Livro Governanca Territorial

GOVERNANA TERRITORIAL
Conceitos, fatos e modalidades
Elson Luciano Silva Pires Lucas Labigalini Fuini Rodrigo Furgieri Mancini Danilo Piccoli Neto
GOVERNANA TERRITORIAL
Conceitos, fatos e modalidades
Governana territorial: conceito, fatos e modalidades / Elson Luciano Silva Pires ... [et al.]. - Rio Claro: UNESP - IGCE : Programa de Ps-graduao em Geografia, 2011 192 p. : il., figs., quadros Publicado tambm On-line ISBN: 9788561203115 1. Geografia econmica. 2. Territrio. 3. Desenvolvimento territorial. 4. Aglomeraes produtivas. 5. Micro e pequena empressa I. Pires, Elson Luciano Silva. II. Fuini, Lucas Labigalini. III. Mancini, Rodrigo Furgieri. IV. Piccoli Neto, Danilo. V. Ttulo. CDD- G330.9
Ficha Catalogrfica elaborada pela STATI - Biblioteca da UNESP Campus de Rio Claro/SP
Organizao Rodrigo Furgieri Mancini Instituto AEQUITAS Coordenao Geral Elson Luciano Silva Pires Capa Return Propaganda e Criatividade Editorao Adriano Corra Maia Reviso Gramatical Fabiana Abi Rached de Almeida 1 Edio: setembro de 2011 Editora: Ps-Graduao em Geografia / IGCE / UNESP
ndice
Governana Territorial Conceitos e Modalidades ............. 11 Prefcio .............................................................................. 17 Introduo ......................................................................... 23
Captulo 1
Governana - Origens e Conceitos ...................................... 29 1.1- Origens e evoluo ........................................................... 31 1.1.1. Governana Corporativa ............................................... 35 1.1.2. Governana Poltica ...................................................... 35 1.1.3. Governana Territorial .................................................. 36 1.1.4. Boa Governana ............................................................ 38 1.2. Conceitos fundamentais para a compreenso da governana territorial ......................................................... 40 1.2.1. Territrio ...................................................................... 40 1.2.2. Proximidade ................................................................. 42 1.2.3. Atores ........................................................................... 43 1.2.4. Instituies ................................................................... 44 1.2.5. Normas ........................................................................ 45 1.2.6. Convenes .................................................................. 46 1.2.7. Capital Social ................................................................ 47 1.2.8. Recursos e Ativos .......................................................... 48
1.2.9. Estrutura das Relaes ................................................... 50 1.2.10. Hegemonia ................................................................. 53 1.3. Outros conceitos complementares .................................... 53 1.3.1. Participao .................................................................. 54 1.3.2. Estado de Direito .......................................................... 54 1.3.3. Transparncia ................................................................ 54 1.3.4. Receptividade ............................................................... 54 1.3.5. Orientada pelo consenso ............................................... 55 1.3.6. Equidade e incluso ...................................................... 55 1.3.7. Eficcia e eficincia ........................................................ 55 1.3.8. Responsabilidade e prestao de contas .......................... 55
Captulo 2
Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial ....................................................... 59 2.1. Os processos de desenvolvimento ..................................... 61 2.2. Os espaos do desenvolvimento ........................................ 72 2.2.1. Aglomeraes Produtivas .............................................. 73 2.2.2. Distritos Industriais ...................................................... 75 2.2.3. Clusters Industriais ....................................................... 79 2.2.4. Sistemas Nacionais e Regionais de Inovao .................. 82 2.3. As Modalidades de Governana Territorial comuns no Brasil .................................................... 83 2.3.1. Micro e Pequenas Empresas (MPEs) no contexto da governana territorial ...................................... 84
2.3.2. Os Arranjos Produtivos Locais ....................................... 94 2.3.3. As Cmaras Setoriais ................................................... 106 2.3.4. Os Comits de Bacias Hidrogrficas ............................ 113 2.3.5 Os Circuitos Tursticos ................................................ 119 2.3.6. Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) ........................................................................ 135 2.3.7. A superposio de formas de governana territorial ............................................................ 141
Captulo 3
Prticas de Governanas Territoriais no Brasil ................... 149 3. O Caso do Arranjo Produtivo de Malhas do Sul de Minas Gerais e suas Micro e Pequenas Empresas ............................... 151 3.1. Os Comits da Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Comit PCJ) .......................................... 159 Consideraes finais ......................................................... 171 Referncias ....................................................................... 177
Governana Territorial Conceitos e Modalidades
Diante da crescente presso sobre os policy makers para que os mesmos pautem sua atuao na busca por resultados efetivos e perceptveis a partir da transformao na realidade do pblico envolvido nos projetos, o SEBRAE assume como premissa institucional a adoo de prticas eficientes e eficazes que conduzam dinamizao de setores econmicos e localidades especficas. Neste sentido, a instituio acredita que o estmulo ao protagonismo local processo no qual as lideranas e os atores locais assumem papel ativo no planejamento e gesto das iniciativas que impactam o desenvolvimento de seus territrios fundamental para que se observem significativas alteraes no padro socioeconmico dos beneficirios dos projetos empreendidos. Para tal, assumem-se como pressupostos a descentralizao de decises, a articulao de parcerias e a disseminao da cultura de mensurao dos resultados, bem como h o direcionamento dos recursos do SEBRAE no apoio s polticas federais e estaduais de desenvolvimento territorial. com esta motivao que o SEBRAE apia a disseminao de conhecimentos acerca da governana territorial, por acreditar que a capacidade de tornar efetivas as aes institucionais na implementao de projetos (otimizao na gesto de recursos) deve estar atrelada descentralizao do desenvolvimento regional, que extrapola a ao exclusiva dos governos e passa a envolver a iniciativa privada e instituies do terceiro setor no processo decisrio inerente ao desenvolvimento dos territrios. Apesar do conceito em questo ser considerado recente por alguns estudiosos, o SEBRAE vem acompanhando, historicamente, a tendncia das polticas territoriais que buscam atrelar o protagonismo local na proposio de projetos (prtica button 13
Governana Territorial
up) com a formulao de estratgias nacionais (com o carter top down), de sorte que haja uma concertao entre atores nacionais, regionais e locais no planejamento e gesto de projetos de desenvolvimento territorial. Esta caracterstica se d tambm por meio de projetos setoriais, nos quais o SEBRAE adota a metodologia Gesto Estratgica Orientada para Resultados (GEOR). Este mtodo de gesto implica num rduo trabalho de identificao e articulao dos atores locais, resultando na contratualizao das aes com os beneficirios e parceiros dos projetos. Supera-se, portanto, a lgica do algum faz para outro receber e adota-se a premissa da cumplicidade no planejamento e aferio de resultados. Para avaliar a contribuio do SEBRAE na disseminao da prtica relacionada ao fortalecimento da governana territorial preciso, inicialmente, revisar conceitualmente os processos que so desencadeados nos territrios a partir da observao da prtica em estudo. De acordo com o Professor Dallabrida, a governana territorial incide sobre trs tipos de processos: i) definio e gesto de uma estratgia de desenvolvimento territorial; ii) instaurao de formas de concertao social; e iii) construo de uma viso prospectiva de futuro. Ao se deparar com estes desafios, nos vemos inseridos em processos nos quais sua misso (promover a competitividade e o desenvolvimento sustentvel das micro e pequenas empresas) transborda a simples oferta de produtos e solues para os pequenos negcios. Em muitos casos, a instituio protagonista no apoio governana dos territrios, na medida em que coordena a articulao dos atores locais e estrutura de forma participativa uma srie de Planos de Desenvolvimento Territorial. A execuo do Programa SEBRAE Desenvolvimento Local (PSDL), no incio da dcada passada, exemplifica a participao institucional no fortalecimento de iniciativas que promoviam a governana territorial. poca, aproximadamente 678 municpios desenvolveram iniciativas baseadas na estratgia Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel, que previa, dentre outros 14
mecanismos, a instituio de Fruns de Desenvolvimento Local (concertao social); Planos de Desenvolvimento Local (estratgia de desenvolvimento); e Agendas Locais (viso de futuro). A experincia adquirida credencia o SEBRAE como uma das instituies formuladoras do projeto Poltica Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Local, capitaneado pelo Instituto Cidadania. O documento, elaborado em 2006, indicou ao governo federal a implementao de oitenta e nove propostas (distribudas em oito eixos financiamento; tecnologia; desenvolvimento institucional informao; comunicao; educao e capacitao; trabalho, emprego e renda; sustentabilidade ambiental) para potencializar a prtica do desenvolvimento local no pas. O esforo empreendido contribuiu para o fortalecimento da abordagem territorial nas diversas esferas de governo, com especial destaque para o estmulo governana. Como exemplo, tem-se a nfase dada pelo Programa Territrios da Cidadania, institudo em 2008, elaborao de Planos de Desenvolvimento para cada territrio, bem como a participao social a partir dos Conselhos Territoriais. Atuando nos Territrios da Cidadania desde 2008, quando aportou recursos em 55 territrios pr-definidos pelo Governo Federal, o SEBRAE vem aperfeioando sua atuao na iniciativa que se constitui, de acordo com Ignacy Sachs, um programa pioneiro de planejamento participativo do desenvolvimento territorial voltado incluso social. No trinio 2012-2014, o Sistema SEBRAE investir cerca de R$ 180 milhes para fortalecer os pequenos negcios inseridos nestes territrios, bem como estimular o processo de implementao da Lei Geral da Micro e Pequena Empresa nos municpios contemplados no Programa. Para tal, ser realizada uma srie de capacitaes e consultorias especficas junto aos atores pblicos municipais, para que haja a efetiva aplicao dos dispositivos da lei em questo. Ainda, novas tecnologias de desenvolvimento territorial vem sendo discutidas, partir de nuances pouco exploradas at ento, como, por exemplo, nas regies impactadas por grandes 15
investimentos ou nos meios urbanos de baixa renda. O apoio produo de conhecimentos especficos e aprofundados acerca da governana territorial se constitui, tambm, numa forma do SEBRAE promover um aperfeioamento das estratgias de desenvolvimento territorial. Neste sentido, na medida em que apia a iniciativa do Instituto AEQuitas na elaborao deste livro, o SEBRAE acredita que o contedo produzido ser de extrema valia para sua atuao institucional em mbito nacional, estadual e municipal. Andr Spnola
Gerente da Unidade de Desenvolvimento Territorial (UDT) Sebrae Nacional
Carlos Eduardo Santiago

Analista Tcnico da Unidade de Desenvolvimento Territorial (UDT) Sebrae Nacional
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Prefcio
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Prefcio
Este livro fruto das pesquisas e reflexes dos autores e demais colegas do Laboratrio de Desenvolvimento Territorial (LaDeTer) / UNESP/ Campus Rio Claro sobre a questo territorial local e regional no Brasil, e, particularmente no Estado de So Paulo. O conjunto das ideias aqui apresentadas resulta principalmente da Tese de Doutorado de Lucas Labigalini Fuini, defendida em maro de 2010 no Programa de Ps-Graduao em Geografia do Instituto de Geocincias e Cincias Exatas da Universidade Estadual Paulista/UNESP/Campus de Rio Claro. A ideia central do livro parte do desafio de compreender a governana territorial em sua processualidade de construo incompleta, aberta ao dilogo terico-conceitual e identificao de suas manifestaes empricas variadas. Alm disso, a governana s devidamente compreendida e contextualizada se for feito um entrelaamento adequado com outros conceitos e noes, como o de capital social, hegemonia, recursos e ativos territoriais, proximidade, etc. Longe de esgotar o repertrio possvel sobre o tema, este livro tem como hiptese central que as manifestaes atuais de governana territorial so formas diferenciadas de dividir poderes, administrar recursos e relacionar atores, sendo inovaes dos modelos passados; pois partem de iniciativas locais de arranjos, conselhos, redes e sistemas, como formas de administrao mais descentralizadas, equilibradas e democrticas. Mesmo nas aes do Governo Federal, os projetos e iniciativas para as localidades passam a se basear mais nos princpios das potencialidades, consensos e estmulos, dando-se especial ateno ao conjunto de Micro e pequenas empresas articuladas em redes. 19
Os autores so professores e pesquisadores que atuam nas reas vinculadas ao tema central desse livro. Elson Luciano Silva Pires - Possui graduao em Economia pela Universidade Catlica do Salvador (1982), mestrado em Economia pela Universidade de So Paulo (1989), com especializao em Economia Regional e Urbana, doutorado em Sociologia pela Universidade de So Paulo (1995), com especializao em Sociologia do Trabalho, e ps-doutorado em Economia pela Universidade de Paris-3 (2000-2001), com especializao em Economia Poltica Institucionalista. Atualmente professor livre docente e adjunto do Departamento de Planejamento Territorial e Geoprocessamento e do Programa de Ps-Graduao em Geografia da Universidade Estadual Paulista/UNESP/Campus de Rio Claro. Tem experincia em ensino e pesquisa nas reas de Economia Regional e Urbana e Geografia Econmica; publicado e atuado principalmente nos seguintes temas: arranjos produtivos locais, clusters, desenvolvimento territorial, desenvolvimento local, mercados de trabalho local e regional, polticas regionais e territoriais. Foi auxiliar de pesquisa e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento - CEBRAP (1986-1996); prestou assessoria ao SEBRAE-SP (1999) na implantao do Programa de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentvel (DLIS); atuou como pesquisador visitante na Diretoria de Estudos Urbanos e Regionais (DIRUR) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em 2009-2010, no projeto Novas Institucionalidades e Desenvolvimento Regional. Atualmente coordena a pesquisa Modalidades da governana territorial na Bacia dos Rios Piracicaba, Corumbata e Jundia, com apoio do CNPq. Lucas Labigalini Fuini Possui graduao em Geografia (2005), mestrado (2007) e doutorado (2010) em Geografia pela Universidade Estadual Paulista/UNESP/Campus de Rio Claro, com especializao em Geografia Econmica e Regional. 20
Prefcio
Foi bolsista da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP). Tem experincia em pesquisa e ensino em Geografia Econmica, Industrial e Urbana; publicado e atuado principalmente nos temas dos Arranjos Produtivos Locais, Mercado Local de Trabalho, Planejamento, Desenvolvimento e Governana Territorial/Regional. Atualmente professor Assistente Doutor da Universidade Estadual Paulista/UNESP/Campus Experimental de Ourinhos. Rodrigo Furgieri Mancini - Possui graduao em Cincias Econmicas (2001) e mestrado em Desenvolvimento Regional e Meio Ambiente (2006) pelo Centro Universitrio de Araraquara (UNIARA). Atualmente doutorando em Geografia pela Universidade Estadual Paulista/UNESP/Campus de Rio Claro, com pesquisa em Geografia Econmica e Regional; bolsista da Fundao Interuniversitria de Estudos e Pesquisas sobre o Trabalho (UNITRABALHO) no Programa de Apoio a Redes de Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (PROREDES / IPEA) e membro do Conselho Diretor do Instituto AEQUITAS. Tem experincia em elaborao e gesto de projetos socioeconmicos e atuado em pesquisas sobre Economia Regional e Urbana e Geografia Econmica principalmente nos seguintes temas: arranjos produtivos locais, desenvolvimento sustentvel, gesto de recursos hdricos e governana e desenvolvimento territorial / regional. Danilo Piccoli Neto Bacharel em Geografia (2006) e mestre em Geografia (2009), com especializao em Geografia Econmica e Regional, pela Universidade Estadual Paulista/ UNESP/Campus de Rio Claro. Foi bolsista da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP). Atualmente doutorando em Geografia, rea de concentrao em Organizao do Espao, pelo programa de Ps-Graduao em Geografia da UNESP/Campus de Rio Claro. Tem acumulado experincia em pesquisa e publicado principalmente nos temas 21
sobre Arranjos Produtivos Locais (APLs), Aglomeraes e Redes, Estudos Setoriais e Desenvolvimento Territorial (Local/ Regional). Como salientado, o livro resulta da experincia conjunta desses autores e procura atender ao pblico interessado que atua nas esferas acadmica, empresarial, pblica e poltica. Todos os autores so gratos ao SEBRAE pelo patrocnio para publicao deste livro na ntegra. Para todos, uma boa leitura.
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Introduo
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Introduo
O perodo recente traz uma srie de mudanas nos paradigmas econmicos e polticos, que, por sua vez, acabam por interferir nos mecanismos de organizao pblica e privada do territrio. Dois movimentos, ainda que incompletos, tornam-se bastantes emblemticos nesse contexto scio espacial: a descentralizao poltico-administrativa do Estado, com progressiva distribuio de poderes e responsabilidades para municipalidades e instituies regionais; e a desconcentrao industrial com estratgias de desverticalizao das grandes empresas precedidas de deslocalizao espacial, fazendo proliferar diferentes modalidades de aglomeraes produtivas com pequenas e mdias empresas, em sinergia (ou no) com os territrios locais e regionais. Posto isso, cada pas reconhece seus prprios mecanismos de lidar com os desafios inerentes s novas lgicas de gesto econmica e poltica desses territrios. O termo governana aparece com bastante fora a partir da dcada de 1970, dentro de um duplo debate: por um lado, associado ao jargo administrativo das boas formas de governar os negcios, com eficincia e transparncia; e, por outro, ligado a ideia de partilhar e dividir poderes na gesto pblica das regies, coligando prefeituras, associaes empresariais, sindicatos e entidades civis. Nesse sentido, a governana se situa como conceito intermedirio entre Estado e Mercado, e entre o Global e o Local, designando as diversas formas de regulao e controle territorial implementados em diferentes tipos de redes e acordos entre atores sociais, que juntos definem mecanismos formais ou tcitos para resolver problemas inditos. Esses problemas geralmente se colocam no campo dos setores econmicos, das cadeias produtivas e certos produtos industriais e agroindustriais. Portanto, esse novo 25
estilo de gerir a produo e o territrio merece ser mais discutido e esclarecido em face de uma possvel crise das (j ultrapassadas) ferramentas de planejamento regional outorgado ou imposto pelo nvel federal ou estadual. Fica, portanto, para incio de conversa, a ideia de governana como a concepo de governo (autoridade, controle, administrao, planejamento e poder) aplicada ao territrio e suas escalas de regulao e anlise, sendo constituda de convenes, acordos e normas situadas entre o pblico e o privado; que tem como sentido conduzir os processos territoriais de desenvolvimento socioeconmico local e regional, mesmo que parcialmente e provisoriamente. No Brasil a discusso da governana torna-se mais densa nos anos 1990 com o avano de iniciativas que apareciam como respostas a descentralizao poltico administrativa e aos quadros de decadncia econmica e degenerao das condies sociais de municpios e Estados, exigindo uma postura mais ativa. Assim, fez-se surgir, nos ltimos anos, iniciativas variadas em diversos segmentos e setores que apontam para uma dita sobreposio de escalas e modalidades territoriais de governana: os Arranjos produtivos locais, os Circuitos tursticos, os Comits de Bacias Hidrogrficas (CBH), as Cmaras setoriais, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES), entre outros. Portanto, a governana aparece nessas modalidades inovadoras de gesto de atividades variadas e que se desmembram territorialmente, pois mobilizam cidades, empresas, prefeituras, sindicatos, associaes, tendo rebatimentos intensos sobre o ativismo poltico, o mercado de trabalho, renda per capita e indicadores sociais e ambientais. A governana torna-se territorial quando se reconhece que o territrio o recorte espacial de poder que permite que empresas, Estados e sociedade civil entrem em contato, manifestando diferentes formas de conflito e de cooperao; direcionando, portanto, o processo de desenvolvimento territorial. O territrio reconhecido por sua governana atravs da escala de ao poltico26
Introduo
-econmico, sendo que as esferas locais e regionais se destacam como a materializao das potencialidades (humanas e tecnolgicas) da globalizao. Nesse sentido, a governana territorial, enquanto conceito, instrumento e processo de ao, poderia ser reconhecida como o novo piloto do desenvolvimento econmico e social descentralizado. Com o ttulo Governana Territorial: conceitos, fatos e modalidades, este livro procura descrever brevemente esse fenmeno e, para tanto, est estruturado em trs partes. A primeira se preocupa com as origens do termo governana, em suas prticas e formulaes, reconhecendo seu sentido principal e desmembrando o debate em outros conceitos de extrema valia para o conhecimento mais completo do objeto de estudo. A segunda parte busca relacionar o processo de desenvolvimento com as estruturas de governana, fazendo dos exemplos de Clusters, Distritos industriais e Sistemas de inovao, fontes de esclarecimento sobre como as estruturas de regulao e partilha de poderes interferem decisivamente nos mecanismos de gerao e distribuio de riquezas. A terceira parte completa o quadro analtico com a apresentao de duas modalidades de governana territorial no Brasil, em diferentes realidades espaciais, setoriais e poltico-institucionais.
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Captulo 1 Governana - Origens e Conceitos
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Governana - Origens e Conceitos
1.1- Origens e evoluo O conceito de governana no novo, perpassa por diversos perodos da histria e assume significados especficos em determinadas pocas e pases, como referncia a regimes especiais de governo em provncias anexadas, tal qual ocorreu na Frana; ou em contextos particulares da Inglaterra do sculo XIV, quando a palavra inicialmente utilizada em lngua inglesa. Na literatura moderna, o termo retomado na anlise de Ronald Coase, na dcada de 1930, sendo aprofundado posteriormente por Oliver Eaton Williamson, sobre o mundo das empresas, designando os dispositivos operacionalizados pela firma para obter uma coordenao eficaz. Na dcada de 1960, Richard Eells cunha a expresso governana corporativa, que remete estrutura e ao funcionamento das polticas de uma corporao, construindo um modelo de gesto das empresas baseado em uma articulao de poder entre os acionistas. A questo era:qual o tipo de atores envolvidos na tomada de decises dentro da empresa e como eles interagiam. Na dcada de 1970, o termo passa a circular pelo debate poltico na Europa ocidental e nos Estados Unidos, associado governabilidade, ou seja, s necessrias mudanas das instituies e organizaes para melhorar a capacidade de gesto do Estado em relao aos cidados. Com a recesso de 1973, d-se maior nfase ao local para enfrentar os males relativos capacidade declinante do Estado-nao em controlar os fluxos financeiros das empresas multinacionais. Em 1975, o Relatrio da Comisso Trilateral passa a incorporar a governana, termo que ir substituir gradualmente o de 31
governabilidade. Assim, os investimentos incidem cada vez mais em esquemas de negociao entre o capital financeiro internacional e os poderes locais, que tentam ao mximo promover os atrativos locais. Na dcada de 1980, o termo governance ressurge em documentos do Banco Mundial, tratando da capacidade financeira e administrativa do Estado mormente, em pases em desenvolvimento para tornar efetivas as aes de governo na implementao de polticas e na consecuo de metas coletivas para aperfeioar e gerir recursos econmicos e sociais. Nesse contexto, o conceito de governana definido genericamente nos documentos do banco como a forma como o poder exercido na gesto do desempenho econmico de um pas e os recursos sociais para o desenvolvimento1, os princpios de boa governana corporativa tambm passam a serem assuntos pblicos. Assim, a transparncia, o acesso informao, o Estado de direito, responsabilidade e gesto pblico-privada so aspectos relacionados boa governana. Assim, para o Banco Mundial, a governana engloba as normas, tradies e instituies por meio das quais um pas exerce a sua autoridade sobre o bem comum, numa perspectiva de desenvolvimento. O nvel de capital de um pas pode ajudar o sucesso dos planos de desenvolvimento econmico, o desenvolvimento da governana e democracia, abrangendo a capacidade do governo para gerir eficazmente os seus recursos, a implementao de polticas pertinentes, o respeito dos cidados e do Estado para com as instituies, bem comoa existncia de um controle democrtico sobre os agentes da autoridade2. Em demais documentos, o Banco Mundial trata a questo da governana como o exerccio da autoridade poltica e da utilizao de recursos institucionais para gerir os problemas da sociedade e dos seus assuntos3. O banco ainda tem como diretrizes tratar a questo da governana sob quatro dimenses fundamentais: gesto do setor pblico, responsabilidade, quadro jurdico, informao e transparncia, alm disso, leva em considerao a existncia de abordagens participativas, respeito aos direitos humanos e fortalecimento de instituies4. O projeto Indicadores Mundiais de Governana 32
do Banco Mundial define governana como:

as tradies e instituies pelas quais a autoridade de um pas exercida considera o processo pelo qual os governos so escolhidos, monitorados e substitudos; a capacidade do governo de efetivamente formular e implementar polticas slidas e o respeito dos cidados e do Estado das instituies que governam as interaes econmicas e sociais entre eles.5
De acordo com o Projeto Regional do Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas sobre Governana Local para a Amrica Latina:
governana tem sido definida como as regras do sistema poltico para resolver os conflitos entre os atores e adoo de decises (legalidade). Tambm tem sido usado para descrever o bom funcionamento das instituies e a sua aceitao pelo pblico (legitimidade). E tem sido usada para denotar a eficcia do governo e a realizao de um consenso atravs de meios democrticos (participao) 6.
Na literatura sobre o tema, governana se refere aos processos coletivos de tomada de decises e aos processos pelos quais as decises so implementadas formalmente e informalmente, que determinam, em uma dada sociedade, como as decises so tomadas e desenvolvidas por meio de normas e instituies relacionadas com questes pblicas. A seguir, alguns conceitos presentes na literatura podem guiar a concepo que o termo governana vem adquirindo para significar relaes empresariais mercantis ou no, cooperao entre atores sociais e tomadores de deciso, dentro de instncias particulares.
Uso de instituies, estruturas de autoridade e at mesmo a colaborao para alocar recursos e coordenar ou controlar a atividade da sociedade ou da economia7.
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As estruturas de coordenao e tomada de decises da rede de relaes entre unidades de produo e fornecedores-compradores, envolvendo a combinao de diferentes formas de hierarquia, subcontratao, parceria, atmosfera, agncias pblicas e para-pblicas, de cooperao em tecnologias, etc8.
Forma de organizao entre empresas que vai alm das formas mercantis. Remete a diviso social do trabalho e as instituies e convenes9.
Envolve as possveis coordenaes econmicas entre as pessoas, os produtos, as convenes e as incertezas com as quais os atores econmicos esto envolvidos10.
Totalidade de arranjos institucionais, de regras e de quem concebe estas regras, que coordenam e regulam as transaes dentro e atravs das fronteiras de uma indstria11.
Atualmente a expresso governana vem sendo usada em vrios contextos e pode ser aplicada a empresas, instituies, organismos governamentais ou no governamentais, na esfera local ou para as interaes entre os outros setores da sociedade12, como governana corporativa, governana poltica e governana territorial. A seguir sero expostos alguns elementos de cada uma dessas formas de governana; o foco central a questo da governana territorial voltada para novas formas de se pensar o desenvolvimento. Noes sobre alguns conceitos e termos referentes modalidade de governana territorial sero expostos com o intuito inicial de facilitar a compreenso e servir como introduo geral ao tema, o que ser importante adiante quando forem tratados os temas de desenvolvimento, modalidades de governana no contexto atual brasileiro, dentre outros. 34
1.1.1. Governana Corporativa A governana corporativa envolve um conjunto de processos que afetam a maneira como uma corporao dirigida, administrada ou controlada. Uma boa governana corporativa agrega a perspectiva de longo prazo, buscando tratar os interesses dos acionistas e de como esses se articulam dentro da esfera de controle da corporao, mas tambm visa atingir metas que beneficiem clientes, funcionrios, fornecedores e do ambiente tanto de trabalho quanto o da insero da prpria empresa. Existe uma influncia mtua entra a governana corporativa dentro da empresa e os processos externos, como as instituies, leis e o prprio mercado. 1.1.2. Governana Poltica Nas democracias, a governana se refere s interaes entre o Estado e a sociedade e, portanto, sistemas de coligao e de grupos de presso pblicos e privados. A boa governana tem como objetivo tornar a ao pblica mais eficaz e prxima ao bem-estar e interesse do pblico e, por isso, mais legtima; pressupe tambm um sistema que no sobre explore os recursos13. Essa uma noo que tem sido largamente utilizada pelos tericos das polticas pblicas, cientistas polticos e socilogos desde a Cpula da Terra em 1992, que destacou a urgente necessidade de um desenvolvimento mais sustentvel. A governana poltica tambm uma teoria da regulao social, idealizada para trabalhar com todos os nveis de governo. Assim, fala-se de governana local, gesto urbana, governana territorial e de governana global. No existe um modelo nico de governana, mas sistemas de governana inerentes a cada contexto social e histrico. Muitas comunidades e empresas tm enfrentado por vrios sculos mudanas significativas em seus ambientes, e isso as fez buscar novas formas de governana que pudessem resolver problemas especficos. 35
1.1.3. Governana Territorial A Governana de um territrio uma forma de governana poltica. A anlise da governana na sua dimenso territorial considera as articulaes e interdependncias entre atores sociais na definio de formas de coordenao horizontal e vertical da ao pblica e regulao dos processos econmicos e sociais territoriais14. Essa conotao da governana aparece na Frana, no contexto poltico dos anos 1990, designando novas formas de ao coletiva em redes de atores de carter flexvel e diversificado, surgidas pela fragmentao do sistema poltico-administrativo e ineficcia na ao pblica estatal, voltada somente aplicao e produo de normas jurdicas, portanto, sendo um enfraquecimento do poder do Estado nacional em detrimento de outras instncias de autoridade estatal, coletividades territoriais e da sociedade civil15. A estrutura dos governos vem passando por mudanas importantes que marcam uma ruptura com o passado, a imerso de atores em redes de interdependncia que no pertencem necessariamente s esferas de governo, so tambm instituies associadas com a ao coletiva, atores muitas vezes autnomos que assumem a possibilidade de agir sem se voltar exclusivamente ao poder estatal 16. Bernard Pecqueur, especialista em desenvolvimento local, define governana como um processo de construo institucional e organizacional de uma coerncia formal dos diferentes modos de coordenao entre atores geograficamente prximos a resoluo dos problemas enfrentados pela nova produo dos territrios17. A governana territorial definida como o processo institucional-organizacional de construo de uma estratgia, para compatibilizar os diferentes modos de coordenao entre atores geograficamente prximos em carter parcial e provisrio, que atende a premissa de resoluo de problemas inditos. Esses compromissos articulam: os atores econmicos entre si e com os atores institucionais-sociais e polticos atravs de regras do jogo. Media tambm a dimenso local e a global (nacional ou mundial) atravs das aes realizadas por atores ancorados no territrio18. 36
A governana territorial supe a aposta em coerncia, sempre parcial e provisria (devido s relaes de fora e os conflitos que o dividem e o opem), de compromissos entre atores (econmicos institucionais ou mesmo polticos). Estes amarram-se: - Por um lado, entre os atores econmicos (e tcnico-cientficos) e entre estes e os atores institucionais sociais e polticos. (regras do jogo); - Por outro lado, entre a dimenso local e a dimenso global (nacional ou mesmo mundial) atravs das mediaes realizadas por atores (tanto institucionais como industriais) ao mesmo tempo ancorados no territrio e presentes sobre a cena econmica e institucional global (por exemplo, os estabelecimentos de grandes grupos). Nisto, a nossa concepo da governana territorial da competncia, ao mesmo tempo da dimenso estratgica e a dimenso institucional19.
Nesse contexto, concebendo tambm as estruturas de governana como alavancas da competitividade e do desenvolvimento territorial das regies e aglomerados produtivos, atravs de seus recursos e ativos territorializados, pode-se considerar que a governana engloba uma srie de mecanismos sociais e polticos, como convenes culturais, instituies e organizaes que buscam obter fatores positivos por via de vantagens competitivas e externalidades regionais que tambm assegurem o bem estar da comunidade e maximizem as economias locais e as aglomeraes20. Assim, a governana territorial pode ser entendida tambm como modalidade de coordenao das formas de desenvolvimento econmico envolvendo os atores e as formas institucionais em um dado contexto. Esses contextos podem variar de uma simples aglomerao (concentrao de atividades econmicas heterogneas coordenadas pelos preos do mercado) para uma especializao (concentrao de empresas em torno de uma mesma atividade ou produto e que resulta em complementaridades, externalidades e projetos comuns) e, em ltimo nvel, chegando a uma especificao (existncia de estruturas e formas de coordenao pblicas e/ou privadas que internalizam os efeitos externos e dirigem o tecido econmico local). 37
Outra forma de observar a governana seria encarar os mecanismos de produo das regularidades de coordenao produtivas localizadas e o processo institucional-organizacional de construo de uma aposta em compatibilidade dos diferentes modos de coordenao entre atores geograficamente prximos, visando resoluo de um problema produtivo eventualmente indito21. Dessa forma, os conceitos de governana territorial resultam das estratgias dos atores coletivos que se engajam para coordenar aes que permitam resolver problemas locais e regionais oriundos da aglomerao, da especializao ou especificao territorial22, bem como, problemas ambientais, por exemplo, as estratgias adotadas para gesto de recursos hdricos. Surgem de determinado contexto territorial - podendo ser um municpio, uma rede de municpios ou uma regio onde os atores locais relacionam-se e concebem instituies que os representem, alm do prprio ambiente institucional pr-existente. 1.1.4. Boa Governana Entendendo a governana como a interao dinmica entre as pessoas, estruturas, processos e tradies que apoiam o exerccio da autoridade legtima na prestao de uma boa liderana, direo, superviso e controle de uma entidade, a fim de garantir que o seu propsito seja alcanado, a boa governana surge como uma caracterstica de sucesso dentro dessas interaes. A boa governana um termo utilizado na literatura de desenvolvimento para descrever como as instituies pblicas conduzem assuntos e gerem os recursos pblicos a fim de garantir a realizao dos direitos humanos. O conceito de boa governana muitas vezes emerge como um modelo para comparar economias ou rgos polticos ineficazes com economias viveis e rgos polticos eficientes. Como o termo boa governana pode ser usado em qualquer forma de governana, muitas vezes incidir o significado de boa governana a um conjunto de requisitos que esto em conformidade com a agenda das organizaes, o que quer dizer 38
que o termo pode ter vrios significados em contextos diferentes23. Nos assuntos internacionais, a anlise da boa governana privilegia as seguintes relaes24: entre governos e mercados, entre governos e cidados, entre os governos e o setor privado ou voluntrio, entre eleitos e funcionrios nomeados, entre instituies locais e moradores urbanos e rurais, entre Legislativo e Executivo, entre Estados-nao e instituies. Nas questes ligadas ao desenvolvimento, principalmente na escala local, trs instituies tem papel decisivo e podem ser repensadas para promover a boa governana25: Estado, setor privado e sociedade civil. No entanto, entre as vrias culturas, a necessidade e a demanda podem variar em funo das prioridades histricas, sociais, econmicas do pas ou dos locais26. A variedade de iniciativas em nvel local, regional ou de pas e os movimentos internacionais do nfase em vrios tipos de reformas visando governana. Cada movimento estabelece critrios sobre o que consideram uma boa governana com base em suas prprias necessidades e agendas. O Fundo Monetrio Internacional (FMI) um dos atores em escala mundial que tem buscado construir parmetros para a boa governana. Em 1996, o Fundo colocava que a promoo da boa governana em todos os seus aspectos, nomeadamente assegurando o primado do Direito, melhorando a eficincia e a responsabilizao do setor pblico e combate corrupo, como elementos essenciais de um quadro em que as economias podem prosperar27. O FMI considera que a corrupo dentro das economias causada pela governana ineficaz, seja pela regulamentao excessiva ou pela pouca regulamentao. Para receber os emprstimos do FMI, os pases devem ter certas polticas de boa governana, inclusive em escala local. A Organizao das Naes Unidas (ONU) outro ator em escala global que tem privilegiado o tema governana em suas polticas. De acordo com a ONU, para uma organizao eficaz, alguns pontos so fundamentais para a boa governana. Por exemplo: um ambiente em que exista a boa governana deve ser partici39
pativo, orientado para o consenso, responsvel, transparente, gil, eficaz e eficiente, equitativo e inclusivo e seguir as regras jurdicas. Deve assegurar que a corrupo seja minimizada, as opinies das minorias sejam levadas em conta e que as vozes dos mais vulnerveis da sociedade sejam ouvidas no processo decisrio. Tambm sensvel s necessidades presentes e futuras da sociedade, ou seja, vincula-se aos princpios da sustentabilidade. A seguir ser exposto cada um desses pontos em detalhe, de acordo com a ONU. 1.2. Conceitos fundamentais para a compreenso da governana territorial Em qualquer sociedade, independentemente de leis locais, nacionais ou internacionais, a qualquer momento, podemos observar um ou mais processos de governana. Cada sociedade desenvolve os seus prprios processos e modelos, a sua prpria deciso ou resoluo de litgios entre seus membros, suas normas e instituies. A concepo de governana s pode ser compreendida com razovel eficcia e completude quando se considera os conceitos associados a ela, conforme figura 1, ou seja, o conjunto terico-conceitual que expressa as formas de configurao e organizao das relaes sociais entre um conjunto de atores que definem estratgias polticas que direcionam o desenvolvimento territorial28. 1.2.1. Territrio O termo territrio exprime uma relao melhor entre um grupo que exerce domnio sobre certa poro do espao, geralmente remete a relaes de poder ou controle sobre uma rea. Esse controle pode ser fsico, com ocupao de uma rea, ou pode ser poltico e econmico de forma simblica, como uma marca de produtos que domina certa poro do mercado em determinado local. 40
FIGURA 1 Representao dos conceitos associados Governana Territorial
O territrio de uma empresa remete ideia de campo de atuao dessa empresa, seja exercendo controle do mercado, dos fornecedores, etc. Mas o territrio tambm pode remeter ideia de um setor produtivo especfico, onde diversas empresas atuam na produo de bens similares, fazendo intercmbio de treinamento e trocas mtuas de fornecimento de material e consumo. No momento em que esse tipo de territrio atinge um grau de sinergia elevado entre atores, o conceito territrio ultrapassa a esfera do econmico, uma vez que o modo de se produzir, isto , a estrutura da produo to imbricada com o modo de vida local que passa a influenciar a cultura e a sociedade. Esse territrio est em nvel superior aos demais tipos de aglomeraes ou territrios de uma empresa, alm dos elementos descritos, existe um grupo de empresas fortemente articuladas, no s entre si, mas tambm com o local, com as instncias socioculturais e histricas, dialogando em um ambiente coordenado e normativo, expandindo sua produo especfica pelo espao. Nesse territrio mais complexo, as empresas se sentem mais seguras em ocupar o local, pois j existe um ambiente indus41
trial que propicia desfrutar de sinergias importantes, o que pesar profundamente na deciso de uma empresa em sair desse territrio. A sada de uma empresa mais facilmente absorvida pela aglomerao e a entrada de novos grupos, tende a ser elevada, para desfrutar de vantagens econmicas; a seleo e competitividade se do em ambientes muito mais sadios e h uma tendncia a coibio da concorrncia predatria, prejudicial ao grupo. O aparato institucional permite um espao mais refinado para lidar com os conflitos. Existem tambm organizaes criadas para ajudar em momentos de dificuldade, como associaes empresariais e sindicatos que podem prestar apoio ao trabalhador em caso de grandes demisses, ou ao empresrio em momentos difceis da economia, como disparidades de cmbio, oferecendo facilidades de crdito e buscando articulaes com os rgos de governo para conseguir linhas de incentivo diferenciadas. 1.2.2. Proximidade A premissa bsica que condiciona o estabelecimento de agrupamentos de atores com laos mais ou menos coesos a ideia de proximidade. Segundo Torre (2003), podem existir trs tipos de proximidades que se complementam: a proximidade geogrfica, que considera a distncia espacial entre empresas e suas localizaes; a proximidade organizada, que trata da proximidade entre atores que pertencem ao mesmo espao de relaes (firma, rede, sistema) e que se entrelaam por interaes de diferentes naturezas (representaes, convenes); e a proximidade institucional, que corresponde interseco entre os dois outros tipos de proximidade e corresponde a um tipo de coordenao entre atores que extrapola a simples lgica dos preos, envolvendo relaes de confiana, cooperao, interao tecnolgica e ancoragem territorial. Rallet (2000) afirma que um dos principais interesses em pesquisas sobre proximidade verificar a dimenso espacial da coordenao entre agentes, considerando a importncia das formas 42
de imerso (embeddedness) nos sistemas de relaes sociais e contextos locais sobre os mecanismos de competitividade territorial. Nesse sentido, a anlise da governana enriquecida quando se busca compreender a transio de aglomeraes socioprodutivas baseadas em relaes de proximidade geogrfica para mecanismos de proximidade organizada.
A proximidade organizada de outra natureza: ela resultado de uma relao social. Ela pode representar o pertencimento a uma mesma firma, a uma mesma rede social, originar-se da imerso social dos agentes em um ambiente local (no compartilhamento de um sistema de valores) ou ainda surgir como resultado de polticas pblicas que visam ao engajamento dos agentes em formas de coordenao especficas. Sobre essa questo, no fazemos diferena entre a noo de proximidade organizacional, entendida como um conjunto de relaes de proximidade induzidas pelo pertencimento a uma mesma organizao (...), e a noo que alguns autores chamam de proximidade institucional, ou seja, a adeso dos agentes a um mesmo espao comum de representaes de regras de ao e modelos de pensamento29.
1.2.3. Atores Os atores podem ser entendidos como indivduos ou grupos. Sua ao coletiva leva formulao de normas (ou regras) que orientam o comportamento e, por sua vez, so afetados pela ao coletiva. Todos os atores, porm, no tm a mesma influncia no processo de governana, que depende dos recursos disponveis e da vontade e capacidade em mobilizar e interagir com outros atores. H de se considerar que o maior nmero possvel de atores deve estar includo na anlise, mesmo com seus pesos diferentes, sendo ou no reconhecidos por lei, tendo em vista que a informalidade pode gerar um grande entrave para a anlise e tambm para a pr43
pria legalidade das relaes frente ao poder constitudo (o Estado). Dentre a diversidade de atores que podem estar envolvidos nos processos de governana, o Estado, na quase totalidade dos casos, est presente especialmente nas questes ligadas a governana territorial, desenvolvimento e polticas pblicas. A presena do Estado pode variar dependendo do nvel de governo que est em discusso, podendo envolver desde a esfera federal, passando pelos poderes pblicos dos entes federados, at o poder local. Alm do poder de Estado, coexistir dentro dos processos de governana uma gama diversa de atores, a depender do objetivo que trata essa governana, para que ela foi constituda. Nas reas rurais, por exemplo, pode incluir influentes proprietrios rurais, associaes de camponeses, cooperativas, ONGs, institutos de pesquisa, lderes religiosos, instituies de financiamento dos partidos polticos, etc. A situao nas zonas urbanas diversa, mas tambm envolve grupos de presso especficos dos problemas urbanos; dentro das esferas de governana, os atores podem ser identificados, como grupos de moradores, associaes de bairro, empreendedores imobilirios. Seja no campo ou na cidade, ainda existem os atores ligados s esferas produtivas, empresrios, sindicatos patronais e de trabalhadores. Na escala nacional, esto presentes, a mdia, os lobistas, os doadores internacionais, empresas multinacionais, etc., que podem desempenhar um papel na tomada de deciso ou de influenciar o processo decisrio. Todos os demais atores so agrupados como parte da sociedade civil. Em alguns pases, alm da sociedade civil, o crime organizado tambm influencia a tomada de deciso no campo ou nas reas urbanas e em nvel nacional. Alm do crime, existem processos informais que dizem respeito influncia de grupos, como proprietrios rurais ou especuladores imobilirios. 1.2.4. Instituies As instituies podem estar associadas tanto aos indivduos quanto s representaes sociais30 ; referem-se s regras do jogo so44
cial internalizadas pelos atores e que os ajudam a guiar seus comportamentos compatveis a um dado contexto (por exemplo: regras legais, padres morais, convenes sociais, tradies culturais) e das formas de elaborao social e diviso do conhecimento que contribuem, em sentido prtico, com a realidade comum para um grupo social. Formas institucionais podem ser entendidas como codificao de um conjunto de relaes sociais fundamentais que tem por objetivo realizar a passagem entre coaes econmicas associadas viabilidade de um regime de acumulao e estratgias dos grupos sociais 31. As organizaes aparecem como unidades bsicas de tomada de decises voltadasa determinados fins, expressando-se por meio das permanncias e estabilizaes quanto diviso do trabalho - mais ou menos formalizadas - que garantem retorno produo individual coordenada pelo mercado, aos controles sociais e s relaes hierrquicas32. Essas ltimas definem relaes de poder dentro das organizaes e tambm as regras/procedimentos que delimitam as organizaes para o desenvolvimento territorial. A presena de diversas instituies em um dado territrio pode remeter a densidade institucional33 , que tem influncia decisiva no desempenho econmico das localidades, por meio de seus sistemas produtivos, e no campo da regulao poltica do espao, aparecendo como instrumentos cuja territorializao indica o exerccio da cidadania atravs do vnculo entre distribuio espacial e posse efetiva de direitos. Desse modo, o arcabouo normativo-institucional acoplado concepo de governana elemento indispensvel aos esforos de desenvolvimento territorial. 1.2.5. Normas Normas e padres remetem a expectativas coletivas para o que considerado um comportamento adequado em um determinado contexto. As normas podem ser legais quando esto juridicamente reconhecidas pelo Estado, formais, quando reconhecidas dentro das instituies e grupos, ou informais, quando produzidas 45
pela prtica dos atores. As normas sociais so uma questo importante, a saber, em primeiro lugar, porque so as regras do jogo, que sero seguidas por todos os atores; e, em segundo lugar, as regras para determinar quem estabelece as regras e como aplic-las e julg-las. As normas orientam a conduta dos atores; so baseadas em valores ou crena e podem influenciar o comportamento do ator. Quando os padres so recorrentes, tornam-se institucionalizados. 1.2.6. Convenes O termo convenes possui significado correlato ao de cooperao. Convenes podem ser definidas como regras prticas consentidas, rotinas de ao entre parceiros para diferentes tipos de relaes pontuadas pela incerteza. Essa incerteza remete crescente interdependncia dos atores e suas localidades com relao a partes de cadeias no territorializadas, voltadas ao fluxo de informaes, comercializao e circulao de produtos que incidem enquanto fatores externos aos vrios sistemas produtivos territorializados. Essas convenes consolidam a coordenao de cadeias por dois meios: atravs de regras formais e contratos em instituies formais e abertas, e de forma indireta por interdependncias no comerciais entre atores. Essas interdependncias so geradas atravs de rodadas de ao e interao entre atores econmicos, as quais, por sua vez, conduzem a regularidades tacitamente asseguradas no que se refere s suas expectativas recprocas e s suas aes34. As convenes so garantia da efetividade de uma instituio e de toda a estrutura de governana. As relaes de cooperao envoltas em estruturas de convenes e de governana tm se respaldado em comunidades sociais cujos valores baseiam-se no apoio mtuo, objetivo bastante difundido atualmente no processo de construo de formas de regulao dos sistemas produtivos. Uma importante noo do ambiente imerso em relaes de conveno, encontrada na literatura sobre o tema:
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Um elemento importante nessa comunidade que ela se basearia na confiana como princpio orientador das relaes de negcios. Ser capaz de agir com base na confiana introduz um dinamismo essencial a economia, pois elimina a inrcia paralisante que pode existir quando as empresas tm medo de atuar por no terem certeza de que as outras abstero de agir no sentido de tirar partido de uma debilidade temporria. Em outras palavras, elimina o medo de correr riscos, ou melhor, elimina o risco. A confiana permite que os empresrios faam investimentos pesados, pois sabem que outros membros da comunidade compraro os produtos do investimento, em vez de se tornarem clientes de outro. Permite tambm que as pessoas troquem informaes comerciais, repassem ideias de design, conhecimento de processos tcnicos etc., sabendo que os parceiros no abusaro da confiana neles depositada usando a informao de maneira egosta e unilateral, em detrimento de quem a forneceu, nem deixaro de retribuir futuramente com informaes teis. Assim, o empresrio pode confiar na ajuda dos outros em momentos difceis, do mesmo modo como ele os ajudaria. Em uma comunidade econmica baseada em princpios de cooperao e confiana, o empresrio sabe que outras firmas o ajudaro a manter-se como parte da comunidade, porque interessante para eles que sua percia e capacidade permaneam no pool coletivo de recursos35.
1.2.7. Capital Social O capital social diz respeito a caractersticas da organizao social, como confiana, normas, organizao, instituies e sistemas que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas36. Trata-se de um conjunto de elementos que fazem parte da estrutura social e da cultura como, por exemplo, as normas de reciprocidade, os padres de associati47
vismo, os hbitos de confiana entre as pessoas, as redes que ligam segmentos variados da comunidade. A influncia do capital acumulado em prticas sociais sobre a produtividade e a competitividade econmica tem relao com as prticas colaborativas entre indstrias e dessas com universidades e entidades governamentais e da sociedade civil que impulsionam inovaes viabilizando o dinamismo econmico de pequenas e mdias empresas que alavancam a renda e o emprego local. Abramoway (2000) e Veiga (2002) associam noo de desenvolvimento territorial a de capital social, com a valorizao do complexo de instituies, costumes e relaes de confiana e cooperao que formatam atitudes culturais e de empreendedorismo. Transfere-se, ento, a anlise do conjunto urbano-rural de uma lgica puramente setorial para uma lgica territorial, privilegiando-se as aes e estratgias dos atores locais em ambientes inovadores.
Mais importante que vantagens competitivas dadas por atributos naturais, de localizao ou setoriais o fenmeno da proximidade social que permite uma forma de coordenao entre os atores capaz de valorizar o conjunto do ambiente em que atuam e, portanto, de convert-lo em base para empreendimentos inovadores. Esta proximidade supe relaes sociais diretas entre os atores37.
1.2.8. Recursos e Ativos Benko; Pecqueur (2001) caracterizam o conjunto de fatores no necessariamente mercantis, e, sim, eminentemente sociais e culturais que estimulam a diferenciao dos territrios, pela tipologia dos recursos e ativos territoriais, genricos e especficos. Os recursos so fatores ainda latentes a organizar e explorar, e os ativos so fatores j em mobilizao. Alguns exemplos so oferecidos na tabela 1.
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Tabela 1 Os Recursos e Ativos Territoriais GENRICOS EXEMPLOS ESPECFICOS EXEMPLOS
R E C U R S O S
Fatores de localizao - matriaspotenciais primas; no utiliza- -equipamentos; dos, suscet- - informaes veis de serem de base fora ativados do mercado segundo um (conhecimentos clculo de codificados); rentabilidade - fora de a ser introtrabalho duzido no simples. mercado
Fatores de localizao virtuais - ambiente e incomensucultural e rveis, intransindustrial ferveis, nos (atmosfera); quais o valor - acumulao de que os criou conhecimentos depende da ortcitos ganizao e das (aprendizagem); estratgias para - fora de resolver probletrabalho mas inditos, qualificada no ancoradas empregada; no territrio - ambiente (instituies, institucional regras, convenfavorvel. es).
matriasFatores de primas localizao exploradas; existentes e A equipamentos em atividade, T em uso; totalmente I informaes transferveis V de base ativas e discrimiO no mercado nados pelos S (conhecimentos preos e codificados); custos de fora de transporte trabalho no mercado. simples.
Fatores existentes comparveis, parcialmente transferveis, nos quais o valor est ligado ao uso particular (externalidades de quase mercado).
- matriasprimas raras; - fora de trabalho qualificada; - equipamentos adaptados aos processos locais; - mobilizao institucional e organizacional adequada s estratgias locais.
FONTE: ADAPTADO DE BENKO; PECQUEUR (2001).
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Os ativos e recursos genricos so fatores totalmente transferveis, espacialmente atravs de trocas mercantis, caracterizando seu valor no processo produtivo por uma questo de preo, como nos moldes da antiga ideia de competitividade industrial. J os ativos e recursos especficos implicam custos de transferncia muito elevados ou que no podem ser dimensionados, definindo seu valor em funo das condies de seu uso e dos processos interativos e cognitivos engendrados no ambiente histrico-cultural em que so configurados. Esses ltimos elementos so aqueles que definem a diferenciao de um contexto territorial na concorrncia com outros lugares atravs dos servios e fornecedores especializados, da mo-de-obra qualificada e, sobretudo, das estruturas organizacionais e institucionais locais 38. 1.2.9. Estrutura das Relaes As estruturas de governana, segundo Storper e Harrison (1994), so particularmente complexas, vigorando as relaes de poder. Tal poder exercido pelas grandes empresas sobre seus fornecedores (muita vezes pequenos) criam a imagem de um ncleo (core) e do anel (ring) na literatura dos negcios. Por ncleo, os autores entendem uma relao de poder assimtrica ou uma situao na qual algumas empresas nucleares condicionam por si a existncia de outras. J por anel, entende-se o oposto, ou seja, uma situao simtrica na qual a existncia de um conjunto de empresas ou unidades de produo no propriamente determinada por decises de uma nica empresa ou unidade, sendo a hierarquia mais forte nas relaes de ncleo do que na de anel. As relaes de poder, segundo Storper e Harrison (1994), ainda contam com dois elementos essenciais e determinantes. Primeiramente faz-se necessrio conhecer o nmero de agentes potenciais que participam das cadeias de aprovisionamento (para os compradores) e de clientes (para os fornecedores). Assim, quando o nmero de cada um aumenta em relao ao outro, sua relao de poder com o outro tambm aumenta. Ainda atenta-se para outro 50
tipo de poder que independe do nmero como, por exemplo, o caso de uma nica empresa que exige um input de um capital humano ou tecnolgico especfico, assim o risco de se verificar uma relao de poder oportunista por parte do consumidor do input, depois do fornecedor ter feito grandes investimentos, reduzido visto que o comprador no pode recorrer a outras fontes provedoras. J quando a empresa necessita de competncias muito especializadas de outras frequente que no consiga integr-las no processo produtivo de modo eficaz; entretanto, os fornecedores passam a conseguir uma maior negociao com os clientes, devido especialmente especializao de suas competncias. As mltiplas combinaes entre o nmero de parceiros, a especificidade do capital tecnolgico ou humano e a especializao podem provocar uma fragmentao do poder no seio de um sistema produtivo, gerando numerosos leques de poder e hierarquia na sua governana39. Storper e Harrison definem uma tipologia sumria das estruturas de governana: inicialmente tem-se o sistema exclusivo de anel sem nmero, ou seja, sem nenhuma empresa que lidere de forma permanente ou uma liderana alternada entre os diversos parceiros. Por exemplo, temos um sistema que rene empresas em torno de projetos ad hoc, sendo que essas relaes no so determinadas pela dimenso, sendo possvel imaginar um poder bilateral partilhado por empresas de portes diferentes, sendo que um contribui com algo do qual a outra necessita, mas que no consegue fornecer de maneira eficaz. Ao se avanar de maneira progressiva para estruturas mais hierarquizadas, tem-se a combinao ncleo-anel, sendo o caso, por exemplo, de uma rede de produo que possui um agente dominante no seu sistema input-output. Tal agente (que normalmente uma empresa) pode influenciar de modo sistemtico as operaes internas de outras empresas ou unidades da rede, entretanto, no pode funcionar sem elas, pois incapaz de realizar atividades por si, o que as outras empresas realizam para ele. Essa situao associa influncia e hierarquia limitada e pode ser dependente do nmero de parceiros. 51
A terceira possibilidade uma combinao de ncleo/ anel na qual a empresa lder pode prescindir dos seus fornecedores e subcontratados, substituindo-os por outros; desse modo, ela quem condiciona a sua existncia, pois pode remodelar unilateralmente o seu anel. Portanto, a empresa lder ocupa uma posio dominante nesse caso, e o poder assimtrico releva uma elevada hierarquia no seio do sistema input-output. Finalmente, existe o sistema input-output em que todas as unidades se situam no ncleo, ou seja, a empresa verticalmente integrada.
FIGURA 2 Representao das relaes anel, ncleo e anel-ncleo Fonte: Adaptado de Storper e Harrison, 1994
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1.2.10. Hegemonia O termo hegemonia deriva do grego eghestai, que significa conduzir, ser guia, ser lder; ou (e?) tambm do verbo eghemoneuo, que significa conduzir, preceder, e do qual deriva estar frente, comandar. A noo utilizada de hegemonia significa a preponderncia ou supremacia de um grupo social (uma classe, uma cidade, uma regio, um territrio, um Estado) sobre outros grupos sociais. Esse conceito terico e prtico tem sido fundamental nas cincias sociais e na filosofia poltica40. A hegemonia capacidade de direo poltica, de conquistar alianas, de fornecer uma base social ao Estado ou a grupos de interesses, mas tambm de direo moral, cultural e ideolgica. O conceito necessrio para identificar com profundidade quais so os elementos da sociedade civil que correspondem aos sistemas de defesa na guerra de posio, conforme os preceitos de Gramsci. Tais elementos esto localizados nas superestruturas do Estado e no interior da sociedade civil. Sua valorizao para a prxis poltica no interior da governana territorial requer uma anlise histrico-concreta da cultura, das instituies e dos valores sociais, em uma dada formao econmico-social (conforme Marx) e, em particular, a observao das suas relaes com os aparelhos do Estado. Portanto, visto na sua profundidade, o conceito de hegemonia pode garantir a visibilidade da capacidade hegemnica dos atores ou organizaes pblicas ou privadas - na direo das instncias da governana do desenvolvimento territorial local e regional. O poder poltico desses grupos normalmente se expressa nos processos de tomada de deciso das convenes.
1.3. Outros conceitos complementares

Outros conceitos mais gerais de carter tcnico e poltico tambm esto associados compreenso da governana.
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1.3.1. Participao A participao pode ser direta ou atravs de legtimas instituies ou representantes. importante ressaltar que a democracia representativa no significa necessariamente que as preocupaes das pessoas mais vulnerveis na sociedade seriam levadas em considerao na tomada de decises. A participao deve ser informada e organizada. Isso significa liberdade de associao e de expresso, por um lado, e uma sociedade civil organizada, por outro lado. 1.3.2. Estado de Direito A boa governana requer quadros legais que so aplicados de forma imparcial; requer plena aplicao dos direitos humanos, especialmente os das minorias. A aplicao imparcial das leis exige um sistema judicirio independente e uma fora policial imparcial e que sempre busque ser incorruptvel. 1.3.3. Transparncia Transparncia significa que as decises tomadas e sua fiscalizao so feitas de forma que as regras, normas e regulaes sejam seguidas normas e regulaes. Isso tambm significa que a informao estar livremente disponvel e diretamente acessvel para aqueles que sero afetados por tais decises e sua aplicao. A informao deve ser fornecida de forma suficiente e facilmente compreensvel, amplamente acessvel. 1.3.4. Receptividade A boa governana exige que as instituies e os processos busquem servir todos os interessados , num prazo razovel.
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1.3.5. Orientada pelo consenso Devido existncia de vrios atores, inerente que existam muitos pontos de vista em uma dada sociedade. A boa governana exige a mediao dos diferentes interesses da sociedade para alcanar um amplo consenso sobre o que de interesse de toda a comunidade e como isso pode ser alcanado. Ela tambm requer uma viso ampla e de longo prazo sobre o que necessrio para o desenvolvimento humano sustentvel e como atingir os objetivos desse desenvolvimento. Isso s pode resultar de uma compreenso dos contextos histricos, culturais e sociais de uma determinada sociedade ou comunidade. 1.3.6. Equidade e incluso Uma sociedade de bem estar social deve garantir que todos os seus membros sintam-se participantes da mesma e que no se sintam excludos das correntes principais da sociedade. Isso exige que todos os grupos, mas especialmente os mais vulnerveis , tenham a oportunidade de melhorar ou manter o seu bem-estar. 1.3.7. Eficcia e eficincia A boa governana implica que os processos e as instituies produzam resultados que atendam s necessidades da sociedade ao fazer o melhor uso dos recursos sua disposio. O conceito de eficcia, no contexto da boa governana, tambm aborda o uso sustentvel dos recursos naturais e a proteo do ambiente. 1.3.8. Responsabilidade e prestao de contas A responsabilidade um requisito fundamental da boa governana. No s as instituies governamentais, mas tambm o setor privado e organizaes da sociedade civil devem ser res55
ponsveis perante o pblico e suas instituies. A relao de responsabilidade e subordinao varia dependendo de decises ou aes tomadas, sejam internas ou externas de uma organizao ou instituio. Em geral, uma organizao ou uma instituio responsvel perante aqueles que sero afetados por suas decises ou aes. A prestao de contas no pode ser executada sem a transparncia e a lei. A prpria ONU entende que a boa governana um ideal que difcil de conseguir na totalidade e coloca que muitos poucos pases ou localidades chegaram a ter nveis elevados de boa governana. Contudo, para garantir o desenvolvimento humano sustentvel, as aes tomadas devem ser trabalhadas com o objetivo de alcanar esse ideal e torn-lo realidade.
Notas Banco Mundial (1991). Banco Mundial (1992). 3 Banco Mundial (1991). 4 Banco Mundial (1996). 5 Banco Mundial (2006). 6 http://www.gobernabilidaddemocratica-pnud.org/index_new.php 7 Bell (2002). 8 Benko (1996). 9 Storper; Harrison (1994). 10 Salais; Storper (1993). 11 Campbel; Hollingsworth; Lindberg (1991). 12 UNESCAP (2009). 13 Capacidade de um sistema recuperar seu equilbrio aps ter sofrido uma alterao. 14 Bourdin (2001). 15 Op.cit. 16 Stoker (1998). 17 Pecqueur (2000). 18 Colletis; Gilly et all. (1999). 19 Pecqueur; Gilly et all (1999, p. 12). 20 Scott (1998). 21 Op.cit.
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Pires; Neder (2008). Poluha; Rosendahl (2002). 24 Agere (2000). 25 Op.cit. 26 Op.cit. 27 Fundo Monetrio Internacional (2005). 28 Fuini (2010). 29 Rallet (2000, p. 14). 30 Colletis-Wahl; Pecqueur (2002). 31 Benko (1996, p. 237). 32 Colletis-Wahl; Pecqueur op.cit. 33 Castro (2003). 34 Storper (1994). 35 Sengenberger; Pike (2002, p. 130-131). 36 Putnam (apud VALENTIM, 1999). 37 Abramoway (2000, p. 380). 38 Colletis-Wahl; Pecqueur, (2001). 39 Storper; Harrison, (1994). 40 Gruppi (1978).
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Captulo 2 Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial
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Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial
2.1. Os processos de desenvolvimento Inicialmente o desenvolvimento, enquanto estratgia e processo, esteve associado ao escopo econmico, tendo como objetivo mximo a expanso da atividade econmica atravs da obteno de excedentes e de novos investimentos, com a anlise singularizada do PIB agregado e o PIB per capita. Em um segundo momento, o desenvolvimento passou a incluir juzos de valor, ampliando sua abrangncia para aspectos associados a condies de reproduo humana, como a alimentao, a pobreza, o nvel de emprego, a igualdade, a equidade, etc. Paralelo a essa abordagem, surgiu o conceito de ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), difundido pelas Naes Unidas atravs das ideias de Amartya Sen e MahbubulHaq. O IDH deslocou, para a anlise do desenvolvimento, aspectos no necessariamente materiais (opo das pessoas, coeso social, direito de afirmao das tradies e cultura prpria), como a qualidade de vida, longevidade, nvel de conhecimento. Alm do poder aquisitivo, incorporado com o PIB per capita, o IDH leva em conta a esperana de vida da criana ao nascer e o tempo de escolaridade mdio. Em perodo mais recente, conceitos como justia social, democracia e boa governana, paz e sustentabilidade ambiental tornam-se argumentos de alguns grupos para que tambm sejam inseridos no desenvolvimento. Na atualidade, uma noo que busca abarcar todas as dimenses possveis do desenvolvimento a de Desenvolvimento na Escala Humana. Essa noo est associada satisfao das necessidades humanas fundamentais, gerando nveis mais elevados 61
de interdependncia atravs da articulao entre processos locais e comportamentos globais, sociedade civil e Estado. Em torno das mltiplas adjetivaes conferidas ao termo desenvolvimento, no que tange sua dimenso territorial, possvel atribuir concepo de desenvolvimento regional uma primeira tentativa de anlise espacial dos processos e fatores que levam ao crescimento e desenvolvimento econmico. No entanto, a acelerao dos fluxos econmicos e informacionais tende a acentuar a diferenciao dos lugares e, concomitante a mundializao do espao, o fenmeno da regio tambm se espraia por todo o planeta. As condies atuais fazem com que as regies se transformem continuamente, tendo o edifcio regional uma menor durao. As regies continuam, no entanto, a existir, mas com novos contedos e um maior nvel de complexidade1. Pode-se falar, inclusive em regies produtivas. So elas fraes funcionais do territrio cuja funcionalidade atende a demandas em escalas que vo do local ao mundial, operando atravs de fluxos criados em funo das atividades econmicas, populao e herana espacial. A questo principal para se conhecer e se definir regies produtivas saber sua localizao; o que so; qual o cimento regional produzido por toda uma gama de interaes criadas pelo prprio processo produtivo ao longo do tempo e os agravos a esse cimento regional, criado por novos processos produtivos, alm da gama de relaes entre classes sociais que define o processo imediato de produo em relao ao seu passado histrico2. A regio tambm pode ser vista como um super conjunto de sistemas produtivos. possvel mencionar como possveis dificuldades de poltica econmica os seguintes elementos3: a) desenvolvimento de uma estrutura hierarquizada ao nvel local; b) problemas gerais de coordenao inter empresas; c) competitividade em relao a sistemas produtivos implantados em outras regies e presentes nos mesmos mercados; d) adaptao constante da produo local s flutuaes de mercados muitos extensos, entre outros. 62
As regies com contedos especficos se diferenciam e se tornam desiguais; assim, o principal objeto de interesse na conceituao e operacionalizao da regio a questo do desenvolvimento regional, que de forma preliminar um processo institucional que objetiva corrigir os grandes desnveis regionais de renda, emprego e capital (infraestrutural, industrial, etc.), estimulando as regies a obterem certo dinamismo socioprodutivo e organizacional que lhes capacitem no caminho da autonomia e do crescimento sustentado.
Porque as regies respondem diferentemente aos interesses do processo de globalizao? Certamente porque algumas delas reagem passivamente, no conseguindo desenvolver seu modelo prprio e especfico de desenvolvimento, enquanto outras agem ativamente e o conseguem. Estas ltimas so as regies que conseguem articular os interesses locais sociais e ambientais regionalmente e inseri-los na dinmica global de desenvolvimento articulando os interesses socioambientais regionalizados aos interesses econmico-corporativos transnacionalizados4.
A atualizao do debate sobre o desenvolvimento regional perpassa pelas transformaes recentes ocorridas nos contextos econmicos que ficaram mais abertos e pelos efeitos da revoluo cientfica e tecnolgica sobre o papel da distncia. Nesse sentido, aparecem trs cenrios interdependentes e de recente configurao5:
Contextual: resultado da interao de dois processos presentes no mundo atual, um de abertura externa e outro de abertura interna. A abertura externa de corte econmico impelida pela fora da globalizao e enquadra as exportaes nacionais no cenrio da competitividade e da modernidade. A abertura interna de corte poltico um processo impulsionado pela descentralizao e envolve os
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mecanismos de redistribuio do poder e dos desafios colocados s autoridades em nvel regional; Estratgico: se refere s novas modalidades de configurao e de gesto regional, envolvendo diferentes tipos de arranjos territoriais e de compromissos entre empresas e Estado, sendo importante considerar os aspectos de hierarquia, dominao e dependncia. Assim, aparecem como exemplos do cenrio estratgico do desenvolvimento regional: as regies associativas e virtuais, e as regies como quase-Estados e quase-empresas. Poltico: construdo sobre a interseco de dois processos: a modernizao do Estado (do ponto de vista territorial) e as novas funes dos governos territoriais. Envolve aspectos referentes posio dos Estados nacionais quanto descentralizao, objetivos nacionais, contribuies de cada regio, informaes sobre projeto poltico, maleabilidade nas estruturas de governo/administrao, conduo poltica e animao/liderana territorial. Quanto aos governos regionais, dois desafios se fazem presentes: a gesto poltica e animao social, com diferentes doses de negociao, sinergia e informao. Uma das possveis interpretaes do desenvolvimento regional coloca a necessidade de se incorporar nas prticas de planejamento regional elementos que as aproximem mais da realidade da organizao econmica, social e poltica dos pases em desenvolvimento, perfazendo uma crtica s prticas e teorias de desenvolvimento regional que so altamente abstratas e mecanicistas. Nesse sentido, os modelos de planejamento normativos e centralizados deram prioridade s polticas de industrializao e de localizao industrial baseadas na alocao de recursos nacionais entre as regies, desprezando-se as caractersticas das comunidades territoriais e de suas formas especficas de organizao social. Desse modo, grande parte das polticas de planejamento e desenvolvimento regional e local deveria considerar a capacidade de 64
organizao social da regio, ou seja, o funcionamento das estruturas polticas, institucionais, burocrticas e sociais que permitem alcanar os estados que definem o desenvolvimento. Essa organizao social remete, de acordo com Boisier (1989), a: a) qualidade, capacidade e identidade da autoridade poltica da regio e de sua classe poltica na representao dos interesses regionais e na organizao e conduo dos processos de negociao com os atores externos; b) qualidade das equipes tcnicas, assessoras da autoridade poltica e da classe dirigente regional para dar fundamentao racional gesto da administrao regional; c) existncia dinmica e identidade da classe empresarial da regio para perceber as oportunidades geradas para alocao de recursos para a regio e capacidade de assumir riscos de investimentos associadas s novas atividades; d) existncia de uma rede de agrupamentos e estruturas sociais regionais que permitem populao regional, bem como s camadas mais pobres, dispor de canais de participao e operar mecanismos formais por onde circulam os estmulos do crescimento. De forma geral, o desenvolvimento regional consiste em um processo de mudana estrutural localizado em nvel subnacional, visualizando um progresso da prpria regio, da comunidade e da sociedade que nela vive. Mas, na maior parte das definies, trata-se de um tipo de desenvolvimento imposto por meio de poltica de planejamento regional. No entanto, os processos que levariam ao desenvolvimento de uma regio em longo prazo seriam6:
I. A participao relativa da regio na alocao de recursos interregionais, controlada geralmente pelo Estado em mbito nacional; II. Magnitude do impacto que o quadro global da poltica
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econmica tem sobre a regio, aumento do ritmo de alocao de recursos ou a estagnao devido a uma fora de fora da regio;
III. Capacidade de organizao social da regio para transformar os impulsos do crescimento em estados de desenvolvimento. Trata-se, nesse caso, de processo endgeno regio, associado a questes como deciso da regio, o aumento da capacidade regional para reter e reinvestir o excedente econmico gerado pelo investimento em melhoramento social e preservao do meio ambiente.
O desenvolvimento regional se situa entre dois paradigmas, considerando os recursos e estratgias polticas mobilizadas: o desenvolvimento por cima e o desenvolvimento local. O desenvolvimento por cima se refere s estratgias de manejo do territrio dirigidas por um poder central que tenta desenvolver os espaos dados, orientando fluxos de investimento e de criao de empregos, tentando criar plos de desenvolvimento pelo controle de fluxos, notadamente pela descentralizao econmica. J o desenvolvimento local uma estratgia baseada na flexibilidade, implicando diversificao e enriquecimento das atividades sobre um dado territrio com base na mobilizao de seus recursos naturais, humanos e econmicos e de suas energias, opondo-se s estratgias centralizadas. A poltica do desenvolvimento local implica igualmente estratgias de financiamento e de formao, e passa pela descentralizao dos nveis de deciso poltica, econmica e financeira7. A condio de emergncia de novas formas de coordenao e organizao do territrio est associada, dentre outros fatores, ao contexto de redefinio do papel do Estado nacional e sua crescente descentralizao poltico-administrativa, potencializando o papel das escalas local e regional como mbitos do desenvolvimento e da regulao territorial dos sistemas produtivos e atividades econmicas. Nesse quadro analtico, esto includas 66
formas intermedirias de regulao, destacando os nveis decisrios hierarquicamente abaixo da esfera do Estado soberano, como os governos, autoridades locais e os diretrios regionais8.
O debate do sucesso da descentralizao de polticas regionais e sociais no Brasil est ligado ao fortalecimento das capacidades instituies e administrativas do governo federal, que o nvel de governo que dirige e coordena a implementao das polticas descentralizadas pelos entes federados, mas tambm pela capacidade de criatividade de recursos especficos das localidades e regies, onde se destaca a governana territorial. Desse modo, o fator determinante da descentralizao bem-sucedida de polticas sociais e regionais no se reduz a deciso poltica do Estado de elaborar uma poltica nacional deliberada, mas tambm do desenvolvimento local e da capacidade competitiva das regies9.
O desenvolvimento local outra raiz explicativa para o desenvolvimento territorial. O conceito envolve tambm a capacidade dos atores e das sociedades locais de se estruturarem e se mobilizarem com base nas potencialidades e especificidades locais, buscando aumentar a competitividade e promover mudanas. Tais mudanas podem funcionar como respostas aos cenrios de desemprego, desorganizao econmica e de deslocalizao industrial. Trata-se de um processo endgeno que ocorre em pequenas unidades territoriais, geralmente no recorte poltico administrativo do municpio, e em agrupamentos humanos capazes de promover o dinamismo econmico e a melhoria da qualidade de vida da populao10. O conceito de desenvolvimento local pode ser abordado em associao a outros conceitos prximos, como desenvolvimento endgeno, territorial, autocentrado ou desde baixo, com uma estratgia de diversificao e de enriquecimento das atividades sobre um dado territrio com base na mobilizao de seus recursos (naturais, humanos e econmicos) e de suas energias. As polticas 67
de desenvolvimento local demandam a definio de estratgias de financiamento e de formao, passando pela descentralizao dos nveis de deciso poltica, econmica e financeira11. Com base na discusso acima exposta, as polticas de desenvolvimento podem ser reconstrudas em uma perspectiva endgena, procurando aproximar as abordagens regional/local e a microeconmica.
(...) o desenvolvimento endgeno deve ser entendido, antes de tudo, como um processo de transformao, fortalecimento e qualificao das estruturas internas de uma regio. Isso deve ser processado no sentido de criar um ambiente timo e atrativo para capturar e consolidar um desenvolvimento originalmente local, e/ou permitir a atrao e localizao de novas atividades econmicas numa perspectiva de economia aberta (e mesmo globalizada) e de sustentabilidade12.
A ttulo de uma nova teorizao da problemtica alm do desenvolvimento regional e local, depreende-se o desenvolvimento territorial, abarcando os nveis local, regional, nacional e global (internacional). Nesse sentido, o conceito apareceria apenas como continente das outras noes de desenvolvimento que lhe dariam contedo. Mas o processo de desenvolvimento envolve, em certo aspecto, a mobilizao de atores, recursos e instituies com forte vnculo espacial, com objetivo de alavancar a competitividade das atividades econmicas locais e propiciar bem-estar social e cultural comunidade que vive nesse meio. O contedo e a razo de ser de uma poltica ou estratgia de desenvolvimento abrangem as potencialidades, interesses e conflitos do meio territorial (no somente como base geogrfica, mas tambm como contexto de relaes socioinstitucionais com contedo espacial) em torno de um processo de mudana social de carter endgeno, capaz de produzir solidariedade e cidadania, e que possa conduzir de forma articulada e permanente a melhoria do bem-estar da populao de uma localidade ou uma regio 13 68
.Nas estratgias competitivas da globalizao, o desenvolvimento territorial dinamizado por expectativas dos agentes econmicos nas vantagens locacionais, no qual o territrio o ator principal do desenvolvimento econmico regional, e as polticas, as organizaes e a governana so recursos especficos, a um s tempo disponvel ou a ser criado14. Desse modo, o desenvolvimento territorial o resultado de uma ao coletiva intencional de carter local, um modo de regulao territorial, portanto, uma ao associada a uma cultura, a um plano e instituies locais, tendo em vista arranjos de regulao das prticas sociais15. A competitividade territorial, sustentvel e de longo prazo , portanto, uma construo social, em que a localizao das empresas depende da existncia de um entorno capaz de responder em melhores condies a complexidade crescente das presses da globalizao, e nas relaes ocorridas nesse entorno no deve haver direcionamento exclusivo de diretrizes estatais, nem de atividades empresariais privadas, as negociaes devem levar em conta no s o modo como a sociedade organiza a produo social, mas tambm como ela participa da criao dos espaos necessrios de negociao entre os diferentes atores sociais em prol de uma meta comum; dessas prerrogativas se segue um desenvolvimento territorial socioeconmico de forma equilibrada, socialmente justo e ambientalmente sustentvel16. Mas como fica o arranjo poltico dos atores territoriais para colocar em funcionamento essas estratgias de desenvolvimento? nesse sentido que se prope analisar a noo de governana territorial. Alguns autores17 buscam compreender a territorialidade da ao social e das prticas que esto incrustadas nos espaos institucionais atravs da associao entre a distribuio espacial dos complexos institucionais e a posse efetiva e acesso aos direitos da cidadania. Outros18, analisando as novas formas de regulao no territrio nacional, partem da premissa colocada anlise geogrfica - de que o Estado j no mais o detentor de toda a regulao social, econmica e poltica, dividindo essa responsabilidade 69
com as corporaes globais e as instituies civis no governamentais. Produz-se sobre o territrio nacional um poder fragmentado especializado por setores econmicos, integrando pores territoriais no-contguas atravs de redes tcnicas e organizacionais em que prevalece a hegemonia corporativa sobre as solidariedades orgnicas. Desse modo, as estruturas de governana, quando abordadas em mbito subnacional local, no podem ser reduzidas somente ao limite dos municpios e de suas estruturas poltico-administrativas, haja vista que a convergncia de cadeias produtivas e de redes de atores locais mobilizados endogenamente (desde baixo, e no atravs do planejamento outorgado) se faz em contextos socioespaciais especficos e que extravasam limites poltico-administrativos pr-definidos. A governana territorial interfere na competitividade das regies ao definir formas de distribuio de poder em cadeias produtivas e outras formas de relacionamento comercial, institucional e industrial, fazendo convergir, em torno de um ator central (por exemplo, uma grande empresa) ou compartilhando em vrios atores articulados por uma instncia coletiva, a tarefa de definir as estratgias competitivas principais de um aglomerado produtivo local. E, nesse sentido, direcionam-se as caractersticas, estratgias e possibilidades inerentes ao processo de desenvolvimento territorial. A importncia governana como fonte de compretitividade tem sido enfatizada nas linhas de trabalho dos distritos industriais e dos estudos de inovao, que consideram a insuficincia da dinmica do mercado para chegar competitividade. No caso dos distritos industriais, a experincia da Terceira Itlia e outras experincias europias (no final dos anos 1980 e incio dos 90) do foras para o estabelecimento de um novo modelo de poltica industrial local/regional que: a) D nfase na delegao de funes para uma diversa gama de instituies governamentais e no governamentais; 70
b) Opera atravs de instituies associadas livre iniciativa; c) Estende a associao do empreendedorismo do setor privado para o pblico; Destaca a autoajuda (auxlio mtuo) atravs de associaes de negcios e consrcios de produtores. Em outras palavras, a proposio que o desenvolvimento e a rpida difuso de conhecimento dentro de aglomerados produtivos no so somente resultado de sinergias acidentais, mas so buscados por redes polticas de atores pblicos e privados. Isso contribui para uma nova nfase sobre a regio como nexo do aprendizado e de efeitos de inovao. Essas estratgias podem, ento, basear-se em investimentos na capacitao da mo-de-obra e na inovao, qualificao dos recursos e especificao, ou pode estar assentada na reduo de contingente e pagamento de salrios baixos, tirando seu diferencial concorrencial no jogo de preos do mercado. Na Frana, os princpios que orientam a governana ligada ao desenvolvimento territorial esto atualmente centrados no debate em torno de trs temas principais: (I) as relaes entre sociedade civil e governo, (II) as parcerias entre governo e setor privado e (III) a articulao entre diversos nveis de deciso. A relao entre as autoridades locais e a sociedade civil, incluindo a participao cidad na ao pblica, por meio de consulta ou dilogo, tem, nos ltimos vinte anos, se tornado proeminente na lei e na prtica, nomeadamente no que respeita s grandes questes do desenvolvimento, meio ambiente e planejamento urbano19. Tambm tm um papel de destaque nas questes de governana a articulao dos nveis de deciso e descentralizao e a superposio de instncias administrativas e as responsabilidades das autoridades locais. Desse modo, a Frana vive hoje uma crescente demanda por gestores pblicos que tenham conhecimento em aplicar esses princpios de governana; uma demanda que pode se 71
expandir para qualquer localidade que inicie a busca por aplicar princpios de governana.
Na escala do territrio, o governo parece ser a criao de redes de diferentes instituies, polticas, econmicas e sociais a partir da perspectiva de um projeto de desenvolvimento sustentvel. A rede de atores do desenvolvimento local apreendida como uma partilha de conhecimentos e competncias de cada parceiro que deixa, porm, para cada uma delas uma quantidade significativa de autonomia nas suas escolhas estratgicas20.
No caso brasileiro, a busca pelo desenvolvimento territorial seguiu primeiramente a via do estmulo a guerra fiscal, descentralizao de servios pblicos e busca de oportunidades de emprego e renda no mbito municipal21. Na atualidade, buscam-se novas formas para o desenvolvimento territorial em torno da dinmica econmica e tecnolgica de sistemas produtivos, operando em regies especficas para a promoo do desenvolvimento territorial, com a criao de mltiplas definies e conceitos voltados anlise sobre a importncia da dimenso territorial na coordenao e organizao de atividades produtivas e tecnolgicas, como: distritos industriais, clusters industriais, millieu inovativo, sistemas nacionais e regionais de inovao. 2.2. Os espaos do desenvolvimento Os prximos tpicos tratam dos conceitos e especificidades dessas vrias concepes, partindo dos estudos iniciais sobre aglomeraes, pois esses modelos tm resultado no Brasil em formas alternativas de governana territorial, sendo as mais conhecidas tratadas no ltimo tpico desta publicao, como Arranjos Produtivos Locais, Circuitos Tursticos, Consrcios de Municpios, COREDES e Comits de Bacias Hidrogrficas.
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2.2.1. Aglomeraes Produtivas Nos enfoques mais restritos mencionados, cuja caracterizao baseia-se na busca de um maior rigor analtico, possvel identificar um conceito mais amplo e necessrio a todos os outros, que seria o de aglomerao. Esse conceito nos remete ideia imediata de concentrao de atividades econmicas em uma rea espacialmente delimitada. O estudo de Alfred Marshall sobre as indstrias inglesas no sculo XIX sugere a formao de uma atmosfera industrial, um ambiente onde a concentrao favorecia a troca de conhecimentos e inovaes. Existem duas possibilidades de organizao industrial em Marshall: a primeira remete a organizao da diviso tcnica do trabalho sob uma direo nica, integrada no seio de uma grande empresa; a segunda, a coordenao, pelo mercado e pelos contatos pessoais diretos, de uma diviso social do trabalho integrada entre empresas menores especializadas em determinado segmento do processo produtivo22. Conceitos importantes passam a ser desenvolvidos, dentre eles, o de economias externas, imprescindvel para a anlise de aglomerados. Manzagol (1985) coloca trs tipos de economias externas:
Economias de localizao: resultam da aglomerao de atividades similares ou vinculadas em um espao restrito, onde a concentrao de empresas possibilita o surgimento da especializao e complementaridade, provocando o surgimento de novas indstrias e gerando ligaes inter-industriais benficas.
Economias
de urbanizao: beneficiam toda indstria que se instala em uma cidade importante, independentemente de sua natureza. Nessa situao, o estabelecimento desfrutar de economias de infraestrutura, variedades de servios altamente especializados, existncia de amplo mercado, permitindo desfrute de economias de escala e multiplicidade de contatos. 73
Deseconomias
externas: a concentrao implica vantagens considerveis e variadas, traduzidas como diminuio de custos, no entanto o acmulo de produtores aumenta a demanda de espao.
O Servio Brasileiro de Apoio a Micro e Pequena Empresa - SEBRAE (2003) em consonncia com a Rede de Pesquisa em Sistemas Produtivos e Inovativos Locais - REDESIST (2003) - prope um glossrio especializado em que o termo aglomerao tratado da seguinte forma:
O termo aglomerao produtiva, cientfica, tecnolgica e/ou inovativa tem como aspecto central a proximidade territorial de agentes econmicos, polticos e sociais (empresas e outras organizaes pblicas e privadas). Uma questo importante associada a esse termo a formao de economias de aglomerao, ou seja, as vantagens oriundas da proximidade geogrfica dos agentes, incluindo acesso a conhecimentos e capacitaes, mo-de-obra especializada, matrias-primas e equipamentos, dentre outros.
Ainda com relao a essa definio importante mencionar que se tem na aglomerao a perspectiva de maiores chances de sobrevivncia e crescimento das empresas, bem como no aumento das vantagens competitivas. O SEBRAE, principalmente, foca nesse ponto a vantagem que a aglomerao ofereceria as micro e pequenas empresas. Do ponto de vista espacial, SEBRAE e REDESIST (2003) mencionam a possibilidade de uma regio conter diferentes tipos de aglomeraes e, do ponto de vista estrutural, as empresas podem estar inseridas de diferentes formas, sendo ao mesmo tempo parte de um distrito industrial e de uma cadeia produtiva global. Esto inclusos tambm nessa definio os fatores de especializao produtiva e dos diferentes atores, bem como suas formas de articulao, governana e enraizamento. A definio de aglomerao nessa perspectiva proposta pelo SEBRAE e REDISIST uma aproximao inicial e engloba outras 74
definies que requerem maiores elementos como os distritos e plos industriais, clusters, sistemas nacionais de inovao e arranjos produtivos e inovativos locais. Quando se pensa na configurao de Arranjos Produtivos Localizados, Sistemas Produtivos Territoriais e Distritos Industriais, determinados fatores se destacam como fundamentais nesses modelos de aglomerados setoriais e territoriais23:
Cadeia produtiva (sistema de input/output) de fluxos de bens, servios e informaes; Aglomerao produtiva de estabelecimentos industriais de um mesmo segmento produtivo ou de segmentos complementares, concentrados em virtude dos efeitos de escala e externalidades de um entorno espacial (bairro, cidade e regio); Sistema produtivo que envolve unidades produtivas, servios complementares e outros agentes em ligaes orgnicas, por meio de organizaes e instituies locais, que se territorializa atravs de uma estrutura de governana local.
2.2.2. Distritos Industriais Os Distritos Industriais (DIs) so modelos de produo que envolvem redes de pequenas empresas em ambientes de troca de conhecimentos e de valorizao da tradio produtiva local, sendo uma mescla de estmulo, cooperao e concorrncia24. Oriundos de experincias iniciais da regio do Mezzogiorno da Itlia, os DIs se envolvem em contextos locais de mobilizao de recursos relacionais (interaes com outras empresas e com servios), cognitivos (conjunto de competncias) e de identidade (redes associativas e modelos de governana).
A hiptese de que uma empresa ter maiores possibilidades de atingir nveis de excelncia, tais que a transformem em um parceiro reconhecvel e confivel para as redes globais, se o contexto no qual est localizada contribui
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para elevar sua especializao e valorizar sua especificidade. (...) o territrio constitui no mais um simples pano de fundo da ao econmica (suscetvel s caractersticas footloose das empresas), mas uma condio fundamental para tornar competitivo o sistema de produo. (...) o problema-chave no mais sustentar e enderear diretamente o desenvolvimento das empresas menores, mas criar condies ambientais, infra-estruturais e institucionais especficas, capazes de alimentar a capacidade das pequenas e mdias empresas de participar ativamente das cadeias globais de valor. O problema considerar a nova centralidade das economias externas no desenvolvimento econmico25.
O caso emblemtico dos Distritos Industriais Italianos e de seu relativo sucesso tambm se baseia em sua estrutura produtiva, composta predominantemente, por micro, pequena e mdias empresas. Cerca de 85% dos ocupados nos complexos de moda (txtil, vesturio, calados, pele e couros, culos e joalheria), casa (madeira, mveis e equipamentos, cermico, vidro, eletrodomsticos, tubos e conexes), gastronomia e mecnica leve esto empregados por empresas de menos de duzentos funcionrios. Mais de metade dessa quantidade est empregada em firmas com menos de cinquenta empregados. O menor tamanho das unidades produtivas pode ser visto tanto pelo lado das vantagens quanto das desvantagens. Vantagens, pois as pequenas firmas especializadas, em ciclos produtivos fragmentados, tm uma maior flexibilidade para responderem s demandas diversificadas do mercado, permitindo uma melhor articulao produtiva e elaborao mais singularizada. No entanto, em segmentos em que as economias de escala so exigidas e que o conhecimento nos processos produtivos requer grandes investimentos, geralmente so apenas as empresas de grandes dimenses que exercem o domnio, pois podem absorver os custos e os riscos dessas iniciativas26. Nesse sentido, refora-se a importncia da articulao de 76
pequenas empresas em sistemas produtivos, arranjos e redes de diviso social do trabalho, dando s MPEs condies de acesso a recursos, competncias e informaes que no teriam normalmente se tivessem isoladas em uma competio individualista. Assim, dividem-se, em contextos dotados de firmas, redes de servios e estruturas organizacionais-institucionais, os custos, riscos e oportunidades de investimentos que precisam ser feitos para dar ao sistema produtivo condies de competitividade. As discusses em torno de formatos de arranjos locais de pequenas empresas podem tambm ser divididas em dois eixos: no formato de pequenos fornecedores estabelecidos em uma rede em torno de uma grande empresa lder do arranjo; ou arranjos locais de pequenas empresas que interagem entre si. No caso das redes de fornecedores regionais de componentes, destacam-se os casos tpicos de Baden-Wurttemberg, na Alemanha, e do Vale do Silcio, nos Estados Unidos. A vantagem, nesses casos, que as pequenas empresas fornecedoras possuem estruturas administrativas mais leves e menos burocratizadas e exploram melhor parcerias para inovao. No entanto, esses pequenos fornecedores no dispem de capitais necessrios para gerarem/explorarem inovaes em mercados de produo em massa e tm dificuldades de obter o resultado de suas inovaes devido s estratgias das grandes empresas de no compartilharem informaes valiosas em suas redes27. Outra articulao possvel de pequenas empresas o de arranjos de desenvolvimento endgeno, como os da Terceira Itlia, baseados na aliana entre as prprias MPEs que realizam a produo e distribuio, em redes horizontais envolvendo firmas, poderes pblicos locais, associaes, sindicatos, laboratrios e centros de pesquisa. No entanto, muitos dos distritos componentes da chamada Terceira Itlia enfrentaram dificuldades concorrenciais diante das estratgias de flexibilizao das grandes empresas com intensificao de relaes de cooperao internas e externas, abertura de unidades independentes e subcontratao de pequenas empresas, desarticulando a antiga unidade e atmosfera marshalliana dos distritos industriais. 77
Essa atmosfera compreende os avanos no estado das artes, de processos operacionais e administrativos e refletem os benefcios do progresso tcnico sustentado nas inovaes tecnolgicas, cuja rpida difuso para o conjunto da indstria concentrada constitui mais uma vantagem de se estabelecerem em uma vizinhana prxima, as empresas e os profissionais especializados, criando-se assim, uma atmosfera e condies favorveis ao incremento das atividades econmicas e introduo e desenvolvimento de novos negcios. Os segredos da profisso deixam de ser segredos, e, por assim dizer, ficam soltos no ar, de modo que as crianas absorvem inconscientemente grande nmero deles. Aprecia-se devidamente um trabalho bem feito, discutem-se imediatamente os mritos de inventos e melhorias na maquinaria, nos mtodos e na organizao geral da empresa. Se algum lana uma ideia nova, ela imediatamente adotada por outros, que a combinam com sugestes prprias e, assim, essa ideia se torna fonte de outras ideias novas. Dessa forma, acabam por surgir, nas proximidades desse local, atividades subsidirias que fornecem indstria principal instrumentos e matrias primas, organizam seu comrcio e, por muitos meios, lhe proporcionam economia de material28. No distrito, ao invs do que acontece noutros tipos de meios como, por exemplo, as cidades industriais, tende a criar-se uma osmose perfeita entre a comunidade local, as empresas, e as instituies desde as mais comuns, como a empresa, a famlia e a escola, at as mais especficas, como as autoridades e organizaes polticas e sindicais locais. O referido autor tambm define a populao de empresas, sendo no uma multiplicidade fortuita, mas em que cada uma das empresas tende a se especializar em poucos ou em um nico processo produtivo particular de cada distrito29. Importante mencionar que Becattini (1994,) considera um erro colocar as pequenas empresas pertencentes ao distrito em conjunto com outras pequenas empresas que em nada tem que ver com os processos produtivos do distrito, o que faz com que muito da perspectiva atual do termo pequenas empresas deixe 78
de ter razo de existir. As grandes empresas no esto excludas do distrito, ainda que a tendncia seja a da segmentao da empresa, grandes grupos podem vir a fazer parte do distrito devido busca de seu ponto timo de localizao dentro de uma concorrncia feroz e muitas vezes internacional30. De acordo com Benko e Lipietz (1994, p.11), essa nova viso retoma a anlise em duas frentes: o profissionalismo da mo-de-obra, por um lado, e, por outro, a inovao descentralizada e a coordenao (pelo mercado e pela reciprocidade) entre as empresas: duas caractersticas j evocadas da atmosfera social do distrito industrial. Uma srie de pesquisas realizadas por gegrafos californianos tambm verificou a emergncia de aglomerados e distritos na economia da Califrnia. A dinmica da diviso do trabalho nesses moldes est presente na obra Metrpolis (1988) de Allen Scott, que analisa o distrito eletrnico de Orange Country; e os efeitos externos da aglomerao esto presentes no trabalho de Storper e Walker (1989) no qual se prope um modelo de emergncia de plos de crescimento surgidos praticamente do nada31. 2.2.3. Clusters Industriais Um novo enfoque sobre aglomeraes surge com os trabalhos de Michael Porter na dcada de 1990, trabalhos esses mais focados nas estratgias de negcios das empresas e voltados para o carter competitivo. Nas obras desse autor, a aglomerao geralmente tambm identificada como um cluster. A definio mais abrangente oferecida por Porter sobre os aglomerados a de que:
Um aglomerado um agrupamento geograficamente concentrado de empresas inter-relacionadas e instituies correlatas numa determinada rea, vinculadas por elementos comuns e complementares. O escopo geogrfico varia de uma nica cidade ou estado para todo um pas ou mesmo uma rede de pases vizinhos32.
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Na constituio do aglomerado, podem existir diversas estruturaes e formas dependendo do grau de sofisticao do mesmo, mas alguns elementos comuns esto presentes na grande maioria, como empresas de produtos finais, fornecedores de insumos especializados, componentes, equipamentos e servios, instituies financeiras e empresas em setores correlatos. Alm dos servios ps-confeco do produto, como distribuidores e clientes, existe a presena de rgos governamentais como partes integrantes, assim como as associaes (comerciais e setoriais) de apoio. No caso brasileiro, os rgos governamentais e as associaes tm papel importante para as aglomeraes, como educao, informao, pesquisa e suporte tcnico (como universidades, centros de altos estudos e prestadores de servios de treinamento vocacional), e agencias de normatizao33. A delimitao do aglomerado, tanto em termos espaciais quanto em setoriais ou temporais, tambm uma preocupao de Porter. Para o autor, as fronteiras dos aglomerados raramente coincidem com os sistemas padronizados de classificao setorial, que no captam muitos participantes importantes do processo competitivo e tampouco dos elos entre os setores34 e isso seria fruto de uma maneira particular de organizar os dados econmicos para poder enxergar a economia, o que valoraria os setores tradicionais e de alta tecnologia. Os aglomerados variam de tamanho, amplitude e estgio de desenvolvimento, e que a presena de empresas de pequeno e mdio porte preponderante na constituio de alguns aglomerados; no entanto, uma diferena que deve ser salientada quanto aos Distritos Industriais Marshallianos a de que os clusters podem admitir a presena de grandes empresas e que essas podem ser o ncleo principal rodeadas de pequenas e mdias empresas. Dentro da aglomerao, o fator localizao da empresa possibilita condies de acesso a insumos especializados ou custos mais baixos35. Novas empresas e setores esto em constante surgimento e, em conjunto com as transformaes das instituies locais, mudam os padres tecnolgicos, disseminam novos setores, 80
criam novos elos e mudam os regulamentos, colocando o aglomerado em constante evoluo e deslocando suas fronteiras36. A Concentrao Geogrfica tem papel importante por ampliar as relaes empresariais em determinada localidade. Essas relaes ora se do por vias de concorrncia, ora por vias de complementaridade, ou seja, as empresas do aglomerado no competem de forma direta, servindo a diferentes segmentos setoriais, alm disso elas compartilham de necessidades em comum e desafios coletivos produtividade37. Em outras palavras, o aglomerado proporciona um foro construtivo e eficiente para o dilogo entre empresas correlatas e seus fornecedores, governo e outras instituies de destaque38. Os aglomerados podem oferecer vantagens no que diz respeito competio em trs formas: pelo aumento da produtividade das empresas ou setores componentes; pelo fortalecimento da capacidade de inovao e, em consequncia, pela elevao da produtividade; e pelo estmulo formao de novas empresas, que reforam a inovao e ampliam o aglomerado. Desse modo o aglomerado representa uma forma de organizao espacial capaz de se tornar um meio intrinsecamente mais eficiente e eficaz de reunir insumos desde que existam fornecedores locais. H um benefcio ntido pelo fato da disponibilidade de mo-de-obra e servios especializados estar bem acima do comum dentro do aglomerado do que fora dele, no entanto, isso acarreta em maior competio39. H tambm a definio de clusters proposta por Schmitz, que v esses tipos de aglomeraes como concentraes geogrficas e setoriais de empresas e introduziu a noo de eficincia coletiva que descreve os ganhos competitivos associados interao entre empresas em nvel local, alm de outras vantagens derivadas da aglomerao40. Suzigan (2001, p.697) observa, ao se referir aos estudos de Schmitz, que a eficincia coletiva combina os efeitos espontneos (ou no-planejados) e aqueles conscientemente buscados (ou planejados), e definida como a vantagem competitiva derivada das economias externas locais e da ao conjunta. 81
Ainda de acordo com Suzigan (2001, p.697), existe uma busca, por parte de agentes privados e do setor pblico, para a cooperao, e essa busca feita de modo consciente, j que as economias externas se do de modo incidental e a cooperao e apoio pblico so necessariamente tomados por iniciativa planejada; a ajuda mtua entre as empresas pertencentes aglomerao evidente, e as aes pblicas devem estar em sinergia com as aes privadas41. 2.2.4. Sistemas Nacionais e Regionais de Inovao A temtica e o conceito de Sistema Nacional de Inovao surgem em meados da dcada 1980 como resultado sinttico de um grande acmulo de pesquisas sobre os fatores determinantes do progresso tecnolgico42. O conceito proposto coloca o Sistema Nacional de Inovao como uma construo institucional, produto de uma ao planejada e consciente ou de um somatrio de decises no-planejadas e desarticuladas, que impulsiona o progresso tecnolgico em economias capitalistas complexas43. Esto presentes neste sistema as empresas, universidades, rgos governamentais, centros de pesquisa que se articulam com o sistema educacional, com o setor industrial e empresarial, e tambm com as instituies financeiras, completando o circuito dos agentes que so responsveis pela gerao, implementao e difuso das inovaes44. A ideia bsica do conceito de sistemas de inovao que o desempenho inovativo depende no apenas do desempenho de empresas e organizaes de ensino e pesquisa, mas tambm de como elas interagem entre si e com vrios outros atores45. Para Albuquerque (1996, p.57), a constituio desse sistema fundamental para propiciar os fluxos de informao necessrios ao processo de inovao tecnolgica; comungando com a viso de Lastres e Cassiolato (2004), o autor mostra que esse sistema contribui para o desenvolvimento da capacidade de inovao e aprendizado de um pas. 82
O Brasil considerado um pas onde os sistemas de cincia e tecnologia ainda no se configuraram em um sistema de inovao, portanto ainda um sistema de inovao incompleto46. Para Lemos; Santos e Cocco (2005, p.178), esse quadro significa: (a) escala relativamente pequena de infraestrutura de cincia e tecnologia; (b) atrofia do T no binmio Cincia e Tecnologia (C&T); (c) distribuio enviesada dos gastos de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) em direo ao setor pblico, levando a uma atrofia do D no binmio P&D, pela pequena presena do setor privado; (d) considervel heterogeneidade intersetorial de capacitao tecnolgica, enviesadas para setores baseados em recursos naturais em que se concentram as ex-empresas estatais; (e) concentrao espacial da produo cientfica e tecnolgica. Alm de um sistema nacional de inovao, existe a possibilidade de que esse sistema se constitua em menores escalas. E, se o sistema nacional tem a propriedade de contribuir para diminuir o hiato tecnolgico com a fronteira internacional47, os sistemas regionais e locais tambm podem contribuir em situaes especficas principalmente quando constitudos na forma de Arranjos Produtivos Locais (APL). 2.3. As Modalidades de Governana Territorial comuns no Brasil Conforme j apresentado, existem vrias formas e modalidades de governana territorial presentes no Brasil, como os Arranjos Produtivos Locais, Cmaras Regionais, Cmaras Setoriais, Circuitos Setoriais Intermunicipais, Conselhos Regionais de De83
senvolvimento - COREDES, Consrcios Municipais, Comits de Bacia, dentre outras. No entanto, as mais conhecidas so os Arranjos Produtivos Locais, os Circuitos Tursticos e os Comits de Bacias Hidrogrficas, que tm recebido a ateno de grupos acadmicos, bem como o apoio de vrias instituies de fomento ao desenvolvimento, principalmente de micro e pequenas empresas, dada a relevncia das mesmas e presena no cenrio econmico nacional, como os casos dos projetos de competitividade conduzidos pelo Servio Brasileiro de Apoio a Micro e Pequena Empresa (SEBRAE), Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), Secretaria de Desenvolvimento Econmico do Estado de So Paulo, dentre outros, com parcerias estratgicas com Universidades e Centros Tecnolgicos. Nesses projetos so definidas aes cuja operacionalizao se presta consecuo de objetivos ligados ao adensamento da cadeia produtiva, de modo a gerar condies para o incremento contnuo da competitividade a busca de maior insero nacional e internacional para a produo do aglomerado e passam a constituir receptores potenciais do aporte de recursos financeiros pblicos e privados. Cabe aqui destacar que, em funo da forte participao das MPEs nas estratgias de desenvolvimento de sua relevncia no contexto socioeconmico nacional, ser feita uma breve anlise desse segmento, bem como sua relao com as governanas territoriais. 2.3.1. Micro e Pequenas Empresas (MPEs) no contexto da governana territorial Antes de se abordar especificamente a seara das Micro e Pequenas Empresas, deve ser considerado o significado do conceito de empresa. Uma empresa pode ser definida como uma associao organizada para explorar uma indstria ou um ramo de comrcio48; pode ser definida tambm como um conjunto organizado de 84
meios para exercer uma atividade particular, pblica, ou de economia mista, que produz e oferece bens e/ou servios com o objetivo de satisfazer alguma necessidade humana. As empresas ainda podem ser classificadas quanto a: objetivos (comerciais, industriais, de prestao de servios); tamanho (grande, mdia, pequena, micro); estrutura (individuais, coletivas, pblicas, mistas); volume de trabalho interno (simples, complexas) e organizao (linear ou militar, funcional, estado maior ou staff). Portanto, uma empresa constituda por um ou mais estabelecimentos industriais, comerciais ou de servios, com estrutura e organizao especficas49. As micro e pequenas empresas (MPEs) constituem um universo bastante relevante, considerando-se o nmero de estabelecimentos existentes nesse ramo, as receitas geradas e as oportunidades de empregos produzidas. Essas empresas representam 99% dos estabelecimentos empresariais do pas, respondem com 57% dos empregos e contribuem com 20% do valor do PIB nacional50, segundo dados do SEBRAE e do DIEESE. Enquadradas em um regime de simplificao tributria, que vigora desde 2005, chamado SIMPLES, as exportaes desse segmento, entre 2009 e 2010, tiveram um incremento de 32%, segundo dados da APEX (Agncia de Promoo de Exportaes)-Brasil. Colocando em tela apenas o Estado de So Paulo, as micro e pequenas empresas paulistas, no ano de 2010, apresentaram uma receita de R$305,8 bilhes, com aumento de 9,6% em relao ao ano anterior, maior aumento desde 1998. Segundo o Estatuto da Micro e Pequena Empresa de 1999, atualizado em 2004, as microempresas so definidas por possurem uma receita bruta anual igual ou inferior a R$ 433.755,14, enquanto as empresas de pequeno porte devem possuir receita bruta anual entre R$ 433.755,14 e R$2.133.222,00. Para o sistema SIMPLES, microempresas so aquelas com receita anual igual ou inferior a R$ 240.000,00, e a empresa de pequeno porte aquela com receita anual entre R$ 240.000,00 e R$ 2.400.000,00. Nas estatsticas do SEBRAE e do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), a classificao da empresa por seu porte 85
definida segundo o nmero de funcionrios. Microempresa, nos segmentos de indstria e construo, so aquelas com at 19 funcionrios; no ramo de comrcio e servios, as que apresentam at 9 funcionrios. J a pequena empresa aquela que apresenta duas faixas de funcionrios: entre 10 a 49 (comrcio e servios) e entre 20 a 99 (indstria e construo) 51. As Micro e Pequenas Empresas (MPEs) so atores exponenciais na realidade econmica brasileira e o entendimento de suas formas de interao, organizao e insero territorial so fundamentais para que as mesmas alcancem patamares competitivos mais elevados e que sobrevivam em um ambiente econmico baseado na inovao social e tecnolgica e em vantagens e recursos cada vez mais especficos. Tais recursos aparecem associados s estratgias de governana e nas densidades institucionais dos territrios. No entanto, esse segmento ainda apresenta notveis fragilidades em contexto macroeconmico, considerando o nmero de falncias, fechamentos e de inadimplncia. Expostas a um ambiente de concorrncia com empresas de maior porte em capital e tecnologia, as micro e pequenas empresas tendem a padecer face s dificuldades de planejamento financeiro, gesto de recursos e de mo-de-obra e escassez do apoio pblico tcnico e financeiro. Assim, tal segmento objeto na Constituio Federal de 1988 de favorecimento no tratamento especfico ordem econmica, dentro dos artigos 146, 170 e 179. Esse segmento pode ser alvo de tratamento jurdico, administrativo, previdencirio e tributrio privilegiado. Igualmente, alm do prprio marco legal, uma questo crucial para o segmento analisado o tipo de cooperao que as MPEs estabelecem entre si e com empresas de maior porte, considerando as formas organizacionais entre mercado e empresa que definem o tipo de difuso territorial das empresas, economias de escala, acesso s externalidades positivas, relaes institucionais, mobilizao do mercado local de trabalho, entre outros. Entende-se por economia de escala a produo de bens em 86
larga escala, com vistas a uma considervel reduo nos custos. Tambm chamadas de economias internas, as economias de escala resultam da racionalizao intensiva da atividade produtiva, graas ao empenho sistemtico de novos engenhos tecnolgicos e de processos avanados de automao, organizao e especializao do trabalho. Externalidades ou economias externas so os benefcios obtidos por empresas que se formam (ou j existentes) em decorrncia da implantao de um servio pblico (por exemplo, energia eltrica) ou de uma indstria, proporcionando s primeiras vantagens antes inexistentes. Por exemplo, a construo de uma rodovia pode permitir aos produtores agrcolas prximos, custos de transporte mais baixos e acesso mais rpido aos mercados consumidores. A existncia de economias externas permite em geral uma reduo de custos para as empresas e significa uma importante alavanca do desenvolvimento econmico52. A cooperao industrial entre MPEs no s traz benefcios quanto aos baixos custos de transao e mobilizao de externalidades, mas tambm pelo alcance de economias de escala.
As relaes de complementaridade que se estabelecem entre as pequenas empresas de um sistema produtivo descentralizado agilizam a execuo e a gesto de transaes, impulsionam a formao e a mobilidade da oferta de trabalho e resolvem problemas derivados de assimetrias informativas (...). Alm disso, a cooperao na pesquisa, produo e distribuio permite alcanar economias de escala para o conjunto de pequenas empresas. Disso deduz que a eficcia organizativa de sistemas locais de Pequenas e Mdias empresas est em funo da densidade da cooperao interempresarial 53.
Nos sistemas de pequenas empresas possvel destacar como fatores de seu sucesso54:
Sua forte especializao produtiva local em um setor, segmento ou sistema de produo;

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A produo de sua rea tem relevncia diante da produo nacional ou internacional de seu segmento ou produto; A acentuada diviso do trabalho entre as empresas do sistema, criando uma rede de interdependncias produtivas; Existncia de uma multiplicidade de empresas pequenas e mdias, mas no de uma empresa lder que domine o sistema local, evitando situao de controle absoluto do mercado de subcontratao; Estmulo acumulao de conhecimentos especficos e introduo de novas tecnologias em contexto de especializao produtiva; Criao de um patrimnio local comum com a ampla e rpida circulao de informaes sobre mercados, tcnicas matrias-primas; Profissionalismo dos trabalhadores locais pela consolidao histrica de conhecimentos; As economias externas geradas pelos contatos diretos entre os operadores locais e a circulao de informaes estratgicas dentro do sistema; Flexibilidade produtiva do sistema de pequenas empresas e articulao social.
Alm disso, em cenrio de flexibilizao produtiva e desverticalizao da produo das grandes empresas, as pequenas indstrias so chamadas cada vez mais a participarem de redes de fornecimento e de subcontratao com grandes e mdias empresas, devido sua maior capacidade de adaptao e versatilidade tcnico-organizacional. As MPEs podem tambm se agrupar territorialmente e aproveitar das vantagens da proximidade geogrfica e organizacional, explorando segmentos industriais especficos em formas diferenciadas de sistemas e arranjos produtivos locais. Nessa anlise, deter-se- mais especificamente no universo dos diferentes tipos de acordos, pactos e arranjos de pequenas empresas associadas com instituies pblicas e privadas dos territrios locais. Parte-se da premissa que existe um conjunto de opes pos88
sveis para as MPEs diante de formas de cooperao e articulao entre atores territoriais. No entanto, essas opes s se viabilizam com a coordenao das polticas macroeconmicas do Estado (tributria, fiscal e monetria) junto s polticas industriais especficas de fomento para os pequenos negcios. Pois, sem o apoio pblico oficial, dificilmente as MPEs conseguem se manter e ganhar mercados em um cenrio industrial dominado por grandes corporaes multi ou transnacionais, que possuem aporte de capital muito superior e contam com o apoio de bancos oficiais tradicionalmente muito mais prximos dessas do que dos pequenos empreendimentos. Nesse sentido, as MPEs tm que obter o preparo necessrio a insero em um ambiente de negcios definidos cada vez mais por espaos nacionais da economia internacional55.
Os atores hegemnicos das relaes internacionais aproveitam-se dos recursos de todas as partes do globo para desenvolver suas atividades. Com isso, os territrios nacionais tornam-se espaos nacionais da economia internacional. A globalizao, caso consiga quebrar as barreiras legais que impedem o domnio indiscriminado dos territrios nacionais, pode transformar o comrcio internacional no regente dos pases, passando por cima do poder governamental local56.
Portanto, muitas das vantagens que as MPEs podem acessar esto vinculadas s oportunidades criadas em relaes institucionais definidoras de sistemas produtivos locais, ou seja, sistemas de organizao e planejamento que dirigem as formas de abordagem quanto ao acesso s informaes, mobilidade social, oferta de mo-de-obra e cooperao empresarial. As vantagens citadas como externalidades podem ser criadas, mobilizadas e mantidas em contextos territoriais locais de sistemas produtivos de MPEs. A competitividade a habilidade ou talento resultantes de conhecimentos adquiridos capazes de criar e sustentar um desempenho superior ao desenvolvido pela concorrncia. A elevao na participao de mercado depende da capacidade das empresas 89
em atingir altos nveis de produtividade e aument-la com o tempo. A competitividade vista e compreendida sob diversas ticas, podendo ser atribuda conforme o panorama macroeconmico, impulsionado por variveis, como taxas de cmbio e de juros, dficits e polticas governamentais, dispndios com fora de trabalho, recursos naturais, e, acima de tudo, diferenas em prticas administrativas57. A competitividade territorial compreendida pela influncia que as localidades, regies e pases (os territrios) oferecem competitividade dos negcios. Nesse sentido, a competitividade que se desenvolve no mbito local e regional valorizada como o ponto em que aportam os investimentos, desenvolvem-se as especializaes, concentram-se firmas, servios, universidades, onde se desenvolvem habilidades, conhecimentos e tecnologia, enfim, onde se criam, reproduzem-se e enfraquecem as estratgias competitivas atravs de acordos, pactos e estratgias de governana58. Nesse sentido, os incrementos na competitividade das MPEs decorrem da observncia dos seguintes elementos59:
Definir a atuao das empresas em relao a um territrio e a um conjunto de atividades, considerando a dimenso do mercado de trabalho local e do mercado de aprovisionamentos (componentes, tecnologias e servios); Ao governamental estimulando o crescimento de ramos produtivos complementares ao ramo principal; Poltica de fomento que considere a realidade produtiva local e os recursos locais existentes (mo-de-obra, fornecedores, demanda, tcnicas de produo e estilo de gesto empresarial), fortalecendo as economias externas e os agrupamentos; Estmulos a processos de internacionalizao que propiciem o uso de fornecedores locais e que faam aumentar o tamanho do mercado para uma atividade.
Podem ser delineados trs tipos de trajetrias dos territrios para promover as dinmicas de MPEs e facilitar o desenvol90
vimento local. A primeira delas a aglomerao, que consiste na concentrao espacial de atividades, favorecendo a reduo dos preos pelo acesso a fatores de localizao, incentivados ou no politicamente (incentivos fiscais, infraestrutura). Em um segundo nvel, est a especializao, um processo de desenvolvimento baseado na estrutura organizacional do tecido econmico formado por empresas e produtos, possibilitando a formao de externalidades tecnolgicas e de complementaridades atravs da acumulao de conhecimentos no contato de empresas com instituies de formao e pesquisa60. Em situao de maior aprofundamento se encontra a especificao, que se realiza pela elaborao de um modo de coordenao ou governana entre os agentes econmicos e que define e produz o territrio, envolvendo recursos, competncias, estratgias coletivas e um contexto territorial. Cria-se, portanto, nesse contexto econmico e institucional, condies nicas de produo61. Uma possvel sada para a fragilidade das pequenas empresas seria atravs de parcerias entre si e com grandes empresas para promoo de atividades de P&D (Pesquisa e Desenvolvimento), programas de educao e treinamento e redes de colaborao internacional para facilitar a inovao e autonomia de mercado62. Em situaes de pesquisa sobre a realidade das micro e pequenas empresas/indstrias e seus possveis arranjos e articulaes em Sistemas Produtivos, Arranjos produtivos locais, Distritos Industriais ou Tecnoplos, deve-se observar complementarmente os seguintes elementos gerais63:
Polticas de fomento s pequenas e mdias indstrias no podem estar divorciadas de uma poltica geral de desenvolvimento econmico do pas e das polticas regionais de definio de um conjunto articulado envolvendo as polticas de apoio e financiamento s MPEs com os instrumentos de poltica econmica existentes e acionveis; Existncia de esforo material, humano e financeiro das
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MPEs em Pesquisa e Desenvolvimento; Condies sociais de cobertura social, contratos e salrios dos trabalhadores de arranjos de pequenas empresas; Modalidades de insero concorrencial entre grandes e pequenas empresas, alm de complementaridades e nichos de mercado; Considerao sobre mercado destino e competitividade externa e interna das pequenas empresas. O quadro geral das estratgias de governana de MPEs coloca a possibilidade de definir dois grupos gerais de ideais e teorias que correspondem realidade e futuro de arranjos e redes de pequenos negcios. O primeiro diz respeito organizao de pequenas empresas em arranjos que privilegiem as bases histricas e culturais do local, tornando o acontecer desses lugares algo mais solidrio e situado na unio de foras horizontais da produo local e nas solidariedades naturais, em contraposio ao poder hegemnico das redes de fluxos da globalizao que impem uma verticalidade aos lugares, com solidariedades organizacionais64. Outra viso situa as MPEs dentro do movimento de especializao flexvel da produo e dos territrios65, tornando-as mais livres e aptas a estabelecerem parcerias, redes e acordos de subcontratao e fornecimento com empresas maiores que ditam suas normas tcnicas e organizacionais para pontos distantes do territrio, em uma dialtica do Global com o Local inerente ao movimento de guerra global dos lugares 66.
Cada subespao possui suas caractersticas naturais e lgicas prprias que, inicialmente, eram provindas dos atributos geogrficos e sociais. Entretanto, na atualidade, os subespaos tm se aperfeioado atravs de tcnicas cientficas e pela adaptao organizacional para se tornaram propcios ao desenvolvimento de atividades que deem mais rentabilidade aos que investirem neles. Com isso, surge uma guerra global entre os locais para oferecerem as melhores condies (fiscais, regulatrias,
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trabalhistas e de infra-estrutura) e se inclurem no esquema global. Esta luta vem provocando o rpido envelhecimento de regies e de pases67.
As micro e pequenas empresas brasileiras devem ser analisadas no contexto do momento econmico do pas e de seu estado de crescimento e desenvolvimento. Posto isso, o PAC tem sido a mola propulsora das estratgias do governo federal para a realizao de obras e investimentos prioritrios, por meio de um conjunto de polticas econmicas planejadas que tem como objetivo acelerar o crescimento econmico do Brasil, sendo uma de suas prioridades a infraestrutura, como portos e rodovias. Esse programa previa um pacote de desonerao tributria de cerca de R$ 12 bilhes, sendo que cerca de R$ 2,5 bilhes desse total seriam da Lei geral de Micro e Pequenas empresas. Coloca-se, portanto, um horizonte de oportunidades para a melhoria das condies de competitividade de MPEs, com possibilidade de articulaes privadas e pblicas em diferentes formas de arranjos e distritos produtivos, alm da necessidade e da viabilidade de polticas de fomento e incentivo financeiro para um segmento notvel no que tange gerao de empregos e multiplicao de estabelecimentos, no obstante suas sensveis fragilidades estruturais e tecnolgicas. Associa-se, desse modo, a capacidade competitiva de Pequenas e Mdias Empresas ao territrio, pois, ao contrrio das grandes empresas, aquelas no podem realizar internamente todas as atividades inerentes a um processo produtivo completo, razo pela qual dependem da disponibilidade de economias externas do meio no qual se inserem. Assim, no campo das polticas de competitividade e nos estudos orientados para MPEs, deve ser dado direcionamento para o conjunto do Sistema ou Arranjo Produtivo Local (APLs), visto que a eficincia individual das empresas depende da organizao e dos recursos internos do territrio68. A governana deve ser uma noo valorizada na discusso sobre APLs de Micro e Pequenas empresas, pois tem a condio 93
de definir que tipo de estratgia competitiva cada territrio deve adotar e como isso ser remetido ao desenvolvimento econmico local. Isto , trata-se de uma estrutura de delegao de funes e poderes em um sistema produtivo territorializado, que se coloca tanto na forma de ncleo, definido por relaes assimtricas entre uma grande empresa que condiciona a existncia de outras, quanto na de anel, definido por relaes simtricas entre um conjunto de empresas sem uma determinante central69. A governana pode ser entendida tambm pelo estabelecimento de prticas democrticas locais, atravs da interveno e participao de diferentes categorias de atores Estado em seus diferentes nveis, empresas privadas locais, cidados, trabalhadores, organizaes no governamentais nos processos de deciso locais70. Desse modo, a governana territorial um fator que circunstancia qualquer estratgia competitiva, pois a busca por uma posio econmica favorvel em uma indstria, a definio dos tipos de recursos que sero utilizados e, concomitantemente, a prpria localizao produtiva, dependem, para tanto, das modalidades de relao e correlao de foras estabelecidas no territrio. Alm disso, quando alinhada ideia de APLs, a governana atua como base para a criao de identidades coletivas locais e articulao dos interesses e das iniciativas dos atores locais para projetos de desenvolvimento territorial atravs da definio de compromissos formais (institucionalizados) e informais capturados em um ambiente de interao informacional e cognitiva denominado de capital social. 2.3.2. Os Arranjos Produtivos Locais Os modelos de desenvolvimento dos distritos industriais italianos e do Vale do Silcio californiano aliado aos estudos de sistemas produtivos e inovativos locais, inspiraram no Brasil a criao do termo Arranjo Produtivo Local (APL). O termo em si ainda gera controvrsias no meio acadmico pela carncia de 94
uma definio precisa, no entanto, ganhou ampla aceitao como referncia de poltica pblica. Vale ressaltar que o conceito de Arranjos Produtivos Locais j foi bastante debatido tanto no meio acadmico quanto nas instituies, principalmente naquelas de apoio ao desenvolvimento de micro e pequenas empresas. Os APLs suscitam recente interesse de governos, entidades representativas e especialistas, no Brasil, em face do seu dinamismo econmico e potencial competitivo, sobretudo no que tange possibilidade de desenvolvimento baseada em concentraes de micro e pequenos estabelecimentos como alternativas crise do modelo de crescimento econmico e industrializao dos anos 1960. Tal paradigma se apoiava na articulao entre o grande capital estrangeiro e nacional com o Estado, regime esse que ganhou a alcunha de fordismo perifrico71. Os APLs aglutinam, dentro de sua base territorial, as duas vantagens em termos de proximidade existentes: a proximidade geogrfica, que permite obter ganhos de escala crescentes em termos de externalidades acessveis a custos baixos em linkages com fornecedores, firmas subcontratantes, entidades pblicas e privadas de apoio; e a proximidade organizacional, construda em torno de estruturas comuns de aprendizagem e conhecimento associadas a determinadas instituies, organizaes e convenes que permitem reforar as especificidades culturais e cognitivas locais voltadas a aes de cooperao, inovao e regulao72. O BNDES (2004, p. 29-30) define Arranjos Produtivos Locais (APL) como uma concentrao geogrfica de empresas, sobretudo pequenas e mdias, e outras instituies que se relacionam em um setor ou cadeia produtiva particular e tem sua existncia definida a partir de vantagens competitivas locacionais. Tais vantagens so definidas como os benefcios que as empresas podem acessar por estarem localizadas em uma aglomerao e que no envolvem custos especficos (transportes, fiscais), ressaltando seu papel gerador de externalidades econmicas. A existncia de fornecedores especializados, centros de treinamento, centros tecnolgicos, agncias governamentais aparecem como 95
importantes indutores de externalidades, concomitante cooperao entre os atores locais para o sucesso competitivo da regio. A premissa bsica que est por detrs da noo de APL a associao de seu sucesso competitivo a fatores no necessariamente mercantis e quantificveis, como a ideia de atmosfera marshaliana, oriunda da conjugao de um conjunto de empresas cooperando entre si e com a comunidade local em um bom sistema de coordenao territorial, imerso no ambiente cultural e institucional local. Nessa perspectiva, a base do APL a teoria dos Distritos Industriais, cujo exemplo tpico o modelo de pequenas empresas de produo artesanal da Terceira Itlia73. Em outro plano se coloca a teoria dos Clusters industriais de Michael Porter. O Governo Federal brasileiro, atravs do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), tem estimulado a criao de polticas pblicas especficas focadas em Arranjos Produtivos Locais, criando inclusive um Grupo de Trabalho Permanente para APL (GT APL), composto por 23 instituies, com o apoio de uma Secretaria Tcnica, lotada na estrutura organizacional do MDIC, o qual elaborou um Termo de Referncia para polticas de apoio ao desenvolvimento de APLs. Esse grupo realizou, em agosto de 2004, a primeira Conferncia Brasileira sobre Arranjos Produtivos Locais e paralelamente ocorreu a Oficina Latino-Americana de Sistemas Produtivos Locais, patrocinada pela CEPAL e SEBRAE. Em outubro do mesmo ano, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES realizou um grande seminrio especfico para APLs denominado Arranjos Produtivos Locais como Instrumento de Desenvolvimento. No ano de 2005, o Grupo de Trabalho Permanente realizou a segunda Conferncia sobre APLs intitulada O crdito e o financiamento s micro e pequenas empresas, e no ano de 2007, ocorreu, em Braslia, a 3 Conferncia Brasileira de Arranjos Produtivos Locais, promovida pelo Grupo. O Termo de Referncia para Poltica Nacional de Apoio ao Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais foi elaborado em 2004 pelo j referido Grupo de Trabalho. No texto possvel 96
identificar uma evoluo do conceito de APL, que passou de simples indicao de concentrao industrial geogrfica de pequenos e mdios produtores, para dimenses, como territorialidade e especializao, contendo cultura local, existncia de cooperao entre MPME e organizao institucional, formas de governana, aprendizagem coletiva, potencial de promover inovaes e presena de fornecedores locais74. De acordo com esse termo, um Arranjo Produtivo Local seria em linhas gerais, um nmero significativo de empreendimentos e de indivduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante, e que compartilhem formas percebidas de cooperao e algum mecanismo de governana, e pode incluir, pequenas, mdias e grandes empresas75. Fica claro que esse conceito mais usual para a definio de polticas pblicas, sendo que o governo tomar como APL os locais que apresentem um conjunto das variveis definidas como76:
(a) Concentrao setorial de empreendimentos no territrio, onde o nmero mnimo de unidades produtivas que compe um APL deve ser relativizado tambm em relao s particularidades do setor e do territrio onde se localiza o arranjo; (b) Concentrao de indivduos ocupados em atividades produtivas relacionadas com o setor de referncia do APL; (c) Cooperao entre os atores participantes do arranjo (empreendedores e demais participantes), em busca de maior competitividade, entendido como formas percebidas de interao entre os atores, para a realizao de aes que buscam um objetivo comum, relacionado ao desenvolvimento sustentvel do arranjo, a cooperao pode acontecer entre as unidades produtivas, mas tambm entre essas e outras instituies presentes no arranjo, tais como associaes de classe, associaes comerciais, redes de empresas, instituies de ensino e pesquisa, ONG; (d) Existncia de mecanismos de governana, entendida como
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existncia de canais (pessoas fsicas ou organizaes) capazes de liderar, coordenar ou organizar atores em prol de objetivos comuns nas atividades em APL, negociando processos decisrios locais ou promovendo processos de gerao, disseminao e uso de conhecimentos. As polticas pblicas de apoio a APLs por parte do governo federal tambm esto incorporadas nos Planos Pluri Anuais (PPA) 2004-2007 e PPA 2008-2011, havendo, nesse ltimo, uma clara poltica para o apoio exportao de micro e pequenas empresas e ampliao do mercado interno. Em 2010, o GT APL atualizou o levantamento dos APLs no pas e identificou 957, possibilitando a gerao de relatrios a partir do setor econmico, da unidade da federao e da instituio atuante na localidade. Esse mapeamento e as informaes, que fazem parte do desenvolvimento de Sistema de Informao para APLs em construo, so oriundos de 33 instituies governamentais e no-governamentais, federais e estaduais, com atuao nesse tema. O Governo do Estado de So Paulo, por meio do meio do Decreto N 54.654, de 7 de Agosto de 2009 criou o Programa Estadual de Fomento aos Arranjos Produtivos Locais77, que ser coordenado Rede Paulista de Arranjos Produtivos Locais, composta por representantes do Estado, do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Estado de So Paulo - SEBRAE-SP -, da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP - e de outras entidades que atuam diretamente nos arranjos produtivos locais paulistas, designados por resoluo do Secretrio de Desenvolvimento. Nesse decreto, o Arranjo Produtivo Local se caracteriza pela concentrao geogrfica de micro, pequenas e mdias empresas de um mesmo setor ou mesma cadeia produtiva, as quais, sob uma estrutura de governana comum, cooperam entre si e com entidades pblicas e privadas. O Programa de APLs do Estado de So Paulo reconhece 24 APLs e 22 Aglomerados produtivos distribudos em 119 municpios. 98
Ainda de acordo com esse decreto, o Programa Estadual de Fomento aos Arranjos Produtivos Locais ter como objetivo de estimular e apoiar78:
(a) A descentralizao do desenvolvimento produtivo de forma a contribuir para o fortalecimento da economia local e regional; (b) O desenvolvimento das cadeias produtivas paulistas; (c) O aumento da competitividade das micro, pequenas e mdias empresas; (d) O empreendedorismo, baseado na interao e cooperao; (e) A cooperao entre o setor produtivo, entidades de classe e de apoio empresarial, rgos da Administrao Pblica, universidades, institutos de pesquisa, desenvolvimento e inovao e centros de educao tecnolgica, com vistas ao estabelecimento de estratgias e investimentos conjuntos, ao compartilhamento de infraestruturas, qualificao da mo-de-obra e outras medidas que levem melhoria da qualidade dos produtos e processos produtivos, reduo dos custos e gerao de economia de escala.
Outro importante dinamizador das polticas relacionadas aos APLs o Servio Brasileiro de Apoio s micro e Pequenas Empresas SEBRAE -, que tem atuado em conjunto nos programas governamentais e focado no desenvolvimento das micro e pequenas empresas. O SEBRAE possui vrios documentos e artigos publicados sobre o tema, como o Termo de Referncia para Atuao do Sistema SEBRAE em Arranjos Produtivos Locais (2003) e mais recentemente a cartilha intitulada Arranjos Produtivos Locais (2010) na srie Empreendimentos Coletivos e que aborda o conceito, caractersticas, classificao, dentre outros assuntos. Essa srie Empreendimentos Coletivos tem por objetivo disseminar conhecimentos sobre as possibilidades que a cooperao gera e apresenta diversos conceitos relacionados s estratgias cooperativas, como as associaes, as cooperativas, as centrais de negcios, os 99
consrcios de empresas, as empresas de participao comunitria, os Arranjos Produtivos Locais, entre outras. No Termo de Referncia, h a seguinte definio para APL:
Arranjos Produtivos Locais so aglomeraes de empresas, localizadas em um mesmo territrio, que apresentam especializao produtiva e mantm algum vnculo de articulao, interao, cooperao e aprendizagem entre si e com outros atores locais, tais como: governo, associaes empresariais, instituies de crdito, ensino e pesquisa79.
No referido termo, o SEBRAE (2003, p.12-13), especifica os conceitos, colocando, por exemplo, aglomeraes de empresas como um nmero significativo de empresas que atuam em torno de uma atividade produtiva principal (...) levando-se em conta (...) o nmero de postos de trabalho, faturamento, mercado, potencial de crescimento, diversificao etc; a especializao produtiva como sendo alm da produo de bens e servios em si, o conhecimento, tcito ou explcito, que as pessoas e organizaes de um territrio possuem em torno de uma atividade econmica principal (SEBRAE, 2003, p.13); e a cooperao entendida tanto visando a obteno de economias de escala e de escopo, bem como (...) a cooperao inovativa, que resulta na diminuio de riscos, custos, tempo e, principalmente no aprendizado interativo, dinamizando o potencial inovativo (SEBRAE, 2003, p.13). Um dos principais objetivos propostos pelo SEBRAE, ao abordar APLs, o de preservao do meio ambiente, onde a questo ambiental deve estar presente na formulao, implementao e avaliao das aes desenvolvidas 80. O SEBRAE j tem identificados quase trs centenas de aglomerados produtivos, alguns com baixo nvel de articulao interna e outros com altos patamares de eficincia e competitividade. Instituies e entidades que atuam com micro e pequenas empresas, como prprio SEBRAE, o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) e a FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos, ligada ao Ministrio da Cincia e Tecnolo100
gia) descobriram esse potencial e passaram a estabelecer programas especficos para APLs a partir de 1999. O primeiro estado a atuar nesse sentido foi o de Minas Gerais, atravs da Federao das Indstrias e do IEL (Instituto Euvaldo Lodi). Em termos prticos, existem APLs em diferentes estgios de coordenao produtiva e institucional, refletindo cada qual com o nvel econmico e tecnolgico adequado ao seu contexto regional e setorial. O quadro 1 compila as definies de APL comumente utilizado pelos agentes pblicos e privados, alm de apresentar alguns exemplos de atuao com APLs no Brasil.
QUADRO 1 Instituies, Definio de APL e Respectivos Projetos Apoiados Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) DEFINIO Um APL deve ter nmero significativo de empreendimentos no territrio e de indivduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante e que compartilhem formas percebidas de cooperao e algum mecanismo de governana. Pode incluir pequenas, mdias e grandes empresas. PROJETOS APOIADOS Juazeiro/Petrolina (fruticultura irrigada), Araripina (gesso), Braslia (confeces), Cachoeiro do Itapemirim (rochas ornamentais), Caxias do Sul (metal-mecnico), Franca (calados masculinos), Jaragu (confeces), Nova Friburgo (confeces moda ntima), Paragominas (mveis), Ub (mveis) e Apucarana (confeces bons).
SEBRAE Nacional Servio Brasileiro de Apoio a Micro e Pequenas Empresas DEFINIO So aglomeraes de empresas, localizadas em um mesmo territrio, que apresentam especializao produtiva e mantm algum vnculo de articulao, interao, cooperao e aprendizagem entre si e com outros atores locais, tais como: governo, associaes empresariais, instituies de crdito, ensino e pesquisa. PROJETOS APOIADOS O SEBRAE apia aproximadamente 129 APLs em todo o territrio nacional, em diversos setores, como exemplo: Polo moveleiro em Paragominas - PA, o distrito caladista de Campina Grande - PB, o plo de moda ntima em Nova Friburgo RJ, o polo de confeces e artesanato de Tobias Barreto SE, Polo de horticultura do Agreste AL.
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FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo DEFINIO Uma concentrao espacial e setorial de empresas e instituies que se inter-relacionam, dando uma caracterstica dinmica prpria de uma determinada regio. DEFINIO PROJETOS APOIADOS Ibitinga (confeces), Mirassol (mveis), Limeira (Bijuterias), Vargem Grande do Sul, Tamba, Tatu e Itu (Cermica Vermelha), e So Jos do Rio Preto (Joias). PROJETOS APOIADOS Americana (txtil e confeces), Birigui (calados infantis), Cerquilho/ Tiet (confeces), Diadema (cosmticos), Franca (calados masculinos), Grande ABC (transformados plsticos e metal-mecnico), Holambra (flores), Ibitinga (bordados de cama, mesa e banho), Itu (cermica vermelha), Ja (calados femininos), Limeira (semi-jias), Mirassol (mveis), Panorama (cermica vermelha), Piracicaba (cadeia do etanol), RM de So Paulo (mveis), Ribeiro Preto (equipamentos mdico-odontolgicos), Santa Cruz do Rio Pardo (Couro e Calados), So Jos do Rio Preto (Joias de ouro), So Jos dos Campos (aeroespacial), Tabatinga (artefatos txteis/pelcias), Tabatinga, Tatu e Vargem Grande do Sul (cermica vermelha). PROJETOS APOIADOS Aquicultura (norte de Minas Gerais, oeste da Bahia, lago de Sobradinho, lago de Itaparica, baixo So Francisco, centro-sul e oeste do Piau), Apicultura (Norte de Minas, Ibotirama/BA, Araripe/Moxot/S. Francisco/PE, Juazeiro/BA, Baixo S. Francisco em Sergipe e Alagoas, Piau), Ovinocaprinocultura (Norte de Minas, oeste da Bahia, microrregio de Juazeiro/BA. Paje/S.Francisco/Araripe/PE, Serto sergipano e alagoano, Piau), Bovinocultura (Brasilndia) e Fruticultura (plo Petrolina e Juazeiro).
Secretaria de Desenvolvimento do Estado de So Paulo
Os Arranjos Produtivos Locais (APLs) se caracterizam por ser uma concentrao geogrfica de um nmero significativo de empresas, principalmente pequenas e mdias, de um mesmo setor ou mesma cadeia produtiva, que mantm algum vnculo de cooperao entre si e com outros agentes pblicos e privados.
Codevasf Companhia de Desenvolvimento do Vale do Rio So Francisco e Parnaba DEFINIO caracterizada por ter um nmero significativo de empreendimentos no territrio e de indivduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante, que compartilhem formas percebidas de cooperao e algum mecanismo de governana, podendo incluir pequenas, mdias e grandes empresas.
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Rede Paranaense de Apoio aos APLs Governo do Estado do Paran, Sistema da Federao da Indstria do Paran (FIEP), Banco do Brasil, Bradesco, Instituto Brasileiro da Qualidade e Produtividade (IBQP) e CURITIBA S.A. DEFINIO PROJETOS APOIADOS Bons de Apucarana; Cal e Calcrio da Regio Metropolitana de Curitiba; Confeco Infantil de Terra Roxa; Confeces da Regio Sudoeste; Confeces de Maring; Equipamentos e Implementos Agrcolas de Cascavel e Toledo; Instrumentos Mdico Odonto Hospitalares de Curitiba; Instrumentos Mdico - Odonto de Campo Mouro; Empresas e instituies localizadas Louas e Porcelanas de Campo em regies com clara especializao Largo; Madeiras e Esquadrias de produtiva. Porto Unio da Vitria; Malhas de Imbituva; Mandioca e Fcula de Paranava; Metais sanitrios de Loanda; Mveis de Arapongas; Mveis do Sudoeste; Mveis de Madeira de Rio Negro; Mveis Metlicos de Ponta Grossa; Software de Curitiba, Software de Maring; Software de Londrina; Software de Pato Branco e Dois Vizinhos; Vesturio de Cianorte. Rede Baiana de APLs (Interinstitucional, envolvendo Secretarias estaduais, Fapesb, Sebrae, Desenbahia e IEL) DEFINIO So caracterizados por uma estreita cooperao entre governo, universidades, rgos de pesquisas, rgos de financiamento, centros de treinamento e apoio administrativo, todos em torno das empresas, na busca de resultados concretos que visam gerao de renda, emprego e consequentemente melhoria das condies de vida da populao. PROJETOS APOIADOS
Confeces (Salvador), Rochas ornamentais (Ourolndia), Ferramentaria (Regio metropolitana de Salvador), Cachaa (Abara-Chapada da Diamantina), Flores (Maracs), Plsticos (RMS-Plo de Camaari), Sisal (Valente), Cermica Estrutural (Alagoinhas).
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Redesist (Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos produtivos e inovativos locais) Envolve universidades e centros de pesquisa no BrasilSede no IE-UFRJ DEFINIO PROJETOS APOIADOS Acre (Indstrias Florestais-Xapuri), Amazonas (Floricultura-Manaus), Par (Floricultura e Crio de Nazar), Maranho (Turstico-S. Lus), Piau (Apicultura), Cear (Pingo d gua, Ovinocaprinocultura, Turismo religioso-Juazeiro do Norte), R. G. do Norte (Txtil-Natal, Bordados-Caic), Paraba (Coureiro-caladista, confeces e S. Joo-Campina Grande), Sergipe (Confeces-Tobias Barreto), Bahia (Cacau-Sul baiano, Petrleo e Gs-Recncavo, Confeces e TI), Gois (Confeces-Jaragu, Turismo-Pirenpolis), Mato Grosso do Sul (Mandioca-Sul, Turismo-Bonito/ Bodoquena), Minas Gerais (Automotivo/Fiat-Betim, Redes de inovao-Grande BH, Caladista-Nova Serrana, Moveleiro-Ub), Esprito Santo (Siderurgia, Madeira, Metal-mecnico e Rochas ornamentais), Rio de Janeiro (Txtil-confeces, Softwares, Msica-Conservatria, Rochas ornamentais), So Paulo (Mveis, Aeronutico-S.J. dos Campos, Base tecnolgica-S. Carlos, Telecomunicaes-Campinas) Paran (Soja, Inovao), Santa Catarina (Txtil/vesturio-Vale do Itaja, Softwares-Joinvile, Turismo-Florianpolis, Cermica-Cricima) e Rio Grande do Sul (Vinho, Fumageiro, Moveleiro-Serras Gachas, Mquinas e implementos agrcolas).
So aglomeraes territoriais de agentes econmicos, polticos e sociais, com foco em um conjunto especfico de atividades econmicas e que apresentam vnculos de interdependncia. Geralmente envolvem a participao e a interao de empresas que podem ser desde produtoras de bens e servios finais at fornecedoras de insumos e equipamentos, prestadoras de consultoria e servios, clientes, entre outros e suas variadas formas de representao e associao. Incluem tambm diversas outras instituies pblicas e privadas voltadas para: formao e capacitao de recursos humanos, como escolas tcnicas e universidades; pesquisa, desenvolvimento e engenharia; poltica, promoo e financiamento.
Fonte: Adaptado de FUINI, 2010
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De acordo com Faur e Hasenclever, os programas de apoio a APL focam o aprofundamento da diviso do trabalho entre empresas, buscando a cooperao para melhorar a qualidade e organizao da produo a idia que as aglomeraes assim apoiadas e devidamente ajudadas tornem-se conjuntos econmicos slidos81. Os autores supracitados tambm veem que a aglomerao especializada:
(...) representa uma possibilidade de sucesso econmico, mas em geral, ela no suficiente para a sustentabilidade deste xito (...) a promoo do desenvolvimento econmico local no passa necessariamente e exclusivamente por esforos de aglomeraes e construo de APLs. Ele deve envolver tambm aes para diversificar as atividades econmicas, aumentar a base produtiva, buscar novas fontes de emprego e renda82.
Santos, Diniz e Barbosa (2004) traam dois paradigmas principais para os APLs, o primeiro e mais importante o relacionado aos distritos industriais italianos e o segundo relacionado aos clusters do Vale do Silcio. Os distritos industriais italianos tem, tradicionalmente como catalisador mais destacado, a importncia da cooperao e, como caracterstica fundamental, a presena de pequenas ou mdias empresas concentradas espacialmente83, j os clusters do Vale do Silcio californiano oferecem caractersticas enfatizadas nos APLs inovativos dessa taxonomia, e que esto associados de alguma maneira a cooperao multilateral, no so to importantes para a explicao de seu sucesso, competitividade e inovatividade 84. De acordo com esses autores supracitados, os pontos comuns para a definio de um Arranjo Produtivo envolvem uma concentrao geogrfica de empresas e instituies especficas, em suas palavras: consensual que uma caracterstica comum a todas essas vises que os APLs sejam aglomeraes de empresas de um determinado setor ou cadeia 85. Aps uma anlise sobre as dificuldades em transpor os conceitos do paradigma, tanto dos distritos italianos quanto dos 105
clusters do Vale do Silcio, devido particularidade desses casos, Santos et al (2004, p.39) procuram condies necessrias para a definio de um APL. Dentre essas condies, esto:
(I) concentrao espacial de produo; (II) a localizao sendo uma fonte de vantagens competitivas muito importante; (III) atrao de empresas devido as vantagens competitivas locacionais; (IV) as vantagens no so genricas, e, sim, com efeitos importantes para cadeias especficas; (V) as vantagens no se resumem aos custos de transporte, incentivos fiscais ou alfandegrios, e, sim, se realimentam com o crescimento do arranjo.
Contudo, os APLs adquirem, portanto, um carter de plataforma de governana em funo dos vnculos cooperativos e interorganizacionais que estabelecem em torno de um aglomerado setorial especfico, que serve de base para a construo de convenes e identidades comuns localizadas. Esses aglomerados tm como premissa a proximidade geogrfica entre as empresas, que desenvolvem redes e linkages com fornecedores, firmas subcontratadas e instituies de apoio. Nesse sentido, o setor e o territrio atuam como instncias regulatrias importantes, definindo a governana como uma forma de coordenao do complexo industrial em sua base territorial86. Em alguns setores e localidades no Brasil, a governana territorial nos APLs vem se manifestando institucionalmente atravs dos Comits Gestores, como se deu no Programa do BID com os estados de Minas Gerais, Bahia e So Paulo. 2.3.3. As Cmaras Setoriais A concepo de Cmaras Setoriais no Brasil surgiu no final da dcada de 1980, no setor automobilstico. Uma nova din106
mica de relacionamento entre o Estado, sindicato de trabalhadores e entidades da indstria automobilstica brasileira obteve sucesso a partir da constituio consensual de um espao de negociao tripartite, denominado cmara do setor automotivo. A cmara automotiva constituiu um espao de convergncia para as discusses referentes s principais demandas do setor, institucionalizada de maneira tripartite, com a participao de representantes do governo, dos empresrios e dos trabalhadores. Devido origem desse tipo de dispositivo institucional, os Acordos histricos firmados em 1992 e 1993, que criaram o carro popular, foram considerados uma inovao nas relaes capital/trabalho no Brasil. Eles assinalaram uma transformao de uma relao de anulao entre atores contundentes (sindicatos de trabalhadores e montadoras) para uma relao que, sem deixar de ser antagnica quanto aos interesses em jogo, mudou a natureza desse antagonismo, tornando-se um antagonismo convergente de interesses particulares87. As negociaes avanaram no sentido de enfrentar de forma negociada os efeitos da globalizao e crise econmica, a abertura comercial e a modernizao produtiva no setor. A cmara assumiu contornos de um arranjo neocorporativista, em um nvel intermedirio, em que a concertao social foi desenvolvida com relativo sucesso. Os resultados positivos para a indstria com a recuperao flagrante do setor, para o governo com o aumento da arrecadao fiscal e afirmao da sua capacidade de articulao poltica e, para os trabalhadores, ganhos salariais com estancamento das demisses88. A cmara beneficiou empresrios, trabalhadores e o Estado; ainda que os ganhos tenham sido assimtricos, correspondendo s desigualdades estruturais da sociedade brasileira. Essa novidade de concertao social foi em parte transportada com certo sucesso para outros setores industriais, como nova contratualidade entre capital e trabalho, de novas relaes entre o pblico e o privado, e, enfim, de uma nova institucionalidade e sociabilidade que emergia no pas. Em 1995, sem apoio institucional e o monitoramento do Estado, o Acordo, como todas 107
as cmaras setoriais da indstria de transformao, praticamente desapareceram89. Onde ainda existem, as cmaras setoriais foram drenadas em suas atribuies histricas e transformadas em uma espcie de apndice de alguns ministrios da Unio e secretarias de governos estaduais. No setor agropecurio, as cmaras setoriais reapareceram principalmente no estado de So Paulo j na segunda metade da dcada de 1990, concomitante ao forte processo de desregulamentao da economia brasileira e em particular desse setor, que sofreu forte impacto dado pelas transformaes da base tcnica por meio do processo de modernizao agrcola. A presena da diversidade territorial foi, a partir de ento, uma caracterstica marcante nas Cmaras Setoriais da agroindstria. Naquele momento, o objetivo das Cmaras no setor era elaborar diagnsticos da competitividade dos complexos agroindustriais, detectarem distores e identificar propostas de polticas. De acordo com Staduto et all (2007), as cmaras setoriais agrcolas surgiram no estado de So Paulo como uma proposta de instrumento organizacional ativo para suprir algumas funes antes exclusivas do Estado, para que os setores produtivos pudessem ter a possibilidade de autoregulamentao. Esses setores buscavam, por meio de um espao organizativo, como a cmara setorial, em conjunto com o Estado, mudar o ambiente institucional de forma favorvel. De acordo com Takagi (2000), as primeiras Cmaras criadas entre 1991 e 1995 caracterizaram-se mais como fruns de reivindicao e lobby por polticas discricionrias em direo aos governos federal e estadual, do que fruns de planejamento e de autorregulao por parte do setor privado. Segundo a autora, essas cmaras podiam ser caracterizadas como unidirecionais (do setor privado para o pblico) nas quais, em muitas delas, durante esse processo, deixaram de se reunir. Algumas passaram a existir apenas no papel, sendo que as poucas que continuaram a realizar reunies aglutinavam basicamente os membros dos rgos pblicos90. A partir de 1997, um novo modelo de Cmaras surgiu com mudan108
as na composio, na perda progressiva do carter reivindicativo de preocupao geral com o setor agrcola e nas decises e aes formadas. Iniciou-se uma proporo maior nas aes com carter de autorregulao e cogesto, a partir da articulao da cadeia produtiva e reforada com a participao do Estado, garantindo o status pblico91. Pode-se dizer que at hoje as cmaras setoriais existentes se assemelham particularmente a esse modelo92. Como foi dito anteriormente, muitas delas foram drenadas dos seus objetivos bsicos de governana democrtica, tornando-se apndices burocrticos de rgos pblicos, ou instncias de presso pblica legtima dos interesses de grupos privados. Ainda assim, em que pese esses desvios, as Cmaras Setoriais na agroindstria tem se constitudo como instncias pblicas e legtimas para a governana territorial, principalmente no estado de So Paulo, mostrando as potencialidades dos territrios, seus ativos e recursos especficos. Isso pode ser visto no Quadro 2 a seguir, que apresenta o funcionamento das 28 Cmaras no estado.
QUADRO 2 Cmaras Setoriais da Secretaria da Agricultura do Estado de So Paulo (1997 2009)
Cmaras Setoriais Agroindustriais do Estado de So Paulo 1 2 Acar e lcool Algodo Ano de Fundao 1997 1997 Projetos/Propostas em andamento Aguardando reativao da Cmara Setorial de Acar e lcool Selo de Qualidade Algodo Premium. Classificao para arroz: formao de Grupo para discusso e confeco de proposta; Marketing: Confeco de folders sobre classificao de arroz e vdeo educativo para escolas. Nada consta Reunies 3 5 Data da ltima reunio 09/12/1997 28/06/2005
Arroz
1997
13
04/11/2009
Aves e Ovos
1997
12
28/09/2009
109
Batata
1997
Renovao de membros; Plano de trabalho; Classificao de batatas. Ao poltica para garantir execuo efetiva da poltica federal de sustentao de preos ao produtor. Contribuio de Estado de So Paulo para o aumento da produo de borracha natural. Marketing: Caf em So Paulo: Manual de Qualidade, como preparar o melhor caf. Dirigido a produtores. Marketing: Caf em So Paulo: folder informativo sobre o agronegcio caf. Certificado de Qualidade. Publicao do Decreto 43.443 de 15.09.98: Eleva de 5% para 7% o crdito de que se pode valer o contribuinte em decorrncia de aquisies efetuadas, em substituio ao sistema normal de crdito. Permite repasse de crditos acumulados por estabelecimentos frigorficos, at o limite de 5%. Autoriza o estabelecimento de produtor a utilizar crditos para compra de mquinas e implementos agrcolas. Selo de Qualidade Produto So Paulo (Suno Paulista). Cmara Setorial desenvolvimento. em
40
24/10/2007
Borracha Natural
1997
11
27/02/2007
Caf
1997
35
08/02/2010
Carne Bovina
1997
43
26/03/2009
9 10
Carne Suna Citrus
1997 1997
17 17
16/02/2009 22/05/2001
11
Feijo
1997
Estudo, Anlise e Proposta do Dia Estadual do Arroz e Feijo; Incluso diria do Arroz e Feijo na Merenda Escolar Estadual; Estudo e Anlise das Aes Tributrias
15
11/09/2007
110
12
Flores e Plantas Ornamentais
1997
Classificao e embalagem; Modernizao da distribuio e varejo: estudar as formas de se repassar informaes a respeito da conservao e manuteno de flores e plantas ornamentais; Aproximao com os supermercados: aumentar a comercializao via supermercados. Nada consta Nada consta Selo Produto de So Paulo: Estudo dos padres higinico - sanitrios para elaborao de normas para produtos de qualidade superior criando sua certificao, conforme Lei n10.481 de 25 de dezembro de 1999; ICMS: Encaminhamento da questo isonomia tributria ao leite longa vida (UHT); Tomografia do Leite: Estudos do panorama leiteiro do Estado de So Paulo, desde o produtor at as indstrias; Fraude do Leite - Grupo de estudos que, em conjunto com o Municpio e o Governo Federal (DFA/ SP) visa aumentar o rigor no combate fraude do leite com adio ilegal de soro de leite. Atuao Fiscal/Tributria; Servios de Inspeo e Anlises Laboratoriais. Mecanizao da Cultura: Desenvolvimento de roadeira, arrancadeira e pulverizador; Variedades de Mandioca: Confeco de boletim, Variedades de Mandioca.
29
30/03/2010
13 14
Frutas Hortalias Cebola e Alho
1997 1997
38 59
30/03/2010 30/03/2010
15
Leite e Derivados
1997
60
26/11/2009
16
Mandioca
1997
34
13/08/2009
111
17
Milho
1997
Reduo do custo de pedgio para o transporte de carga de milho; Normatizao para classificao do milho; Aumento de rea de plantio. Nada consta Legislao apcola: padres para mercado interno, MERCOSUL, mercado internacional Laboratrio para certificao de qualidade: pleiteando equipamentos. Desenvolvimento de novo produto: o uso de abelhas como servio para culturas que incrementem produo atravs da polinizao. Seguro Agrcola; Estudo da Cadeia de Valor da Soja no Estado de So Paulo. Aguardando eleio de um novo Presidente. Nada consta Elaborao de uma cartilha com definies de Agricultura Ecolgica para consumidores. Regulamentao e Utilizao da Reserva Legal. Nada consta Nada consta
34
16/03/2010
18
Pescado
1997
23
21/12/2009
19
Produtos Apcolas
1997
04/02/1999
20
Soja
1997 1997 1998 2000 2000 2004 2006
13 8 55 26 13 7 13
16/09/2009 28/03/2006 09/04/2010 13/04/2010 05/11/2009 16/04/2009 11/03/2010
21 22
Trigo Lazer e Turismo Rural Agricultura Ecolgica Produtos Florestais Biocombustvel Caprinos e Ovinos Ratitas (aves corredoras incluindo Avestruz, Ema e Emu)
23
24 25 26
27
2006
Nada consta
06/06/2009
112
28
Uva e Vinho
2008
Projeto Revitalizao da cadeia vitivincola paulista; De acordo com o presidente da cmara existe um projeto encaminhado ao governo federal para reduo tributria sobre o ICMS do vinho industrial, porm quando solicitado, o mesmo se recusou a apresent-lo. Discusso a respeito da criao do FUNDOVINIS (visto como contrapartida, pelos representantes do poder pblico, por parte dos empresrios do vinho)
10
11/05/2010
29
Ovos
Unificada com a Cmara de Aves em 2004
Cmara Setorial unificada com Cmara Setorial de Aves em 30/03/2004
15/10/1999
Fonte: Chiapetta, 2010.
2.3.4. Os Comits de Bacias Hidrogrficas Nas ltimas dcadas tanto em nveis nacionais quanto internacionais, tem sido intensificado o debate sobre desenvolvimento sustentvel. Essa proposio surgiu no incio da dcada de 1970 com a Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente Humano, como um conciliador polarizao, que opunha partidrios de vises opostas sobre o grau de compatibilidade e harmonizao entre desenvolvimento econmico e a preservao do meio ambiente, que seria em princpio possvel, mas demandaria a concepo de novos modelos de desenvolvimento, implicando 113
mudanas substanciais nos modos de vida, nos modos de produo e nas opes tcnicas, bem como nas formas sociais de organizao e nas relaes internacionais. Nessa perspectiva, houve progresso considervel no conhecimento sobre o funcionamento da biosfera, as mudanas climticas, a ameaa representada por conflitos pela posse de recursos, promovendo, principalmente, a criao de mecanismos de gesto dos recursos naturais. Alm disso, em quase todos os pases, ocorreu a criao de ministrios ou agncias para cuidar das questes ambientais, bem como vrias convenes e tratados internacionais que foram assinados ou esto em negociao. Godard (2002) distinguiu dois conceitos de gesto. O primeiro deles tem por objetivo satisfazer os diversos tipos de demanda com o menor custo, limitar certos efeitos negativos ou excessivos e levar em conta os interesses dos diversos atores sociais e institucionais e essa a jusante das opes de desenvolvimento. Esse conceito est articulado a outro mais global e prospectivo, montante das opes de desenvolvimento e deve exprimir a preocupao em assegurar a renovao da base de recursos naturais num horizonte de longo prazo, assim estender-se-ia s inter-relaes globais entre sistema socioeconmico e sistema ecolgico. Um dispositivo global para a gesto dos recursos naturais deve assumir inmeras tarefas ligadas integrao. A primeira relaciona-se a integrao da questo dos recursos no processo de desenvolvimento socioeconmico, sem subestimar a distino entre recursos atuais e recursos potenciais. A segunda diz respeito integrao do conjunto das aes de extrao ou de produo dos recursos naturais no mbito de uma gesto coordenada do espao, dos meios naturais e do habitat. A terceira tem que ver com o processo de gesto relativo a vrios tipos de recursos inter-relacionados, diretamente por meio de interaes ecolgicas ou por meio de condies especficas de gesto. A quarta est relacionada com uma gesto global de um mesmo conjunto de recursos, para alm dos recortes funcionais ou territoriais tradicionais93. Dessa forma, a gesto no pode ser concebida como a ex114
presso de uma nica super-racionalidade, cujo contedo tcnico se imporia a cada um com a fora da evidncia; mesmo que exista uma multiplicidade de atores participando direta ou indiretamente, torna-se necessrio assegurar o exerccio da pluralidade constitutiva da sociedade. Para esse fim, as tarefas de gesto poderiam ser confiadas a estruturas capazes de agenciar vrios organismos ou instituies em que cada uma delas representaria uma classe distinta de interesses e de valores94. A gesto dos recursos naturais resulta de um conjunto de aes empreendidas por numerosos atores privados e pblicos, intervindo diretamente no processo de gesto, no se restringindo a trabalhos bem estruturados tecnicamente, mas tambm ao resultado de debates e negociaes com os diversos atores sociais e econmicos 95. A participao pblica e dos atores sociais uma ferramenta importante para as tomadas de deciso e para a diminuio dos conflitos, oferecendo comunidade a oportunidade de exercer seus direitos e assim como de reconhecer suas responsabilidades96. Nessa linha o contexto territorial no pode ser considerado neutro no processo de criao de uma modalidade de gesto, assim possvel identificar uma pluralidade de recortes territoriais, dependendo da natureza especfica de cada recurso. A gesto da gua pode ser realizada na escala das grandes bacias hidrogrficas, dos rios e dos lenis freticos; a gesto das florestas poderia ser empreendida essencialmente na escala dos macios florestais; j a gesto dos solos agricultveis implicaria ao mesmo tempo os nveis mais elevados e os nveis inferiores de gesto, alcanando at mesmo os limites das exploraes agrcolas ou de parte deles97. O gerenciamento dos recursos hdricos compreende um conjunto significativo de atividades que vai do planejamento e administrao do aproveitamento mltiplo, controle e proteo das guas at a articulao dos interesses, geralmente conflitantes, da complexa rede de agentes composta por rgos da administrao pblica, empresas privadas e organizaes da sociedade civil. Isso se deve principalmente s mltiplas finalidades da gua abastecimento urbano, abastecimento industrial, controle ambiental, 115
irrigao, gerao de energia eltrica, navegao piscicultura, recreao, dentre outras98. No Brasil, a partir dos princpios e obrigaes estabelecidos na Constituio de 1988 e em sintonia com os conceitos derivados das conferncias internacionais sobre meio ambiente e recursos hdricos, como a Conferncia de Mar Del Plata e o Terceiro Frum Mundial da gua, foi instituda em 1997 a Poltica Nacional dos Recursos Hdricos e criado o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH) por meio da promulgao da Lei Nacional n. 9.433/97, com os seguintes objetivos:
(I) Garantir a quantidade dos recursos hdricos e sua qualidade atual e s futuras geraes; (II) Promover objetivos de desenvolvimento sustentvel; (III) Preservar e defender os recursos hdricos, promovendo seus usos racionais; (IV) Prevenir contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
A Lei estabelece como fundamento para alcanar os objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos: (I) gua como bem de domnio pblico; (II) gua como recurso limitado, dotado de valor econmico; (III) Prioridade para consumo humano e dessedentao de animais; (IV) Uso mltiplo das guas99; (V) Bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto; (VI) Gesto descentralizada e participativa.
116
Para colocar em prtica tais princpios, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH) dotado de um conjunto de instncias decisrias, composto por um colegiado deliberativo superior formado pelo Conselho Nacional dos Recursos Hdricos e seus correspondentes nos estados, os Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; colegiados regionais deliberativos a serem instalados nas unidades de planejamento e gesto, os Comits de Bacias Hidrogrficas de Rios Federais para os rios de domnio da Unio100 e os Comits de Bacias Hidrogrficas de Rios Estaduais para os rios de domnio dos Estados ou Distrito Federal101e instncias executivas das decises dos colegiados regionais, as Agncias de gua de mbito federal e estadual. Uma das principais caractersticas do SINGREH a abertura dada a participao de usurios e da sociedade civil em todos os plenrios por ele constitudos, desde o Conselho Nacional de Recursos Hdricos at os Comits de Bacias Hidrogrficas, como forma de legitimar a deciso e tambm garantir sua implantao. Os Comits de Bacias Hidrogrficas funcionam como rgos colegiados com poderes consultivos e deliberativos, atribudos por leis, com a participao de usurios das bacias, da sociedade civil organizada, de representantes de governos municipais, estaduais e o federal, para gesto de recursos hdricos por meio da implementao dos instrumentos tcnicos e negociao de conflitos; promoo dos usos mltiplos da gua; respeito aos diversos ecossistemas naturais; promoo da conservao e recuperao dos corpos dgua e garantia da utilizao racional e sustentvel dos mesmos102. Essa organizao no possui personalidade jurdica, portanto no tm CNPJ, bens, funcionrios, utilizando estruturas fsicas e equipe tcnica de seus membros (rgos estaduais, municipais, ONGs, etc.) para seu apoio, inclusive para estudos de temas e elaborao de propostas. Com implantao das Agncias de Bacias, os Comits passam a contar com um brao executivo, com personalidade jurdica. Para os rios de domnio da Unio, os Comits possuem 117
a seguinte composio: representantes dos poderes executivos, federal, estaduais e municipais (mximo 40%); representantes dos usurios (40%) e representantes das organizaes civis (mnimo 20%). J os Comits de rios de domnio estadual regulamentado pelas respectivas leis de cada Estado103. Nesse contexto, a gesto dos recursos hdricos se consolidou com enfoque na bacia hidrogrfica como unidade de gesto e assumiu vrias dimenses com conotaes diversas que passaram a contar com o apoio gradual e consensual de cientistas, administradores pblicos, industriais e associaes tcnico cientficas104. importante ressaltar ainda que, antes da criao do comit, o gerenciamento da gua era feito de forma isolada por municpios e Estado e as informaes dispersas em rgos tcnicos, ligados ao assunto com dados no compatveis, dificultando o planejamento sobre captao, abastecimento, distribuio, despejo e tratamento da gua105. Contudo, no estabelecimento de um sistema de gesto dos recursos naturais, de elevada relevncia o papel da governana territorial que sinaliza um elenco de organizaes e instituies que fundamenta a sua existncia com notvel diversificao de modalidades, de papis dos atores, movendo-se em espaos e setores de interveno que mudaram muito nos ltimos anos e que s vezes desafiam fronteiras e limites poltico-administrativos municipais e locais, constituindo territorialidades antes inexistentes106. No que diz respeito aos recursos hdricos, a modalidade de governana territorial, j bastante conhecida, o Comit de Bacias Hidrogrficas, uma instncia de discusso e deliberao, formado por agentes e atividades representantes de diferentes setores da sociedade, permitindo um debate mais amplo sobre as alternativas de utilizao dos recursos naturais regionais e proporcionando a adaptao da poltica s realidades fsicas e humanas de cada regio, garantindo que as propostas sejam resultados de negociaes polticas, por meio do planejamento e administrao do aproveitamento mltiplo, controle e proteo das guas, at a articulao dos interesses geralmente conflitantes na complexa rede de agentes. 118
A partir desse sistema, percebe-se que os problemas relacionados aos recursos hdricos tm fomentado a modificao das instituies, das prticas sociais e consequentemente tm influncia sobre a organizao do espao geogrfico representado pela bacia e pode ser ponto inicial importante e facilitador na tomada de planejamento local/regional, auxiliando o gerenciamento de forma sustentvel, baseado na cooperao entre atores locais, por meio dos comits. 2.3.5. Os Circuitos Tursticos Dentre os diversos formatos de governana territorial situados em setores econmicos e em contextos poltico-institucionais diferenciados, manifesta-se, na literatura econmico-geogrfica recente e na configurao da paisagem econmica, os Circuitos Tursticos. Circuitos Tursticos so compostos por municpios prximos entre si, que se associam em funo de interesses e possibilidades de explorararem turisticamente seus respectivos patrimnios histricos, culturais e naturais, assim como outros bens afins. indispensvel que pelo menos um desses municpios disponha da infraestrutura necessria para receber turistas, de modo que os turistas possam desfrutar os atrativos dos demais municpios. Os Circuitos tursticos surgem como formato especfico da atividade turstica, levando em conta os atributos fsico-geogrficos, econmicos e socioculturais de uma rea em um panorama integrado e sistmico. Mas o que o turismo enquanto atividade econmica dotada de singularidades? O turismo pode ser definido a partir dos seguintes elementos107:
movimento as as
temporrio de pessoas para locais de destinos externos aos seus lugares de trabalho e moradia; atividades exercidas durante a permanncia desses viajantes no local de destino; facilidades criadas para prover suas necessidades. 119
A Organizao Mundial de Turismo (OMT, 2001) entende o turismo como o deslocamento para fora do local de residncia por perodo superior a vinte e quatro horas e inferior a sessenta dias, motivado por razes no-econmicas. A atividade turstica se desenvolve em torno de um conjunto de bens e servios chamado de produto turstico. Esse produto turstico formado pelos componentes: transporte, alimentao, acomodao e entretenimento. So esses elementos que determinam a escolha do turista para visitar um local especfico, aparecendo como fatores que facilitam ou dificultam o fluxo de pessoas para uma regio108. Na produo e oferta do produto turstico, participam determinados atores sociais que direcionam a atividade atravs de alguns objetivos:
QUADRO 3 Atividade Turstica: Atores e Objetivos ATORES DO TURISMO 1. Turistas OBJETIVOS ECONMICOS Buscam vrios tipos de experincias de satisfaes psquicas e fsicas, tentando maximizar a satisfao de suas viagens. A natureza da satisfao determinar os destinos escolhidos, tipos de transportes, alojamento, atividade de lazer, etc. Veem o turismo como oportunidade de maximizar seus lucros ao proporcionar os vrios tipos de bens e servios que o mercado turstico demanda. Assume o turismo como um fator econmico e poltico. No econmico, enfoca as entradas de receita e divisas que os cidados obtm com essa atividade e a arrecadao de impostos devido aos gastos tursticos. No poltico, trata dos instrumentos que permitem distribuir os benefcios do turismo para toda a populao da rea.
2. Empresas tursticas
3. Governo
Representada pela populao fixada no local que v o 4. Comunida- turismo como um fator cultural. Para essa comunidade Local de, um dos aspectos mais importantes o efeito das inter-relaes entre residentes e visitantes. Fonte: Lage; Milone, 1996, p. 31.
120
A importncia do turismo, como atividade econmica, justifica-se na atualidade ao se observar que muitos pases, regies e municpios tm nele uma importante fonte de renda e de sustentao da balana de pagamentos e do Produto Interno Bruto (PIB).
Ele (o turismo) estimula o desenvolvimento do transporte de passageiros areo, rodovirio, ferrovirio, martimo, etc. e, com ele, a hotelaria. Certas indstrias regionais e o artesanato tambm tm se desenvolvido, de vez que os turistas procuram adquirir lembranas, souvenirs, dos lugares por onde passam109.
O turismo pode tambm ser classificado em dois grandes tipos , como se observa na tabela abaixo:
110
QUADRO 5 Variedades da Atividade Turistca TIPOS DE TURISMO Turismo de estao CARACTERSTICAS Aquele em que as pessoas se deslocam por um tempo longo a fim de gozarem do clima de montanha, da praia, das estncias hidrominerais, etc. Aquele em que o turista se desloca em viagens rpidas, por reas que oferecem grandes belezas naturais, monumentos histricos, a fim de verem o mximo de coisas em um menor tempo possvel.
Turismo de passagem
Fonte: Andrade, 1973, p. 245.
Buscando atingir metas econmicas e sociais qualitativas e quantitativas, o turismo, como indstria vasta e complexa, envolve um planejamento especfico que lhe possibilite alcanar os seguintes objetivos: I - Assegurar que os tipos de estratgias de desenvolvimento adotados nos locais de recreao e lazer (compras) sejam apropriados aos propsitos das zonas tursticas;
121
II Estabelecer um programa de desenvolvimento turstico congruente com a filosofia cultural, social e econmica do governo e da populao do local visitado; III Criar uma infraestrutura e proporcionar instalaes recreativas adequadas para os visitantes e os residentes da localidade turstica; IV Proporcionar uma estrutura ideal para elevar o nvel de vida da populao mediante os benefcios econmicos do turismo111. Para se realizar um planejamento turstico, deve-se investigar e avaliar a demanda turstica, suas tendncias e os atrativos reais e potenciais de cada rea turstica que sero promovidos e reformulados. A execuo do plano turstico deve lidar, ento, com determinados obstculos internos (preo dos produtos tursticos, renda dos consumidores, publicidade efetiva) e externos (rotas de acesso regio turstica: estradas, aeroportos; alojamentos; infraestrutura bsica: saneamento, gua, energia, bares, restaurantes, farmcias, postos de abastecimento; servios de mo-de-obra treinada e capacitada; financiamento dos investimentos), que podem inviabilizar a consecuo das metas socioeconmicas do planejamento pr-estabelecido112. A atividade turstica exerce, contudo, impactos sociais, econmicos e ambientais no somente positivos, podendo degradar reas e recursos e aprofundar a segregao socioespacial se a oferta turstica for mal planejada. No Brasil, a maior instncia regulatria para a atividade turstica o Ministrio do Turismo, ligado ao governo federal. Sua misso desenvolver o turismo como atividade econmica, capaz de gerar empregos, divisas e incluso social, por meio de estratgias descentralizadas. Essa descentralizao direcionada por uma estratgia de regionalizao dos produtos tursticos, incumbncia da Secretaria Nacional de Polticas de Turismo. Alm disso, a EMBRATUR113, o Instituto Brasileiro de Turismo criado em 1966, 122
tem por objetivo atuar na promoo, comercializao e marketing de produtos, servios e destinos tursticos. De acordo com as estatsticas da Organizao Mundial de Turismo (OMT), agncia especializada das Naes Unidas, em 2007, aconteceram 903 milhes de chegadas de turistas internacionais, um acrscimo de 6,6% em relao a 2006. Os pases mais visitados pelos turistas internacionais, em 2006 e em 2007, foram: a Frana, em primeiro lugar, Espanha, em segundo, e Estados Unidos, em terceiro. Em 2007 (OMT), as receitas geradas em nvel mundial pelo turismo internacional atingiram 856 bilhes de dlares ( 625 bilhes), que, quando comparados com os 742 bilhes de dlares ( 591 bilhes) gerados em 2006, representaram um crescimento em preos constantes de 5,6%. Os pases que mais arrecadaram com o turismo internacional continuam se concentrando na Europa, mas o maior arrecadador em 2007 foi os Estados Unidos. Em 2007, os Estados Unidos obtiveram uma receita de 96,7 bilhes de dlares com o turismo, seguido pela Espanha, com 57,8 bilhes, e Frana, com 54,8 bilhes. A Alemanha o pas que mais investe no turismo, com despesas de 82,9 bilhes de dlares (2007). As dez cidades que aparecem como principais destinos tursticos no mundo, em 2006, so as seguintes: Londres, com 15,64 milhes de visitantes, Bangkok, com 10,35 milhes, Paris, com 9,7 milhes, Cingapura, com 9,5 milhes, Hong Kong, com 8,14 milhes, Nova York, com 6,22 milhes, Dubai, com 6,12, Roma, com 6,03, Seul, com 4,92 e, Barcelona, com 4,69 milhes de turistas. Das dez atraes tursticas mais visitadas no mundo, cinco ficam nos Estados Unidos, como a Times Square, o Memorial Park e a Disney World. A situao do turismo no Brasil aos poucos tem melhorado, mas o pas se coloca ainda em situao bem inferior aos principais destinos do mundo. Em 2007, o Brasil recebeu 5 milhes e 26 mil turistas internacionais, totalizando uma receita de 4 bilhes e 956 milhes de dlares. Os turistas que chegam ao Brasil vm principalmente da Europa (Portugal, Alemanha, Frana e Itlia) 123
e da Amrica do Sul (Argentina, Paraguai e Chile). Os principais destinos tursticos brasileiros so: Rio de Janeiro, So Paulo, cidades histricas de Minas Gerais, na regio Sudeste; o litoral no Nordeste; o Pantanal mato-grossense e Braslia, no Centro-oeste; a Amaznia, na regio Norte ; e Florianpolis/Blumenau/Joinvile, Cataratas do Iguau e Serras gachas, na regio Sul. Mas o nmero de turistas estrangeiros e a receita gerada pelo turismo no pas ainda so muito pequenos se compararmos, por exemplo, com a Frana, pas com territrio comparativamente inferior ao do Brasil e que apresenta receita quase catorze vezes maior. Em 2003, o turismo representava apenas 0,5% do PIB brasileiro, gerando, no entanto, cerca de 7% dos empregos diretos e indiretos no pas114. Alguns fatores, como o medo da violncia, a precria infraestrutura e a falta de pessoal capacitado, podem ser motivos para explicar essa pequena procura pelo Brasil como destino turstico. Contudo, uma das principais razes da baixa procura dos estrangeiros pelo Brasil se deve ao fato desse pas se encontrar distante geograficamente dos pases que so grandes emissores de turistas (Europa ocidental e Amrica do Norte, pois 85% das viagens areas feitas no mundo acontecem em, no mximo, duas horas de vo)115.
(...) o Brasil foi classificado no ndice de Competitividade em Viagens e Turismo de 2009 na posio 45 a nvel mundial, mas entre os 133 pases avaliados classificou-se na posio 2 em recursos naturais, e na posio 14 em recursos culturais, ainda que tenha se classificado na posio 110 em infraestrutura rodoviria e na 130 em segurana pblica116.
No entanto, o fluxo maior de viagens e receitas pode ser creditado ao turismo interno. Em 2007, segundo dados da EMBRATUR, o setor turstico movimentou, entre receitas e despesas, mais de treze bilhes de reais. Entre as instituies financeiras federais que mais investem no turismo (Ministrio do turismo, 2007), aparecem o Banco do Brasil (R$ 1.420.880.000,00), a 124
Caixa Econmica Federal (R$ 986.630.000,00), o Banco do Nordeste (R$ 79.400.000,00), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES (R$ 66.6444.000,00) e o Banco da Amaznia (R$ 16.434.000,00). Nesse sentido, a ideia de Circuito Turstico est associada diretamente a um tipo de planejamento turstico especfico que se pauta no aproveitamento dos atrativos regionais associados oferta de determinados servios e de infraestrutura (atividades de lazer e recreao, rede hoteleira, atividades comerciais, etc.) que permita rea turstica maximizar os benefcios econmicos (crescimento) e socioculturais (desenvolvimento) advindos com o fluxo de pessoas. Os Circuitos tursticos podem ser entendidos como Circuitos espaciais de produo, pois envolvem atividades, empresas e instncias regulatrias em fluxos diversos e mantidos com agentes externos ao conjunto de municpios que o compe. Os Circuitos Espaciais de produo podem ser definidos, nesse prisma, pelo movimento de trocas e fluxos de bens e servios entre lugares especializados atravs da segmentao territorial das etapas do trabalho, em reas no necessariamente contguas. Esse movimento no apenas material e envolve tambm fluxos de informaes, ordens, que caracterizam os crculos de cooperao como dimenso regulatria de um circuito produtivo117. O advento dos Circuitos tursticos no Brasil - enquanto designao setorial especfica para os Circuitos espaciais produtivos - tem sua origem vinculada formao de pacotes e roteiros pelas agncias de turismo reunindo os principais atrativos tursticos de municpios vizinhos. Na Frana, os Circuitos recebem a denominao de Tours, estimulando a explorao dos potenciais tursticos de certa regio por meio do planejamento racional e dotao de infraestrutura viria, hoteleira, de lazer, etc, aspectos nos quais o territrio brasileiro ainda se encontra em defasagem significativa. As grandes agncias de viagens e de turismo optam por organizar roteiros para passeios em grupos. Tais roteiros passam por 125
vrias cidades prximas em perodo de tempo determinado, oferecendo ao turista maior nmero possvel de experincias e atrativos naturais e culturais, ao mesmo tempo em que fomenta as economias locais e o consumo turstico, estimulando cidades vizinhas a se organizarem para a oferta de infraestrutura e de equipamentos tursticos de qualidade. Na Europa, a maior parte dos turistas estrangeiros aderem aos pacotes para Circuitos tursticos, com o objetivo de otimizar a relao entre atrativos tursticos, deslocamentos areos e terrestres e perodo de viagem. A CVC, maior companhia de viagens do Brasil, organiza roteiros tursticos para a Europa em circuitos, com pacotes areos e terrestres, em perodos que variam de 9 a 17 dias. Por exemplo, para os brasileiros que queiram aderir ao pacote areo Lisboa-Madri e Paris, o perodo de 10 noites, com trs hospedagens em Lisboa, trs em Madri, uma em Bordeaux e trs em Paris, com visitas aos principais atrativos tursticos desses lugares acompanhados de guias credenciados118. Em Portugal, a organizao do turismo por circuitos j tradicional, com a diviso dos roteiros por regies do pas (Norte, Centro, Costa e Sul de Lisboa, Alentejo e Algarve) e por circuitos ou tours (Minho, Porto, Coimbra, Ftima, Lisboa, Estorial, Sintra, vora e Algarve)119. No Brasil, a principal procura ainda ocorre para destinos pontuais, como Fortaleza, Natal, Porto Seguro, Rio de Janeiro, ainda que nessas viagens o turista acabe por visitar praias e cidades vizinhas, como o caso do roteiro para cidades histricas mineiras, cuja referncia para hospedagem Ouro Preto. importante salientar, nesse sentido, que o setor do turismo brasileiro se encontra em expanso nos ltimos anos, considerando o fluxo de turistas, investimentos pblicos e privados e postos de trabalho gerados.
O aspecto mais surpreendente (...) que, contrariamente ao que era de se esperar, os impactos negativos da crise (refere-se a crise financeira mundial desencadeada em 2008) foram mais
126
intensos no conjunto da economia do que nas atividades essencialmente tursticas. Nos dois primeiros meses observados (out. e nov. de 2008), a taxa de crescimento da ocupao do turismo, relativamente mdia de 2008, superou a ocorrida nesses meses, nos quatro anos precedentes. Isso sugere uma capacidade de resistncia crise do setor turismo, pelo menos no curto prazo. Em novembro de 2008, o nmero de ocupados no turismo foi 2,5% superior ao nmero mdio de ocupados no turismo em 2008. Nos anos precedentes, a mdia desse percentual foi de 1,3%120.
Como forma de melhorar o desempenho turstico do Estado de Minas Gerais, o governo do Estado oficializou em 2002, por meio de sua secretaria de Turismo, a proposta dos Circuitos Tursticos. Tal proposta se baseou na ideia de organizar as diversas atividades econmicas existentes em uma regio atravs do estmulo turstico, em um complexo integrado dos atrativos locais coordenados por meio das estratgias e diretrizes coletivas. Nesse caso, segundo o relatrio da Secretaria de Estado do Turismo de Minas Gerais, de 2002,os Circuitos Tursticos:
Compreendem determinada rea geogrfica, caracterizada pela predominncia de certos elementos da cultura, da histria e da natureza, que so fortes elementos de seduo para o viajante, alm da identidade entre os municpios que se consorciam para complementar os atrativos e equipamentos tursticos com objetivo de ampliar o fluxo e a permanncia dos turistas, com consequente gerao de emprego e renda. Os circuitos tursticos aparecem tambm como formas de organizao social, onde o papel da iniciativa privada fundamental, embora necessite da participao efetiva do poder pblico, nas trs esferas, municipal, estadual e federal121.
Em Minas Gerais, segundo site da Secretaria de Turismo do Estado, a ideia de se agrupar municpios em Circuitos Turs127
ticos nasceu da necessidade de se explorar melhor o potencial do Estado nesse setor. No final dos anos de 1990, na medida em que se estimulavam as tradicionais cidades e localidades tursticas de Minas a promover uma reviso de seus posicionamentos e aes em relao ao turismo, vislumbrava-se a gerao de oportunidades tambm para os municpios vizinhos. Esses passariam no s a explorar suas respectivas potencialidades, mas tambm a contribuir para a diversificao da atratividade e ou da infraestrutura turstica de sua regio. Paralelamente, a ateno dos municpios se voltava para um interesse em comum: buscar, na atividade turstica, alternativas para alcanar o desenvolvimento autossustentvel. Fortalecia-se, assim, o estmulo a uma forma de associativismo que resultaria no Circuito Turstico. O circuito foi visto, ento, como meio para se estruturar melhor a atividade turstica municipal e regional, para atrair mais turistas a determinada regio e estimular sua permanncia ali por um tempo maior e, consequentemente, o movimento do comrcio e dos servios tursticos. Percebeu-se que a proximidade entre determinados municpios, a despeito de suas afinidades ou diferenas, significava novas possibilidades em relao ao desenvolvimento turstico122. No Estado de Minas Gerais, existem atualmente cinquenta e dois Circuitos Tursticos cadastrados pela Secretaria de Turismo, abarcando uma grande pliade de setores e atividades e exibindo nveis diferenciados de desenvolvimento tecnolgico e de infraestrutura, integrao produtiva, cooperao socioinstitucional e capacidade competitiva. Dentre os Circuitos, possvel selecionar, em ordem alfabtica:
QUADRO 6 Circuitos Tursticos do Estado de Minas Gerais CORAO DAS GERAIS (CENTRAL) 1. Belo Horizonte 2. Diamantes 5. Lago Trs Marias 6. Ouro 9. Verde - Trilha dos Bandeirantes 10. Veredas do Paraopeba,
128
3. Grutas 4. Guimares Rosa 12. Caminho Novo, 13. Caminhos Verdes de Minas 14. Nascente do Rio Doce 15. Pico da Bandeira 22. guas 23. Caminhos do Sul de Minas 24. Caminhos Gerais 25. Malhas do Sul de Minas 32. guas do Cerrado 35. Caminhos do Cerrado 38. Campo das Vertentes 41. Urucuia Grande Serto
7. Parque Nacional da Serra do Cip 8 .Trilha dos Inconfidentes 16. Recanto dos Bares 17. Serra do Brigadeiro 18. Serras do Ibitipoca 19. Serras de Minas,
11. Villas e Fazendas de Minas
RESERVAS DA NATUREZA (ZONA DA MATA) 20. Serras e Cachoeiras 21. Montanhas e F
ESTNCIAS DO SUL (SUL) 26. Montanhas Cafeeiras de Minas 27. Montanhas Mgicas da Mantiqueira 28. Nascentes das Gerais 29. Serras Verdes do Sul de Minas 33. Lagos 34. Tringulo Mineiro 37. Tropeiros de Minas 40. Caminhos do Indai 30. Terras Altas da Mantiqueira 31. Vale Verde e Quedas Dgua
RECANTO DE MINAS (TRINGULO MINEIRO)
BELEZAS DO CERRADO (ALTO PARANABA) 36. Canastra 39. Grutas e Mar de Minas 42. Noroeste das Gerais
CAMINHOS DO INTERIOR (CENTRO OESTE DE MINAS)
GRANDES SERTES (NOROESTE DE MINAS)
TERRAS DO VELHO CHICO (NORTE DE MINAS)
129
43. Serra do Geral do Norte Cabral, de Minas e 45. Serra de Minas Cachoeiras 44. Velho Chico 46. Lago de Irap 48. Pedras Preciosas
47. Serto Gerais
REGIO DO VALE DO MUCURI ENCANTO VERDE (RIO DOCE) 49. Mata Atlntica de Minas 50. Trilhas do Rio Doce 51. Caminhos dos Rios da Serra do Espinhao 52. Rota do Muriqui
Fonte: http://www.turismo.mg.gov.br
Na concepo do ento Secretrio adjunto de Turismo do Estado de Minas, Robson Napier, em sua fala no7 Encontro de Presidentes e Gestores dos Circuitos Tursticos Mineiros (14/05/2008), Os circuitos tursticos mineiros j esto consolidados como modelo de governana regional no Brasil, referenciado pelo Ministrio do Turismo123. No Estado de So Paulo, a poltica de apoio ao turismo tambm tem como um dos seus enfoques a questo dos Circuitos Tursticos, sendo, no entanto, menos especfica que a poltica turstica de Minas Gerais, pois no tem formulao poltica legal e nem conceituao oficial da Secretaria de Esportes, Lazer e Turismo (SELT), dependendo do fomento e cooperao entre municpios e a integrao dos roteiros e sua publicidade em feiras do setor e agncias de viagens. As aes de fomento aos Circuitos tursticos paulistas so coordenadas pelas secretarias estaduais de Cincia e Tecnologia, Desenvolvimento e a de Esporte, Lazer e Turismo-SELT (Coordenadoria de turismo). Mesmo no site da SELT, no portal do governo do Estado de So Paulo, no consta especificamente nenhum programa ou ao especfica para Circuitos tursticos, apenas menciona-se no tpico Destinos e roteiros a chamada Rota 130
da Liberdade, que passa pelos municpios de Trememb, Taubat, So Lus do Paraitinga, Lorena e Ubatuba. Os principais Circuitos tursticos paulistas esto discriminados abaixo, identificados no site da Associao paulista de Circuitos tursticos (APCTuris):
QUADRO 7 Circuitos Tursticos do Estado De So Paulo Aventura e Lazer Circuito BR (Arte, Aventura e Natureza) Circuito Chapada Guarani Circuito das guas Paulista Circuito Ecocaipira Circuito Mantiqueira Circuito Vale Histrico Roteiro Cultural da Imigrao Japonesa Caminho dos Tropeiros Circuito Caf com Leite Paulista / Circuito do Nordeste Paulista Circuito da Cultura Caipira Circuito das Frutas Circuito entre Serras e guas Circuito Sertanejo Plo Cuesta Roteiro dos Bandeirantes Capital / Caminhos do Mar Circuito Caminhos do Rio Paraba Circuito das guas e Nascentes Circuito dos Lagos Circuito Itupararanga Circuito Tiet Vivo Rota do Guarani
Fonte: http://www.circuitospaulista.com.br
Considerando sua grande variedade setorial, esses Circuitos podem ser agrupados segundo alguns atributos principais:
Belezas naturais (Montanhas, cachoeiras, trilhas); Qualidade das guas e do clima (Estncias); Referenciais histricos e culturais; Produo agrcola e industrial tpicas; Gastronomia e culinria tradicional.
131
Alm disso, cada um desses Circuitos, com seu atrativo turstico principal, pode formar comits gestores para elaborar diretrizes gerais que coordenem as aes dos municpios integrantes do Circuito. Isso pode ser feito por meio de variadas estruturas de governana, como as Associaes, ONGs, Agncias de Desenvolvimento regional, OSCIPs (Organizaes da Sociedade Civil de interesse pblico), no se caracterizando como rgos fechados aos prefeitos e poderes pblicos, pois se abrem participao de empresrios, da comunidade, de instituies de classe, do terceiro setor, de instituies de ensino e das prprias prefeituras. Considerando que forma cada vez mais usual a oferta de atrativos tursticos em circuitos regionais, e no apenas em um municpio isoladamente, propomos a constituio de um modelo baseado em Circuitos tursticos dotados de Arranjos Produtivos Locais, conciliando assim a perspectiva mais fluida da atividade turstica e seus fluxos que extravasam territrios, com a dinmica mais enraizada e localizada dos Arranjos. Configura-se a ideia de um modelo territorial de Circuitos de Arranjos, com relaes de fluxos de informao, trocas comerciais e financeiras entre agrupamentos de estabelecimentos comerciais e industriais, no contexto de uma estrutura de regulao e governana maior, compreendida no mbito regional do Circuito. Por no existir uma estatstica oficial e nacional de Circutos tursticos, necesssrio expor dados de APLs tursticos que recebem apoio pblico, permitindo-se fazer uma pequena amostragem da realidade dos arranjos de governana voltados ao segmento turstico, considerando aqueles que so alvo da atuao do Sebrae. Alm disso, a premissa que o Circuito turstico pode ser definido como um Circuito espacial dotado de um ou mais arranjos de produo industrial e de servios.
132
FIGURA 3- Modelos Espaciais de Circuitos Tursticos Dotados de Arranjos Produtivos Locais Fonte: Fuini (2010). QUADRO 8 - Perfil Dos APL de Turismo Promovidos pelo Sebrae no Brasil APL UF Pblico-alvo Local Objetivo Geral
Costa Leste
Aumentar a ocupao de hoEmpresrios de tis e atrativos MS turismo Aumentar vendas de artesanato Guias arteses Integrar e consolidar o destino Empresrios MS turismo Artesos de Aumentar ocupao de hotis Aumentar o fluxo em atrativos Aumentar venda artesanatos
Pantanal Sul
Terra Cozida do Pantanal
Micro e pequenas Aumentar a ocupao de hoempresas do tu- tis e atrativos MS rismo Aumentar vendas de artesanato Artesos Consolidar o destino
133
Bonito
MS Empresrios turismo AL
Aumentar a ocupao da do capacidade instalada na baixa estao de maneira integrada, competitiva e sustentvel
Costa Corais Regio Lagoas
Micro e pequenas Consolidar o destino empresas formais Tornar o destino sustentvel e informais Micro e pequenas Consolidar o destino empresas formais Aumentar competitividade das e informais pequenas empresas tursticas Micro e pequenas Qualificar as MPE empresas do tu- Promover o destino rismo - formais e informais Ampliar mercados do destino Produo agre- Aumentar competitividade das gada: artesos e PME tursticas insumos Qualificar as MPE Micro e pequenas Promover o destino empresas do tuAmpliar mercados do destino rismo Aumentar competitividade de Produo agre- cadeia produtiva do turismo gada: artesos e Aumentar fluxo turstico insumos Micro e pequenas Promover desenvolvimento do empresas do tu- turismo e do lazer na regio rismo Otimizar baixa estao Incrementar fluxo turstico Melhorar estrutura do turismo Empresas do tu- Aumentar a ocupao da rismo, transporte capacidade instalada na baixa e de eventos estao de maneira integrada, competitiva e sustentvel Consolidar o destino
AL
Rota Misses
RS
Serra Gacha
RS
Costa Esmeralda
SC
Grande Florianpolis
SC
Fonte: Costa, Sawyer, Nascimento (2009, p. 67), a partir de dados do SIGEOR/SEBRAE, 2006.
134
Sobre os Circuitos tursticos, finaliza-se considerando os trs elementos gerais e essenciais que os compem:
Complementaridade da produo industrial com os segmentos de comrcio e de servios, tanto do ponto de vista territorial quanto do ponto organizacional, coexistindo e se autorreforando; Presena de um nvel mnimo de institucionalizao e formalizao, com polticas especficas prescritas no mbito de rgos federais e estaduais de gesto e planejamento; Importncia, para sua efetivao, da densidade institucional existente em determinados territrios locais e regionais, do nvel de articulao dos atores locais, cooperando em projetos de desenvolvimento e da capacidade competitiva das cadeias produtivas e dos produtos associados aos contextos territoriais onde se projetam as estruturas de governana potenciais anteriormente mencionadas.
2.3.6. Conselhos Regionais De Desenvolvimento (COREDEs) No contexto do movimento de globalizao, de descentralizao poltico-administrativa e econmica e da redefinio das estratgias de desenvolvimento regional, surgem novas formas de gesto e regulao territorial, buscando promover o desenvolvimento atravs de pactos e alianas de concertao territorial. E entre essas formas inovadoras e intermedirias de governana territorial, situadas entre o Estado e o mercado, entre o Nacional e o Local, colocam-se os Conselhos Regionais de Desenvolvimento, os COREDEs. J tradicionais na estrutura administrativa do Estado do Rio Grande do Sul, os COREDEs iniciaram suas atividades no incio dos 1990, tendo a funo de atenuar as histricas desigualdades entre as regies sulinas, considerando a grande discrepncia econmica entre a Grande Porto Alegre e as demais reas do Estado. 135
Assim, esses Conselhos foram se institucionalizando e se consolidando, e, apesar de suas fragilidades regulatrias e financeiras, ainda permanecem como opes democrticas de governana dos territrios, refletindo a disputa de poderes entre as entidades pblicas, iniciativa privada e sociedade civil organizada. Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) aparecem como uma nova forma institucional e escala territorial da gesto pblica entre o Estado e o municpio. Seu surgimento no Brasil ocorreu primeiramente no Estado do Rio Grande do Sul, no incio da dcada de 1990. A abordagem poltica do tema das desigualdades regionais no Rio Grande do Sul foi um dos principais fatores que abriram espao para o surgimento e para a continuidade da atuao dos COREDEs. O Estado tem sido comumente dividido em trs grandes regies para anlise dessas desigualdades. O Nordeste gacho, onde se situam Porto Alegre e as reas onde iniciou o assentamento de imigrantes europeus, no sculo XIX, foi a que alcanou maior dinamismo econmico nas ltimas dcadas, com o avano da industrializao, aumentando sua participao no Produto Interno de 33,0%, em 1939, para 58,0%, em 1990. As regies Norte e Sul do Estado, nesse mesmo perodo, perderam participao no PIB (Produto Interno Bruto), devido a elementos como a concentrao fundiria e a perda do dinamismo da pequena agricultura local (soja, milho, arroz) para outras regies. Esse agravamento de desigualdades regionais fez surgir um movimento dentro da Assembleia legislativa estadual com comisses para tratar a questo, alm das aes do Executivo em diferentes administraes, departamentos e secretarias extraordinrias. Assim, iniciou-se o processo de implantao de uma instncia intermediria de governana regional, buscando atuar mais diretamente junto s regies, conciliando crescimento com desenvolvimento econmico.
Aps pouco mais de quinze anos de existncia, embora sua atuao ainda enfrente vrios tipos de dificuldades, os COREDEs conseguiram ocupar uma posio no quadro institu-
136
cional do Estado, podendo ser considerados uma das mais bem sucedidas experincias desse gnero no pas. No entanto, apesar desse relativo sucesso, a nova escala territorial representada pelas suas reas de atuao foi incorporada somente de forma muito superficial prtica da administrao pblica estadual. Embora tenham ocorrido alguns progressos, os diferentes governos do perodo no foram capazes de aproveitar adequadamente a potencialidade dessa infra-estrutura organizacional, avanando no sentido de criar um modelo abrangente de gesto do territrio, arejado pela interao entre a administrao pblica e a sociedade civil. Na verdade, so recorrentes, a cada transio de governo, as preocupaes quanto possibilidade de que ocorram retrocessos, ao invs de avanos, nessa trajetria. Um dos objetivos originais da implantao dos Conselhos Regionais era promover a descentralizao das decises de planejamento do governo. No entanto, para que isso pudesse ter ocorrido, teria sido necessrio um esforo mais amplo no sentido de capacitar a administrao estadual para planejar e atuar de forma mais efetiva e articulada em termos regionais, o que exigiria mudanas bastante profundas na organizao e na cultura administrativa do Governo do Estado. Depois de mais de uma dcada do surgimento dos Conselhos Regionais gachos, os sucessivos governos do Estado ainda no conseguiram compatibilizar as vrias regionalizaes administrativas adotadas pelos rgos estaduais com as regies dos COREDEs124.
Atualmente existem vinte e seis Conselhos Regionais, e o processo de institucionalizao dos COREDEs foi concludo em 1994, em Lei estadual, que definiu suas atribuies e mandatos. As universidades tm sido os representantes mais atuantes nos Conselhos, alm das Associaes municipais. A estrutura de um COREDE constituda por uma Assembleia Geral Regional, por um Conselho de Representantes, por Comisses Setoriais e por uma Diretoria Executiva, composta por um Presidente, um Vice 137
Presidente, um Secretrio Executivo e um Tesoureiro. Geralmente a presidncia dos COREDEs tem sido realizada por Instituies de Ensino Superior ou pelos Prefeitos municipais, garantindo o apoio operacional e logstico para uma instituio que conta com poucos recursos financeiros prprios125. Essa mesma regionalizao est servindo, paulatinamente, de referncia para o Governo do Estado na realocao de sua estrutura administrativa e institucional, desmembrando o Conselho ao nvel do municpio, criando os Conselhos Municipais de Desenvolvimento/COMUDES126. Apesar de todos esses problemas, os COREDEs tm conseguido angariar e manter apoios suficientes, dentro das regies, para continuarem funcionando. Parte expressiva de suas atividades tem sido constituda por aes pr-ativas de defesa em favor de polticas e programas relevantes para o desenvolvimento das regies e para a reduo das desigualdades regionais no Estado. Um ponto central dessas aes de advocacy127 tem sido a defesa da participao da comunidade no debate e na tomada das decises relativas a essas polticas e programas. Segundo Dallabrida (2003), o termo governana territorial se refere s iniciativas ou aes que expressam a capacidade de uma sociedade organizada territorialmente para gerir os assuntos pblicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais, econmicos e institucionais. Essa governana territorial, presente em estruturas como os COREDES, decorre de um processo em que interagem os seguintes elementos:
QUADRO 9 Caractersticas da Governana Territorial ELEMENTOS DA GOVERNANA TERRITORIAL 1 Dinmica territorial CARACTERSTICAS Conjunto de aes relacionadas ao processo de desenvolvimento, empreendidas por atores/agentes, organizaes/instituies de uma sociedade identificada histrica e territorialmente.
138
2 Bloco socioterritorial
Refere-se ao conjunto de atores localizados histrica e territorialmente que, pela liderana que exercem localmente, assumem a tarefa de promover a definio dos novos rumos do desenvolvimento do territrio, atravs de processo de concertao pblico-privada. Processo em que representantes da diferentes redes de poder socioterritorial, atravs de procedimentos voluntrios de conciliao e mediao, assumem a prtica da gesto territorial de forma descentralizada.
3 Concertao social
Referem-se a cada um dos segmentos da sociedade organizada territorialmente, representados pelas 4 Redes de poder suas lideranas, constituindo na principal estrutusocioterritorial ra de poder que, em cada momento da histria, assume posio hegemnica e direciona poltica e ideologicamente o processo de desenvolvimento. Referem-se aos acordos ou ajustes decorrentes da social que ocorrem entre os diferentes 5 Pactos socioter- concertao representantes de uma sociedade organizada terriritoriais torialmente, relacionados definio do seu projeto de desenvolvimento futuro. Fonte: Dallabrida, 2003.
Nesse sentido, poderamos resumir que estruturas como os COREDES so novas fontes de gesto e de governana territorial. Caracteriza-se a governana territorial como o conjunto de aes que expressam a capacidade de uma sociedade organizada territorialmente para gerir os assuntos de interesse pblico. O termo bloco socioterritorial se refere ao conjunto heterogneo de atores territoriais que, num determinado momento histrico, assume posio hegemnica, este, formado por redes de poder socioterritorial. Os acordos resultantes dessa prtica de gesto territorial constituem-se em pactos socioterritoriais128. Para exemplificar, considerando a organizao institucional proposta pelos COREDES, o bloco socioterritorial de uma regio estaria representado na composio do Conselho de Representantes e da sua Assembleia Geral Regional, com representaes polticas, sociais, institucionais e econmicas regionais. Esse conjunto de representantes da sociedade regional pode ser considera139
do o bloco socioterritorial de uma regio, constitudo pelos representantes das redes de poder socioterritorial, ou seja, dos segmentos da sociedade organizada regionalmente. Os acordos e consensos sobre prioridades de desenvolvimento, municipal e regional, se constituiriam nos chamados pactos socioterritoriais, ou planos de desenvolvimento local/regional/territorial. As decises pactuadas, ou planos de desenvolvimento, constituiriam-se no resultado final do processo de governana territorial. A prtica da governana territorial ocorre nos fruns regionais, nas instncias dos COREDES. A concertao social tem sido concebida como norma no processo de gesto do desenvolvimento, assim, as instncias dos COREDES e de cada regio se constituiriam em espaos permanentes de concertao pblico-privada129. Dessa forma, a concepo de desenvolvimento regional enfrenta, na atualidade, um duplo desafio: quanto ao questionamento da regio como categoria explicativa e escala estratgia de processos de desenvolvimento econmico, e as novas concepes associadas ao desenvolvimento, incorporando formas especficas de governana e articulao socioinstitucional nos territrios, envolvendo questes como descentralizao poltica e econmica e escalas intermedirias de regulao. No Brasil, um dos exemplos mais duradouros e bem sucedidos de articulao para-estatal para a governana dos territrios o caso dos COREDEs, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento. Desde os anos 1990, esses Conselhos vm enfrentando dificuldades de matizes variadas a fim de implantar, no Estado do Rio Grande do Sul, um modelo de gesto territorial duplamente eficaz: tanto no que tange reduo das desigualdades socioeconmicas regionais na esfera estadual quanto na consolidao de um modelo democrtico (Estado-Mercado-Sociedade Civil) de governana para o desenvolvimento local/regional.
140
2.3.7. A superposio de formas de governana territorial Conforme j discutido anteriormente, a governana territorial um conceito que pode envolver ampla gama de relaes de poder, de organizao institucional e de pactos sociais entre atores e suas respectivas bases territoriais, buscando resolver problemas especficos atinentes a determinados setores socioeconmicos. Desse modo o uso do conceito de governana territorial torna-se pertinente para caracterizar a proliferao de formatos regulatrios parciais e subnacionais que ganham destaque no Brasil e no mundo, respondendo a interesses de setores diversos, como o ambiental (Comits de Bacias), tursticos (Circuitos Tursticos), agrcola (Cmaras Setoriais), econmico produtivo (Arranjos Produtivos Locais, Agncias de Desenvolvimento, dentre outras). Uma estrutura de governana territorial se compe de um determinado contexto territorial podendo ser um municpio, uma rede de municpio ou uma regio onde os atores locais entram em relao e concebem instituies que as representam nesse acordo, alm do prprio ambiente institucional pr-existente. Configura-se em torno de esquemas diversos e justapostos (APL, Circuitos, Comits)130. Essas novas estruturas de governana se desdobram territorialmente em diferentes configuraes regionais, sendo possvel constatar que os novos recortes de governana, raras vezes, esto dentro dos limites impostos pelas divises oficiais poltico-administrativa, havendo superposio de governanas e sendo comum os casos de discrepncia entre o referencial de governana estabelecido e as dinmicas territoriais socioambientais e produtivas que qualifica a organizao territorial regional131. A ttulo de exemplo, no Estado de So Paulo, as polticas pblicas territoriais utilizam as concepes de Regio Administrativa e de Governo, de acordo com a Fundao SEADE, sendo dividido em 15 regies administrativas ou mesorregies, subdivididas em 63 microrregies ou Regies de Governo132. No mbito nacional, definidas com base em estudos e propostas do IBGE, existem Grandes regies, mesorregies e microrregies133. 141
No mbito nacional, existem as Grandes regies, as mesorregies e microrregies, definidas com base em estudos e propostas do IBGE. Mesorregio uma subdiviso dos estados brasileiros que congrega diversos municpios de uma rea geogrfica com similaridades econmicas e sociais e utilizada para fins estatsticos e no constitui, portanto, uma entidade poltica ou administrativa. Microrregio , de acordo com a Constituio brasileira de 1988, um agrupamento de municpios limtrofes com finalidade de planejar funes pblicas e servir para anlises estatsticas. Somente no Estado de Minas Gerais existem 12 mesorregies e 66 microrregies. Dessa forma, um municpio como Limeira, localizado no interior do Estado de So Paulo, faz parte simultaneamente da Regio Administrativa de Campinas, Regio de Governo de Limeira, do APL de Semi-Jias e do Comit das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia. J o municipio de Franca, localizado no interior do Estado de So Paulo, faz parte simultaneamente da mesorregio de Ribeiro Preto, da microrregio de Franca (14 Regio administrativa), do APL de Calados masculinos e do Circuito turstico dos Lagos. No Circuito das guas paulista, em um outro exemplo, a cidade de Jaguarina faz parte da meso e microrregio de Campinas, da Regio metropolitana de Campinas e dos Circuitos tursticos das guas e da Cincia e tecnologia. No Circuito das Malhas mineiro, a cidade de Jacutinga compe a mesorregio Sul/Sudoeste de Minas, a microrregio de Poos de Caldas, Estncia hidromineral, faz parte do aglomerado produtivo de Malhas retilneas do Sul de Minas e do Circuito turstico das Malhas do Sul de Minas. Dentro do Circuito das Malhas mineiro, por exemplo, h casos de municpios que fazem parte de microrregies diferentes. Enquanto Jacutinga, Inconfidentes, Monte Sio e Ouro Fino fazem parte da microrregio de Poos de Caldas, Bueno Brando e Borda da Mata esto includas na microrregio de Pouso Alegre Trata-se, portanto, da superposio de variadas formas de gover142
nana territorial, sendo comuns os casos de discrepncias entre o referencial de governana estabelecido e a dinmica econmica e social que qualifica a organizao territorial regional atual.
Notas
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Santos (1996). Santos (1992). Storper; Harrison (1994). Dallabriada; Becker (2003, p. 200). Boisier (1996). Boisier (1989; 2000). Benko (1996). Scott (1998). Pires; Neder (2008, p. 37). Buarque (apud BOISIER, 2000). Benko (1996). Amaral Filho, (1996, p. 45). Pires; Muller; Verdi (2006); Pires; Neder (2008). Op.cit. Op.cit. Pires; Muller; Verdi (2006). Castro (2003). Antas Jr. (2004). Bourdin (2001). Pasquier; Simoulin; Weisbein (2007). Affonso (2001). Benko; Lipietz (1994). Storper; Harrison (1994). Becattini (1994). Cor (2002, p. 151-152).
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
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Carmona (2006). Lastres; Cassiolato et all (1999). Marshall (1985,). Becattini (1994,). Becattini(1994). Benko; Lipietz (1994, p.11). Porter (1999, p.211). Porter (1999). Porter (1999, p. 216). Porter (1999). Op.cit. Op.cit. Porter (1999, p. 218). Porter (1999, p. 229). Lastres; Cassiolato (2004). Suzigan (2001,p.698). Albuquerque(1996); Lastres; Cassiolato(2004). Albuquerque (1996). Albuquerque (1996, p.57). Lastres; Cassiolato (2004). Albuquerque (1996, p.58). Albuquerque (1996, p.57). Fernandes et all (1995). http://www.priberam.pt/dlpo. Monteiro Filho (2011). http://www.sebrae.com.br Sandroni (1999). Costa (2001, p. 116). Garofoli (1994). Santos (1996).
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78 79 80 81 82
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83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
Santos; Diniz; Barbosa (2004, p.21). Santos; Diniz; Barbosa (2004, p.22). Santos; Diniz; Barbosa (2004, p.23). Fuini (2010). Oliveira (1993). Arbix (1996). Arbix (1997); Pires (1997). Takagi (2000). Op. Cit. Chiapetta (2010). Godard (2002). Op.cit. Op.cit. Gallo; Teixeira (2007). Godard (2002). Gallo; Teixeira (2007). Promover os usos mltiplos da gua, favorecendo a sua utilizao simultnea para
diversas finalidades. Mesmo em casos de abundncia ou de situao de abundncia relativa, haver necessidade de enfrentar demandas diversas e potencialmente incompatveis, se levar-se em considerao que os diversos usos possveis, sem indicao de prioridade, abarcam: consumo humano; produo de energia; navegao; irrigao e outros desvios para usos agrcolas; pesca; atividades de lazer e de recreio; produo industrial - desde o consumo embutido em produtos finais at a limpeza de mquinas e locais de fbricas ou a evaporao; flotao de madeira
100
As guas de domnio da unio so aquelas que se encontram em terras do seu dom-
nio, que banham mais de um Estado, sirvam de limite com outros pases ou unidades da Federao, estendam-se a territrio estrangeiro, ou dele provenham. Por exemplo: Rio Paran (Brasil, Paraguai e Argentina); Rio So Francisco (Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Alagoas e Sergipe); Rio Paraba do Sul (So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro); Lagoa Mirim (Brasil e Uruguai), entre outros (www.rededasaguas.org.br).
146
101
As guas de domnio dos Estados e do Distrito Federal so todas as de rios e de ba-
cias que se encontram dentro dos limites dos Estados, incluindo as guas de origem subterrnea. Por exemplo: Rio Tiet (So Paulo); Lagoa dos Patos (Rio Grande do Sul); Rio das Velhas (Minas Gerais); Rio Jaguaribe (Cear); Rio Paraguau (Bahia), etc.
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113
http://www.ana.gov.br/gestaorechidricos/articulacaoinstitucional/default.asp IRRIGART (2011). Gallo; Teixeira (2007). http://www.rededasaguas.org.br/comite/comite_01.asp Fuini; Pires (2009); Fuini (2010). Mathieson; Wall, apud Lage; Milone (1996). Lage; Milone (1996). Andrade (1973, p. 245). Andrade (1973). Lage; Milone (1996). Op. Cit. Instituto brasileiro de turismo. A Embratur a autarquia especial do ministrio
do turismo responsvel pela execuo da poltica nacional de turismo no que diz respeito promoo, marketing e apoio comercializao dos destinos, servios e produtos tursticos brasileiros no mercado internacional (http://www.turismo.gov.br).
114 115 116 117 118 119 120 121 122 123
OMT, (2005). http://www.world-tourism.org/ OMT (2009). Santos; Silveira (2001). http://www.cvc.com.br http://www.portugalvirtual.pt Zamboni, Camargo (2009, p. 78). Bolson (2003). http://www.descubraminas.com.br http://www.turismo.mg.gov.br
147
124 125 126 127
Bandeira (2006, p. 1). Bandeira (2006). Dallabrida (2007). O termo advocacy tem sido utilizado para designar atividades que so desenvol-
vidas por diferentes organizaes ou coalizes com o objetivo de exercer influncia sobre a formulao de polticas pblicas. Tais atividades podem estar direcionadas para vrios tipos de objetivos, como incluir novos temas nas agendas governamentais; alterar a posio de aes na hierarquia de prioridades; influenciar as caractersticas de determinadas polticas ou garantir a sua efetiva implementao. O termo especialmente frequente na literatura relacionada com a atuao de organizaes no-governamentais (ONGs), que muitas vezes tm, nesse tipo de atividade, um dos seus principais focos operacionais (Bandeira, 2006).
128 129 130 131 132 133
Dallabrida (2007). Op.cit. Fuini (2010). Op.cit. http://www.seade.sp.gov.br http://www.ibge.gov.br
148
Captulo 3 Prticas de Governanas Territoriais no Brasil
149
Prticas de Governanas Territoriais no Brasil
3. O Caso do Arranjo Produtivo de Malhas do Sul de Minas Gerais e suas Micro e Pequenas Empresas A regio compreendida pelo Circuito das Malhas do Sul de Minas Gerais abarca um conjunto de seis pequenos municpios localizados no extremo sudoeste do Estado de Minas, na divisa com o extremo leste do Estado de So Paulo, compartilhando da mesma paisagem montanhosa (Serra da Mantiqueira) e recebendo os impulsos polarizantes do eixo So Paulo-Campinas, principal mercado consumidor da atividade turstica e industrial local. Nesse contexto se destacam os municpios mineiros de Jacutinga e Monte Sio, dois dos principais centros produtores de artigos em malha do Brasil, centros altamente especializados no segmento industrial de malharias e confeces de artigos do Vesturio. Segundo dados da Relao Anual de Indicadores Sociais - RAIS (2003) -, em Monte Sio se localizam mais de 26% dos estabelecimentos de produo txtil de Minas Gerais, seguido por Jacutinga, com 17,2%; sendo que, dentre todos os municpios brasileiros, os dois apresentam as maiores especializaes setoriais na Fabricao de artigos de malha, visto que Monte Sio tem mais de 66% de seus empregados formais da indstria alocados na indstria de malha e Jacutinga, mais de 57%. A especializao da regio na produo de artigos em malha se desenvolveu em um contexto de estagnao da atividade agrcola local, que estimulou o renascimento da produo de peas de malha artesanais confeccionadas em pequenas quantidades por famlias de origem italiana. Em perodo de expanso da industrializao no interior do estado de So Paulo e explorao do turismo 151
termal - a partir das dcadas de 1960-1970 - a manufatura de malhas ganhou impulso com a descoberta de um potencial mercado consumidor de artigos semiartesanais ligado ao movimento turstico regional. Nos anos 70 e 80, essa produo se expandiu com a aquisio de mquinas txteis eltricas, levando a um aumento da produtividade da indstria local e estimulando a formao de Associaes Empresariais representativas que passaram a realizar Feiras peridicas de grande sucesso. Nos anos 90, com investimentos em tecnologia de produo, marketing, acabamento e inovao em modelos, o Circuito das Malhas se consolidou como uma referncia na produo de peas de vesturio no Brasil, considerando o peso do Estado de Minas Gerais (14,7% dos estabelecimentos do segmento no pas) na indstria de vesturio e txtil brasileira. A vantagem do Circuito das malhas com relao aos demais plos txteis que seu segmento, o de malharias, caracterizado por ter um mercado verstil e competitivo, determinado mais pela sofisticao e variedade de produo aos ditames da moda do que pela padronizao e escala da produo, permitindo a um empresrio com pequeno capital estabelecer sua produo, confeccionar peas do vesturio e vend-las diretamente ou a terceiros1. Outro aspecto a se ressaltar a tendncia dessa cadeia produtiva para apresentar carter geograficamente localizado, devido ao pequeno porte dos estabelecimentos produtores com baixa escala de produo e a estrutura de produo horizontalmente desintegrada, que estimula a proliferao de linkages e relaes de subcontratao, atendendo as necessidades de aquisio de insumos mais sofisticados (fios, maquinrios, consultoria, etc.) e terceirizao de parte da produo para outras empresas ou trabalhadores em domiclio. Nesse sentido, a proximidade geogrfica dos estabelecimentos produtores permite reduzir custos inerentes a transaes de mercado, suaviza os encargos de produo e permite um controle maior da qualidade e eficincia das etapas produtivas2. A estrutura produtiva do Circuito das Malhas se baseia em pequenas fbricas localizadas na zona urbana e na periferia ru152
ral, que produzem peas de vesturio de malha em tric e croch3 (blusas, camisetas, casacos cachecis, cacharris, luvas), utilizando como matria-prima os fios de l e algodo comprados de abastecedores internos e externos. Essas pequenas malharias, na maior parte dos casos, esto vinculadas a confeces e comerciantes locais, compondo uma nica empresa em esquema de Loja da fbrica, ou esto envolvidas em relaes de subcontratao com confeces e lojas locais, que apenas revendem as mercadorias. Ou at mesmo, comum ocorrer relaes de subcontratao com grandes varejistas e grifes externas (de grandes centros, como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte), que do acabamento ao produto ou encaminham moldes prprios, colocando etiquetas e vendendo no varejo. Mas a maior parte das vendas locais se volta demanda externa no atacado, formada por pequenos sacoleiros ou grandes varejistas externos, originrios de So Paulo e seu aglomerado metropolitano, ou tambm de Estados da regio Sul e Centro-oeste. Visando atender a essa numerosa clientela que se dirige at a regio de Monte Sio e Jacutinga, os produtores acabaram organizando um forte comrcio de malhas nas regies centrais desses municpios, envolvendo grande nmero de pequenas lojas, butiques e galerias especializadas, que servem como verdadeiras propagandas para a indstria local por meio de suas vitrines sempre renovadas e em consonncia com a dinmica de estilos e cores do mercado de vesturio masculino e feminino. A relao entre as empresas dos municpios produtores se desenvolve naturalmente por meio de complementaridades inerentes cadeia produtiva do segmento vesturio-txtil, considerando que cada municpio se destaca com uma variedade especfica de artigo em malha (Monte Sio a capital nacional do tric). Merece destaque, nesse sentido, o esforo das Associaes Comerciais e Industriais que atuam como intermedirios na articulao da cadeia de produo com a distribuio e comrcio local. Em mbito intermunicipal, tal relao se formalizou com a criao dos Circuitos Tursticospelo governo do Estado de Minas, visando 153
integrar municpios com afinidades culturais, sociais e econmicas em torno de uma atividade regional4. Nesse sentido, a denominao de Circuito Turstico das Malhas do Sul de Minas est associada a um Circuito espacial de produo integrado por meio de fluxos de trocas de bens e servios entre lugares especializados na fabricao de produtos txteis em malha e confeco de artigos de vesturio5. A possibilidade de ser essa regio um Arranjo Produtivo Local (APL) se fortalece ao se constatar que a parte principal do Circuito produtivo se encontra concentrada geograficamente para aproveitamento das economias de escala e aglomerao propiciadas na proximidade territorial dos produtores, com os fornecedores, servios de apoio e instituies locais (Associaes comerciais). Com relao ao porte das empresas no ramo de malhas, em decorrncia do processo produtivo da atividade txtil envolver uma srie de operaes descontnuas e independentes entre si, e no necessariamente intensivas em capital, h a possibilidade de coexistirem a pequena produo em fbricas de fundo de quintal, com uso abundante de mo de obra familiar e fbricas de grandes propores intensivas em capital e tecnologia, mesclando o uso de equipamentos modernos e obsoletos. A viabilidade e possibilidade de sobrevivncia das pequenas empresas, devido sua escala e nvel tecnolgico, aumentada quando integradas a grandes empresas em esquemas de subcontratao, ou quando sua expanso no afeta o mercado das grandes6.
TABELA 2 Distribuio dos Estabelecimentos da Indstria TxtilVesturio nos Municpios do Circuito das Malhas, por Porte MICRO (790=100) 5 Zero At 4 De a 19 JACUTINGA 57 171 85 MONTE SIO 72 308 114 PEQUENOS (86 =100) De 20 De 50 a 49 a 99 15 2 6 0
Total 330 500
Fonte: Rais, 2003
154
TABELA 3 - Distribuio dos Estabelecimentos da Indstria do TxtilVesturio Brasileira, por Porte

MICRO PEQUENOS Fabricao de produtos txteis Confeco de artigos do vesturio e acessrios Total 7.003 2.695 MDIOS 429 GRANDES 90 TOTAL 10.217
28.730 35.733
9.786 12.481
496 925
29 119
39.041 49.258
Fonte: Rais, 2003
Na anlise do porte mdio dos estabelecimentos a partir do nmero de empregados, observa-se uma alta concentrao de micro e pequenos estabelecimentos, tanto no mbito nacional quanto no dos municpios analisados. Em Jacutinga, 94,8% dos estabelecimentos so de micro-porte, ou seja, tm at dezenove empregados, sendo que, dentre esses, quase no registrou nenhum vnculo empregatcio. A hiptese a se considerar que muitos estabelecimentos funcionam na base do sistema faonismo, quando uma confeco de maior porte subcontrata os servios de vrias pequenas fbricas a fim de reduzir custos de produo, sobretudo com mo-de-obra, e acompanhar com maior flexibilidade as oscilaes da demanda. Esses artesos costureiros muitas vezes trabalham sozinhos ou com os membros da prpria famlia (mulheres, crianas), que no so registrados formalmente e se colocam no escopo da informalidade. Em Monte Sio, 98,8% dos estabelecimentos so de micro porte, ressaltando ainda mais o sistema de produo domiciliar que emprega geralmente trabalhadores sem vnculo formal (14,7% com zero vnculos). Esse panorama coaduna com a prpria tendncia verificada no setor txtil brasileiro, registrando quase 95% 155
dos estabelecimentos na faixa de micro e pequeno porte. Esse vis estrutural exacerbado na produo de malhas, em virtude de sua estrutura de mercado, do carter especializado da produo com caractersticas semiartesanais e do tipo de tecnologia empregada. A estrutura de produo do ramo txtil se configura bastante verstil, pois centraliza na oficina apenas a parte de criao, preparao e venda e realiza o grosso da produo por meio da subcontratao do trabalho em domiclio por meio de costureiras externas. A utilizao em larga escala de servios externos permite reduzir custos de fora de trabalho, especialmente encargos sociais, ao mesmo tempo em que facilita o acesso a uma mo de obra abundante em poca de pico de produo. Esse sistema, a despeito da eficcia competitiva que pode gerar por conta de sua flexibilidade, tem como contrapartida o uso considervel de mo de obra sem proteo trabalhista. Tal situao ocorre com os imigrantes bolivianos que trabalham nas confeces txteis da capital paulista e que so superexplorados em longas jornadas e precariamente remuneradas7 A indstria de confeces apresenta, desse modo, estrutura de mercado altamente competitiva, predominando empresas de micro e pequeno porte e prevalecendo, como decisivo na competitividade, a diversificao de modelos e design dos produtos atendendo a nichos de mercado especficos frente escala de capital e tecnologia do empreendimento. Nesse contexto formativo, o ramo de confeces tende a apresentar concentrao territorial muito superior s indstrias que se estruturam verticalmente em grupos e monoplios. Antes do surgimento de iniciativas como os APLs e Circuitos Produtivos, inclusive para a cadeia txtil-vesturio, o cenrio para essa atividade se assemelhava ao aqui descrito, o que, em muitos casos atuais, ainda se faz bastante pertinente.
O pequeno porte da maioria das empresas dificulta o investimento e a adoo de estratgias competitivas e de busca de mercados mais dinmicos frente estagnao do mercado interno, agravada pelo aumento da desigualdade da distribuio da renda. O acirramento da
156
concorrncia neste mercado e a virtual ausncia de redes horizontais ou verticais que configuram a pequenas empresas melhores condies para superar conjunturas desfavorveis tm impedido a difuso de prticas competitivas das empresas de maior capacitao para as demais e exigido o recurso crescente a estratgias no competitivas de sobrevivncia. Tem aumentado nestes setores a informalizao, a sonegao fiscal e a degradao das condies de trabalho e da qualidade dos produtos. 8
Enfocando o segmento de malharias e confeces de vesturio, duas estratgias possveis de competio se colocam: a integrao com grandes empresas e redes varejistas na condio de intermedirios subcontratados para venda da produo em grandes lotes sob encomenda, ou pela aproximao dos segmentos de malharia e acabamento, buscando alcanar o mercado consumidor de pequeno atacado e varejo diretamente, com investimento em marcas prprias. As pequenas malharias e confeces do Circuito das Malhas parecem apostar nas duas estratgias, tanto da revenda para empresas maiores quanto no comrcio direto sem intermedirios. Em muitos casos, a revenda sob encomenda feita para o prprio comrcio local ou de cidades vizinhas; em outros, o mesmo empresrio possui a malharia, a confeco e a loja, integrando trs fases no mesmo empreendimento, destinando parte de sua produo para o prprio comrcio e parte para compradores externos, incluindo os pequenos varejistas (sacoleiros) e as grandes confeces e lojas de grandes centros (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, etc.). Um dos motivos do sucesso competitivo da produo de malhas do Sul de Minas exatamente o entrosamento e complementaridade existente nos municpios da regio entre os segmentos da produo de malhas, acabamento, confeco e comrcio (varejistas e atacadistas), existindo ainda localmente uma boa rede de atividades de apoio, como os revendedores de fios, tinturaria e servios autorizados das firmas de equipamentos, viabilizando a 157
oferta de um artigo de boa qualidade, adaptado as tendncias da moda e com baixo custo para o consumidor. Um dos principais motivos da competitividade das pequenas e mdias empresas do Circuito o fato de estarem localizadas em um ambiente econmico com externalidades (atividades de apoio, servios, infraestrutura), constituindo um verdadeiro complexo produtivo, um APL. A ideia de um APL integrado parece ser o caminho buscado no Circuito das Malhas para alar sua competitividade, valorizando-se, nas relaes dentro da cadeia produtiva local, o prprio saber fazer local, acentuado por meio das economias de aglomerao e insero de novas atividades complementares ao tecido produtivo preexistente, permitindo uma maior agregao de valor ao produto local. Nessa seo abordou-se a temtica das Micro e Pequenas empresas e sua influncia na economia brasileira atual. Desse modo, enfocou-se a anlise nas diversas formas de arranjos e alianas entre pequenas empresas para aumentarem sua capacidade competitiva por meio do aproveitamento dos recursos e externalidades dos territrios. Visualizam-se, portanto, vantagens e oportunidades para as MPEs quando cooperando entre si e com outras instituies do territrio, em diferentes escalas espaciais, do local ao global. Dentre as articulaes possveis entre MPEs, h o caso dos Arranjos produtivos locais e sua dimenso na realidade brasileira, enfatizando seus elementos de governana e as caractersticas de especializao setorial e proximidades fsicas e organizacionais. E para articular os conceitos mencionados em um caso especfico, mostrou-se o caso do Circuito das Malhas do Sul de Minas Gerais, considerando as principais dimenses de sua dinmica territorial e competitividade: aglomerado de micro e pequenas empresas; extrema especializao setorial no ramo de malharias; proximidade relativa de centros de logstica e de consumo; conjugao dos saberes locais com a inovao tecnolgica e apoio pblico e institucional para a produo local.
158
3.1. Os Comits da Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Comit PCJ) No Estado de So Paulo, de acordo com sua legislao de recursos hdricos, foram criados 21 Comits de Bacia Hidrogrfica com o intuito de facilitar o gerenciamento descentralizado, conforme figura 4.
FIGURA 4 Mapa Dos Comits De Bacia Hidrogrfica Do Estado De So Paulo Fonte: Adaptado de http://www.cbh.gov.br/DataGrid/GridSaoPaulo.aspx
A poro territorial pertencente Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia possui rea de 15.303,67 km, sendo 92,6% no Estado de So Paulo e 7,4% no Estado de Minas Gerais. So 76 os municpios pertencentes s Bacias PCJ e, dentre eles, 62 possuem sede dentro das bacias hidrogrficas, sendo 58 no Estado de So Paulo e 04 em Minas Gerais. A vinculao com o Estado de Minas Gerais ocorre porque as nascentes dos rios Jaguari e Atibaia, que formam o rio Piracicaba, encontram-se na unidade de planejamento Piracicaba Jaguari, localizada em territrio mineiro, bem como as nascentes do Rio Camanducaia9. A regio concentra uma das redes de infraestrutura de transporte mais importante do pas: as Rodovias dos Bandeirantes 159
(SP-348), Anhanguera (SP-303), Santos Dumont (SP-75), Dom Pedro I (SP-65) e Ferno Dias (BR-381). Com isso sua acessibilidade com relao a outras importantes regies do pas viabilizada. H tambm as ferrovias, sendo uma parte da malha operada pela Ferroban (Mato Grosso do Sul-Porto de Santos) e outra parte da malha operada pela Companhia Paulista de Trens Metropolitanos, anteriormente denominada Estrada de Ferro Santos-Jundia. A Hidrovia Tiet Paran tem sua porta de entrada no municpio de Piracicaba. A regio tambm servida pelo gasoduto Bolvia-Brasil e conta, ainda, com o aeroporto internacional de Viracopos em Campinas. Essa infraestrutura aliada importncia econmica da regio levou criao da Regio Metropolitana de Campinas10, integrando 19 municpios, quais sejam: Americana, Artur Nogueira, Campinas, Cosmpolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolndia, Itatiba, Indaiatuba, Jaguarina, Monte Mor, Nova Odessa, Paulnia, Pedreira, Santa Barbar dOeste, Santo Antonio da Posse, Sumar, Valinhos e Vinhedo. Desses apenas o municpio de Engenheiro Coelho no pertence ao Comit das bacias PCJ. Segundo Fuini (2010), as Regies Metropolitanas so exemplos bastante conhecidos de nova estrutura de governana e gesto territorial, que teve maior importncia a partir dos anos 70, com o processo de urbanizao/industrializao do territrio brasileiro. A regio Metropolitana de Campinas passou por um processo extremamente dinmico, em curto espao de tempo, transformando-se em uma das regies mais representativas no cenrio brasileiro. Em 2006, o Produto Interno Bruto da Regio Metropolitana de Campinas, de 62,6 bilhes de reais, representou 7,81% da composio do PIB do Estado de So Paulo. Os seus 19 municpios formam um espao socioeconmico com articulaes complexas e com estrutura produtiva diversificada e moderna. O setor industrial da RMC (Regio Metropolitana de Campinas ) possui estrutura produtiva complexa, diversificada e com alta densidade tecnolgica, e contribuiu com 9,72% do valor adicionado 160
na indstria do Estado de So Paulo. Esse segmento representa o terceiro maior parque industrial do Brasil e, ao mesmo tempo em que a regio possui disperso geogrfica das atividades produtivas, existe um movimento de regionalizao da especialidade produtiva que busca a consolidao da cooperao e de vantagens competitivas. Nesse sentido, possvel identificar alguns conglomerados industriais11. Em termos hidrogrficos, h 07 sub-bacias principais, sendo 05 pertencentes ao Piracicaba (Piracicaba, Corumbata, Jaguari, Camanducaia e Atibaia), alm do Capivari e Jundia 12. O Comit das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia, segundo a Lei Estadual de So Paulo n 7.663/91 (CBH-PCJ), foi o primeiro institudo no Estado e os objetivos, de acordo com o artigo 3 do seu Estatuto, so:
I. Promover o gerenciamento dos recursos hdricos em sua rea de atuao de forma descentralizada, participativa e integrada em relao aos demais recursos naturais, sem dissociao dos aspectos quantitativos e qualitativos e das peculiaridades das bacias hidrogrficas; II. Adotar a bacia hidrogrfica como unidade fsico-territorial de planejamento e gerenciamento; III. Pugnar no sentido de que os recursos hdricos sejam reconhecidos como bem pblico de valor econmico, cuja utilizao deve ser cobrada, observados os aspectos de quantidade, qualidade e as peculiaridades da bacia hidrogrfica; IV. Apoiar o rateio do custo das obras de aproveitamento mltiplo de interesse comum ou coletivo, entre os beneficiados; V. Combater e prevenir as causas e os efeitos adversos da poluio, das inundaes, das estiagens, da eroso do solo e do assoreamento dos corpos dgua; VI. Incentivar a promoo, pelo Estado, de programas de desenvolvimento dos Municpios, bem como de
161
compensao aos afetados por reas inundadas pela implantao de reservatrios e por restries impostas por leis de proteo de recursos hdricos, por reas de proteo ambiental ou outros espaos especialmente protegidos; VII. Compatibilizar o gerenciamento dos recursos hdricos com o desenvolvimento regional e com a proteo do meio ambiente; VIII. Promover a utilizao racional dos recursos hdricos, superficiais e subterrneos, assegurando o uso prioritrio para abastecimento das populaes; IX. Promover a maximizao dos benefcios econmicos e sociais resultantes do aproveitamento mltiplo dos recursos hdricos; X. Estimular a proteo das guas contra aes que possam comprometer o uso atual e futuro; XI. Promover a integrao das aes de defesa contra eventos hidrolgicos crticos que ofeream riscos sade e segurana pblicas, assim como prejuzos econmicos ou sociais; XII. Coordenar aes para racionalizar o uso das guas e prevenir a eroso do solo nas reas urbanas e rurais. XIII. Incentivar a celebrao de convnios com os Municpios, para a gesto, por esses, de guas de interesse exclusivamente local; XIV. Apoiar o desenvolvimento do transporte hidrovirio e seu aproveitamento econmico; XV. Apoiar a Poltica Estadual de Saneamento, instituda pela Lei n 7.750, de 31 de maro de 1992 e participar de sua implantao. Ressalta-se que o processo de construo desse Comit foi bastante negociado e at a reunio de instalao, que aconteceu em 18 de novembro de 1993, foram realizadas cerca de 40 reunies entre Estado, Municpios e a Sociedade Civil, em 5 meses de preparao; o que permitiu consolidar nos trabalhos, um nvel de participao e legitimidade considerado satisfatrio, dada a aprovao 162
do Estatuto, do Plano de Bacias e da Agencia de Bacias, bem como a articulao poltica alcanada nas negociaes dos nomes para os cargos do CBH-PCJ, durante a prpria reunio de instalao13. Alm do Comit Estadual, foram criados e instalados ainda, segundo a Lei Federal n 9.433/97, o Comit PCJ Federal e, segundo a Lei Estadual de Minas Gerais n 13.199/99, o Comit da Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba e Jaguari (Comit PJ). A composio dos Comits de Bacias Hidrogrficas no Estado de So Paulo tripartite, sendo: poder executivo estadual (1/3), poderes executivos municipais (1/3) e sociedade civil (1/3). O segmento sociedade civil dividido, de modo geral, entre os usurios, ONGs, universidades, sindicatos e associaes tcnicas. Em Minas Gerais, a composio diferente, como exemplo, o Comit PJ: poder executivo estadual (1/4), poderes executivos municipais (1/4), usurios (1/4) e sociedade civil (1/4). Alm da composio, segundo as legislaes vigentes e respectivos regimento interno e Estatuto, os Comits criaram tambm as Cmaras e Grupos Tcnicos, visando garantir o cumprimento dos seus propsitos e aperfeioar o desempenho de suas atividades14. As estruturas dos trs Comits, bem como a quantidade de representantes de cada setor, esto representados nas figuras 5, 6 e 7. Com o intuito de facilitar as atividades, os Comits PCJ (Estadual Paulista, Estadual Mineiro e Federal) criaram uma diretoria integrada (com Presidente, Vice-Presidente e Secretrio Executivo) para reunies e deliberaes, bem como utilizam as mesmas Cmaras Tcnicas. Realizam a cada dois anos eleies para escolha e indicao de representantes nos seus plenrios. Participam das eleies as entidades habilitadas, tanto as que j atuam no Comit quanto as que nunca participaram, mas se inscreveram e submeteram documentao especfica para anlise da Comisso Eleitoral.
163
164
FIGURA 5 Estrutura do Comit Estadual Paulista (CBH PCJ) Fonte: http://www.comitepcj.sp.gov.br
FIGURA 6 Estrutura do Comit Federal (CBH PCJ Federal) Fonte: http://www.comitepcj.sp.gov.br
165
166
FIGURA 7 Estrutura do Comit Estadual Mineiro (CBH PJ) Fonte: http://www.comitepcj.sp.gov.br
Todos os municpios so membros natos dos Comits PCJ. Entretanto, cada Comit individualmente possui um nmero limitado de vagas para o segmento municpio, conforme apresentado nas figuras acima, e as escolhas dos municpios so realizadas pelos prprios prefeitos, ou seus representantes formalmente indicados, que se renem em Assembleia normalmente no ms de maro do ano eleitoral15. A definio de qual segmento ocupar cada cargo das diretorias, por no constarem do Estatuto e Regimentos Internos, feita pelos prprios membros, aps a posse. Aps essa escolha, os segmentos se renem separadamente para definirem, dentre os membros com direito a voto nos plenrios, o representante que ocupar o cargo diretivo16 . A composio das diretorias para o mandato 2011 a 2013 foi realizada em Maro de 2011, e os eleitos para o CBH-PCJ (Comit Paulista), CBH - PCJ Federal e CBH PJ esto dispostos no quadro.
QUADRO 10 Composio das Diretorias dos Comits PCJ Comit Paulista; PCJ Federal e PJ. Comit Cargo Presidente Vice Presidente Secretrio Executivo Secretrio Executivo Adjunto Segmento Representante Prefeitura Municipal de Piracicaba - SP Centro das Indstrias do Estado de So Paulo (CIESP DR Limeira) Secretaria de Estado de Saneamento e Recursos Hdricos - SP (SSRH) Secretaria de Estado do Meio Ambiente - SP (SMA)
CBH PCJ Comit Paulista
167
Presidente 1 Vice Presidente 2 Vice - Presidente CBH PCJ Federal 3 Vice - Presidente
Prefeitura Municipal Piracicaba/SP Prefeitura Municipal Camanducaia/MG
de de
Centro das Indstrias do Estado de So Paulo (CIESP DR Limeira) Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do Ministrio do Meio Ambiente (SRHU/ MMA) Secretaria de Estado de Saneamento e Recursos Hdricos SP (SSRH) Prefeitura Municipal Camanducaia - MG de
Secretrio Executivo Presidente Vice Presidente CBH - PJ Secretrio Executivo Secretrio Executivo Adjunto
Sindicato Rural de Extrema - MG Secretaria de Estado de Saneamento e Recursos Hdricos - SP (SSRH) Prefeitura Municipal Extrema MG de
Fonte: http://www.comitepcj.sp.gov.br
Dessa forma, os Comits PCJ podem ser considerados como uma modalidade de governana territorial em que se promove a participao do Poder Pblico, dos Usurios e das Comunidades, na gesto dos recursos hdricos.
Notas
1 2 3
Thorstensen (1985). Selingardi-Sampaio; Pinheiro (1994). Tcnicas utilizadas na confeco de peas a partir do uso de fios de l ou algodo
168
e agulhas, diferindo quanto ao ponto utilizado e acabamento pretendido. Ambos os mtodos j so operados por mquinas automticas e semiautomticas eltricas, mescladas s mquinas de costura que do o acabamento a pea. (n.a.)
4 5 6 7 8 9
Decreto Lei 43.321 de 08/06/03. Santos; Silveira (2001). Thorstensen (1985). Abreu (1986). Coutinho; Ferraz (1994, p. 312). IRRIGART (2011). Lei Complementar n 870, de 19 de junho de 2000. http://www.planejamento.sp.gov.br/des/textos8/RMC.pdf IRRIGART (2011). http://www.comitepcj.sp.gov.br IRRIGART (2011). IRRIGART (2011). IRRIGART (2011).
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Consideraes finais
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Consideraes finais
Chega-se ao fim deste livro com a impresso de que muitas questes ainda poderiam ser exploradas. Sim, isso era esperado e s possvel que acontea quando se abre um tema discusso e se expe seus aspectos centrais, debatendo teorias e tipologias conceituais, alm de exemplos empricos de localidades e regies em processos de desenvolvimento. Nesse sentido, procurou-se explorar as mudanas que ocorrem atualmente no panorama econmico e poltico-institucional e que trazem fortes rebatimentos na reorganizao do territrio e em suas escalas regulatrias. O duplo movimento de desconcentrao produtiva e descentralizao poltico-administrativa, na condio de eventos incompletos e de intensidade regional variada, trazem os novos desafios ao manejo dos recursos territoriais e do desenvolvimento econmico e social. Assim, emerge a abordagem terica e emprica sobre a governana. A governana entra em cena exatamente no momento em que se constroem modalidades diferentes de administrao poltico-regional/local, com demonstraes inditas de acordos e redes de partilha ou hierarquia de poderes entre empresas, poderes pblico e entidades civis. Este estudo conclui que o sucesso ou fracasso dessas novidades em formatos de governana territorial vai depender da capacidade de mobilizao dos atores sociais para a cooperao e de sua eficincia na gesto de recursos e ativos especficos dos territrios, definindo meios institucionais para ativao de potencialidades locais com gerao de competitividade e desenvolvimento territorial. Ainda assim, muitas localidades ainda dependem fortemente de energias e ferramentas que apenas o Estado ou as grandes empresas possuem no que tange ao poder poltico e econmico de distribuir riquezas. No entanto, a governana tambm a se torna 173
til para entender os conflitos e as diferentes hierarquias de poderes que se consolidam em cada regio, em arranjos de pequenas empresas horizontalmente ligadas ou em um anel ncleo em que a grande empresa estabelece os parmetros de governana. Portanto, este livro procurou mostrar que a governana territorial pode se colocar tanto na condio de instrumental terico de anlise de conceitos e modelos de regulao quanto como ferramenta prtica para as aes coletivas e formulao de polticas pblicas de desenvolvimento local/regional. Regies que conseguirem mobilizar suas populaes, seu capital social e captar os fluxos econmicos locais e globais, certamente tero mais sucesso e dinamismo competitivo, fazendo crescer e desenvolver seu territrio. Os exemplos procuraram mostrar que atravs dos diferentes setores da atividade econmica (agricultura, indstria e servios), articulados em cadeias produtivas e ancorados em seus arranjos espaciais especficos, que esto surgindo as manifestaes de busca por acordos entre atores territoriais, dotados de representao e poder, e onde se estabelecem os novos mecanismos de coordenao para conduzir os recursos institucionais necessrios no caminho do desenvolvimento. O Brasil foi utilizado como cenrio dos estudos e constatou-se que ainda h muito por fazer no sentido de se estimular projetos poltico-institucionais e de proximidade organizacional e institucional nos nveis regional e local. Municipalidades e Estados da federao buscam apoio e comeam a se organizar no sentido de fomentarem atividades e recursos humanos, na busca dessa energia criativa e empreendedora. Nisso fundamental o ingresso do Estado federal para apoiar tais iniciativas, acompanhar seu andamento e dar sustento financeiro e tcnico, para que os acordos pblico-privados criados localmente evoluam para arranjos e sistemas institucionais consolidados de organizao de atividades, de regulao dos territrios e de produo de riquezas. Nas localidades e segmentos mais frgeis economicamente e escassas em ativos especficos, essas deveriam ser mobilizadas para que ingressassem nas cadeias e nos fluxos virtuosos regionalizados de 174
Consideraes finais
produo-distribuio e circulao de bens e servios. A governana dos territrios no , portanto, uma panaceia ou remdio contra todos os males da gesto do desenvolvimento econmico e social. Ela um conceito e ferramenta importante de anlise histrica do passado recente e de reflexo para o futuro, pois das diversas modalidades de relacionamento entre atores e recursos que viro as mudanas nos contedos dos processos de desenvolvimento dos diversos lugares. Da governana territorial poder surgir uma regulao do desenvolvimento democrtico e descentralizado, que articule o Estado, o mercado e a sociedade civil, para alavancar as potencialidades e reduzir as disparidades regionais e de renda da populao e que gere igualdade de oportunidades e benefcios para a maior parte dos cidados e das comunidades locais e regionais.
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GOVERNANA TERRITORIAL

Conceitos, fatos e modalidades

Governana Territorial Conceitos e Modalidades ............. 11 Prefcio .............................................................................. 17 Introduo ......................................................................... 23

Governana Territorial Conceitos e Modalidades

Governana Territorial Conceitos e Modalidades

Governana Territorial Conceitos e Modalidades

Carlos Eduardo Santiago

Captulo 1 Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

do Banco Mundial define governana como:

Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

FIGURA 1 Representao dos conceitos associados Governana Territorial

Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

Tabela 1 Os Recursos e Ativos Territoriais GENRICOS EXEMPLOS ESPECFICOS EXEMPLOS

FONTE: ADAPTADO DE BENKO; PECQUEUR (2001).

Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

1.3. Outros conceitos complementares

Governana - Origens e Conceitos

Governana - Origens e Conceitos

Captulo 2 Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

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Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

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Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Sua forte especializao produtiva local em um setor, segmento ou sistema de produo;

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Secretaria de Desenvolvimento do Estado de So Paulo

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Fonte: Adaptado de FUINI, 2010

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Carne Suna Citrus

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial

Flores e Plantas Ornamentais

Frutas Hortalias Cebola e Alho

1997 1997 1998 2000 2000 2004 2006

16/09/2009 28/03/2006 09/04/2010 13/04/2010 05/11/2009 16/04/2009 11/03/2010

Os Processos de Desenvolvimento e a Governana Territorial