Anlisis del sector de agua potable y saneamiento en Ecuador Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud. Serie Anlisis No.

1 Agencia de los Estados Unidos para el Desarrolo-USAID Banco Interamericano de Desarrollo-BID CARE Internacional Consejo Nacional de Desarrollo-CONADE Organizacin Panamericana de la Salud-OPS/OMS 1994

Indice
Siglas Introduccin Resumen ejecutivo 1. Caractersticas fsicas y socioeconmicas del pas 2. Caractersticas de gestin y desempeo del sector 3. Anlisis institucional y marco legal 4. Anlisis tcnico del sector 5. Financiamiento del sector 6. Aspectos crticos claves 7. Estrategias, polticas y acciones recomendadas 8. Perfiles de proyectos prioritarios 9. Bibliografa Anexos

Siglas
AID Agencia para el Desarrollo Internacional (EUA) AME Asociacin de Municipalidades del Ecuador ANEMAPA Asociacin Nacional de Empresas Municipales de Agua Potable y Alcantarillado BEDE Banco de Desarrollo

BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento CARE Cooperativa Americana de Ayuda al Exterior CONADE Consejo Nacional de Desarrollo CONAM Consejo Nacional de Modernizacin ECAPA-G Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil EMAAP-Q Empresa Municipal de Agua y Alcantarillado de Quito EMA-Q Empresa Municipal de Alcantarillado de Quito EMA-P Empresa Municipal de Alcantarillado de Portoviejo EMAP-Q Empresa Municipal de Agua Potable de Quito EPAP-G Empresa Provincial de Agua Potable del Guayas ETAPA Empresa de Telfonos, Agua Potable y Alcantarillado de Cuenca FASBASE Proyecto de Fortalecimiento y Ampliacin de los Servicios Bsicos de Salud en el Ecuador FISE Fondo de Inversin Social de Emergencia FONAPAR Fondo Nacional de Participaciones GTZ Agencia de la Repblica Federal de Alemania para la Cooperacin Tcnica IEOS Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias INAMHI Instituto Ecuatoriano de Meteorologa e Hidrologa INEN Instituto Ecuatoriano de Normalizacin INERHI Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidrulicos IPC ndice de Precios al Consumidor ONG Organizaciones no gubernamentales ONU Organizacin de las Naciones Unidas OPS Organizacin Panamericana de la Salud PDM Programa de Desarrollo Municipal e Infraestructura Urbana PIAS Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud PIB Producto Interno Bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PRONADER Plan Operativo de Desarrollo Rural UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

Introduccin Los problemas econmicos y sociales que han afectado en los ltimos aos a los pases de Amrica Latina y el Caribe han incidido directamente en el cumplimiento de las metas propuestas en la dcada anterior en relacin a la cobertura que se aspiraba a alcanzar en el suministro de los servicios de agua potable y saneamiento a las poblaciones urbanas y rurales. La reaparicin del clera ha evidenciado la condicin sanitaria de los pases de la Regin y el dficit de estos servicios bsicos, por lo que resulta indispensable el conocimiento detallado y global de la realidad sectorial de cada uno de los pases por parte de todas las instituciones y entidades involucradas.

Reconociendo este hecho, la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) est coordinando con el apoyo de varias agencias internacionales y la contrapartida de las entidades nacionales responsables del sector, la realizacin de estudios sectoriales en cada uno de los pases de la Regin. Estas acciones se enmarcan dentro del Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud (PIAS) acordado en la XXXV Reunin del Consejo Directivo de la OPS y como respuesta al mandato emitido por la Primera Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. El Plan identifica las inversiones que son necesarias efectuar en la Regin para superar el dficit de infraestructura sanitaria; fundamentalmente, propone la movilizacin de aproximadamente US$ 216.000 millones en un perodo de 12 aos, con 70% del financiamiento proveniente de recursos nacionales y 30% proveniente de fuentes externas. El presente "Informe de anlisis del sector de agua potable y saneamiento de la Repblica del Ecuador", es el producto del trabajo conjunto de funcionarios tcnicos representantes de los siguientes organismos nacionales e internacionales: Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), como contraparte nacional, OPS, Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica (AID), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y CARE Internacional. Para la realizacin de este estudio se ha utilizado la metodologa propuesta, como marco conceptual en el documento "Lineamientos metodolgicos para la realizacin de estudios sectoriales de agua potable y saneamiento", desarrollado conjuntamente por OPS, BID, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y AID. El estudio se inici el 5 de agosto de 1993; del 9 al 23 de agosto se desarroll una etapa de visitas a las instituciones representativas involucradas en el sector, entrevistas a funcionarios y recopilacin de informacin. La etapa de procesamiento de informacin y de preparacin del informe se efectu entre el 24 de agosto y el 1 de septiembre; el 2 de septiembre se realiz la presentacin del documento a los delegados de las instituciones nacionales y agencias internacionales del sector, en una sesin ampliada de trabajo. El informe analiza las principales condiciones fsicas y socioeconmicas del pas y las caractersticas de gestin y desempeo. A continuacin, se realizan los anlisis institucionales, tcnico y financiero del sector; por ltimo, se sealan los aspectos crticos y se plantean las estrategias, polticas y acciones recomendadas.

La inexistencia de un organismo rector nico que asumiera el liderazgo del sector en el perodo de realizacin del estudio, la gran cantidad de organismos e instituciones involucradas y la ausencia o dispersin de informacin relativa a la gestin sectorial, determinaron serias restricciones y dificultades para la realizacin del informe. Finalmente, el grupo de trabajo desea resaltar las facilidades y apoyo tcnico brindados por los funcionarios del organismo contraparte nacional, CONADE. Se deja constancia, adems, del reconocimiento a las instituciones y organismos visitados y a las personas entrevistadas, que con su inters y colaboracin facilitaron la elaboracin del documento.

Resumen ejecutivo Las condiciones actuales del sector de abastecimiento de agua potable y saneamiento en la Repblica del Ecuador deben ser analizadas y evaluadas integralmente en sus aspectos institucionales, financieros, tcnicos y sociales; sobre la base de este conocimiento ser factible proyectar, en el mediano y largo plazo, las polticas nacionales de desarrollo del sector para superar el dficit de cobertura y mejorar las condiciones de prestacin de estos servicios bsicos. Panorama general La poblacin del Ecuador era de 10.264.000 habitantes en 1990; 55,4% de esta poblacin se asienta en las zonas urbanas y 44,6% en las reas rurales. La tasa media anual de crecimiento demogrfico del pas fue de 2,3% en el perodo 1980-1990. El alto porcentaje de poblacin rural distribuida en un gran nmero de localidades dispersas y con reducido nmero de habitantes, implica serios inconvenientes para la ejecucin de proyectos y la cobertura de las demandas de los servicios de agua potable y saneamiento; ello ha determinado un rezago mayor en los ndices de cobertura a los sectores rurales y ha requerido mayores inversiones. El dficit de cobertura de los servicios de infraestructura sanitaria y la calidad de los servicios existentes se evidencian en la existencia de una alta concentracin de enfermedades de origen hdrico que afectan a la poblacin. En los ltimos aos la elevacin de la expectativa de vida y el descenso de las tasas de mortalidad determinaron una mejora de las condiciones de salud con relacin a la dcada anterior. No se cuenta con informacin estadstica que permita cuantificar la incidencia y variacin, en un determinado perodo, de las tasas de morbilidad y mortalidad por enfermedades diarreicas y otras relacionadas con el agua y el saneamiento.

El pas cuenta con abundantes recursos hdricos. La gran mayora de los sistemas de abastecimiento de agua potable (65,2% en el rea urbana) captan aguas superficiales para su tratamiento. La inexistencia de sistemas de tratamiento de las aguas residuales genera problemas de contaminacin de los recursos hdricos, siendo indispensable tomar acciones directas y concretas para preservarlos. La grave crisis econmica que afecta al pas desde 1982, ha incidido negativamente en las inversiones para el desarrollo del sector de agua potable y saneamiento, que han venido disminuyendo desde el ao 1980. En los ltimos aos, la tendencia del PIB se ha mantenido relativamente constante, existe una tendencia a la baja de la tasa de inflacin (45% de tasa promedio anual a julio) y la tasa de cambio tiende a estabilizarse en el ltimo ao. El gobierno actual del Ecuador, en su programa de gobierno denominado "Agenda para el Desarrollo", propone las polticas y objetivos del plan de accin a ejecutarse durante el perodo 1993-1996 en lo relativo al saneamiento ambiental, estableciendo las siguientes metas: - Ampliar la cobertura del servicio de agua potable en 15% en el rea urbana y en 25% en el rea rural, hasta 1996. - La cobertura de disposicin de excretas llegar a 80% en el sector urbano y a 45% en el sector rural, para 1996. Sin embargo, en la Agenda no estn definidas las polticas econmicas y sociales que asumir el gobierno. Hasta la fecha en que se concluy el presente estudio sectorial no exista la decisin poltica y la planificacin requerida para hacer viable la ejecucin de la misma, por parte de las entidades gubernamentales. Caractersticas de gestin y desempeo del sector Si se analiza la evolucin del sector en la dcada 1980-1990, se observa que las metas relativas a los niveles esperados de cobertura de los servicios de infraestructura sanitaria bsica, no han podido ser alcanzadas. A nivel nacional, la cobertura en agua potable en ese perodo se elev de 48 a 60,9%, habindose mantenido prcticamente en el mismo nivel la cobertura en el rea urbana (79% en 1980; 78,3% en 1990), con un incremento significativo en los sectores rurales (20 a 39,3%). En lo relativo a los servicios de saneamiento a nivel nacional para el mismo perodo, la cobertura aument de 43% a 52,6%, observndose un descenso en la cobertura en el rea urbana (73,2 a 69,8%) y un considerable aumento en las reas rurales (17 a 31,2%).

Anlisis institucional y marco legal Existen numerosas instituciones y entidades pblicas que participan en el sector de agua potable y saneamiento en los niveles de planificacin, asistencia tcnica, normalizacin, ejecucin de proyectos, prestacin y administracin de los servicios. Dentro de este amplio marco institucional, la Subsecretara de Saneamiento Ambiental y el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), no han asumido el liderazgo del sector con la fortaleza necesaria, existiendo gran desorden y falta de coordinacin y planificacin que impiden optimizar y priorizar los recursos tcnicos y econmicos del sector. Adems, si bien las responsabilidades y funciones de las entidades pblicas estn definidas dentro del marco legal, existen superposiciones y contradicciones. No existe planificacin integral y de detalle a nivel nacional y regional que defina las acciones del sector en lo relativo a los servicios de infraestructura sanitaria bsica y control y preservacin de los recursos hdricos y del medio ambiente. Por otra parte, no se cuenta con un sistema nacional de informacin que permita la planificacin y definicin de polticas de desarrollo del sector; por lo tanto, la informacin disponible en relacin al sector es insuficiente, dispersa, desactualizada y poco confiable. Sumado a ello, se observa la carencia de recursos humanos profesionales capacitados adecuadamente y exceso de personal auxiliar, administrativo y de campo; la carencia de un sistema de informacin hace imposible identificar el nmero y la especializacin del personal que actualmente se desempea en el sector. La gran mayora de los sistemas administrativos y financieros instalados en las entidades operadoras de los servicios estn en situacin crtica, con bajos ndices de eficiencia en la medicin, facturacin y cobranza de los servicios. En los sectores rurales, la participacin comunitaria en los sistemas de agua se limita, por lo general, al trabajo requerido para la construccin de obras. Existe una falta de esfuerzos coordinados para facilitar la participacin comunitaria en los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento, lo cual determinara su mayor sustentabilidad. Las entidades nacionales no definen las polticas de inversin y recuperacin, estructuras tarifarias, establecimiento de subsidios a sectores marginales y otros aspectos relacionados con el suministro de servicios de agua potable y saneamiento.

Dentro del proceso de modernizacin del Estado propuesto por el gobierno actual, se prev la descentralizacin de funciones y responsabilidades hacia los organismos seccionales y locales y la participacin del sector privado en la provisin y suministro de estos servicios bsicos, aunque todava no se han concretado los esquemas y condiciones del proceso. La capacidad de gestin de los municipios, salvo los que corresponden a las ciudades ms importantes, est muy limitada por la falta de recursos tcnicos, administrativos y financieros; ello dificultar el proceso de descentralizacin planteado por el gobierno. Anlisis tcnico del sector El rezago de los servicios en el rea rural es alarmante. El dficit de cobertura de los servicios de infraestructura sanitaria es muy elevado: en agua potable, 21,7% en el rea urbana y 60,7% en el rea rural; en saneamiento, 30,2% en el rea urbana y 68% en el rea rural. Existe muchas deficiencias en la planificacin de los sistemas de agua potable y saneamiento, al no considerarse proyectos integrales y con una proyeccin que sea apropiada para el mediano y largo plazo. Se dispone de normas de diseo, construccin y control de calidad del agua, pero es necesario su anlisis y discusin para actualizarlas y mejorarlas. Los procedimientos de realizacin de estudios y ejecucin de obras son complejos y lentos, lo que determina graves desfasajes entre los perodos de diseo y las fechas de ejecucin de la obras. En cuanto a la calidad de los servicios suministrados se pueden sealar las siguientes caractersticas generales, que califican a los servicios disponibles como poco satisfactorios: - Abastecimientos de agua potable: intermitencia del servicio, falta de control de calidad del agua suministrada, dficit de capacidad de las instalaciones frente a las demandas, deficiencias en las actividades de operacin y mantenimiento. - Saneamiento: existen deficiencias en la operacin y mantenimiento de los sistemas; las aguas sanitarias en los sistemas de alcantarillado no son tratadas y son evacuadas directamente a los cuerpos receptores; no se controla la contaminacin de los recursos hdricos.

Existen, adems, problemas originados en la administracin y gestin de los servicios: - Se estima que el volumen de agua no contabilizada vara entre 40 y 60%, siendo el porcentaje de prdidas comerciales el ms representativo. - El porcentaje de instalaciones domiciliarias con medidores es muy bajo a nivel nacional (inferior a 40%). - El sistema tarifario es deficiente, pues no obedece a un estudio tcnico sustentado que permita cubrir, por lo menos, los costos de operacin y mantenimiento. Financiamiento del sector La economa del pas en los ltimos aos ha sido muy inestable. Los programas econmicos puestos en marcha por los sucesivos gobiernos, a partir de los aos ochenta, han sido poco exitosos para superar la crisis. En la dcada 1980-1990, el PIB anual disminuy 2,1%; al final de la dcada, el ingreso nacional per cpita era 40% menor que en 1980. Esta situacin ha incidido en forma determinante en el desarrollo del sector. El gobierno actual, que asumiera el poder el 10 de agosto de 1992, lleva adelante un nuevo programa de ajuste econmico. Los ltimos indicadores son positivos en relacin a las tasas de inflacin, las tasas de inters para prstamos y ahorro y la tasa de cambio en relacin al dlar estadounidense. Los factores negativos de la economa actual estn constituidos por el monto de la deuda externa (96% del PIB nacional) y el incremento de la tasa de desempleo (17% en julio de 1993). Las inversiones del sector han estado muy debajo de los US$ 293 millones anuales que se estimaron como necesarios hasta el ao 2000 para lograr niveles de servicio del sector capaces de atender con agua potable y alcantarillado a toda la poblacin. Este valor cuantitativo es meramente indicativo de las necesidades del pas sobre la base de los costos medios regionales por capital. La cantidad sealada es casi 15 veces mayor que las inversiones anuales corrientes y aumenta a ms de 16% del presupuesto de 1992. Obviamente, un aumento tan grande en inversiones no podra ser absorbido sin profundas programaciones tcnicas. Es claro que la inversin en el sector ha tenido una tendencia a la baja desde los primeros aos de la dcada de 1980, cuando los ingresos del petrleo determinaban un mayor PIB. En promedio, la inversin del sector se ha

dividido entre el rea urbana y rural en una proporcin aproximada de 60-40% desde 1982. Durante el perodo 1984-1992, 50% de la inversin reconocida del sector fue provista por prstamos internacionales. El financiamiento de los costos actuales de las empresas de agua y alcantarillado proviene de las tarifas por la venta de servicios, asignaciones gubernamentales y municipales y crditos externos. Las entidades operativas rurales cubren parte de sus costos operativos mediante las tarifas de agua. Las inversiones han sido cubiertas, generalmente, por fondos del gobierno a travs del IEOS y por organizaciones no gubernamentales. Se ha realizado una estimacin inicial de las inversiones requeridas para atender las demandas de agua potable y saneamiento de toda la poblacin del pas para el ao 2000, superando el dficit de cobertura actual y las demandas futuras. Se estima que la cifra asciende a US$ 3.142,4 millones. Estrategias y acciones recomendadas Aspectos institucionales. Considerando la situacin institucional actual, se presenta una propuesta de organizacin del sector en la que se deber definir y fortalecer el liderazgo de la entidad estatal responsable de la planificacin, normalizacin, revisin y seguimiento de la gestin; adems, se debern apoyar los mecanismos para la descentralizacin de los niveles operativos hacia los organismos regionales y municipales que llevarn a cabo las acciones directas. El sector debe ordenarse procediendo, inicialmente, a revisar las leyes y reglamentos existentes y definiendo claramente los roles y responsabilidades de las distintas instituciones involucradas. Asimismo, es importante la implantacin de sistemas de informacin apropiados para la planificacin y desarrollo del sector. Aspectos tcnicos. Es indispensable contar con una planificacin integral a nivel nacional y regional que defina los programas y estrategias del gobierno y de las entidades del sector para superar el dficit de los servicios en el mediano y largo plazo. Tambin, deben auspiciarse programas de rehabilitacin y optimizacin de los sistemas existentes de agua potable; para ello, se sugiere la realizacin de un "Programa Nacional de Control de Prdidas y Uso Eficiente del Agua". Por otra parte, es muy importante establecer programas de preservacin y manejo integral de las cuencas hidrogrficas con el objeto de preservar y proteger los recursos hdricos del pas.

Aspectos financieros. El gobierno deber establecer una poltica econmica de inversin en el sector y definir los sistemas de recuperacin de estas inversiones y de los costos de suministro de los servicios atendiendo los requerimientos sociales de las poblaciones. Las zonas urbano-marginales y las reas rurales ms deprimidas econmicamente, debern acceder necesariamente a subsidios estatales para poder mejorar su situacin sanitaria en el corto plazo. Para la ejecucin de los proyectos, es necesario contar con el apoyo financiero de las agencias externas. Las entidades y organismos del sector debern mejorar tanto sus sistemas administrativos y contables, como los procesos de recuperacin de las inversiones y costos de los servicios, para lograr una eficiencia financiera que les permita optimizar su gestin. Aspectos sociales. Se sugiere fortalecer la organizacin y desarrollo de la comunidad a travs de la provisin de mecanismos para democratizar la representatividad local y su participacin; se considera imprescindible la mayor participacin de la mujer en estos programas de desarrollo. Es indispensable realizar la promocin educacional necesaria sobre salud y medio ambiente orientada hacia una solucin integral de los problemas de salud y las condiciones sociales de desarrollo humano, otorgando atencin preferente a los grupos de poblacin de escasos recursos de las zonas urbanomarginales y las rurales. Asimismo, ser necesario mantener sistemas de monitoreo y seguimiento en las localidades para garantizar la solucin permanente a largo plazo del mejoramiento de las condiciones sanitarias