COORDENAÇÃO DA UAB/UFOP
Tania Rossi Garbin
Gláucia Maria dos Santos Jorge
ISBN: 978-85-98601-20-5
S244o Sardi, Jaime Antônio Scheffler.
Organizações burocráticas / Jaime Antônio Scheffler
Sardi. -
Ouro Preto : UFOP, 2008.
57 p.
Catalogação: Sisbin/UFOP
SUMÁRIO
Aluno
Debate a presença dos técnicos no mundo da política. Demonstra que o palco privilegiado
de atuação dos tecnoburocratas, ou administradores profissionais, ou gestores públicos,
ou tecnocratas, é exatamente nas “infra-estruturas” estatais de apoio ao processo da
produção e acumulação capitalista. A compreensão destes dois capítulos é central para
o profissional de administração.
Bom proveito.
CAPÍTULO 1
Administração Pública
Versus Ciências Políticas
Enquanto a Política é uma ciência discutida desde a Grécia Clássica,
Organizações há 2.400 anos, a Administração é bem mais recente. Sistematiza-se
Burocraticas com Taylor, através do livro Princípios de Administração Científica,
Administração publicado em 1908; e com Fayol, através do livro Administração
versus Ciências Industrial e Geral, publicado em 1916. Ambos livros são conhecidos
Politicas dos nossos leitores. Diz-se, sem contestação, que estas duas obras
Página
são o documento fundador da moderna administração.
Voltemos no tempo
Woodrow Wilson, ex-presidente americano, conhecido como professor
de Ciência Política e notável pacifista, em 1887, publicou um ensaio
intitulado “O Estudo da Administração”, na revista americana Political
Science Quarterly II, que é considerado o texto de referência inicial
do que veio a constituir-se como ciência da administração pública,
a despeito das limitações e contradições que o texto encerra. De
repente também a contradição é parte inextrincável do mundo os
administradores.
Weber
Exemplo 1:
Exemplo 2:
- Ah, mas como há? E o dinheiro que vai para aquelas tantas
outras coisas?
Podemos então dizer, para tentar concluir este capítulo, a partir do que
estudamos, que é uma desnecessidade tentar arbitrar definitivamente
as fronteiras da administração pública em relação a outras ciências.
Ah, mas por que o autor veio com este tema? Fizemo-lo para efeitos
pedagógicos. Para que os alunos conheçam e reflitam sobre a
natureza multifacética do fenômeno administrativo, sua abrangência e
Organizações articulação com as demais ciências.
Burocraticas
Administração Felizmente a crescente existência de cursos voltados para o estudo da
versus Ciências administração pública pode servir a superar concepções mecanicistas,
Politicas gerando compreensões abrangentes, que levam em conta a pluralidade
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das dimensões envolvidas, desde os conteúdos mais psicológicos até
os mais matemáticos, os conteúdos de informática e os conteúdos
relacionados com poder. Não podemos cair na tentação de simplificar
os conteúdos para que os alunos tenham uma falsa sensação de
segurança intelectual, ou fazendo um tipo de estudo dirigido no qual
os textos são comprimidos para apressar conclusões.
Exemplos:
Por outro lado, pode acontecer que as atitudes de nada prever, nada
preparar, repetir o mesmo de sempre, tudo improvisar, interpretar e
decidir à ultima hora, exatamente ao contrário do que hoje se apregoa
como eficiente, sirvam como metodologia ou “técnica” que serve às
conhecidas práticas patrimonialistas (governantes que se apropriam
de órgãos públicos como se propriedade privada sua fossem).
Atividades
Levy, Evelyn & Drago, Pedro Aníbal (orgs.) - Gestão Pública no Brasil
Contemporâneo. S. Paulo: FUNDAP, 2005.
Anexo
Woodrow Wilson - O Estudo da
Administração, Washington, 1887. Anexo
O Estudo da
Administração, de
Woodrow
Wilson,
de 1887
O Estudo da
Administração, de Nele, Wilson, mais conhecido entre nós como Presidente e pacifista do que como
Woodrow notável professor de Ciência Política, que o foi anteriormente, durante muitos
Wilson, anos, sintetiza a evolução histórica e doutrinária da Ciência de Administração,
de 1887 suas condições e métodos, para demonstrar, em conclusão, a necessidade de seu
estudo e prática. A sua idéia fundamental, a tônica dominante, em consonância,
aliás, com o nosso editorial de abril, é a da importância da opinião pública na
conduta da Administração, os justos limites de sua ação e os benefícios resultados
de sua influência.
Que a filosofia política tivesse tomado esta direção não foi, naturalmente,
nenhum acidente, nenhuma preferência ocasional do capricho perverso
dos filósofos da Política. A filosofia de qualquer tempo, como diz
Hegel, ‘não é senão o espírito desse tempo expresso em pensamento
abstrato’; a filosofia política, como a filosofia de qualquer outra espécie,
tem somente refletido os negócios contemporâneos. A dificuldade em
tempos remotos era quase toda a respeito da constituição do Governo; e,
conseqüentemente, era isso o que absorvia o pensamento dos homens.
Organizações Pouca ou nenhuma dificuldade havia com respeito à Administração,
Burocraticas pelo menos pouco a que dessem ouvido os administradores. As
Administração funções de Governo eram simples porque simples era a própria vida.
versus Ciências O Governo agia imperativamente e compelia os homens, sem pensar
Politicas em consultar os seus desejos. Não havia nenhum sistema complexo
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de rendas públicas e de divisas públicas para desafiar a argúcia dos
financistas; não havia, por conseguinte, financistas a se preocuparem.
Ninguém que tivesse poder ficava em dúvida, por muito tempo, em
como usá-lo. A grande e única questão era – quem deverá possuí-lo?
Anexo As populações eram de números manipuláveis; a propriedade era de
espécie simples. Havia muitas fazendas, mas, não ações e debêntures:
O Estudo da
mais gado que direitos adquiridos.
Administração, de
Woodrow
Wilson, Afirmei que tudo isso era verdade com respeito aos ‘tempos antigos’;
de 1887 mas era verdade também, em substância, com respeito a épocas
relativamente recentes. Não há necessidade de recusar-se o olhar
além do último século para contemplar-se os primórdios das atuais
complexidades de comércio e as perplexidades da especulação
comercial, nem o prodigioso nascimento das dívidas públicas. A boa
rainha Elizabete, sem dúvida, pensou que os monopólios do século
XVI eram bastante difíceis de manipular sem queimar-lhe as mãos;
mas eles não são lembrados na presença dos gigantescos monopólios
do século XIX. Quando Blackstone lamentou que as empresas não
tivessem corpos para que se lhes desse um pontapé, nem espíritos
a serem mandados ao impróprio para tais lamentos. As discórdias
perenes entre patrões e operários, que agora tão freqüentemente
perturbam a sociedade industrial, começaram antes da Peste Negra e
do Estatuto dos Trabalhadores; mas nunca antes de nossos próprios
dias assumiram elas tão tremendas proporções como agora. Em
suma, se as dificuldades da ação governamental são vislumbradas
originando-se em outros séculos, vêmo-las culminarem no século
atual.
Dificilmente haverá uma única tarefa de Governo que tendo sido antes
simples, não se tenha tornado agora complexa; o governo antes não
tinha senão poucos dirigentes; ele tem agora numerosos dirigentes.
As maiores antes somente sujeitavam-se ao Governo; elas agora
conduzem o Governo. Onde o Governo podia antes seguir os caprichos
da corte, deve agora seguir as opiniões da Nação.
Mas onde cresceu esta Ciência? Com certeza, não neste lado do
oceano. Poucos métodos científicos e imparciais são discerníveis em
nossas práticas administrativas. A envenenada atmosfera do Governo
municipal, os segredos torpes da administração estadual, a confusão, o
sinecurismo e a corrupção de quanto em vez descobertos nas repartições
de Washington, impedem-nos acreditar que quaisquer noções sobre
o que constitui uma boa administração já sejam largamente correntes
nos Estados Unidos. Não, os autores americanos não tomaram até
agora parte muito importante no avanço desta Ciência. Ela achou
seus doutores na Europa. Ela não é de nossa feitura; é uma ciência
estrangeira, pouco falando a língua do principio inglês ou americano.
Ela emprega somente línguas estrangeiras; nada exprime senão o
que para nossos espíritos são idéias alienígenas. Seus propósitos,
seus exemplos, suas condições são quase exclusivamente calcados
nas histórias de raças estrangeiras, nos precedentes de exemplos
estrangeiros, nas lições de revoluções estrangeiras. Foi desenvolvida
por professores alemães e franceses, e, em conseqüência, é em
todas as partes, adaptada às necessidades de um Estado compacto,
mas a um complexo e multiforme Estado, e feita sob medida para
formas grandemente descentralizadas, de Governo. Se formos
empregá-la devemos americanizá-la e, não só do ponto de vista
formal, meramente na linguagem, mas radicalmente em pensamento
e principio, tanto quanto em sua finalidade. Ela deve saber de cor as
nossas Constituições, deve extirpar de suas veias a febre burocrática,
deve aspirar muito do ar livre da América. Organizações
Burocraticas
Se alguma explicação deve ser procurada para o fato de que uma ciência Administração
evidentemente tão suscetível de ser tornada útil a todos os governos versus Ciências
igualmente, tenha no entanto recebido em primeiro lugar a atenção na Politicas
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Europa, onde o governo tem siso, de longa data, um monopólio, antes
do que na Inglaterra ou nos Estados Unidos, onde o Governo tem sido,
há muito, uma franquia comum, achar-se-á que a razão disso será, sem
dúvida, de dupla espécie: primeiro, que na Europa, justamente porque
o Governo era independente do consentimento popular, havia muito Anexo
mais que governar; e, segundo, que o desejo de manter o governo
O Estudo da
um Monopólio tornou os monopolistas interessados em descobrir os
Administração, de
meios menos irritantes de governar. Eles eram, além disso, em número Woodrow
suficientemente reduzido para adotar tais meios prontamente. Wilson,
de 1887
Será instrutivo considerar esta matéria um pouco mais de perto. Ao
falar de governos europeus, não incluo, é claro, a Inglaterra. Ela não
se tem recusado a mudar com o tempo. Tem simplesmente temperado
a severidade da transição de uma política de privilégio aristocrático
a um sistema de poder democrático pelas vagarosas medidas de
reforma constitucional que, sem prevenir revoluções a tem mantido
nas veredas pacíficas. Mas os países do continente, por um longo
tempo, lutaram desesperadamente contra toda a mudança e teriam
desviado a revolução atenuando as asperezas do Governo absoluto.
Eles procuraram aperfeiçoar a sua maquinaria a ponto de destruir
todos os contactos irritantes, adoçando os seus métodos com a
consideração dos interesses dos governados, de modo a aplacar todos
os ódios obstrucionistas, e tão assídua e oportunamente oferecendo
a sua ajuda a todas as classes de empreendimentos até tornarem-se
indispensáveis aos diligentes. Deram, por fim, ao povo Constituições
e franquias; mas mesmo depois disso eles se permitiram continuar
despóticos tornando-se paternais. Tornaram-se demasiado eficientes
para poderem ser dispensados, demasiado esclarecidos para serem
questionados desavisadamente, demasiados benevolentes para
serem suspeitados, demasiado poderosos para serem enfrentados.
Tudo isto demandou estudo e eles estudaram-no intimamente.
O Estudo da
É por esta razão que devemos considerar a reforma do Serviço Público
Administração, de
Woodrow
Civil, em sua fase atual , como um simples prelúdio a uma reforma
Wilson, administrativa mais completa. Estamos agora retificando formas
de 1887 de nomeação; devemos prosseguir para melhor ajustar as funções
executivas e prescrever melhores métodos de ação e organização
do Executivo. A reforma do Serviço Público não é assim, senão uma
preparação de espírito para o que se deve seguir. Ela está limpando a
atmosfera moral da vida oficial pelo estabelecimento da santidade do
Serviço Público como uma responsabilidade cívica, e tornando o serviço
sem facciosismo político, está abrindo caminho à assemelhação com
os serviços de iniciativa privada. Serenando os seus estímulos, torna-
o capaz de aperfeiçoar seus métodos de trabalho.
Nos países em que a opinião pública está ainda por ser instruída
em seus privilégios, ainda por acostumar-se a prevalecer, a questão
concernente ao campo da opinião pública se resolve mais prontamente
do que neste país, onde a opinião é atenta e francamente disposta a
preponderar de qualquer modo. È algo patético ver um livro inteiro
escrito por um professor alemão de Ciência Política para dizer aos
seus concidadãos: ‘ Por favor, procurem ter uma opinião sobre os
assuntos nacionais’; mas de um público tão modesto pode-se ao
menos esperar que seja muito dócil e solicito em aprender quais as
coisas sobre que não tem o direito de pensar e falar imperativamente.
Ele pode ser apático, mas não será metediço. Deixar-se-á instruir,
de preferência a tentar instruir. Sua educação política virá antes de
sua atividade política. Ao tentar instruir nossa própria opinião pública,
estamos tratando com um aluno disposto a considerar-se prévia e
suficientemente instruído.
O problema é tornar a opinião pública eficaz, sem permiti-la ser
metediça. Exercendo-se diretamente na supervisão dos detalhes de Organizações
todo o dia e na escolha dos meios cotidianos de Governo, a crítica Burocraticas
pública é naturalmente uma interferência despropositada, um manejo Administração
rústico de uma maquinaria delicada. Mas superintendendo as forças versus Ciências
maiores da elaboração de diretrizes, tanto em Política quanto em Politicas
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administração, a crítica pública é ao mesmo tempo segura e benéfica,
e de todo indispensável. Deixai que o estudo administrativo encontre
os melhores meios para dar à opinião pública este controle e para
impedi-la de todas as outras interferências.
Anexo
Mas será a tarefa do estudo administrativo somente a de ensinar o
O Estudo da
povo qual a espécie de Administração a desejar e exigir, e como obter
Administração, de
o que exigir? Não deverá ele ir além, exercitando candidatos para o Woodrow
Serviço Público? Wilson,
de 1887
Há, agora, em marcha neste País, um admirável movimento em prol
da educação política universal. Cedo virá o tempo em que nenhum
colégio idôneo se permitirá prescindir de um bom catedrático de
Ciência Política. Mas a educação assim dada não irá senão até uma
certa extensão. Ela multiplicará o número de críticos inteligentes do
Governo, mas não incrementará necessariamente a habilidade em
conduzir o Governo. É uma educação que preparará legisladores,
talvez, mas não funcionários executivos. Se tivermos que aperfeiçoar
a opinião pública, que é a força motriz do Governo, devemos preparar
melhores funcionários como o aparelho do Governo. Se tivermos que
colocar novas caldeiras e reparar as fornalhas que movimentam a nossa
máquina governamental, não devemos deixar que as velhas rodas,
engrenagens e válvulas continuem chiando, buzinando e chocalhando
como melhor puderem, ao sabor da nova força. Devemos colocar
acessórios novos onde quer que haja a menor falta de resistência ou
de ajustamento. Será necessário organizar a democracia enviando aos
concursos para o Serviço Público, homens perfeitamente preparados
a enfrentar exames sobre conhecimentos técnicos. Um funcionalismo
público tecnicamente instruído, cedo tornar-se-á indispensável.
Mas além de não ser perigoso, é necessário perceber que, para todos
Anexo os governos, os fins legítimos da Administração são os mesmos, de
modo a não temermos a idéia de observar os sistemas estrangeiros de
O Estudo da
Administração em busca de instrução e sugestão; de modo a desfazer
Administração, de
Woodrow
o receio de que se possa por acaso, tomar emprestado cegamente
Wilson, algo incompatível com os nossos princípios. É um cego desorientado
de 1887 aquele que denuncia tentativas de transplantar sistemas estrangeiros
neste País. É impossível: eles simplesmente não crescerão aqui. Mas
por que não devemos usar certas partes de concepções estrangeiras
de que precisamos, se elas nos forem, de qualquer modo, úteis? Não
corremos o risco de usá-las de modo estrangeiro. Recebemos de
fora o arroz, mas não o comemos com pauzinhos. Recebermos toda
a nossa linguagem política da Inglaterra, mas dela descartamos as
palavras ‘rei’ e ‘lords’. A que jamais demos origem, exceto à ação do
Governo Federal sobre indivíduos e algumas das funções da Suprema
Corte Federal?
FIM
CAPÍTULO 2
Os Administradores
Públicos e as infra-
estruturas coletivas
no modo de produção
capitalista
Podemos dizer que até o Século XX o número de organizações sociais
Organizações em cada país era relativamente pequeno (manufaturas, igrejas, famílias,
Burocraticas órgãos de governo, pequena empresa familiar); mas que a partir dele
Os Administrado- assistiu-se a uma reviravolta. Cresceu o número e organizações,
res Públicos e as sempre maiores e bem estruturadas, de sorte que o ser humano já não
Infra-estruturas consegue levar uma vida independente. As organizações administram-
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lhe ou coordenam-lhe o lazer, a educação, os gostos, o tempo do não
trabalho, além evidentemente do próprio trabalho.
Exemplo
Observação:
Mas João Bernardo diz que tal fato – a existência de Estado amplo
e Estado restrito - é mera questão jurídica, que não põe em risco o
argumento da integração tecnológica necessária das empresas. E de
qualquer maneira, mesmo quando são privadas, as CGP estabelecem
relações privilegiadas com o Estado, quer mediante concessões,
patente de subsídio, quer mediante contratos políticos privilegiados
mais ou menos secretos. O reverso da medalha, a estranheza, é que
o Estado pode ter também unidades de produção última. (MOTTA;
1986: p.131).
Exemplo
Você pode refletir em que grau o trabalho dirige sua vida e terá a
dimensão do que se está tentanto dizer. Sua trajetória biográfica
acontecerá em torno do mundo do trabalho. Vive-se para o trabalho,
estuda-se para o trabalho, mora-se onde há trabalho, gasta-se os anos
de vigor físico e as melhores horas do dia no trabalho, e por fim, temos
a cara daquilo que trabalhamos, ou fazemos.
Exemplo
O adiamento do leilão escancarou o escândalo que foi a avaliação feita pelos peritos
e presidida pelo governo do Estado.
Basta um item revelador: a sede do banco, no centro mais central do Rio, prédio de
33 andares, moderno, em frente a uma esplanada, com três fachadas dando ruas
de grande movimento, foi avaliada em R$702.136,70 (Louvemos os R$0,70 que os
peritos e guarda-livros descobriram nessa avaliação).
O preço de mercado está na casa dos R$42 milhões. Digamos que há exagero,
fiquemos pela metade, nos R$21 milhões, A diferença na avaliação dá para enriquecer
os gigantes das privatizações, perto dos quais os anões do Orçamento são anões
mesmo.
A turma que privatiza o Banerj, um dos filhos do governador á frente, tem uma
diferença de pelo menos R$20 milhões para dividir em comissões por baixo do
pano.
Outro dia, um banqueiro foi convidado para uma reunião onde se discutiria a melhor
técnica de privatizar um outro bem público - este, por sinal, necessitando mesmo de
uma privatização. O banqueiro só fez uma pergunta: “Quanto se pode levar?”
BERNARDO, João. A Autonomia nas Lutas Operárias. In: Bruno, Lucia &
Saccardo, Cleusa (orgs.). Organização, Trabalho e Tecnologias. São Paulo:
Atlas, 1986.
WHITE, William H. Jr. The Organization Man. New York: Simon & Schuster,
1956.
Dados do Autor