Cambio Climático Comercio AL

CAMBIO CLIMTICO Y COMERCIO INTERNACIONAL: ALGUNAS IMPLICACIONES PARA AMRICA LATINA Author(s): SOLEDAD AGUILAR, ROBERTO BOUZAS and
ANDREA MOLINARI Source: Desarrollo Econmico, Vol. 50, No. 197 (ABRIL-JUNIO 2010), pp. 33-57 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/41219133 . Accessed: 02/04/2013 10:41
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Desarrollo Econmico, vol. 50, 197 (abril-junio2010)
CAMBIO CLIMTICO Y COMERCIO INTERNACIONAL: PARA IMPLICACIONES ALGUNAS AMRICA LATINA

SOLEDAD AGUILAR*, ROBERTO BOUZAS**Y ANDREA MOLINARI**
1. Introduccin
La evidencia cientfica sobre el impactode las actividades humanas en el en los ltimos aos. fenmeno del cambio climtico ha aumentado significativamente Estoha dado ms fundamento a la tesisque sostienela necesidad de adoptarmedidas de reduccin de la emisin . Segn estimaciones de gases de efecto invernadero (GEI)1 del Panel Intergubernamental actual de sobre el Cambio Climtico (IPCC), el ritmo emisionesconlleva la posibilidadde daos catastrficos. La estabilizacinde los niveles atmosfricos de GEI en 445-535ppm(CO2e) provocara unaumento promedio mundial de la temperatura de entre2 y 2,8 grados sobre los nivelespreindustriales centgradosy una elevacin en el niveldel marde entre0,4 y 1,7 metros(IPCC, invertir relativamente modestorequerira importantes 2007). Peroinclusoeste objetivo recursos econmicos e implementar complejas medidas de poltica. Cmo se distribuir el aportede recursosyqu tipode medidasimplementar, tanto en el plano actual. interno climtica como internacional, de la temas clave agenda constituyen La adopcin de polticasde mitigacin es un tema extremadamente complejo de es unfenmeno porvariasrazones2.En primer lugar, porqueel cambio climtico alcance global tantoen sus causas como en sus consecuencias, lo que plantea la necesidad de untratamiento internacional cooperativo. Segundo, porquesu impacto son cuestiones econmicoy la evaluacinde trayectorias de mitigacin alternativas de mitigacin las Tercero, polticas sujetas a un altogrado de ncertidumbre. porque de involucran transferencias internacionales e intergeneracionales importantes
* International Institute forSustainable Development Reporting Services. **Universidad de San Andrs-CONICET. 1 En la jerga de los especialistas sobre cambio climticoestas acciones caen dentrodel mbito de lo que se conoce como "medidas de mitigacin", diferentes de aquellas dirigidasa adecuarse a los impactos inevitables del cambio climtico ("adaptacin"). Este artculose ocupa slo del impacto potencial de algunas medidas de sobre el comercio internacional. "mitigacin" 2 Para un tratamiento ms detallado vase er captulo 2 de Stern Review (2006).
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fuertemente tiene lugaren un contexto recursos.Finalmente, porque el fenmeno en diferentes asimtrico histrica", grandes que se refleja gradosde "responsabilidad de emisiny en los nivelesde emisinper capita,y diferencias en las trayectorias una marcada heterogeneidad en la disponibilidad de recursos econmicos, institucionales ytecnolgicos3. Marcode NacionesUnidassobreel CambioClimtico La firma de la Convencin el problemacon un enfoque paso para enfrentar (CMNUCC) en 1992 fueun primer marcofueel Protocolo de dentro de ese El instrumento negociado global. principal con excepcinde Estados todoslos grandesemisores Kioto (1997), del cual son parte de las emisionespara unconjunto establecimetasde reduccin Unidos.ElProtocolo de compromisos en el AnexoI) ysu primer de pases industrializados perodo (incluidos renovarse o el cuando deber en ao 2012, reemplazarse por otro concluye En forma instrumento. paralela algunos pases adoptarono estn considerandola de las emisiones, nacionalesde limitacin ya sea en el marco adopcinde programas multilaterales de sus compromisos (como es el caso de la UninEuropea - UE) o en como es el caso de Estados Unidos. forma independiente, reas de de cambio climtico El desarrollo multilateral de un rgimen incluye internacional4. el de comercio como con conflicto preexistentes, potencial regmenes de la naturaleza una consecuencia casi inevitable Estono es unhecho nuevoy resulta Sin de regmenesinternacionales. descentralizada del proceso de construccin de programas de la implementacin los mayores surgen riesgosde conflicto embargo, Estos consistente. sinunmarcomultilateral nacionalesde reduccin de las emisiones domsticas las se debido a compensar para presiones previsibles riesgos agravan de carbono" sobrela competitividad los efectosde esos programas yla llamada"fuga (carbonleakage)5. Latina tanto Elcambioclimtico es untemaclave paraAmrica porla necesidad de adaptacin como por las consecuencias potenciales de compromisos de la adopcinde medidasunilaterales internacionales de mitigacin o, en su defecio, Este industrializados. de los trabajoexaminaalgunas repercusionesporparte pases de la regin. Si bienAmricaLatinano es sobre el comercioexterior de estas ltimas entre un emisorimportante, dos pases de la regin (Brasily Mxico)se encuentran reveladasregionales losdiez principales emisores comparativas globalesylas ventajas
3 Mientrasque desde 1850 los 18 pases ms industrializadosfueronresponsables por el 75% de las emisiones relacionadas con la energa, su poblacin actual representaslo el 20% del totalmundial. Del mismo modo, el principalemisor actual (China) emite una cuarta parte en trminos per capita de lo que lo hace quien le sigue (Estados Unidos). 4 Alrededor de dos decenas de acuerdos ambientales incluyenalgn tipo de medida comercial. Si bien hasta el momentono han surgido conflictosinsuperables, la tensin subyacente se reflejaen la Declaracin de Doha con la que se lanz la ltimarueda de negociaciones comerciales de la Organizacin Mundialde Comercio la relacinentrelos acuerdos ambientales multilaterales (OMC), la que incluyun mandato expreso para clarificar de comercio. y las reglas del rgimenmultilateral 0 Mientras que las preocupaciones relativas a los efectos de las medidas que se adopten sobre la competitividadtienen una racionalidad eminentementeeconmica, los argumentos basados en el riesgo de "fugade carbono" responden a consideraciones ambientales,esto es, a la posibilidad de que la "fugade carbono" por relocalizacinde la actividad econmica esterilicelos esfuerzos nacionales por reducirlas emisiones globales. En algunos casos las medidas unilaterales tambin se han promovido como un mecanismo para inducir la participacinde jurisdicciones no reguladas.
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sensibles6.Estohace en muchoscasos se encuentran en industrias ambientalmente a la reginespecialmentevulnerable a las crecientesexigencias de un escenario en emisiones de internacional que tiende hacia una produccinmenos intensiva carbono(CEPAL2009). Adems de esta introduccin el trabajoincluye cuatrosecciones. La prxima la mitigacin los instrumentos econmicos presenta principales para promover y de algunos de sus conflictos potenciales con las reglas del rgimenmultilateral comercio.La siguiente seccin revisael estado de las negociaciones multilaterales y las polticas nacionalesde mitigacin en la UE yEstadosUnidos, as comosus vnculos con el comercio.La cuarta,identifica para el comercio algunas de las implicaciones exterior de los pases de AmricaLatina.Cierrael trabajo una breve seccin de conclusiones. 2. Mitigacin del cambio climtico y comercio internacional medidas de Enfrentar del cambio climtico el fenmeno requiereimplementar de las emisiones a sus consecuencias no evitables adaptacinfrente yde mitigacin En la prcticalas conductasde para prevenir impactosan ms severosen el futuro. con de poltica, se han alentadoa travsdel uso de diversosinstrumentos mitigacin se orienta de instrumentos frecuencia de maneracomplementaria7. Unprimer conjunto de a internalizar los costos ambientales de las emisionesde GEI, creando incentivos son los subsidios o mercadopara su reduccin.Un segundo tipode-instrumentos transferencias el desarrollo de bienes,servicios pblicas para estimular ytecnologas con bajas emisionesde carbono (o que actencomo "sumideros" o repositorios de el uso y el carbono). Finalmente, pueden adoptarse regulacionespara favorecer desarrollo de bienes y tecnologasde bajo consumode carbono. Algunosde estos instrumentos no son de uso exclusivode las autoridadespblicas,como lo muestra la difusin en la utilizacin de regmenesvoluntarios de etiquetado por parte del sectorprivadoen variospases industriales. La ausencia de unpreciopara las emisiones una oferta de GEI alienta subptima de emitir contra (excesiva) de emisiones, ydiscrimina ya que reduceel costo privado actividadesy tecnologas ms limpias.De esta forma, la producciny el uso de bienes y tecnologas para disminuir una falla de las emisiones de GEI enfrentan mercadoque puede ser aliviadaa travsde mecanismosque permitan internalizar han los costos ambientalesde esas emisiones.Los dos mecanismosms utilizados sidola aplicacinde impuestos a las emisiones yla creacinde mercadosde derechos de emisin. Los impuestos a las emisiones normalmente se aplican sobre los al carbono, unprecioimplcito combustibles fsileso sobreel uso de la energayfijan dejando que el nivelde emisionesse determine porel mercado. El establecimiento en de impuestosa las emisionesno es partede las negociaciones internacionales en el debate de polticas.Dichos curso,peroha estado presentede diversasformas
6 con el 12,57% de las emisiones en el ao 2000 la regincontribuy Segn WorldResources Institute, totales de GEI, en comparacin con una participacindel 11% y del 8,4% en la poblacin y el producto bruto mundiales,respectivamente(http://databank.worldbank.org). 7 Para una discusin ms detallada vase UNEP-WTO (2009).
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modalidades en algunos pases impuestosya se encuentran vigentesen distintas escandinavos8. europeos,principalmente En los mercados de derechos de emisin, se fijael nivelde por el contrario, El principal emisiones mercado yel preciodel carbonose determina endgenamente. de derechos de emisines el EuropeanTrading Scheme (ETS) de la UE, que opera a desde 2005. Estos mercados tambincomenzarona operara nivelinternacional en el del ao 2008 como partede los mecanismosde flexibilizacin partir previstos mecanismode implementacin Protocolo de Kioto (comerciode emisiones, conjunta Los mercadosde derechosde emisin ymecanismo para el desarrollo limpio). incluyen tres bsicos: a) unlmite b) la asignacinde permisos componentes paralas emisiones; individuales de emisin consistentes con ese lmite; yc) unmercadodonde comerciar los permisos. Los mercados de emisiones pueden tener distintascoberturasy con lmites a las emisionesglobales o a modalidades.Porejemplo,puedenfuncionar de fuentesemisoras y asignar los fuentesindividuales, cubrir diferentes universos a travsde distintos (como las subastas o las asignaciones permisos procedimientos parciales o totales). gratuitas, la mencionadafallade mercadoes la provisin Otromecanismopara enfrentar o ms eficientes, de subsidiospara estimular el uso de fuentes de energarenovables de bienes y tecnologascon menorcontenido el desarrollo promover y la utilizacin de carbono,y desarrollar e implementar tecnologasde secuestro de carbono. La en base a otrasfallasde mercado de subsidios tambinse ha justificado provisin como la dificultad ynuevos para asegurarderechosde propiedadsobre innovaciones o con resultadosinciertos desarrollosinnovadores descubrimientos, para financiar a nuevas asociados a la cubrir los costos de adaptacin tecnologas. para aprendizaje El apoyo ha tomadola forma de incentivos fiscales,preciosmnimos garantizadosy/ El uso de subsidios est muyextendido(y ha venido o ayuda directaa la inversin. en la mayora de los pases industriales9. creciendomuyrpidamente) instrumento es el establecimiento de regulacionessobre untercer Finalmente, Si o voluntario. productos procesos productivos, ya sea con carcterobligatorio y/o el desarrollo ha bienla International for Standardization (ISO) promovido Organization de estndaresinternacionales en varioscampos, la mayor partede las regulaciones nacionales o (en ei caso de la existentes se ha implementado a partir de iniciativas UE) regionales.Algunosde los sectores extensivamente regulados,especialmente en materiade "eficienciaenergtica",han sido el automotriz y el de aparatos son obligatorias elctricos. Mientras (como que en algunoscasos estas regulaciones los requisitosde eficienciaen el uso de combustiblepara la industria automotriz), de etiquetado,incluyendo en otrosse adoptaronmecanismosvoluntarios regmenes las emisiones intentan informacin sobre brindar generadas a lo largodel ciclo que de los de vida de los productos(la "huellade carbono") o duranteel transporte bienes (food miles). los costos de El desarrollodescentralizadode instrumentos para internalizar est asociado emisinde GEI planteados tiposde problemasprcticos.El primero
8 Para un anlisis de la experiencia europea vase, Andersen et al. (2009). 9 La concesin de permisos de emisin en formagratuita tambintiene un elemento de subsidio implcito para las actividades favorecidas.
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con sus efectos sobre la competitividad, ya que los productoresprivados ven afectados sus costos de produccin.El segundo problema(la "fugade carbono") es analticamente diferente: se trata de la esterilizacin de los efectosde las polticas de mitigacin el en emisioneshacia por desplazamientode actividades intensivas jurisdiccionesno reguladas10.Hasta ahora estos problemas se han atenuado a travsde la asignacin gratuita de permisosde emisino la exclusinde ciertos sectores (especialmente productores de bienes transables) de los compromisos de limitacin. Pero tantoel rgimen estadounidenses europeo como los proyectos de mercados de emisinprevnuna crecienteproporcin de permisossubastados en el futuro. esto generar presiones para adoptar medidas Previsiblemente, con el objetivo de compensar complementarias(como los ajustes en frontera) efectos sobre la la "fugade carbono". posibles negativos competitividad y prevenir Entre las medidasconsideradasha estado la aplicacinde ajustesen frontera y/ o la exigenciaa los importadores de adquirir derechosde emisin sobrelos productos 1. Ademsde enfrenta variosproblemas importados1 que su implementacin prcticos, un sistema de ajuste en frontera en conflicto con las reglas (y la podra entrar del rgimen de comercio internacional12. Entre los principales jurisprudencia) problemas debe sealarse la dificultad las prcticospara su implementacin para identificar emisiones asociadas a la produccin de unbien(las emisiones normalmente especficas difieren la volatilidad del precio segn el tipode producto, compaaypas de origen), delcarbonoen los mercadosde derechosde emisin de la equivalencia yla evaluacin de otros tiposde medidas (como las regulaciones y los requisitos tcnicos).Adems, la imposibilidad material de determinar las emisionesen frontera implica que debera mecanismo de adoptarsealgnotro para aplicarmedidasde ajuste,como unrequisito utilizada en la produccin de los supuestos acerca del tipode tecnologa etiquetado, bieneso ajustes basados en el contenido de carbonode la industria domstica. El uso de incentivospblicos para el desarrollode bienes y tecnologas en conflicto con las disciplinas apropiadas tambintiene el potencialde entrar comercialesvigentesen materia de subsidiosy derechos compensatorios. El GATT ciertos prohibe tiposde subsidiosespecficos(aquellos condicionadosal desempeo de las exportacioneso al uso de insumosy partesdomsticas) y permite accionar contra otro adversos"sobrelos miembros. Estos"efectos cualquier que tenga"efectos adversos" pueden manifestarse en la formade "dao" a la industria domstica, anulacino menoscabo de concesiones o "perjuicio grave"a los interesesde otros
10A pesar de que no hay evidencia de que la "fugade carbono" haya sido un fenmeno relevante,en un sistema con precios diferenciales para el carbono es previsible que haya una fuertepresin en ios pases industriales para tomar medidas comerciales contra aquellos que mantengan precios para el carbono comparativamentebajos. Vase Mattooet al. (2009). 11Tambin se ha o compensatorios para hacer frente al propuesto la aplicacin de derechos antidumping ambiental"o al "subsidio implcito" en la no adopcin de medidas internas de restriccin a las emisiones. "dumping 1El Acuerdo General sobre Comercio Aranceles y (GATT)incluyedisciplinas para la aplicacin de ajustes en frontera basadas en las conclusiones del Grupo de Trabajo sobre Ajustes Impositivosen Frontera impositivos de 1970. Sin embargo, no es claro que la adquisicin de permisos de emisin pueda ser equiparable (a los efectos de su ajuste en frontera) a una carga impositiva. Otroaspecto obscuro es si los ajustes podran aplicarse slo a productos similares(por ejemplo, a la gasolina) o podran alcanzar tambin a los bienes utilizados en su proceso de produccin (por ejemplo, la energa utilizada).Un problemaparticular plantean los bienes producidos bajo procedimientosdiferentes que no dejan rastrosen el productofinal ("procesos y mtodos de produccin no relacionados con el producto").
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miembros. Adems de desafiar las medidas ante el mecanismo de solucin de los pases afectados pueden adoptar acciones compensatorias controversias, establecidos en el Acuerdo sobre Subvenciones y siguiendo los procedimientos de las negociacionesde la Rueda Uruguay Como resultado MedidasCompensatorias. entre una categorade "subsidiospermitidos" ese Acuerdoincluy (no recurribles), los que estaba la asistencia a las actividades de investigacin y desarrolloy la adaptacin de instalaciones existentes a nuevos requisitos ambientales. Esta cuando venci a finesde 1999, porlo disposicin,sin embargo,no fueprorrogada tambin El Acuerdosobre Agricultura subsidios no recurribles13. no existen que hoy pero entre las razones para incluyeuna "caja verde" de subsidios permitidos, a no hay consideraciones ambientales(excepto por lo que se refiere justificarlos asociadas con programas ambientales). La magnitud obras de infraestructura alcanzada por los subsidios al desarrollo de nuevas tecnologas y bienes "medioambientales" (un ejemploclaroson las actividadesde generacinelctrica) comerciales. de fricciones convertirse en una fuente importante sugiereque podran en materiade estndares y regulacionestcnicas la referencia Finalmente, relevante es el Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio(OTC) normativa entre normas tcnicas obligatorias sujeta a y estndares voluntarios, que distingue unas y otrosa ciertas disciplinasy establece la obligacinde notificar cualquier Tcnicas. En el caso de las normas al Comitsobre Barreras nueva reglamentacin de principios el Acuerdo establece unconjunto tcnicasobligatorias para su desarrollo el Acuerdo voluntarios En el de los estndares caso dispone que los y aplicacin. Estados miembrosdebern tomar"medidas razonables" para asegurar que los la organismosprivados acten de manera consistentecon el mismo,incluyendo de no aplicacin de un Cdigo de Buenas Prcticas que subraya los principios al comercioy armonizacin14. obstculos innecesarios evitar discriminacin, al amparo de las excepciones el GATTpermite Finalmente, adoptar medidas del restodel derivados con los inconsistentes resultar compromisos que pudieran XXprevdos tiposde excepcionespotencialmente el artculo acuerdo.Eneste sentido, la vida aplicables a los casos bajo anlisis,a saber: medidastomadas para proteger o salud humana,animalo vegetal (art.XX. b) y/oconservarrecursos naturalesno renovables(art.XX. g). Sin embargo,estas excepciones no pueden invocarsesin de la "necesidad" de la ellos una justificacin entre de una serie requisitos, cumplir o un mtodo arbitrario medida y un modo de implementacin que no constituya entrepases en los que predominanlas mismas de discriminacin injustificable del comercio15. encubierta condicioneso una restriccin
lcsExcepto los que no superan el umbralde minimis. 14A pesar de que mucha de la discusin ms recientese ha orientado en tornoal impacto potencial de los estndares y regulaciones tcnicas son prcticas que ya estn eventuales medidas de ajuste en frontera, siendo utilizadas de manera extendida. 15En el el recurso a las excepciones tomando en pasado, el rgano de Apelacin de la OMC ha permitido consideracin la vinculacinentrela medida aplicada y el objetivoperseguido, la importanciadel valorprotegido y la formaen que la medida se ha aplicado (incluyendola existencia de esfuerzos de cooperacin/coordinacin con que se ha tomado en cuenta la existencia de el diseo mismo de la medida, la flexibilidad internacional, circunstancias distintasy el nexo entrela discriminaciny el objetivo perseguido). Dados estos antecedentes, sobre cambio de obligaciones derivadas de un convenio multilateral eventuales medidas que se tomaranen virtud -ceteris paribus- mayorprobabilidadde ser admitidascomo consistentes con los compromisos climticotendran comerciales. Para una discusin exhaustiva vase Hufbaueret al. (2009).
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En resumen,en la medida que afectan los precios relativos,todos estos instrumentos de poltica unimpacto tienen sobreel comerciointernacional. potencial Su uso tambinpuede entrar en colisincon las normasdel rgimen de comercio multilateral desarrolladas a lo largodel ltimo medio siglo. Este riesgo aumentar si esos instrumentos se diseany se aplican como resultadode exponencialmente iniciativas nacionales descoordinadas. Como vimos,algunos de los temas clave en esos potencialesconflictos involucrados son el concepto de "producto similar", las reglas aplicables a os insumos(incorporados o no incorporados al producto) y las condicionespara la utilizacin XX de las excepciones establecidas porel artculo del GATT. 3. Las negociaciones multilateralesy las polticas nacionales de mitigacin En esta seccin se analizan los aspectos salientes de las propuestas sobre del cambio climticoformuladasen el marco de las negociaciones mitigacin as como las polticas en la (JE nacionalesen cursoo en consideracin multilaterales, en especial porloque toca a su impacto sobreel comercio. yEstadosUnidos, potencial Como dijimos,las negociaciones multilaterales se llevana cabo en el marco de la asumidos en el Protocolo de Kioto. prxima expiracin (2012) de los compromisos 3. 1. Las negociaciones multilaterales Como se seal en la introduccin, con la firma de la CMNUCC en 1992 los Estados se comprometieron a estabilizar de GEI en unnivel las concentraciones que evite interferencias antropgenas peligrosas con el sistema climtico.Tambin como para acordaronque esa estabilizacindeba lograrseen un plazo suficiente los ecosistemas se al naturalmente cambio climtico, permitir que adapten asegurar no se vea amenazada y permitir que la produccinde alimentos que el desarrollo econmicoprosigade manerasostenible(CMNUCC, art.2). La CMNUCC tambin estableciel principio de "responsabilidades comunesperodiferenciadas", segn el cual el grado de esfuerzode los pases industrializados debera ser mayor que el de los pases en desarrollo en 1997 el Protocolo de este principio, (PED). Como reflejo de Kioto unobjetivo de reduccin de las emisiones para 37 pases industrializados fij de y para el ao 2012 de 5% sobre los nivelesalcanzados en 199016.El Protocolo Kioto no estableci ningn las emisiones otros de reduccin de pases para objetivo niprevio Porel contrario, la aplicacinde mecanismoscomercialespara promoverla. la nica referencia fueque las "Partesdel al comerciointernacional en el Protocolo AnexoI... se empearnen aplicarlas polticasy medidas... de tal maneraque se los efectosadversos... en el comerciointernacional... reduzcanal mnimo para otras de Kioto, Partes, (Protocolo especialmentelas Partesque son pases en desarrollo..." art.2.3). A fin el Protocolo cre tresmecanismos de abaratarlos costos de mitigacin, de mercado (llamados mecanismos de flexibilidad) crditosde para intercambiar
16Ambos acuerdos sus decisiones relacionadas se refieren internacional en este artculo como el "rgimen y de cambio climtico".
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carbono. El primero autorizel comerciode emisionesentrepases desarrollados con compromisos de reduccin, habilitando a aquellos que superen sus compromisosa vendersus crditosexcedentes a quienes no logrenalcanzarlos. Los otrosdos mecanismospermitieron a los pases desarrolladoscon compromisos de reduccin obtener crditos por emisiones evitadas a travs de proyectos - MDL) o especficos en pases en desarrollo (Mecanismopara el DesarrolloLimpio en economas en transicin sus de (sistema Implementacin Conjunta Jl,por siglas en ingls).El primero a los pases de AmricaLatinay el Caribe,y hasta hoy incluye ha sido el principal mecanismode mercado para canalizar fondosprivadoshacia de la regin en el MDL ha sido modesta: actividadesde mitigacin. La participacin de los 33 pases que la componenslo 19 presentaron proyectosMDL y la mayora de ellos corresponde a Brasil (con una participacindel 6.7% en los recursos totales)17. El primer perodo de compromisosdel Protocolode Kiotoexpiraren el ao en proceso de negociacin a travs 2012. Su reemplazoo renovacin se encuentra dentro del mismo mbito del Protocolo de dos vas paralelas,la primera y la segunda va apunta a la adopcin de en el mbitoms ampliode la CMNUCC. La primera de nuevos objetivosde reduccinde las emisiones enmiendas y a la definicin para los pases del Anexo I,en lo que sera unsegundo perodode compromisos18. en el Grupo ad hoc sobre Cooperacin a Largo Plazo (AWG-LCA) Paralelamente, se negocia la adopcin de una metaglobal de largoplazo para todas las partesde la CMNUCC, as como el camino a seguir en materiade adaptacin, mitigacin, financiamiento y creacin de capacidades. Esta segunda va apunta a la adopcin esfuerzos de acciones cooperativasde largoplazo para todas las partes,incluyendo de Estados Unidos. de mitigacin globales y cuenta con una activa participacin o un Ambas vas de negociacin deberanconfluir en un nuevoinstrumento jurdico mecanismoad hoc para adoptardecisiones sobre el perodopost-2012 para todas del Protocolo. las partes de la CMNUCC y no slo para los firmantes En la reunin de Copenhague en diciembrede 2009 el AWG-LCApresent incluidosen una serie de proyectosde decisin an en negociacin que fueron nueve anexos y cubrieron una granvariedad de temas (UNFCCC, 2009a)19. Varios
17 China e India concentran ia mayor parte del mercado, con una participacin de 59% y 11,5%, respectivamente.Base de datos UNFCCC CDM, acceso noviembrede 2009. 18Estas negociaciones se desarrollanen el llamado Grupo Ad Hoc sobre los Compromisos Futurosde los Pases del Anexo I del Protocolode Kioto(AWG-KP)y en ellas no participaEstados Unidos, por no haber ratificado el protocolo. iy Entrelos temas se de la labor relativaa la adaptacin (el texto incluyenlos siguientes: a) intensificacin de la labor relativa en el documentoFCCC/AWGLCA/2009/L7/Add.1 ); b) intensificacin sujeto a negociacin figura de la al suministro de recursos financierosy a la inversin(FCCC/AWGLCA/2009/L.7/Add.2); c) intensificacin de tecnologa (FCCC/AWGLCA/2009/L7/Add.3); labor relativaal desarrollo y la transferencia d) intensificacin de la labor relativaal fomentode la capacidad (FCCC/AWGLCA^OOQ/LJ/Add^); e) mecanismo para registrar la prestacin de apoyo y su registro las medidas de mitigacinapropiadas para cada pas (AMA) y facilitar (FCCC/AWGLCA/2009/L.7/Add.5); f)enfoques de polticae incentivospositivospara las cuestiones relativasa la reduccin de las emisiones debidas a la deforestacin y la degradacin forestalen los pases en desarrollo (REDD) (FCCC/AWGLCA/2009/L.7/Add.6); g) consecuencias econmicas y sociales de las medidas de respuesta (FCCC/AWGLCA^OOg/LJ/AddJ); h) diversos enfoques, incluidas las oportunidades de utilizarlos mercados esas medidas (FCCC/ y promover para mejorarla eficacia en funcinde los costos de las medidas de mitigacin Rev.1); i) enfoques sectoriales de cooperacin y medidas especficas para el sector de AWGLCA/2009/L7/Add.8 la agricultura (FCCC/AWGLCA/2009/L.7/Add.9).
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de ellos son relevantespara AmricaLatina,como la propuestade ampliacindel de la conservacinde MDL,la posibilidadde generarcrditosde carbono a partir los bosques (reduccin de emisiones provenientesde la deforestacin y la - REDD, por sus siglas en ingls) y la movilizacin de un degradacin de tierras financiamiento superioral que ha resultadodel enfoque de proyectosdel MDL a travsde las llamadas "medidas nacionales apropiadas de mitigacin" (NAMAs, tambin en materia tieneintereses de asistencia porsus siglas en ingls).La regin la adaptacin y la transferencia de tecnologa.Sin embargo,la para la mitigacin, sobre el mayorade estos temas en negociacin slo tendr efectos indirectos comerciointernacional. En las negociaciones en curso los vnculosms directos con el comerciose dan en torno a las llamadas medidas sectorialesy "medidas de respuesta". Los mecanismossectorialesse han planteadocomo una alternativa para evitar la fuga de carbono e imponermetas globales para industrias sensibles como el acero o la aviacin. Estas negociaciones, sin embargo, apenas han dado sus untexto primeros pasos20. El nicosectoren el cual se mantuvo especficodespus de la reuninde Copenhague fue la agricultura, en donde el grupo AWG-LCA de textoan sujetoa negociacin que incluye el principio de presentun proyecto que los enfoques sectoriales de cooperacin y las medidas especficas para el sectorde la agricultura no deberanconstituir unmediode discriminacin arbitrario o injustificable, o suponer restriccionesencubiertas al comercio internacional (UNFCCC, 2009c). La discusinsobre el impacto de las medidasde respuestaal cambioclimtico sobre las economas de los pases en desarrollo es el nico puntode la agenda de las medidasde ajusteen frontera. negociacinen el cual se menciona explcitamente En particular, dentrode las negociaciones del AWG-LCA,India y otros pases las medidas unilaterales contraexportacionesde los pases propusieron prohibir en desarrollo(Appletonet al., 2009, p. 13). En la versinque resultde la reunin de Copenhague se presentaron tres alternativas,con textos que varan en complejidad, en las que se inst a los pases a evitarlas medidas fronterizas unilaterales contrapases en desarrollopor razones relacionadas con el cambio climtico (UNFCCC, 2009b). Entodas las opciones se citael art.3.5. de la CMNUCC el que establece expresamenteque "[...] Las medidas adoptadas para combatir cambio climtico,incluidas las unilaterales, un medio de no deberan constituir discriminacin arbitraria o injustificable ni una restriccin encubiertaal comercio internacional"21.
20Hasta la reunin de Copenhague las negociaciones multilaterales incluanvarias propuestas para limitar las emisiones de sectores especficos, como la aviacin y el transporte martimo. Sin embargo, estas propuestas fueroneliminadas del texto en negociacin, lo que sugiere que seguirn en el marco de las organizaciones sectoriales especficas (la Organizacin de la Aviacin Internacional-ICAO por sus siglas en ingls- y la Internacional-IMO por sus siglas en ingls). No obstante, como veremos en la prxima Organizacin Martima del ao 201 2 seccin, la UE resolvila fijacinde lmites y la asignacin y venta de permisos de emisin a partir para todos los vuelos que aterriceny despeguen de su territorio. 1 La reuninde vinculante,sino un textoacordado por Copenhague no produjoun acuerdo jurdicamente el calentamientoa un mximo el objetivo de limitar algunos pases del que "se tom nota" y en el que se ratific de 2 grados centgrados sin objetivos explcitos de limitacin de las emisiones. El acuerdo qued abierto a la adhesin de todas las partes de la CMNUCCC.
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3.2. El paquete 2020 de la UninEuropea En abrilde 2009 el Consejo Europeoadopt el Paquete de Cambio Climtico y para despus del ao 201222.El Paquete Energa que establece el marcode polticas refuerza el mercadode carbonoexistente23 global yestablece una metade reduccin de las emisionespara 2020 del 20% sobre el nivelde 1990 (que puede aumentarse al 30% si se alcanzara un acuerdo multilateral establece la Asimismo, satisfactorio). meta de un 20% de energas renovablesen la matriz energticay de un 10% de utilizacin de biocombustibles en el transporte ao. El paquete hace para ese mismo uso de la mayorade los instrumentos reseados en la segunda seccin de este trabajo(mercado de emisiones,subsidios y regulacionesy estndares) y variasde las medidasadoptadas revisten inters comercial Latina24. para los pases de Amrica Desde el ao 2005 el Sistema de Comercio de Emisiones (ETS) de la UE a las emisionesde dixidode carbonopara 10.500 instalaciones estableciun lmite de (centrales generacinelctricay grandes plantasconsumidoras)responsables porcasi la mitadde las emisionestotalesde la UE. Segn la Directiva aprobada en de carbonocubrir todas del ao 2013 el mercadoeuropeode crditos 2009, a partir las fuentes intensivas en el uso de energay ios Estados de la UE debern adoptar medidas para ampliarla coberturade ese mercado ms all de las actividades incluidas25.Hasta ahora los permisos de emisin se asignaron originalmente tomando como base las emisiones histricas por establecimiento gratuitamente un beneficio obtuvieran sectoriales,lo que haca que las empresas ms eficientes del ao derivadode la operacinde los mercadosde carbono.Sin embargo,a partir el que se de permisos, 2013 el mecanismopara asignarlas emisionesser el remate del 100% en el ao 2027. hasta llegara una cobertura implementar gradualmente La aviacin est incluidadentrodel nuevo diseo del EU ETS, y abarca todos los en la UE a vuelos (tantode carga como de pasajeros) que despeguen o aterricen 226. establece al menos un 50% de los del ao 201 La nueva Directiva partir que
22 Decisin 406/2009/CEdel Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abrilde 2009, sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a finde cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020, disponible en: 140:01 36:01 48:ES:PDF. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009: 23 El rgimenexistentefue creado por la Directiva2003/87/CE. 24 Las medidas ms importantes del esquema de comercio de emisiones europeo incluyen:i) una revisin la energa de fuentesrenovables (3736/08,8037/09 (3737/08;8033/09Add. 1Rev.1); i) una directiva para promover Add.1) y normas de calidad ambientalpara combustibles y biocombustibles(3740/1/08;8040/09 Add.1); iii)una extensinde los objetivosnacionales vinculantesde las emisiones a sectores no regulados porel actual rgimen de de comercio de derechos de emisin(como el transporte, la agricultura y la construccin)(3738/08); iv) la revisin una directivasobre estndares para automviles(3741/08; 8041/09 Add.1); y v) una directivaestableciendo el marco normativo para la captura y almacenamientogeolgico de carbono (3739/08; 8036/09 Add.1 ). b Las actividades alcanzadas por la nueva Directivaincluyenla generacin de energa superiora 20 MW, de petrleo,la produccin de mineralesmetlicos, el acero, el aluminio, el la produccin de coque, las refineras cemento, la cermica, la cal, los ladrillos,el vidrio,la pulpa y el papel, los productos qumicos, y la captura y almacenamiento de carbono, as como la aviacin. Directiva2003/87/EC,Anexo I. Texto consolidado (incluye aviacin), disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2003L0087:20090625:ES:PDF. 26El esquema ser aplicado a ms de cien aerolneas, un terciode las cuales est establecida fuerade la de la cual las emisiones UE. Segn la nueva Directivase estimar una lnea de base para cada aerolnea, a partir al 97% en 2012 y al 95% a partir se limitarn del ao 2013. En un principioel sistema otorgar un 85% de los y el restodeber adquirirse en el mercado. permisos de emisin gratuitamente
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un recursosobtenidospor el rematede emisionesdeber utilizarse para promover crecimiento como fuerade la UE. resistente al climay bajo en carbono,tantodentro El50% restante no tienedestinoasignado, peropodraser utilizado para compensar el costo de cumplir con la legislacinpor partede algunos sectores industriales sensibles. La nueva normaeuropea pretendecontenerlas presiones para establecer de permisos medidasde ajusteen frontera de maneragradualel remate incorporando de de emisin, una porcin tanto, para llegaral 100% slo en el ao 2027. Mientras los permisosse seguir asignando gratuitamente segn las emisiones histricas, como ha sido el caso hasta ahora. La normaestablece que la ComisinEuropea un deber publicary mantener actualizado un listadode sectores que enfrentan en la incluidos especficostambin riesgoaltode "fugade carbono",segn criterios ms de de 2009 e incluy listafuepresentadaen diciembre Una primera legislacin. 150sectores27. el 100% de permisos Las industrias expuestaspodrnrecibir gratuitos, La en lnea con los lmites de emisiones28. porcentajeque declinargradualmente Comisin una evaluacinsobreel estado tieneunplazo paraconcluir Europeatambin de las industrias intensivas en el uso de energa las medidasque considere yproponer una ampliacinde los sectores que recibirn apropiadas. stas podran incluir de sus permisosde emisino la exigencia de que los importadores gratuitamente esos productosparticipen del mercadode emisiones29. El nuevopaquete europeocomplementa las normas sobre energasrenovables con mayoresrequisitos de eficiencia en el uso de combustiblespara vehculosde en ms de untercio reducir pasajeros.Se estimaque slo con esta medidase lograr las emisiones de comerciode derechos .de los sectoresno reguladosporel rgimen de emisin. Si bienel ETS no incluye sectorescomo edificios, transporte, agricultura establece que los pases debern reducir y manejode residuos,la nueva Directiva las emisionesprovenientes de estos sectoresen un 10% sobre los nivelesde 2005 (la llamadadecisin de "compartir el esfuerzo" a travsde la UE). Esto podr hacerse con medidas de manejo del trfico, promocindel transportepblico, uso de biocombustibles, y calefaccin de aplicacin de estndares para la construccin etc. Con este propsito los gobiernos edificios, podrnutilizar impuestos ysubsidios, debiendoen este ltimo caso seguirlas orientaciones para la concesinde subsidios en el mercadointerior30. en la UE,a fin de evitar a la competencia distorsiones vigentes al Las nuevas iniciativas la meta de incrementar de la UE tambinincluyeron 20% la participacin de aumentar de las energasrenovables en la matriz energtica y
27La cobertura la fabricacin de fibras de algodn, es muy otros entre lino, sectores, ampliae incluye, lanayotras; de hierro de vestir; e inorgnicos; prendas productos yacero;aluminio, productos qumicos orgnicos cobre de petrleo; la extraccin cermicas, metales; azcar;papelycartn; yotros maquinaria yrefino agrcola; cemento se de plsticos.La listacompleta y cal; aceites y grasas sin refinar; y la maquinaria y la fabricacin I de la Decisin enel Anexo de 2009,disponible de la Comisin puedeconsultar (2009)10251, del24 de diciembre en:http://eur-lex. 0:001 8:ES:PDF. 0:001:001 eu/LexUriServ.do?uri=OJ:L201 europa. to uisponiDie en: http://europa.eu/rapia/pressKeieasesAction. =// 796&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. y Disponible en: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/ 796&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. 00 Disponible en: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/ 797&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.
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SOLEDAD AGUILAR, ROBERTO BOUZAS Y ANDREA MOLINAR!
en el transporte. Este aumento en la demanda ser al 10% el uso de biocombustibles como el biodiesely el de biocombustibles cubierto en granpartecon importaciones debern bioetanol. Sin embargo,para abastecer este mercadolos biocombustibles una reduccin de sustentabilidad, con una serie de requisitos incluyendo cumplir del 35% en las emisiones de GEI en comparacincon los combustibles mnima de 2017)31. Para ser convencionales (porcentajeque aumentaral 50% a partir de tierras de altovalorpara utilizados los biocombustibles tampocopodran provenir de carbono.Las nuevas niproducirse en tierras con elevadas reservas la biodiversidad bianuales (a normastambinrequieren que la ComisinEuropeapresenteinformes establecidos con los sobre las acciones del ao cumplir para requisitos 2012) partir de la UE. Estas por los grandes proveedoresde biocombustibles implementadas tendrn unimpactoimportante de implementacin, nuevas disposiciones,ysu forma sobre el comerciocon algunos pases de AmricaLatina. 3.3. Un mercado de emisiones en Estados Unidos? de Estados Unidos utilizainstrumentos La polticade cambio climtico muy en "energaslimpias" los subsidiosa la inversin entre los que se incluyen diversos, de estndares y regulacionespara y la eficienciaenergticay el establecimiento es la asignacinde un en emisiones.Unejemplode los primeros sectoresintensivos millones lanzado por 10% de los fondosdel paquete de estmulo fiscalde u$s 787 mil la administracin Obama a poco de asumir(la Ley Americanade Recuperaciny fiscales en la formade crditos,garantasy Reinversin) para otorgarincentivos y el desarrollode "energas limpias".La Agencia de apoyos a la investigacin diversasregulaciones ha impuesto Proteccin Ambiental para disminuir (EPA)tambin concedida porla Leyde AirePuro.Si las emisiones, principalmente bajo la autoridad de largoplazo a la limitaciones bienms de una docena de estados ha introducido emisinde GEI (as como regulacionesy normasde diversotipo), el Congreso norteamericano an no ha aprobado una legislacinfederal, aunque en los ltimos aos se han presentadovariosproyectos32. subsidios la asignacinde importantes de estos proyectos La mayora incluy mejorarla eficienciaenergtica, para desarrollarproyectosde "energa limpia", o fuentesrenovablesde energa,desarrollar estimular el uso de biocombustibles nuevastecnologasamistosascon el clima(unejemplodestacado son !-as tecnologas en incremento del previsible el impacto de capturaysecuestrode carbono)y reducir los preciosde la energasobre los consumidores y las empresas. En algunos casos tcnicos de estndaresy reglamentos tambin se estableca o se exigala definicin
31 El clculo se realiza segn una metodologa establecida por la propia norma.VerDirectiva2009/28/CE, 40:001 6:0062:ES:PDF. europa. eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:1 disponible en: http://eur-lex. 32 El (S. 2191) se present al Senado en diciembre de 2007 y fue derrotado proyectoLieberman-Warner por la oposicin de los republicanos a mediados del ao 2008. El proyectoWaxman-Markey(H.R. 2454) fue aprobado por la Cmara de Representantes en julio de 2009 y pas a la consideracin del Senado, pero luego fue abandonado. En noviembrede 2009 el comit de Medio Ambientey Obras Pblicas del Senado aprob un S. 1733), que tampoco avanz en la cmara alta. La propuesta Kerry-Lieberman proyectoparalelo (Kerry-Boxer, a las emisiones y un mecanismo fuepresentada al Senado en mayo de 201 0 ytambinincluyesubsidios, un lmite de ajuste en frontera.
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sobreel uso de la energa(porejemplo,estndarespara nuevas plantasde energa a carbn, edificios y motoreselctricos y vehculos) y sobre el etiquetado de electrodomsticos33. de lmites a las emisiones Unrasgocomnde estas propuestas ha sido la fijacin de GEI (con diferentes la asignacinde permisos de emisin coberturas sectoriales), deficitarias de comerciar de emisin entre unidades crditos yla posibilidad permisos y En una primera mientras seranrematados, ysuperavitarias. etapa algunospermisos establecan seradistribuido Todas las propuestas tambin que el resto gratuitamente. mecanismospara evitarla "fugade carbono" inducidapor las nuevas medidas y los empleos en Estados Unidos", compensandoa los sectores industriales "proteger sensibles34. A partir las propuestas tambin de cierto momento en el tiempo, prevean un sistemade la posibilidad(generalmente a criterio de implementar del Presidente) de productos en la obligacin consistente de que los importadores ajusteen frontera, de sectores sensibles adquieranpermisosde emisin a preciosde mercado,y bajo ciertas condiciones, como manera de desalentar la "fuga de carbono". Estas de pases condiciones normalmente incluan exencionespara productos provenientes a de emisionesiguales o superiores con compromisos de reduccin que cumplieran losprevistos fueran de unacuerdointernacional en la legislacin norteamericana, parte del que fuera parte Estados Unidos, fueran pases menos desarrollados, o a las emisiones globales o a las importaciones contribuyeran marginalmente norteamericanas del respectivo sectorindustrial. 4. Algunas implicaciones comerciales para Amrica Latina tantoen trminos Si bien las emisionesde los pases de la regin, per capita como por unidad de PBI, son muyinferiores a las de los pases desarrollados,la netos estructura en "exportadores de la mayora de ellos los transforma productiva de emisiones".Esto los hace vulnerables se apliquen a medidas que eventualmente sobre los flujosde comercio.Utilizando una matriz de insumo-producto ambiental, Peters y Hertwich los inventarios de- producciny consumo de (2008) midieron en el comercioexterior carbono35, para un y las emisionesde carbonoincorporadas el de pases, incluyendo variosde AmricaLatina.Con esa base estimaron conjunto
33 Por sobre la factilibilidad ejemplo, el proyectoWaxman-Markey peda a la EPA: "(I) estudiar e informar de establecer un programa nacional de medicin, informacin, difusiny etiquetado del contenido de carbono de productos o materiales vendidos en Estados Unidos, (II) establecer un programa nacional voluntariode informacin sobre el contenido de carbono en los mercados mayoristasy de consumo". 34 El proyecto Waxman-Makey, por ejemplo, defina como sectores potencialmente elegibles a los productoresde manufacturasque cumplierancon los siguientes requisitos:a) ser intensivosen el uso de energa (los costos de la energa deban representar5% o ms del valor de produccin) o en la emisin de GEI (una relacinentreemisiones -en toneladas de CO2 a un precio de u$s 20- y el valor de la produccin de 5% o ms) y b) estar expuesto al comercio internacional(una relacinde al menos 15% entrela suma de las exportaciones e importaciones del sector y el valor de la produccin ms las importaciones). El requisito de exposicin al comercio internacionalse eliminaba cuando los sectores tuvieranuna intensidad energtica o de emisiones de GEI igual o mayoral 20% del valor de la produccin. 35 Los inventarios de emisiones provenientesde la produccin se definencomo las emisiones domsticas de emisiones Los inventarios totalesderivadas de la produccin(incluyendo internacional el transporte yel turismo). del consumo miden el consumo final de produccin ajustado por comercio e intermedio, y equivalen al inventario (produccin - emisiones contenidas en exportaciones + emisiones contenidas en importaciones).
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balance de emisionescontenidasen el comercioy distintas medidas de la "fugade carbono"36. tresde los cuatromayoresemisoresde la Segn estas estimaciones, netos de emisiones,lo que regin(Brasil,Argentina y Venezuela) son exportadores es consistente con su dotacinfactorial la y unproceso de crecimiento que estimul la produccin en industrias ambientalmente sensibles inversin, y las exportaciones en las dos ltimas dcadas37. No hayduda de que este patrn de especializacines vulnerable a iniciativas unilaterales en un escenario internacional que tiendehacia una produccin con menorintensidad de emisiones. Por cierto,dentrode este cuadro general los pases de la reginmuestran En efecto,en 2003-04 la participacin maticesen sus nivelesde vulnerabilidad. de industrias ambientalmente sensibles en las exportacionestotalesoscil desde un 45% y 36% para los caso de ChileyVenezuela,hasta un 8% en el de Mxico. Para esa participacinalcanz el 19% y 18%, pases como Colombia y la Argentina Esta seccin analiza algunas implicacionespara el comercio respectivamente38. exteriorde la regin de algunos instrumentos de mitigacinadoptados o en consideracin en los pases industrializados, como las medidas de ajusteen frontera Mientras ylas normas que las medidas de ajusteen frontera y estndarestcnicos39. han recibidoatencincrecienteen los ltimos aos (especialmente debido a las de legislacintratadasen el Congresonorteamericano), su aplicacin no iniciativas Por el contrario, las normasy estndares tcnicos un riesgo inmediato. constituye de uso difundido expanque continuarn ya se han convertidoen instrumentos dindose en el futuro. 4. 1. Reglamentos,estndares tcnicosy etiquetado En algunas actividades la aplicacin de reglamentosy estndares sobre eficienciaenergticay/o intensidad de las emisionesse ha vueltoun recursocada vez ms utilizado la para promover mitigacin40. Ejemplosde elloson los reglamentos Desde obligatorios y el de electrodomsticos. que rigenpara el sectorautomotriz sobre el hace variosaos la UE tienevigenteun requisito de etiquetadoobligatorio nivelde emisiones de carbono (gramo por kilmetro) para los automvilesy (al Estados sobre la eficiencia Unidos) igual que energtica de electrodomsticos (Hufbaueret al., 2009). Estados Unidos tambinaplica estndares de eficiencia
36 Peters and Herwich (2008) definenla "fugade carbono" como las emisiones derivadas de la produccin de los pases no incluidos en el Anexo 1 del Protocolo de Kioto que se dedica a satisfacer el consumo en los pases del Anexo 1. 07 Estas industriasse localizan en base a los precios relativosde la energa, el capital y los recursos naturales. La categora comprende las industriasde hierroy acero, metales no ferrosos,qumicos industriales, pulpa y papel y minerales no metlicos (CEPAL 2009). El mismo trabajo confirmaque los pases de la regin crecientes tienen ventajas comparativas reveladas en industrias ambientalmentesensibles que enfrentarn exigencias climticas en el futuro. 38CEPAL 2009, poco ms segn datos de BADECEL. Segn Aggio et al (2009), en el caso de la Argentina de un terciode las exportaciones se dirigea "mercados de destino sensibles" y cerca de un terciodel valor de la canasta muestra una intensidad de carbono alta y media-alta. J9Este de mitigacines trabajo no se ocupa de los subsidios, aunque su importanciacomo instrumento creciente y,muyprobablemente,continuarsindolo. 40 En rigor,muchas de estas medidas no estn impulsadas por consideraciones climticas sino de "seguridad energtica".
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para los automviles obligatorios (los llamados estndares CAFE), que en una de sus primeras . Como se seal medidas la administracin Obama hizoms estrictos41 en la seccin 3.2, el nuevo paquete europeo tambinestableci estndares de emisinms rigurosospara los vehculos nuevos y definiun nuevo objetivo(a revisar)para el ao 202042. El impacto de los regmenes de emisin ms estrictossobre el comercio internacional est estrechamente asociado con las caractersticas del sector, el tipo de firmas del comercio En en que se organizala produccin. que participa y la forma el caso particular de los automviles, los nicosexportadores relevantes de la regin son Mxico,Brasily la Argentina exportaciones y slo Mxicoregistra significativas absolutos como relativos) a mercados de pases desarrollados, (tantoen trminos Estados Unidos.Encontraste, menosde unquinto de las exportaciones principalmente de automviles de Brasil se dirigen a mercados de pases desarrollados la UE), en tantoque la Argentina es bsicamente un comerciante (principalmente Dado que las firmas regional43. exportadorasson empresas transnacionalescon casas matricesen los mercados de destinoy un alto nivelde integracin de sus cadenas de produccin, de emisin no deberanresultar regulacionesms estrictas en un obstculo serio para el acceso a los mercados. Porel contrario, es difcil subestimar la relevancia de estos requisitos para otros sectores. Un ejemplo destacado son los biocombustibles, en el participacin cuya consumo global de energa (principalmentepara transporte)se espera que unfuerte en el que podrparticipar de maneraimportante crecimiento, experimente la regin. A nivel son Estados de biocombustibles global,los principales productores es ms de seis veces Unidos,Brasily la UE. En el caso del etanol(cuya produccin con el 51% y37% de mayor que la de biodiesel) Estados Unidosy Brasil contribuyen la produccin La UE, porsu parte,responde porun 75% mundial, respectivamente. de la produccinmundial de de biodiesel44. productores Algunosde los principales biocombustibles en el mundodesarrollado son tambin los principales importadores: en efecto, en el perodo2004-06 Estados Unidosyla UE fueron el destinodel 60% de las importaciones mundiales45. Brasilabastece el 44% de las exportacionesmundialesde etanoly tiene un importante potencialde crecimiento (Furtado, 2009). En Brasilel etanolse fabricaa de la caa de azcar y su produccincuenta con ciertasventajas (desde el partir
41 La nueva administracindemcrata tambin autoriz al Estado de Californiaa imponerrestricciones ms exigentes a las emisiones que las que existen a nivelfederal. Dado el peso de Californiaen la demanda nacional de automviles,esta decisin aumentar la presin sobre las empresas automovilsticas. 4 Los nuevos requisitosdebern cumplirsepor un 65% de los autos nuevos en el ao 201 2, 75% en 201 3, 80% en 2014, y 100% en 2015. 43 Los datos corresponden al perodo 2006-08. 44 Datos de OECD (2008). 45 Para ingresara Estados Unidos el bioetanol debe pagar un arancel ad valoremde 1.9% y 2.5% (etanol denaturalizado y no desnaturalizado, respectivamente)y un arancel especfico de 0,1427 centavos de dlar por fitro (en ambos casos). El biodiesel paga un arancel ad valoremde 1.9%. En el caso de la Unin Europea el bioetanoldebe pagar un arancel especfico de 0, 192 euros por litro (no desnaturalizado) y de 0, 102 euros por litro (desnaturalizado). El biodiesel, por su parte,es gravado por un arancel ad valoremdel 6.5%. A los efectos de su tratamiento arancelario el etanol es clasificado como un productoagrcola, en tantoque el biodiesel pertenece a la categora de productos manufacturados,lo que explica en parte las diferenciasen el nivelde proteccin de uno y otro.
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de vistade la mitigacin) en comparacin con el etanolproducido en los pases punto desarrollados Estados Unidos, donde se lo producea partir del maz). (principalmente Entre estasventajas destaca unaforma mssimple de produccin, unamenor proporcin de energagris, en la emisin de GEI en su proceso de produccin y una reduccin y uso en comparacincon los combustibles fsiles(OECD, 2008)46. En materiade biodiesel en la regin es la Argentina. Elpotencial de la Argentina quienllevala delantera en un productor de biodieselrelevante a nivelmundial para convertirse y exportador descansa en ventajasnaturales de capacidad de la Unin Europea yen las limitaciones la produccin de oleaginosas(lo que abrira no slo a la para aumentar oportunidades produccinde biodiesel a base de soja como lo hacen la Argentina y Brasil,sino tambin a la basada en aceitede palma,comoen Colombia, EcuadoryHonduras). Por otraparte,el biodiesel enfrenta aranceles relativamente estar clasificado por bajos como un bien industrial del bioetanol como un producto (a diferencia que es tratado unmayor contenido agrcola). Segn la EPA(2009),adems,dado que tiene energtico ms ventajoso desde unpunto de vistaclimtico cuando se toma que el etanolresulta en cuentael impacto del uso de la tierra de biocombustible porvolumen producido (ya a una mayor cantidadde petrleo). que reemplazara de estmulo a la produccin Una fuente de biocombustibles importante proviene de las reglamentaciones nacionalesque exigenproporciones mnimas de mezcla con combustibles fsilespara su uso en el transporte. Estas metas,sin embargo,estn de ciertosestndarestcnicos que incluyen de sujetas al cumplimiento requisitos En materia "sustentabilidad". de estndaresinternacionales el Grupode de producto, Estados Unidos Tripartito Trabajo (TTF, porsus siglas en ingls)constituido porBrasil, de diferencias nacionales yla UE ha avanzado en la identificacin yacciones necesarias para reducirlas,pero no ha desarrollado estndares relativosa la produccin Hasta ahora,todos los estndaresaplicados en este campo son de sustentable47. carcter nacional. La Directiva de la UE,porejemplo, establecicriterios 2009/28/CE para designar como sustentableslos biocombustibles utilizados para la mezcla producidostanto dentro de la UE como fuerade ella. La normaestableci que los biocombustibles de GEI48, un35% de emisiones como mnimo empleados para cortesdebernahorrar con alta no debern ser con de tierras materias obtenidas producidos primas y norteamericana biodiversidad o altosnivelesde carbono.A diferencia de la normativa no computael impactoindirecto sobre las emisiones (verms abajo), esta Directiva derivadodel cambio en el uso del suelo (esto es, slo tomaen cuenta las emisiones una directas).No obstante,la Comisintiene hasta diciembrede 2010 para fijar
46 la reduccin en el caso del etanol brasileo es del al menos 80%, que se compara Segn este informe, de maz. Cabe muyfavorablementecon una reduccin estimada del 30% en el caso del etanol producido a partir destacar que estas estimaciones no tomanen cuenta el desmonte resultante de un aumento en la produccin de caa de azcar o de maz (de donde se desprenden importantes cantidades de carbono). 47Vase el White Paper on internationally Compatible BiofuelStandards publicado en diciembre de 2007 por la TTF.Este grupo concluy que ningunade las diferenciasen los estndares aplicados al bioetanol constitua un impedimentoal comercio, pero que la situacin era menos ntidaen el caso del biodiesel. Esta diferenciafue atribuidaa las caractersticas fsico-qumicasde cada uno de los productos. 48 Para considerar a los biocombustibles como energa renovable la reduccin en la emisin de GEIs debe ser del 35% (respecto de aquellas producidas por los combustibles fsiles y en base al ciclo de vida del del 1Qde abrilde 2013 (para las plantas en operacin antes del 23 de enero de 2008), porcentaje producto)a partir del 1Qde enero de 2017 y al 60% a partir del 1Qde enero de 2018. que aumenta al 50% a partir
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lo que podra los efectosde dichas emisionesindirectas, metodologa que introduzca afectar las exportaciones de pases en vas de desarrollo (Fres,2009). ElAnexoV de la mismaDirectiva tambin "valores de ahorro de GEI segn el tipode fij pordefecto" biocombustible. En el caso del biodiesela base de soja el "valor es del pordefecto" al diesel49. al requisito del 35% paracalificar en relacin comosustentable 31%, inferior La normativa tambinprev la posibilidadde calcular "valoresreales" segn una Enjunio establecida50. de 2010 la Comisin establecilos criterios tambin metodologa de los biocombustibles. y mecanismospara la certificacin En el caso de Estados Unidos,el estndar sobre combustiblesrenovables (RenewableFuelStandard, RFS) de la Leyde Independencia ySeguridadEnergtica sus en tambinrequiereun anlisisdel ciclo de vida de (EISA, por siglas ingls)51 La EISAtambin beneficios pararecibir parasu procesamiento. algunosbiocombustibles estableci categoras de combustibles de elegibilidadque renovablesy requisitos el el establecimiento de GEI durante de umbrales de reduccin incluyen obligatorios a los ciclode vidade las diferentes renovables en relacin de combustibles categoras combustibles del petrleo, tomando comoao base el 200552.La agencia provenientes e implementar es la EPA,que desarroll dichas regulaciones responsablede revisar una metodologa de calificaban dentro renovables para determinar qu combustibles los cuatroumbralesde reduccindefinidos por EISA53.Mientras que los primeros resultados dados a conocerporla EPAen el ao 2009 dejaban al etanolpordebajo del umbral final necesariopara calificar como un biocombustible avanzado, la regulacin anunciadaen febrero de 2010 le permiti de 50% de alcanzarcmodamente el umbral ahorro en las emisiones.En particular, los clculosde la EPAconcluyeron que el etanol brasileoreduce las emisionesde GEI en un 61% en comparacincon la gasolina, cuando se consideran los efectosdel cambioen el uso de la tierra de 30 porunperodo aos. Enparte, evidencia los cambiosen la estimacin fueron influidos porla abundante alternativa de modelosde clculoque las organizaciones de productores proveniente brasileos a la consideracin de produccin de la EPA. Dado el potencial pusieron y en los procedimientos de etanol se advierte exportacin que tieneBrasil, que diferencias utilizados importantes pueden crearu obstaculizar y en las estimacionesresultantes corrientes comerciales.
49 Este requisitoaumenta al 50% desde el ao 2017, y al 60% para plantas nuevas. 50De acuerdo al "valor pordefecto"el biodiesel a base de soja no alcanzara el requisitode sustentabilidad. Sin embargo, segn estimaciones del INTA(que toman en cuenta el ahorro de emisiones por el mtodo de siembra directa ampliamente utilizado en Argentina)el biodiesel a base de soja producido en la Argentina en alrededorde un 80% las emisiones de GEI respecto del diesel convencional (dependiendo de la regin)reducira (de origenfsil). INTAJIR-BC-INF-07-09. 51 Establecidos en 2005 dentro del Ley de Poltica Energtica para combustibles de automotores,y expandida a combustible para el transporte por la EISA-2007, donde tambinrequiereel uso de "biocombustibles avanzados" (no basados en granos de maz). 52 Las emisiones de GEI deben establecerse considerando la cantidad agregada de emisiones de GEI (incluyendo las emisiones directas y las indirectas,e.g. provenientesdel cambio del uso del suelo) en todo el ciclo de vida (incluyendo todas las etapas de produccin de la materiaprimay del combustible, su distribucin y el uso del consumidor final). 53 Las cuatro categoras son "combustibles renovables" (20%), biocombustibles avanzados y basados en biomasa (50%) y biocombustiblescelulsicos (60%). Los combustiblesrenovablesincluyen el etanolyel biobutanol del residuo de maz. El biocombustibleavanzado incluyeel etanol producido a partir de caa producido a partir de azcar y el basado en biomasa al biodiesel en base al aceite de soja, el diesel renovable a base de desechos de aceites y grasas y el producido a partir de aceites de algas.
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aos Ademsde estos requisitos establecidosporlas autoridades, en los ltimos del etiquetado en variospases desarrollados la prctica voluntario se ha generalizado de a los consumidores sobrela naturaleza comomecanismo informacin para proveer Enmateria los productos en relacin a variasdimensiones. de cambioclimtico, estas del contenido o "huellade carbono"de los prcticashan incluidola identificacin bienes (carbonfootprint), as como la distanciarecorrida entre el lugarde produccin influir sobre la eleccin de los y consumo (food miles). Estos esquemas procuran tradicionales los mtodosimpositivos consumidores, complementando y regulatorios iniciativas hansido lideradaspor etal, 2009). Porel momento, las principales (Brenton iniciativas redesde distribucin minorista, impulsadas porlas autoridades peroyaexisten no como en el caso de Francia.La medicin (de diversasformas y con metodologas vida de los durante el ciclo de de de la "huella carbono" estandarizadas) generada al en una barrera en el sectoralimenticio, podraconvertirse productos, especialmente acceso a los mercados. 1 que surgi de una iniciativa medioambiental Unejemploes la leyLeyGrenelle francscon el objetivo a representantes del gobierno y del sectorprivado que reuni sostenible el desarrollo el medioambiente de definir paratratar ypromover estrategias de carbono,al establecerque las medidas el etiquetado (CEI,2009)54.Esa leyhabilit de GEI dentro el costode las emisiones comoobjetivo nacionalesdebantener integrar del del preciode los bienes y servicios, sugiriendo que una mejoraen la informacin de los bienes y los serviciosproducidos consumidor en relacinal costo ambiental 85 del Cdigode del artculo a ese propsito. La leypropuso unaenmienda contribuira debernser informados Consumoque establecique los consumidores pormediodel en carbonode equivalente etiquetado(u otroproceso adecuado) sobre el contenido o de los los productos y su embalaje,as como del consumode los recursosnaturales su ciclode durante a estos productos sobrelos mediosnaturales imputables impactos a principios de 201-1 vida.La LeyGreneJIe , aplica los 2, que se espera comiencea regir del 1 a los casos la Grenelle establecidos particulares por Ley principios generales del etiquetadoambiental el objetivo general transporte y confirma y la construccin, de consumo. para los productos de pases desarrollados variasempresasminoristas Entre las iniciativas privadas, ya comenzaron a alertar a sus proveedores extranjerossobre las crecientes de comenzar de sus consumidores ambientales ysobrela conveniencia preocupaciones de la huellade carbono de sus productos55. a trabajar en la identificacin Algunos and SpenceryCoop, ya pusieron comoTesco, Marks del ReinoUnido, supermercados desarroll mientras de etiquetado, en marchasistemastransitorios que CarbonTrust exhiba esa carbono una medir la huella de una metodologa etiquetaque y piloto para su propio el supermercado Casino desarroll en Francia informacin56. Paralelamente, un sistemade semforo que indicacuan amigable esquema de etiquetadoutilizando
54La 1estdisponible en http://wwwJegifrance.gouvir/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000020949548. LeyGrenelle 55As lo han hecho Sainsbury's y Tesco en el ReinoUnidoy Casino en Francia. Una encuesta de Tesco indica ya incorporanla huella de carbono dentrode sus decisiones de que dos terciosde los consumidores britnicos la huellade carbono debido al transporte. locales para reducir el 57% prefiere compraralimentos compra.Asimismo, 56 Carbon Trustes una empresa privada sin finesde lucroestablecida por el gobierno britnico.Carbon Food and RuralAffairs Standards Institution Trust est trabajando con la British y el DepartmentforEnvironment, (DEFRA) para produciruna metodologa estandarizada de medicin de huella de carbono (iniciativaPAS 2050), que segn CEI (2009) estara lista para 201 1.
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con el medioambiente es un producto, con la cantidadde CO2 emitida durante junto su transporte. en Sucia, Suiza y Estados Unidos. Hay iniciativas equivalentes Los requisitos a la de etiquetadovoluntario, especialmenteaquellos referidos distanciarecorrida porlos bienes (foodmiles),pueden ser especialmenterelevantes en el caso de los alimentos tornara menos para la regin (CEPAL,2009). Esta prctica atractivas las importaciones de pases ms distantes de los mercados de consumo, an cuando el carbono emitido en la produccin del bien importado el (excluyendo fueramenorque el del producto nacional.Con frecuencia las emisiones transporte) hacia de productos desde pases en vas de desarrollo generadas porel transporte centrosde consumo desarrolladosconstituyen una parte menorde las emisiones toda la cadena de produccin, de energa generadas durante ya que el uso intensivo en el sectorde alimentos suele estarms ligadoa la etapa de produccin que a la de etal.,2009)57.Asimismo, la utilizacin de mecanismos de etiquetado transporte (Brenton del tipofoodmilesproveeinformacin sobreel impacto del transporte sobre imprecisa las emisiones, las emisiones mediosde ya que no distingue generadas pordiferentes Si bien un documentodel USD (2008) sostieneque los esquemas de transporte58. voluntario en los bienesan no se han etiquetado que declaranel carbonoincorporado en restricciones convertido serloen el futuro59. comercialesimportantes, podran Porlo que concierneal desarrollo de estndaresinternacionales, los estndares ISO de la serie 14000 se refieren a la gestinambiental. La serie especficamente 14040 precisaprocedimientos aplicablesal anlisisdel ciclode vidade los productos en los estndaresde de aspectos ambientales yla 14060 es una gua para la inclusin Enparticular, 14064 y 14065 tienen las normas comoobjetivo darcredibilidad producto. a los reportes de emisin de GEI ya las declaracionesde reduccin y aseguramiento o eliminacin de GEI60. 4.2. Medidas de ajuste en frontera Como vimos en la seccin 3, tantoel nuevo rgimeneuropeo como varios proyectoslegislativosen consideracin en Estados Unidos prevn,bajo ciertas la implementacin de mecanismos de ajusteen frontera condiciones, para compensar los efectosde las medidas adoptadas sobre la competitividad y evitarla "fugade carbono".Es probableque si eventualmente se adoptan,estos ajustes se apliquena de participacin en las emisionestotalesy en pases que superenun ciertoumbral las importaciones de bienessensibles61 . Existe uncierto consenso de que los sectores con ms probabilidadesde beneficiarse de medidas de ajuste en frontera seranlos
57 Brenton et al. (2009) concluyen que conceptos tan intuitivos como food mileso compre local no pueden enfrentar la complejidad de las emisiones de carbono, distorsionanel comercio y hasta podran aumentar las emisiones. Como ejemplo cabe citar las flores colombianas o de Kenya vendidas en Europa o el cordero neocelands vendido a Escocia. 50 Por ejemplo, transportar manzanas porva martima genera menos del 1% de las emisiones de CO2 que sobre el modo de transporteutilizado transportarlaspor va area, pero el concepto de food miles no informa hacia los centros de consumo (Brentonet al., 2009). oy No obstante, se destaca la necesidad de aumentar el nmero de productos analizados. Evidencia casual sugiere que en algunos productos, como los vinos, las prcticas de etiquetado de carbono de bodegas sudafricanas han comenzado a tenerimpacto sobre el mercado. 60Ver 4064. html?print=yes. http://spain.irca.org/inform/issue15/ISO1 b1 El proyectoWaxman-Markey, por ejemplo, designaba como pases elegibles aquellos que contribuyeran con ms de 0.5% de las emisionestotaleso ms del 5% de las importaciones de productoscubiertos. norteamericanas
52
de hierroy acero, aluminio,papel, cemento, qumicos y otras industriasproductoras de bienes utilizados en construccin (por ejemplo cal, vidrio,etc.) (Hufbauer et al., 2009; Houser et l., 2008; CEPAL, 2008). Para hacer una estimacin de las exportaciones que potencialmentepodran ser afectadas por medidas de ajuste en frontera en Estados Unidos y la UE este trabajo considera los cinco mayores emisores de Amrica Latina62 y seis sectores o grupos de industriassensibles desde una perspectiva climtica,a saber: hierro y acero, aluminio, Como puede verse en la Tabla 1, en el cemento, papel, qumicos y otras industrias63. trienio 2006-2008 un 5% de las exportaciones de Amrica Latina( 17 pases)64 a Estados Unidos y un 8% de las exportaciones a la UninEuropea tuvieron origenen los sectores mencionados, con un valor promedioanual de u$s 25 milmillones.Estas exportaciones el 6% de las exportaciones totales a esos dos mercados y el 3,5% de las representaron de valorMxico y Brasilson los pases exportaciones de la reginal mundo. En trminos con ms comercioinvolucrado, con exportaciones alcanzaron un promedio que en conjunto de casi u$s 20 mil millones anuales. La vulnerabilidad potencial de Mxico es intensa debido a la fuerteconcentracin de sus exportaciones en el particularmente mercado norteamericano:en efecto, como se ve en la Tabla 1, cerca de tres cuartas partes de las exportaciones mexicanas de estos sectores sensibles se dirigena Estados Unidos y un 6% adicional a la Unin Europea. En el caso de Brasil y Venezuela las exportaciones a esos dos mercados representan cerca de la mitad de las ventas al exterior de los sectores sensibles. En relacina su peso relativo en los flujosde comercio bilateral,el pas con los peores indicadores es Brasil,que concentra en los sectores sensibles casi un quinto de sus exportaciones a Estados Unidos y el 11% de sus Venezuela y Colombia tambintienen exportaciones a la Unin Europea. La Argentina, una comparativamentealta concentracin de sus exportaciones a Estados Unidos y la UninEuropea en sectores sensibles (alrededor de 15% del total). Bajo estos supuestos, el producto manufacturado sensible ms importanteen el comercio con Estados Unidos y la Unin Europea es el hierroy el acero, cuyas exportaciones alcanzaron un promedio anual de casi u$s 14 milmillones en el trienio 2006-08, equivalentes al 3,3% de las exportaciones totales a esos mercados y a 2% de las exportaciones de la regin al mundo (Tabla 2). Para el conjunto de pases estos dos mercados absorbieron la mitad de las exportaciones totales del sector y, en el caso de Mxico, casi el 80%. Segn datos para 2005, Houser et al. (2008) sealan que la industria mexicana supera las emisiones estadounidenses tantodirectas como totales. La industriade acero brasilea, por su parte, tiene aproximadamente
62 Brasil (4% de las emisiones totales), Mxico (2,4%), Venezuela (1,2%), Argentina(1%) y Colombia Resources Institute) (0,7%). Los valores corresponden al ao 2005 ( World y no incluyenlas emisiones por cambios en el uso del suelo. 63 El sector de hierro acero comprende los cdigos CUCI (Rev 2): 522.44, 67. 691.1, 692.11, 692.41, y 692.43, 693.11, 693.12, 693.13, 693.2, 693.51, 693.52, 694.01, 694.02, 694.03, 697.31, 697.32, 697.33, 697.41, 522. 56, 697.42, 697.43, 697.51, 697.52, 697.53, 699.2, 699.3, 699.41, 699.6, 699.71, 699.79, y 812.1. Aluminio: 684, 692. 13, 692.42, 692.44, y 699. 81 a 699.86. Pulpa y papel: 25 1.2, 251 .6 a 251 .9, 64, 651 .99, 654.98, 659. 11, 882.23, 882.25, 883.0, 892.11 a 892.13, 892.2, 892.41, 892.42, 892.81 a 892.86, y 892.89. Qumicos: 511.11, 661. 2y 662.33; 51 1.12, 51 1.13, 51 1.22, 51 1.23, 51 1.24, 512.1 1,522.13, 522.18, 522.23, y 522.51. Otras industrias: 664, 665, y 773.22; y 273.2, 278.23, 335.32, 335.42, 522.21, 524.91, 598.95, 661.1, 661.82, 662.32, 662.43, 662.44, 662.45, 663.31 , 663.9, 666, 772.3, y 778.86. 64 Por falta de datos se excluy a la Repblica Dominicana del agregado convencional de pases de Amrica Latina (que incluye 18 naciones).
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1 TABLA Amrica Latina: Exportaciones a Estados Unidos y la Unin Europea de sectores sensibles para el cambio climtico (promedio anual 2006-2008)
% del total de exportaciones segn destino Origen/Destino EE.UU. UE 15 EE.UU. y UE 15 Mxico Brasil Venezuela^ Argentina Colombia RestodeA. Latina*1) A. Latina(17 pases) 4,5 18,7 3,2 15,4 4,1 1,8 5,4 5,5 11,1 13,7 3,1 13,8 4,0 7,9 4,5 14,1 5,0 7,0 7,1 2,7 6,0 4,0 3,3 0,7 0,4 0,4 1,1 3,5 9.994 4.783 1.019 689 462 428 17.422 757 4.160 892 300 538 1.032 7.716 13.648 20.112 4.055 3.682 2.805 5.486 50.073 73 24 25 19 16 8 35 6 21 22 8 19 19 15 Mundo EE.UU. UE 15 Mundo u$s millones % del total de exportaciones del sector EE.UU. UE 15
(1) Los datos correspondena 2006 y 2007 para Panam y a 2006 para Venezuela y Paraguay. Fuente:Elaboracinpropiasobre la base de datos de BADECEL (CEPAL).
las mismas emisiones de carbono totales,pero ms del doble de las emisiones directas (de fbrica). Adicionalmente, los dos principales exportadores latinoamericanos superan con creces las emisiones (tantodirectas como totales) de la UE. Por lo tanto, un factor clave para evaluar el impacto sobre las exportaciones latinoamericanas ser el criteriocon que se establezca el contenido de carbono y la forma en que eventualmente se aplique el ajuste en frontera (por ejemplo, segn el contenido de carbono domstico o importado). En el trienio 2006-08 las exportaciones latinoamericanas de aluminio representaronmenos del 1% de las exportaciones totales de la regin UE y Estados a nivelglobal, las exportaciones Unidos. Si bien slo Brasil es un productorimportante de aluminio de la Argentinarepresentaronel 5,4% de las exportaciones de ese pas a Estados Unidos. Dado que los tres principales productores de la regin (Brasil, electricidad generada a partir de energa hidroelctrica, Argentina yVenezuela) utilizan el principalinsumo energtico de la produccin de aluminiotiene bajas emisiones de carbono, en contraste con el caso de Estados Unidos donde la mitadde la electricidad utilizada en la produccin de aluminioproviene del carbn. Nuevamente, la formaen sobre la intensidad del que eventualmente se apliquen medidas de ajuste influir sobre las de la impacto exportaciones regin65. Finalmente,tanto las exportaciones de papel, pulpa e impresin como las de commoditiesqumicos representanuna proporcinmuypequea de las exportaciones totales de la regina Estados Unidos y la UE. No obstante, durante el perodo 2006-08 el sector de papel, pulpa e impresincontribuy con casi un 3% de las exportaciones
65 Brasil pas de producirun 2% del aluminioprimario mundialen 1980 al 5% en 2006.
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TABLA 2 Amrica Latina: Exportaciones a Estados Unidos y la Unin Europea de hierroy acerc1) anual 2006-2008) (promedio
% del tota! de exportaciones segn destino Origen/Destino EE.UU. UE 15 ; EE.UU. y UE 15 Mxico Brasil Venezuela*1* Argentina Colombia 1> Restode A. Latina* A. Latina(17 pases) 2,4 12,3 1,3 4,8 2,1 0,5 2,9 4,1 5,6 7,8 1,8 13,4 1,6 4,4 2,5 8,4 2,4 2,8 5,3 1,0 3,3 2,2 1,9 0,3 0,1 0,3 0,4 1,9 5.428 3.158 403 213 233 134 9.570 564 2.120 511 176 522 416 4.309 7.992 12.338 2.071 2.143 1,767 2.022 28.332 68 26 19 10 13 7 34 7 17 25 8 30 21 15 Mundo EE.UU. UE 15 Mundo u$s millones % del total de exportaciones del sector EE.UU. UE 15
<1> Comprendelos cdigos CUCI (Rev 2): 522.44, 67, 691.1, 692.11, 692.41, 692.43, 693.11, 693.12, 693.13, 693.2, 693.51, 693.52, 694.01, 694.02, 694.03, 697.31, 697.32, 697.33, 697.41, 697.42, 697.43, 697.51, 697.52, 697.53, 699.2, 699.3, 699.41, 699.6, 699.71, 699.79, y 812.1. (2)Los datos corresponden a 2006 y 2007 para Panam, y a 2006 para Venezuela y Paraguay Fuente:Elaboracinpropiasobre la base de datos de BADECEL (CEPAL)
de commodities totales de Brasil a Estados Unidos.De! mismo modo,las exportaciones un 1,4% de las regional)representaron qumicos de Brasil (principalexportador los exportacionestotalesa Estados Unidos (2006-08). En el caso de la Argentina a an de las una exportaciones proporcin mayor productos qumicosrepresentaron Estados Unidos (2,8%) y este mercado de destinofue responsable por casi dos tercios de las exportacionestotales del sector. Nuevamente,en estos sectores del modo sensibles el impactosobre el comerciodependerade maneraimportante en que la medida se implemente. en sectores latinoamericana En resumen, el anlisisde la estructura exportadora de las emisiones confirma sensibles a medidas de mitigacin industriales que, Mxicoes el pas ms expuestoa eventualesmedidas de ajuste en previsiblemente, involucrado. del comercio si se lomideporelvalor frontera impuestas porEstadosUnidos Lo propioocurrecon Brasilen el caso de la UninEuropea. Los mayoresimpactos del hierro en la industria y el acero, donde Brasily la Argentina podranproducirse ocurre altaal mercadonorteamericano una exposicinrelativamente tienen (lo mismo con Venezuelaen el mercadode la Unin Europea).Entodos los casos, la intensidad de del impactodepender de los detallesdel tipode medida adoptado y la forma medicin empleada para hacer los ajustes. 5. Conclusiones
una agenda complejaen relacincon los vnculosentreel La reginenfrenta Los diferentes instrumentos cambioclimtico susceptiblesde utilizacin yel comercio.
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comercial la mitigacin sobreel comercio parapromover yel rgimen ysus implicancias de los costos de las multilateral son muy Poruna parte, la internalizacin heterogneos. emisiones generarpresionespara la adopcinde mecanismosde ajusteen frontera, si las medidasse implementan sobreunabase nacional especialmente ysincoordinacin domsticaspara evitar multilateral. Estoser el resultado tanto de presiones impactos la "fuga de carbono"yla sobrela competitividad, comodel intento porevitar negativos esterilizacin de los objetivosambientales de las polticasnacionales. consiguiente Los subsidios y las regulaciones tcnicas tambin plantean dificultades de implementacin y la posibilidadde efectosadversos sobre el comercio,as como multilateral. conflictos de reglascon el rgimen de comercio Estetrabajorevis el estado de las negociacionesmultilaterales ylas principales o en consideracinen la medidas contenidasen los programas nacionalesrecientes con fue identificar UE y Estados Unidos. Su propsito algunos temas importantes de la regin. Tantola nueva directiva impactopotencialsobre el comercioexterior de leyque se han tratadoen el europea del ao 2009 como los distintos proyectos aos prevnla adopcin de mecanismos Congreso estadounidense en los ltimos de ajuste en frontera como un recursoante la ausencia de un marcomultilateral que las emisiones. Ambos establecen un horizontetemporal para adecuar regule la posibilidad mundial. Porlotanto, estndares "esfuerzos a nivel comparables" ylograr de que se apliquenmedidas de ajusteen frontera para parece ser ms un"incentivo" en el inducir a la negociacinque una "barrera" inminente al comercio.No obstante, de mitigacin del cambio medianoplazo las implicaciones distributivas de las polticas como internacional) climtico (tantoa nivelinterno sugierenque, en ausencia de un acuerdo multilateral, dichos instrumentos tendrnuna alta probabilidad de ser utilizados.La conclusingeneral de nuestro examen es que algunos sectores de vulnerablesa son potencialmente exportacin, especialmente de manufacturas, del medidas de ajuste en frontera de las polticasde internalizacin que resulten costo de las emisiones que adopten los pases desarrollados,y que el impacto depender fuertemente de las formas que adopten los mecanismos de implementacin. Enel caso de otros comolos reglamentos tcnicoso las exigencias instrumentos, de etiquetadopara los productos, los riesgosson ms inmediatos y el impactoser de fuertemente del sector.En el caso particular dependientede las caractersticas normastcnicas nacionales sino los biocombustibles, no slo existendiferentes de su produccin. tambin distintos estndaresnacionalessobrela "sustentabilidad" establecidosunilateralmente Alcanzar los estndaresde "sustentabilidad" puede hacer la diferencia entretenero no acceso a los programasde estmulo para el uso de en sectores como el transporte. Dado el potencialde crecimiento biocombustibles una importancia de las exportacionesde estos bienes, estas regulacionesrevisten clave para facilitar o dificultar el acceso a los mercados. En otras actividades,en los mecanismosde etiquetadovoluntario, particular aquellas en las que predominan especialmente peropodrnserloen el futuro, impactosan no han sido significativos de la "huellade carbono"o la distancia recorrida en relacincon la identificacin El hecho de entre los centros de produccin yconsumo(en el caso de los alimentos). atrasados en la an relativamente que los pases de AmricaLatinase encuentren identificacin de estos atributos puede colocarlos en desventaja en mercados de altopoder adquisitivo en los pases desarrollados.
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RESUMEN
El trabajo analiza el impacto potencial de algunas medidas de mitigacin del cambio climtico actualmente en consideracin o sobre las vigentesen los pases industrializados, exportacionesde AmricaLatina.En una primera seccin el trabajopresentadistintos instrumentos econmicos para promover la mitigacin y revisa ios conflictos potenciales que su utilizacin podra plantear con las reglas que rigen el sistema de comercio internacional.En una segunda seccin se hace una revisindel estado de las negociaciones multilaterales y de algunas
iniciativas de polticas de mitigacin (en aplicacin o en consideracin) tantoen Estados Unidos como en la UninEuropea. En la tercera seccin se evala el impacto potencial de algunas de estas medidas sobre las exportaciones de los pases de la regin,en particular las medidas de ajuste en frontera y la aplicacin de estndares y normas tcnicas, tanto obliCierrael trabajo una gatorias como voluntarias. breve seccin de conclusiones que destaca la relevancia de estos temas emergentespara los pases de la regin.
SUMMARY The paper analyzes the potential impact upon LatinAmericanexportsofselected climate measures currently enforced change mitigation or under consideration by industrial country section introducesaltergovernments.The first nativeeconomic policy instruments thatmay be used for climatechange mitigation and assesses the potential conflicts that may arise with rulesin themultilateral prevailing trading system. The second section reviews the current state of multilateralclimate change negotiations and some policy initiativescurrently enforced or under consideration in the United States and theEuropean Union.The third section evaluates thepotentialimpactofsome ofthese measures upon Latin American exports, particularlyof border adjustment measures and technical norms and standards, both mandatory and voluntary.The paper ends ^witha brief concluding section underliningthe relevance of these emergingissues forthe Latin American countries.
REGISTRO
BIBLIOGRFICO
AGUILAR, Soledad, BOUZAS, Roberto y MOLINARI, Andrea "Cambio climtico y comercio internacional:algunas implicaciones para Amrica Latina". DESARROLLO ECONMICO -REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires),vol. 50, 197, abril-junio 2010 (pp. 33-57). Descriptores: <Cambio climtico> <Comercio intemacionab <Amrica Latina>.

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CAMBIO CLIMTICO Y COMERCIO INTERNACIONAL: ALGUNAS IMPLICACIONES PARA AMRICA LATINA Author(s): SOLEDAD AGUILAR, ROBERTO BOUZAS and

Desarrollo Econmico, vol. 50, 197 (abril-junio2010)

CAMBIO CLIMTICO Y COMERCIO INTERNACIONAL: PARA IMPLICACIONES ALGUNAS AMRICA LATINA

SOLEDAD AGUILAR, ROBERTO BOUZAS Y ANDREA MOLINARI

CAMBIO CLIMTICO Y COMERCIO INTERNACIONALEN AMRICA LATINA

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