La Evaluacion de La Labor Policial Preventiva

Laevaluacindelalabor
policialpreventiva:
LogrosyaprendizajesrecientesenChile
PatricioTudela Poblete
Abril2011
Autor:PatricioTudelaPoblete
DirectordelreadeAnlisisyEstudiosdeFundacinPaz
Ciudadana
Email:ptudela@pazciudadana.cl
FundacinPazCiudadana
ValenzuelaCastillo1881
Santiago,Chile
Abril2011
Laevaluacindelalaborpolicialpreventiva:logrosyaprendizajesrecientesenChile

1
Tabladecontenido
Introduccin............................................................................................................................................2
1. Caractersticasdelsistemapolicial..................................................................................................4
2. CarabinerosdeChile.......................................................................................................................5
3. Lapreocupacinporeldesempeopolicial......................................................................................7
4. PolticapolicialenChile..................................................................................................................10
4.1. Unapolticaderecuperacin...................................................................................................11
4.2. Lamodernizacindelaspolicas.............................................................................................12
4.3. Reformaprocesalpenalysuimpactoenlaspolicas...............................................................13
4.4. Lafijacindemetasylarendicindecuentas.........................................................................14
4.5. Lacomunidadcomoreferentedelagestinpolicial...............................................................15
5. Laevaluacindelpoliciamientopreventivo...................................................................................17
5.1. ElPlanCuadrante....................................................................................................................19
5.2. Elroldelaestrategiapolicialenlapolticagubernamental....................................................22
5.3. Laevaluacindelaactividadpolicial:19982008....................................................................23
6. Reflexionesfinales.Valoracinymejoramientocontinuo..............................................................32
7. Bibliografa....................................................................................................................................35


2
Laevaluacindelalaborpolicial
preventiva:
LogrosyaprendizajesrecientesenChile
1
PatricioTudelaPoblete
2
ArtculopublicadoenSeguridadciudadanaypolticas
deprevencinlocalenAmricaLatina.Alejandra
LuneckeyRosaMaraOlave(Edits),Asociacin
ChilenadeMunicipalidades,CentroInternacionalpara
laPrevencindelaCriminalidad,UniversidadAlberto
Hurtado,Santiago,abrilde2011,ColeccinMunicipal.
pp.243294.
Introduccin
Laculturadelaevaluacinesunadelasfacetas
ms necesarias y, al mismo tiempo, poco
desarrolladas en muchos pases
latinoamericanos. Se trata de una actividad
fundamental que debe promoverse de manera
complementariaalosesfuerzosdeejecucinde
polticas y estrategias de seguridadurbana. Las
prcticas de monitoreo o seguimiento de
programas, proyectos o iniciativas y la
evaluacin de stas aumentan la transparencia
en el sector y permiten reducir el efecto de
variables o factores que suelen problematizar
unaprevencinmseficazyoportuna.
En las ltimas dos dcadas se han instalado en

la regin, con mayor o menor claridad y
aceptacin,trescorrientesquepretendenjugar

1
Documentoredactadoypresentandoenenerode2009.
2
Dr. en Antropologa (Universidad de Bonn, Alemania),
Mster en Gestin y Direccin de la Seguridad
(Universidad de Barcelona, Espaa), Profesor de la
Academia Superior de Estudios Policiales (ASEPOLPDI) y
Profesor del pregrado y del doctorado de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de Chile. En la
actualidad es Director del rea de Anlisis y Estudios de
Fundacin Paz Ciudadana, email:
ptudela@pazciudadana.cl
un papel paradigmtico en la funcin y
actuacin policial: propuestas de reforma
policial,lasexpectativasentornosamodelosde
gestindeorientacincomunitaria(Community
Oriented Policing, COP) y el policiamiento
orientado a la solucin de problemas (Problem
Oriented Policing, POP)
3
. Estos, ms all de
servir de referentes, encuentran adherentes y
justificancambios,reinstalando alacomunidad
y a los demandantes de los servicios policiales
comoelobjetoysocioestratgicodelapolica.
Ambos son calificados como estrategias
innovadoras, prometedoras o exitosas, segn
los ltimos estudios de impacto realizados en
Estados Unidos (National Research Council
2004:5). Pero, qu hay de las evaluaciones de
las intervenciones policiales que se orientan o
inspiranendichosmodelosennuestrarealidad?
EnChilelaevaluacindelalaborpolicialesuna
necesidad estructural latente y una tarea que
emerge fruto de diversos esfuerzos no
sistemticos. Las palabras informacin,
control, evaluacin, resultados, gestin
y planificacin deben hallarse entre las ms
utilizadas en el ltimo tiempo y ello refleja el
inters por alcanzar mejores resultados
policiales, como tambin lograr una ejecucin
ms eficiente y ms eficaz de las polticas y sus
programas.
Sin duda, se trata de una actividad compleja y

sinprecedentesenelsector,detalformaquese
precisa mucha reflexin y respuesta, asimismo,
capacidadtcnicayacuerdosentrelosdistintos
actoresyreferentesdelsistema,especialmente
entrelasautoridadesyreferentesdepodercivil
y laspolicas,sinperderdevistaalasociedad y
a la comunidad destinataria. La actividad
policial tradicionalmente se ha mantenido al
margendeunaevaluacinexterna.

3
Un detallado anlisis sobre el origen, caractersticas,
expectativas, evaluacin y dificultades de aplicacin se
encuentra en Paradigmas policiales orientados a la
comunidad en Amrica Latina: entre realismo mgico y
gestin de conocimiento. Revista Estudios Policiales,
Santiago,N3,Diciembrede2008,pp.1134.

3
Existen diversas razones que llevan a ocuparse

de la medicin del desempeo policial. El
ejercicio del mandato policial es fundamental
paralaseguridadylacalidaddevida.Esteesel
reflejo de un extenso pacto social y poltico
sobre la manera de ejercer la fuerza pblica y,
por lo mismo, constituye una responsabilidad
insoslayable para quienes ejercen un mandato
pblico. A ello se agregan otros argumentos,
como los altos costos de la inseguridad
4
y sus
efectosperversos.
En rigor,medir la actividadpoliciales valorar lo

msobjetivamenteposiblecmosellevaacabo
el ejercicio de dicho mandato. Eso supone
responder antes por qu medir y qu medir,
para luego ocuparse del para qu y de los
instrumentos para aquello. Un indicador llega a
ser relevante slo cuando est claro qu y por
qu medir un campo de actividad, una
conducta, un producto o cualquier otra
dimensin. No es cierto que se pueda medir
todo y, menos an, todo lo que nos puede ser
deinters.
De esta forma, medir lo que hace la polica es

uno de los principales y ms urgentes desafos
de las polticas de seguridad. Es necesario para
evaluar cualquier orientacin o poltica pblica
sobre la polica y el ejercicio de su misin, pero
esta actividad presenta dificultades tanto

4
Enelao2007,elcostoeconmicodeldelitorepresent
el 2% del PIB, con un costo per cpita de US$ 185. En el
2006, los servicios de polica representan el 45,7% del
presupuesto de Orden y Seguridad ($ 962.267 en moneda
nacional en millones de pesos). Si se consideran slo los
presupuestosinstitucionalesdeaquellasinstitucionescuya
misin fundamental es la seguridad pblica, en el periodo
20022008elgastopblicoseincrementa61%enmoneda
del ao 2007 (Arbola, M. E. y Garca, J. F. Costo de la
delincuencia en Chile 20002007. Libertad y Desarrollo,
Serie Informe Poltico N 106, 2008, p.38; Costo de la
Delincuencia: US $ 3.071 Millones en 2007 Libertad y
Desarrollo, Serie Estudios Pblicos N 874, 2008, p.5; y
Gasto Pblico y costos del delito. Foro transversal para la
modernizacin estatal en seguridad pblica. Informacin
General N 2, Fundacin Paz Ciudadana. Santiago, 2008,
p.5.
tcnicas y prcticas como de enfoque y
propsito. No se trata de traspasar o transferir
mecnicamente un conjunto de indicadores o
ndices, producidos en un momento, desde una
realidad social, poltica e institucional a otra, o
bien de una institucin a otra. Se debe prestar
atencin a los contextos y a circunstancias
particulares. Estos ofrecen generalmente
oportunidadesylimitaciones.
Es un problema heurstico. Las policas son una

realidad que no se reduce, por ejemplo, slo a
prcticas de vigilancia. Tampoco se puede
incurrir en el error de igualar lo que la polica
hace con lo que la polica es y, menos an,
con lo que la polica debe hacer. Con
frecuencia las distintas representaciones sobre
la polica y sobre la problemtica de la
inseguridad en una sociedad, especialmente en
materia de seguridad urbana, presenten en los
distintosactorespblicosyprivados,reflejanun
realidadfragmentadayllenadeexpectativas,la
mayora de las veces contrarias y no
reconocidas.
En la prctica las diversas modalidades de

evaluacin policial surgen de circunstancias,
objetivos y necesidades diversas. En el caso
chileno, no se puede decir que la evaluacin
externa de la labor policial obedezca a una
actividad sistemtica. sta se va configurando
en el tiempo y ganando espacio
progresivamente, a travs de procesos
conectados o no, fruto de la interaccin de
diversos agentes, personas o instituciones, y
sujeta a continuidadesy rupturas.Noobstante,
se pueden identificar diversos componentes y
algunos principios o lneas de actuacin
relevantes.
En efecto, en Chile se observa una transicin

importante en materia de evaluacin de la
actividad policial preventiva. Con la conviccin
de que el monitoreo y la evaluacin de la labor
policial son sustantivos para el xito de las
polticas en los ltimos aos se han hecho
esfuerzosquepodradecirseanticipanellento

4
abandono de una etapa en el que en el sector
seguridad se ejecutan programas e iniciativas
sin evaluacin de resultado en muchos casos, o
que slo se sustentan en un seguimiento de
procesos de implementacin y de auditora sin
mencin a los impactos, porque estos se
presuman y suponan o porque una evaluacin
podaserfrancamenteinoportuna.
Las evaluaciones de resultado y los estudios de

impacto continan siendo la excepcin en los
proyectos/programas de seguridad pblica y
ciudadana. La experiencia est indicando que
estos no sern realmente efectivos si es que no
consideranelmonitoreobasadoenresultadosy
si los diseos de programas renen desde un
comienzo los atributos tcnicos para una
valoracin a su trmino o bastante despus,
cuando se intenta comprobar los verdaderos
efectos y su sostenibilidad. Cuando ello no
ocurre se arriesga la posibilidad de un
verdaderoaprendizajecolectivoysepierdenlas
oportunidades para la gestin de conocimiento
en las instituciones responsables de la
conduccin y ejecucin de polticas de
seguridadurbana.
En este texto se analizan el contexto, los

factores socioinstitucionales y polticos
relevantes, las distintas modalidades de
evaluacin de la actividad policial preventiva y
se formulan conclusiones y sugerencia a
considerar a la hora de transferir buenas
prcticas relativas a la coproduccin de la
seguridad.
1. Caractersticasdelsistemapolicial
Cada componente del sistema de seguridad y

justicia es portador de visiones, nociones y
expectativas respecto del desempeo y la
eficacia policial. En Chile existen diversas
instituciones pblicas y privadas que directa e
indirectamente contribuyen, o bien, son
responsables de prestar servicios respondiendo
alademandademsymejorseguridadpblica
yciudadanayqueconformanunsistema(Lpez
y Tudela 2005:5). En la prctica, todas ellas
construyen y mantienen vnculos con la
polica evidenciando una matriz de relaciones
que en ocasiones tambin es materia de
cuestionamiento, revisin e intentos de
reforma.
La propia existencia de una polica en una

sociedad, sus efectos y la accin policial se
subordinan a la manera como se conciben y
regulan los instrumentos de control social y el
uso dela fuerza pblica,entre otrosreferentes.
Este es en definitiva el contexto de la
actividad policial y constituye el marco de
referencia para una evaluacin de la actividad
policial, dando pistas o determinando desde
dnde,quyporquevaluar.
Chile posee dos instituciones policiales que

actan insertan en una marco de referencia
legal e institucional que define tanto las
expectativascomosusrolesylabor.Pero,noes
un referente un unvoco, pues all no se
condensan expectativas de los distintos grupos
deintersqueconformanunasociedad.
DeacuerdoalArt.101delaConstitucinPoltica
delaRepblica(LeyN20.050;Art.1,delD.O.
N45del26deagostodelao2005)lasFuerzas
de Orden y Seguridad Pblica estn integradas
por Carabineros y la Polica de Investigaciones.
Ambas constituyen la fuerza pblica y existen
paradareficaciaalderecho,garantizarelorden
pblico y la seguridad pblica interior, en la
forma que lo determinen sus respectivas leyes
orgnicas. Ambas deben prestar a las
autoridades judiciales el auxilio que stas
soliciten y colaborar con los fiscales del
Ministerio Pblico en la investigacin de los
delitoscuandoaslodispongan,sinperjuiciode
las actuaciones que en virtud de la ley les
correspondarealizar.
Enconsecuencia,segnsealamateriayelcaso
administrativa, judicial, seguridad interior y
orden pblico, etc. ambas policas interactan
hoy con distintos ministerios, servicios y

5
reparticiones pblicas del sistema. Las
expectativas sobre el desempeo policial son
diferentes. En todos los casos se dan procesos
clavesquerecreanointerpelanlasexpectativas
sobrelosmodelosdeactuacinpolicial.
Si bien ambas policas dependen

funcionalmente del Ministerio del Interior,
desde un punto de vista administrativo,
reglamentario y presupuestario dependen del
Ministerio de Defensa Nacional. Esta situacin,
heredada de la Constitucin Poltica de 1980,
crea una figura compleja que delimitan las
relacionesgobiernopolicasociedad.
En lo relativo a la seguridad pblica y

ciudadana, cuando se trata de actuaciones
dirigidas a reducir la inseguridad objetiva y
cuando se habla de evaluacin de la labor
policial,msalldelejerciciodecontrolinterno
en cada una de ellas, la matriz dominante de
relacionesgobiernopolicasociedadsesujetay
orienta a una estructura fundamental
compuesta por el Ministerio del Interior y sus
rganos dependientes (Subsecretara de
InterioryDivisindeSeguridadPblica).
ElMinisteriodelInterioreslacarteradelEstado
encargada de todo lo relativo al gobierno
polticoylocaldelpas,ydelamantencindela
seguridad y el orden pblico. A travs de la
Subsecretara del Interior, este ministerio tiene
como misin garantizar el mantenimiento del
orden interno, la seguridad de la poblacin y el
pleno respeto a los derechos ciudadanos y
humanos, para ello tambin le cabe la
responsabilidaddeldiseoyaplicacindeleyes,
polticas, programas y acciones ejecutadas
directamente o a travs de otros agentes
pblicos.
El D.S. N 954 de Septiembre del 2003 crea la

figuradeMinistroCoordinadorenmateriasde
seguridad ciudadana. Este encomienda le
encomienda la labor de coordinacin de los
ministerios encargados, en sus respectivas
esferas de competencia, de la seguridad
pblica y ciudadana, sin perjuicio de las
atribuciones y responsabilidades que
corresponden a los ministros de estados en el
ejercicio de sus respectivas carteras
5
. En rigor,
tanto la coordinacin de las entidades
vinculadas con la Poltica de Seguridad
Ciudadana (2004) como con la Estrategia
Nacional de Seguridad Pblica (2006) son su
responsabilidad.Enconsecuencia,laevaluacin
de lo que hace la polica se circunscribe a tres
referentes inmediatos: por una parte, lo que
establecen los cuerpos y cdigos legales, lo
propioresultantedelainsercindelapolicaen
un subsistema y, finalmente, las directrices de
lapolticadeseguridad.
2. CarabinerosdeChile
Es una organizacin presente en todo el

territorio nacional, centralizada y uniformada,
fundadaen1927.DeacuerdoasuLeyOrgnica
Constitucional
6
, Carabineros tiene por misin
desarrollar actividades tendientes a fortalecer
suroldepolicapreventiva(Artculo3)yentre
sus caractersticas fundamentales destacan su
perfil tcnico y carcter militar como cuerpo
policialarmadoesesencialmenteobediente,no
deliberante, profesional, jerarquizado y
disciplinado(Artculo2).
El perfil castrense de esta polica es una de sus

facetasmscomentadas.Elcarctermilitarque

5
En este contexto, las funciones del Ministro son: i)
Optimizar y reorientar el uso de recursos humanos y
materiales, proponiendo medidas; ii) Evaluar los
instrumentos y resultados de los diversos planes as como
las actividades de las instituciones; iii) Generar
intercambiodeinformacinyprofundizarlosdiagnsticos
entodoslosnivelesadministrativos;iv)Coordinarlaaccin
de las policas (objetivos, propsitos,tareas, indicadores y
metas); v) Informar peridicamente de los ndices de
delincuencia y las medidas adoptadas; vi) Establecer
canales de coordinacin con los municipios con el fin de
concertar planes contra la delincuencia; y, vii) Proponer
medidasadministrativasolegalesparamejorarelaccionar
delaautoridadylapolica
6
Ley 18.961 de 7 marzo de 1990, modificada por la Ley
20.034del15dejuliode2005

6
rigesuformacinydisciplinaylasujecindesu
personal a la competencia de los tribunales
militares por actos de servicio violatorios de la
leysondemostracindeaquello(Daz2003:165
y173;Candina2003:2).
Sus funciones tradicionales han sido las de

polica de seguridad (con competencia
primordialmentepreventiva),lamantencindel
orden pblico, la vigilancia policial de las
fronteras, la fiscalizacin y el control de las
personas que desarrollen actividades de
vigilancia privada, la proteccin de la persona
del Presidente de la Repblica y de los Jefes de
Estado extranjeros en visita oficial, como
asimismo la seguridad del Palacio de Gobierno
ydelaresidenciadeestasautoridades,prestar
alasautoridadesadministrativaselauxiliodela
fuerza pblica y el control y regulacin del
trficovehicular,entreotras(Artculos3y4).
En el ao 2008, era una fuerza integrada por

42.747 funcionarios y representa el 84,5% de la
fuerza de polica en el pas. Su dotacin ha
experimentado un aumento de 16,2% desde el
ao2000 (36.759).Estapolicaposeesobre690
cuarteles y tiene una cobertura de servicios en
ms del 90% de los 364 municipios del pas. En
el ao 2008 la relacin carabinerohabitante,
expresada como tasa nacional promedio, es de
un polica por cada 392,1 habitantes, mientras
que la tasa alcanza a 255 policas cada 100 mil
habitantes
7
.
En el nivel estratgico esta polica se organiza

en una Subdireccin General y en Direcciones
especializadas, tales como la Direccin de
Orden y Seguridad, la Direccin de Inteligencia

7
Sinembargo,elpersonalenfuncionesoperativasalcanza
al73,5%y,sibiensulaborprincipalesprevenirlosdelitos,
7% de su dotacin se orienta en auxilio de la labor
investigativaacusatoria de las fiscalas. Ver: Cienfuegos,
Alberto;IntervencindelGeneralDirectordeCarabinerosen
la Sesin para conocer criterios utilizados en la distribucin
de personal de polica en el pas, p. 1320 (Valparaso,
Cmara de Diputados, 2005). Sesin 37, Legislatura 353,
31deagosto2005,45p.
Policial, la Direccin de Drogas, la Direccin de
Proteccin de la Familia y la Direccin de
FronterasyServiciosEspeciales,entreotrasque
prestan funciones de apoyo. Luego, en el nivel
tctico,dependiendodelaDireccindeOrdeny
Seguridad, se organiza en distintos niveles que
siguen en parte la estructura poltica
administrativa del pas: en el nivel superior se
encuentran las zonas y regiones policiales,
luegoprefecturasycomisarasy,finalmente,las
subcomisaras,tenenciasyretenes.
Los servicios policiales operativos se organizan

en Ordinarios (regulares); en
Extraordinarios (no regulares) y
Especializados. Los primeros involucran
actividades relativas a Guardias (denuncias y
detenidos) y Turnos de poblacin. Los
Servicios Extraordinarios se subdividen en
previstos (deportivos, cvicos, religiosos y
artsticos) y No previstos (catstrofes,
desordenes y conflictos). Finalmente los
Servicios Especializados se refieren a
actividades de tipo fronterizo, area,
inteligencia, investigacin delictual, encargo y
bsqueda vehculos, investigacin accidentes
trnsito,entreotras.
Al observar la amplitud de funciones y tareas,

entoncesdedebeasumirquelapolicadaada
noslohaceloquelanormaestablece,sinoque
mucho ms an y que eso en ocasiones se
desconoce. La medicin de la labor policial, del
desempeo y de su eficacia desde una
perspectiva externa y orientada a la gestin de
polticas de coproduccin, es difcil si no se
poseen sistemas de registro orientados a
facilitar el monitoreo, el control de gestin y la
evaluacinderesultados.
Enlaltimadcada,Carabineroshaaumentado
sus recursos tecnolgicos en las distintas
unidades que posee. Estos avances ayudan,
entreotrascosas,aactuarconmayoreficiencia
y rapidez. En el mbito comunicacional, esta
institucin cuenta con un sistema digital de
radiocomunicaciones avanzado, llamado

7
SmartZone. Tambin est el sistema
Automatizacin e Interconexin de Unidades
Policiales (conocido por el acrnimo AUPOL),
que permite que cada unidad policial est
equipada computacionalmente y conectada a
nivelnacional,peroexistelaopinindequesus
campos de datos a consignar surgieron
naturalmente en funcin de los intereses y
necesidadesdelmomento.
Hoy el control de gestin (interno) y la

evaluacin externa son dos facetas que deben
dialogar, pues no se trata de campos
equivalente. Las necesidades externas a la
organizacin,comofuentedeinformacinpara
monitorear la criminalidad y la actividad
policial, establecer imperativos para la
organizacin policial. La definicin de ndices y
descriptores para cada rea y tipo de servicio
policial es un problema heurstico y, a la vez,
epistemolgico. En este caso, el inters radica
en aquellos que reflejan el cumplimiento de su
misin preventiva, como son los patrullajes, la
atencin de procedimientos y llamadas, la
recepcin de denuncia, la asistencia vctimas y
otras actividades que por iniciativa propia
emprenden,entreotrasactuaciones
8
.

8
Existen distintas nomenclaturas y propuesta de ndices
para medir la gestin policial preventiva. stas varan
segn prioridades e intereses. Un comn denominador es
que la informacin que produce una organizacin policial
paramedirsulabor(controldegestininterna)nosiempre
reflejan las expectativas e intereses del monitoreo y la
evaluacin de la labor preventiva (externa). Una literatura
general sobre la materia en: Azun Candina, El rol de la
polica. Anlisis de la efectividad policial; indicadores de
desempeo, caractersticas y estructuras de los cuerpos
policiales; estrategias policiales, Documento docente del
Diplomado Diseo de Polticas Pblicas para enfrentar el
delito en democracia (Santiago, Univ. de ChileINAP,
2002), 16 p.; Ignacio Cano, La polica y su evaluacin.
Propuestas para la construccin de indicadores de
evaluacin en el trabajo policial. Documento docente del
Diplomado Diseo de Polticas Pblicas para enfrentar el
delito en democracia (Santiago, Univ. de ChileINAP,
2002), 22 p.; Fernando Salamanca, Anlisis comparativo
de sistemas de indicadores pertinentes a la relacin entre
polica y comunidad (Santiago, Centro de Estudios en
Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Pblicos de la
Universidad de Chile, 2004), 43 p.; Jacqueline Muniz,
3. La preocupacin por el desempeo

policial
El caso chileno es interesante y til porque

permite reconocer ciertas variables y factores
estructurales y sistmicos que promueven la
evaluacin del desempeo policial. Con el
tiemposehaidoavanzandoenunadireccintal
que ha permitido iniciar dilogos fructferos
entrelasautoridadesdeGobierno,lasociedady
las policas sobre el desempeo policial, sus
estndares y condiciones. Si bien en un
momentoeltemaprincipalhasidolasuficiencia
delaspolticasdeseguridadurbana,enparalelo
lalaborpolicialhaganadorelevancia.
Enlaltimadcadaelimaginariosocialsobrela
polica y su actuacin ha ido reproducindose
sobre la base de expectativas antiguas y
nuevas. No hay por cierto uniformidad y, al
mismo tiempo, unas son ms dominantes que
otras. Sin duda, hay un juego de poderes
importantequeimpactaenlaactividadpolicial.
Porunaparte,desdediversosnivelesysectores
se patrocinan medidas que aspiran a
constituirse en polticas pblicas y se
promueven guas que orientan el trabajo de
quienes participan en la prevencin del delito y
laviolencia.
En este contexto, un paso fundamental es la

construccin de un acuerdo ms tcito que

Basesconceptualesdemtricasypatronesdemedidadel
desempeo policial. En: Polica, Estado y Sociedad:
Prcticas y saberes latinoamericanos. Hayde Caruso,
Jacqueline Muniz y Antonio Carlos Carballo (Edits). Rio de
Janeiro, Publio, 2007, p. 233283. Kahn, Tulio Polica
comunitaria: evaluando la experiencia de So Paulo, p.
188229; Hugo Frhling y Azun Candina (edits),
ParticipacinciudadanayreformasalapolicaenAmrica
del Sur (Santiago, Centro de Estudios para el Desarrollo,
2004), 262 p. En ingls: David J. Roberts, Creating
performance measures that work A guide for executives
and managers. (US. Department of Justice Office of
Community Oriented Policing Services, 2006) 60 p.; y,
National Research Council of the National Academies;
Fairness and effectiveness in policing. The evidence,
(Washington,2004,Cap.6)217251p.

8
explcito. A fin de mejorar la eficacia y la
calidad de las intervenciones las autoridades
civiles y los mandos policiales se ordenan de
una forma tal para enfrentar de manera
conjunta el reto de la coproduccin de la
seguridad. As, desde la dcada de los 90 los
distintos gobiernos abordaron de manera
decidida y sistemtica la ejecucin de polticas
de promocin de la seguridad pblica y
ciudadana y ello deriva en la necesidad de
informacin,monitoreoyevaluacin.
Enrigor,aligualqueenotrospasesdeAmrica
Latina,enChileelproblemadeladelincuenciay
de la inseguridad se constituyen en estmulos
importantes, demandando respuestas e
innovacionesdelsistemapblico,destacandola
necesidaddeunaaccinintegraldelEstado,de
la sociedad civil y del sector privado, para la
prevencin, el control y la penalizacin de los
delitos. Los esfuerzos no han sido pocos y la
discontinuidad ha sido una amenazada latente
(Plan Integral de Seguridad Ciudadana 1999
2001, Programa Comuna Segura Compromiso
Cien 20012005, Estrategia Nacional de
Seguridad Pblica 20062010). En general,
estos subrayan la necesidad de enfrentar con
firmezatantoladelincuenciacomolascausasy
van asumiendo un enfoque ms integral y
especializado.
En este proceso de diseo de polticas y

bsqueda de estrategias, que permite que se
vaya configurando un nuevo contexto de
referencia para la actuacin policial, son
decisivos factores la cooperacin internacional
a travs de seminarios y talleres o la
cooperacin tcnica a travs de proyectos y
prestamos (BID, ICPC, UNHabitat, OPS, etc.)
quefacilitanlatransferenciadeexperiencias,la
generacin de una institucionalidad bsica
9

9
Se trata de establecer un Ministerio de Seguridad Pblica
que tenga como funciones permanentes las de llevar a cabo
las polticas y acciones que una tarea de esta envergadura
requiere y de evaluar peridica y rigurosamente el conjunto
deprocedimientos,programasypolticasqueadministre,de
manera de asegurar la racionalidad de las estructura
quepermitetrabajaruncampoemergenteenel
aparato pblico chileno, el fortalecimiento
institucional que facilita la concentracin de
recursos, especialmente para la gestin de
informaciny los esfuerzospor profesionalizar
el sector gracias al desarrollo de seminarios,
talleres u otros que facilitan la transferencia, a
los que se suma la progresiva ocupacin e
incursin de algunos investigadores para
generar un conocimiento y una reflexin
necesaria, especialmente si en estas instancias
sevaninvolucrandoalaspolicas.Losgradosde
apertura del mundo policial al mundo civil son
determinantes. Todos estos, an cuando
puedancalificarsecomointentosinsuficientese
inconclusos, han sido claves en Chile porque
instalan y alimentan la reflexin sobre los
modelos de polica y los estndares de
desempeoylosresultadosdelaspolticas.
Pero, en esta construccin gradual y colectiva,

que va instalando la preocupacin por el
desempeo policial y rompiendo
progresivamente la tradicional autonoma de
las organizaciones policiales que no es una
particularidad del caso chileno, hay tambin
otros factores decisivos, como la creciente
conviccinyreconocimientodelanecesidadde
un mejor control externo sobre la polica,
complementario al tradicional control interno o
a aquel burocrtico y formal que posee el
sistema.
En Chile el control externo de las policas se

ejerce desde diversos ngulos y va desde el
control poltico que puede ejercer del Poder
Legislativo, a travs de comisiones especiales
y/o la Comisin Especial de Seguridad
CiudadanayDrogas,pasandoporelexamende
la legalidad de los actos administrativos que
ejerce la Contralora Generalde la Repblica, el

institucional, y la distribucin de las funciones entre los
rganos y servicios que lo compongan, as como tambin la
eficiencia en el uso de los recursos institucionales y en el
impacto de los diversos programas en sus beneficiarios.
Informe de la Comisin Especial de Seguridad Ciudadana
delSenado,BoletnS69412.Agostode2005,p.12.

9
control que realizan los propios tribunales de
justicia, fiscalas y jueces de garanta; hasta el
controlsocial,expresadoatravsdelosmedios
de comunicacin y estudios de opinin
impulsados por el Ministerio del Interior de
Chile y otros organismos privados (Fundacin
Paz Ciudadana, Centro de Estudios Pblicos,
Universidad Cardenal Ral Silva Henrquez,
entre otros) en el marco de una poltica de
produccin y gestin de informaciones sobre la
seguridadpblicayciudadana.staseexamina
msadelante.
Sin embargo, se observan ciertas dificultades.

Laexperienciachilenapermiteafirmarque,ms
all de la suficiencia de los mecanismos y de la
necesidad de identificar prcticas exitosas, la
evaluacindelaactividadpolicial,engeneral,y
de una estrategia, en particular, estn sujetas
tanto a la existencia de mecanismos e
instrumentos como en especial a la voluntad
que determina su funcionamiento y
especialmente el acuerdo sobre los propsitos
(para qu y por qu). Esas son las primeras y
verdaderas condiciones, especialmente si se
tratadeseguimientoyevaluacinexternadela
actividad policial en funcin de polticas de
coproduccin.
En rigor, una cosa son los mecanismos de

participacin y control pblico que permite o
promueveungobierno,losorganismospblicos
incluidas las policas, o que ofrece la poltica
pblica que podran ser utilizados y tiles, y
otra cosa distinta es cuando el desempeo
policial, su legitimidad social y su eficacia, se
observa desde la gobernabilidad y la
democracia local. La evaluacin adquiere un
sentido ms profundo y su impacto son
polticamentemsrelevantes.
Al igual que la mayora de los pases, un factor

fundamental es que existe un bajo nivel de
control ciudadano y pblico sobre la polica.
Cuando el entorno no exige evaluacin policial,
aparentemente no hay mayor necesidad de
rendicin de cuentas y responsabilizacin. La
vigilancia civil estimula la evaluacin. En Chile,
la transparencia y el accountability policial son
todava prcticas muy recientes, bsicas y no
generalizadas. No es una costumbre en la
polica ni en la sociedad civil. Ello se debe a la
formacmosehaidoconstruyendosimblicay
materialmenteelordensocialysehaejercidola
autoridad y la fuerza pblica. En este contexto,
las culturas polticas son muy relevantes,
especialmente cuando la democracia y sus
formas de ejercicio suponen cultura cvica y
madurezsocial.Laideadepolica,quereflejael
modo en que stas se conciben y van siendo
inscritas en una red de representaciones y
relacionescomplejas,basadasenexpectativasy
en la praxis social, no muta rpidamente. En
consecuencia, los instrumentos de control del
orden social no suelen ser objeto de control
social.
En rigor, el control externo suele ser de tipo

reglamentario. La preocupacin por la
eficiencia,laeficaciaylacalidaddelosservicios
policiales es una inquietud reciente. Expertos
acadmicos y tcnicos ligados al rea de la
seguridad pblica y ciudadana suelen ser ms
crticosquelasautoridadesdeGobiernoydelas
instituciones policiales, que generalmente
destacan aspectos positivos. Sin duda, an
cuando ambas instituciones policiales gozan de
altos niveles de confianza y credibilidad, como
demuestranlosestudiosdeopinin,persisteun
vaco en materia de control externo sobre el
trabajo policial, asimismo sobre eventuales
casos de abusos y violencia policial. No hay
dudas respectode la necesidad de mecanismos
efectivos de seguimiento, ms an si estos
pueden ayudar a prevenir desviaciones de lo
esperable. Esta son facetas sustantivas en la
coproduccin de la seguridad. As, tanto la
legalidad como la legitimidad social de las
actuaciones policiales tambin contribuyen en
la prctica a que se instale la necesidad de una
evaluacin sistemtica de la labor de ambas
policas.

10
Este proceso ha demostrado estar sujeto a
voluntades institucionales, en ocasiones casi
individuales, a la creacin de instancias
interinstitucionales propicias y a directrices
explcitasdelasautoridadesgubernamentalesy
de cada una de las policas chilenas. De esta
forma, el liderazgo civil ha sido decisivo al
desencadenar un proceso conducente a la
evaluacin externa de la actividad policial
preventiva, configurando un escenario que
instala la medicin como una prctica sana que
incide indirectamente en la calidad de vida de
las personas, al mejorar la gestin de las
programas insertos en una poltica y una
estrategia pblica, especialmente en los
territorios de las comunidades, y directamente
enelejerciciodelapotestadpolicial.Pero,para
comprender el rumbo y el desarrollo de la
evaluacin de la polica en Chile tambin se
debe reconocer la poltica policial, sus nfasis y
lassealesquelasociedadvaentregando.
4. PolticapolicialenChile
El funcionamiento del subsistema policial es

fundamental en la implementacin de polticas
y estrategias eficaces de seguridad pblica y
ciudadana. ste no lo integran slo las policas,
pues tambin son relevantes las instituciones
de Gobierno y las autoridades responsables de
la seguridad pblica y ciudadana,
especialmentecuandoellastienenasucargola
poltica y la conduccin del esfuerzo de
polica.
En el campo de lo policial existen

orientaciones, directrices y expectativas que
conforman una poltica policial, an cuando
sta no siempre es manifiesta. No es verdad
que se acte sin referentes y propsitos. Tanto
la polica como su entorno poseen y mantienen
unaideadepolica.Tantolacomunidadpoltica
y la sociedad civil, como la propia organizacin
policial, portan expectativas sobre el mandato
policial, sobre las oportunidades de accin,
sobre los resultados de su presencia y
actuacin, sobre las posibilidades y el uso de la
fuerza y otros medios. La dificultad surge
cuando estas visiones no se encuentran o
simplementenosesujetanaconsensos.
Las expresiones sobre lo que debe hacer una

polica y cmo debe hacerlo son poco
frecuentes, pero ello no significa que no exista
una matriz de referencia fundamental. En Chile
dichamatriznohasidopuestasobrelamesa,
quizs porque la actividad policial no ha sido
objeto de un cuestionamiento profundo o bien
no ha enfrentado una crisis importante.
Tambin el hecho que la conduccin civil ha
privilegiado una relacin de armona pblica
esrelevante.Enrigor,sibienunaspectobsico
de la relacin Gobiernopolica ha sido un
vnculo de subordinacin, esto no ha impedido
unarelacinfructfera.
En Chile las instituciones policiales son bien

tratadas y gozan de respeto, de confianza y de
credibilidad. Son vistas como altamente
profesionales. En este contexto, el perfil y la
voluntaddequienesintegranohanintegradoel
mandosuperiordelasinstitucionespolicialesha
sido clave y eso se demuestra a la hora de
emprender los cambios necesarios, pero no
traumticos. La transicin a la democracia
iniciada en 1990 es el principal escenario en el
que se va perfilando la supervisin y control
externosobrelapolica,adquiriendoprogresiva
relevancia.stahajugadounrolimportanteen
cuanto proceso de desarrollo poltico que
tambinharequeridorecuperaralaspolicas.
Treselementoshansidodecisivos.Sinduda,un
rol importante juega un cambio de enfoque en
ladoctrinadelaseguridad.Enefecto,enChileel
modelo de seguridad y orden pblico
dominante en dcadas pasadas se va
complementando con un enfoque de seguridad
ciudadana. Tampoco esmenos relevanteel que
el Poder Ejecutivo, a travs de las autoridades
de turno, se conduzca sucesivamente
intentandoejercer un control sobre las policas.
Esta mutacin la valoracin tcnica de la

11
coproduccin de la seguridad es tan
significativa que, mientras antes el eje de la
accin antidelictual pona nfasis en la
actuacin exclusiva de la polica, despus del
2000 se complementa con la promocin de
estrategias de prevencin que tienen como
contenido fundamental la participacin de la
comunidad organizada y organismos privados,
en estrecha relacin con la polica. Pero, su
implementacin ha sido parcial y no ha sido
fcil. Las culturas laborales en instituciones
civilesypolicialessonmuchasvecesresistentes
a cambios en las formas de hacer y comprender
sulabor.
EnChilelasdirectrices,losestmulos(input)yla
valoracin de los resultados (output) en el
mbito policial se sujetan preferentemente al
poder ejecutivo, al nivel central (Ministros y
Subsecretarios) y regional (intendentes). En la
prctica, la injerencia en la gestin policial
operativa es ms nominal que real, en atencin
a la insuficiente capacidad de interlocutores
tcnicos civiles. Demostracin de esto, es el
perfil de funcionarios, las competencias
profesionalesylaexperienciaqueposeen.
4.1. Unapolticaderecuperacin
La pesquisa histrica nos muestra que desde el

retornodelademocracia enChileelparadigma
de la seguridad cambia, transitando desde la
seguridad nacional y el orden pblico hacia la
seguridadciudadana.Porcierto,enestecambio
gradual las policas no quedan al margen. Se
trata de una transicin que implica una sutil
reorientacin.
Esto comienza con la instalacin del tema

policialenlaagendapblica.Sibienenrelacin
a la estructura y reglamentacin la transicin a
la democracia no trae cambios sustanciales en
las instituciones policiales, surge una corriente
de inquietud en el caso del desempeo de
Carabineros y la observancia de los derechos
humanosduranteelrgimenmilitar(19731990)
(Daz2003:160,Candina2003:7).
Enaquelmomento,enatencinasuroldurante
el rgimen militar, que facilit la creacin de
una subcultura policial y una doctrina de
autonoma corporativa que explica en parte su
aislamiento social, existi mayor inters en
ejercer una conduccin y control civil sobre
Carabineros. Esa preocupacin tuvo
importantes consecuencias en los primeros
aosdelaredemocratizacin(Frhling1999:68
y Araya, Frhling y Sandoval 1998: 45). Uno de
los primerosobjetivos del gobierno de la poca
fue la reforma del Cuerpo de Carabineros,
reforzando su carcter de polica profesional,
dependiente del Ministerio del Interior. Sus
funciones consistirn en la prevencin y
represin del delito comn y resguardo del
ordenpblico(Maldonado2004:18).
Sin embargo, con el tiempo los niveles de

inseguridad asociados a la actividad criminal se
traducen en una mayor preocupacin por
aumentarlosrecursoshumanosymaterialesde
las policas (Oviedo 2001: 327328; Daz 2003:
160). As, ya al finalizar la dcada pasada el
problema distaba mucho de entenderse como
de gestin y se centraba en las necesidades
de las policas, en cuanto factor clave para
atacar la inseguridad y la delincuencia. A fines
de los noventa la prensa refleja un importante
grado de conformidad con la estructura del
sistema policial chileno, y escasas crticas a la
manera en que las policas desempean sus
funciones. Las crticas, cuando existan, solan
sergenerales(Frhling1999:66y73).
De esta forma, se puede sealar que la manera

como se relacionan los gobiernos civiles con
Carabineros tena como teln de fondo el
incrementodeltemoralcrimenyelaumentode
las denunciaspor comisin dedelitosdemayor
connotacin social
10
. La autonoma de

10
En Chile esta categora de delito la integran el robo con
violencia, el robo con fuerza, el hurto, las lesiones, la

12
Carabineros era, hasta cierto punto, manifiesta
(Oviedo2001:329).
Frhling (1999: 6566) subraya tres

caractersticas de ese momento: i) Las
estrategias utilizadas para enfrentar el delito
comn se encuentran superadas, porque
demuestran poca efectividad o derechamente
implican un uso discrecional de las facultades
delapolica;ii)Existeunadesigualdadnotoriay
creciente en la provisin del servicio de
vigilancia policial, que se agrava por la
posibilidad de los sectores ms pudientes de
contratar servicios de seguridad privados; y, iii)
Los mecanismos que existen para controlar la
gestin policial y las infracciones de las normas
legales y reglamentarias por parte de las
policasadolecendegraveslimitaciones.Dichos
mecanismoscuestionanlaposibilidadquetiene
el pblico, o la autoridad que lo representa, de
conocer en detalle la gestin interna de la
polica y la forma en que se asegura el
cumplimiento de ciertas normas de conducta
delpersonalpolicial.
En ese momento el Ministerio del Interior,

como principal responsable de la seguridad
pblica y ciudadana, no tena mayores
referentes tcnicos para enfrentar los temas de
inseguridad y polica, ms all de las funciones
que cumpla del Divisin de Coordinacin en la
Direccin de Seguridad Pblica e
Informaciones, que se abocada parcialmente a
esas materias. Posteriormente, en el 2000
algunas de esas tareas se trasladan a la
SubsecretaradeInterior.
De esta forma, el debate pblico y los pocos

diagnsticos que se haban realizado hasta esa
fecha asociaban el problema de la criminalidad
a las carencias en las policas (ms que sus
competencias profesionales, habilidades y
destrezas), al dficit de personal, a la

violacin y el homicidio. Corresponde una agrupacin que
emplea el Ministerio del Interior al informar
peridicamente sobre la evolucin de las cifras de
denunciaenelpas(www.seguridadciudadana.gov.cl).
precariedad del equipamiento y al excesivo
nmero de funciones desempeadas por
Carabineros, por ejemplo. Se crea que si en
alguna medida se resolvan los problemas de
capacidad y cobertura se avanzara
decididamente en la obtencin de mayor
seguridad ciudadana. Poco se hablaba del
entrenamiento del personal policial. No era
evidente, en ese momento, que el problema
poda depender tambin de la gestin policial,
de los modelos y de las estrategias de
policiamiento.
4.2. Lamodernizacindelaspolicas
La modernizacin de las policas como

poltica es un factor clave. Desde fines de la
dcada pasada las policas chilenas no se
mantienen al margen de los procesos
estructuralesdemayorenvergaduraquesedan
en el aparato estatal, como la reforma del
Estado
11
. Los esfuerzos por modernizar el
Estado chileno impactaron positiva y
gradualmente sobre sus policas
12
. Ellas

11
La reforma y modernizacin del Estado es un tema que
en Chile se vincula estrechamente con el retorno a la
democracia.ElexPresidentedelaRepblicaEduardoFrei
RuizTagle (1994 2000) jug un papel fundamental al
instalar e impulsar una agenda de modernizacin con el
objetivo fundamental de renovar y recuperar las
instituciones pblicas, aspirando a la creacin de
condiciones institucionales para prestar servicios a la
ciudadana bajo estndares de calidad establecidos, en
formaoportunayorientadosalosusuarios.Lafilosofade
la modernizacin del Estado concibe la gestin pblica
como un campo en el cual se deben adoptar medidas que
procuren alcanzar los valores de la modernidad. En este
sentido, la modernizacin es entendida como la
incorporacin de nuevos enfoques de ndole empresarial,
tales como reingeniera de procesos, benchmarking,
outsourcing, entre otros, cuya finalidad fue y es an
superar la administracin burocrtica que caracterizaba al
pas.
12
El gobierno de Eduardo Frei RuizTagle cre una
institucionalidad bsica para abordar el tema (Comit
Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica),
elabor un Plan Estratgico de Modernizacin de la
Gestin Pblica (19972000) y estableci los principios
bsicos sobre los cuales se desarrollara el proceso. Las
directrices principales fueron las siguientes: i) Un estilo de

13
emprenden esfuerzos a distintos ritmos y
diferenterespaldo.
De manera embrionaria se suceden hechos que

permiten un giro o reorientacin desde las
doctrinasinstitucionaleshacialamisinpolicial,
en funcin de una reflexin sobre la sociedad y
suaporte.Surgenunaorientacinalosusuarios
y una visin ms sistmica. Se trata de una
transicingradualylamayoradelasvecescasi
imperceptible, slo evidenciable a travs de los
discursos institucionales que integran la
ecuacin: recurso + modernizacin = menos
inseguridad.
Diversos elementos ayudan a comprender las

orientaciones y etapas que se han ido
sucediendo, desde un momento en que el
concepto se asociaba preferentemente en la
carencia de recursos y la superacin de los
dficit de dotacin y equipamiento en funcin
de la cobertura de los servicios policiales hasta
una preocupacin por la naturaleza de los
servicios y procedimientos, donde la eficacia y
la calidad, como asimismo la transparencia y el
accountability policial adquieren cada da ms
importancia. Setrata,por cierto,deunproceso
gradualynoconcluido.Enefecto,lavelocidady
visibilidaddeestosprocesosnosonsimilaresen
una y otra polica. Si bien cada una posee su
propia agenda, ambas se sustentan en las
directrices de la modernizacin del Estado
emprendida ya en 1994 y se hacen cargo de

gestin orientado a los resultados y al servicio de los
ciudadanos; ii) Mayor eficiencia en la gestin pblica; iii)
Aplicacin de tecnologas y principios modernos de
gestin en las instituciones pblicas; iv) Premios al buen
desempeo; v) Evaluacin del desempeo y control
ciudadano; y, vi) Dignificacin y capacitacin de los
funcionarios pblicos. En materia de modernizacin, los
objetivosplanteadosporelgobiernodelapocafueron:a)
Incrementar la eficacia de los servicios pblicos; b)
Promover liderazgos al interior de los ministerios y
servicios pblicos, que animen el proceso de
modernizacin; c) Incorporar nuevas tecnologas
organizacionales y de gestin; d) Pasar hacia un estilo de
gestin orientado hacia los resultados; e) Centrarse en las
necesidades de los usuarios; y, f) Orientar el proceso de
gestinporunprincipiodetransparencia.
variables transversales como la reforma
procesalpenalylaevaluacindelainseguridad
.
4.3. Reforma procesal penal y su impacto

enlaspolicas
Con el aumento de la inquietud ciudadana y la

preocupacin por los elevados ndices de
criminalidad y violencia, uno de los principales
elementos de la gestin pblica fue la
modernizacindelajusticia.
En su momento, los desafos de la trada

prevencin,controlypenalizacinjustificanuna
de las reformas ms significativas realizadas en
losltimos100aos:laReformaProcesalPenal.
staseempezatrabajarafinesdelosnoventa
y modifica radicalmente el sistema de
persecucin penal chileno, incorporando una
serie de principios que inciden directamente en
el desempeo de las policas, es decir, en el
resultado final y en la forma en que se produce
eseresultado.
Esta reforma tuvo por objeto reemplazar el

proceso penal inquisitivo por uno de corte
acusatorio. En la nueva estructura del proceso
penal se contemplan la existencia de distintos
actores: imputado, defensor, vctima, fiscal,
juez de garanta, tribunal oral, entre otros
13
. En

13
En primer lugar el imputado, aquella persona aquien se
leatribuyelaparticipacinenunhechoquelaleysanciona
con una pena. En segundo lugar, el defensor, aqul
abogado que asiste y representa jurdicamente al
imputado. La vctima, quien es un interviniente activo en
este nuevo proceso penal,an cuando no seaquerellante.
El Ministerio Pblico es el nico rgano encargado de
investigar y acusar, y opera a travs de sus fiscales.
Finalmente, los tribunales son los terceros imparciales
encargados tanto de proteger a los intervinientes en sus
derechos constitucionales y legales, como de juzgar.
Fueron creadosdostiposde tribunales con la reforma: los
juzgados de garantas encargados de proteger los
derechosdetodoslosactoresyvelarporelfielrespetode
las garantas constitucionales y procesales en la etapa de
investigacin y preparacin del juicio oral y los tribunales

14
esencia la reforma busca una separacin de las
funciones y roles para que exista una igualdad
entre los distintos actores y la existencia de
mecanismosquelagaranticen
14
.
Se puede sostener que involucra un cambio

importante, especialmente en el paradigma
investigativo y el procedimiento policial, ms
que en la funcin preventiva de la polica. La
reformaincentivaanmslaprofesionalizacin
de la actuacin policial, la introduccin de
nuevos contenidos de instruccin, el
reentrenamiento, la revisin y estandarizacin
de procedimientos ante vctimas testigos e
imputados,yanticipalarevisindelaactuacin
policial en trminos de calidad y eficacia
(transparencia)anteelsistemapenal.
As, si bien ambas policas pasan a constituirse

como auxiliares de una investigacin que
conducirn los fiscales, con el avance de la
reforma progresivamente se van decantando y
dilucidando situaciones vinculadas al
procedimiento policial que implican la
adecuacin de las normas de actuacin. En
particular, pasan a ser relevantes, por ejemplo,
materias procedimentales tales como la
detencin por flagrancia, el ingreso a lugar
cerrado, al cumplimiento de rdenes verbales
de detencin y las dems medidas cautelares
personales, al control de la detencin y, por
ltimo,lainvestigacindelosdelitosdecomn
ocurrencia que no revisten caractersticas
especiales,entreotros.Estoimpactademanera
directa sobre la nocin de eficacia de la
actuacin policial. Hoy, la transparencia del

oralesenlopenaltresjuecesqueconocendeljuiciooraly
dictansentencia.
14
Estos mecanismos son el juicio oral y pblico y la
existencia de una defensa fuerte y efectiva. Con el juicio
oral y pblico se pretende garantizar y obligar a la
existencia de un debate jurdico sobre los hechos,
disposicioneslegalesyconsecuenciasjurdicasqueimplica
lacomisin de un hechoque reviste caracteres de delito y
la aplicacin de una pena. Por otro lado, la existencia de
una defensa efectiva y fuerte permite que en este debate
exista la posibilidad de que el imputado est en un plano
deigualdadfrentealostribunalesyalMinisterioPblico.
procedimiento penal permite que la opinin
pblica se forme un juicio sobre el desempeo
de la polica y de los diferentes agentes
intervinientes (fiscales, defensores y jueces de
garanta,entreotros).
4.4. La fijacin de metas y la rendicin de

cuentas
Otro estmulo importante que va configurando

el contexto de la evaluacin policial es la forma
cmo se han administrado o resuelto las crisis
de inseguridad, especialmente en aquellas en
quelapropiapolicaespartedelproblemaylas
formas cmo se ejerce el control externo de la
actividadpolicial.
En el primer caso, en septiembre de 2001 se

suceden hechos que marcan un antes y un
despusenmateriade control y evaluacinde
la actividad policial. El cuestionamiento pblico
profundo de la eficacia de las policas y de la
capacidad de ambas para esclarecer una serie
dehomicidiosydesaparicionesquedesdehaca
meses afectaban a familias de adolescentes de
un barrio marginal en Iquique (caso Alto
Hospicio), se daa gravemente la legitimidad
socialdelaspolicasylaconfianzaciudadanaen
la capacidad de las autoridades de Gobierno
para conducir las polticas de seguridad pblica
y ciudadana. Esto lleva a que la mxima
autoridad del pas, a travs del Ministerio del
Interior,emprendaaccionesyadoptemedidas
15
dirigidasamejorarlaeficaciapolicialydispone,
a la vez, que ambas cuenten con objetivos y
metasconocidosporlaciudadanayquedeban
disponerse a realizar cuentas pblicas o
reuniones con las autoridades locales para
explicar los avances, logros y dificultades de su
trabajo
16
. As, a partir de una situacin crtica

15
Veintemedidasparaelmejoramientodelajusticiayde
laseguridadciudadana,Santiago,31 deoctubrede2001.
Mensaje de Ricardo Lagos Escobar, Presidente de la
Repblica.
16
Enlaseccin3,relativaalaGestinpolicial,indicadores
y calificacin del personal, se dispone Establecer

15
naceunasuertedemecanismobsicoysencillo
deauditoraovigilanciacivil.
Desde el 2002 se promueve la realizacin de

reuniones pblicas a nivel de las comunidades,
municipios,gobiernosprovincialesyregionales,
donde se espera un tratamiento ms colectivo
de los problemas de inseguridad y, asimismo,
de la actividad policial. Una evaluacin parcial
revela, sin embargo, que esta prctica no se ha
desarrolladotodavasuficientemente,yaqueen
temas de seguridad colectiva y coproduccin
la cultura poltica de las organizaciones
involucradas y de la propia de sociedad civil no
es un factor facilitador, imponiendo lmites a la
participacin. Para que el control externo sea
efectivo es fundamental promover cambios en
las matrices de relacionamiento entre los
actoresinteresados.
A pesar de lo expuesto, se puede sostener que

en Chile uno de los principales cambios en los
ltimos aos dice relacin con la dictacin de
instrucciones que en teora facilitan la
supervisin o vigilancia civil (Decreto Supremo
N 954, de Septiembre de 2003, y del Of. N
5.656 de la Subsecretara de Interior en el ao
2004 y la implementacin de la Estrategia
Nacional de Seguridad Pblica en el 2006), que
reflejan la voluntad poltica de ejercer un
control sobre la actividad policial a travs de la
exigenciadeindicadoresdegestin,lafijaciny
supervisinsobreelcumplimientodemetasyla

indicadores de gestin y evaluacin de la actuacin policial
frente a la delincuencia y el trato con la comunidad; Fijar
metas de prevencin y control de la criminalidad por
unidades y reparticiones policiales. Queremos que esta
fijacin de metas sea libre, definida por cada una de las
unidades y reparticiones, pero que exista la capacidad de
control respecto del cumplimiento de las mismas; Realizar
auditoras de gestin policial y cuentas pblicas en forma
trimestral ante los municipios y los vecinos, en funcin de
indicadores como el tiempo de respuesta a las demandas y
solicitudes ante la polica, ndices de proteccin poblacional,
oportunidad en la accin y vinculacin con la comunidad;
Reformar el sistema de calificaciones, de incentivos y de
promocin del personal de las instituciones policiales, a fin
de que este sistema refleje la actuacin y eficacia de cada
funcionario.
promocin de la transparencia en la gestin y
enlosresultadospoliciales.
Producto de lo anterior, y an cuando la

evaluacin de la propia Estrategia Nacional de
Seguridad Pblica (20062010) es materia de
discusin,sehaavanzadoenelmonitoreodela
gestindeambaspolicas,reducindosedeesta
forma la caracterstica autonoma operativa de
la dcada de los noventa. Hoy, ambas
instituciones policiales cuentan con
desarrollados sistemas de monitoreo de la
gestin y labor, y algunos de esos descriptores
estadsticos, indicadores e ndices son
consultados por el Ministerio del Interior para
efectos de determinar y medir los avances y
progresos de las tareas asignadas en el marco
de la Estrategia Nacional. No obstante, no
siempre es posible acceder a la informacin
necesaria para cotejar los resultados que se
informan y en la mayora de los casos. los
mediosdeverificacinnosonconocidos.
En rigor, la crisis de comienzos de la dcada se

transform en una oportunidad para instalar
nuevas prcticas de control externo sobre la
esfera de lo policial. La fijacin de metas y
obligacinderendicindecuentaspblicasson
claves y reflejan una visin ms desarrollada y
complementaria a las formas ms
acostumbradas de evaluacin de la actividad
policial. De esta forma, la labor policial se va
concibiendo como una actividad que debe ser
conocida (transparente), medible (en base a
indicadores) y demostrable (en base a metas y
resultados).
4.5. La comunidad como referente de la

gestinpolicial
Un ltimo componente fundamental de la

poltica policial que se deriva de los procesos
anteriormente descritos es el reconocimiento
paulatino de la comunidad como referente y
actor. En ese momento las demandas de
seguridad ciudadana que provienen de la

16
comunidad, especialmente de los gobiernos
locales y municipios, se vuelven argumentos
potentes que justifican y movilizan esfuerzos.
Algunos indicios permiten sostener, sin
embargo, que en una primera etapa (hasta el
ao 2000) se trata ms bien de un discurso que
deunaprcticareal.
Documentos de la poca permiten ilustrar de

qu manera la relacin policacomunidad se
vuelve un tema en s, en un campo especfico.
En 1995 las autoridades comienzan a dar
seales de la necesidad de un cambio en el
paradigmadeactuacindelapolicaenrelacin
a la comunidad, en particular en el caso de
Carabineros, dado su rol preventivo. El
entonces Ministro de Interior, al inaugurar la
primera Conferencia sobre Seguridad
Ciudadana y Democracia en 1995, refirindose
alcomponentepolicacomunidad,destacabala
necesidad de cultivar esa relacin demandando
un fortalecimiento de los vnculos de la polica
con la comunidad (Figueroa 1995: 17). Luego,
en otra ocasin, al inaugurar una importante
conferencia internacional de policas
uniformadas,invitabaareconsiderarelobjetivo
y la forma de prestar servicios policiales
preventivos
17
. Por su parte, el Director de
Seguridad Pblica e Informaciones de la poca,
rgano dependiente del Ministerio del Interior,
pona nfasis en los derechos humanos, los
valores democrticos y el servicio a la
comunidad(Flisfisch1995:268).
Sin embargo, no es sino hasta comienzos de

esta dcada como parte de la agenda del
nuevoGobiernoycomoreaccinaloselevados
ndices de inseguridad objetiva y subjetiva que
los objetivos del servicio policial, su
organizacin, las relaciones con la comunidad,
laprofesin,lasfunciones,elpoderdiscrecional
y el control sobre las actividades policiales se

17
Figueroa, Carlos Seguridad ciudadana en la sociedad
democrtica.IntervencinenelIICongresoInternacional
de Policas Uniformadas, organizado por Carabineros de
Chile. Ministerio del Interior, Santiago, 3 de Octubre de
1995.
instalan y asoman como un componente ms
explicitodelaagendapblica.
Un hito importante es la formulacin de una

Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana
(2004)queestableceimportantesdirectricesen
materia de gestin y relacinconlacomunidad
y grupos vulnerables, sean estos vctimas o
infractores. La orientacin al ciudadano, as
como el reconocimiento de la importancia de
realizar una mejor gestin son criterios de
referencia decisivos. En efecto, los criterios
identificados que bajo esta poltica orientaran
la gestin de las instituciones e iniciativas son
diez: (1) Derechos fundamentales de las
personas; (2) Eficiencia y coherencia; (3)
Focalizacin; (4) Territorialidad; (5) Co
produccin de la seguridad; (6) Participacin
ciudadana; (7) Integralidad; (8) Gradualidad; (9)
Igualdad;y(10)Seguimientoyevaluacin.
Por su parte, en octubre del ao 2006 el

MinisteriodelInteriordaaconocerlaEstrategia
NacionaldeSeguridadPblica20062010,quese
transformaenunaherramientadegestinpara
la mayora de los organismos pblicos del
sectoryquevieneacubrirlaausenciademetas
y plazos hasta ese momento, aterrizando los
objetivos de la Poltica Nacional de Seguridad
Ciudadana.Supropsitoerafocalizar,coordinar
y temporalizar las lneas de accin. Ms all de
lasuficiencia ydelacoherenciadelaestrategia
que no es materia de anlisis aqu, esta
representaunimportanteestmulooinputpara
la creacin de un escenario sociopoltico
policialqueconcibelaevaluacindelaactividad
policialpreventivacomounanecesidadurgente
paralacoproduccindepolticasdeseguridad.
Tanto la Poltica como la Estrategia conforman

la agenda del sector seguridad pblica y
ciudadana y conceden especial valor a la
relacin Polica y Comunidad. En l se
encuentrandirectricesrelativasalanaturalezay
tipo de relaciones buscadas, privilegindose
relaciones ms estrechas con la comunidad, se
subraya un enfoque de corresponsabilidad,

17
colaboracin y participacin, y se demanda de
la polica preventiva mejoras en su gestin. De
esta forma, esta relacin se constituye en un
campo especfico de actividad que invita a la
revisin de las actuaciones policiales, la
identificacin y la validacin de nuevas formas
de trabajo y de relacionamiento polica
ciudadano (innovacin) y la transferencia de
prcticas y modalidades exitosas. Se inicia
entonces una evolucin que toma como gua la
identificacin de buenas prcticas de
prevencin y de policiamiento, actividad que
con los aos se traduce en la creacin de
Observatorios de Buenas Prcticas Policiales,
tanto en Carabineros como en la Polica de
InvestigacionesdeChile.
Dada su funcin preventiva, este campo de

actividad es especialmente relevante para
Carabineros de Chile, puesto que como revela
la primera Encuesta Percepcin de la Labor
PolicialySeguridadCiudadana,RegionesV,VIII
yRM,enelao200336,3%delaspersonasque
residen en las 3 regiones ms pobladas del pas
tom contacto con funcionarios de esa polica
en los ltimos 12 meses anteriores a la
realizacin de la consulta; porcentaje que en el
caso de los funcionarios de Investigaciones no
es superior al 12,5%, segn encuestas de la
FundacinPazCiudadanaaplicadaelao2004.
De esta forma, tanto por su funcin

(prevencin) como por la naturaleza de los
contactos, la dotacin y la cobertura de
servicios,larelacinqueCarabinerosestablezca
con la comunidad, la cercana a ella, es
fundamental en la prevencin de la violencia y
los delitos, y en la generacin de seguridad y
disminucin del temor. En consecuencia, en
este campo la apuesta de las autoridades
gubernamentales y de la propia polica ha
radicado en la actuacin y las estrategias
operativas de vigilancia que realiza la polica
uniformada a travs del Plan Cuadrante de
SeguridadPreventiva(PCSP).
5. La evaluacin del policiamiento

preventivo
La evolucin de los indicadores de inseguridad

objetiva y subjetiva en Chile, tales como las
tasas de victimizacin y de denuncias y los
ndices de percepcin de inseguridad, ha
volcado la mirada hacia la manera cmo la
polica est actuando y su eficacia, revelando
que se requieren parmetros, herramientas,
monitoreo y evaluacin de la labor policial.
Cules son o debiesen ser los parmetros de
medicin de la actividad policial?, qu se le
pide a la polica?, reflejan las directrices de la
poltica central un acoplamiento y adecuacin
con orientaciones sobre modelos de gestin
policialorientadosalacomunidad?,requierela
polica integrar elementos de estrategias tales
como community oriented policing y problem
oriented policing?, entre otras, son preguntas
quetambinmerecenrespuestas.
Sin embargo, en el contexto nacional hay poca

produccin de conocimiento cientfico sobre
seguridad pblica y ciudadana, y las
evaluaciones son escasas, especialmente en
materia de gestin policial. De esta forma, es
difcilmonitorearyformarunaopininfundada
sobre el desempeo de una estrategia y su
impacto. Por cierto, hay una trayectoria de casi
10 aos de aplicacin de instrumentos de
recoleccin de informacin que ayudan a
monitorear ciertas facetas de la gestin de la
seguridad. Sin embargo, en rigor es necesario
transitardesdeunaproduccindedatosycifras
sobre percepcin y valoracin social del
desempeo de los actores e instituciones del
sector a una gestin de informacin y
conocimiento en apoyo de la ejecucin de las
polticas y estrategias de la coproduccin de la
seguridad, amparada en el monitoreo y la
evaluacindelasestrategiassociopoliciales.
Enestalnea,laexperienciadeevaluacinenel
mundo policial anglosajn es relevante. Si bien
la literatura sobre la actividad policial no es
abundante, con la publicacin de algunas

18
experienciasyconlasistematizacindealgunos
procesos podemos hoy identificar aprendizajes
respecto de cmo llevar esta actividad a la
prctica y que facetas son decisivas. En este
espacio no se pretende evaluar una estrategia
policial,sinoadvertirfactoresyprocesosclaves.
Seidentificancincoelementosfundamentales:
El contexto sociocultural en las que se

aplicanesunfactorqueapareceasociadoal
xito de estas iniciativas
18
. El contexto
puede ser ms relevante que el diseo o la
estrategiamisma.Enestesentido,tambin
existe evidencia que seala que los
programas de prevencin son
probablemente ms exitosos y trabajarn
posiblemente mejor en comunidades en
quemenossenecesitan.
Dificultades para demostrar logros. Los

modelos son generalmente vlidos en la
teora. Paradjicamente, la evidencia
muestra que en aquellas comunidades con
graves problemas los esfuerzos y
dificultades para la implementacin de las
estrategias innovadoras son tambin
mayores y complejos y, normalmente, el
xito no queda suficientemente
demostrado.(Sherman1998:7).
Faltadedelimitacinclaradelasprcticas
o conductastipo caractersticas. Otra
limitacin importante se relaciona con la
amplituddetcticasposiblesqueseasocian
o enmarcan en el policiamiento
comunitarioyenladificultadparadistinguir
y evaluar la estrategia en su conjunto
(NationalResearchCouncil2004:247).
La burocracia policial es otro componente

reconocido como uno de los principales

18
Para una lectura de experiencias anglosajonas
debidamente evaluadas, se recomienda visitar
Community Oriented Policing Services
(http://www.cops.usdoj.gov/) y Home Office
(http://police.homeoffice.gov.uk/communitypolicing/).
obstculos en contra de las propias
estrategias policiales orientadas a la
comunidad y a la solucin de problemas
(Greene 2006: 349). En efecto, los casos
estudiados sistemticamente revelan cmo
ciertas caractersticas del funcionamiento
del sistema, cmo el centralismo y la falta
de flexibilidad, son factores decisivos. Por
una parte, un modelo de gestin polical
tradicional inhibe en gran medida la
capacidad de la propia organizacin y del
personal para ofrecer un servicio efectivo y
eficiente a una comunidad visible y activa.
En un modelo de polica de proximidad, la
organizacinpolicialseconsideradinmica,
implicada activamente con el entorno y
capaz de crear papeles que rompan los
lmites tradicionales, asociando la
organizacinconsufuncininmediataenel
medio en el que se encuentra, adems de
otros ambientes sociales, culturales y
econmicos(Greene2006:364).
La experiencia chilena tiende a ser coincidente

con la relevancia de estos factores y procesos
observados en otros pases. Pero, a lo anterior
deberaagregarsetambinunquintoelemento,
tandecisivocomolosanteriores.
La cultura laboral y los valores que guan

la actuacin de una organizacin. Las
consecuencias prcticas y las actuaciones
quesederivandelasubculturainstitucional
dominante son relevantes y tienen
importantes consecuencias para la relacin
entrelapolicaylacomunidad(Tudela2004
y 2007: 81). stas reflejan un paradigma
19
y

19
Un paradigma de actuacin policial, en trminos
prcticos, es un modelo de procedimientos o forma de
concebirlamaneradehacerlascosas.Estepuederesultar
de un acuerdo o consenso tcito muchas veces
inconsciente de una comunidadsociedad o de una elite
de poder cualquiera sea su forma de legitimacin. Los
paradigmas sobre el quehacer policial consideran
supuestos ticos, deontolgicos, polticos y de
procedimiento que permanecen generalmente de manera
oculta (implcitos). Se vincula con la cultura laboral y los
valores que guan la actuacin. Se podra decir que, as

19
pueden hacer ms fcil o bien ms difcil la
evaluacin, especialmente a la hora de
seleccionar o determinar los referentes
vlidos de la actuacin. Diversos
investigadoreshandestacado,porejemplo,
que el Plan Cuadrante podra ser una
evidencia de la orientacin de esa polica a
la comunidad, o bien, una seal de
esfuerzo. Pero, al mismo tiempo, subrayan
la resistencia de la institucin a la adopcin
de una filosofa comunitaria (Frhling 2001,
Oviedo 2001, Ward 2001, Candina 2003,
Smulovitz2003,Tudela2004).
Estos cinco elementos estn presentes en el

caso chileno, los cuales combinados con el
inters por demostrar resultados y logros en
materia de polticas de seguridad, constituyen
la matriz explicativa del rumbo, de los estados
de avance y de los logros en materia de
evaluacindelaactividadpolicialpreventiva.
Enefecto,comosedescribemsadelante,enla
ltimadcadasehanemprendidoaccionesque
buscan mostrar el resultado de las iniciativas
institucionales y gubernamentales. Este
aspecto es fundamental para comprender la
motivacin, los tpicos de monitoreo y
evaluacin y el uso de los resultados de dichos
estudios. En rigor, una de las razones que
explican dichos esfuerzos ha sido un
compromiso de las autoridades de Gobierno y

como el producto intelectual lleva el sello personal del
autor, la actuacin policial tiene tambin el sello de la
polica. En ese sello, la organizacin refleja su
pensamiento,sumaneradeconcebirelentornoysuforma
de abordar situaciones de su quehacer propiamente
policial. Los paradigmas policiales tienen su origen (su
raz)enlamaneradeconcebirelobjeto,lafuncinpolicial
y los fenmenos que les son propios. Es por ello que la
imagendelainstitucinylaevaluacindelosserviciosque
ofrece (oportunidad, calidad, eficacia, transparencia,
responsabilizacin,entreotros)sonaspectosrelevantesy,
en consecuencia, urgentes a trabajar, porque es aqu
dondelaautoridadysusrganosdependientesdevelansu
capacidad y ethos laboral. La legitimidad social depende
de lasconsecuencias prcticasyde las actuaciones que se
derivandeellos.
de las instituciones policiales ante la sociedad
por mostrar resultados. En algunas
circunstancias el inters puede jugar un rol
decisivo, afectando la lectura de los resultados
de los monitoreos y evaluaciones de la gestin
policialycomprometiendolasinterpretaciones.
La polmica respecto a las conclusiones de
algunas evaluaciones parciales y lo que stas
dicen mirado desde la perspectiva de los
interesesdelosinvolucradoshaposicionadoel
temadecmoyquseevala.
En este campo se puede afirmar que la

experiencia chilena entrega algunas
enseanzas.Unadelasprimeraseslanecesidad
de disear sistemas de monitoreo y evaluacin
y que, al mismo tiempo, stos gocen de
credibilidadylegitimidad.Enconsecuencia,tan
importante como los resultados del
seguimiento de la actividad policial es la
confianza que se tenga en los mecanismos y
herramientas empleados y sus resultados. Esto
tambin depende de quin y cmo se realizan
dichasevaluaciones.
5.1. ElPlanCuadrante
El Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva

(PCSP) es la principal estrategia preventiva de
CarabinerosdeChileenlasprincipalescomunas
del pas. En el marco de su proceso de
modernizacin se constituye como el referente
ms inmediato para el desarrollo de la relacin
policacomunidad. Para Carabineros el Plan
Cuadranteeselicono,elreflejodeuncambioy
de su acercamiento y orientacin a la
comunidad.
Los principales trminos de referencia de esta

estrategiapolicialson:sectorizacin(divisinen
cuadrantes), determinacin metodolgica de
oferta y demanda de servicios policiales,
asignacin de responsabilidad territorial al
carabinero(delegados),trabajointegradoconla
comunidad, enfoque de resolucin de
problemas, apoyo tecnolgico y equipamiento

20
y orientacin a satisfacer las necesidades
localesdeseguridad(Blanco2008,5).
Se inici en 1998 como plan piloto en la

PrefecturaSantiagoSur.Enel2000seextendi
al Gran Santiago y en el 2001 al resto de la
Regin Metropolitana; luego, a diferentes
regionesdelpas.Enelao2008secontabilizan
88 municipios con Plan Cuadrante, de un total
de 346 municipios, es decir, al 75% de la
poblacin del pas. Durante el 2009 se
incorporaron otras 12 comunas a esta
modalidaddevigilanciapolicial,alcanzandouna
cobertura de 11 millones 770 mil personas, es
decirel77,8%delapoblacinurbanadeChile.
En trminos generales, los objetivos de esta

estrategiapolicialsondos:
1) contribuiradisminuirlavictimizaciny
2) mejorar la sensacin de seguridad de la
poblacin a travs del mejoramiento del
nivel de satisfaccin de las demandas por
servicios policiales de la comunidad a nivel
urbano.
No obstante, tambin se destacan los

siguientescincoobjetivosespecficos
20
:
a) Potenciar la vigilancia policial preventiva,

en trminos de una mayor y progresiva
asignacin de recursos humanos y
logsticos, con los medios disponibles y con
aquellosadicionalesqueenformapaulatina
seincorporenalaInstitucin.
b) Dinamizar la gestin operativa, para dar
respuesta oportuna y eficaz a los
requerimientosdelacomunidad.
c) Disponer y desplegar los medios
institucionales, traducidos en Unidades de
Vigilancia Equivalentes, en armona con el
perfil de cada Cuadrante. Eso significa
readecuar los medios y aumentar la

20
http://www.carabineros.cl/sitioweb/web/verSeccion.do?co
d=11.
cobertura de vigilancia policial preventiva,
conformealnivelderiesgoasignado.
d) Mejorar la gestin preventiva de cada
Cuadrante: que el carabinero responsable
del mismo, obtenga una progresiva
identificacin con los vecinos y la zona a su
cargo.
e) Lograr que la comunidad reconozca a "sus
carabineros", sintindolos comprometidos,
accesibles, francos y profesionales en el
ejerciciodelasfuncionesencomendadas.
Concebido como una estrategia de vigilancia

policial diseada por Carabineros a fines de los
noventa, el Plan Cuadrante se orientada a
satisfacer las demandas de seguridad de la
poblacin en el contexto urbano, para
contribuir a la disminucin del delito y
aumentar la sensacin de seguridad, poniendo
nfasis en la relacin directa ciudadana
carabinero para el intercambio de informacin
de inters policial y en la disposicin de los
mediosparaelcumplimientodeloscuatrotipos
deserviciospolicialesestandarizados.
Los servicios provistos por el Plan se entienden

como permanentes y efectivos en toda la
jurisdiccindecualquierUnidaddeCarabineros
(Comisara) donde se implemente, a travs de
un sistema de vigilancia por cuadrantes. Estos
serviciossoncuatro:
Patrullajespreventivosfocalizados
21
,
Atencindeprocedimientos
22
,
Fiscalizacindeestablecimientos
23
,y

21
Consisten en uno o ms medios de vigilancia en
actividad,valedecir,enaccindeejercervigilanciapolicial
enterreno,entendindoseestaltimacomolaactuacin
de la polica en cumplimiento de sus funciones operativas
en la poblacin, con el propsito de evitar que se
cometan ilcitos. La focalizacin, consiste en que estos
patrullajes son debidamente orientados tras el
procesamiento de la informacin policial capturada en el
cuadrante(Winchester2007:5).
22
ConsisteenlaactuacindelpersonaldeCarabinerosque
se encuentra de servicio en la poblacin, en respuesta a
una solicitud efectuada por quien lo requiere u otro en su
representacin(Winchester2007:5).

21
Cumplimientoderdenesjudiciales
24
.
Estos servicios se ordenan en funcin de la

ponderacin de las necesidades identificadas a
partirdeparmetrosdediversanaturaleza.As,
esta estrategia apuesta a la capacidad de
gestionar el despliegue de servicios en un
territorio, sobre la base de un examen y
determinacindelaofertapolicialylademanda
de seguridad, medidos con un parmetro de
homologacin como la determinacin de
niveles de vigilancia en cada cuadrante a
travs de Unidades de Vigilancia Equivalente
(UVE)
25
.
Para determinar las Unidades de Vigilancia

Equivalente (UVE), Carabineros desarroll una
metodologadeclculoqueexpresalacantidad
de vigilancia disponible o necesaria sobre la
base de una equivalencia entre diferentes
sistemas de patrullaje policial. Estas medidas
reflejan un estndar. As, por ejemplo, un
furgn policial con tres carabineros es igual a 1
UVE; un radiopatrullas con dos carabineros es
igual a 0,8 UVE; una Moto Todo Terreno con
un carabinero equivale a 0,45 UVE; un
carabinero montado es igual a 0,3 UVE; y un
carabinero a pie equivale slo a 0,2 UVE). De
esta forma, a travs de estas equivalencias se
cuantifica la oferta de vigilancia a travs de las

23
Consiste en el cumplimiento de determinadas
obligaciones establecidas en leyes y reglamentos, como
por ejemplo la Ley de Alcoholes, Ley de Trnsito, Ley de
Vigilantes Privados, Ley de Control de Armas y otras, de
cuya observancia y cumplimiento estn sometidos las
personas y establecimientos. La tarea del Carabinero se
orienta a verificar que los respectivos establecimientos
cumplan con las normativas legales correspondientes
(Winchester2007:6).
24
Consiste en dar cumplimiento a las rdenes emanadas
de los tribunales tales como arresto, citacin, detencin,
etc., adems del cumplimiento de medidas cautelares
(Winchester2007:6).
25
Moya, Patricio Metodologas para la definicin de los
nivelesdedevigilanciaparaeldiseodelplandevigilancia
por cuadrantes, Intervencin del Jefe de Zona
Metropolitana de Carabineros en el II Simposio
Internacional de Seguridad Empresarial, CIADE
UniversidaddeChile.Santiago,Mayodel2001.
distintas modalidades de patrullaje policial en
un territorio y, al mismo tiempo, se determina
sucosto.Estaformademedicinpromueveuna
vigilancia motorizada y no incentiva el
patrullaje a pie que facilita una relacin ms
cercana con la comunidad, slo ayuda a
valorizar los medios que posee la institucin y
es bsica para determinar las prioridades de
asignacin de recursos en el marco de
asignacionespresupuestariasanuales.
Sinduda,losrecursosasignadosyredestinados
a esta estrategia policial
26
han permitido dotar
al personal policial de equipos de moderna
tecnologa, de tenidas ms cmodas y
funcionales, y de un parque de motos y
radiopatrullas que crece acorde a la realidad
geogrficadelreadevigilanciaqueconstituye
cada cuadrante. No obstante, al momento de
los resultados no se ha demostrado que dicha
inversin se traduce en ms eficiencia y
eficacia
27
. En este sentido, en los ltimos tres
aos se van acumulando indicios y evidencias
que permiten construir una opinin fundada
sobre su funcionamiento y eficacia. Tambin
hay estudios que revelan dificultades para
evaluarlaestrategia.
El razonamiento fundamental de esta

estrategia policial es que la oferta de servicios
policiales radica en la determinacin de niveles
de vigilancia requeridos (demanda) en un

26
El gasto total del programa a nivel operacional durante
el periodo 2003 a 2006 se estima en 378 mil 336 millones
de pesos (en miles de $ del 2007 = M$ 378.336.330).
Carabineros de Chile ha financiado la operacin del Plan
Cuadrante en ms de un 80% con recursos de re
asignacin de su presupuesto institucional (a nivel de
Unidades Policiales). El 20% restante ha sido financiado
con recursos directamente asignados al Plan Cuadrante
por el Presupuesto de la Nacin (Winchester 2007: 11 y
113).
27
En general, no se dispone de informaciones sobre
nivelesdeproduccinoresultados(verseccindeEficacia
del presente informe) del Plan Cuadrante, limitando el
anlisisdeeficienciadeste.Selimitaapresentaralgunos
gastos de produccin promedios, a modo de ilustrar
algunos indicadores que se pudiesen utilizar para manejar
lagestindelniveldeprograma(Winchester2007:12.)

22
territorio y en la capacidad de cubrir con
mediosadecuadosdichanecesidad(oferta).La
ecuacinbuscadasebasaenqueunaadecuada
determinacin de los niveles de vigilancia
necesarios y una suficiente inyeccin de
recursos que constituyen o debiere traducirse,
gracias a una buena gestin de los recursos
policiales, en un nivel mayor de seguridad y
reduccin de la actividad delictual en el
territorio. De esta forma, una buena gestin
se basa en la existencia de medios suficientes.
Segn dicho razonamiento, una incorrecta
determinacin de la demanda policial y la
carencia de medios suficientes se traducen en
una inadecuada actuacin que puede justificar
la insatisfaccin o una mala evaluacin de la
polica por parte de la ciudadana (referente
fundamental o cliente de la estrategia policial).
En rigor, se interviene con la conviccin de que
laactuacinpolicialesmseficazsiserecurrea
todoslos medios posibles y, asuvez, se asume
quelaactuacinpolicialesporsmismaeficazy
suficiente si se cuenta con los recursos
apropiados.
5.2. El rol de la estrategia policial en la

polticagubernamental
Laimportanciaquemerecelaestrategiapolicial
no radica slo en los objetivos declarados, sino
tambin en el uso que sta pueda ofrecer en el
marcodeunapoltica.
Durante el gobierno del Presidente Ricardo

Lagos (20002006), el Ejecutivo comienza a
asumir un protagonismo mayor y activo en la
elaboracin de las polticas pblicas de
seguridadciudadana,conorientacionesclarasy
coordinacin de esfuerzos entre los distintos
organismos de la administracin pblica
(intersectorialidad) y la participacin de los
municipios, organizaciones sociales y la
comunidad, en particular. Esto crea un espacio
que permite potenciar la materializacin del
procesodemodernizacindeambaspolicasen
funcin de generar diversas condiciones
necesarias para enfrentar la delincuencia y la
inseguridad de las personas, al mejorar la
gestin de los organismos involucrados en la
prevencinyelcontroldeestefenmeno.
Para el Poder Ejecutivo la importancia de esta

estrategiadeintervencinpolicialradicaenque
desdeelao2006representaunodelospilares
fundamentales de la oferta pblica dirigida a
contener o reducir la criminalidad y la
victimizacin a causa de la delincuencia, de
formatalqueposeecasiuncarctertransversal
en la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica
20062010.
Para la autoridad responsable de la seguridad

pblica y ciudadana, el Plan Cuadrante es una
herramienta y una modalidad de policiamiento
(MinisteriodelInterior2006:20)para:
a) Mejorarlapresenciapolicialpreventivay
b) Coordinar la accin policial con los planes
territorialesdeprevencindeldelito
28
.
Es por ello que la autoridad poltica de turno se

compromete a que 100 municipios del pas
cuenten al ao 2010 con este Plan. Sin
embargo, dicho compromiso se establece sin
elementosdeevaluacindelaestrategia.
No es menos relevante para una evaluacin

entonces los intereses involucrados en quienes
ejecutan o promueven una estrategia de

28
Elprimerobjetivoimplica:i)Aumentodeladotacinde
Carabineros en 6.000 funcionarios, ii) Reduccin de las
funciones administrativas realizadas por Carabineros, iii)
Definicin de metas de gestin en la funcin preventiva
segnlasrealidadeslocalesyrecursospolicialesasignados
enlasUnidadesoDestacamentosOperativosquecuentan
conPlanCuadrantedeSeguridadPreventiva,iv)Diseode
un modelo de gestin policial preventivo centrado en la
relacinCarabinerosComunidad.Porsuparte,elsegundo
objetivo plantea: i) Potenciar el vnculo operativo entre el
Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva con las unidades
vecinales, optimizando la focalizacin de recursos de
prevencin social y situacional en el territorio; y, ii)
Incorporar la Violencia Intrafamiliar como una atencin
especfica y especializada en el Plan Cuadrante de
SeguridadPreventiva.

23
policiamiento. Existe un fuerte compromiso
entreelPlanCuadranteyenormesexpectativas
delGobiernocentralenlaejecucindepolticas
de prevencin del crimen y la violencia. Esto es
un hecho positivo y necesario, que explica la
importanteasignacinderecursoseconmicos,
mediosyhumanosenlosltimos9aos.
La clara definicin de objetivos, resultados y

metas de una estrategia policial es clave para
una evaluacin de proceso, de resultado y de
impacto. Esto est en estrecha relacin con la
manera cmo la autoridad poltica concibe,
decodifica y traduce la relevancia de esta
estrategia y de las actividades policiales que la
caracterizan.
Afinesdel2005yenelmarcodeunestudiodel
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las
autoridades y especialistas entrevistados
coincidanensealarqueenChileenmateriade
eficiencia y de eficacia no haba suficiente
claridad, porque no se haban realizado todava
mediciones, porque las intervenciones era an
recientes, y que no se haba demostrado an el
impacto de ciertas intervenciones en la
reduccin de la victimizacin, de la cifra negra,
del temor, y del aumento en los niveles de
confianza,satisfaccinycalidaddelosservicios
(LpezyTudela2005:45).
Hoy, luego de algunos aos, el escenario ha

cambiado y existe alguna informacin que
permite evaluar el Plan. Hasta Agosto del 2007
se haban realizado a lo menos cuatro
evaluaciones,unarealizadaporelMinisteriodel
Interior en el ao 2003 y otra por la Fundacin
Paz Ciudadana en el ao 2003 organismo
privadodereconocidatrayectoriatcnica.
Pero, en ambos casos se desconocan los

resultadosdejandolaimpresinquenosehaba
hecho evaluaciones de ningn tipo (Daz 2007:
435). Otras dos, son las realizadas por FLACSO
yporDIPRESdeHacienda
29
.Enamboscasoslas
conclusiones son tambin objeto de una
polmica. Esta ltimas demuestran
insuficiencias no slo en el programa, sino
tambin en la manera cmo se adscribe esta
estrategia policial a las polticas en ejecucin
(FLACSO2007,80)
30
.
De esta forma, tanto el contexto poltico

tcnico de aplicacin del programa como la
estrategiamisma,quesuponenexpectativasde
logroresultados particulares, son claves para
una evaluacin e inciden directamente en las
interpretaciones y diseminacin de los
resultadosdeesaactividad.
5.3. La evaluacin de la actividad policial:

19982008
Cmo se han realizado las evaluaciones?. En

esta lnea, cuando se trata del monitoreo y la
evaluacin externa de la labor policial en Chile,
se identifican tres fases, con sus respectivos
hitos, acompaadas cada una por maneras
distintas de entender los objetivos de las
evaluaciones, por metodologas, estrategias y
herramientas diferentes, mediadas por cierto
porlavoluntaddeevaluacinyladisposicinde
recursos econmicos. As, el monitoreo y la
evaluacindelaactividadpolicialhasupuestola
construccin de consensos o criterios mnimos
entre las autoridades civiles y policiales sobre
los estndares de evaluacin y sobre las
estrategiasde actuacinpolicial. Setrata deun

29
Losinformesdeestareparticinseencuentraen:
http://www.dipres.cl/574/propertyvalue15841.html
30
Elplancuadranteformapartedeesteejepreventivoen
la poltica, sin embargo en la estrategia el plan cuadrante
forma parte del mbito de control y sancin. De la misma
manera, en el fortalecimiento de la integracin de
Carabineros con la comunidad todas aquellas estrategias
presentadasenlapolticacomombitodeprevencinhoy
sonpartedelejecontrolysancin,talescomoeldiseode
un modelo de gestin policial preventivo y el
fortalecimiento del vnculo operativo entre el plan
cuadranteconlasunidadesvecinales(FLACSO2007,76y
77).

24
proceso no acabado (en desarrollo). Quin
evala, qu evala, cmo, cundo y para qu
son interrogantes cuyas respuestas recin
desde hace pocos aos comienzan a
evidenciarse y que estn sujetas a las
interacciones y el juego de poder de actores e
instituciones.
El desarrollo general describe una transicin

que conduce a focalizarse en los resultados de
la actividad policial preventiva, abrindose a la
comparacin con estndares de resultados y,
desde ah, a la comparacin con expectativas y
necesidadesdeeficaciayefectividadpolicial.
PrimeraFase(1998enadelante).Seiniciaenla
DivisindeCoordinacinPolicialdelaDireccin
de Seguridad Pblica, rgano dependiente del
Ministerio del Interior y, luego, en el ao 2001
se traspasa a la recin creada Divisin de
SeguridadCiudadana,dependienteentrminos
prcticos de la Subsecretara de Interior. Se
relaciona con la ejecucin de acciones dirigidas
a promover una gestin de informacin bsica
quereflejaenalgunamedidalalaborpolicial.Se
caracteriza por la implementacin desde el
MinisteriodelInteriordeunsistemaestadstico
de seguimiento de la actividad criminal y el
diseo y desarrollo de estudios de opinin que
van aportando antecedentes sobre la actividad
policial. La gestin de informacin fue asumida
comouninstrumentoparasatisfacerdemandas
internas y externas a contrapartes, socios y
aliados, generando evidencias para la
conduccinestratgica.
Enestecontexto,sonclavesladefinicindeuna
estrategia dirigida a dotar al Ministerio
encargado de la seguridad pblica de un
sistema de informacin que le permita realizar
sus propios diagnsticos independiente de los
reportes policiales sobre la evolucin de la
criminalidad y la inseguridad objetiva, la
creacin de herramientas de recoleccin de
datos relevantes (registros estadsticos y
encuestas) y el establecimiento de canales
tcnicos de relacionamiento con ambas
policas,enparticular,conCarabinerosdeChile,
que en ese momento reuna cerca del 95% de
lasdenunciaspordelitosdemayorconnotacin
social (robo con violencia, robo con fuerza,
hurto,lesiones,violacinyhomicidio).Tambin
fue decisiva la implementacin por parte del
MinisteriodelInteriordelasprimerasencuestas
que considera entre sus mdulos principales
consultas relativas a la valoracin de la
actuacin policial
31
(ver Anexo 1). Asimismo, la
implementacin de un SIG Delictual o sistema
de informacin geogrfico que permite la
georeferenciacin de sucesos criminales
denunciados y procedimientos policiales
realizados por ambas policas en el Gran
Santiago
32
.
La progresiva prdida de la hegemona y del

monopolio de las informaciones sobre la
criminalidad dos rasgos que caracterizaban a
la organizacin policial empodera a la
autoridad civil a travs de una poltica de
informaciones. Con el tiempo, dichas acciones
demostraron ser un punto de partida ineludible
para la reflexin sobre la actividad policial
preventiva y sus descriptores, instalando la
necesidad de consensos mnimos sobre qu
observaromonitorearycmo.
SegundaFase(2002enadelante).Seiniciacon
la explotacin del Sistema de Informacin
GeogrficoDelictualdelMinisteriodelInteriory
se caracteriza por profesionalizar y apoyar
tcnicamente la actividad de monitoreo de la

31
Encuesta Victimizacin 1999 Gran Santiago; Encuesta
de Seguridad Ciudadana y Victimizacin 2000 Regin
Metropolitana; Encuesta de Seguridad Ciudadana y
Victimizacin 2001 Regin Metropolitana; Estudio
NacionaldeSeguridadCiudadana2003
32
Tudela, Patricio Experiencia de Chile en el empleo de
tecnologa SIG en los procesos de mejoramiento de la
gestin policial y la implementacin y evaluacin de
programas de prevencinsocialy situacional delcrimen y la
violencia. Taller sobre Usos y aplicaciones de sistemas de
informacingeoreferenciado(SIG)enChileyBrasilBanco
InteramericanodeDesarrollo,Washington,Noviembredel
2003, 41 p.
http://www.policia.cl/cidepol/Biblioteca/Tecnologa_SIG_y
_Prevencin.pdf

25
criminalidad y de la actuacin policial
preventiva en paralelo al monitoreo y las
herramientas que empleaba la polica
preventiva. En ese momento Carabineros se
encontraba identificando y desarrollando
ndices y metodologas de evaluacin de
proyectos e introduciendo prcticas de control
degestin,desdelaDireccindePlanificaciny
enasociacinconsuInspectoraGeneral.Dicho
esfuerzoresultsersustantivoparaeldilogoy
la identificacin de consensos. La experiencia y
el conocimiento de la propia organizacin se
canalizaron acertadamente a travs de
instanciasdemandosuperiorydeprofesionales
engestinydireccin.
Desde una perspectiva externa, la

implementacindeunSIGDelictualdemand
un importante esfuerzo de construccin de una
relacin armoniosa entre Carabineros y los
cuadrostcnicosdelMinisteriodelInterior,que
facilitara un intercambio de informacin e
instancias de anlisis conjunto a travs de
equipos multidisciplinarios. Tambin demand
concertar definiciones, aseguramiento de la
calidad de los registros, enfoque de anlisis y
criterios de interpretacin de los datos
policiales.
Estaetapaimplicuntratamientomsanaltico
de las informaciones relativas a la actividad
policial en los territorios y la bsqueda de
modelos para verificar y comparar las
actividades policiales o un patrn tcnico de
referencia. Una problemtica sustantiva fue la
identificacin a partir de la revisin de
situacionesenlosterritoriosdelGranSantiago
de los referentes que guan la accin policial,
por ejemplo, sobre el uso de los registros de
denuncia y la interpretacin de las tendencias
observadas estadsticamente. Un cambio
sustantivoeslacomprensindequeladenuncia
no es un indicador directo de criminalidad y
menos de la actuacin policial (en
consecuencia,elcomisariodejadeserevaluado
por el nmero de registros en su territorio) y
que la confianza ciudadana y la reduccin de la
subdeclaracin songuas de la efectividadde la
relacinentrelapolicaylacomunidad.
La etapa de bsqueda, realizada a travs de

instancias colegiadas entre policas,
especialistas y personal de la Divisin de
SeguridadCiudadana,confluyeenlainstalacin
deuncampodegestinyseguimientollamado
relacinpolicacomunidad, afin dereducirla
resistencia al modelo de polica comunitaria
percibido por Carabineros como una amenaza,
privilegindose estrategias de gestin policial
orientados a la comunidad (proximidad) y a la
solucin de problemas, asumiendo stos
modelos de gestin como los ms apropiados
paraelcontexto.
En esta fase se hace una de las primeras

evaluaciones de la actividad policial preventiva
con un enfoque de diagnstico
33
y centrado en
el funcionamiento del Plan Cuadrante que se
aplicaba en el Gran Santiago desde el 2000, e
intentando evaluar en profundidad aspectos o
problemas relacionados con la planificacin, la
ejecucin y la identificacin de los primeros
logros
34
. El propsito era formativo, es decir,
que obedeca a una evaluacin intermedia y se
orientaba al aprendizaje y a la identificacin de
eventuales aciertos o correcciones necesarias
durante el ciclo de ejecucin. Para identificar
efectos de la estrategia en los territorios el
anlisis se recurre a un modelo preventivo
situacional y sebasaen informacinestadstica
sobre denuncias y procedimientos policiales,

33
Lostrminostcnicosempleadosenestaseccinconlos
Tipos de Evaluacin de UNESCO / SIEMPRO (1999), en
Matos Baz, Ruth Enfoques de evaluacin de programas
sociales: Anlisis comparativo; en: Revista de Ciencias
Sociales, Mayo 2005, Vol.11 N 2, p.360380. Para un
glosario de trminos de planificacin, seguimiento y
evaluacin, se recomienda Conjunto de herramientas de
planificacin,seguimientoyevaluacindelAdministradorde
Programas. Herramienta nmero 1: Glosario de trminos
de planificacin, seguimiento y evaluacin UNFPA, Fondo
dePoblacindelasNacionesUnidas,Mayo2004.15p.
34
Informe Situacin del Plan Cuadrante RM 20002002
DivisindeSeguridadCiudadanaDeptodeInformaciny
Estudios.(Mayodel2003),24p.

26
aportadosporAUPOL,seempleancomunasde
control y se ausculta la variable disposicin de
medios (Unidades de Vigilancia), como
dependienteeindependiente.
El informe destacaba que la ausencia de un

estudio de base y la calidad de la informacin
disponible, relativa a la implementacin del
programa (indicadores de actividad), as como
la insuficiente explicitacin de indicadores de
resultado y metas asociados a los objetivos de
la estrategia, limitaba una apreciacin
concluyente. Recomendaba una delimitacin
precisa de los resultados esperados en el
marco de una estrategia policial de prevencin
situacional de la criminalidad y,
consecuentemente, del enfoque del programa.
Tambin sealaba que era urgente un proceso
de evaluacin que considerara aspectos de la
eficiencia en la gestin de los recursos y la
eficacia e impacto de esta estrategia, invitando
al empleo de criterios ms tcnicos que
permitan corregir falencias que se insinuaban
travs de un examen de antecedentes.
Finalmente, exhortaba a abordar la evaluacin
del Plan Cuadrante al ms alto nivel, una
estrategia conjunta GobiernoCarabineros.
Dicho informe, llevado a cabo para apoyar el
programa y sus resultados, tuvo poco impacto
enlaejecucindelproyecto.Ensumomento,el
binomiopolticotcnicofuedecisivo.
Una segunda evaluacin es realizada por la

Fundacin Paz Ciudadana, que se concentra en
el anlisis de la implementacin del Plan
Cuadrante, en el marco del convenio de
colaboracin suscrito con Carabineros de Chile,
duranteelao2003enlaReginMetropolitana.
La investigacin consisti en un estudio de los
procesosinvolucradosenelfuncionamientodel
programa con la finalidad de detectar sus
fortalezas y debilidades. El estudio contempl
dosetapas:
La primera de carcter descriptivo

consiste en una completa revisin de los
contenidosdelplanydelosalcancesquesu
aplicacin tiene en diversos niveles de la
institucin,y
La segunda de carcter analtico consiste
en una revisin crtica de los antecedentes
recabados; a partir de ella se formularon
recomendaciones para el
perfeccionamiento futuro del programa,
tantoenlosaspectosdeplanificacincomo
depuestaenprctica.
TerceraFase(2004enadelante).Secaracteriza
por la proliferacin de antecedentes sobre la
actividad policial preventiva fruto de una
poltica de produccin de informaciones,
promovida desde el nivel central, y sobre los
resultados del Plan Cuadrante tanto para
Carabineros como para los socios de las
polticas de seguridad gobiernos regionales y
municipios, y grupos de inters. Por cierto, se
intentaba ir ms all del seguimiento de la
estrategia operativa y aportar elementos para
su evaluacin. De estaforma,diversas acciones
permiten hacer juicios de valor y se comienzan
a decir cosas tales como que el Plan Cuadrante
esbuenoomalo,ytomarposturasobresisirve
o no. La polmica llev a tomar conciencia y a
consolidar el inters por contar con
herramientas y modalidades de evaluacin
sobrelasestrategiaspolicialespreventivas.
Hitos importantes son la implementacin de

encuestas y estudios cualitativos (grupos
focales) que tienen no slo el efecto de reunir
datos para conocer y medir, sino tambin de
instalar la inquietud por la brecha entre
eventuales juicios formulados desde las
instituciones y aquellas de los beneficiarios de
las intervenciones que se realizaban. Se inicia
una etapa en la que se buscan antecedentes
sobre la gestin policial con el objetivo de
contribuir a que las planificaciones y
evaluaciones se orienten a los objetivos
declarados del programa y de la estrategia,
ocupndose de los resultados y superando el
mero seguimiento de la actividad. Estas
acciones anticipan la discusin sobre la eficacia

27
del trabajo policial. El denominador comn de
esta lnea de actuacin es la medicin de la
actividad policial a travs de la percepcin
ciudadana o de los usuarios, enfoque que
presentfortalezasdesdeelpuntodevistadel
objetivo y dificultades desde el punto de vista
de la creacin de apreciaciones o evaluaciones
fundadas,porcuantonoseconsiderarongrupos
decontrololneasbasesparaunacomparacin
eneltiempo.
A pesar de lo sealado, nuevamente las

encuestas
35
son instrumentos tiles en la
evaluacin de la actividad policial. Los estudios
se aplican en momentos en que hay una
agudizacin de la situacin de la inseguridad
ciudadana en el pas, especialmente en la
Regin Metropolitana, que concentra casi el
41%delapoblacinnacional.Otroelementoen
el ambiente es una creciente inquietud y
valoracin negativa sobre la respuesta y la
eficacia de las instituciones: Gobierno, polica y
justicia penal. Ms informacin y de otro tipo
resultanentoncesfundamentales.
Cinco estudios de opinin, realizados por el

Ministerio del Interior desde el ao 2003 en
adelante, merecen atencin
36
. Estos obedecen
adoslneasdeestudiocomplementarias:

35
Estudio Nacional de Seguridad Ciudadana (UCMINT)
2003,EncuestaNacionalUrbanadeSeguridadCiudadana,
ENUSC 2003, Encuesta Percepcin de la Labor Policial y
Seguridad Ciudadana, Regiones V, VIII y RM, 2003;
Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana,
ENUSC 2005; Encuesta Percepcin de la Labor Policial y
Seguridad Ciudadana, Regiones V, VIII y RM, 2005;
Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana,
ENUSC2006.
36
Si bien el Ministerio del Interior inici los estudios de
opinin en 1999, concentrndose en la Regin
Metropolitana,losresultadosdedichasencuestashansido
publicados parcialmente (Tudela 2002, Ministerio del
Interior 2004). En el marco de la publicitacin de los
resultados,desdeel2004atravsdelapginadeinternet
delaDivisindeSeguridadPblicaesposibleconsultarlos
resultados generales. Las variables independientes son
sexo,edadygruposocioeconmico.Lasbasesdedatosde
cadaencuestanoestndisponibles.
Encuesta Nacional Urbana de Seguridad
Ciudadana (ENUSC 2003, 2005 y 2006). En
estas encuestas se emplea un formulario
que contempla principalmente consultas
sobre victimizacin y percepcin, siguiendo
estndaresdeestudiosinternacionalestales
como Naciones Unidas. Las preguntas que
ayudan a describir los aspectos del
policiamiento son pocas y la mayora se
repite entre una encuesta y otra. El anlisis
de estas preguntas permite una visin del
espectro de informaciones que los
instrumentosrenen(verAnexo2).
EncuestadePercepcindelaLaborPolicialy
Seguridad Ciudadana, Regiones V, VIII y
RM, aplicadas los aos 2003 y 2005
37
y, la
ltima, Encuesta de Percepcin de la Labor
Policial y Seguridad Ciudadana, en Comunas
de las regiones I, II, III, VII y IX 2007. Estas
encuestas fueron diseadas por el
Ministerio del Interior en conjunto con
Carabineros, con el objetivo de contribuir a
evaluar el Plan Cuadrante mediante un
estudio de la percepcin que tiene la
poblacin sobre esta estrategia operativa
(complementar y consolidar un sistema de
evaluaciones de las estrategias policiales
aplicadas en el territorio orientadas a
satisfacer las necesidades de seguridad de
la poblacin). Las primeras dos versiones
se aplicaron en regiones sin considerar el
dficit de recursos en las comunas (UVE)
con el fin de realizar un seguimiento a la
gestin policial analizando aspectos de:
calidad de la atencin, confianza de la
poblacin, relacin con la comunidad y
logrosenlosmbitosdelapercepcindela
seguridad de la poblacin. Segn expresa
el informe del 2006, los resultados
constituyenun insumofundamentalpara la
toma de decisiones en la modernizacin

37
II Encuesta de Evaluacin y de Percepcin de
Carabineros de Chile. Ministerio del Interior, Santiago,
Noviembre de 2006, 40 p.
http://www.subsecar.cl/Estudios/encuestaCarabineros200
6.pdf

28
institucional y en el proceso de
mejoramiento continuo en que est
comprometida la institucin (ver Anexo
3)
38
.
No obstante, en este segundo caso cabe

advertiruncambioenloscriteriosdeaplicacin
que limita seriamente la evaluacin de la
estrategia.Laltimaversin(2007)seaplicen
regiones y comunas diferentes a las versiones
anteriores y que no mostraban dficit de
recursos policiales, que llev a abandonar la
lnea base establecida en las dos primeras
versiones. Tal cambio hace imposible una
comparacinyseguimientoeneltiempo,detal
forma que con la tercera aplicacin se crea una
nueva lnea base en un nuevo universo. Esta
decisin compromete la evaluacin y la
posibilidad de corregir la estrategia en las
anteriores regiones y comunas, pero abre la
posibilidad de una evaluacin donde la variable
recursos es independiente. De esta forma, la
evaluacin a travs de encuestas, desde la
perspectivadelosresultadosylapercepcinde
los beneficiarios queda sujeta a una aplicacin
deunafuturaversinenlasmismascomunas.
Entre las conclusiones y recomendaciones del

informe relativo al estudio concluido a
comienzosdel2008ypublicadorecinesteao
(2009: 21 y 22), se destacan sugerencias y
recomendaciones que ya se insinuaban en el
anterior informe del Ministerio del Interior
(2003), revelando que con el tiempo no se han
efectuado correcciones a la estrategia. Sin
embargo, ellas no son congruentes con las
metodologa y naturaleza de la evaluacin,
porque ms all de registrarse la opinin de los
encuestados, la naturaleza de las sugerencias
difiere de lo consultado en el estudio de
opinin. Esto revela que para el equipo no se
presentaron todos los elementos de juicio que

38
EncuestadePercepcinyEvaluacindelPlanCuadrante
de Seguridad Preventiva de Carabineros de Chile en
comunas de las regiones I, II, III, VII y IX (2007). Informe
elaborado por CollectGFK en 2009 y publicado en enero
de2009,22p.
habran sido necesarios para una evaluacin de
intermedia de los efectos de la estrategia
policialenlapercepcindelosusuarios.
As, en cuanto al diseo y la gestin, los

consultoressealalanecesidadde:
1. Definirclaramentelosobjetivosyelmbito
de intervencin del Plan Cuadrante para
obtener una mayor consistencia entre su
enfoque preventivo y las actividades
priorizadas; especialmente aquellos
aspectos vinculados al patrullaje y a la
relacinconlacomunidad.
2. Elaborar indicadores de resultados que
permitanrealizarcorrecciones;y,reforzarel
trabajo con el resto de las agencias
involucradasenlaSeguridadPblica.
3. Disear indicadores de proceso que igualen
conocimiento del Plan Cuadrante y de su
aplicacinenlacomuna.
4. Someterse a controles externos para
reforzar el proceso de cambio y
adaptabilidaddelaorganizacin.
En relacin a la implementacin, se destaca la

necesidadde:
5. Desarrollar estrategias especficas de

difusin de la informacin por grupos
objetivos priorizando los sectores
socioeconmicosmediosybajos.
6. Disear enfoques de intervencin
diferenciados por grupo objetivo
especialmente aquellos aspectos
relacionados con el acercamiento a la
comunidad.
7. Crear un sistema participativo de medicin
y de evaluacin del patrullaje y difundir
informacin sobre su frecuencia, en
horarios de baja visibilidad, para mejorar la
sensacindeseguridaddelaciudadana.
8. Operacionalizar la estrategia del Plan
Cuadranteparalacomunidad.
9. Desarrollar una estrategia diversificada de
contactosconlacomunidad.

29
En el ao 2007 otros dos informes confirman la

necesidad de realizar correcciones a la
estrategia. Ambos surgen a expensas de
solicitudes de evaluacin formulados por el
poder ejecutivo: Ministerio del Interior y
Ministerio de Hacienda, a travs de equipos
profesionalesexternosindependientes.
En el primer caso, se trata de una evaluacin

intermedia de la Estrategia Nacional de
Seguridad Pblica, los evaluadores destacan
respectodelPlanCuadranteque:
es necesario evaluar y priorizar las necesidades

para poner en marcha al 100% los Planes
Cuadrantes en los lugares en que estn
implementndose. Evaluar las razones de que en
algunas comunas est funcionando a ms del
100%yenotrascuenteconunbajoporcentajede
asignacin de los recursos necesarios para la
vigilancia. Sera tambin conveniente solicitar
una revisin de la frmula para definir las
necesidadesdevigilanciadelosdistintossectores
ycomunasSeestimaprimordialdeterminarsi
sonestaspolticassocialesanivelcomunaly/oel
Plan Cuadrante los que inciden
significativamente en el aumento o disminucin
de la criminalidad y en la percepcin de
inseguridad ciudadana (temor). Se requiere de
una evaluacin de resultados e impacto del Plan
Cuadrante en aquellas comunas en que ha sido
implementado al 100% (o ms) buscando
comparar la situacin con comunas en que su
implementacin es deficiente o no existe .En
el mbito estrictamente policial, se hace
necesario comparar el tipo de actividades que
muestran aquellas dotaciones que desarrollan su
trabajo en el contexto del Plan Cuadrante y
aquellas dotaciones que no cuentan con dicho
plan(FLACSO2007,95,96y98)
En el segundo caso se trata de una evaluacin

ex post por peticin de la Direccin de
Presupuesto (DIPRES) del Ministerio de
Hacienda y la ejecutan personas no ligadas al
proyecto. En el 2007 el equipo evaluador se
focaliz en todas las etapas de ejecucin, con
posterioridad a stas (20012006), es decir, en
una valoracin y reflexin sistemtica sobre el
diseo,laejecucin,laeficiencia,laefectividad,
los procesos, los indicadores de desempeo y
los resultados (o el impacto). Su finalidad fue
valorarlosresultadosparcialesalhaceruncorte
temporal. Para ello, se consideraron los plazos
previstos en el programa y se profundiz en el
anlisis del cumplimiento de los objetivos
especficos. Se intent averiguar qu estaba
funcionando y si esto se asociaba a productos
obtenidos tanto a nivel de procesos como de
resultados. Especficamente, a travs de la
recoleccin de datos cualitativos y estadsticos
y la triangulacin de diversas fuentes se
desarrollaron los esfuerzos propios de este tipo
deevaluaciones:
a) se analiz el porqu de los resultados e

impactos esperados, logrados o no
logrados, es decir la coherencia entre
propsitos,finycomponentes.
b) se midieron las contribuciones causales
especficasdirigidashacialosimpactos.
c) se revis a posteriori el proceso de la
implementacin.
d) seexplorlosresultadosdeseados,y
e) se buscaron lecciones aprendidas, resaltar
logros significativos y establecer
recomendaciones para mejorar las
intervencionesposteriores.
LaevaluacinrealizadaporlaDireccinGeneral
de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y
porsolicituddelaSubsecretaradeCarabineros
es concluyente. En ella se seala que el Plan
Cuadrante presenta a nivel general dificultades
de diagnstico, como tambin en su definicin
de propsito (Winchester et al 2007: 14). A
continuacinalgunoselementos.
ElPlan norene los atributos de unaestrategia

de policiamiento que se inserte cabalmente en
el marco de un modelo de orientacin
comunitaria:

30
el diseo actual del Programa no presenta

acciones destinadas hacia un enfoque de polica
comunitaria a nivel de actividades, (enfoque que
inspir la creacin del programa) y el diseo
general ha reforzado bsicamente una mayor
dotacin de recursos policiales en aquellas
comunas que participan del Plan Cuadrante
(Winchesteretal2007:7).
El panel reconoce las modificaciones

introducidasalprogramaorientadasadesarrollar
un modelo de Integracin (Polica)Comunidad,
adems de la definicin institucional de cargos
asociados a asuntos comunitarios, ambas
actividades adicionales a aquellas que se
efectan en comunas sin el PCSP) en la prctica,
estasactividadesrecinseimplementan,ysonde
naturaleza incipiente. Asimismo, sereconoce que
la zonificacin del territorio que permite la
definicin de cuadrantes, parte ntegra de la
actual estrategia PCSP, puede entenderse como
una primera etapa de un proceso de polica
comunitaria. Aun as, esta etapa, para que se
refleje un proceso hacia una polica comunitaria,
requiere de otros elementos (cercana con las
organizaciones locales de cada cuadrante (y
comuna),lacontinuidaddelapolicaenellugary
su dedicacin completa al trabajo de cuadrante,
una mayor frecuencia de encuentros, y una
capacidad de establecer un programa de
seguridadautnomoparaelbarrio/cuadrante)no
verificadosensutotalidadenelactualdiseodel
programa(Winchesteretal2007:7,nota7).
Respecto de la relacin con la comunidad y su

participacinenelPlan,laestrategianocumple
conlosrequisitosdesersociocntrica,msall
deladeclaracininicial:
En la actualidad, no existen mecanismos

directos de participacin ciudadana en el
Programa, lo que se traduce en la falta de
retroalimentacin por parte de los usuarios, en
temas tales como: calidad, eficacia, eficiencia y
otros. Lo anterior, se hace necesario ya que la
orientacin que tome Carabineros de Chile,
dependersignificativamentedelaciudadana,a
laqueprestasusserviciosydelosrequerimientos
o intereses de distintos sectores de la sociedad
Respecto de la eficacia y la calidad, la ausencia

deindicadoresdedesempeoydemedicinde
resultadosimpidedemostrarimpactoalguno:
No es posible evaluar el desempeo del

Programa a nivel de componente, ni opinar si la
produccindeloscomponentesessuficientepara
el logro del propsito del Programa. Las
informaciones disponibles no permitan dar
cuenta de la eficacia con que opera el Plan
Cuadranteentrminosdenmerodeactividades
o cantidad de servicios prestados, y tampoco el
avance del programa en relacin al Propsito.
Asimismo, si se atiende al propsito del
Programa, en base a los indicadores definidos en
la Matriz de Evaluacin, el cumplimiento del
propsitono sepuede apreciar, en la medidaque
se carece de evidencia de evaluacin de
resultados(Winchesteretal2007:10).
En consecuencia, el Plan Cuadrante no

demuestra que cumple los objetivos para los
cuales fue propuesto al Gobierno y presentado
alasociedad:
El problema que aborda el PCSP, en general, no

slo sigue existiendo sino que se tiende a
acentuar, lo cual queda reflejado en las distintas
encuestas y en las demandas que Carabineros
tiene por alcanzar una mayor cobertura
comunal.Sinembargo,nohayclaridadcmoel
programa contribuye y ha contribuido a atender
los problemas que pretende resolver. Esta
situacin existe en su nivel conceptual.. A nivel
concreto, la dificultad principal es conocer el
alcance real, lo que queda de manifiesto al
informar sobre los resultados obtenidos (o
actividades realizadas) del programa

31
Desde otro punto de vista, existe un problema
fundamental en materia de enfoque y
consistencia:
elPCSPtieneunajustificacinalargoplazo,que
serefiereareformularelvnculoquelaInstitucin
de Carabineros tiene con la comunidad, lo que se
lleva a cabo a travs del Plan Cuadrante y en
asociacin con diversas instituciones sectoriales
como comunitarias. Por otra parte, hay una
justificacin a corto plazo que se relaciona con la
capacidad del Programa para evaluar los
resultados que tiene el Plan para disminuir la
victimizacin y el nivel de mejoramiento de la
sensacin de seguridad de la poblacin
Deestaforma, sonnecesarias modificacionesa

fin dehacerauditable(accountability policial) el
realimpactoylosresultadosdelaestrategia:
El programa requiere de unas modificaciones

importantes, a nivel de diseo (definicin de su
principal mbito de intervencin y cmo ste
aporta a disminuir los problemas de la sensacin
de inseguridad y la victimizacin, por ejemplo); a
nivel de la medicin de su eficacia y la rendicin
decuentashacialaciudadanayotrosagentes;y
tambinaniveldetrabajoconotrosinstituciones
coadyudantes en las tareas de disminuir la
victimizacinylasensacindeinseguridad(tanto
a nivel territorial como a nivel central)
Ensntesis,desdediversossectoreseinstancias
van proponindose directrices ms coherentes
con una evaluacin de proceso (intermedia) de
la estrategia, concentrndose en la ejecucin
del programa y en resultados de medio
trmino, identificando aspectos crticos,
anticipandoevaluacinsumativa.
Cabe destacar que un producto indirecto de

estetipodeevaluacinesqueconfrecuenciala
realizacindeunprogramageneraaprendizajes
y fortalece a los grupos y actores que se
involucran en el desarrollo del mismo. La
observacin, el registro o documentacin
contribuye a la sistematizacin y validacin de
lasactividades.Deestaforma,laevaluacindel
Programa Plan Cuadrante de Seguridad
Preventiva 20032006, emprendida por la
Direccin de Presupuesto, ha tenido una
dimensin ms all de la constatacin de
actividades y resultados. La observacin y
publicitacin de un conjunto de insuficiencias
desencadena preocupacin entre autoridades
civiles y policiales y se traduce en la
explicitacin de reparos conceptuales y
tcnicos
39
yenuncompromisodeCarabineros
como institucin ejecutora en corregir las
falencias detectadas. Estos compromisos son
tambin materia de seguimiento y
supervisin
40
.
En conclusin, las acciones descritas y

vinculadas a las distintas fases identificadas
parecen describir una transicin caracterstica
del Estado chileno, desde un modelo clsico de
evaluacin por objetivos, en el que los criterios
que han prevalecido se relacionan con el
cumplimiento efectivo de lo programado y la
racionalidadenelusodelosrecursos,haciauno
que replantea el rol de la evaluacin,
concibindola como un proceso permanente y
continuo, dirigida a promover la eficiencia y la
eficacia en la gestin, que promueve el
involucramiento y la participacin de los
beneficiarios,lostcnicos,losfuncionariosylas
autoridades polticas responsables del
programa, y una nocin eficiente de los
servicios pblicos, facilitando el accountability,
es decir, que la sociedad civil obtenga la
informacin, la capacidad y los medios para
controlarlasaccionesdelEstado.

39
Comentarios y observaciones al informe Final de
Evaluacin por parte de la Institucin Responsable.
Subsecretara de Carabineros. Santiago, Junio 2007, 17 p.
http://www.dipres.cl/574/articles31614_doc_pdf.pdf
40
InformedeCumplimientodeCompromisos2008.Fecha
delInforme02102008.4p.
http://www.dipres.cl/574/articles39196_doc_pdf.pdf

32
Finalmente, las evaluaciones realizadas ayudan
a mejorar eldiseo ylaejecucin delprograma
en curso, aportando criterios generales
necesarios sobre la eficacia y garantizando su
pertinencia el programa sigue respondiendo a
las necesidades, identificando factores que
afectan el rendimiento. Tambin crean
condiciones para generar conocimientos sobre
buenas prcticas y otras maneras posibles de
abordar el problema de la inseguridad en los
territorios.
No obstante, estn pendientes an otros tres

tiposdeevaluacinqueayudanenlavaloracin
delaestrategiapolicialylapolticaemprendida
desdeelgobiernocentral:
La evaluacin desde la perspectiva de los

beneficiarios, que se debera disear
durante la ejecucin del programa, y que
permite conocer la visin de los
beneficiarios respecto de la
implementacin y sus efectos,
concentrndose en aspectos o problemas
del programa relacionados con la
planificacin, ejecucin y logro de
resultados, desde la perspectiva de los
beneficiarios,incorporandosuparticipacin
comoaspectocentral;
La evaluacin de resultados finales, que

tambinserecomiendasediseedurantela
planificacindelprograma yqueseefecta
al momento de finalizar la ejecucin,
permitiendo valorar el grado de
cumplimiento final de los objetivos
especficos del programa, en trminos de
efectividad,eficaciayeficiencia;y,
La evaluacin de impacto, que se debe

disear durante la planificacin del
programayserealizauntiempodespusde
finalizada la ejecucin que pueden ser
meses o aos, permitiendo identificar y
explicar la modificacin del valor inicial de
losindicadoresdelproblemaquedioorigen
alprograma(lneadebase).
6. Reflexiones finales. Valoracin y

mejoramientocontinuo
En los ltimos aos se observan importantes

avances en materia de generacin, ejecucin y
evaluacin de polticas y estrategias de
produccin de seguridad ciudadana en diversos
pases de la regin. Sin embargo, cuando se
emprende una mirada sobre los desarrollos en
materiademonitoreoyevaluacindelagestin
policial, especialmente desde una perspectiva
ciudadana ydela autoridadcivil, podradecirse
queestosansoninsuficientes.
Como se observa en casi todos los pases de la

regin, las demandas de seguridad se han
traducido en respuestas o reacciones
inmediatas, muchas veces efectistas y con
escaso fundamento tcnico. Las policas son
con frecuencia el principal instrumento de los
planes de seguridad, mientras que lo que los
pases precisan son polticas eficaces de
prevencinycontrol.Estosignificalaactividad
policial debe observarse desde un ngulo
distinto y siendo fundamental el marco de
referencia desde el cual se pretende evaluar la
actividadpolicialpreventiva.
La necesidad de integrar la esfera de la

actividad policial con la gestin de las polticas
de coproduccin de seguridad pblica y
ciudadanaesundesafoinsoslayableyunfactor
decisivo para el xito de las polticas de
seguridad urbana y de mejoramiento de la
calidaddevida.
As,mientrasendiversospasesdesarrolladosel
dilogo sociedad civilpolica es un pilar
estratgico fundamental para el xito de las
polticas de seguridad pblica y ciudadana,
destacando y demostrando la importancia de
trabajar para promover una cultura de la
prevencin que logra consolidar el concepto de
coproduccin, en los pases de la regin estas
son materias que an se encuentran en

33
desarrollooenetapasiniciales.Enrigor,nohay
un empoderamiento de la sociedad civil en
relacin a sus policas y ms an los espacios
que haran posible una apropiacin son todava
escasos. El dilogo no es frecuente, sino slo
para efectos de una relacin de demanda
cotidiana de proteccin y ayuda. En ocasiones
surgen oportunidades de dilogo, pero stas
suelen ser parciales y circunscritas a temas de
actualidad y lucha contra el crimen. Tanto
por falta de capacidad en la sociedad y las
autoridades como por falta de inters, la
actividad policial an es desconocida y pocas
veces es objeto de un anlisis ms riguroso,
apostando a credibilidad y la legitimidad social
basadaenresultadosdemostrables.
Esta condicin embrionaria se debe a los

procesos crticos que involucran cambios en las
subculturas de los actores intervinientes: en las
policas, en las elites de poder y en la propia
sociedad civil. Durante dcadas estas tres se
desenvuelven ms de manera autrquica e
independiente, que en alianza. Los cdigos, los
patronesdeconducta,losvalores,lasnociones,
lascreenciasexplicitosonoseconstituyenen
la piedra angular de los proceso de
coproduccin.
No es extrao observar que a pesar de la

extendida conviccin de que la actividad y la
labor de una polica son claves en la
coproduccin de seguridad, la observancia de
ciertas prcticas y la posibilidad de evaluar y
conocer los resultados y el impacto de las
estrategias policiales es poco frecuente y en
muchas ocasiones imposible. Las policas son
actores claves tanto por su labor para contener
y reducir la criminalidad y ciertas formas de
violencia social como la observancia de algunas
normas de convivencia social, pero son ms
decisivas an cuando se las concibe como
organismos insertos en una institucionalidad
gubernamental y estatal democrtica, donde la
convivenciaentrelaautoridadyelciudadanoes
fundamental y la manera en cmo las personas
y destinatarios de los servicios pblicos hacen
posible,enestecaso,elaccountabilitypolicial.
En el contexto regional, una de las principales

dificultades que explica esta brecha han sido
tanto las diferentes visiones y expectativas que
han estado en juego como la carencia de la
informacin necesaria depositada en los
distintos referentes polticoinstituciones que
permitenconocerloquelapolicahace,cmolo
haceyquresultadosseestnalcanzando.
En Chile, cuando se inician los primeros

esfuerzos por demostrar la eficacia, el impacto
de innovaciones en la estrategia policial
preventiva y del aumentode losrecursos en las
policas, es decir, cuando se intenta
correlacionar eventuales efectos positivos de
estrategias generales sobre la inseguridad
objetiva y subjetiva, es cuando se descubre la
precariedad delossistemasdeinformacinyla
ausencia de una prctica y cultura de
evaluacin.
La promocin del conocimiento, derivado de

una poltica de gestin de informacin,
constituye un paso decisivo en una poltica de
prevencin del crimen y la violencia. Sin
informacin no es posible disear, ejecutar y
evaluar los resultados de las actuaciones de las
autoridades e instituciones del sector. Sin
evaluacin no es posible aprender de las
intervencionesymejorarlas.
Elestudiodelaactividadpolicialylavaloracin
delagestindelosorganismosresponsablesde
la seguridad pblica y ciudadana es una
actividad necesaria para la gobernabilidad y la
sostenibilidad de las polticas de coproduccin
orientadas a la prevencin y control del delito,
especialmentedelasestrategiasorientadasala
comunidad y la solucin de problemas. No
obstante, deben darse o reunirse una serie de
variables sociopolticas e institucionales que
permiten la configuracin de un escenario no
circunstancial que hagan posible esta actividad
ydemanerapermanente.

34
Sin duda, la naturaleza de los fenmenos a

abordar, el tipo de demandas, las capacidades
tcnicasrequeridas,lanecesidaddeenfoquesy
estrategias compartidas y, sobre todo, la
urgente necesidad de contar con una entidad
articuladora con capacidades de diagnosticar,
identificar y priorizar problemas, disear,
monitorear, evaluar y sugerir correcciones, son
parte de los desafos estructurales ms
significativos para avanzar en la direccin
correcta. En Chile se han dado pasos en esa
direccin, pero queda mucho camino por
recorrer. En este proceso, la cultura policial, el
control democrtico a travs de una revisin
civil externa y el accountability policial son
aspectossustantivos.
El anlisis de las distintas modalidades de

evaluacin de la actividad policial preventiva y
del programa PCSP de Carabineros de Chile
arroja algunas enseanzas fundamentales. No
cabedudaqueenlaltimadcadahayavances
importantes en la forma de concebir la gestin
depolticasdeseguridadyelroldelapolica.El
cambio del marco de referencia que otorga
sentido a la labor policial preventiva es u paso
fundamental, que se expresa en los desarrollos
de unenfoque distinto y que son la antesala de
una transicin en la que se conjugan una serie
defactoresclaves:
i. Unapolticadegestindeinformacinque
involucra el diseo de mecanismos de
seguimientoomonitoreocomolacreacin
de instancias colegiadas y contrapartes
tcnicas;
ii. La conviccin sobre la necesidad de un
controlexternodelaactividadpolicial;
iii. La voluntad poltica para emprender
accionesenesadireccin;
iv. La gradual permeabilidad de la
organizacin policial a las nuevas
exigenciasdelentorno;
v. La bsqueda conjunta de estndares y
modelosdegestinpolicial;
vi. Una poltica que enfatiza la asignacin de
medios, la inversin de recursos y una
gestinporresultados;
vii. La fidelidad a las directrices de la
modernizacindelEstado;
viii. El cambio del sistema procesal penal, que
garantiza la transparencia de la actuacin
policial;
ix. Lacrisisdelegitimidadsocial,quellevaala
promocin del accountability policial y la
responsazabilizacin;
x. Las directrices de una poltica policial y las
formas de relacionamiento entre
autoridadescivilesypoliciales;
xi. La progresiva configuracin de la
comunidad como principal referente de
lalaborpolicial;
xii. La conformacin de un campo de
seguimiento como es la relacin polica
comunidad;
xiii. La decisin de buscar / aportar elementos
de juicio objetivos sobre el estado de
ejecucin de las polticas y estrategias del
sector;
xiv. Un liderazgo civil que busca empoderarse
en materia de gestin de polticas de
seguridad que entiende a la polica como
unaliadoparaesefin;y,finalmente,
xv. El rol de la estrategia policial en la poltica
pblicadeseguridad(coproduccin).
La experiencia chilena tambin sirve para

ilustrar algunas consecuencias prcticas en
materiadeseguimientoyevaluacindelalabor
policialpreventiva,porejemplo:
Se requiere de una clara definicin de la

estrategia policial, en trminos programa
(marco lgico), delimitando propsitos,
objetivos,componentesyactividades.
Esnecesariaunaplanificacincontralacual
contrastar sus hallazgos, anticipando el
sistema de monitoreo y evaluacin,
precisando los mecanismos y medios de
verificacin. Se obtendr mejores
resultadossisecuentaporlomenosconun

35
documento maestro que facilite el
seguimientoylaevaluacin.
La existencia de un sistema de monitoreo

del proyecto es un requisito indispensable
para que una evaluacin cuente con la
informacin suficiente para determinar los
nivelesdeeficacia,eficienciaycobertura.
El apoyo de las instancias de decisin

estratgica del proyecto y de las
institucionesinvolucradasenlaejecucines
fundamental para el mejoramiento
continuo de la estrategia policial, de
manera que sus resultados puedan ser
incorporados en la marcha del mismo bajo
laformadecambiosoreajusteseneldiseo
yformadeoperacin.
Desde el punto de vista de la objetividad y

neutralidad, de la validez y de la
confiabilidad de las evaluaciones, quien
realiza la evaluacin no es un factor a
menospreciarymenossisetienenalavista
las caractersticas de la cultura laboral y el
grado de apertura de las organizaciones al
controlexterno.
La aceptabilidad de las apreciaciones y

juiciosestnendirectarelacinconelperfil
del equipo evaluador, la capacidad de
sintonizar con las modalidades, enfoques y
herramientas de evaluacin y el grado de
sujecin a determinadas influencia, que
hacen recomendable garantizar una
adecuadaseparacinderoles.Noobstante,
tambin es relevante la disposicin de los
actores e instituciones interesadas para
hacersecargodecorregirlasdesviacionesy
las deficiencias identificadas en las
evaluaciones intermedias, ms all de los
resultados demostrados a travs de
evaluacionesexpost.
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Laevaluacindelalabor

En las ltimas dos dcadas se han instalado en

Sin duda, se trata de una actividad compleja y

Existen diversas razones que llevan a ocuparse

En rigor,medir la actividadpoliciales valorar lo

De esta forma, medir lo que hace la polica es

Es un problema heurstico. Las policas son una

En la prctica las diversas modalidades de

En efecto, en Chile se observa una transicin

Las evaluaciones de resultado y los estudios de

En este texto se analizan el contexto, los

Cada componente del sistema de seguridad y

La propia existencia de una polica en una

Chile posee dos instituciones policiales que

Si bien ambas policas dependen

En lo relativo a la seguridad pblica y

El D.S. N 954 de Septiembre del 2003 crea la

Es una organizacin presente en todo el

El perfil castrense de esta polica es una de sus

Sus funciones tradicionales han sido las de

En el ao 2008, era una fuerza integrada por

En el nivel estratgico esta polica se organiza

Los servicios policiales operativos se organizan

Al observar la amplitud de funciones y tareas,

Hoy el control de gestin (interno) y la

3. La preocupacin por el desempeo

El caso chileno es interesante y til porque

En este contexto, un paso fundamental es la

En este proceso de diseo de polticas y

Pero, en esta construccin gradual y colectiva,

En Chile el control externo de las policas se

Sin embargo, se observan ciertas dificultades.

En rigor, una cosa son los mecanismos de

Al igual que la mayora de los pases, un factor

En rigor, el control externo suele ser de tipo

El funcionamiento del subsistema policial es

En el campo de lo policial existen

Las expresiones sobre lo que debe hacer una

En Chile las instituciones policiales son bien

La pesquisa histrica nos muestra que desde el

Esto comienza con la instalacin del tema

Sin embargo, con el tiempo los niveles de

De esta forma, se puede sealar que la manera

Frhling (1999: 6566) subraya tres

En ese momento el Ministerio del Interior,

De esta forma, el debate pblico y los pocos

La modernizacin de las policas como

De manera embrionaria se suceden hechos que

Diversos elementos ayudan a comprender las

4.3. Reforma procesal penal y su impacto

Con el aumento de la inquietud ciudadana y la

En su momento, los desafos de la trada

Esta reforma tuvo por objeto reemplazar el

Se puede sostener que involucra un cambio

As, si bien ambas policas pasan a constituirse

4.4. La fijacin de metas y la rendicin de

Otro estmulo importante que va configurando

En el primer caso, en septiembre de 2001 se

Desde el 2002 se promueve la realizacin de

A pesar de lo expuesto, se puede sostener que

Producto de lo anterior, y an cuando la

En rigor, la crisis de comienzos de la dcada se

4.5. La comunidad como referente de la

Un ltimo componente fundamental de la