EL DIAGNOSTICO POLTICO EN LA PLANIFICACIN* Alfredo Eric Calcagno, Pedro Sinz y Juan de Barbieri

I. 1. Plan y poltica La viabilidad y los efectos probables de una poltica econmica o de polticas alternativas se evalan generalmente mediante razonamientos puramente econmicos. En los modelos utilizados comnmente para planificar una economa, una vez establecidas las metas, se determinan las asignaciones de recursos y se comprueba la compatibilidad de las diferentes variables. Y an en una economa de mercado, se toman en cuenta exclusivamente los factores econmicos, pues a los elementos que constituyen el status poltico-social existente o planteado, se los considera como un dato de variacin improbable y, en algunos casos, indeseable. Pero en ambas situaciones, la realidad poltica y social, que constituye el mbito en que debern actuar las variables econmicas y que las condicionarn y que a su vez recibir su accin queda fuera del modelo. De ese modo, se ignora cul es la probable reaccin de las distintas fuerzas polticas frente a las medidas concretas del plan y cules sern los apoyos y rechazos que suscitar; as, todo el esquema econmico corre el riesgo de girar en el vaco. De ah el fracaso de tantas generalizaciones tericas, que ignoran que la economa es, esencialmente, un "arte ministerial" de la poltica. Esto no significa que siempre se omita el diagnstico poltico, sino que, por lo general, tal diagnstico se formula a grandes rasgos e implcitamente, de tal modo que, por ejemplo, las medidas de poltica econmica propuestas se ajustan al carcter capitalista o socialista del pas de que se trate; pero, tal como ocurra en la economa anterior a la contabilidad nacional, la mayor parte del anlisis queda en lo meramente cualitativo y a menudo las opiniones o los juicios preconcebidos prevalecen sobre los hechos, que no se sistematizan o evalan adecuadamente. Aqu surge otro problema; si antes de elaborar una poltica econ* Este artculo recoge algunas conclusiones de clases dictadas en la Escuela de Ciencia Poltica y Administracin Pblica de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, en Santiago de Chile. Las ideas que se exponen son de responsabilidad personal de los autores y no comprometen a las instituciones a las que pertenecen. 389

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mica debe conocerse su viabilidad, significa esto que las soluciones debern ajustarse a la voluntad de los grupos prevalecientes? Entendemos que no, pues ello equivaldra a negar la necesidad de cambio y significara planificar para el mantenimiento del status; simplemente, se trata de poner en evidencia la ndole y magnitud de los obstculos polticos y tener as una visin realista de las dificultades que implican las mecjidas que se proponen. De este modo, se esfuma la ilusin ingenua de quienes creen posible ejecutar planes al margen o en contra del poder real que prevalece en cada pas, e ignoran que en ocasiones la modificacin de tales poderes es prerrequisito para la viabilidad del plan. En todo caso, llegado a este punto de contradiccin entre poder y plan, quedara como alternativa dedicarse a modificar el plan o a cambiar las relaciones de poder (o por lo menos a sembrar ideas tendientes a ella). 2. Estructura, modelo y accin En este trabajo se propone una metodologa para analizar la realidad poltica. Se intentar describir las cosas tal como aparecen y buscar su sentido y sus conexiones esenciales; pero para captar el sentido de las cosas es indispensable tomarlas en su contexto, considerando sus interrelaciones internas y externas, es decir, dentro de una estructura.^ '*Los hechos sociales deca Merleau-Ponty no son cosas ni ideas, son estructuras." ^ El anlisis poltico debe, pues, determinar en qu consisten esas estructuras, de qu elementos se componen y cul es su sentido; adems, deben poder compararse conjuntos diferentes *'en virtud de sus diferencias y no a pesar de ellas" * y determinar en qu momento sus contradicciones internas o las que se producen al entrar en interacin con otras estructuras llevan a un cambio. Para poder hacerlo, para "leer" la estructura, es necesario volcarla en un modelo que reproduzca lo fundamental de su diseo y funcionamiento. Dentro de este concepto, se considerara como modelo a una representacin o ms precisamente a un "simulacro" de la realidad, constituido por un esquema simplificado y simblico, que permita explicar el funcionamiento de un conjunto de hechos reales.* La principal ventaja que ofrecen los modelos, cuando
1 Viet, Jean, Les mtkodes structuralistes dans les sciences sociales. Editions Mouton, Pars-La Haya, 1967, p. 11. 2 Merleau-Ponty, Maurice, Signes, Gallimard, Pars, 1960, p. 146. 3 Aaron, Raymond, "Note sur la structure en science j)olitique", en Sens et usages da terme structure, editado por R. Bastida. La Haya, Mouton, 1962, p, 108, * Pouillon, Jean, "Presentacin: un ensayo de definicin", en Problemas del estructuraiismo. Siglo XXI Editores, S. A., Mxico, 1967, p. 7. ' Macherey, Pierre, "El anlisis literario, tumba de las estructuras", en Problemas del es-

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estn bien construidos, radica en que puede utilizrseles para mostrar interrelaciones y prever consecuencias, es decir, que pueden ser manejados con relativa facilidad/ Adems, es probable que al tratar de reproducir la realidad se adviertan caractersticas y modalidades de esa realidad que antes pasaban desapercibidas, de tal modo que se la conocer mejor, la cual a su vez permite perfeccionar el modelo/ "La fecundidad del mtodo es mayor todava afirma Garaudy cuando estructuralismo y ciberntica operan su unin en una perspectiva dialctica." * Pero no slo se trata de describir pasivamente una organizacin, sino de utilizar el modelo que resulta para orientar la accin/ En este sentido, quienes estn encargados de adoptar decisiones se enfrentan a un conjunto de acciones posibles y deben elegir entre ellas, para lo cual es til conocer sus posibles resultados. Para relacionar acciones y resultados pueden emplearse diferentes mtodos, que implican alguna descripcin del funcionamiento del sistema al cual se aplica la accin. Los grados de elaboracin de tales descripciones varan mucho. As, una de las formas ms comunes y menos elaboradas, consiste en aceptar que el sistema sobre el cual se aplica la accin es, respecto a ella, anlogo a otro sistema sobre el cual se aplic el mismo tipo de accin; como consecuencia, se acepta entonces que el resultado ser el mismo en ambos casos. Por el contrario, las formas ms complejas de descripcin hacen explcito el funcionamiento del sistema y vinculan mltiples acciones con mltiples resultados. Adems, los encargados de las decisiones estn conscientes que las acciones que deben enfrentar contienen elementos que tradicionalmente se clasificarn como econmicos, sociales y polticos, y lo mismo podra afirmarse del resultado de esas acciones. Es obvio que lo ideal sera contar con una descripcin integrada del sistema, que considerara todos sus aspectos; pero a nivel operativo no existen an descripciones de este tipo.*** Sin embargo, el hecho de preparar por separado descripciones de aspectos aislados del sistema de lo poltico, por ejemplo,
tructuralisTno, cit. p. 33; Boudeville, J. R., "Modeles", en Dictionnaire de Sciences conomiques, Presses Universitaires de France, Pars, 1958, Tomo II, p. 740. * Viet, Jean, op. cit., p. 76. '"' Couffignal, Louis, "Information et theorie de rinformation". en Le concept (Tinformation dans la science contemporaine. Les Editions de Minuit, Pars, 1965. p. 343. * Garaudy, Roger, Marxisme du 20.e siecle. La Palatine, Pars-Ginebra, 1966, p. 72. * Couffignal Louis, "Information et theorie de rinformation", op. cit., p. 341. 1 Actualmente se trabaja en la elaboracin de un modelo integrado social-econmico-poltico; en esta orientacin se destaca la labor que se cumple en el CENDES, de Venezuela, bajo la direccin de scar Varsavsky (vase Varsavsky, scar, y Domingo, Carlos, "Un modelo de Utopa", en Desarrollo Econmico, julio-septiembre de 1967.

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como en este trabajo no implica desconocer la necesidad de integracin y slo significa una etapa tal vez un subsistema dentro de una descripcin operativa integrada. 3. Expresin simblica de la descripcin Es importante destacar el aspecto operativo de las descripciones. En efecto, existen mltiples descripciones posibles del funcionamiento de la vida poltica, cuyo grado de complejidad depende de la cantidad de variables que manejen y de las relaciones entre ellas que se consideren. As, una buena descripcin necesitara en general hacer explcitas una gran cantidad de variables y de relaciones entre ellas; pero se enfrenta una disyuntiva, pues si bien las relaciones complejas son difcilmente manejables, el simplificar en exceso hace perder contacto con los problemas reales de decisin. En sntesis, las ventajas y desventajas de ambos tipos de descripciones seran los que a continuacin se enuncian. Las descripciones sencillas facilitan el estudio de la coherencia, es decir, que las relaciones definidas entre las variables no incurran en contradicciones lgicas; adems, es relativamente fcil resolver la descripcin de los sistemas, vale decir hacer explcitas las calificaciones de las variables-resultado en funcin de las variables-acciones. Pero es difcil que con pocas variables y relaciones se pueda reflejar fielmente la realidad y, por lo tanto, cooperar para mejorar la decisin; a ello se suma el hecho que la agregacin de la descripcin hace difcil vincular esta descripcin con las que se refieren a otros aspectos del sistema. Por su parte, una descripcin compleja, al usar variables desagregadas, permite describir mejor el sistema, hace posible recoger en forma ms espontnea la informacin que poseen los actores acerca del funcionamiento del sistema y es ms fcil vincular estas descripciones con las de otros campos; pero se dificulta el anlisis de coherencia, es difcil resolver la descripcin y la interpretacin puede resultar complicada. Como se advierte, uno de los principales motivos por los que se evitan las descripciones complejas radica en que su mtodo de resolucin y su anlisis de coherencia se dificultan tremendamente al aumentar el nmero de relaciones y de variables. Estas dificultades se agudizan cuando se trata de una descripcin verbal; pero en los casos en que puede usarse lenguaje matemtico, el problema se simplifica notablemente, pues se hace mucho ms sencillo el estudio de coherencia y la resolucin de los sistemas. As, las descrip-

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clones de tipo econmico se pueden traducir con relativa facilidad al lenguaje matemtico, pero las dificultades son mucho mayores cuando son de tipo social o poltico; pero muchas veces esta dificultad proviene ms que de problemas intrnsecos de la descripcin, de una falta de entrenamiento para formalizarla. 4. Metodologa de trabajo Una vez que se ha escrito la descripcin en lenguaje matemtico quedan an los problemas de cuantificacin y la solucin de los sistemas. En sntesis, se trata de utilizar tres mtodos: el primero consiste en la traduccin a lenguaje matemtico de descripciones sociopolticas; el segundo, en el intento de cuantificar variables y relaciones contenidas en dichas descripciones; el tercero, en un mtodo matemtico que permita la resolucin y el anlisis de coherencia de una descripcin relativamente compleja." Los dos primeros, que estn ntimamente vinculados, consisten en estudiar en una descripcin los conceptos que se pueden calificar y luego ver las relaciones que existen entre ellos. Una vez aislados los conceptos que se pueden calificar, su cuantificacin consiste en darles valores que tengan un significado fcilmente identificable. Por ejemplo, puede describirse la disposicin a transar de un grupo, que puede ser muy amplia o nula. Si se dice que la disposicin nula es O y que la ms amplia es 1, es fcil entender el significado de un valor entre O y 1 e interpretarlo. Es obvio que no se pretende establecer escalas comparativas, sino hacer explcita, hasta donde tenga significado, la calificacin que necesariamente tiene implcita quien exprese la descripcin en lenguaje habitual. As, no se est cuantificando para despus comparar elementos diferentes, que no pueden reducirse a la misma escala, sino que, simplemente, se est expresando simblicamente un razonamiento. Si la descripcin de una situacin social puede hacerse mediante palabras como lo hara un buen escritor o utilizando imgenes si se tratara de un excelente director de cine tambin puede lograrse empleando smbolos matemticos. Cada una de estas formas tiene sus ventajas y sus inconvenientes. El lenguaje discursivo es ms rico en matices y puede convencer por la elocuencia; a su vez las imgenes visuales llegan directamente a la emocin; y la descripcin simblica permite tener en mente un mayor nmero de va^1 Estos mtodos han sido desarrollados fundamentalmente por scar Varsavsky, en trabajos efectuados en el Instituto de Clculo de la Universidad de Buenos Aires y en el CENDES de la Universidad Central de Venezuela.

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riables e impide las inconsistencias lgicas. Y estas dos ltimas consideraciones, precisamente, son las ms valiosas en un anlisis de la realidad poltica. Una vez que se asign una calificacin numrica a cada variable, debe verse qu dice la descripcin en cuanto a relaciones entre variables, pues en la misma se asocian calificaciones de una variable a calificaciones de otras variables; y cufuido se han definido las escalas con que se trabajar, es posible encontrar funciones matemticas que reflejan dicha correspondencia entre calificaciones en forma adecuada. Es se el sentido que tiene la realizacin de operaciones matemticas entre variables que se utilizarn en el modelo. De este modo, una multiplicacin de variables slo tiene sentido si el resultado refleja las interpretaciones previas que se tenan del fenmeno; es decir, no se estn multiplicando elementos heterogneos, sino relacionando calificaciones numricas con interpretacin clara. Por ejemplo, otra variable puede ser la ganancia de prestigio; una escala adecuada sera: 1, mxima prdida de prestigio, y + 1, mxima ganancia de prestigio, y aqu es fcil interpretar O como mantencin del prestigio. Adems, la descripcin puede decir que la prdida o ganancia de prestigio depende de la disposicin a transar. As, el grupo que transa con mxima amplitud tiene mxima prdida de prestigio; si transa en forma intermedia tiene mxima ganancia de prestigio y si no transa tiene pequea ganancia de prestigio. Luego, para describir lo expuesto, se necesita una funcin tal que cumpla el siguiente cuadro: Disposicin a transar 1 0.5 O Ganancia de prestigio 1 -fl +0.2

Hay muchas funciones matemticas capaces de interpretar la correspondencia expresada; en general, se utilizar la que presenta mayores ventajas para la etapa siguiente, es decir, la que tenga mayor simplicidad operativa. Designemos por "x" las calificaciones asignadas a la disposicin a transar y por "y" las asignadas a la ganancia de prestigio. De este modo, como ejemplo, se tendra la siguiente ecuacin, que representa aproximadamente lo planteado:

DIAGNSTICO POLTICO EN LA PLANIFICACIN y = 5.6x2 + 4.4a; + 0.2 O mejor an: y = 1X)X -j- 0.2 para x comprendido entre O y 0.5 y = 4.0JC + 3.0 para x comprendido entre 0.5 y 1.0

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En sntesis, se posee una descripcin cuantificada que corresponde a la descripcin original y que abre nuevas posibilidades de anlisis. El tercer mtodo que se emplea a continuacin de los dos examinados, consiste en un mtodo matemtico destinado a probar la coherencia del planteo y resolver sistemas; se denomina de anlisis numrico y consiste en un mtodo recursivo de resolver ecuaciones de diferencias, slo para los valores de las variables que interesan y no en general. Presenta la gran ventaja de poder abordar sistemas con grandes cantidades de variables y relaciones, por lo que se ha aplicado a sistemas econmicos.
GANANCIA OE PRESTIGIO

^ DISPOSICIN A TRANSIGIR

5. Significado del modelo A continuacin se formular un modelo poltico que puede ser empleado para evaluar la viabilidad y las consecuencias polticas de un plan o de un conjunto de medidas. Pero debe tenerse en claro que este modelo u otro anlogo no es ms que la expresin ordenada y coherente del esquema mental que se tiene para explicar un proceso y que en modo alguno suple al razonamiento que se formula para describir, analizar y valorar la realidad. Por el contrario, su principal funcin con-

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siste en infundir coherencia, impedir contradicciones y ayudar a perfeccionar ese esquema mental- As, una vez establecidas ciertas premisas o pautas de comportamiento, el modelo obliga a ser coherente y a ceirse lgicamente a ellas; por eso, si la interpretacin originaria no fuera correcta, tampoco lo ser el modelo que la traduzca. Tampoco se trata de un modelo de previsin, sino de anlisis; sirve para controlar la coherencia del esquema que se tiene en mente sobre la viabilidad de una poltica, de acuerdo con la imagen que quien lo formula tiene de la realidad. No quiere esto decir que esa imagen sea exacta; pero s que quien planifica, por ejemplo, la cree realista y la toma como punto de partida. Otra aplicacin, consiste en construir modelos de acuerdo con la visin que tienen de una misma situacin las diferentes fuerzas polticas, lo cual permite realizar un anlisis comparativo sumamente revelador, II.
FORMULACIN DE UN MODELO POLTICO DINMICO

1. El contexto poltico Para que la descripcin que va a volcarse en el modelo se acerque en mayor grado a la realidad, es necesario entroncar el anlisis no slo en la observacin, sino en las grandes lneas del pensamiento poltico; no en vano durante varios siglos se han estudiado y sistematizado las pautas del comportamiento de la naturaleza humana frente a las diversas manifestaciones del poder. En este modelo se partir del esquema que concibe, en toda la historia, al consenso y a la fuerza como los medios de gobernar,^^ As, en una primera aproximacin podra afirmarse que el sistema poltico considerado consiste en una constelacin de fuerzas polticas que propugnan la realizacin o el rechazo de determinados actos polticos mediante su participacin en el poder, sea por la influencia general que ejercen sobre el sistema poltico (consenso) o por su control directo del aparato institucional o de los mecanismos polticos de hecho (fuerza). Como lo afirma con precisin Lasswell, '*el estudio de la poltica es el estudio de la influencia y del influyente'*.^^ En este contexto se distinguen tres tipos de participacin, que no se excluyen entre s: I) La influencia sobre el sistema poltico, que est vinculada al poder general de persuasin o de disuasin de una fuerza sobre los distintos
*2 pareto, Vilfredo, Traite de sociologie genrale, vol. II, p. 1441, 2250. 13 Lasswell, Harold, Polines: who gets what, ivhen, how. Meridian Books Inc., Nueva York, 1960, p. 13.

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elementos del sistema (por ejemplo, el poder del Presidente de la Repblica o de la Iglesia) ; II) El control directo de los mecanismos institucionales (por ejemplo, la detentacin por parte de un grupo o partido de una mayora parlamentaria) ; III) El control de hecho de los mecanismos de ejecucin de los actos (por ejemplo, el poder de los sindicatos). Por supuesto, se presenta aqu un modelo terico sumamente simplificado, pues no se ha tratado de analizar la situacin de un pas dado, sino de probar la consistencia de un mtodo de anlisis pero creemos que una de las ventajas de este modelo radica, precisamente, en que permite la incorporacin de una gran cantidad de variables y funciones, de tal modo que pueda evitarse una interpretacin mecanicista. Pero no slo se tratar de un modelo evolutivo, que tendera a seguir el movimiento de las diferentes fuerzas polticas, dada una situacin institucional estable, sino que tambin puede considerarse una situacin de cambio, que se reflejara en la variacin de los controles institucionales y de hecho. En estas circunstancias, es probable que surjan nuevas fuerzas polticas o se reagrupen las existentes y sera necesario introducirlas de modo exgeno en el modelo, as como las modificaciones en los controles. Pero, sin embargo, el modelo puede indicar de modo endgeno una situacin de probable crisis y de cambios, mediante dos indicadores: la prdida relativa de peso de las fuerzas que ejercen control y la poca estabilidad y solidez de los actos que se sancionen; en ese caso, tales ndices actuaran como "seales de alarma" acerca del funcionamiento del sistema poltico. 2. Las tcnicas a utilizar En la construccin de este modelo se utilizarn las tcnicas descritas en la metodologa de trabajo. Este mtodo es particularmente fecundo, porque mediante la utilizacin de computadoras electrnicas puede ensayarse decenas de hiptesis en un tiempo mnimo. Ena vez que se ha elaborado un esquema claro del funcionamiento de la realidad poltica, de los sectores, de los actos polticos, de sus interrelaciones y pautas de comportamiento, y se lo ha concretado y expresado en un sistema coherente de ecuaciones, resulta fcil advertir los cambios que se producirn en todo el sistema por la alteracin de ciertos supuestos. De este modo queda abierta una asombrosa posibilidad de investigacin, por la reproduccin casi instantnea de una sucesin de situaciones hipo-

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tticas; este proceso de experimentacin puede efectuarse con slo cambiar unas pocas tarjetas del programa de computacin e imprimir los resultados, lo cual permite determinar en escasos minutos las repercusiones que sobre el sistema tendrn diversas hiptesis alternativas acerca del futuro poltico. Por ejemplo, dado un programa de gobierno, podra establecerse su viabilidad y sus principales consecuencias, considerando las diversas conductas probables de las principales fuerzas polticas. En particular podra conjeturarse acerca de la posibilidad de ejecutar una serie de actos de autoridad, en una secuencia determinada, a partir de una situacin inicial en cuanto al control del mecanismo de sancin y de ejecucin de estos actos por parte de las fuerzas polticas actuantes. Adems, podr seguirse la evolucin de la importancia relativa de los diferentes grupos polticos, a medida que se vayan cumpliendo o rechazando los actos de autoridad considerados. 3. Las definiciones A continuacin, se definir el significado que se dar en este trabajo a los actores, actos y variables que se utilizarn: a) Actores y actos, i) Fuerzas polticas son aquellos grupos o personas susceptibles de ejercer una influencia sustancial sobre los actos de gobierno, estn o no institucionalizados y cualquiera sea el medio que se valgan para ejercer esa influencia. II) Actos de gobierno son las medidas de autoridad o de simple poder que influyen en la realidad poltica. b) Variables principales, i) El valor de un acto de gobierno indica su grado de importancia con respecto a los dems actos considerados. II) El peso de una fuerza poltica seala su entidad o importancia y, en especial, su capacidad o facultad potencial para influir en las decisiones de gobierno. III) El inters de una fuerza poltica en la ejecucin de un acto de gobierno es la actitud positiva o negativa de esa fuerza respecto al acto considerado. iv) El antagonismo es la oposicin o rivalidad entre fuerzas polticas resultante de la contraposicin de sus intereses respecto a actos futuros. v) La accin mide la energa con que acta una fuerza poltica; es funcin del inters de la fuerza y el valor del acto. VI) La presin es el grado de influencia que ejerce una fuerza poltica con el objeto de promover la sancin o el rechazo de un acto de gobierno.

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Vil) La solidez de un acto indica su grado de firmeza derivado del resultado final de las presiones de las distintas fuerzas que lo apoyan o rechazan, VIII) El control institucional es el dominio directo y especial que puede tener una fuerza poltica sobre el mecanismo legal que adopta las decisiones. ix) El control de hecho es el dominio directo y especial de una fuerza poltica sobre situaciones de hecho que deciden el cumplimiento de un determinado acto. x) La factibilidad de un acto indica las posibilidades de ejecucin que dependen del control. Puede ser institucional o de hecho, segn sea el tipo de control de que se trate. XI) La transaccin indica la conciliacin entre fuerzas polticas que influyen antagnicamente o con diferente inters en el control; se manifiesta por un cambio de inters respecto a la ejecucin del acto cuestionado. XII) La estabilidad de un acto consiste en la posibilidad de su mantenimiento derivada del control de hecho. As, en los casos en que las fuerzas que ejercen control de hecho respecto a un determinado acto estn contrapuestas y equilibradas, su estabilidad ser dbil. XIII) La compulsin es la coaccin que en los casos de estabilidad dbil puede emplear el gobierno hasta lograr un cambio en el inters de las fuerzas opuestas que otorgue un margen aceptable de estabilidad al acto de que se trate. 4. Los datos iniciales El modelo parte de hiptesis a priori sobre cules son las principales fuerzas polticas, los actos de gobierno, los intereses, los controles institucionales y de hecho y los pesos de las respectivas fuerzas. a) Actores, actos e intereses. El primer paso consiste en la determinacin de las fuerzas polticas con real importancia y de los actos polticos de trascendencia, cuya repercusin se analizar en el modelo. Los intereses componen una matriz X de filas y Z columnas. Cada fila estar representada por una fuerza poltica y cada columna corresponde a cada uno de los actos de autoridad. De tal manera, inters ij representa el inters que i tiene en el acto /". Este valor puede oscilar entre -\- 1, que indicara apoyo total a un acto de gobierno, y 1 que indicara el rechazo absoluto de dicho acto. Una fuerza con inters O en un determinado acto, no le asigna importancia a su sancin o rechazo.

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La forma de obtener los datos iniciales para esta materia depender del instrumental de que se disponga. Puede llenarse tanto en base a meras hiptesis del analista, como en base a minuciosas encuestas sobre los representantes de las diferentes fuerzas polticas. b) Control institucional y de hecho. La matriz de control institucional es del mismo orden que la de intereses {X filas por Z columnas). El valor del control institucional ij representa la parte controlada por la fuerza i, del nnecanismo institucional necesario para sancionar el acto /". Si el acto / necesitara sancin legislativa, esta variable representara el porcentaje de legisladores que maneja la fuerza i. Representa la parte de la ejecucin del acto / que controla la fuerza i. El control de hecho tambin constituye una matriz anloga y representa la parte de la ejecucin del acto / que controla la fuerza i. Tanto el caso del control institucional como en el de hecho, cada columna de la matriz debe sumar 1. c) Pesos de las fuerzas polticas. Finalmente, deben determinarse a priori los pesos de las distintas fuerzas que componen el sistema poltico; este peso mide su influencia, es decir su capacidad general de persuasin o de represalia dentro del sistema poltico. Su determinacin constituye uno de los problemas ms delicados del modelo. Puede hacerse con diferentes grados de refinamiento que van desde una simple hiptesis, hasta encuestas entre personalidades o grupos polticos, el anlisis factorial, la aplicacin de un modelo esttico, o mediante la operacin de un modelo histrico de experimentacin numrica. 5. El funcionamiento del modelo A partir de la situacin inicial descrita por los valores iniciales mencionados anteriormente (intereses, control institucional, control de hecho y pesos), el modelo calcula en primer lugar la factibilidad de cada uno de los actos en la secuencia en que le han sido dados; en segundo trmino, calcula la forma como fueron modificndose los pesos y los intereses de cada fuerza, como consecuencia de la sancin o rechazo de cada acto. De una manera esquemtica podramos representar el proceso de clculo de la siguiente forma en la p. 401. a) Etapa preliminar. A partir de los datos iniciales, en particular del inters, se calcula el valor de cada uno de los Z actos que componen el horizonte poltico, que es igual a la sumatoria del cuadrado de los intereses que cada fuerza tiene en cada acto. En base al valor recin calculado y a los intereses, se calculan los an-

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tanogismos existentes entre las diferentes fuerzas polticas. Es de hacer notar que esta matriz de antagonismos (de orden X por X), es una matriz triangular, dado que el antagonismo de la fuerza i con respecto a la fuerza k debe resultar igual al antagonismo de la fuerza k con respecto a la fuerza i. Esta matriz ya es de por s un resultado valioso para
INTERS CONTROL INSTITUCIONAL CONTROL DE HECHO

PESO 1

VALOR I

i
ANTAGONISMO |

ij Transaccin

ij

Estabilidad j Compulsin i j
SOLIDEZ I

[ PESO I

INTERS

el analista, pues en general, es posible conocer los antagonismos de las principales fuerzas entre s, pero es difcil ver los que resultan entre las fuerzas de segundo orden. Estos datos pueden ser importantes, porque brindan un esquema de alianzas o rechazos implcitos y en sucesiva modificacin mientras se va cumpliendo un plan de gobierno. b) Test de factibilidad institucional. Calculados el valor y el antagonismo, el modelo pasa a analizar el primer acto de la secuencia. Ante
1* Vase Calcagno. Alfredo Eric. '"Un modelo para estudiar la accin recproca entre las fuerzas polticas y los acto? y proyectos del gobierno", en Desarrollo Econmico. Buenos Aires, enero-marzo de 1962, pp. 62-80.

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todo, se realiza el acto es o no transaccin que polticas habra titucional y los resultados:

un test de factibilidad institucional, para determinar si viable; y en caso de no serlo al principio, el grado de se requerir para obtener su sancin y con qu fuerzas que realizarlas. Con la base de la matriz de control insdatos referentes a intereses, se obtienen los siguientes

i) Si el acto es o no factible; la variable que lo indica es rj. Si es factible, rj tiene valor 1, en caso contrario, tiene valor 1. II) El grado de transaccin que ser necesario; la variable ct/ indica el grado de transaccin a que debe llegarse para que un acto pueda ser sancionado. Mide el inters (negativo) que tena la fuerza ms opuesta al acto dentro de aquellas que transaron. La transaccin ij mide el valor de la transaccin que la fuerza i realiz durante la sancin institucional del acto /". Esta transaccin puede consistir en el debilitamiento del acto tal como se lo propona inicialmente o en la sancin de un nuevo acto que d satisfaccin a la fuerza con la que se transa. El sistema de anlisis de la factibilidad institucional es el siguiente: En una primera instancia se toma en cuenta el control institucional que ejercen sobre el acto las fuerzas que tienen inters positivo. Si stas suman un control superior a 0.5 (puede usarse otro valor para ciertos actos), se considera el hecho factible institucionalmente. En caso de que no lo sea, el modelo computa los controles que poseen las fuerzas que tienen intereses no positivos, comenzando por aquellos cuyos intereses son menores en valor absoluto. Se adicionan los controles de tantas fuerzas como sea necesario, siempre que no se supere un cierto valor absoluto ^j, que se da como la mxima transaccin aceptable. Es decir, se supone que es posible la transaccin con las fuerzas que se oponen dbilmente al acto; pero se fija un tope a la transaccin, pasado el cual el acto primitivo se habra desnaturalizado en tal grado, que ya no sera el mismo. La presente versin del modelo no discrimina entre las fuerzas que pueden transar. Sin embargo, no hay ninguna dificultad en introducir los antagonismos, ya sea como restriccin a las transacciones no se permitira la transaccin de fuerzas muy antagnicas o aquellas en que participen fuerzas "duras" ^^ o como un factor de ponderacin en el costo o valor de la transaccin.
^' Sohre la clasificacin entre fuerzas "duras" y "blandas", ver Eysenck, H. J., Psicologa de la decisin poltica. Ediciones Ariel, Barcelona, 1964. En especial, pp. 165-290.

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c) Test de factibilidad de hecho. Un acto de autoridad con sancin institucional, puede no cumplirse si las fuerzas polticas que controlan su ejecucin le son adversas. Por ejemplo, una ley de reestructuracin ferroviaria puede quedar en letra muerta si los sindicatos obreros la sabotean; o una ley de reforma agraria no cumplirse si los terratenientes se niegan a sembrar, etc. Entonces, pasado positivamente el test de factibilidad institucional, se realiza el de factibilidad de hecho, que consta de dos partes. La primera se refiere como la institucional al grado de control que ejerce cada fuerza sobre la ejecucin del acto y se aplica la matriz de control de hecho; con los votos referentes a intereses se averigua si el acto es o no factible (si rj es 1 1) y en caso de que inicialmente no lo fuera, se realiza el proceso de transacciones igual que en el caso de la factibilidad institucional. d) Test de estabilidad. En el caso de la ejecucin de un acto no basta como en el de la sancin institucional, un resultado inicial favorable sino que habra que considerar tambin sus posibilidades de estabilidad futura, es decir, de su mantenimiento derivado del control de hecho. En ciertos casos, para que un acto se ejecute es necesario adems del apoyo activo de la generalidad de las fuerzas, la eliminacin de una oposicin violenta. Mediante el proceso de transacciones ya se llevaron los apoyos al mximo posible. Ahora bien: si el margen de control de hecho positivo no alcanzara a un mnimo establecido previamente de acuerdo con la naturaleza del acto, se calcula la comjiulsin que sera necesario aplicar sobre las fuerzas que ms se oponen para llegar al nivel de estabilidad deseado. Si resultara que la compulsin necesaria para la estabilidad del acto excede la que est dispuesta a aplicar el gobierno, el acto no sera viable. Por ejemplo, si los mayores contribuyentes resistieran la aplicacin de una ley impositiva y el gobierno no pudiera o no quisiera compelerlos al pago, esa ley no tendra estabilidad y no se cumplira aun cuando antes se hubiera pasado positivamente los tests de factibilidad institucional y de hecho. Y en caso de que se decidiera forzar a quienes se oponen o se niegan a cumplir, el modelo establece el grado de compulsin necesario. As, el resultado de este test, correctamente interpretado, indica cundo es suficiente una compulsin mnima y cundo la ejecucin del acto comportara una fuerte compulsin. e) Los resultados. Esta serie de tests da como resultado el establecer, dados los intereses y controles institucional y de hecho supuestos, si el acto de autoridad es o no viable, cul es su solidez y en qu condiciones de transacciones y compulsin. En seguida deber determinarse qu modificaciones se producirn al final del cumplimiento de cada

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acto, tanto en los intereses y antagonismos respecto a los restantes actos, como en el peso de cada fuerza poltica. De ello, resultar una nueva constelacin de fuerzas (es decir, la anterior modificada por el acto que acaba de cumplirse), que encarar los restantes actos del horizonte poltico. En este modelo, se considera el cumplimiento de los diferentes actos de autoridad como sucesivos, por una razn poltica y otra tcnica; ante todo, si bien el cumplimiento de los actos se prolongan en el tiempo y se superponen en su ejecucin, existe un momento, que generalmente es nico para cada acto, en que se decide y juega su vigencia. Es verdad que al cabo de cierto tiempo de la actuacin de un gobierno se superponen, por ejemplo, las reformas agrarias y tributarias y la construccin de una represa; pero cada uno de estos actos ha sido presentado, considerado y decidido con una cierta secuencia; adems, si en el transcurso de la ejecucin cambiara la situacin prevista, este cambio si fuera de importancia podra introducirse en el modelo como un nuevo acto. Por ora parte, en el plano tcnico, la consideracin simultnea de varios actos planteara un problema matemtico de muy difcil o imposible solucin.
I) Determinacin de la solidez del acto. Para ello se establece la accin que cada fuerza ejerce en favor o en contra de cada acto y que es el producto de su inters (modificado por las transacciones o compulsiones) multiplicado por el valor del acto de que se trata. A continuacin se calcula la presin que cada fuerza aplica con respecto a cada acto y que dependa de la accin ejercida y del peso de cada fuerza. Se consideran as tres factores: el valor del acto y el inters y el peso de cada fuerza. Con estos elementos se determina la solidez de cada acto, que es igual a la suma algebraica de las presiones ejercidas sobre cada acto por las distintas fuerzas. El cuadro de la solidez de cada acto, revela su "anatoma", pues muestra cmo es el fruto de determinados apoyos y rechazos, y permite establecer conjeturas sobre las consecuencias del cambio de inters de ciertas fuerzas. Adems, surge de l, la perdurabilidad o endeblez de cada acto. A esta altura, se introduce en el modelo una variable dicotmica /, que valdr 1 si la solidez del acto supera cierto nivel preestablecido y 1 si la solidez fuera inferior a esa cifra. II) Modificacin del peso de las fuerzas despus de cada acto. Despus de ejecutado cada acto, su cumplimiento o su rechazo modifica el peso de las fuerzas polticas, segn haya coincidido con

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POLTICO

EN LA PLANIFICACIN

405

la solucin adoptada y con el consenso existente en el conjunto de las dems fuerzas. La idea general es la siguiente: se presume que el peso de la fuerza considerada se modifica en un valor proporcional a la presin realizada en favor (o en contra) del ltimo acto de autoridad. Si la presin fue favorable y el acto result realizado, la fuerza aumenta su peso; y si estuvo en contra y el acto se frustr, tambin gana peso. En cambio, si la actitud de la fuerza poltica discrepara con la sancin o rechazo del acto, segn el caso, perdera peso. Pero si el acto realizado no hubiera tenido suficiente apoyo y su solidez fuera mnima o negativa es decir si el test definido anteriormente fuera negativo el efecto sera el opuesto; las fuerzas que se opusieron a ese acto aumentan de peso y las que lo apoyaron disminuyen. De este modo, se resuelve el caso en que un acto se sanciona en base al control institucional y de hecho (es decir de la fuerza), pero en contra del consenso (medido por la solidez del acto) ; se considera entonces, que los grupos polticos que impusieron tal acto en contra de la opinin general, se desgastan y pierden peso, por lo menos en lo inmediato. A ms largo plazo podra producirse una situacin en la que el acto de autoridad cumplido en contra del consenso sirviera para generar una nueva fuerza o grupo poltico, que apoyara a quienes sancionaron el acto en cuestin; en este caso, la prdida de peso o desgaste inmediato, se compensara con exceso despus, por la actuacin de la nueva fuerza o grupo poltico, que se introducira en el modelo y que gravitara respecto a los actos restantes. Un ejemplo de este caso lo constituira la organizacin de una central sindical efectuada en base al control, en contra de las dems fuerzas polticas; en un primer momento, el gobierno se desgastara, pero si puede superar la situacin tendr en el futuro el apoyo de una importante nueva fuerza poltica. III) Modificacin de los intereses. Una vez ejecutado un acto, cambia el inters de cada fuerza poltica respecto a los restantes actos del horizonte poltico. Se supone que el nuevo inters sera igual al inters anterior modificado por los cambios porcentuales en los pesos de las dems fuerzas, ponderado por los antagonismos respectivos. Se traducen as dos conceptos; que el inters aumenta cuando las fuerzas adversas aumentan de peso y cuando el antagonismo es mayor; la observacin muestra que, en general, se radicalizan y agudizan las posiciones cuando el adversario gana importancia. iv) Clculo del acto siguiente. Una vez establecido si el acto de autoridad en cuestin es o no viable su costo en transacciones

406

EL TRIMESTRE ECONMICO

y compulsiones, y las modificaciones que comportara en el peso e intereses de las fuerzas polticas, se pasa, con las nuevas cifras obtenidas, a efectuar la misma operacin con el segundo acto, y as sucesivamente. 6- Las ecuaciones del modelo Expuestas las principales ideas que inspira el modelo y su modo de operar, corresponde ahora expresarlo con mayor precisin, a cuyo efecto se formularn las ecuaciones que lo componen. El valor delacto h es igual a la suma de los cuadrados de los intereses que todas las fuerzas tienen en l: (1) Valor /i = 2 (Inters A)i h = f ~\- I
= 1 X

Se supone que la importancia del acto depende del inters que suscite en las diferentes fuerzas polticas. Se trata, adems, de atribuir mayor importancia a los actos en los cuales las fuerzas tienen mucho inters sin considerar su signo y en restrselo a aquellos en que se inanifiestan intereses dbiles; por ello, se toma el cuadrado de los intereses. La accin que ejerce la fuerza i en favor o en contra del acto h es igual al inters de i en h, multiplicado por el valor de h: (2) Accin ih = hiters ih. Valor h
i = 1 X

A = / + 1 (3) / = / + 1

Se pasa al acto siguiente. Debe advertirse que el precedente signo = no significa una igualdad algebraica, sino una orden a la computadora; I en este caso le est indicando pasar al acto siguiente. El antagonismo entre las fuerzas polticas k e i depende de las diferencias entre las acciones que ambas fuerzas realizan en favor o en contra de todos los actos del horizonte poltico; se toma la suma de los valores absolutos de dichas diferencias y se divide por la suma mayor con la

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407

finalidad de que los resultados varen entre 1 y O. Se realiza una operacin anloga con todos los pares posibles de fuerzas polticas, de tal modo que se obtenga el antagonismo de cada fuerza respecto a todas las dems, una por una 2 (4) Antagonismo ki max / I (Accin kh Accin ih) 2 [Accin hh Accin ih\ \
h = / . '

Podra tambin tomarse una frmula alternativa de la anterior, que en lugar de los valores absolutos de las diferencias, tomara la raz cuadrada de la suma de los cuadrados:

aj

Antagonismo ki

v:i7
max

(Accin kh Accin ih) 2

vn/ 2

(Accin kh Accin ih)

Las ecuaciones 5 a 10 realizan un test de factibilidad institucional. Si las fuerzas con inters positivo controlan el acto, ste se realiza (r =: 1). En caso contrario, se transa con fuerzas que tengan un inters negativo relativamente dbil, que est por debajo del valor ^.j, hasta obtener el apoyo al acto. El valor que alcance el parmetro /' < <Z "/, es el indicador de la cantidad de transaccin necesaria para sancionar institucionalmente el acto /. Si aun con un nivel de transaccin aj = /' que sera el mximo permitido sin que se desnaturalice el acto propuesto no se alcanza a sancionar el acto, ste se da por rechazado (rj ^= 1). Despus de aceptar la fuerza i una transaccin, su inters en el acto / queda modificado (ecuacin 9) y alcanza un valor mij. (5) a) b) (6) Si (Inters ij > aj) aij ^1 Si (Inters ij ^ a/) aij = O Factibilidad institucional / ^ 2 aij. Control institucional ij
i i ^= 1 ... X

^ 1 . . . .r

408

EL TRIMESTRE ECONMICO

7)

Si factibilidad institucional j > 0.5 Transaccin ij = Inters ij aij

i :^ 1 . . . X

a frmula 9 Si factibilidad institucional ^ 0.5 aj = aj 4- O'l (S) Si a; < a; a frmula 5 Si aj > aj rj = - 1 a frmula 11 Si a/ < Inters ij < O mij = (1 + Inters ij) < 0.5 rj = 1.

(9) (10)

Las frmulas 11 a 15 realizan un test de factibilidad de hecho. La factibilidad de hecho del acto / (frmula 11) se calcula sumando los controles que ejercen sobre el acto / las fuerzas que estn a favor del acto (Inters / ^ O). Se define un valor uj que indica el mismo valor aceptable para la factibilidad de hecho del acto /. En caso de que no se alcance ese valor, se supone que se comenzar a transar: y esa transaccin se hace buscando el apoyo de las fuerzas cuyo inters en el acto / es negativo. Se determina el mnimo valor de la variable P/ que se debe sumar a dicho inters negativo para obtener un apoyo tal que la factibilidad de hecho supere al lmite uj. Si llegado a un cierto valor mximo aceptable P/" an no se consigue superar uj, se considera al acto /' como no factible de hecho (frmula 13, rj = 1). (11) Si inters ij V mij > p/ Bij = 1 Si inters ij V mij <^ Py Bij = O
i =^ \ . . . X

(12) (13)

Factibilidad de hecho / = <

i

hij.

Control de hecho ij

^ 1 . . . X

Si factibilidad de hecho / > uj a frmiila 14 Si factibilidad de hecho j ^ uj

DIAGNSTICO POLTICO EN LA PLANIFICACIN

409

P/ = P/ + 0.1 Si P/ > p/
a frmula 18

Si P/ < P;
a frmula 11 (14) (15) Si P; < inters ij V mij < O nij = inters ij -f- p/" Si bij 1 iy := (inters //" V mij) V nij Si bij Q dij = inters ij

Cuando el acto resulta factible de hecho, se calcula su estabilidad (frmula 16). Si la estabilidad es menor o igual a un cierto mnimo (en frmula 17), se calcula la compulsin que sera necesario ejercer sobre cada una de las i fuerzas para que el acto tuviera la estabilidad deseada. La compulsin ij es igual a la diferencia entre la estabilidad mnima aceptable e y la estabilidad lograda, dividida por el control de hecho que la fuerza i ejerce sobre el acto /". (16) (17) Estabilidad / = 2 dij. Control de hecho ij
i

Si estabilidad / < ej y control de hecho ij "> O ej Estabilidad j Compulsin ij = Control de hecho ij a frmula 19 r/ = 1

(18)

La accin que i ejerce en favor o en contra del acto / es el producto de su inters (modificado por las transacciones necesarias para lograr la sancin institucional mij y de hecho nij^ por el valor del acto /". a9) S\Tnij,nij^O, Accin ^7 = (inters ij V mij V nij). Valor j i =: 1 ... A:

La presin que i ejerce en favor o en contra del acto / es igual al producto de la accin ejercida multiplicada por el peso de la fuerza z:

410

EL TRIMESTRE ECONMICO

(20)

Pres ij ^ Accin ij Peso i

La solidez de un acto es igual a la suma algebraica de las presiones ejercidas por las distintas fuerzas: (21) Solidez / = 2 Pres ij
i

Una vez que se ha adoptado o rechazado un acto de autoridad y que se conoce su solidez (quedes indicativa del consenso que existe a su respecto en el conjunto de las fuerzas polticas), cambia el peso de cada fuerza poltica, segn cual haya sido su inters en ese acto. Ante todo, se introduce la variable dicotmica /, que indica la relacin entre cumplimiento y solidez del acto; cuando ambas variables coinciden en su signo (sea positivo o negativo), / ser positivo; y cuando se contraponga, negativo:
(22) f=l

Si rj r= 1 y Solidez / > sj; Si rj 1 y Solidez / ^ sj. Adems, se utiliza un parmetro p que pondera la sensibilidad al cambio de peso de las fuerzas polticas, por efecto de cada nuevo acto de autoridad. Se supone que una fuerza poltica gana peso cuando la presin que ha ejercido coincide con el resultado de la ejecucin del acto y con su solidez (indicativa del consenso) ; esta ganancia de peso puede disminuir hasta llegar a O pero nunca a hacer perder peso si la presin que ejerci estuvo muy por debajo del promedio de la aplicada por las otras fuerzas (frmula 23). Anlogamente, una fuerza siempre pierde peso cuando la presin ejercida es la opuesta al resultado de la ejecucin y a la solidez (frmula 23). Otra posibilidad consiste en que una fuerza coincida con la ejecucin (positiva o negativa) del acto, pero que as se oponga al consenso (representado por la solidez) ; en este caso quedara igual en cifras absolutas, pero perdera peso relativo por la ganancia de los dems (frmula 24). Si se da la situacin inversa, es decir, que una fuerza coincide con el consenso, pero no con la ejecucin, el resultado sera el mismo que el anterior (frmula 24).
f = -l

DIAGNSTICO POLTICO EN LA PLANIFICACIN

411

(23)

Si Solidez ;" > O y Pres i} > 0; o tambin Si Solidez < O y Pres ij < O 2 I Pres ij\ Peso / = Peso / + \ [Pres ij -\Si Solidez > O y Pres ij ^ O o tambin Si Solidez ^ O y Pres ij ^ O Peso = peso i -"res // Solidez j 2 Peso i Peso i ip.f.rj

2 Peso i
i

Peso i] p.f.rj / VO

(24)

Una vez calculado el nuevo peso de cada fuerza poltica, corresponde establecer el nuevo inters que tendr cada fuerza respecto a los restantes actos del horizonte poltico. El inters de la fuerza i en el acto k ser igual al inters anterior ms un trmino proporcional a la suma algebraica de los cambios porcentuales en los pesos de las dems fuerzas, ponderadas por los antagonismos respectivos: (25) Inters ik r= FInters ik -\- q ' "S, Antagonismo il
1. ^ 1 . . . .T

Peso 1 Peso 1
1 )

] >1

A' = / + 1 . . . :
(26)

Si j ^ z a. frmula 1 Si no. fin.

III. UN EXPERIMENTO NUMRICO DE APLICACIN DEL MODELO POLTICO

DESCRITO

1. Propsitos y limitaciones A continuacin se expondr una aplicacin prctica del mtodo expuesto a un caso hipottico. Para construir un modelo realista con vistas a la adopcin de decisiones concretas en un pas dado, debera analizarse a fondo la situacin poltica y considerarse las peculiaridades de ese

412

EL TRIMESTRE ECONMICO

pas y de sus fuerzas polticas. Una de las ventajas del modelo radica, precisamente, en permitir una fcil adaptacin a condiciones particulares, mediante la modificacin o afinamiento selectivo de parmetros, o la introduccin de nuevos elementos que puedan generarse durante el proceso. El experimento que se describir no tiene el rigor requerido para el examen de un caso real, para lo cual hubiera debido cumplirse una tarea previa de encuestas y anlisis, de la que aqu se ha prescindido. Se presenta esta aplicacin slo para comprobar la coherencia del mtodo, mostrar su funcionamiento e indicar el tipo de conclusiones a las que puede llegarse; pero repetimos, no se pretende reflejar una situacin real, sino realizar un ejercicio de experimentacin numrica, que le infunda algn realismo a las abstracciones metodolgicas. Se ha tomado un caso en el que actan cuatro fuerzas polticas (gobierno, derecha, izquierda e intereses extranjeros) y se trata de pronosticar algunas de las repercusiones polticas de un programa de gobierno a aplicar en el futuro y que constar de seis actos de autoridad o polticas bsicas (agraria, de industrias extractivas, fiscal, educacional, y de encuadramiento y organizacin de los grupos de menores ingresos, tanto de la ciudad como del campo). 2. Los datos iniciales Los datos con los cuales se "carga" el modelo son como se ha visto la identificacin de las fuerzas polticas y los actos de autoridad, los pesos iniciales de las fuerzas polticas, el inters inicial de cada fuerza en cada acto, los controles institucionales y de hecho que se presumen constantes y los valores que se asignan a los diferentes parmetros. En este ejemplo se han tomado los siguientes actores, actos y cifras:
Fuerzas polticas Pesos iniciales

A. B. C. D.

Gobierno Derecha Izquierda Intereses extranjeros

30 26 24 20

Se han considerado esquemticamente cuatro fuerzas polticas; se supone incluidos en ellas a los grupos empresarios, obreros, religiosos, etctera, en cuanto pugnan por el cumplimiento o rechazo de actos de autoridad. En una aplicacin realista, debieran discriminarse las diez o quince fuerzas con verdadera gravitacin poltica, pues es obvio que

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POLTICO

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las denominaciones genricas utilizadas, encubren una gran variedad de matices e, incluso de divergencias fundamentales. Actos de autoridad 1. 2. 3. 4. 5. 6. Poltica educacional. Poltica de industrias extractivas. Poltica agraria. Poltica fiscal. Encuadramiento de sectores urbanos de menores ingresos. Organizacin de campesinos de menores ingresos. Intereses iniciales
Fuerzas polticas Actos 2 3 4

A B C D

1 0.5 0 0

1 0.5
1

0.8

1 1 0.5 0.5

1 1 0.5 0

1 0.5 1 0

1 0.5 0.5 0

Los intcities se han giaduado entre 1 y 1; el O indica indiferencia.

Control institucional (constante)

Fuerzas poUtiras Actos

A B G D

0.5 0.3 0.2 0

0.5 0.3 0.2 0

0.5 0.3 0.2 0

0.5 0.3 0.2 0

0.5 0.3 0.2 0

0.5 0.3 0.2 0

Se ha supuesto que el gobierno, por si slo no tiene control institucional, pues en cada caso necesita el apoyo, sea de la izquierda o de la derecha (o de una parte de ellos) para llegar a 0,6 que sera el mnimo indispensable para sancionar un acto. Control de hecho (constante)
Fuerzas poUti^n.': Actos 1 2 3 4 5

6 0.8 0 0.2 0

A B C D

1 0 0 0

0.2 0 0.4 0.4

0.4 0.4 0.2 0

0.6 0.4 0 0

0.7 0 0.3 0

414

EL TRIMESTRE ECONMICO

En ambos casos de control, se ha considerado como igual a 1 el control total respecto a cada acto. Antagonismos (iniciales)
A B C D

A B C D

0 1.00 0.94 0.53

1.00 0 0.77 0.54

0.94 0.77 0 0.54

0.53 0.54 0.54 0

Como se defini anteriormente, el antagonismo consiste en la rivalidad u oposicin entre fuerzas jjolticas, medida por la diferencia de acciones respecto a los actos que figuran en el horizonte poltico. En este ejemplo se advierte un dbil antagonismo de los intereses extranjeros respecto a las dems fuerzas porque no se han incluido actos referentes a la poltica internacional. Puede observarse, adems, que el antagonismo de la derecha y de la izquierda con el gobierno es mayor que el de esas fuerzas entre s.
-16 3. La operacin del modelo^

El primer experimento se efectuar ordenando los actos de autoridad de 1 a 6 en la forma ya indicada. Esta secuencia no supone que para que el acto siguiente comience deba haberse agotado ntegramente el anterior, sino que los actos de autoridad fundamentales para su vigencia se plantean en ese orden; as, por ejemplo, se envan con esa secuencia los proyectos de ley al parlamento, o se asignan recursos para su ejecucin, o se intensifica la accin organizativa. A los parmetros se le asignaron los siguientes valores: p = 0.1; ^ = 0.1; / = 0.3 Vj; P/ = 0.3 vj; uj = 0.5 vj; ej = 0.4 vj; sj = O. Se comienza con el acto 1, que se refiere a la poltica educacional; en este caso, son vlidos los intereses y los antagonismos iniciales ya enunciados. Ante todo, se realiza el test de factibilidad institucional, con las cifras establecidas, que da un resultado de 0.8 (que representa la suma del porcentaje de control institucional que ejercen las fuerzas con inters positivo en ese acto). Como se haba establecido que para que el acto resultara sancionado esta cifra deba ser mayor que 0.5 rj (es decir, la
'* La programacin del modelo en p~tema '"fortran" estuvo a cargo de Bernardo Yudelewig y de la seora Noeli \'ial Araneda, cuya comi.>elente y generosa colaboracin agradecemos.

DIAGNSTICO

POLTICO

EN LA PLANIFICACIN

415

sancin institucional del acto) resulta igual a 1; en otras palabras, existe factibilidad institucional sin necesidad de transacciones. A continuacin, se realiza el test de factibilidad de hecho, con los datos ya enunciados; el resultado es 1 (suma del porcentaje de control de hecho que ejercen las fuerzas con inters positivo), por lo cual existe factibilidad de hecho sin necesidad de transacciones, pues para ello se fij el lmite de O. En seguida se determina la estabilidad del acto, que depende del grado de control que ejerce cada fuerza, ponderado por su inters en ese acto; el resultado es 1, es decir, que existe la mxima estabilidad, por lo que no se aplica compulsin. Una vez comprobada su factibilidad, tanto institucional como de hecho, y determinada la estabilidad del acto, se calcula su solidez, que depende de las presiones que a su respecto haya ejercido cada fuerza y que en este caso ser 54. Por ltimo, se recalcula el peso de cada fuerza, de acuerdo con las frmulas 23 y 24; as, la fuerza A, que ejerci fuerte presin en el sentido del consenso (solidez) y de la sancin (control), aumenta su peso de 30.0 a 32.1; la fuerza B presion en el mismo sentido, pero dbilmente, por lo que se mantiene en 26.2, mientras que las fuerzas C y D, que se abstuvieron, disminuyen de 24.0 a 22.7 y de 20.0 a 18.9, respectivamente. Se pasa en seguida al acto 2, sobre poltica minera, para lo cual se recalculan los intereses, de acuerdo con la frmula 25, con el siguiente resultado:
A B C D 0.99 0.50 0.99 0.81 0.99 1.00 0.51 0.51 0.99 1.00 0.51 0.01 0.99 0.50 0.99 0.01 0.99 0.50 0.51 0.01

A continuacin, se calculan los antagonismos:

B A B C D 0 1.00 0.84 0.52 1.00 0 0.86 0.55 C 0.84 0.86 0 0.54 D 0.52 0.55 0.54 0

Como se advierte, el antagonismo mayor se da en este momento entre el gobierno {A) y la dereclra {B) y el menor entre el gobierno y los intereses extranjeros (/)) : asimismo, sigue siendo alto el existente entre la

416

EL TRIMESTRE ECONMICO

izquierda (C) y la derecha; en cambio, los intereses extranjeros, que manifiestan inters en pocos actos, resultan con un bajo antagonismo (se recuerda nuevamente que en el experimento no se han incluido cuestiones de poltica internacional). La factibilidad institucional es positiva, con un resultado de 0.8, por lo que el acto se sanciona; por su parte, la factibilidad de hecho tambin es positiva, con 0.6. Sin embargo, la estabilidad slo es de 0.12, debido al elevado control de hecho que ejerce la izquierda; no obstante, se conserva el margen de seguridad fijado sin que exista compulsin. La solidez del acto es de 108, es decir, se manifiesta un elevado consenso en su favor, pues se suman el inters del gobierno, de los intereses extranjeros y, en menor grado, de la derecha. De este modo, los nuevos pesos de las fuerzas muestran un nuevo ascenso del gobierno y un descenso de la izquierda; los valores as obtenidos son, para A = 36.3; B = 28.3; C = 14.9; y D = 20.4. Se pasa al acto 3, que consiste en la poltica agraria. Los nuevos intereses son los siguientes:

A B C
D

0.96 1.00 0.51 0.49

0.96 1.00 0.51 0.01

0.96 0.53 0.99 0.01

0.96 0.53 0.51 0.01

Los antagonismos son:

B D

A B C D

0 1.00 0.52 0.52

1.00 0 0.67 0.55

0.52 0.67 0 0.27

0.52 0.55 0.27 0

La factibilidad institucional es positiva (0.7), debido al apoyo del gobierno y de la izquierda, sin necesidad de transacciones. Lo mismo ocurre con la factibilidad de hecho (0,6) ; pero la estabilidad es extremadamente dbil (0.07), a causa del alto inters y del control adversos que ejerce la derecha. En este experimento se fij como lmite para emplear la compulsin que la estabilidad fuera menor que O, por lo que no se la utiliza; pero en cada caso puede variarse ese lmite, de acuerdo con

DIAGNSTICO POLTICO EN LA PLANIFICACIN

417

la naturaleza del acto y con el anlisis de la situacin concreta. La solidez del acto es de 53, pues slo la derecha le es adversa. Los nuevos pesos muestran otro importante aumento del gobierno (de 36.3 a 40.7) y en menor grado de la izquierda (de 14.9 a 16.1) y de los intereses extranjeros (de 20.4 a 22.1), mientras que la derecha desciende (de 28.3 a 21.1). Se pasa al acto 4, que se refiere a la poltica fiscal, y se calculan intereses y antagonismos:
Intereses 4 5 6

A B C D

0.93 1.00 0.49 0.03

0.93 0.53 1.00 0.03

0.93 0.53 0.47 0.03

Antagonismos B C D

A B C D

1.00
0

1.00 0.68 0.65

0.68 0.63
0

0.63 0.45

0.65 0.45 0.40

0

0.40

Se observa que el antagonismo mayor sigue siendo el del gobierno y la derecha, seguido por el de la izquierda con el gobierno y con la derecha. La factibilidad institucional es positiva (0.7), por lo que el acto se realiza sin necesidad de transacciones, pues lo apoyan el gobierno y la izquierda; tambin es factible de hecho (0.6), aunque su estabilidad no es fuerte (0.14). La solidez del acto es de 43. Como consecuencia, el gobierno sigue ganando peso (de 40.7 a 45.0) y la derecha sigue cayendo (de 21.1 a 16.1), mientras la izquierda aumenta levemente (de 16.1 a 16.9) y los intereses extranjeros descienden ligeramente (de 22.1 a 21.9). Se calcula el acto 5, que establece el encuadramiento de los sectores urbanos de menores ingresos.
Intereses 5 6

A B

0.89 0.52 1.00 0.04

0.84 0.52 0.48 0.04

418

EL TRIMESTRE ECONMICO

A A B C D 0 0.95 1.00 0.74

B 0.95 0 0.52 0.40

C 1.00 0.52 0 0.50

D 0.74 0.40 0.50 0

El test de factibilidad institucional es adverso, pues slo llega a 0,5, siendo que es necesaria una cifra mayor de 0.5; se comienza entonces el proceso de transacciones, que tampoco es viable, dado que la magnitud del inters contrario de las fuerzas que ejercen control institucional izquierda y derecha excede el margen de una transaccin razonable; en efecto: se haba establecido que ese margen y era de 0.3 y en este caso la fuerza con control y con menor inters ad\'erso es la derecha con 0.52. En consecuencia, el acto no se realiza por falta de sancin institucional. Sin embargo, la factibilidad de hecho hubiera sido positiva (0.7) y tambin exista consenso favorable (solidez de 24). Como consecuencia, gana peso la fuerza que estuvo con el consenso y pierden las dems en relacin a la magnitud de su inters adverso. As, los nuevos pesos son gobierno = 49.7; derecha = 14.6; izquierda = 13.5; intereses extranjeros = 22.3. Se pasa al acto 6, que se refiere a la organizacin de campesinos, y se determinan los intereses:
Intereses

A B C D

0.85 0.53 0.47 0.05

En lo que respecta a los antagonismos, como se refieren slo a un acto, pierden su significado como mtodo de anlisis y, en consecuencia, no se los calcula. La factibilidad institucional es positiva (0.7) sin necesidad de transacciones, por el apoyo del gobierno y de la izquierda; asimismo, existe factibilidad de hecho (1) y la estabilidad es aceptable (0.78). Por su parte, la solidez es de 38. Por ltimo, el nuevo peso de las fuerzas es: A = 52.0; B = 13.1; C = 13.6; D = 21.3.

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4. Algunas conclusiones A continuacin, se enunciarn algunas de las conclusiones que se desprenden del anlisis realizado. a) Se estableci la distribucin del control institucional, de la cual result que para que un acto fuera sancionado el gobierno debera contar con el apoyo de otra de las fuerzas que ejercieran ese control (es decir, la izquierda o la derecha). Esta circunstancia podra dar lugar a un juego de transacciones, que el mismo modelo determina; pero en este caso no fue as, porque respecto a cinco actos las fuerzas tenan definida inicialmente su posicin de tal modo que la izquierda o la derecha apoyaban el proyecto del gobierno, con lo cual se haca posible su sancin; y en el acto restante, como ambas fuerzas tenan un fuerte inters adverso, el acto resulta rechazado sin posibilidad de transaccin. Resulta en consecuencia que en los casos en que tanto la izquierda como la derecha bloquean las iniciativas del gobierno, stas no seran viables, lo cual pondra al gobierno ante la disyuntiva de concertar alianzas o de tratar de modificar el sistema de controles. Para valorar la situacin, es necesario adems determinar el grado de solidez (consenso) que existe respecto a los actos sancionados o rechazados en base a control (fuerza) ; en este aspecto, la experiencia demuestra que la contraposicin entre fuerza y consenso, si se repite con cierta frecuencia, puede conducir a graves crisis institucionales. b) Se determin qu fuerzas controlan la ejecucin de cada acto en las diferentes fases de su cumplimiento y se estableci la necesidad o no de cierta compulsin para asegurar su estabilidad. El hecho de conocer por anticipado la ndole y la magnitud de las resistencias que suscitar un acto de gobierno, permite compararlas con el grado de autoridad o compulsin que se est dispuesto a ejercer. De all puede resultar la inestabilidad del acto en cuestin y la necesidad de atenuarlo, transarlo o directamente no sancionarlo; o, por el contrario, de medir la importancia y el costo poltico de la compulsin. En el experimento realizado, no existe necesidad de transaccin ni de compulsin, pues respecto a los actos sancionados basta con el inters normal de las fuerzas y en cuanto al rechazado, la transaccin tendra que ser de tal magnitud que desnaturalizara el acto. Pero, sin embargo, se advierte que la poltica agraria tiene una estabilidad baja, que podra quedar sujeta a compulsin. c) Se estableci la solidez de los actos, que expresa el grado de consenso que existe respecto a ellos; de este modo se determina hasta

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qu punto el acto responde a la opinin de las fuerzas polticas y cules son los apoyos y rechazos que suscita. En el experimento realizado, el acto, que result con mayor solidez fue el 2, seguido por el 1, el 3, el 4, el 6 y el 5. Si adems se compara el grado de solidez, por una parte, con la sancin o rechazo institucional y de hecho por la otra, se obtiene un elemento valioso para juzgar el sistema poltico, que en este aspecto ser tanto mejor cuanto ms coincidan ambos factores. d) Se calcul el peso de las diferentes fuerzas polticas a medida que se iban produciendo los actos de gobierno. A travs de todo el proceso, se advierte que el gobierno gana sustancialmente peso, mientras lo pierden la derecha y la izquierda, y los intereses extranjeros se mantienen en su magnitud anterior. El modelo permite seguir en detalle este desarrollo, pues al finalizar cada acto de autoridad se muestra el nuevo peso de cada fuerza poltica y se puede observar con claridad cmo se va transformando la constelacin de fuerzas actuantes. e) El modelo muestra la forma en que varan los resultados si se altera la secuencia de los actos. As, se producen cambios importantes en el transcurso del proceso, que afectan a los pesos, los intereses, al antagonismo y, sobre todo, a la estabilidad y la solidez de los actos. De este modo, en el experimento realizado, si el orden de actos fuera el inverso (6, 5, 4, 3, 2 y 1), se modificaran algunos factores significativos; se producira, por ejemplo, una inestabilidad tal en los actos 3 y 2 (poltica agraria y minera), que hara necesario un cierto grado de compulsin en el primer caso contra la derecha y en el segundo contra la izquierda. Adems, el acto 5 resulta rechazado por falta de factibilidad institucional como en la secuencia anterior pero esta vez obtiene una solidez muy dbil. Todo ello modifica a su vez, los pesos finales de las fuerzas polticas, que pasarn a ser; A ^= 40.4; B ^ 15.3; C = 20.9; D ^= 23.3. Este aspecto del modelo permite, pues, ordenar la secuencia de los actos de autoridad del modo que mejor responda a los propsitos perseguidos. II.
SEGUNDO EXPERIMENTO

En el primer experimento se supuso que las fuerzas polticas actuaban bsicamente de acuerdo con sus convicciones ideolgicas y sin ejercer una oposicin sistemtica al gobierno; en un segundo experimento, puede suponerse un endurecimiento de las fuerzas de derecha y de izquierda, que acentan su inters negativo en los actos de gobierno propuestos. Se consideran los mismos actos que en el ejemplo anterior (1, poltica

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oclucacional; 2, de industrias extractivas; 3, agraria; 4, fiscal; 5, de encuadramiento de sectores urbanos, 6, de organizacin de campesinos) y se parte de los siguientes intereses iniciales:

A B C D

1 0.5 0 0

1 0 1 0.8

1 1 0 0

1 1 0 0.5

1 1 1 0

1 1 0.5 0

T .oQ r<=>cnltnrlri<; rpsnfr-tr a ]n fl r-fr!: rr nnnpstrK;s

niif Tn fnfrnn f^n 1

orden que sigue seran los siguientes:

Sa ncin Transaccin Estabilidad Solidez

Organiz. campesinos Encuadr. sectores urbanos Poltica fiscal Poltica agraria Industrias extract. Poltica educacional

Si No Si Si Si Si

0 0.1 0.1 0.1 0

0.90 0.37 0.19 0.09 0.11 0.98

36 37 23 15 3 3

Por su parte, el valor de cada fuerza poltica fue evolucionando del siguiente modo:
Inicial

A. B C D

30 26 24 20

34.0 20.3 25.3 20.4

24.9 23.4 29.5 22.2

19.3 26.8 30.7 23.2

15.1 30.3 31.1 23.4

17.7 32-0 24.3 26.0

19.2 32.3 22.6 25.9

El cuadro que se presenta hace prever una situacin de crisis. En primer trmino, existe una mayor necesidad de transacciones para que los actos sean sancionados y de cualquier modo uno de ellos resulta rechazado. Pero adems, los actos referentes a la poltica fiscal, agraria y de industrias extractivas tienen una estabilidad muy dbil. Por otra parte, la solidez fue negativa en tres actos, mnima en dos y aceptable slo en uno. En lo que respecta a las fuerzas polticas, existe un notorio debilitamiento del gobierno y, en menor grado, de la izquierda; en cam-

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bio, aumentan su importancia la derecha y los intereses extranjeros. Se dan, pues, sntomas que hacen muy probable una crisis que lleve a un cambio, sea en los controles, en las alianzas o en el plan propuesto: prdida de peso significativa en el gobierno y mnima estabilidad y solidez negativa en tres de los seis actos proyectados.