Las Comunidades Autónomas y La Gestión Integrada de Las Áreas Litorales en España. Materiales para Un Debate Sobre Gobernanza.

Las Comunidades Autnomas y la gestin integrada de las reas litorales en Espaa
Materiales para un debate sobre gobernanza
Las Comunidades Autnomas y la gestin integrada de las reas litorales de Espaa

Materiales para un debate sobre gobernanza
2011
Proyecto Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales
REGIAL
Las Comunidades Autnomas y la gestin integrada de las reas litorales de Espaa. Materiales para un debate sobre gobernanza Cdiz, Marzo 2011 Proyecto Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) Financiado por la Fundacin Biodiversidad y la Universidad de Cdiz Autores: Javier Garca Sanabria Javier Garca Onetti Juan Manuel Barragn Muoz Edicin: Adolfo Chica Ruiz Grupo de Investigacin en Gestin Integrada de reas Litorales www.gestioncostera.es Universidad de Cdiz 2011 Los autores ISBN: 978-84-695-1402-3 D.L.: CA 506-2011 Imprime: Jimnez-Mena, S.L. Impreso en Espaa
Los responsables de la presente publicacin agradecen la desinteresada colaboracin de los expertos consultados y, especialmente, de los miembros de la recientemente creada Asociacin REGIAL. DESCARGO DE RESPONSABILIDAD El contenido de este volumen no refleja necesariamente las opiniones o polticas de la Fundacin Biodiversidad o la Universidad de Cdiz e igualmente, las conclusiones y afirmaciones expuestas en este documento no tienen por qu coincidir con la opinin o las aportaciones de los expertos consultados ni de los miembros de la recientemente creada Asociacin REGIAL.
Proyecto REGIAL - NDICE
NDICE:
1. Prlogo e introduccin 2. Origen y objetivos: el Proyecto REGIAL 3. Gua metodolgica para el anlisis de la gestin del litoral 4. La gestin del litoral en las regiones costeras espaolas I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X. La gestin del litoral en el Pas Vasco La gestin del litoral en Cantabria La gestin del litoral en el Principado de Asturias La gestin del litoral en Galicia La gestin del litoral en Andaluca La gestin del litoral en la Regin de Murcia La gestin del litoral en la Comunidad Valenciana La gestin del litoral en Catalua La gestin del litoral en las Islas Baleares La gestin del litoral en las Islas Canarias
11 31 41 55 59 75 89 107 131 147 167 193 215 235 263 268 284 295 299 319 333
5. Conclusiones: Los retos de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL) en las regiones costeras espaolas a. Sntesis del anlisis (Matriz DAFO) b. Propuestas (Matriz CAME) c. Reflexin final Anexo I. Glosario bsico de la Gestin Integrada de reas Litorales Anexo II. Principios bsicos de la Gestin Integrada de reas Litorales Anexo III. Bibliografa recomendada

ndice de figuras:
Figura 1. Actividades asociadas al Objetivo Especfico 1 de REGIAL Figura 2. Actividades asociadas al Objetivo Especfico 2 de REGIAL Figura 3. Proceso para la elaboracin de diagnsticos regionales de GIAL Figura 4. Representatividad de las entrevistas realizadas Figura 5. Las Comunidades Autnomas costeras de Espaa Figura 6. Ejemplos de la realidad costera del Pas Vasco Figura 7. Ejemplos de la realidad costera de Cantabria Figura 8. Ejemplos de la realidad costera del Principado de Asturias Figura 9. Estructura Autonmica para la gestin de la poltica martima de Asturias Figura 10. Ejemplos de la realidad costera de Galicia Figura 11. El mapa representa los siete grupos de accin costera de Galicia Figura 12. Ejemplos de la realidad costera de Andaluca Figura 13. Ejemplos de la realidad costera de la Regin de Murcia Figura 14. Futura ubicacin del complejo turstico en Cabo Cope Figura 15. Detalle de la Marina Deportiva del complejo Marina de Cope Figura 16. Ejemplos de la realidad costera de la Comunidad de Valencia Figura 17. Ejemplos de la realidad costera de Catalua Figura 18. Ejemplos de la realidad costera de las Islas Baleares Figura 19. Ejemplos de la realidad costera de las Islas Canarias Figura 20. Zona Martima de Especial Sensibilidad en las Islas Canarias
ndice de tablas:
35 36 39 39 57 60 76 90 101 108 120 132 148 158 159 168 194 216 236 245 37 56 79 114 183 241 250 268 284 324
Tabla 1. Ejemplos de los criterios utilizados para la seleccin de principios de GIAL Tabla 2. Ejemplo de indicadores de la diversidad y complejidad del litoral espaol Tabla 3. Normativa e instrumentos regionales destacados para la GIAL en Cantabria Tabla 4. Normativa e instrumentos regionales destacados para la GIAL en Galicia Tabla 5. Extractos de inters para la GIAL del Programa de inversin 514.10. de Infraestructura de Puertos, Aeropuertos y Costas Tabla 6. Normativa e instrumentos regionales destacados para la GIAL en Canarias Tabla 7. instrumentos de planificacin territorial en las Islas Canarias Tabla 8. Cuadro anlisis DAFO de la gestin del litoral de las regiones espaolas Tabla 9. Cuadro propuestas CAME para la gestin del litoral de las regiones espaolas Tabla 10. Representacin del paso a un enfoque holstico

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PRLOGO E INTRODUCCIN
Las Comunidades Autnomas y la Gestin Integrada de las reas Litorales (GIAL) en Espaa. Materiales para un debate sobre gobernanza
Proyecto Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL)
Proyecto REGIAL - Prlogo e introduccin
PRLOGO
A propsito de la publicacin sobre el papel de las Comunidades Autnomas en la Gestin Integrada de las reas Litorales (GIAL) en Espaa
Si hay un grupo de investigacin en Espaa que ha acreditado una labor constante, rigurosa y solvente en reas litorales, es el que ha hecho posible esta publicacin. Una ms entre una larga relacin, fruto de un dilatado trabajo pionero en su da y que hace tiempo es reconocido como referencia indispensable para conocer a fondo procesos, problemas, diagnsticos y propuestas de actuacin en reas litorales. Un trabajo constante, comprometido y con vocacin de aplicacin, en gran parte deudor del impulso del profesor Juan Barragn, del equipo que ha sabido conformar en su entorno y del grupo coordinado de investigadores espaoles que hace tiempo se ocupan de esta relevante cuestin con notable acierto desde la Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL). El libro, que ha contado con el apoyo de la propia Universidad de Cdiz y la Fundacin Biodiversidad, ofrece un excelente estado de cuestin del litoral espaol. A partir de una metodologa comn y un enfoque regional, un extenso y pluridisciplinar grupo de trabajo ofrece un excelente diagnstico a partir del anlisis de determinados apartados centrales: poltica y estrategias, normativa, competencias, instituciones, instrumentos, formacin y capacitacin, recursos, conocimiento e informacin, educacin y sostenibilidad y participacin. Ofrece igualmente un cuadro de sntesis mediante un anlisis DAFO. El estudio es toda una invitacin para la reflexin y el debate sobre un tema que constituye uno de los mejores laboratorios para constatar los notables dficit en materia de gobernanza territorial hoy existentes en un Estado que, por ser un Estado compuesto, obliga precisamente a imaginar ms y mejores instrumentos de coordinacin y cooperacin multinivel y a desarrollar formas de participacin ms imaginativas. Si se lee con atencin puede comprobarse que ya existe un muy buen conocimiento del estado del litoral espaol, que se ha avanzado bastante en el desarrollo formal y terico de aspectos relacionados con la gobernanza, que existen profesionales bien formados para desarrollar iniciativas de gestin integrada de reas litorales, que ya hay algunas iniciativas que favorecen la participacin o la educacin ambiental y que hay marco legal y estructuras administrativas suficientes para desarrollar enfoques integrados. Sin embargo, las amenazas y debilidades son mucho ms importantes (para algunos casi insuperables) que las oportunidades y las fortalezas: prevalecen marcos normativos y las polticas sectoriales, no existe apoyo
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poltico para desarrollar estrategias especficas de GIAL, no hay liderazgo institucional ni coordinacin multinivel (de hecho, se afirma en el texto, no existen en Espaa rganos de coordinacin formales especficos para el litoral), no existe la necesaria cooperacin, ni entre Comunidades Autnomas vecinas ni entre la esfera acadmica y profesional y los tomadores de decisiones, el nivel de intercambio de informacin es muy limitado, el nivel de concienciacin social y de participacin pblica (un aspecto esencial que indica que el problema no reside nicamente el mbito de la poltica) es insuficiente para facilitar el buen gobierno y la gobernanza territorial en espacios litorales y no siempre se dispone de financiacin suficiente para desplegar polticas adecuadas. Debilidades y amenazas, todas ellas, que de una u otra forma, en esta y otras publicaciones recientes, se vienen reiterando de forma insistente. Lo que indica que los problemas hace tiempo que ya no estn el mbito acadmico o profesional, sino en el terreno de la poltica y de una sociedad que todava no exige otras prcticas porque no comparte de forma mayoritaria valores que sean acordes con los principios de buen gobierno, de gestin sostenible de recursos y de formas de gobernanza democrtica territorial. Si se analiza la experiencia espaola (esta es mi visin, que en gran medida coincide con lo que se afirma en estas pginas) la transicin hacia nuevas formas de buen gobierno no slo se encuentra en su fase inicial, sino que en amplios sectores acadmicos se ha afianzado la idea de que se ha tocado techo. De que ya no es posible seguir haciendo diagnsticos y propuestas sin que exista una clara decisin de la esfera poltica de impulsarlas. El balance de lo acontecido, por ejemplo en materia de Gestin Integrada de reas Litorales, demuestra que en Espaa todava estamos muy al inicio de un largo camino que siente las bases de unos mecanismos eficaces de coordinacin entre las partes que son Estado. De otra parte, los principios de buena gobernanza territorial europea (participacin, responsabilidad, eficacia, coherencia territorial), siguen en gran medida inditos. El esquema ideal de factores para la buena gobernanza en la escala regional y local aguarda tambin su desarrollo en unos espacios litorales en los que los episodios de mal gobierno y desgobierno son muchos ms que los ejemplos de buen gobierno. El ejemplo espaol no forma parte todava del grupo de pases que pueda ofrecer una aceptable relacin de buenas prcticas. Durante ms de una dcada las dinmicas territoriales han evidenciado los grandes retos an pendientes en nuestro caso: disponer de mecanismos institucionales adecuados, superar la cultura territorial an mayoritariamente desarrollista y reducir la excesiva distancia entre los textos legales, los contextos culturales y las prcticas territoriales. Paradjicamente, se deca en las pginas iniciales, nunca han
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existido tantas directivas, leyes y reglamentos relacionados con la ordenacin del territorio, la proteccin del paisaje, la evaluacin de impacto ambiental o la evaluacin ambiental estratgica. Y sin embargo, nunca se ha hablado tanto como ahora de desgobierno territorial, de falta de coordinacin, de crisis de modelo de gobierno del territorio o de riesgos de bloqueo. En teora, disponemos de uno de los arsenales normativos ms impresionante de la Unin Europea. En la prctica, Espaa ha eludido o se ha alejado de las directrices que desde hace tiempo se sugieren en Consejos Europeos y en otras instancias comunitarias en materia de buen gobierno y cohesin territorial. Si haba alguna duda acerca de la ausencia de mecanismos adecuados que garantizaran el buen gobierno del territorio y el desarrollo de experiencias de gobernanza democrtica territorial en Espaa, el periodo 1997-2007 despej todas las incgnitas. La dcada de urbanizacin masiva y descontrolada que dio lugar a la creacin de la gran burbuja especulativa en Espaa puso a prueba la capacidad de nuestras instituciones para desarrollar polticas territoriales coherentes y la calidad de nuestra democracia. El balance del modelo de urbanizacin dispersa y de ocupacin desordenada y depredadora del territorio en reas litorales no puede ser ms decepcionante. Con distintas normas se han promovido actuaciones de urbanizacin masiva del territorio. Muchos ayuntamientos, sin distincin alguna de color poltico, se han apresurado a presentar ante su respectivo gobierno regional decenas de iniciativas que van desde la irracionalidad al puro dislate. El proceso de descentralizacin poltica producido en Espaa desde comienzos de los aos ochenta ha modificado profundamente la geografa del poder poltico, pero eso no implica necesariamente que hayan mejorado los niveles de gobernanza territorial. Ha hecho posible que los elementos bsicos de garanta de la cohesin y la planificacin estratgica del territorio sea ahora en buena medida competencia de los parlamentos y gobiernos regionales: polticas de educacin y formacin, salud y servicios sociales, ordenacin fsica del territorio, recursos naturales, infraestructuras, desarrollo territorial y urbano, actividades econmicas y residenciales o proteccin del patrimonio cultural. Sin embargo, esta oportunidad no se ha sabido o no se ha podido aprovechar plenamente hasta hoy. La cultura poltica tradicional, propia del Estado centralizado, se ha desplazado ahora en buena parte a la escala regional, reproduciendo en cada Comunidad Autnoma muchas de las inercias, actitudes, rutinas y cultura organizativa y poltica de la administracin central. El resultado final es, salvo excepciones muy concretas, la existencia de un nivel preocupante de segmentacin en las polticas pblicas y una fragmentacin del mapa institucional que en el actual contexto hace muy difcil cualquier intento de superar el actual grado de complejidad y de debilidad institucional.
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El caso espaol es tambin una excelente muestra de cmo las polticas tradicionales todava prevalecen sobre los nuevos enfoques territoriales. Algunas de las iniciativas recientes todava se inspiran en modelos y enfoques tradicionales, descoordinados, compartimentados y sectorializados. Se dificulta as la consolidacin de un cambio en la orientacin de las polticas pblicas que incorpore nuevos elementos de buen gobierno del territorio. Algunas Comunidades Autnomas, a travs de sus parlamentos y gobiernos regionales, se han implicado recientemente en la puesta en marcha de nuevas iniciativas que, con desigual intensidad, anticipan nuevos enfoques. En algn caso estn claramente inspiradas en la Estrategia Territorial Europea. Sin embargo, todava cuentan con importantes limitaciones de tipo muy diverso (histricas, culturales, polticas, normativas, competenciales...). Las inercias y la gestin segmentada por reas y niveles de administracin prevalecen sobre las visiones integradas y los enfoques estratgicos. Despus del actual proceso de reforma de Estatutos de Autonoma Espaa ser un Estado formalmente ms federal, pero es discutible que sea ms eficaz. El Estado Autonmico espaol tiene un formidable problema de coordinacin institucional. La ausencia de mecanismos institucionales eficaces para desarrollar polticas pblicas que implican o afectan a los cuatro niveles de administracin con competencias (comunitaria, central, autonmica y local) o a algunos de ellos, es uno de los mayores obstculos en el mbito de la gobernabilidad en Espaa. Es aqu donde radica una de nuestras principales debilidades. La gran paradoja del caso espaol estriba en el hecho de que un Estado ms federal carece de los espacios adecuados de decisin poltica propios de cualquier Estado federal, compuesto o con gran nivel de reparto de poder poltico entre administraciones. Carece tambin de la cultura poltica federal imprescindible para la elaboracin participada y consensuada de polticas pblicas. Nuestra historia reciente de Estado unitario explica en gran parte talantes, inercias y rutinas polticas instaladas en la administracin central -y en el resto de administraciones- durante las pasadas dcadas. Gobernar en un Estado compuesto, y en consecuencia muy complejo, como el espaol, es mucho ms difcil, pero el bloque de constitucionalidad no puede ser ignorado ni sorteado, sino que, con o sin instancias formales de decisin entre administraciones, obliga en cualquier caso a la coordinacin y cooperacin polticas entre los diferentes mbitos formales de decisin que son Estado. Esta circunstancia dificulta la posibilidad de alcanzar consensos bsicos sobre cuestiones que afectan a las polticas de cohesin econmica, social y territorial. La actual situacin es fuente de incertidumbres, cuando no de confrontaciones institucionales innecesarias. Este hecho afecta de forma
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directa al conjunto de polticas pblicas que tienen incidencia territorial. En ocasiones porque las competencias no estn todava convenientemente definidas; en otros casos, porque las competencias concurrentes en un mismo mbito, tanto desde diferentes niveles de administracin como desde diferentes parcelas de la misma administracin, incorporan un notable grado de complejidad y confusin; en otros, en fin, porque falla el dilogo y la cultura de la cooperacin entre niveles y esferas de gobierno con problemas y desafos comunes y con atribuciones competenciales que, en la prctica, difcilmente pueden ser calificadas de exclusivas. En nuestro caso se aade una dificultad aadida que otros Estados de la Unin no tienen, incluidos Estados federales como el alemn, derivada del hecho de que las competencias de ordenacin del territorio quedaron, bsicamente, atribuidas a las Comunidades Autnomas por sentencia del Tribunal Constitucional. Una decisin, tan opinable como irreversible, que ha condicionado y delimitado la actual distribucin de competencias, pero que en modo alguno dificulta a las partes que son Estado a establecer mecanismos de coordinacin y cooperacin. Antes al contrario, esta circunstancia, que aade un mayor grado de dificultad al ya complejo marco existente, en vez de intentar resolverse reforzando mecanismos de inspiracin federal, en demasiadas ocasiones se intenta sortear ignorando competencias, aspirando a vertebrar el territorio desde la AGE a golpe de Plan Sectorial o de Plan Nacional o elaborando Planes o Estrategias desde las Comunidades Autnomas igualmente de forma aislada, unilateral y con predominio de enfoques sectoriales. Lo cierto es que los Planes y las Directrices se siguen elaborando en paralelo en cada esfera de gobierno, desde cada departamento de un mismo gobierno y desde cada gobierno local. La inercia y las culturas administrativas a veces se imponen a la realidad. En muchas ocasiones cada uno de los actores polticos con responsabilidades en la gestin del territorio mantiene esa inercia sin calibrar realmente el grado de eficacia real de muchas de esas iniciativas. Sin reparar en el hecho de que la proliferacin unilateral de textos y planes no necesariamente han de suponer avances en la ordenacin y gestin integrada de los territorios. Y mucho menos cuando se trata de aportar soluciones a problemas complejos en un Estado compuesto. Esta circunstancia acaba aadiendo ms confusin al gobierno del territorio y puede dificultar el desarrollo de principios bsicos de buena gobernanza territorial. Pero no tiene por qu ser as. Como afirma el profesor J. Jos Solozbal, un Estado compuesto no tiene por qu ser un Estado confuso. Muchos de los llamados Planes, Estrategias o Programas Nacionales son una muestra ms de la existencia de inercias de una administracin central que
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sigue elaborando documentos como si de un Estado unitario se tratara. Los diferentes departamentos de la administracin central continan elaborando documentos que en ningn caso van a tener incidencia territorial alguna. Por esa razn, la mayora no han pasado de ser meros ejercicios de diagnstico y documentos para ordenar informacin sin ms trascendencia que la de aportar informacin valiosa y un catlogo de acciones estratgicas a impulsar. De otra parte, tambin las propias administraciones regionales acometen en ocasiones sus propios Planes y Programas sin recabar una coordinacin y, en su caso, espacios de cooperacin con otros niveles regionales y con la propia administracin central del Estado que podran ser necesarios o muy convenientes, dado que tambin tienen asignadas funciones y competencias. En la escala que define la relacin gobierno central- gobiernos regionales, sobran los ejemplos que ilustran esta dificultad de coordinacin de polticas pblicas con impacto territorial y el fracasado desarrollo de las polticas de gestin integrada de espacios litorales es uno de los mejores ejemplos. La incapacidad demostrada por las tres administraciones espaolas con competencias es una de las mejores muestras de nuestra debilidad organizativa institucional y de la dificultad de los actores polticos competentes en los tres niveles de gobierno para acordar y coordinar planes integrados de proteccin y gestin. Hace tiempo, casi una dcada, que se reclama desde la Unin Europea la gestin integrada de las zonas costeras y la necesidad de crear modelos territoriales sostenibles en espacios litorales mediterrneos. El 23 de marzo de 2011 Espaa ratificaba justamente el Protocolo relativo a la Gestin Integrada de las Zonas Costeras del Mediterrneo, lo que supona su entrada en vigor a partir de la fecha. La propia Recomendacin 2002/413/CE, de mayo de 2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la aplicacin de la gestin integrada de las zonas costeras en Europa, ya estableca recomendaciones, no obligatorias, e instaban a los Estados miembros a elaborar inventarios, desarrollar un marco legal adecuado, mecanismos para una correcta gestin de las zonas costeras y la puesta en marcha de trabajos para la elaboracin de una Estrategia nacional. Las recomendaciones del Parlamento Europeo partan de los valores y principios ya conocidos que impregnan toda la normativa comunitaria: planteamiento estratgico basado en la proteccin del medio ambiente costero y gestin sostenible de los recursos naturales de los componentes tanto marinos como terrestres de las zonas costeras, proteccin de los ncleos de poblacin costeros y su patrimonio cultural, gestin responsable, integrada y sostenible, atencin a los contextos especficos, flexibilidad, participacin de todas las partes interesadas (interlocutores econmicos y sociales, organizaciones representativas de los residentes de las
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zonas costeras, las organizaciones no gubernamentales y el sector empresarial), apoyo y participacin de todas las instancias administrativas competentes a escala nacional, regional y local, entre las cuales convendr establecer o mantener los vnculos adecuados para mejorar la coordinacin de las distintas polticas existentes. Segn corresponda se debera proceder a establecer asociaciones con las autoridades regionales y locales o entre las mismas, y dotar de recursos a una combinacin de instrumentos destinados a facilitar la coherencia entre los objetivos de la poltica sectorial y entre la ordenacin y la gestin. Indicaba asimismo la conveniencia de que cada Estado miembro procediera a establecer o actualizar inventarios nacionales para determinar los principales sectores productivos, niveles administrativos, posibles conflictos de intereses entre los actores sociales, las normas y las instituciones que influyen en la gestin de las zonas costeras y para determinar las organizaciones y estructuras de cooperacin interregionales pertinentes y consignar las polticas y medidas legislativas aplicables. En funcin de los resultados de esos inventarios recomendaba a cada Estado, en cooperacin con las autoridades regionales y las organizaciones interregionales, el desarrollo de una estrategia o, en su caso, de varias estrategias nacionales para aplicar los principios para la gestin integrada de zonas costeras, pudiendo referirse especficamente a las zonas costeras, o inscribirse en una estrategia o programa geogrficamente ms amplio para el fomento de la gestin integrada de una zona ms extensa. Ante esta recomendacin tan impecable en contenidos como imprescindible ante unas dinmicas territoriales tan excepcionales como insostenibles en todo el litoral, el Estado espaol ha sido incapaz de dar cumplimiento a lo establecido en ella mediante una accin coordinada. Se enfatiza aqu la referencia al Estado porque es ah donde radica nuestra mayor dificultad: se han tomado iniciativas desde algunas partes que son Estado, sea desde el gobierno central, sea desde algunas Comunidades Autnomas, sea desde algn planeamiento municipal, pero no se puede hablar de cumplimiento de la recomendacin ni en la forma ni en el fondo. Porque no existe una Estrategia Estatal de proteccin integrada del litoral. Ello no obsta para que desde Espaa (tanto en la escala de gobierno central como algunas Comunidades Autnomas) se pueda dar cumplimiento formal a muchas de las recomendaciones y exigencias derivadas de la normativa comunitaria. Espaa forma parte de la nmina de pases que ha remitido a las instituciones europeas el preceptivo informe sobre la gestin integrada de sus zonas costeras en cumplimiento de la recomendacin de 2002.
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Un dato que, paradjicamente, contrasta con el hecho de que durante esas mismas fechas el Parlamento Europeo decidiera girar visitas a Espaa para comprobar con consternacin los excesos en materia de urbanismo residencial, en especial en la costa. Por las mismas fechas, y precedido de un Plan Director de Sostenibilidad de la Costa (2006), el Ministerio de Medio Ambiente haca pblico en septiembre de 2007 un Documento de inicio (diagnstico preliminar) de Estrategia para la Sostenibilidad de la Costa, con idntico recorrido y relevancia que otras muchas Estrategias y Planes Nacionales impulsados desde otros Ministerios. Con posterioridad (enero de 2008), la Administracin General del Estado hizo pblicas sendas Directrices sobre actuacin en playas y Directrices para el tratamiento del borde costero concebidas inicialmente como instrumento de cooperacin entre la Direccin General de Costas y ayuntamientos con frente litoral para acometer conjuntamente actuaciones en la fachada martima. Por su parte, diferentes parlamentos y gobiernos regionales han aprobado leyes y anunciado Planes Generales Territoriales, Estrategias de Gestin Integrada de Zonas Costeras, Planes de Accin Territorial del Litoral, Directrices y Planes de Ordenacin del Territorio del Litoral, Modelos Territoriales Sostenibles para el Espacio Litoral, todos a escala regional, o Modelos de Estrategias Territoriales de escala subregional. Los progresos en el terreno del diagnstico y las propuestas de buena gobernanza del litoral son apreciables. Sin embargo, salvo en casos muy concretos, la realidad es que existen tantas estrategias territoriales como ayuntamientos y el autntico instrumento de ordenacin del territorio sigue siendo el Plan General de Ordenacin Urbana de mbito municipal y el impacto en el territorio de cada plan sectorial estatal o regional, en especial de infraestructuras de transporte. Merece la pena ilustrar esta afirmacin con algunos ejemplos que evidencian esa distancia entre lo formal y lo real. La Comunidad Autnoma de Andaluca hizo pblicos en 2007 varios documentos sobre gestin integrada del litoral: Criterios para la futura Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras, Resultados del Proceso Participativo y La gobernanza del litoral andaluza. La propia definicin y la fecha de publicacin de los documentos (formalmente impecables por otra parte) indican lo tardo de un proceso que, en el supuesto de existir voluntad poltica para seguir impulsndolo y de favorecer la coordinacin horizontal y vertical con otros departamentos del mismo gobierno y con otros niveles de gobierno, inicia su andadura ahora tras una dcada en la que el litoral andaluz ha estado sometido a uno de los procesos ms depredadores de su historia reciente. De Sur a Norte del litoral mediterrneo, en el caso de Murcia y Comunidad Valenciana parece que tambin las omisiones han sido ms
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notorias que las acciones. El balance que puede hacerse de las Directrices y Plan de Accin Territorial del Litoral de la Regin de Murcia es muy poco alentador a la vista del juicio emitido por el propio Consejo Econmico y Social de la Regin de Murcia, cuando afirmaba en 2006, entre otras muchas cosas, que a pesar de su manifiesta finalidad de lograr una regulacin integral del litoral regional sobre la premisa de la sostenibilidad y la superacin de un modelo obsoleto desde el punto de vista turstico, las DPOT del Litoral no atienden de manera suficiente a los criterios para el establecimiento de una estrategia de gestin integrada de la zona costera de la regin de Murcia. A la vista de lo acontecido desde la aprobacin de las Directrices, ms bien parece que el objetivo de las mismas fuera facilitar procesos de urbanizacin desprotegiendo espacios naturales previamente sujetos a algn tipo de proteccin. Un nuevo fracaso que se suma a la ya fracasada iniciativa pionera de proteccin y ordenacin de usos de la zona del Mar Menor mediante la ley de proteccin y armonizacin de usos del Mar Menor (aprobada por el parlamento regional en 1987 y posteriormente declarada constitucional por el TC) y el proyecto de Directrices del Mar Menor que fuera abandonado sin concluir su tramitacin. En aquel caso, como ha explicado el profesor F. Calvo, los intentos del ejecutivo regional de impulsar una proteccin integrada de un espacio litoral ya sometido a una intensa colonizacin inmobiliaria, chocaron con el muro infranqueable de la oposicin poltica a la iniciativa y de la oposicin de los municipios que eran contrarios a adaptar su planeamiento a lo establecido en la ley y en unas directrices de mbito supramunicipal. Toda una premonicin de lo que aos ms tarde habra de ser norma tanto en la regin de Murcia como en buena parte del territorio espaol. La Comunidad Valenciana, por su parte, hizo pblico un Plan de Accin Territorial del Litoral que no ha pasado de la fase inicial de Documento de Informacin (febrero de 2006) publicitado por el departamento competente. Claro exponente de la nula voluntad poltica del ejecutivo regional de impulsar marcos normativos de mbito supramunicipal que hubieran favorecido la ordenacin y gestin de espacios litorales sometidos a una presin insostenible. En contraste con los tres ejemplos anteriores, y tambin haciendo uso de sus competencias exclusivas en materia de urbanismo y ordenacin del territorio, la Generalitat de Catalua aprob en 2005 sendos Planes directores urbansticos de la zona costera con el objeto de ordenar el desarrollo urbanstico y evitar que la actividad inmobiliaria no pusiera en riesgo recursos que esenciales para la salud econmica, la conservacin del patrimonio y el bienestar colectivo. La diferencia en este caso es que la retrica se vio acompaada de una clara voluntad poltica de proteccin real de estos espacios, ejerciendo competencias atribuidas a la escala regional, sin por ello menoscabar las
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competencias de urbanismo encomendadas a los gobiernos locales. Un buen ejemplo de cmo desde la escala regional, pese a todas las dificultades e insuficiencias que el proceso ha tenido, es posible impulsar instrumentos de ordenacin del territorio de tipo supramunicipal si hay voluntad de querer hacerlo. El primer Plan director urbanstico del sistema costero (PDUSC), aprobado en mayo de 2005, fue concebido como instrumento normativo de carcter supramunicipal para proteger el litoral, ordenar el desarrollo urbanstico y evitar, siempre que fuera posible, la urbanizacin de los espacios costeros que todava se encontraran libres de ocupacin, persegua cuatro tipo de objetivos: urbansticos, patrimoniales, ambientales y econmicos. Para su consecucin, el Plan delimitaba inicialmente un mbito de 500 metros sobre la totalidad del frente costero y afectaba total o parcialmente el trmino municipal de 75 municipios, estableciendo que la prctica totalidad de los suelos no urbanizables y una buena parte de los suelos urbanizables no delimitados situados en la lnea de costa haban de quedar definitivamente excluidos del proceso urbanizador (un total de 23.552 hectreas en primera lnea de costa y espacios adyacentes). El mismo tratamiento se daba a los terrenos contiguos, asimismo no urbanizables o urbanizables no delimitados, en una franja que oscila entre un mnimo de 500 metros y un mximo de 2 kilmetros. A este PDUSC le sigui un Segundo Plan director urbanstico de los mbitos del sistema costero integrados por los sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado que suponan un total de 3.907 hectreas y afectaba inicialmente a 205 sectores con esa situacin jurdica y urbanstica distribuidos en 61 municipios del litoral cataln. El gobierno vasco tambin impuls por las mismas fechas (febrero de 2005) un Plan Territorial Sectorial de Proteccin y Ordenacin del Litoral de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco. Los objetivos enunciados tambin descansaban en la voluntad poltica de ejercer realmente competencias de ordenacin territorial desde el mbito supramunicipal. El Decreto, tardo, de aprobacin definitiva en 2007 incorpora de forma pormenorizada un ambicioso plan de ordenacin del litoral y zonas adyacentes as como la necesidad de adaptacin del planeamiento municipal en el caso de 62 municipios afectados. Las Comunidades Autnomas de Cantabria y el del Principado de Asturias tambin aprobaron sendos Planes de Ordenacin del Litoral (Ley 2/2004 del Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria y Plan Territorial Espacial de Litoral Asturiano de mayo de 2005). El Plan Territorial Especial del Litoral Asturiano, que inici su recorrido en fecha anterior partir de la aprobacin de las Directrices Subregionales para la Franja Costera de Asturias, finalmente
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encontr acomodo en la figura de Plan Territorial Especial Supramunicipal para la que contaba adems con sentencias del propio Tribunal Superior de Justicia de Asturias. Concebidos como instrumentos normativos de ordenacin supralocal que implica vinculacin jerrquica previa, ambos propugnan la proteccin integral de la costa respectiva salvando las competencias municipales. El balance de estos dos planes ha sido positivo aunque desigual y limitado en sus efectos. Tal vez ha podido demostrar mayor eficacia en el caso de Asturias debido, entre otras cosas, a la menor presin para impulsar procesos intensos de construccin de vivienda secundaria en el litoral. En Cantabria, en cambio, la cercana al Pas Vasco, el incremento de la propia demanda interna de vivienda secundaria y las posibilidades de desarrollo urbanstico en muchos municipios litorales debido a la ausencia de planeamiento, a la existencia de amplias bolsas de suelo urbanizable municipal previamente aprobadas a la entrada en vigor del POL o a la resistencia de los ayuntamientos, probablemente han reducido su grado de eficacia. A juicio de los expertos, las iniciativas llegaron demasiado tarde. El ejemplo de Galicia ilustra igualmente muy bien la distancia entre textos legales correctos y contextos sociales y polticos adversos. La lectura que cabe hacer del proceso ocurrido en esa Comunidad es sencilla: la ley gallega de 2002 introduca disposiciones para garantizar una mejor proteccin del litoral en 86 municipios pero no estableci mecanismos de ordenacin supramunicipal. Sin embargo, el plazo de tres aos previsto en la ley en realidad fue utilizado por la mayor parte de municipios para promover gran nmero de actuaciones urbanizadoras, en especial va convenios urbansticos, en la franja costera de 500 metros desde la ribera del mar. El resultado fue que el litoral de Galicia, pese a contar con un marco legal formalmente correcto, en realidad asisti, en plena fase expansiva de la burbuja inmobiliaria, a un proceso de deterioro generalizado de gran parte de su litoral hasta que un nuevo ejecutivo y otra mayora parlamentaria ha determinado la paralizacin generalizada y con carcter de urgencia del proceso concediendo un plazo de dos aos a los gobiernos locales para proceder a la adaptacin de su planeamiento. Una iniciativa poltica que deber ser objeto de seguimiento toda vez que se ha producido un cambio poltico en esa Comunidad Autnoma. En Canarias se ha seguido otro itinerario para acabar en idntico lugar. De su impresionante (aunque sometido a continuas modificaciones) despliegue normativo no solamente no se deriva un mayor grado de eficacia en la proteccin de sus espacios litorales, sino que la tendencia ha sido la de ignorar la propia normativa primero, para flexibilizar y desnaturalizar despus el marco regulador, favoreciendo mayor nivel de desgobierno territorial en un futuro
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inmediato. Al menos el relato de los hechos desde 2002 no permite hasta el momento obtener otro tipo de conclusiones. Ante la gran diversidad de situaciones existente, qu conclusiones cabe colegir? En resumen, y ms all de lo tardo de su entrada en vigor o de la superficie finalmente afectada, algunos ejemplos como el PDUSC, El Plan Territorial Insular de Menorca, el Plan Territorial Sectorial del Pas Vasco o los Planes de Ordenacin del Litoral de Asturias o Cantabria, son una buena demostracin de cmo pueden integrarse nuevos valores asociados al territorio y favoreciendo formas de participacin de actores sociales presentes en los lugares, de acuerdo con el principio de cooperacin. Pero sin renunciar a la competencia atribuida al gobierno regional o, en su caso, insular de ejercer el principio de coordinacin en la escala supramunicipal, compatible con el respeto a la autonoma municipal, tal y como lo ha definido el Tribunal Constitucional espaol. Pero aunque esta voluntad haya existido, no se olvide que adems de impulsar la coordinacin y cooperacin en la escala regional, hay que hacer lo propio en el nivel de relaciones Administracin General del EstadoComunidades Autnomas. Porque, entre otras, la administracin central es responsable de velar por el cumplimiento de la vigente legislacin bsica en materia de costas en la actualidad encomendada al Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. Y aqu las dificultades de coordinacin no son precisamente menores. Pinsese, por ejemplo, que el desarrollo reglamentario de la legislacin bsica establece como competencia de la Administracin General del Estado, despus de una ambigua sentencia del Tribunal Constitucional, la capacidad de emitir informes preceptivos y vinculantes en determinados supuestos en los que planes y normas de ordenacin territorial o urbanstica y sus modificaciones o revisiones afecten al dominio pblico martimo terrestre y sus zonas de servidumbre. A la vista de lo acontecido en la mayor parte de espacios litorales espaoles a lo largo de las ltimas dcadas el balance no puede ser positivo. En unos casos porque la necesaria coordinacin intergubernamental no se ha producido. En otros porque los supuestos informes vinculantes no han sido tenidos en cuenta o se han permitido interpretaciones laxas de la normativa vigente. En la mayora, porque la respectiva Comunidad Autnoma no ha mostrado el inters suficiente para impulsar planes supramunicipales vinculantes y, en su caso, aplicar de manera eficaz la legislacin. Durante un largo periodo en el que la construccin residencial ha invadido los espacios litorales hasta lmites inconcebibles, el gobierno central ha anunciado Estrategias y Directrices estatales que a nada comprometen porque a nadie vinculan. Muchas Comunidades Autnomas han preferido tambin ir
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anunciando Estudios, Diagnsticos, Documentos de Bases o Directrices sin carcter normativo. En algunos casos se han promovido iniciativas de carcter vinculante, pero en fechas muy recientes y, por lo general, consecuencia de una creciente presin social en favor de un mayor grado de proteccin de espacios litorales amenazados. Sea como fuere, en muchos casos ha sido demasiado tarde. En ese contexto, muchos gobiernos locales han encontrado durante mucho tiempo un escaso grado de resistencia a su incontenible voracidad consumidora de suelo en gran parte de espacios litorales. En ocasiones, incluso han contado con la imprescindible complicidad de sus respectivos gobiernos regionales. Los propios informes oficiales y otros estudios bien documentados de Observatorios, Institutos de investigacin y ONG, dan buena cuenta del proceso de colmatacin y artificializacin de espacios litorales y de prdida irreversible y masiva de unos territorios y paisajes que han sucumbido al embate urbanizador durante ms de una dcada, ocasionando el desbordamiento de la capacidad de carga de la costa. En consecuencia, se est muy lejos de poder hablar de la existencia de una Estrategia estatal para una gestin integrada del litoral. Y probablemente no ser posible hacerlo nunca de no mediar cambios geopolticos en profundidad. En un contexto mucho ms desfavorable que hace dos dcadas, el Estado espaol sigue evidenciando una notable impotencia para acometer de forma coherente e integral la proteccin de sus espacios costeros. Existen actuaciones de proteccin yuxtapuestas, impulsadas por administraciones que piensan y actan en paralelo, de intensidad muy variable, en algunos sectores del litoral espaol. Algunas muy meritorias y que estn demostrando un grado de eficacia notable. La mayora, cuando no eluden criterios de gestin prudente del territorio, son absolutamente irrelevantes a la vista del ritmo de urbanizacin y destruccin de la costa. Es la diferencia que existe, como deca Joan Prats, entre un Estado con Autonomas y un Estado Autonmico. Visto as, se hace difcil responder de manera afirmativa a la cuestin inicial de si se han producido avances significativos siquiera en el mbito de la gestin prudente y de buen gobierno del territorio. Y mucho menos en materia de buena gobernanza territorial. La situacin actual en Espaa en materia de gobernanza democrtica territorial abre grandes incertidumbres. La comunidad acadmica y profesional, que ha hecho bien su trabajo y en general ha sido capaz de incorporarse plenamente a esta nueva generacin de enfoques y propuestas, evidencia un justificado escepticismo a la vista de la escasa atencin que se presta a sus propuestas de la esfera poltica. No se ha producido el salto al terreno de las polticas. La poltica s ha incorporado a su discurso la retrica de la
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gobernanza, como tambin lo hizo con el desarrollo sostenible, pero sus efectos prcticos son muy escasos. La coordinacin y la cooperacin son los elementos bsicos de la buena gobernanza territorial. Pero son hasta el momento una de nuestras mayores debilidades porque la cultura poltica del corto plazo y la estrategia poltica de la polarizacin han prevalecido sobre la cultura del consenso. Durante los ltimos aos hemos conocido en Espaa una autntica profusin de documentos denominados Planes, Estrategias o Directrices Territoriales a escala regional. En casi todas ellas el litoral merece atencin y los textos son formalmente muy adecuados. Desde ese punto de vista, nadie podr negar sustanciales avances en matera de pensamiento y nuevos enfoques. Cosa muy distinta es que muchos de esos documentos hayan demostrado alguna eficacia que haya ido ms all de su publicacin y publicitacin. No hemos contado con buenos instrumentos de gobierno del territorio (o no se han querido aplicar) y tampoco hemos sido capaces de imaginar nuevas formas de buena gobernanza territorial. Han sobrado documentos y ha faltado voluntad poltica para consensuar estrategias compartidas. An estamos lejos de ser un Estado con cultura federal. Reforzar la cooperacin AGE-Comunidades Autnomas es fundamental, al igual que cualquier Estado compuesto o de tradicin federal. El impulso poltico, la lealtad institucional y el funcionamiento eficaz de la Conferencia de Presidentes y de las Conferencias Sectoriales son imprescindibles para mejorar los espacios de coordinacin y cooperacin institucional. La AGE debe reforzar su presencia y mejorar su capacidad para impulsar procesos e implicar a los diferentes actores, niveles y esferas de gobierno. Los gobiernos autnomos tambin tienen mucho que decir en el proceso de construccin de un nuevo modelo de coordinacin y cooperacin en la escala AGE-Comunidad Autnoma y an ms en la escala regional-subregional-local. Nuestra mayor dificultad hace tiempo que se encuentra en el mbito de la poltica. La gobernanza democrtica descansa, bsicamente, sobre los principios de coordinacin y cooperacin. En consecuencia, sus progresos quedan dificultados en la medida en la que no exista voluntad de acuerdo entre los actores polticos y entre stos y los actores econmicos y sociales. Circunstancia en nuestro caso agravada por el hecho de que la escasa densidad del tejido social favorece que los partidos ocupen la mayor parte del espacio. Si adems stos prefieren seguir instalados en la estrategia poltica de la polarizacin, se hace muy difcil que puedan prosperar espacios para la construccin de consensos y para dar contenido a los principios de coordinacin y cooperacin. La historia reciente de lo acontecido en las reas litorales es la mejor muestra. Pero no hay que desesperar. Cada uno ha de hacer
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bien su trabajo. Y el trabajo de la academia consiste en seguir investigando con enfoques y metodologas renovadas. Al menos, cuando puedan prosperar experiencias de buen gobierno del territorio y formas de gobernanza territorial, al estilo de lo que ya han sido capaces de hacer en otros pases ms desarrollados, nadie podr decir que la universidad no haba hecho bien su trabajo. Desde luego, nadie podr decirlo de este grupo y sobre esta cuestin. Sirva cuando menos mi reconocimiento pblico por tantos aos de trabajo riguroso, dedicacin y compromiso. Juan Romero Gonzlez Ctedra de Geografa Humana e Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local. Universidad de Valencia
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INTRODUCCIN El Grupo de Investigacin Gestin Integrada de reas Litorales de la Universidad de Cdiz tiene, desde hace ms de 20 aos, una lnea de trabajo relacionada con el tema que lo nomina. A lo largo de este perodo de tiempo nuestro inters ha estado centrado en las costas de Espaa, en las de diferentes pases de Iberoamrica y del Mediterrneo. En nuestro pas, la gestin realizada por la Administracin General del Estado (AGE), a travs de un organismo especfico de costas, nos ha interesado sobremanera. Y a ello le hemos dedicado no pocos esfuerzos; que han sido reflejados en libros y artculos publicados en revistas especializadas. Por otra parte, el proceso de descentralizacin del Estado de los ltimos treinta aos, que ha dado lugar a la aparicin de las Comunidades Autnomas (CCAA), exige una reflexin en otro nivel de escala territorial. Porque incluso reconociendo el trascendente papel que sigue jugando la AGE en la administracin del Dominio Pblico Martimo Terrestre, no cabe duda que las CCAA han concentrado importantsimas competencias ligadas a las decisiones sobre estos valiosos y frgiles ecosistemas y sus servicios. Con esta reflexin pretendemos subrayar el enfoque de la obra que el lector tiene en sus manos: se trata de analizar la gestin de las reas litorales a la luz de las posibilidades de la escala regional. Y no por ello restamos protagonismo al Estado y a la Administracin Local. En caso contrario no sera posible la gestin integrada. Los resultados del proyecto se exponen, primero, a partir de una base metodolgica propia; que ya ha sido experimentada, y mejorada, con aplicaciones en este y en otros pases. Le sigue el verdadero corazn del trabajo; que ha sido expuesto a travs de diez documentos correspondientes a la situacin de la gestin de las reas litorales en cada una de nuestras Comunidades Autnomas costeras. Conviene aclarar que el texto recoge, de forma exclusiva, la opinin de los autores, y no la de las instituciones que patrocinan este proyecto o las personas entrevistadas. Si bien es cierto que estas ltimas nos han sido de extrema utilidad para orientarnos, para matizar valoraciones preconcebidas, para corregir nuestros errores, etc. Tanto los diez documentos como las conclusiones obtenidas deben servir a dos objetivos bsicos: por un lado, llenar un vaco en la bibliografa espaola (no hay ninguna publicacin que detalle el modelo de gestin del litoral en la escala regional para todo el pas). Por otro, servir de base conceptual y operativa a la futura Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (la recin constituida REGIAL). La meta para ambos objetivos resulta evidente: contribuir, en lo posible, a mejorar el modelo de gestin existente.
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La brillante ejecucin del proyecto (2010) ha estado a cargo de MSc. Javier Garca Onetti y MSc. Javier Garca Sanabria. El entusiasmo y la plena dedicacin de ambos estn acorde con su gran talla intelectual. El lector lo sabr apreciar en pginas sucesivas. Tambin resulta muy grato dar las gracias a todos los coordinadores regionales que han participado en este proyecto por su especial colaboracin. Su papel ha sido fundamental: orientando sobre las personas a entrevistar en cada Comunidad Autnoma, revisando los textos, contribuyendo con su opinin a formar la nuestra, etc. Gracias muy sinceras a Javier Franco, Ral Medina, Juan L. Domnech, Javier Sanz, Joaqun Farins, Xavier Mart, Yaiza Fernndez-Palacios, Joana Petrus. Ellos son los nodos fundamentales de esta red que se est tejiendo en Espaa. Por supuesto que tambin agradecemos a los 70 entrevistados de todas las regiones espaolas (de la AGE, de las CCAA, de Ayuntamientos, de la empresa, del mundo acadmico, de ONGs, etc.) su generosa aportacin. Nunca hemos olvidado que son los verdaderos gestores costeros. Por ltimo, un agradecimiento muy especial a las dos instituciones que creyeron en nuestra idea: la Fundacin Biodiversidad (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural, y Marino) y el Vicerrectorado de Investigacin, Desarrollo Tecnolgico e Innovacin (Universidad de Cdiz). El constante apoyo de Vctor Gutirrez desde la primera y de Francisco A. Macas desde la segunda ha allanado el camino. Por ltimo, confo que el contenido de esta obra sirva como modesto material para el debate y la reflexin. El dilogo entre las diferentes escalas territoriales y agentes sociales e institucionales implicados en la gestin de nuestras reas litorales debe ser ms fluido y facilitar que, en un futuro prximo, merezca el epteto de integrada. En ello nos va revertir la prdida de ecosistemas y de servicios tan valiosos que redundan en nuestro bienestar. Dr. Juan M. Barragn Muoz Proyecto del Proyecto REGIAL Director del Grupo de Investigacin en Gestin Integrada de reas Litorales, Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales (UCA) Universidad de Cdiz
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ORIGEN Y OBJETIVOS: EL PROYECTO REGIAL
Proyecto REGIAL - Origen y objetivos: El Proyecto REGIAL
ORIGEN Y OBJETIVOS: EL PROYECTO REGIAL En el presente trabajo se analiza la gestin de las reas litorales de Espaa, poniendo especial nfasis en la tarea realizada por los gobiernos regionales de las Comunidades Autnomas costeras del pas. Su desarrollo se compone, por tanto, de 10 informes elaborados para cada una de dichas regiones. Sin embargo, para comprender el desarrollo del anlisis, es importante describir el contexto en el que ste ha surgido. Forma parte de los resultados del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL). De esta manera, la informacin contenida aqu es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, con una importante base en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Cabe sealar que para realizar las conclusiones y propuestas posteriores se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL) consensuados por los miembros de la Red a lo largo del desarrollo del proyecto. De igual forma, debe apuntarse que, pese a no estar incluidos en este primer trabajo, siempre ha sido intencin del proyecto incorporar en este proceso de reflexin a las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla, si bien las circunstancias han aconsejado postergar la tarea a una fase posterior. La iniciativa de poner en marcha de la Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) surgi como resultado de la experiencia de un grupo de expertos que coinciden en la necesidad de actuar para colaborar en la mejora de la gestin del litoral espaol. Para ello se parti de la certeza de que era necesario crear un espacio de encuentro para la bsqueda de sinergias, para el aprendizaje y en el que surgieran ideas que permitieran fomentar una gestin ms apoyada en el consenso, en la participacin pblica, en la coordinacin entre administraciones o en la cooperacin entre los diferentes agentes pblicos y privados de la costa. De igual forma, supona una reaccin natural a la constatacin de que desde las entidades responsables no se han asumido todava los retos y los esfuerzos que supone, en cuanto a innovacin y adaptacin de polticas pblicas, el desarrollo de las soluciones aceptadas como las ms idneas para revertir la actual tendencia negativa del espacio costero-marino. La Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)1 es, hoy por hoy, el modelo de gestin
EnesteproyectosehaentendidolaGestinIntegradadereasLitorales(GIAL) comosinnimo de Gestin Integrada de Zonas Costeras (GIZC), Manejo Costero Integrado (MCI) o Integrated Coastal Zone Management (ICZM), bajo la siguiente definicin: la GIAL es un proceso dinmico, continuo e iterativo destinado a promover el desarrollo sostenible mediante la integracin de polticas, objetivos, estrategias y planes sectoriales en el espacio y el tiempo, as como la integracin de los
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que ofrece ms consenso, tanto a nivel europeo como internacional para lograr dicho objetivo. En Espaa, por otro lado, es habitual observar cierto desconocimiento de las acciones y las iniciativas sobre gestin costera desarrolladas por la Comunidad Autnoma vecina. Existen mltiples proyectos dirigidos al trabajo conjunto entre grupos de investigacin y/o de gestores de diferentes pases (Unin Europea, Iberoamrica, pases del Mediterrneo), sin embargo se constata el escaso conocimiento de la iniciativas ms cercanas. Cabe pensar, por tanto, que los cambios necesarios seran ms fcilmente alcanzables a travs de la colaboracin y el intercambio de experiencias entre expertos, tcnicos, gestores, etc., de las distintas Comunidades Autnomas costeras de Espaa. La iniciativa de REGIAL surge, de esta manera, con el fin de trabajar por generar dilogo y una comunicacin ms fluida entre agentes relacionados con el espacio y los recursos costero-marinos de las distintas escalas territoriales de gestin (haciendo nfasis en la regional) y el resto de agentes involucrados en su futuro. El proyecto se ha enmarcado en la lnea de actuacin de Conservacin del Medio Marino de la Fundacin Biodiversidad y dentro del programa de Gestin Integrada del litoral terrestre y Marino2. El objetivo ltimo ha sido el de establecer los fundamentos de organizacin y misin de una red espaola para la promocin de la gestin integrada del litoral. Sin embargo, la experiencia de otras iniciativas similares aconsej comenzar este proceso con cautela. Su diseo se gest entonces desde la premisa de consolidar tanto la necesidad como la meta de esa Red. As, se establecieron dos objetivos especficos: 1. Estudiar y definir las lneas de trabajo ms efectivas para promocionar y desarrollar la gestin integrada en el litoral espaol. 2. Crear un espacio para el intercambio, el aprendizaje y la cooperacin en la gestin del litoral espaol: preparacin de los instrumentos y las bases organizativas de la REGIAL.
componentes terrestres y marinos del litoral. Se trata, por tanto, de un instrumento al servicio de unapolticapblicabasadoenlacooperacinylaparticipacin(BarragnMuoz,J.M.,2003). 2 El proyecto desarrollado por el Grupo de Investigacin en Gestin Integrada de reas Litorales de laUniversidaddeCdiz,dirigidoporelProfesorJuanManuelBarragnMuoz,hasidofinanciadoen un 55% por la Fundacin Biodiversidad y en un 45% por la Universidad de Cdiz. Ha contado, adems, conelasesoramiento y la participacin de expertos de reconocida experiencia en cada una de las CC.AA. costeras. Ms informacin disponible en la Web de este grupo de investigacin: www.gestioncostera.es.
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Estos objetivos se desarrollaron a su vez en varios programas de trabajo diseados con una lgica de continuidad siempre dirigida a una meta comn (ver la figura 1). En primer lugar se plante la necesidad de unir a expertos e interesados en la materia siguiendo las mismas premisas bsicas, que hacen referencia tanto a la necesidad de la Red como al modelo que sta pretende fomentar. Figura 1. Actividades para el Objetivo Especfico 1
Fuente: elaboracin propia.
El segundo objetivo (ver la figura 2), encaminado a crear formalmente la REGIAL, se sustent en los resultados del primero. Tras un proceso de reflexin y debate, siempre basado en un enfoque constructivo y propositivo, con los colaboradores autonmicos del proyecto, se trat de obtener los motivos que justificaban el esfuerzo, pero sobre todo su naturaleza, su finalidad y sus objetivos. Seran stas las bases de los estatutos de la Red, que deban consolidarse de manera legal con la correspondiente Asamblea Constituyente posterior de la Asociacin REGIAL.
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Figura 2. Actividades para el Objetivo Especfico 2
PROCESO SEGUIDO Y RESULTADOS ALCANZADOS El primer paso para la puesta en marcha del Proyecto REGIAL fue la identificacin de colaboradores clave en cada CC.AA. Teniendo en cuenta la naturaleza del trabajo en red se consider como criterio prioritario a la persona y su experiencia, y no tanto la institucin a la que sta perteneca. De esta manera se contact a 10 expertos, alguno asociado a la administracin pblica, otros investigadores, etc. vinculndoles de manera voluntaria a un proyecto de futuro, tras el proceso de informacin correspondiente y despus de afianzar los compromisos necesarios. Siguiendo el guin establecido, el siguiente paso fue la elaboracin de un glosario bsico relacionado con la gestin costera que sirviera de base para el dilogo entre los miembros de la REGIAL. Para llevar a cabo este proceso se precisaron una serie de criterios y de prioridades (definiciones sintticas, orientadas a temas de gestin, priorizando aquellas que habitualmente dan lugar a confusin, que estn ampliamente aceptadas). Finalmente se obtuvo un listado de 65 definiciones (ver Anexo I), asociadas a las fuentes documentales correspondientes.
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Posteriormente se procedi a buscar los principios ms representativos para la GIAL3, que permitieran establecer las bases de la colaboracin entre los miembros de la REGIAL, dotndola de una filosofa comn que orientara el conjunto de sus acciones a partir de unas pautas o ideas consensuadas. Estos principios sirvieron, adems, para facilitar la coherencia en los documentos y propuestas que se elaboraron posteriormente desde REGIAL, teniendo en cuenta que seran un pilar para definir los estatutos de la futura asociacin y probablemente tambin de sus futuros manifiestos y acciones. Puede consultarse el resultado en el Anexo II. Para esta tarea se analizaron trabajos y recomendaciones realizados sobre la materia. Algunos de los principios, seleccionados a partir de unos criterios preestablecidos (tabla 1), destacaban por estar oficialmente reconocidos por organismos internacionales a travs de compromisos en los que Espaa participa (Convencin de Biodiversidad Biolgica, UNESCO, Unin Europea, Convenio de Barcelona) o por formar parte de documentos elaborados por autores o grupos de autores de referencia para la disciplina. Tabla 1. Ejemplos de los criterios utilizados para la seleccin de principios de GIAL Deben ser principios generales, evitando especificidades para que sean comunes para todas las regiones costeras espaolas. El nmero de principios debe ser manejable, agrupando los ms relacionados. Dicha agrupacin no puede suponer dejar en segundo plano principios bsicos. Priorizar principios enfocados directamente hacia la GIAL. Buscar principios relacionados con otras aproximaciones relacionadas con la GIAL, como la gobernanza, el enfoque ecosistmico, la gestin y planificacin del espacio marino, la gestin adaptativa, la valoracin de servicios que otorgan los ecosistemas... Enfocar y reorientar siempre los principios hacia aspectos de gestin y relacionados con las polticas pblicas. Acercar los principios a la realidad de la GIAL en Espaa.
Para elaborar un diagnstico propositivo de la gestin costera en las regiones espaolas, que permitiera identificar de dnde partimos, hacia dnde queremos ir y, en definitiva, cules son los retos de la REGIAL, se dise una metodologa, tambin consensuada con los colaboradores autonmicos. El mtodo propuesto se bas en la identificacin de los asuntos claves estructurales y mnimos para abordar un anlisis de la GIAL. Dichos asuntos
PresentesenStephenB.Olsenetal,2008;CBD,2000y2004;UNEP,2005;RedLatinoamericanade Manejadores Costeros, 2008; Recomendacin 2002/413/CE; Ehler, Charles, and Fanny Douvere, 2009; IUCN, 2004; Barragn Muoz, J.M, 2003 y 2007; Clark, 1992; Comisin Europea, 2000, entre otros.
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deban ir dirigidos al estudio del marco jurdico y administrativo, pues es el sistema a travs del cual se regulan las relaciones entre los sistemas socioeconmico y fsico-natural en el litoral, y porque muchas de sus disfunciones pueden ser el origen del problema o de la solucin de los mismos. No se trataba, por tanto, de establecer una metodologa para la gestin o la accin operativa en un espacio costero concreto, sino de realizar un anlisis de la gestin, que permitiera identificar sus aspectos clave, entender las peculiaridades de las distintas realidades y observar las disfunciones. En el prximo captulo se muestra esta gua metodolgica. Para responder a la metodologa se llev a cabo una investigacin a partir de la realizacin de una serie de entrevistas. El proceso de seleccin de los entrevistados fue tutelado por los coordinadores autonmicos, de manera que pudieran identificarse las entrevistas que pudieran ser ms productivas para los objetivos perseguidos. Despus, tras el tratamiento de la informacin obtenida, contrastada siempre a travs de la investigacin, se procedi a la redaccin del diagnstico estratgico final (ver proceso completo en la figura 3). Todo este esfuerzo, que conllev la visita a todas las Comunidades Autnomas litorales espaolas, dio como resultado la elaboracin de diez documentos de sntesis (en ningn caso con pretensiones acadmicas) sobre el estado de la GIAL en las regiones costeras espaolas, informes que forman el grueso de la presente publicacin. Finalmente, se llev a cabo un proceso de abstraccin para la elaboracin de los anlisis sintticos DAFO y CAME4, en el que se cont con la participacin de los colaboradores regionales del proyecto. Con este resultado se obtuvieron las bases sobre las que sustentar la creacin de la REGIAL.
Metodologa que facilita organizar los aspectos clave de un proceso de anlisis o evaluacin identificando Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades (DAFO). Este diagnstico estratgico sirve posteriormente para obtener propuestas, respondiendo al resultado obtenido mediante una matriz CAME, que permite identificar cmo Combatir las debilidades, cmo Afrontar lasamenazas,cmoMantenerlasfortalezasycmoExplotarlasoportunidades.
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Figura 3. Proceso para la elaboracin de diagnsticos regionales de GIAL
En este largo proceso ha destacado la excelente voluntad de colaboracin encontrada, el inters mostrado por parte de los entrevistados y la obtencin de resultados indirectos. Gracias a esta tarea, se contact con los protagonistas Figura 4. Representatividad de las entrevistas realizadas ltimos de REGIAL; los mismos que probablemente formarn parte de su futuro, pues a ellos se destina tambin este trabajo. Se realizaron ms de 70 entrevistas a lo largo de todo el litoral espaol, buscando la mayor representatividad Fuente: elaboracin propia. posible (ver la figura 4). Posteriormente se enviaron borradores de los trabajos a aquellos agentes que, pese a no haber podido entrevistarse en persona, pudieron enviar sus aportaciones a travs del correo electrnico, consultndose a ms de 120 personas.
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GUA METODOLGICA PARA EL ANLISIS REGIONAL DE LA GESTIN DEL LITORAL
Proyecto REGIAL - Gua metodolgica para el anlisis regional de la gestin del litoral
Como se ha apuntado previamente, esta gua se elabor con el objetivo de establecer un mtodo comn para el anlisis de cada una de las CCAA costeras espaolas. El diagnstico resultante permiti alcanzar una serie de propuestas/sugerencias para la mejora de la GIAL en Espaa. stas, a su vez, constituyeron la razn fundamental de la constitucin de la REGIAL e inspiraron la elaboracin definitiva de sus estatutos. A partir de la experiencia del Grupo de Planificacin y Gestin Integrada de reas Litorales de la Universidad de Cdiz (GIAL-UCA), se propuso un modelo de anlisis que consista en sintetizar diez aspectos considerados clave para la gestin pblica, un declogo para la GIAL: poltica y estrategia, normativa, competencias, instituciones, instrumentos, formacin y capacitacin, recursos econmicos, informacin y conocimiento, educacin para la sostenibilidad y participacin. Este modelo, comprobado y afinado en varias ocasiones, permite conocer, exponer y valorar de manera sencilla y sinttica los fundamentos de cualquier sistema pblico en relacin a la GIAL, desde el mundo de las ideas y no desde una perspectiva meramente descriptiva, a travs de un ejercicio de abstraccin y no nicamente de diagnstico y enumeracin. Adems, este modelo permite realizar comparaciones provechosas entre regiones costeras, con la importancia que ello comporta para el dilogo en REGIAL. A continuacin se propuso una matriz de programacin de trabajo, as como unos criterios, pautas y preguntas (orientativas) para cada asunto clave del declogo; unas definidas como contenido mnimo y otras como contenido deseable. La respuesta a dichas preguntas y la elaboracin de los anlisis previos se rigi, en cualquier caso, por una serie de premisas. La ms importante era la de no elaborar un diagnstico detallado ni un trabajo acadmico. Se realiz un ejercicio inductivo de generalizacin enfocado siempre a permitir alcanzar una serie de propuestas y sugerencias para la mejora de la GIAL en Espaa y no limitarse a la mera crtica o la denuncia de situaciones particulares. Adems, la elaboracin de los informes se rigi por los siguientes criterios: No se pretenda realizar un diagnstico descriptivo de cada uno de los puntos del declogo de GIAL, sino que se persegua alcanzar un conocimiento del sistema pblico de gestin del litoral de la regin a travs de un ejercicio de abstraccin, ms a travs de ideas que de descripciones y enumeraciones. S se tratara de aportar la suficiente informacin y fuentes de la misma, como para servir de gua a aquellas personas interesadas en profundizar en algn aspecto ms especfico de la gestin de una determinada regin costera.
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Se asuma que no se podra, por no ser objetivo del trabajo, realizar todas las entrevistas que se consideraban interesantes, sino que stas deberan ser muy seleccionadas y priorizadas, tratndose de realizar aquellas que resultaran de mayor relevancia. Se deba tratar de responder a un mnimo de preguntas (sealadas en color negro en las correspondientes fichas), que asegurasen el logro de unas conclusiones que a su vez permitiran identificar las principales debilidades y fortalezas en la gestin del litoral espaol a partir de una mirada regional/local. Se propusieron unas preguntas de mximo (sealadas en gris), que se trataran de responder pero que por su complejidad, el objetivo del trabajo, y el limitado tiempo disponible, suponan un reto que, en ocasiones, no podra alcanzarse. Los diagnsticos regionales deban estar enfocados a permitir alcanzar una serie de propuestas/sugerencias para la mejora de la GIAL en Espaa.
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Asunto
Objetivo
Preguntas clave
Conocer si existe una
poltica o estrategia institucional sobre Gestin Integrada de reas Litorales5 (GIAL)
1. POLTICA Y ESTRATEGIA
que sea explcita y pblica.
Conocer, a grandes rasgos, qu poltica (implcita o explcita) predomina en la prctica en la gestin de la zona costera y el medio marino.
Existe una poltica institucional sobre GIAL, explcita y pblica, que est formalmente adoptada? (a la que se pueda acceder a travs de documentos o publicaciones institucionales, por ejemplo) Est incorporada la GIAL en alguna de las polticas pblicas sectoriales del gobierno de la Comunidad Autnoma? Existe aprobada algn tipo de estrategia regional, con carcter de poltica pblica, relacionadas con la GIAL? Se conocen iniciativas en marcha por parte del gobierno regional relativas a la formulacin de una nueva poltica o estrategia de GIAL o alguna propuesta de poltica ms integrada aunque sea sectorial? Y alguna propuesta por parte de algn partido poltico, ONG, Universidad, etc.? Cmo podra definirse la poltica o la estrategia de gestin de la Comunidad Autnoma respecto del litoral? Existe una poltica comn en este sentido que sigan las diferentes consejeras o gobiernos sectoriales? Qu poltica, explcita o implcita, define las actuaciones del gobierno regional respecto de este espacio (ordenacin del territorio, turismo, puertos,)? Existe algn tipo de aproximacin con el gobierno central para coordinar, o asegurar la coherencia, de las polticas en materia de gestin del litoral? Y con los municipios o las comunidades vecinas? En el caso de existir una poltica relacionada con la GIAL, en qu medida se traduce en actividades concretas impulsadas por el gobierno regional correspondiente?
Cuandosehacereferenciaallitoral,seincluyetantolazonacosteracomoelmediomarino.
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Asunto
Objetivo Conocer, a grandes rasgos, la base
Preguntas clave
2. NORMATIVA
Existen instrumentos normativos, tales como guas, orientaciones, normativa que regula la directrices, que contribuyan a la implantacin de la GIAL? La gestin de los recursos costeros y marinos, se encuentran regulados gestin de recursos o por una legislacin especfica? las actividades costeras. La base normativa existente es adecuada para la GIAL? Si no es as, existe actualmente alguna iniciativa orientada hacia una legislacin Analizar la situacin del especfica? La base normativa existente, resulta suficiente para la gestin de las campo normativo reas litorales?. Existe coherencia entre las distintas normas? respecto al carcter En trminos generales se cumplen las leyes existentes relacionadas con integrado que requiere la GIAL? la gestin costera.
Asunto
Objetivo
Contar con un esquema de la
distribucin de responsabilidades
pblicas en relacin con la gestin del 3. espacio y los COMPETENCIAS recursos costeros.
Analizar si dicho reparto facilita una gestin integrada de la costa.
Preguntas clave Estn claramente definidas las responsabilidades de la administracin regional para la gestin del espacio (costero-terrestre, intermareal y marino) y tambin para los recursos costero-marinos? Enumerar la legislacin/acto administrativo ms relevante que las defina (Estatutos de Autonoma) y especificar a quin se atribuye la competencia para el planeamiento y la gestin del espacio y los usos publico/privados en la franja terrestre de influencia marina y viceversa. Existe alguna responsabilidad recientemente atribuida a esta escala territorial (o que vaya a atribuirse prximamente) relacionada con la gestin del litoral? (Por ejemplo, si se han producido o no y en qu fase estn las transferencias de la AGE a las CCAA, en materia de DPMT) Existe coordinacin y cooperacin entre las diferentes escalas territoriales de gestin sobre los asuntos costero-marinos? Y entre las administraciones sectoriales? Cmo se articula dicha coordinacin / cooperacin? Existe alguna iniciativa en este sentido para facilitar la colaboracin en la escala local (entre municipios)? Resultan acordes las competencias asignadas con los recursos (humanos, administrativos,) disponibles por las instituciones designadas para asumir esa responsabilidad? Participa la administracin regional de algn tipo de responsabilidad, no atribuida inicialmente a ella, por su especial inters o por la necesidad de superar la fragmentacin administrativa del espacio (medio marino, cuencas hidrogrficas, ENP o ecosistemas compartidos con otras regiones)? Existen acuerdos con la administracin competente relacionados con estas iniciativas? Se tienen en cuenta los lmites naturales a la hora de definir los lmites administrativos?
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Asunto
Objetivo
Preguntas clave
4. INSTITUCIONES
Identificar aquellas instituciones ms involucradas en los asuntos de la gestin costero-marina y realizar un breve anlisis cualitativo de las mismas en relacin a la GIAL en la regin.
Existen instituciones o agencias pblicas que centren o basen gran parte de su trabajo en asuntos relacionados con la GIAL? Y ONG? En caso de no ser as, cules son las instituciones que, de manera sectorial, tiene mayores responsabilidades o vinculacin con la GIAL? En cualquier caso, Qu institucin asume el liderazgo de las iniciativas relacionadas con la GIAL? Es un liderazgo fuerte y reconocido? Existen rganos colegiados para la coordinacin y cooperacin entre instituciones? Qu aspectos son ms crticos en el funcionamiento de las instituciones en GIAL? Se adapta el proceso administrativo para atender a los problemas y conflictos en el litoral? Supone un obstculo a la hora de hacer integrada la gestin costera?
Asunto
Objetivo
Preguntas clave
Sealar aquellos instrumentos estratgicos y operativos ms 5. relevantes para INSTRUMENTOS la gestin del ESTRATGICOS litoral. Y OPERATIVOS Analizar su funcionamiento respecto a la GIAL.
Estratgicos: Existe algn tipo de Plan Regional de GIAL o instrumento similar? Est incluida la GIAL como objetivo o lnea estratgica de alguno de estos instrumentos? Y en otra escala territorial (provincial, local)? Cul/es son los Planes/Programas ms relevantes vinculados a la costa o al medio marino. De qu materia son los planes con ms peso (ordenacin del territorio, turismo...)? En trminos generales, Se llevan a cabo los instrumentos estratgicos existentes relacionados con el litoral? Tienen un enfoque integrado? Estn bien estructurados, tienen definido un plan de accin y los recursos necesarios para su aplicacin? Analizar someramente aquel / aquellos con ms peso (por ejemplo, un Plan de Ordenacin del Litoral). Existe algn instrumento estratgico de inters para la GIAL que est previsto ponerse en marcha en un futuro prximo? Operativos: Existe en la Comunidad Autnoma algn instrumento operativo especfico para el litoral y de inters para la GIAL? (Ej: En casi todas las CCAA existirn cuotas pesqueras, espacios protegidos, concesiones en ZSP, pero en algunas destacan iniciativas como Plan Plurianual de Playas, custodia marina) En qu medida son eficaces para los objetivos planteados en la GIAL? Hay proyectos especficos en fase de implementacin para la GIAL de algn tramo costero? Cul es el nivel de avance de la aplicacin de la DMA (vinculante y con plazos) en relacin a las zonas costero-marinas? Existen instrumentos de evaluacin o seguimiento para la GIAL?
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50
Asunto
6. FORMACIN Y CAPACITACIN
Objetivo Aproximarse a las posibilidades que tiene el sistema nacional para capacitar a sus gestores /administradores en GIAL.
Preguntas clave
Precisar las carencias detectadas en este sentido en relacin a la GIAL.
Existe en la regin algn ttulo universitario que responda a las necesidades la GIAL? Existen cursos de postgrado que respondan a las necesidades especficas la GIAL? Si es as, estos cursos estn orientados a los problemas y particulares contextos de las regiones costeras? La Administracin Pblica tiene medios y da facilidades para que los administradores actualicen sus conocimientos (formacin continua)? Se observa interrelacin entre cientficos y gestores a la hora de organizar actividades formativas? Existe algn curso de Formacin Profesional, ocupacional que responda a las necesidades de la GIAL?
Asunto
Objetivo
Preguntas clave
Conocer las bases
econmico-financieras
7. RECURSOS
ECONMICOS
sobre las que se sustenta la gestin costera, a partir de un anlisis cualitativo de las mismas.
Se conocen fcilmente los recursos disponibles para la gestin sostenible de la costa? Existen fondos disponibles destinados de forma especfica para la gestin costera? Hay alguna partida destinada de manera explcita para la GIAL? Su cuanta (en trminos relativos o en aproximacin) est en proporcin con el papel ecolgico y socioeconmico de estas reas? Se valora de alguna manera los servicios que estos prestan? Se hacen evaluaciones de los impactos reales en el litoral de las inversiones efectuadas? Su procedencia es predominantemente pblica? Y en su caso de qu escala administrativa (comunitario, estatal, autonmica)? Su disponibilidad est asegurada de forma peridica o est limitada a ciclos polticos? Se asocia de alguna manera a los instrumentos de gestin definidos por la administracin?
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Asunto
Objetivo
Preguntas clave
Determinar el nivel de
8.
conocimiento de los subsistemas
CONOCIMIENTO E INFORMACIN
costeros y la
informacin pblica accesible
sobre el propio modelo de gestin.
Conocimiento: Existe un conocimiento aceptable de los siguientes subsistemas costeros? -Fsico y natural terrestre -Fsico y natural marino, -Socio-econmico-cultural terrestre - Socio-econmico-cultural marino El conocimiento existente radica sobre todo en las Instituciones o Centros Universitarios y de Investigacin o en las propias instituciones responsables de la gestin costera? Existe cooperacin entre las instituciones de gestin y las tcnico-cientficas? El proceso de toma de decisiones suele estar basado en un conocimiento tcnico cientfico? Tiene en cuenta el conocimiento local / tradicional? El esfuerzo investigador suele atender a las necesidades de la gestin? Los resultados de los Centros ligados al conocimiento llegan a los gestores fcil y rpidamente? Informacin: Tiene la ciudadana fcil acceso a los procesos y los resultados del sistema de gestin pblica? Es transparente el sistema de gestin costera? Existen instituciones / herramientas especficas para la recopilacincentralizacin, organizacin y difusin de informacin relativa a los distintos subsistemas, incluido el jurdico-administrativo? Existen Informes de Situacin o Informes Anuales sobre la GIAL en las instituciones costeras? Existe una correcta difusin del conocimiento cientfico y tcnico? Y del tradicional o el de las comunidades de base?
Asunto
Objetivo
Preguntas clave Existen planes/programas de educacin formal (primaria, secundaria) o no formal relacionados con la costa y el medio marino en la Comunidad Autnoma? Se observa en las polticas de educacin o educacin ambiental alguna referencia a la GIAL? Estn dentro del mbito pblico de la educacin? A qu nivel (regional, local)? Las actividades realizadas, son espordicas o peridicas? Estn al alcance de todos? Qu edades principales tienen los alumnos objetivo? De qu institucin dependen las actividades ms importantes que se desarrollan: Educacin, Medio Ambiente, otros? La sociedad reconoce la pertinencia de la gestin integrada costero-marina para lograr la sostenibilidad de estos espacios? Existe una demanda social que presione/exija un cambio de modelo de gestin de las costas de su comunidad?
Evaluar las principales iniciativas de educacin
9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN general, relacionadas con la sostenibilidad de la costa y el medio marino
para los ciudadanos y usuarios costeros en
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Asunto
Objetivo
Preguntas clave
10. PARTICIPACIN CIUDADANA
Relacionar la toma de decisiones para los asuntos de GIAL con la participacin ciudadana
Se aprecian grupos ciudadanos interesados en la gestin del medio costero marino y sus recursos? Cul es el nivel de asociacionismo y la presencia de instituciones no formales en las zonas costeras? Estos grupos estn implicados en los procesos que llevan a las decisiones pblicas sobre GIAL? Existen rganos colegiados de gestin costera donde se tenga en cuenta la participacin ciudadana? En cualquier caso Son tenidas en cuenta las iniciativas ciudadanas por parte de las instituciones pblicas? La representacin ciudadana se canaliza principalmente a travs de grupos conservacionistas? Existen mecanismos facilitadores para la participacin y/o para la denuncia/inconformidad en las instituciones? Son fciles y asequibles para el ciudadano o resultan complejos, poco accesibles, poco transparentes?
4
LA GESTIN DEL LITORAL EN LAS REGIONES COSTERAS ESPAOLAS
Tabla 2. Ejemplo de indicadores de la diversidad y complejidad del litoral espaol Tabla 2. Ejemplo de indicadores de la diversidad y complejidad del litoral espaol
[1] El motivo por el que usa de referencia las provincias costeras y no las CCAA se debe a la gran diferencia de tamao entre stas, lo que dificulta las posibilidades de comparacin con el litoral de otras regiones. Los municipios considerados aqu como costeros no son todos los que poseen DPMT, el posible error no es significativo teniendo en cuenta el objetivo de esta tabla. [2] Coeficiente litoral terrestre o ndice costero inverso: superficie total / longitud de costa (km2/km). Cuanto mayor sea el ndice menor ser la relevancia de la costa para la CCAA (en km2). [3] N de turistas extranjeros: visitantes que realizan, al menos, una pernoctacin en la CCAA. Las plazas tursticas estimadas: incluyen apartamentos, hoteles, acampadas, turismo rural.
Catalua Galicia I.Canarias Andaluca P. Asturias I. Baleares C.Valencia Cantabria R. Murcia Pas Vasco
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15% 19% 20% 54% 38% 61% 19 18% 10% 14% 26 160 2% 2% 2% 0,9 967 161 0,4 446 129 2% 43% 0,5 460 59 3% 47% 16% 13% 2,5 5% 24% 29% 3% 2% 1% 1,5 484 202 262 222 260 17% 6% 5% 1,9 25 29 19 14 13 21% 19% 27% 32% 14 232 5% 9% 6% 4,1 26 20 93 41 45 46 3 13% 26 50 2% 4% 1% 9,8 60% 31% 53% 45% 85% 18% 26% 14% 11% 74% 93% 96% 5 9% 37 259 8% 9% 6% 4,2 7.870 2.470 9.699 18.851 6.427 5.439 396 158 518 664 164 250
Superficie de municipios costeros respecto del 14% total de provincia costeras (%) [1] Habitantes en municipios costeros respecto del 29% total en provincias costeras (%) Coeficiente Litoral Terrestre: Superficie de la 29 regin por cada kilmetro de costa (km2/km) [2] Porcentaje de suelo artificial en los primeros dos 15% kilmetros de costa (%) Kilmetros de costa entre los puertos 13 deportivos de la regin (km) Habitantes en provincias costeras respecto de 356 amarres disponibles (hab./amarre) Superficie de Puertos del Estado en la regin 4% respecto al total nacional (%) Nmero de buques de pesca en la regin 2% respecto al total nacional (%) Capacidad de los buques de pesca de la regin 19% respecto al total nacional (%) Turistas extranjeros en la regin por cada 1,7 habitante de municipios costeros (tur./hab.) [3] Turistas extranjeros en la regin por cada 3.682 kilmetro de costa (tur./km) [3] Plazas tursticas en la regin por cada kilmetro 153 de costa (plazas/km)3
FUENTES: Poblacin: Revisin del Padrn Municipal a 1/1/2009, en el Instituto Nacional de Estadstica (INE). Superficie y longitud de costa: INE e Instituto Geogrfico Nacional, 2010. Superficie artificial: datos para el ao 2000 en OSE 2006, a partir de Corine Land Cover ao 2000. Puertos deportivos y amarres: Informe anual de puertos deportivos en Espaa 2010, Federacin Espaola de Asociaciones de Puertos Deportivos y Tursticos (FEAPDT). Puertos del Estado: Anuario Puertos del Estado, 2009. Pesca: Datos para el ao 2009, en Estadsticas Pesqueras, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 2010. Turismo: INE y el IET, 2010.
Obras artificiales
Figura 5. Las Comunidades Autnomas costeras de Espaa
Playas de cantos Actantilado alto
Playas de arena
Costa baja
Acantilado bajo
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ANDALUCA & CANTABRIA & CATALUA & COMUNIDAD VALENCIANA & GALICIA & ISLAS BALEARES & ISLAS CANARIAS & PAS VASCO & PRINCIPADO DE ASTURIAS & REGIN DE MURCIA
I.
Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN EL PAS VASCO

1. POLTICA Y ESTRATEGIA 2. NORMATIVA 3. COMPETENCIAS 4. INSTITUCIONES 5. INSTRUMENTOS 6. FORMACIN Y CAPACITACIN 7. RECURSOS 8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN 10. PARTICIPACIN
PAS VASCO
Porcentaje de suelo artificial en los primeros dos kilmetros de costa kilmetros de costa entre puertos deportivos Habitantes en provincias costeras respecto de amarres disponibles en los puertos deportivos
Superficie de municipios costeros respecto del total de provincia costeras
Superficie de Puertos del Nmero de buques de pesca en la Estado en la regin respecto al regin respecto al total nacional total nacional
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Habitantes en municipios costeros Superficie de la regin respecto del total en provincias por cada kilmetro de costeras costa
14%
Capacidad de los buques de pesca de la regin respecto de todo el pas Turistas extranjeros en la regin por cada habitante de los municipios costeros
29%
29 km2/km
15%
13 km
356 hab./amarre
Turistas extranjeros en la Plazas tursticas en la regin por regin por cada kilmetro de cada kilmetro de costa costa
4%
Bermeo (Vizcaya) Ra de Bilbao (Vizcaya)
2%
19%
1,7 turistas/hab.
3.682 turistas/km
153 plazas/km
Caracterizacin geomorfolgica de los cerca de 246 kilmetros que tiene la costa vasca
Figura 6. Ejemplos de la realidad costera del Pas Vasco
Obras artificiales
Playas de cantos Actantilado alto
Playas de arena
Costa baja
Acantilado bajo Fuente: MOPU 1989, p. 22 en Barragn 2004

Fuente: Plan Nacional de Ortofotografa Area (PNOA)
Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en el Pas Vasco Redaccin: Javier Garca Sanabria, Javier Garca Onetti Direccin: Juan Manuel Barragn Muoz Revisin y coordinacin regional: Javier Franco gestioncostera.regial@uca.es Relacin de entrevistados: Dr. Javier Franco. Coordinador Gestin Ambiental del Medio Marino. AZTI - Tecnalia / Investigacin Marina. Ral Castro Uranga, AZTI - Tecnalia / Investigacin Marina. Joxe Mikel Garmendia, AZTI - Tecnalia / Investigacin Marina. Juan C. Zuloaga Eizagirre, Director General de Desarrollo Rural y Litoral. Departamento de Medio Ambiente, Planificacin Territorial, Agricultura y Pesca. Gobierno del Pas Vasco. Demarcacin de Costas en Pas Vasco (Vizcaya). Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. Gobierno de Espaa. Las conclusiones y afirmaciones expuestas en este documento no tienen por qu coincidir con la opinin o las aportaciones de los expertos consultados. Los responsables del presente anlisis agradecen su desinteresada colaboracin, as como la de aquellos otros expertos que si bien no fueron inicialmente entrevistados, tambin han ofrecido su opinin y ayuda. El presente documento es uno de los 10 informes elaborados para cada una de las comunidades autnomas costeras espaola. Forman parte del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) y se han realizado a partir una metodologa comn, que ha conllevado ms de 70 entrevistas a lo largo de dos meses en las diez comunidades autnomas. Con este trabajo se pretenden aportar los elementos necesarios para sustentar el debate interno de constitucin de dicha Red, cuyo objetivo no es otro que mirar al presente y al futuro de las costas espaolas, abriendo un necesario proceso de reflexin y dilogo, partiendo de la bsqueda de puntos de encuentro y la construccin puentes, sin dejar de realizar la reflexin crtica necesaria para ello. La informacin contenida es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, basado en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Pese a la fase de investigacin para complementar el proceso, este trabajo no pretende ser descriptivo o acadmico, pues no es el objetivo que motiva su elaboracin. Para realizar las conclusiones y propuestas expuestas se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)6 consensuados por los miembros de la Red. De igual forma, debe apuntarse la intencin de la Red de incorporar en este proceso de reflexin a las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla.
La Gestin Integrada de reas Litorales es un proceso dinmico, continuo e iterativo destinado a promover el desarrollo sostenible de las zonas costeras mediante la integracin de polticas, objetivos, estrategias y planes sectoriales en el espacio y el tiempo y la integracin de los componentes terrestres y marinos del litoral. Se trata, por tanto, de un instrumento al servicio de unapolticapblicabasadoenlacooperacinylaparticipacin(BarragnMuoz,2003).
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1. POLTICA Y ESTRATEGIA El Pas Vasco sufre una presin demogrfica muy fuerte sobre la franja costera, especialmente en sus estuarios. De hecho, se ha calculado que estos ltimos han visto reducida su superficie original en un 45% en esta comunidad autnoma. Adems de la ocupacin humana de la franja costera y de la alteracin de los hbitats costeros, otros problemas principales de las costas vascas tienen relacin con el vertido de aguas residuales (de origen industrial o urbano) a los estuarios y zonas costeras (si bien actualmente la mayor parte de las cuencas cuentan con sistemas de saneamiento), la contaminacin (por bacterias, por metales pesados, etc.) y las especies exticas (Oceanography and Marine Environment of Basque Country. Chapter 23, Overall assessment human impacts and quality status. Javier Franco, ngel Borja and Victoriano Valencia, Azti Foundation). Desde la aprobacin del Estatuto de Gernika (1979), la evolucin de la poltica ambiental en la Comunidad Autnoma Vasca (CAV) ha estado supeditada en gran medida al desarrollo econmico. La costa vasca se encuentra muy industrializada, en un proceso que comenz en el siglo XVIII y se continu en el XIX. A principios de los aos ochenta del siglo pasado exista en la regin vasca una elevada contaminacin atmosfrica y acutica, altas tasas de desempleo, una grave crisis industrial, conflictos polticos Resulta hasta cierto punto lgico que, ante este panorama, el problema ambiental quedara relegado a un segundo plano. Posteriormente comenzaron algunas mejoras ambientales, como las relativas a la calidad de la atmsfera -sobre todo en el rea de Bilbao-, la mejora de la calidad de las aguas fluviales e incluso la declaracin, en 1984, de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, regulada por la Ley 5/1989, de 6 de julio, de Proteccin y Ordenacin de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. Sin embargo, no ser hasta mediados de los noventa cuando comienza a ser notoria la preocupacin poltica por los temas ambientales, ligada a la evidente mejora econmica de la sociedad vasca. Este cambio se hizo patente con la aprobacin en 1994 de la Ley 16/1994 de Conservacin de la Naturaleza del Pas Vasco y en 1998 de la Ley General de Medio Ambiente. Este cambio tuvo su reflejo en la evolucin orgnica de la administracin ambiental vasca. As, en las dos primeras legislaturas (1980 a 1987) no existe el trmino medio ambiente en ninguna consejera (llamadas Departamentos en la CAV). A partir de 1987 ao aparece en un Departamento ligado al urbanismo y la vivienda, pero en la misma legislatura se cambi al Departamento de Economa, Planificacin y Medio Ambiente. Los primeros aos de la dcada de los noventa se dio un gobierno de coalicin (1991-1995),
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Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en el Pas Vasco
dndose un reparto de poder entre los partidos que result ajeno a cualquier consideracin de eficiencia en la organizacin administrativa. Volvi a aparecer el Departamento de Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente, que al poco tiempo cambi de nuevo y se reconvirti en el antiguo Departamento de Economa, Planificacin y Medio Ambiente (Gmez Puente, 2006). Fueron aos en los que, como se observa, el gobierno vasco no tena una poltica ambiental clara, quedando este tipo de cuestiones relegadas a un segundo plano. A partir de la quinta legislatura (1995-1998) apareci por primera vez un Departamento que ligaba el medio ambiente y la ordenacin del territorio. Desde entonces la situacin se ha vuelto ms estable y la ordenacin del territorio y el medio ambiente han ido de la mano hasta la actualidad, formndose el Departamento de Medio Ambiente, Planificacin Territorial, Agricultura y Pesca. A pesar de que desde 1990 se cuenta con la Ley de Ordenacin del Territorio del Pas Vasco, y que sta prevea, entre otras, la elaboracin de un Plan Territorial Sectorial del Litoral, hubo que esperar diecisiete aos para que la sociedad vasca pudiera contar con un instrumento de ordenacin especfico para su litoral, el Plan Territorial Sectorial de Proteccin y Ordenacin del Litoral del Pas Vasco (PTSL), aprobado por Decreto 43/2007. No se conoce en la regin ningn otro instrumento especfico para la gestin del litoral, ms all de lo relacionado con la ordenacin del territorio. A lo sumo cabe destacar la presencia de un compromiso a largo plazo (20072012) asumido por el gobierno vasco en su Programa Marco Ambiental 20022006, y que dice Para el ao 2012 la totalidad de zonas de bao continental y de litoral presentarn la calificacin de aceptables o buenas. En el mismo programa tambin se compromete a culminar la tramitacin del Plan Territorial Sectorial de Proteccin y Ordenacin del Litoral para el 2004, y que finalmente fue aprobado en el ao 2007. Al mismo tiempo el Programa plantea el objetivo de Lograr un uso sostenible del territorio, lo que concreta en el desarrollo de una serie de cuestiones entre las que destaca Gestionar de manera integral y sostenible las reas costeras-litorales. Aunque con el PTSL se han dado importantes avances, an sigue sin existir una poltica vasca especfica para la Gestin Integrada de sus reas litorales (GIAL). No se cuenta con un plan de accin o unas orientaciones estratgicas para gestionar las costas vascas desde un enfoque integrado y orientado al largo plazo. Por el contrario el litoral se gestiona desde las distintas polticas sectoriales, sin que exista ningn instrumento especfico que facilite la coordinacin de las mismas en una visin omnicomprensiva del mbito litoral.
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2. NORMATIVA El marco normativo vasco relacionado con la zona costero-marina se caracteriza por su carcter sectorial, no existiendo ninguna ley que permita la gestin integrada de su litoral. En efecto, los instrumentos normativos de mayor relevancia, especficos para el litoral, se encuentran relacionados con la ordenacin del territorio y el urbanismo. Existe un exceso de normativa sectorial que afecta al mbito costero-marino. Se comentan algunos instrumentos normativos de inters: La Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenacin del Territorio del Pas Vasco constituye el marco jurdico de la poltica de ordenacin del territorio en la Comunidad. Prev un instrumento clave para la gestin del litoral vasco, el Plan Territorial Sectorial de Ordenacin del Litoral, aprobado por el Decreto 43/2007, de 13 de marzo. Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Proteccin del Medio Ambiente del Pas Vasco. Dedica el captulo segundo a la Proteccin de las aguas y del litoral; sin embargo no aporta mucho en temas costeros, estando el captulo ms orientado a la calidad de aguas, sin una visin o enfoque integrado del mbito litoral, para el que establece como prioridad Elaborar planes que aseguren el uso sostenible de las zonas costeras. Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). Garantiza al usuario su derecho a acceder la informacin pblica que precise y a participar en los asuntos de gestin pblica. 3. COMPETENCIAS El Estatuto de Gernika fue aprobado por la LO 3/1979. En l se atribuyen a la Comunidad Autnoma Vasca el desarrollo legislativo y la ejecucin dentro de su territorio de Medio ambiente y ecologa. Ms concretamente, en su ttulo primero, el artculo dcimo atribuye a la CAV las competencias relativas a la ordenacin del litoral y del sector pesquero, la pesca, el marisqueo y la acuicultura, industria y navegacin, los transportes martimos, puertos de titularidad autonmica, etc. Por tanto, es la Comunidad Autnoma Vasca la que tiene las mayores competencias en relacin a las reas litorales de la regin.
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Sin embargo, la CAV tiene una estructura administrativa fuertemente regionalizada, de modo que no slo forman parte de ella las instituciones centrales sino tambin los Territorios Histricos con sus propias instituciones provinciales (3 Gobiernos Forales con sus Parlamentos, llamados Diputaciones Forales y Juntas Generales). As organizada la sociedad vasca, el Estatuto de Gernika otorga competencia exclusiva sobre el rgimen de los bienes provinciales (incluidos los de dominio pblico) a los Territorios Histricos, con lo que finalmente las competencias sobre medio ambiente podrn ser gestionadas por estas instituciones y tambin por las instituciones centrales (de carcter regional). Esta situacin vino a regularse por la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autnoma y los rganos Forales de sus Territorios Histricos, que acaba por establecer un reparto competencial muy proclive a la conflictividad al no otorgar a los Territorios Histricos competencias sobre el medio ambiente como norma general, sino que se les otorgan competencias que pueden dar lugar al solapamiento (Demetrio Loperana Rota, 2006). A pesar de que se podra prever una situacin de continuos conflictos, stos no se han dado o no lo han hecho con la frecuencia esperada. Esta situacin se explica por el particular panorama poltico del Pas Vasco, que sistemticamente ha renunciado a acudir a la va del Tribunal Constitucional para la resolucin de este tipo de conflictos. De este modo, para evitar que estos problemas llegaran a la va judicial, se ha propiciado la negociacin interna y los acuerdos entre las instituciones, lo que adems ha venido sin duda facilitado por la presencia del mismo color poltico en muchas de ellas. En el litoral existe una clara superposicin de competencias, lo que unido a la falta de rganos de coordinacin entre los distintos rganos de la administracin regional, ha dado lugar a una gestin sectorial, poco integrada, y a un enfoque de los problemas por sectores de actividades, en lugar de a la necesaria visin omnicomprensiva que precisa la resolucin de los asuntos costero-marinos. Por otro lado, la CAV no firm ningn Convenio de colaboracin con la antigua Direccin General de Costas para la gestin integrada de su litoral, como hicieron todas las regiones costeras del Cantbrico, lo que dificulta an ms una gestin integrada del litoral vasco.
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4. INSTITUCIONES No existe una institucin especfica para la gestin integrada de las reas litorales vascas en el gobierno regional. El litoral es gestionado a travs de las diferentes instituciones con competencias sectoriales, sin que se aprecie una coordinacin de polticas y actuaciones, ni exista ningn rgano de coordinacin interinstitucional en la administracin regional capaz de crear un espacio de encuentro entre las consejeras competentes. La institucin con ms competencias para la gestin integrada del litoral y que por tanto podra ejercer un liderazgo claro en su gestin es sin duda el Gobierno Vasco. En este sentido, el Departamento que ms ha asumido esta responsabilidad es el de Medio Ambiente, Planificacin Territorial, Agricultura y Pesca, y ha sido el responsable del Plan Territorial Sectorial de Ordenacin del Litoral, principal instrumento de gestin de la zona costera en el Pas Vasco. Por otro lado, dentro de este Departamento existe una Direccin de Desarrollo Rural y Litoral que se encuentra redactando un instrumento que supone la nueva apuesta de la CAV para su litoral, el Plan de Desarrollo Litoral, aunque ms orientado al desarrollo econmico de poblaciones pesqueras tradicionales deprimidas que a la gestin integrada de las reas litorales. Las Demarcaciones de Costas tienen una situacin muy particular en el Pas Vasco. Cualquier intervencin, colaboracin o actuacin estatal suele estar polticamente mal vista, con lo que resulta muy difcil la realizacin de proyectos comunes, la coordinacin, etc. En definitiva, las Demarcaciones en la regin vasca tienen mucho trabajo tan slo procurando mantener un buen clima poltico con las otras administraciones competentes. En este sentido, hay que recordar que no existe, como en las otras regiones costeras del Cantbrico, ningn Convenio de colaboracin firmado para la gestin integrada del litoral. En relacin a su funcionamiento, es idntico al de las otras Demarcaciones de toda Espaa y la adaptacin de su estructura, actuaciones o funcionamiento en atencin del litoral a gestionar es nula. Atienden a una estructura y actuaciones comunes para la totalidad de la costa espaola. 5. INSTRUMENTOS No existen instrumentos especficos para la gestin integrada de las reas litorales; los ms interesantes para el litoral vasco se encuentran relacionados con la ordenacin del territorio.
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La Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenacin del Territorio del Pas Vasco constituye el marco jurdico de la poltica de ordenacin del territorio en la Comunidad. Esta Ley cuenta, por orden de jerarqua, con los siguientes instrumentos: Directrices de Ordenacin del Territorio (aprobadas mediante Decreto 28/1997), Planes Territoriales Parciales y Planes Territoriales Sectoriales (entre los que destaca el PTS del litoral Vasco). El Plan Territorial Sectorial de Proteccin y Ordenacin del Litoral del Pas Vasco (PTSL, aprobado por el DECRETO 43/2007) es el nico instrumento de ordenacin del litoral en Espaa cuyo mbito de aplicacin incluye el medio marino. Con el objetivo de proponer una ordenacin de la franja litoral mediante la regulacin de los usos y actividades, identifica unidades homogneas y les asigna una de las categoras de ordenacin definidas en las Directrices de Ordenacin del Territorio. El PTSL establece criterios de proteccin, mejora y conservacin de los recursos naturales costeros y proporciona directrices para regular el uso pblico en la zona de costa de suelo no urbanizable. En el mbito marino, el PTS opta por definir sectores de planificacin y directrices orientativas de los usos a desarrollar en las mismas, identificando usos preferentes y excluyendo otros usos en algunos de los sectores de planificacin. El rea de actuacin del plan incluye la franja de anchura de 500 metros a partir del lmite de la ribera del mar. Adems, se hace extensible a los mrgenes de los ros hasta donde llega la influencia de las mareas. Por otro lado, desde la Direccin de Desarrollo Rural y Litoral del Departamento de Medio Ambiente, Planificacin Territorial, Agricultura y Pesca, se est culminando la elaboracin de un Plan de Desarrollo Litoral para las zonas pesqueras, que se prev est terminado para el prximo otoo con un perodo de ejecucin que va de 2011 a 2013 y un presupuesto de 4 millones de euros anuales. Este Plan se encuentra orientado al desarrollo socioeconmico de las zonas pesqueras. Para ello se plantea la revalorizacin de sus productos y trabajar para generar nuevos empleos a travs de la diversificacin econmica de los ingresos al tiempo que se refuerza el papel de la mujer. Tambin se propone fomentar la sostenibilidad ambiental costera y la cooperacin transfronteriza, tanto en el nivel estatal como en el internacional. Entre las principales acciones que se derivarn del Plan se encuentra la creacin de un Grupo de Accin Costera (GAC) que colabore en la gestin activa del litoral vasco. En definitiva, se trata de un plan de desarrollo socioeconmico de ncleos costeros pesqueros deprimidos para lo que se plantea la diversificacin del sector con el fin de aliviar la dependencia del subsector extractivo, actualmente en serio declive.
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6. FORMACIN Y CAPACITACIN La formacin de los administradores del litoral vasco est mayoritariamente vinculada a la ordenacin del territorio (arquitectos) y la ingeniera, destacando tambin la biologa marina. Las necesidades formativas para la gestin de los asuntos litorales relacionadas con algunas habilidades sociales (resolucin de conflictos, dinamizacin social, etc.), y las destrezas personales (tcnicas directivas, capacidad de anlisis y sntesis de problemas complejos, etc.), no se han llegado a valorar suficientemente. La administracin no oferta cursos de capacitacin con contenidos formativos relacionados con la gestin integrada de reas litorales: los cursos existentes son de carcter operativo, orientados a mejorar la gestin diaria. No existe una oferta formativa adecuada para la GIAL, aunque s existen titulaciones relacionadas con la geografa y la ordenacin del territorio o con las ciencias ambientales, que proporcionan una visin multidisciplinar de los problemas que resulta fundamental a la hora de enfrentarse a los asuntos costeros. Tambin se oferta un Mster oficial de Postgrado sobre gobernanza y estudios polticos, lo que tambin resulta interesante para la GIAL. Asimismo, varios centros del Pas Vasco participan en el Mster Internacional Marine Environment and Resources. 7. RECURSOS No existen recursos especficamente destinados para una gestin integrada del litoral vasco. En los presupuestos de la CAV son muy escasas las partidas destinadas al mbito litoral. No se ha logrado identificar recursos econmicos destinados al desarrollo del Plan Territorial Sectorial de Ordenacin del Litoral en la estructura de gastos del Departamento de Medio Ambiente, Planificacin Territorial, Agricultura y Pesca. Tan slo se ha logrado identificar en los gastos de este Departamento, asociados a la Direccin de Desarrollo Rural y Litoral, una partida presupuestaria de 30.000 euros destinada a la redaccin del nuevo instrumento por el que est apostando el Pas Vasco, el Plan de Desarrollo Litoral. Tambin est destinada una partida de 4.234 euros al Proyecto Aztertu: Educacin ambiental sobre ros y costas. Corresponde a un crdito comprometido en aos anteriores, quedando un nuevo crdito de compromiso para este fin que asciende a 250.000 euros.
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8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN El Pas Vasco dispone de un conocimiento de su medio costero-marino que se puede considerar alto para la toma de decisiones; los problemas son conocidos y tambin por lo general sus causas. Entre la informacin ms relevante cabe destacar que se dispone de cartografa de base de detalle, terrestre y marina, mapas de hbitats, mapas de presiones humanas y estado de la calidad del medio marino; adems, actualmente, se estn elaborando mapas de valorizacin del medio, todo ello enfocado a la Planificacin Espacial Marina. Al igual que en otras regiones espaolas, lo que resulta insuficiente son los esfuerzos orientados a la bsqueda de soluciones sobre lo que ya se conoce, as como la voluntad poltica de buscar soluciones a problemas cuyos resultados traspasen los lmites temporales de un ciclo poltico. En cuanto a generacin de conocimiento, destacan en el Pas Vasco, por una parte, el papel de AZTI-Tecnalia, Centro Tecnolgico experto en Investigacin Marina y Alimentaria; se trata de una Fundacin cuyo objetivo es el desarrollo social y mejora de la competitividad en sus sectores de actuacin, el mar y los alimentos, mediante la Investigacin e Innovacin tecnolgica. El Patronato de la Fundacin AZTI est conformado por representantes de empresas e instituciones del sector pesquero, alimentario y medio ambiente marino, as como del Gobierno Vasco. Entre sus reas de investigacin dedicadas al medio marino, destaca una sobre Gestin integral de la costa. Se trata de un centro de referencia en investigacin marina. Por otro lado, la Universidad del Pas Vasco cuenta tambin con diversos departamentos que desarrollan sus investigaciones en el medio marino, que incluyen disciplinas como la geologa, la ecologa, la fisiologa animal, la botnica, la zoologa, la qumica analtica y la contaminacin. Adems de estas instituciones, existen asociaciones dedicadas al estudio y conservacin de aves marinas, mamferos marinos, etc. As pues, cabe concluir que el Pas Vasco dispone de un conocimiento de su medio costero-marino elevado para la toma de decisiones. En relacin a la informacin pblica del litoral, sta se encuentra dispersa, no existiendo ningn organismo encargado de su recopilacin, ordenamiento y posterior anlisis. Se debe mencionar, sin embargo, que desde hace varios aos se est trabajando en la creacin del Observatorio del Medio Marino del Pas Vasco, que pretende recopilar, ordenar y ofrecer la informacin generada en el mbito marino de la CAPV, si bien de momento dicho Observatorio no se halla accesible para la sociedad. Se puede considerar, por tanto, que, en trminos generales, la amplia informacin existente no ha sido cruzada y analizada convenientemente, con lo que no se llega a alcanzar un conocimiento
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integrado del medio ni un enfoque omnicomprensivo de los problemas costeros. Adems de ello, esta situacin suele conllevar la duplicacin de esfuerzos y el consiguiente malgasto de recursos pblicos. Para algunas cuestiones el Gobierno Vasco ha optado por poner la informacin a disposicin del pblico, aunque sta no est agrupada para el caso del litoral. Para ello se suele apoyar con frecuencia en el uso de las nuevas tecnologas; ste es el caso del Plan Territorial Sectorial de Ordenacin del Territorio Litoral del Pas Vasco, cuya cartografa puede consultarse mediante la descarga de archivos kmz que posteriormente pueden ser cargados y visualizados mediante la herramienta gratuita de Google Earth. Otro ejemplo lo constituyen los trabajos encaminados a evaluar el estado ecolgico de las aguas costeras y esturicas para cumplir con los requerimientos de la Directiva Marco del Agua, cuyos informes anuales se hallan disponibles en la pgina web de URA, la Agencia Vasca del Agua. Tambin se debe mencionar el Catlogo de Fuentes de Datos Ambientales del Pas Vasco, que pretende facilitar el acceso a la informacin ambiental generada en el Pas Vasco, si bien su implantacin no ha sido muy alta. Otra iniciativa de inters en este sentido es el Open Data Euskadi, una iniciativa enmarcada dentro de la poltica de Gobierno Abierto de Euskadi (tratada con ms detalle en el apartado de participacin). Entre los objetivos de este instrumento se encuentra recopilar la informacin de los distintos entes pblicos y privados que la generan, dar una mayor transparencia a la administracin pblica, facilitar la interoperabilidad de los datos entre las administraciones y ordenar la informacin de la administracin promoviendo la eficacia en la documentacin y clasificacin de datos. Esto ltimo resulta de especial inters para la GIAL, ya que podra proponerse reunir y ordenar todos los datos que se generen sobre el litoral vasco. (http://opendata.euskadi.net). Por ltimo, la Ley 27/2006 garantiza el derecho de acceso a la informacin en materia de medio ambiente. (Incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN En materia de educacin ambiental, el Pas Vasco ha creado programas, centros de apoyo y otras iniciativas de largo plazo que en conjunto han logrado establecer una estructura estable para la educacin ambiental de la comunidad, algo que podra ser muy til para trasladar los valores y problemas de las reas litorales, as como la necesidad de una visin ms integrada en su gestin.
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Ya en 1990 se crearon unos centros de apoyo al profesorado y a los centros escolares (centros INGURUGELA-CEIDA), destinados a impulsar la educacin ambiental en el sistema educativo no universitario. Se cuenta con un Programa de Educacin Ambiental suscrito y aprobado por los Departamentos de Educacin, Universidades e Investigacin y Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio desde 1998, que estableci las 3 lneas de trabajo vigentes: 1. Investigacin y Experimentacin (con idea de promover y apoyar nuevas iniciativas en educacin ambiental), 2. Formacin del profesorado (el plan de formacin se hace anualmente), 3. Sensibilizacin (a travs de los programas Aztertu, que cuenta con una campaa Azterkosta especfica para la costa, y los encuentros de Educacin Ambiental). Azterkosta es una campaa de sensibilizacin ambiental creada a partir del programa europeo Coastwatch, en la que anualmente se publican en una revista los resultados de la campaa, se organizan premios y se promueven actividades de sensibilizacin. Azterkosta tambin ha desarrollado unidades didcticas sobre educacin ambiental en el litoral orientadas a la educacin primaria y tambin para secundaria. Adems, la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible (2002-2020) recoge el compromiso de implantar la Agenda 21 Escolar en un 50% de los centros escolares de enseanza obligatoria para el 2006 y en un 100% para el 2012. Para ello, en 2002 se renov el Convenio de colaboracin entre el Departamento de Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente y el Departamento de Educacin, Universidades e Investigacin. Adems, cuentan con una Memoria Anual de la educacin ambiental, donde puede leerse, entre otras cuestiones, las personas encargadas de los centros de apoyo al profesorado y los centros escolares por territorio. A pesar de todos estos esfuerzos, no se detecta un elevado nivel de concienciacin ciudadana, al menos no hasta el grado de presionar a la administracin para un cambio de modelo de gestin del litoral hacia otro ms sostenible o integrado. 10. PARTICIPACIN El derecho a la participacin de la ciudadana en los temas ambientales queda asegurado con la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). Sin embargo, para alcanzar una gestin integrada
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de reas litorales es necesario un mayor trabajo en este sentido, poniendo a disposicin del usuario mecanismos de participacin, no slo durante el trmite de aprobacin de planes y otros instrumentos, sino durante todo el ciclo de un proceso de GIAL, desde su etapa previa o de diagnstico del problema, hasta la etapa de seguimiento y mejora del proceso ejecutado. Para ello, resulta til la creacin de rganos de participacin especficos para las reas litorales. En el Pas Vasco no existe an un rgano de participacin especfico para la GIAL, pero s otras iniciativas y polticas en este sentido de especial inters que se comentan a continuacin. El Gobierno Vasco, si bien no cuenta con un sistema de informacin del litoral, s tiene entre sus prcticas habituales la voluntad de poner la informacin pblica a disposicin del ciudadano, lo que supone un excelente punto de partida para una participacin efectiva. Adems, el Gobierno Vasco ha realizado un esfuerzo interesante para el fomento de la participacin en los temas ambientales publicando una Gua titulada Derecho a participar. La participacin pblica en la toma de decisiones ambientales: derechos de las personas y obligaciones de las administraciones pblicas. Tambin ha publicado otro recurso de inters, se trata del documento titulado Acceso a la informacin, participacin y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, 2009. Estos trabajos reflejan una interesante predisposicin al fomento de la participacin pblica en los temas ambientales. Por otro lado, el Gobierno Vasco est desarrollando una iniciativa pionera en este sentido en Espaa, se trata de Irekia, la plataforma de gobierno abierto del Pas Vasco. Se trata de un canal de comunicacin directa entre la ciudadana y la Administracin a travs de internet y que se basa en tres ejes principales: 1. Transparencia. Se pondr a disposicin de la ciudadana informaciones y datos en tiempo real sobre su actividad, actuaciones, decisiones, planes e incluso intenciones. 2. Participacin. Todas las actuaciones, leyes, decretos, medidas o decisiones que tome el Gobierno podrn ser debatidas, valoradas, criticadas y completadas con las opiniones de los ciudadanos. Adems el ciudadano tambin podr plantear sus propias propuestas, ideas o iniciativas para ser discutidas y analizadas entre todos.
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3. Colaboracin. El Gobierno Vasco quiere colaborar con la ciudadana, las empresas, ONGs y el resto de administraciones vascas. Se trata de trabajar juntos para construir una sociedad ms conectada. La plataforma Irekia se constituye de dos espacios diferenciados, el primero es especfico para los profesionales de los medios de comunicacin, facilitando su labor fundamental de informar a la ciudadana, el otro est diseado para la ciudadana. El segundo se diferencia del primero nicamente en el menor peso de los formatos (menor calidad para ganar en agilidad), pero con el valor aadido de poder emitir comentarios, valoraciones y opiniones sobre cualquier cuestin que les interese. Por otro lado existe un Observatorio del Tercer Sector de Bizkaia, un proyecto en colaboracin entre el Departamento de Accin Social de la Diputacin Foral de Bizkaia, BBK Obra Social y la Fundacin EDE. En la ciudadana vasca se encuentra una cultura ms reivindicativa que en el resto de regiones litorales espaolas, lo que no necesariamente se ha traducido en un mayor grado de asociacionismo, pero s en un gobierno ms abierto y proclive a la participacin, con iniciativas en este sentido, como se ha visto, pioneras en el pas. Sin embargo, se carece de una cultura reivindicativa de los asuntos costero-marinos, derivada de una moderada concienciacin ambiental y una mayor practicidad orientada al desarrollo econmico, muy basado en la actividad industrial que adems se concentra en las zonas costeras.
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II.
Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN CANTABRIA

CANTABRIA
Figura 7. Ejemplos de la realidad costera de Cantabria
Playas de arena
76
14%
54%
19 km2/km
18%
26 km
160 hab./amarre
2%
San Vicente de la Barquera Ciudad de Santander
2%
2%
0,9 turistas/hab.
967 turistas/km
161 plazas/km
284 kilmetros que tiene la costa cntabra
Caracterizacin geomorfolgica de los cerca de
Obras artificiales Actantilado alto
Costa baja
Acantilado bajo
Fuente: MOPU 1989, p. 22 en Barragn 2004


Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en Cantabria Redaccin: Javier Garca Sanabria, Javier Garca Onetti Direccin: Juan Manuel Barragn Muoz Revisin y coordinacin regional: Ral Medina Santamara gestioncostera.regial@uca.es Relacin de entrevistados: Dr. Ral Medina Santamara, Instituto de Hidrulica Ambiental IH Cantabria. Universidad de Cantabria. E.T.S.I. de Caminos, Canales y Puertos. scar Garca Aguilar, Instituto de Hidrulica Ambiental IH Cantabria. Universidad de Cantabria. Miriam Garca Garca, Land Lab Laboratorio de Paisaje. Durante la elaboracin del Plan de Ordenacin del Litoral (POL) de Cantabria, asuma la Direccin General de Urbanismo y Ordenacin del Territorio del Gobierno de Cantabria y la Direccin tcnica del POL. Fernando Sili Cervera, Jefe de Servicio de Informacin Ambiental y Sostenibilidad. Jefe de Servicio de Informacin Ambiental y Sostenibilidad. Centro de Investigacin del Medio Ambiente (CIMA), Consejera de Medio Ambiente. Gobierno de Cantabria. Jos Antonio Osorio Manso, Jefe de la Demarcacin de Costas en Cantabria. Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. Gobierno de Espaa. Mara Luisa Prez Garca, Directora del Centro de Investigacin del Medio Ambiente (CIMA). Consejera de Medio Ambiente. Gobierno de Cantabria. Carmen Ruiz Lavn, Concejala de Medio Ambiente, Aguas, Playas, Parques y Jardines. Ayuntamiento de Santander. Beln Domnguez Fernndez-Villa, Directora de Medio Ambiente. Ayuntamiento de Santander. Ins Ortega de la Via, Asesora externa medioambiental. Ayuntamiento de Santander. Las conclusiones y afirmaciones expuestas en este documento no tienen por qu coincidir con la opinin o las aportaciones de los expertos consultados. Los responsables del presente anlisis agradecen su desinteresada colaboracin, as como la de aquellos otros expertos que si bien no fueron inicialmente entrevistados, tambin han ofrecido su opinin y ayuda. El presente documento es uno de los 10 informes elaborados para cada una de las comunidades autnomas costeras espaola. Forman parte del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) y se han realizado a partir una metodologa comn, que ha conllevado ms de 70 entrevistas a lo largo de dos meses en las diez comunidades autnomas. Con este trabajo se pretenden aportar los elementos necesarios para sustentar el debate interno de constitucin de dicha Red, cuyo objetivo no es otro que mirar al presente y al futuro de las costas espaolas, abriendo un necesario proceso de reflexin y dilogo, partiendo de la bsqueda de puntos de encuentro y la construccin puentes, sin dejar de realizar la reflexin crtica necesaria para ello. La informacin contenida es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, basado en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Pese a la fase de investigacin para complementar el proceso, este trabajo no pretende ser descriptivo o acadmico, pues no es el objetivo que motiva su elaboracin. Para realizar las conclusiones y propuestas expuestas se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)7 consensuados por los miembros de la Red.
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1. POLTICA Y ESTRATEGIA Cantabria asumi en 1992 competencias plenas en materia de proteccin ambiental, dedicando sus esfuerzos en los aos previos a la ejecucin de la legislacin estatal en la materia (Art. 24. EAC, 1981), correspondiendo al gobierno espaol definir por medio de las leyes los objetivos e instrumentos de la poltica ambiental de la regin. La primera fase de institucionalizacin administrativa del autogobierno fue un perodo muy complejo y largo en Cantabria por los mltiples ejecutivos que se sucedieron hasta 1995. No es de extraar, por tanto, que en una primera fase no existiese una poltica autonmica propia y diferenciada en estos temas, que ampliase o elevase el nivel de proteccin que marcaba la legislacin bsica, sino que la poltica estuvo basada en la supletoriedad de la legislacin estatal, y esencialmente orientada a su ejecucin. Por todo ello la poltica ambiental autonmica en Cantabria ha tenido un escaso desarrollo, siendo ste concentrado aproximadamente en la ltima dcada. El perodo comprendido entre 2001 y 2004 fue especialmente interesante para las costas cntabras, con la aprobacin de los principales instrumentos para su gestin, todos ellos relacionados con la ordenacin del territorio. Ms recientemente destaca el Convenio de colaboracin alcanzado entre el Ministerio de Medio Ambiente y el Gobierno de Cantabria, para la gestin integral y sostenible del litoral (Resolucin de 23 de marzo de 2007 de la Direccin General de Costas). Sin embargo, y a pesar de los avances sealados, an sigue sin existir una poltica cntabra especfica para la Gestin Integrada de sus reas litorales (GIAL). Tampoco se encuentran indicios que hagan pensar en un cambio en este sentido. No se cuenta con un plan de accin o unas orientaciones estratgicas para gestionar las costas cntabras desde un enfoque integrado y orientado al largo plazo. Por el contrario el litoral se gestiona desde las distintas polticas sectoriales, sin que exista ningn instrumento especfico que facilite la coordinacin de las mismas para el mbito litoral. 2. NORMATIVA El marco normativo cntabro relacionado con la zona costero-marina se caracteriza por su carcter sectorial, no existiendo ninguna ley que permita la gestin integrada del su litoral. En efecto, los instrumentos normativos de mayor relevancia, especficos para el litoral, se encuadran en general en la ordenacin del territorio y el urbanismo.
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Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en Cantabria
Los principales instrumentos normativos han sido desarrollados de 2001 a 2004. Entre ellos destaca la Ley 2/2004 que aprueba el Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria. Se trata del nico instrumento de ordenacin del litoral a escala regional que ha sido aprobado por Ley en Espaa. El POL establece criterios para la proteccin y ordenacin de usos y actividades en la franja litoral de Cantabria. Con anterioridad a esta dcada el desarrollo normativo de la regin estuvo fundamentalmente relacionado con la ejecucin de la legislacin bsica del estado. A continuacin, sin nimo de ser exhaustivo, se proporciona un resumen cronolgico de los principales instrumentos normativos de inters para la gestin del litoral de Cantabria. Tabla 3. Normativa e instrumentos regionales destacados para la GIAL en Cantabria
LEY DESCRIPCIN Legislacin bsica sobre Ordenacin del Territorio en Cantabria. Constituye el marco de actuacin. Regula los instrumentos de ordenacin territorial, el uso del suelo y la actividad urbanstica en la Comunidad Autnoma. INSTRUMENTO QUE CREA -Normas Urbansticas Regionales (NUR). las disposiciones contenidas en las NUR son complementarias del planeamiento general, siendo de obligado cumplimiento en su ausencia. Establecen criterios y fijan pautas normativas en lo referente al uso del suelo y la edificacin. -Plan Regional de Ordenacin Territorial. Define el modelo territorial deseable a proporcionar a las dems administraciones pblicas para el ejercicio de sus respectivas competencias. -Plan de Ordenacin del Litoral. Equiparado a todos los efectos al PROT. Su mbito de actuacin es los municipios litorales.
Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y Rgimen Urbanstico del Suelo de Cantabria
ORDENACIN DEL TERRITORIO
Ley 5/2002, de 24 de julio, de medidas cautelares urbansticas en el mbito del litoral Ley de Cantabria 2/2003, de 23 de julio, de Establecimiento de Medidas Cautelares Urbansticas en el mbito del Litoral y . Ley 2/2004, de 24 de septiembre, por la que se aprueba el Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria
La Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y Rgimen Urbanstico del Suelo de Cantabria, prevea una serie de medidas cautelares aplicables en los treinta y siete municipios costeros de la Comunidad Autnoma hasta tanto se produjese la aprobacin definitiva del Plan de Ordenacin del Litoral y, en todo caso, durante el plazo mximo de un ao a contar desde el da siguiente a la publicacin de la Ley. La Ley 5/2002 ampli el plazo de vigencia de las medidas cautelares para dar tiempo a la elaboracin del POL. Ampla de nuevo el plazo de vigencia de las medidas cautelares al no haberse aprobado definitivamente el Plan de Ordenacin del Litoral finalizado el plazo que impuso la Ley 5/2002. De este modo, se garantiza que la aplicacin de las determinaciones del POL no se vern obstaculizadas. Desarrolla la Ley 2/2001 y crea el instrumento de mayor relevancia para la gestin de las costas cntabras.
Crea el Plan de Ordenacin del litoral de Cantabria, que impone criterios de proteccin y de ordenacin de usos y actividades en el litoral de la Comunidad Autnoma.
Fuente: elaboracin propia
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3. COMPETENCIAS Se encuentran repartidas entre diferentes administraciones y escalas territoriales. La Administracin Central, el Gobierno regional y los ayuntamientos. En el litoral de Cantabria, al igual que en el resto de CCAA espaolas, existen casos de superposicin de competencias, lo que podra dar lugar a un conflicto entre administraciones cuando stas no trabajan de manera coordinada. En la regin cntabra estos problemas suelen ser solucionados de manera sencilla, por un lado porque no existen tantos conflictos como en otras regiones costeras espaolas que puedan enfrentar a las administraciones y por otro porque existe buena relacin entre los gestores facilitada por su cercana geogrfica (las unidades funcionales de las administraciones se concentran en la ciudad de Santander). Sin embargo, aunque en positivo existe la relacin cordial entre gestores, al igual que en el resto de Espaa se da un cierto celo competencial, lo que genera una prdida del enfoque ecosistmico, desarrollndose de manera aislada las polticas de pesca, urbanismo, puertos, ordenacin territorial, etc. No se conocen rganos de coordinacin especficos para la gestin integrada de reas litorales. En este sentido las frmulas de cooperacin interadministrativa se basan principalmente en la celebracin de convenios entre los municipios y la administracin autonmica, tal y como propone el propio Plan de Ordenacin del Litoral. Destaca el Convenio de colaboracin alcanzado entre el Ministerio de Medio Ambiente y el Gobierno de Cantabria, para la gestin integral y sostenible del litoral (Resolucin de 23 de marzo de 2007 de la Direccin General de Costas). Sin embargo, el instrumento no ha tenido apenas aplicacin prctica y las reuniones han sido muy escasas, al menos en la presente legislatura. Otro medio de colaboracin interesante es el creado a travs del Decreto 10/2004, de 5 de febrero, por el que se crea y regula la Agenda 21 Local y la Red Local de Sostenibilidad de la Comunidad Autnoma de Cantabria. Se trata de una red de municipios y agrupaciones de municipios que crea un marco de encuentro y apoyo para que las entidades locales compartan esfuerzos y recursos para una gestin local ms sostenible basada en la participacin de la ciudadana a travs de la elaboracin de Agendas 21.
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4. INSTITUCIONES No existe una institucin especfica para la gestin integrada de las reas litorales cntabras en el gobierno regional. El litoral es gestionado a travs de las diferentes instituciones con competencias sectoriales, sin que se aprecie una coordinacin de polticas y actuaciones, ni exista ningn rgano de coordinacin interinstitucional en el gobierno cntabro capaz de crear un espacio de encuentro entre las consejeras competentes. La institucin con ms competencias para la gestin integrada del litoral y que por tanto podra ejercer un liderazgo claro en su gestin es sin duda el gobierno de Cantabria. En este sentido, la Consejera que ms claro lo ha tenido es la de Obras Pblicas, Ordenacin del Territorio, Vivienda y Urbanismo, con la elaboracin del POL de Cantabria. Sin embargo, el impulso dado inicialmente por esta institucin no ha sido constante a la hora de desarrollar las medidas establecidas en el POL (actuaciones de regeneracin ambiental, coordinacin de actuaciones en el litoral, red de custodia del territorio, etc.), afectada por la ausencia de una poltica institucional estable en la materia. En cuanto a la Consejera de Medio Ambiente, destaca el CIMA (Centro de Investigacin del Medio Ambiente) como el encargado de las labores de participacin pblica, informacin o educacin ambiental. An as, en ninguna de las Consejeras se ha logrado identificar lneas de trabajo especficas para el mbito costero-marino. En relacin a la Demarcacin de Costas, una de sus mayores preocupaciones en Cantabria es el horizonte de 2018, en que recuperarn todas las concesiones en Dominio Pblico Martimo-Terrestre y debern abordar la gestin de estos espacios. Su funcionamiento es prcticamente igual al resto de Demarcaciones, sin encontrarse diferencias respecto a otras autonomas. Parece existir una buena predisposicin a la hora de proporcionar informacin al usuario que lo solicite. En cuanto a las administraciones locales, cuentan con interesantes iniciativas, pero suelen carecer de continuidad. Destacan los esfuerzos relacionados con sendas litorales, acondicionamiento de playas, etc. 5. INSTRUMENTOS El instrumento de mayor importancia para la gestin del litoral cntabro en la actualidad es el Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria (en adelante POL). Se trata del nico instrumento de ordenacin del litoral de carcter regional que ha sido aprobado por una ley en Espaa. As lo estableca
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la Ley de Ordenacin del Territorio y del Urbanismo de Cantabria (LOTRUSCA, 2001), que impona su aprobacin por Ley y lo equiparaba a todos los efectos al Plan Regional de Ordenacin del Territorio de Cantabria. El Plan establece los criterios fsicos de proteccin de las reas costeras y de forma especfica del paisaje litoral, as como los criterios globales de ordenacin de usos y actividades en el mbito de los municipios litorales. Al igual que se est haciendo en Galicia en la actualidad con la elaboracin de su plan, el POL de Cantabria realiz en 2004 un anlisis de interpretacin y comprensin del litoral a travs del paisaje. Su mbito de actuacin lo constituyen los municipios litorales de Cantabria, aunque, al igual que en el Plan Gallego, el POL define un mbito especfico de gestin a partir de la identificacin del territorio cuyas vertientes miran al mar. El POL divide el litoral en Unidades Territoriales y establece: reas de proteccin, aquellas que por sus caractersticas fsicas o ambientales se consideran merecedoras de una especial proteccin. reas de ordenacin, que son zonas de territorio cuyas directrices de planificacin exigen la intermediacin municipal a travs del instrumento de ordenacin urbanstica por excelencia, esto es, el Plan General de Ordenacin Urbana. Actuaciones Integrales Estratgicas, concebidas como mbitos adecuados para el desarrollo singular de polticas sectoriales estratgicas de carcter territorial que se espera acten como catalizadores de la poltica regional en materia de vivienda, medioambiente e industria. La Red Local de Sostenibilidad de Cantabria, aunque no es un instrumento especfico para el litoral, s constituye una herramienta interesante. Fue creada a partir del Decreto 10/2004 como un instrumento de armonizacin de la participacin local a travs de las Agendas 21. Sera de gran inters incorporar una lnea de trabajo especfica sobre el medio litoral y marino con los municipios litorales que integran la Red. 6. FORMACIN Y CAPACITACIN La formacin de los administradores del litoral cntabro est mayoritariamente vinculada a la ordenacin del territorio (arquitectos) y la ingeniera. Las necesidades formativas para la gestin de los asuntos litorales relacionadas con algunas habilidades sociales (resolucin de conflictos,
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dinamizacin social, etc.), y las destrezas personales (tcnicas directivas, capacidad de anlisis y sntesis de problemas complejos, etc.), no aparecen contempladas de forma especfica en las ofertas formativas existentes en la materia. En positivo destaca en este sentido la financiacin aportada por el Ministerio para que los tcnicos de la Demarcacin de Costas hayan podido asistir al Mster sobre la materia organizado por el Instituto de Hidrulica Ambiental de la Universidad de Cantabria. La Universidad de Cantabria cuenta con una oferta formativa que incluye los estudios de grado de Geografa y Ordenacin del Territorio y otros de Ingeniera Marina y Martima, pero en ninguno de ellos se imparten asignaturas de gestin integrada de reas litorales. S existen en cambio estudios oficiales de postgrado relacionados con el medio costero-marino. En concreto, un Mster Oficial en Gestin Integrada de Zonas Costeras y otro en Ingeniera de Costas y Puertos. La Comunidad de Cantabria destaca en temas relacionados con la ingeniera costera. En efecto, la regin cuenta con el Instituto de Hidrulica Ambiental de Cantabria, cuya principal meta es la de constituirse en referente internacional en la investigacin bsica y aplicada y el desarrollo de estudios, metodologas y herramientas para la gestin de los ecosistemas acuticos, entre los que se incluyen las aguas costeras. Este instituto, que ya cuenta con un amplio reconocimiento nacional e internacional, se encuentra en pleno proceso de expansin. Otra iniciativa de inters la constituye el Aula del Mar Rector Jord, puesta en marcha a travs de la colaboracin de la Autoridad Portuaria de Santander con la Universidad de Cantabria y la Universidad Internacional Menndez Pelayo. Se trata de una iniciativa de formacin de proyeccin internacional destinada a transferir conocimiento en materia portuaria, transporte martimo, intermodalidad y logstica. Con periodicidad anual, el Aula imparte un Programa Internacional de Especializacin en materia portuaria, destinado a la formacin de profesionales iberoamericanos, con el apoyo de la OEA (Organizacin DE Estados Americanos). Adems, concebido como el desarrollo natural de las actividades del Aula del Mar, se ha creado el Centro Internacional de Tecnologa y Administracin Portuaria, una iniciativa de excelencia en el mbito de la gestin de capital intelectual, de proyeccin internacional, comprometida con las necesidades del sector portuario en materia de generacin, aplicacin y difusin de conocimiento. Por otro lado destaca la iniciativa del gobierno cntabro de creacin de la plataforma tecnolgica CearcOnLine.com, que comenz su andadura en
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2006. Se encuentra orientada mayoritariamente a la formacin de empleados pblicos que mediante cursos online pueden ir actualizando su formacin. Aunque est orientado bsicamente a la formacin en nuevas tecnologas informticas y no se han identificado ofertas formativas relacionadas con la GIAL, esta plataforma podra ser un instrumento de inters para la capacitacin de los gestores costeros. Otra oferta formativa de inters por su posibilidad de llegar a los gestores de la administracin local es el Plan de Formacin de la Red Local de Sostenibilidad de Cantabria. El Plan del ao 2010 recoge un diagnstico de las necesidades formativas que ms demandaban sus miembros a travs de un cuestionario. Resulta que los miembros de la RLSC identificaron, al igual que en el ao anterior, dos necesidades bsicas para la gestin costera a la que no suelen responder ni universidades ni administraciones pblicas: el Desarrollo de habilidades de comunicacin y dinamizacin y la Resolucin de conflictos. Sin embargo, la Comisin decidi que estas actividades formativas no sern impartidas en esta ocasin por ya haberse impartido con anterioridad y en su lugar centrarn sus esfuerzos en otros aspectos como la captacin de fuentes de financiacin o metodologas para la elaboracin de planes de accin. 7. RECURSOS No ha sido posible identificar los presupuestos de la CCAA de Cantabria destinados para el litoral, la explicacin del gasto de los presupuestos regionales no resulta clara, no pudindose identificar las partidas presupuestarias relacionadas con los instrumentos de gestin o las actuaciones en el litoral. nicamente se ha logrado conocer un importe de 15.000 euros destinado a un concurso de ideas para la sealizacin del Plan Especial de la red de Sendas y Caminos del Litoral. 8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN Cantabria dispone de un conocimiento de su medio costero-marino aceptable para la toma de decisiones, los problemas son conocidos y tambin por lo general sus causas. Al igual que en otras regiones espaolas, lo que resulta insuficiente son los esfuerzos orientados a la bsqueda de soluciones sobre lo que ya se conoce. En cuanto a la generacin de conocimiento, ya se mencion con anterioridad el importante papel que est jugando el IH-Cantabria en la
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innovacin y desarrollo en temas relacionados con el medio costero-marino, sobre todo en relacin a temas de ingeniera costera, nuevas tcnicas de exploracin, nuevas energas offshore, etc. Por su parte, el Instituto Espaol de Oceanografa (IEO) cuenta con el Centro Oceanogrfico de Santander, que dirige sus esfuerzos y actividades a la investigacin y realizacin de proyectos en los campos de la oceanografa fsica y qumica, la teledeteccin, la evaluacin de recursos pesqueros, la acuicultura, la ecologa marina y la realizacin de campaas oceanogrficas y de Prospeccin Pesquera. Por otro lado, la Asociacin Cientfica de Estudios Marinos (ACEM), con sede en Santander, fue creada como asociacin sin nimo de lucro en 1994. Desde esta fecha viene realizando contribuciones en lo relacionado al mbito del medio marino en lo concerniente a la investigacin, el asesoramiento, la divulgacin, la formacin y la educacin. En relacin a la informacin, existe un manual publicado por la Consejera de Medio Ambiente titulado El acceso a la informacin ambiental en el Convenio de Aarhus. Gua para las autoridades pblicas de Cantabria. El CIMA es el rgano responsable de la informacin ambiental en Cantabria, funcin que realiza a travs del Centro de Documentacin y Recursos para la Educacin Ambiental en Cantabria (CEDREAC). De cualquier forma, en Cantabria no se conoce ningn mecanismo o sistema de informacin con la funcin de recopilar toda la informacin pblica existente referente al litoral, lo que dificulta sobremanera llegar a alcanzar una visin omnicomprensiva de los problemas que afectan al litoral cntabro, adems de suponer una prdida y una duplicacin de esfuerzos y recursos pblicos. 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN En junio de 2006 fue aprobada la Estrategia Cntabra de Educacin Ambiental. En ella se hace un diagnstico de la situacin hasta la fecha y, mediante un anlisis DAFO (Debilidades, Amenazas, Oportunidades y Fortalezas), se identific como oportunidad incluir la educacin ambiental en forma de materia transversal en el currculo escolar. En el marco de esta Estrategia se cre un registro de adhesin a la misma. Los entes adheridos pueden contar con una serie de ayudas financieras, apoyo tcnico y documental en el desarrollo de sus actividades y un sello de adhesin
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indicativo que garantiza que la entidad cuenta con el apoyo de todos los agentes participantes de la Estrategia Cntabra de Educacin Ambiental. Por otro lado, se puso en marcha el CEDREAC (Centro de Documentacin y Recursos para la Educacin Ambiental en Cantabria) en desarrollo de una de las lneas de accin prioritarias concretadas en la Estrategia Cntabra de Educacin Ambiental. Para ello, se estableci un convenio de colaboracin entre el CIMA y la Asociacin para la promocin de la Educacin Ambiental en Cantabria (APEA), con el fin de unificar esfuerzos, recursos y medios personales y materiales. De este modo, el CEDREAC constituye un espacio de encuentro e intercambio para los educadores ambientales de la regin y para las entidades pblicas y privadas vinculadas a la educacin ambiental. Este Centro funciona concentrando y coordinando recursos, elaborando y distribuyendo materiales, y como centro de formacin y asesoramiento. En cuanto a los recursos disponibles para la educacin ambiental en Cantabria, stos son escasos en relacin a los espacios costero-marinos. Se destacan los siguientes: Gua de Recursos para la Educacin Ambiental en Cantabria (contempla tanto recursos de iniciativa pblica como privada), la Red de Centros de Visitantes (dispone de diversos equipamientos, talleres, actividades y juegos programados). Especficamente sobre temas costero-marinos se cuenta con una coleccin titulada Cuadernos del Aula del Mar y con un Programa Educativo el Litoral Visto desde el Mar - La Goleta que organiza el CIMA por medio de salidas a bordo de la goleta Cantabria Infinita. Se trata de una travesa guiada por monitores que recorre la Baha de Santander abordando diversas cuestiones ligadas a la interaccin de la actividad humana con el medio litoral. La Estrategia Cntabra de Educacin Ambiental no contempla la zona costero-marina como un mbito diferenciado. Aunque existen algunas iniciativas aisladas, en general, son escasos los recursos didcticos y equipamientos disponibles para la divulgacin, educacin y concienciacin en los temas relacionados con el medio litoral cntabro. Tampoco el CIMA, el organismo con mayores responsabilidades y trabajos en el tema, parece contar con una lnea de trabajo especfica para el medio litoral. 10. PARTICIPACIN No se conoce ningn rgano que facilite la participacin pblica en los asuntos costero-marinos de la comunidad autnoma de Cantabria.
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El gobierno de Cantabria ha creado algunos instrumentos para la intervencin de la sociedad en los asuntos medioambientales, aunque ninguno resulta especfico para temas costero-marinos. En efecto, en el ao 2004 fue aprobado el Decreto 11/2004 de 5 de febrero, por el que se cre el Consejo Asesor de Medio Ambiente de la Comunidad Autnoma de Cantabria (CAMAC). Su objetivo es favorecer y dar cauce a la participacin tanto de organizaciones sociales como de expertos en la elaboracin y seguimiento de la poltica ambiental de Cantabria. El Centro de Investigacin del Medio Ambiente (CIMA) ejerce la secretara del Consejo. Tambin este Centro de Investigacin del Medio Ambiente (CIMA) tiene entre sus funciones desde el ao 2005 los temas de informacin ambiental y participacin as como del voluntariado. El CIMA, adems de su participacin en el CAMAC, tiene previstas una serie de acciones en materia de participacin como la publicacin de materiales que la fomenten o el apoyo tcnico a los procesos participativos regionales y locales. Otro instrumento de inters para la participacin lo constituye la Red Local de Sostenibilidad de la Comunidad Autnoma de Cantabria, que fue creada a travs del Decreto 10/2004 como un instrumento de armonizacin de Agendas 21 entre los entes locales adheridos a la iniciativa. Se trata de una red de municipios y agrupaciones de municipios que crea un marco de encuentro y apoyo para que las entidades locales compartan esfuerzos y recursos para una gestin local ms sostenible basada en la participacin de la ciudadana. Por otro lado, la Oficina de Participacin Hidrolgica de Cantabria (OPHIC) es la responsable de canalizar el proceso de informacin, consulta y participacin pblica asociada a la implantacin de la Directiva Marco del Agua en la regin Aunque se valora y muy positivamente la creacin de instrumentos para la participacin de la sociedad Cntabra, stos se encuentran asociados a iniciativas concretas, como las Agendas 21 o la implantacin de la Directiva Marco, siendo la CAMAC un rgano genrico de tipo ms consultivo que participativo y estando el Centro de Investigacin del Medio Ambiente orientado ms al apoyo de los procesos de participacin ya existentes, que a liderar nuevas iniciativas en este sentido. En conclusin, no existe en la comunidad autnoma de Cantabria un rgano especfico para la participacin en los temas costero-marinos. El rgano al que se atribuyen las funciones de participacin pblica es el CIMA, pero ste no cuenta con un programa concreto para el desarrollo de la participacin en el mbito litoral, aunque s cuenta con uno especfico para
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cuencas fluviales. En consecuencia, la forma ms comn de participar es a travs de los grupos ecologistas y conservacionistas que de este modo cubren el vaco que ha dejado la administracin pblica.
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III.
Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN EL PRINCIPADO DE ASTURIAS

PRINCIPADO DE ASTURIAS
90
19%
38%
26 km2/km
10%
25 km
484 hab./amarre
5%
LitoraldelConcejodeLlanes: PuertodeAvils:
3%
2%
0,4 turistas/hab.
446 turistas/km
129 plazas/km
Caracterizacingeomorfolgicadeloscercade
401kilmetrosquetienelacostaasturiana:
Obras artificiales
Playas de cantos
Figura 8 Ejemplos de la realidad costera del Principado de Asturias
Playas de arena Actantilado alto
Costa baja
Acantilado bajo
Fuente:MOPU1989,p.22enBarragn2004
Fuente:PlanNacionaldeOrtofotografaArea(PNOA)
Redaccin: Javier Garca Sanabria, Javier Garca Onetti Direccin: Juan Manuel Barragn Muoz Revisin y coordinacin regional: Juan Luis Domenech Quesada gestioncostera.regial@uca.es Relacin de entrevistados: Juan Luis Domenech Quesada, Responsable de Medio Ambiente de la Autoridad Portuaria de Gijn, miembro del Observatorio del Litoral de la Universidad de La Corua y miembro del Grupo de Sistemas de Gestin Costera. Ramn Galn Corts, Jefe de la Demarcacin de Costas de Asturias. Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. Gobierno de Espaa. M Jos Rodrguez Carbajal, Oficina de Asuntos Europeos. rea Institucional y de Servicios Generales, Presidencia del Principado de Asturias. Arturo Colina Vuelta, rea de Ordenacin del Territorio. INDUROT (Instituto de Recursos Naturales y Ordenacin del Territorio). Universidad de Oviedo. Elena Fernndez Iglesias, rea de Geodinmica Externa. INDUROT (Instituto de Recursos Naturales y Ordenacin del Territorio). Universidad de Oviedo. Jess Valderrbano Luque, rea de Botnica. INDUROT (Instituto de Recursos Naturales y Ordenacin del Territorio). Universidad de Oviedo. Jorge Lus Alczar lvarez, Centro de Experimentacin Pesquera de la Consejera de Medio Rural y Pesca. Gobierno del Principado de Asturias. Las conclusiones y afirmaciones expuestas en este documento no tienen por qu coincidir con la opinin o las aportaciones de los expertos consultados. Los responsables del presente anlisis agradecen su desinteresada colaboracin, as como la de aquellos otros expertos que si bien no fueron inicialmente entrevistados, tambin han ofrecido su opinin y ayuda. El presente documento es uno de los 10 informes elaborados para cada una de las comunidades autnomas costeras espaola. Forman parte del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) y se han realizado a partir una metodologa comn, que ha conllevado ms de 70 entrevistas a lo largo de dos meses en las diez comunidades autnomas. Con este trabajo se pretenden aportar los elementos necesarios para sustentar el debate interno de constitucin de dicha Red, cuyo objetivo no es otro que mirar al presente y al futuro de las costas espaolas, abriendo un necesario proceso de reflexin y dilogo, partiendo de la bsqueda de puntos de encuentro y la construccin puentes, sin dejar de realizar la reflexin crtica necesaria para ello. La informacin contenida es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, basado en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Pese a la fase de investigacin para complementar el proceso, este trabajo no pretende ser descriptivo o acadmico, pues no es el objetivo que motiva su elaboracin. Para realizar las conclusiones y propuestas expuestas se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)8 consensuados por los miembros de la Red. De igual forma, debe apuntarse la intencin de la Red de incorporar en este proceso de reflexin a las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla.
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1. POLTICA Y ESTRATEGIA Asturias vive en una dualidad entre la proteccin ambiental de su extraordinario patrimonio natural y su desarrollo industrial. Por ello, la preocupacin ambiental ha estado presente en la poltica asturiana desde sus primeros pasos como Comunidad Autnoma. Sin embargo, no ha existido una visin integral y omnicomprensiva de los problemas a travs de herramientas horizontales, sino que stos se han abordado de manera muy sectorial, focalizando los esfuerzos en sectores ambientales muy concretos, como los espacios naturales, las aguas superficiales, la contaminacin atmosfrica. De cualquier forma, es cierto que Asturias siempre apost por una unidad de gestin del medio ambiente. En efecto, en la primera estructura orgnica de la Administracin regional, creada por la Ley 1/1982, se opt por llevar el nombre del medio ambiente al de una Consejera, aunque no exclusiva de estos temas, la Consejera de ordenacin del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente. Asturias ha demostrado una voluntad poltica para proteger y gestionar de manera sostenible sus reas litorales. El Principado cuenta con un alto grado de proteccin urbanstica de su litoral por medio de los distintos instrumentos de ordenacin del territorio que ha ido desarrollando y otros ms relacionados con la proteccin de espacios. De hecho, Asturias incluy el 85% de su lnea de costa en la lista de Lugares de Importancia Comunitaria (Estrategia de Desarrollo Sostenible del Principado de Asturias, mayo de 2008). El principal instrumento para la gestin del litoral asturiano viene de la mano de la ordenacin del territorio. En efecto, ya desde el ao 1991 las Directrices Regionales de Ordenacin del Territorio de Asturias dispusieron la elaboracin de una Directrices Subregionales para la franja costera (aprobadas en 1993), y stas a su vez la elaboracin del Plan Territorial Especial de Ordenacin del Litoral Asturiano (POLA), aprobado en agosto de 2005. Esta apuesta continu con la elaboracin de la Estrategia MAREA, que propone la creacin de un marco de gobernanza para la gestin de las reas costero-marinas de Asturias a travs de acuerdos entre las escalas regional, estatal y europea y con la creacin de una Comisin para la gestin de los asuntos costero-marinos en el mbito regional. Con este trabajo, el Principado demostraba su apuesta por estar a la vanguardia en lo relacionado con la nueva poltica martima europea, y de hecho la estrategia MAREA aparece como ejemplo de buenas prcticas en Europa. Sin embargo, despus del ao 2007 parece haber habido un cambio en las prioridades polticas del Principado y an no ha sido aprobada la estrategia Marea a pesar de contar con un plan de actuaciones para el perodo 2007-2013.
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Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en el Principado de Asturias
Otro documento de inters lo constituye la Estrategia de Desarrollo Sostenible del Principado de Asturias, de mayo de 2008. Entre sus actuaciones destaca la propuesta de avanzar en la gestin integrada de la franja costera, incorporando a la misma un enfoque que incluya todos los aspectos, no slo en la franja litoral, sino tambin en el mar, utilizando como base todos los agentes e instituciones implicadas en el documento MAREA: el Mar, una Estrategia para Asturias. Tambin propone en relacin a la gestin costero-marina continuar desarrollando el POLA, con la colaboracin de la Administracin General del Estado. Sin embargo, nada se ha avanzado en la tramitacin para la aprobacin de esta Estrategia de Desarrollo Sostenible, que fue valorada positivamente en septiembre de 2008 por el Observatorio de Sostenibilidad y desde entonces se encuentra en participacin pblica en su pgina web, habindose habilitado un correo electrnico para recibir las aportaciones. Por todo ello, aunque diversos trabajos e instrumentos reconocen e intentan avanzar hacia una gestin integrada de las reas litorales asturianas, el Principado mantiene una poltica en temas costero-marinos de carcter sectorial, muy relacionada con la ordenacin del territorio. En los ltimos aos se detecta un parn en la aprobacin de instrumentos que en su etapa de elaboracin parecieron una apuesta poltica seria del principado, pero que no han sido puestos en prctica. En consecuencia, no existe actualmente una poltica asturiana especfica para la GIAL. 2. NORMATIVA El marco normativo asturiano relacionado con la zona costero-marina se caracteriza por su carcter sectorial. En efecto, no existe ninguna ley que permita la gestin integrada de las reas litorales asturianas. Los instrumentos de mayor inters para el litoral se encuentran generalmente relacionados con la ordenacin del territorio. Predominan los instrumentos normativos relacionados con la proteccin de espacios naturales, los vertidos industriales y la depuracin de las aguas, y los relativos a la contaminacin atmosfrica. A continuacin se destacan algunos instrumentos normativos de inters para la gestin del litoral asturiano: Ley 1/87 de 30 de marzo, de Coordinacin y Ordenacin Territorial. Dispone la elaboracin de unas Directrices de Ordenacin del Territorio.
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Decreto 11/91, de 24 de enero, por el que se aprueban las Directrices Regionales de Ordenacin del Territorio de Asturias. Disponen la elaboracin de unas Directrices Subregionales para la franja costera. Decreto 107/93, de 16 de diciembre (BOPA n 38, de 16/02/94). Directrices Subregionales de Ordenacin del Territorio para la franja costera de Asturias. Disponen la elaboracin del Plan Territorial Especial de Ordenacin del Litoral Asturiano (POLA), aprobado en el 2005 (BOPA n 197, de 25 de agosto de 2005). Decreto 77/92 de 29 de octubre, por el que se regula el procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones de uso en la zona de servidumbre de proteccin del litoral. La asignatura pendiente no es tanto la elaboracin de nuevos instrumentos como el cumplimiento de los ya existentes. Lo anterior no es bice para que sea necesario contar con un instrumento normativo que permita la gestin integrada del litoral asturiano, por ejemplo, estableciendo instrumentos de coordinacin entre administraciones, rganos de participacin especficos para el litoral, programas educativos sobre el medio costero-marino, la creacin de instituciones para la recogida, ordenamiento y procesamiento de toda la informacin referente al litoral, rganos de asesoramiento, convenios con las instituciones universitarias y de investigacin para la innovacin, etc. 3. COMPETENCIAS Asturias no cont con competencias que le permitieran el desarrollo de una poltica medioambiental hasta la reforma de su Estatuto de Autonoma mediante la Ley Orgnica 1/1994 de 24 de marzo. Hasta entonces dispona por lo general, en temas de medio ambiente, de competencias de desarrollo legislativo y ejecucin, en el marco de la legislacin bsica del Estado. Desde esta fecha, en temas costero-marinos, Asturias pas a tener competencias, conforme al Artculo 10 de su Estatuto de Autonoma, en el desarrollo legislativo y la ejecucin de Espacios Naturales Protegidos y Ordenacin del Sector Pesquero, y la competencia exclusiva sobre pesca en aguas interiores, ordenacin del territorio y litoral, urbanismo y vivienda, entre otras. En la actualidad, las competencias en la gestin de los espacios costeromarinos asturianos se encuentran repartidas entre diferentes administraciones y escalas territoriales. La Administracin Central, el Gobierno regional y los ayuntamientos o concejos, como se denominan en Asturias.
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Al igual que en otras regiones, en Asturias se da una constante concurrencia de competencias de distintas administraciones en el mbito litoral, lo que complica seriamente su gestin. El POLA reconoce esta situacin y plantea la necesidad de lograr una coordinacin entre administraciones basada en la informacin y la confianza mutua, y buscando la complementariedad en las acciones. Con este objetivo, en su parte tercera, el Plan analiza la cooperacin entre administraciones para su futuro desarrollo y concibe la proteccin costera como una colaboracin entre Administraciones en la cual la Autonmica acta como agente impulsor y organismo rector y coordinador, al menos desde el punto de vista urbanstico, pero siempre complementando su actividad mediante pactos bilaterales con las Autoridades locales y en los casos en que ello es pertinente con la Administracin del Estado. Para esta coordinacin el POLA sugiere el uso de convenios de colaboracin entre administraciones. Resulta especialmente interesante en este sentido una de las propuestas que plantea el POLA, los parques-playa (descritos en el apartado de instrumentos), para cuyo desarrollo el Principado de Asturias ha necesitado alcanzar Convenios con los Ayuntamientos y el Ministerio de Medio Ambiente. Otros ejemplos de coordinacin entre administraciones, esta vez a iniciativa de la administracin estatal, lo constituyen el Convenio para la colaboracin en la gestin del espacio costero, firmado el 26 de noviembre de 2001 con el Consorcio Costa Norte, formado por los ayuntamientos de Muros de Naln, Soto del Barco, Castrilln, Carreo y Gozn y la Cmara de Comercio Industria y Navegacin de Avils, as como el Convenio de colaboracin entre el Ministerio de Medio Ambiente y el Principado de Asturias en la Gestin Integral del Litoral Asturiano, firmado el 22 de junio de 2004. Este Convenio de Colaboracin tiene el objetivo de establecer un marco de coordinacin y colaboracin entre las administraciones estatal y regional. Sin embargo, al igual que en otras regiones espaolas, el desarrollo de este instrumento ha sido muy escaso, centrado principalmente en la anterior legislatura espaola (2004-2008), no habindose reunido en la presente en ninguna ocasin. Este hecho parece tambin tener que ver con la falta de conciencia existente en la Comunidad sobre la necesidad de la coordinacin entre administraciones en los asuntos costero-marinos. La cercana geogrfica, la concentracin de la poblacin y de las unidades de gestin en el ncleo Oviedo-Gijn-Avils, hacen de las labores de coordinacin un asunto en principio bastante sencillo. Y de hecho existe buena relacin entre los administradores, claro que tambin debida a la ausencia de problemas de
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relevancia que puedan enfrentar a las administraciones en temas costeromarinos. Por otro lado el Gobierno del Principado cuenta con la Estrategia MAREA (comentada en el apartado de instrumentos). En este documento se considera necesario crear un marco de gobernanza, que permita la coordinacin de todas las Administraciones y estamentos pblicos con competencia en el litoral. Para su creacin sera necesario alcanzar acuerdos entre las administraciones regional, estatal y europea. En cuanto a Asturias se refiere, la estrategia pasara por la creacin de una Comisin Delegada del Gobierno para la Poltica Martima, de la que formaran parte todos los Consejeros implicados en polticas que afecten a la costa, dependiente de la Presidencia del Principado. De cualquier forma MAREA an no ha sido aprobada, lo que parece indicar un cambio en la voluntad poltica del Principado. Por todo ello, a pesar de que se cuenta con importantes trabajos encaminados a lograr esa coordinacin entre administraciones en la gestin de la franja costera asturiana, actualmente no se cuenta en la regin con ningn rgano de coordinacin efectivo para la GIAL. 4. INSTITUCIONES No existe una institucin especfica para la gestin integrada de las reas litorales de Asturias. De cualquier forma, s existe un liderazgo claro en la gestin de este espacio ejercido por la Consejera de Medio Ambiente, Ordenacin del Territorio e Infraestructuras. Es desde esta consejera desde donde se han elaborado los principales instrumentos para la gestin del litoral asturiano: las Subdirectrices de Ordenacin de la Franja Costera y el Plan de Ordenacin del Litoral Asturiano (POLA). Tambin hay que destacar que en los ltimos aos hubo un intento desde Presidencia del gobierno por asumir este liderazgo. Se elabor, con una metodologa participativa, un documento de gran inters, la estrategia Marea, el mar una estrategia para Asturias, que propone un cambio en la estructura organizativa para la gestin costero-marina, en un claro intento de avanzar hacia la gobernanza de este mbito. Sin embargo este liderazgo fue espordico, ya que desde 2007 el documento no ha sido objeto de tramitacin alguna de cara a su aprobacin. En relacin a la Demarcacin de Costas, sta realiza su labor de manera idntica a las otras regiones costeras estudiadas, desarrollando las lneas de actuaciones impuestas desde la administracin central, sin diferencias notables
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en adaptacin al litoral asturiano. Mantiene buenas relaciones con la administracin regional aunque el Convenio de colaboracin entre ambas instituciones no ha tenido el desarrollo que se esperaba. 5. INSTRUMENTOS Los de mayor inters se encuentran relacionados con la ordenacin del territorio. En enero de 1991, en desarrollo de la Ley de Coordinacin y Ordenacin Territorial de 1987, fueron aprobadas las Directrices de Ordenacin del Territorio de Asturias, constituyendo el documento marco de la ordenacin territorial asturiana. Estas Directrices realizan una serie de propuestas entre las que se encuentran la elaboracin de las Directrices Subregionales de Ordenacin del Territorio para la Franja Costera Asturiana, que fueron aprobadas en diciembre de 1993. Las Directrices Subregionales uniformaron la gestin de la costa en los diferentes municipios litorales, tanto en lo referente a la delimitacin del Suelo No Urbanizable de Costas (ya propuesto en las DOT), como en lo relativo a su regulacin de usos, liberando del desarrollo urbanstico la primera franja costera de 500 metros. De este modo, Asturias cuenta con unas 19.000 Hectreas de terreno litoral protegido. Las Directrices Subregionales disponen a su vez la redaccin de un Plan Especial de Proteccin y Ordenacin del Litoral Asturiano (POLA), como un instrumento que una intereses contrapuestos, la gestin de las tres administraciones y consiga una socializacin de la costa permitiendo un disfrute pblico de la misma sin degradar su medio. Este plan tendr la naturaleza de un Plan Territorial Especial Supramunicipal conforme a lo establecido en la Ley 3/02 (LRSOU), y fue aprobado por Acuerdo de 23 de mayo de 2005, adoptado por el Pleno de la Comisin de Urbanismo y Ordenacin del Territorio de Asturias (CUOTA). Este instrumento ha recibido un amplio reconocimiento internacional, siendo el ganador de la sexta edicin de los Premios Europeos de Planeamiento Territorial y Urbanstico convocado por el Consejo Europeo de Urbanistas. El POLA destaca por ser uno de los planes de ordenacin del litoral pioneros en Espaa, pero an ms por plantear mecanismos de gestin novedosos para el uso sostenible de un litoral, en general, en buen estado de conservacin, con pocas presiones y escaso poblamiento. Es de los pocos instrumentos en la materia que se puede decir que han llegado a tiempo, o que se han elaborado, no tanto en respuesta a un problema, como en previsin al mismo. El Plan dedica su parte tercera a la cooperacin entre administraciones
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para el desarrollo del POLA, proponiendo como principal instrumento el fomento de acuerdos y convenios entre las mismas. Tambin dedica buena parte de este apartado a hacer una estimacin de los costes econmicos necesarios para la ejecucin de las actuaciones previstas y unas sugerencias para la distribucin de la carga presupuestaria entre las distintas administraciones. El POLA plantea los siguientes instrumentos: 1. La delimitacin del Suelo no urbanizable de Costas, como un espacio reservado para mantener sus cualidades medioambientales y paisajsticas en el que no est permitido la edificacin. 2. Propuestas activas: los parques-playa, la red de sendas peatonales, las sendas cicloturistas y las actuaciones de regeneracin de la cubierta vegetal degradada. 3. Planes de desarrollo para actuar sobre aspectos especficos: reas degradadas por la edificacin, ncleos rurales, reas arqueolgicas, campamentos de turismo y redes de alta tensin en la costa. La principal novedad que aporta el POLA son los parques-playa. Se trata de un instrumento que pretende compatibilizar la proteccin de las playas con su disfrute pblico. Para ello, se propone vincular a las playas espacios agrarios cercanos que conformaran el parque-playa. Su desarrollo precisa la presencia de espacios llanos relativamente cercanos, es decir que exista en el entorno de la playa un espacio adecuado donde poder realizar las actuaciones. Al vincular el suelo agrario a la propia gestin de la playa se permite incrementar los servicios sin que esto conlleve un deterioro ambiental del recurso turstico. El modo de conseguirlo es mediante la creacin de dos tipos de parques que evitan la creacin de grandes espacios y servicios sin uso fuera de la temporada estival, a saber: Parques permanentes (20%). Se desarrolla el uso turstico durante todo el ao. Parques de temporada (80%). En este caso se desarrolla el uso agrcola-ganadero en el perodo invernal. Los parques-playa que se proponen se encuentran ubicados en las reas de mayor afluencia turstica y con mejor accesibilidad. Con esta propuesta se consigue incrementar la superficie general de Asturias para usos de playa, sin que ello conlleve un deterioro de los valores ecolgicos y medioambientales, y desviando el uso turstico del litoral hacia los enclaves ms compatibles para ello, evitando la afluencia masiva en los puntos del litoral ms sensibles. Para el desarrollo de los Parques-Playa ser necesario alcanzar Convenios con los
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Ayuntamientos y el Ministerio de Medio Ambiente. Por otro lado, el POLA propone comunicar los parques-playa y los 232 ncleos rurales costeros mediante una red de caminos peatonales, el Sistema de Sendas Costeras. Mencin especial merece en este apartado el documento Marea: la mar una estrategia para Asturias. Coincidiendo con la propuesta de la Comisin europea de disear una nueva poltica europea basada en la integracin de los diferentes mbitos sectoriales que dependen o repercuten sobre el medio costero o marino, el Gobierno asturiano se propuso el reto de participar activamente en este proceso. De este modo la administracin regional se puso a trabajar en el proyecto regional denominado Marea, que pretenda poner las bases para el diseo de una poltica martima integrada en Asturias, y cuyo resultado final sera presentado a la Comisin Europea como contribucin de Asturias al Libro Verde sobre poltica martima europea. Marea gener grandes expectativas, constituyendo un esfuerzo por la integracin de las polticas en el mbito costero-marino con el objetivo de buscar soluciones que permitan la integracin de los agentes pblicos y privados implicados en estos mbitos. Para ello, se pretenda, con la colaboracin de todos los agentes implicados, disear un plan de accin para el desarrollo de las actividades costeras y martimas de Asturias desde un punto de vista sostenible. Lo ms interesante de la Estrategia Marea es que hace una propuesta de tipo organizativo, es decir, responde a la pregunta siguiente cmo podemos organizarnos desde la administracin asturiana para afrontar de la mejor manera el reto de la gestin integrada de las zonas costero-marinas? En efecto, en el documento se intenta construir toda una estructura para la gestin integrada que contempla el nivel regional, estatal y europeo. Con ello lo que se pretende es lograr una gestin pblica regional, eficiente e innovadora de un mbito plurisectorial y en el que intervienen diversas administraciones pblicas. Como menciona el documento, la situacin de partida de Asturias (sin dificultades de envergadura preocupantes), posibilita poner en marcha una estructura de gestin novedosa, basada en la coordinacin e integracin de todos aquellos agentes que tienen competencias e intereses en el mbito costero-marino. Por otro lado, MAREA plantea un mbito de actuacin curioso, ser aquel en el que impulsar la coordinacin y cooperacin entre administraciones y responsables de distintas polticas, as como la colaboracin y cooperacin entre actores de distintas reas y sectores, tanto pblicos como privados, ofrezca un especial valor aadido. En resumen, su objetivo especfico es aprovechar mejor las sinergias y minimizar los roces en el sistema martimo.
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En base a este mbito de actuacin, la estrategia martima asturiana se plantea seis objetivos instrumentales generales: a) Mejorar la cooperacin y coordinacin interdepartamental e interadministrativa b) Mejorar la integracin del conocimiento cientfico y tecnolgico en las polticas y sectores del mbito martimo y costero c) Mejorar la cooperacin e integracin de actores del sistema martimo y costero d) Promover la cooperacin con otras regiones y territorios europeos e) Adaptar la formacin del capital humano a las necesidades del sector martimo f) Mejorar el aprovechamiento de la financiacin pblica disponible para los objetivos estratgicos de la poltica martima Para responder a estos objetivos, la estrategia MAREA plantea la siguiente propuesta de estructura de gestin: 1. En la Comunidad Autnoma del Principado de Asturias: 1.1. Comisin Delegada del Gobierno para la Poltica Martima, integrada por los Consejeros con competencias en el mbito martimo y dependiente de Presidencia. Asistida por un gabinete tcnico. Sus funciones sern las de coordinar las actuaciones a realizar en el marco de la estrategia y encargarse de las relaciones de la regin de Asturias con el exterior en asuntos relacionados con el mbito martimo. 1.2. rganos de asesoramiento y apoyo: Comit cientfico. Formado por expertos tanto pblicos como privados (universidades, administraciones,). Asesorar a las administraciones competentes en la toma de decisiones y participar y se integrar en los organismos similares a nivel europeo e internacional. Foro martimo asturiano. Formado por todos los agentes sociales y econmicos de la regin implicados en el desarrollo de la estrategia martima regional. Permitir continuar con las perspectiva de integracin e implicacin en la gestin pblica de los diversos colectivos que ya han comenzado a participar en el diseo de la estrategia MAREA desde el perodo inicial de consulta y elaboracin. 2. En el Estado Espaol: 2.1. Propuesta al Estado espaol de realizar una efectiva coordinacin de las Conferencias Sectoriales competentes, Planes conjuntos de actuacin con las Comunidades Autnomas costeras que as lo deseen (Convenios de colaboracin).
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2.2. Propuesta al Estado espaol de un Protocolo General con las Comunidades Autnomas costeras en el que se establezca el marco general y la metodologa para el desarrollo de la colaboracin en el rea de la poltica martima integrada. 3. A nivel europeo:
Figura 9. Estructura Autonmica para la gestin de la poltica martima
3.1. Propuesta de acuerdo de colaboracin a tres niveles: regional, estatal y europeo (Convenio tripartito o Pacto Territorial Europeo entre la CCAA, el Estado espaol y la Comisin Europea). 3.2. Propuesta de creacin de un Consejo Consultivo en el espacio martimo transnacional del que forma parte el Principado de Asturias. Dentro de este Consejo se propone crear Comits Cientficos Martimos.
Por ltimo, en la Estrategia se proponen una serie de actuaciones que deberan haber sido impulsadas desde el Gobierno regional en el perodo 20072013, a travs de la tambin propuesta Comisin Delegada para la Poltica Martima. La Estrategia MAREA aparece como ejemplo de buenas prcticas en varias publicaciones de carcter europeo, sin embargo, y a pesar de los recursos econmicos, humanos y de tiempo invertidos, el documento final, a pesar de haberse terminado en 2007, an no ha sido aprobado. Cuando se pregunta sobre el motivo por el cual no se ha procedido a su aprobacin, se argumenta que se est evaluando el grado de realizacin del que se partira a la hora de afrontar las actuaciones propuestas en la Estrategia
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Marea con el fin de organizar mejor el trabajo y conocer qu recursos habra que destinar. De cualquier forma, ms de tres aos despus de haber sido finalizada la elaboracin de la estrategia esta explicacin resulta a todas luces insuficiente y la situacin de parlisis ms parece deberse a una falta de voluntad poltica que a un proceso de organizacin de tipo tcnico. El gobierno del Principado tambin se encuentra implicado en el Proyecto e-Coastatlantic, que establece una visin comn de la gestin integral de zonas costeras en los pases del Arco Atlntico. Por ltimo, destaca en la administracin asturiana, la posibilidad de poder tramitar online las autorizaciones de usos en la Zona de Servidumbre de Proteccin o tambin la concesin de ocupacin del dominio pblico martimo-terrestre en puertos. 6. FORMACIN Y CAPACITACIN La formacin de los administradores del litoral asturiano est mayoritariamente vinculada a la ordenacin del territorio y la ingeniera, destacando tambin la presencia de bilogos marinos. Se observan importantes deficiencias en relacin a una formacin especfica para la gestin integrada de las reas litorales, aspecto que no se est cuidando por parte de la administracin por medio de programas de capacitacin de los gestores. Se echa en falta una poltica institucional al respecto. Por otro lado, no se ha llegado a valorar suficientemente las necesidades formativas para la gestin de los asuntos costero-marinos relacionadas con algunas habilidades sociales (resolucin de conflictos, dinamizacin social, etc.), y destrezas personales (tcnicas directivas, capacidad de anlisis y sntesis ante problemas complejos, etc.). Este problema se encuentra tanto en la administracin como en el sistema universitario asturiano, no existiendo una oferta adecuada al respecto. En la Universidad de Oviedo no existe una oferta formativa especfica para la GIAL, lo ms relacionado es un Grado en Geografa y Ordenacin del Territorio y un mster universitario en Biodiversidad Marina y Conservacin, enfocado a la gestin de la biodiversidad marina, y que cuenta con una asignatura obligatoria titulada Gestin integrada de la zona costera. Este mster forma parte adems de un Erasmus Mundus European Master in Marine Biodiversity and Conservation, en el que participan las universidades de Gante, Bremen, Paris-VI, Faro, Klaipeda y Oviedo.
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7. RECURSOS No se han logrado identificar, en el presupuesto del gobierno asturiano para el 2010, partidas presupuestarias destinadas especficamente a la gestin integrada del litoral. No es posible identificar un programa de inversiones que aborde la gestin del medio costero-marino en sus diferentes aspectos (formacin, capacitacin, educacin y concienciacin, participacin, herramientas para la gestin, informacin, investigacin, etc.). El POL realiza en su parte tercera una estimacin del presupuesto de todas las acciones a realizar en desarrollo del Plan, resultando un total de unos 137,9 millones de euros lo que vendra a equivaler a una inversin promedio de unos 17,23 millones de euros durante unos 8 aos. Sin embargo, el presupuesto destinado al desarrollo del POLA viene contemplado en el Programa econmico 433B de Fomento de las actividades urbansticas, que viene desarrollado por el Director General de Ordenacin del Territorio y Urbanismo, pero cuyo monto total tan slo asciende a 5,35 millones de euros a repartir entre tres objetivos, uno de los cuales es el desarrollo del POLA, con inversiones orientadas a su conservacin y/o a la recuperacin de espacios, como es el caso de los accesos y la adecuacin del borde litoral de la Ciudad de Vacaciones de Perlora. Resulta imposible conocer mediante los presupuestos generales cul ha sido el total invertido para el desarrollo del POLA, la consulta del detalle por subconceptos del programa econmico al que se encuentra asignado no aclara nada al respecto. Tampoco se conocen, que no quiere decir que no existan por la dificultad que entraa distinguir los recursos de los presupuestos generales destinados al litoral, otros recursos de inters para la GIAL en Asturias. En conclusin, no estn claros los recursos que destina el gobierno del principado a los asuntos costero-marinos, existe una clasificacin de los recursos por conceptos muy genricos difcilmente imputables al desarrollo de un instrumento o proyecto concreto. De cualquier forma, parece claro que estos recursos son insuficientes, al menos en lo referente al desarrollo del principal instrumento vigente con que en la actualidad cuenta el gobierno del Principado para la gestin de sus reas litorales: el POLA. 8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN Asturias dispone de un conocimiento de su medio litoral aceptable para la toma de decisiones, por lo general los problemas y las causas que los originan son de sobra conocidos, pero en ocasiones las medidas adoptadas para
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corregirlos no son las ms adecuadas y, en muchas ocasiones, suelen ser insuficientes o escasamente desarrolladas. Salvo algunos programas de vigilancia ambiental (Instituto Espaol de Oceanografa, Autoridad Portuaria de Gijn) no se conocen programas continuados de investigacin o de actualizacin del conocimiento del medio litoral asturiano. Los trabajos realizados sobre el litoral suelen ser espordicos y la informacin y el esfuerzo generado suele perderse en las distintas instituciones. Es necesario un sistema de informacin especfico del litoral asturiano y un mayor y peridico esfuerzo en la actualizacin y generacin de nuevo conocimiento sobre la zona costero-marina del Principado. En la Universidad de Oviedo existen varios Departamentos y reas de conocimiento relacionadas, directa o indirectamente, con el medio litoral en sus diferentes facetas. Entre ellas cabe sealar el Departamento de Geografa, el rea de Ecologa, perteneciente al Departamento de Biologa de Organismos y Sistemas, o el rea de Geodinmica Externa, del Departamento de Geologa. Precisamente al rea de Ecologa pertenece el grupo de investigacin de Ecologa de Sistemas Acuticos que, entre sus lneas de estudio, aborda la Ecologa de ecosistemas litorales. Por otro lado, la administracin autonmica asturiana cuenta con la Direccin General de Pesca, dependiente de la Consejera de Medio Rural y Pesca, que es la encargada de gestionar la competencias de pesca martima en Asturias, como la regulacin de las distintas especies explotadas, las modalidades de explotacin y los caladeros, apoyar y financiar la industria pesquera, tanto en fase extractiva (flota), como comercializadora (Cofradas de Pescadores y empresas transformadoras) y regular las enseanzas nutico pesqueras. Como organismo asesor para estas materias y dependiente de ella, destaca el CEP (Centro de Experimentacin Pesquera), cuyo cometido es asesorar al Principado de Asturias en gestin pesquera y en la explotacin y conservacin de recursos marinos, realizando los estudios y proyectos de investigacin necesarios para tales fines. Un museo-acuario sobre especies del Cantbrico y artes de pesca, abierto al pblico, completa los equipamientos del CEP para divulgar, principalmente entre los escolares asturianos, pero tambin entre el pblico en general, las caractersticas del mar y la pesca regionales. Entre los organismos estatales, hay que mencionar el IEO (Instituto Espaol de Oceanografa), organismo cientfico asesor de la Administracin Espaola en materia de pesca y conservacin de recursos. Su actividad normalmente trasciende el mbito regional, ya que se ocupa de recursos marinos de gran distribucin, por lo que sus proyectos suelen ser transnacionales. Para desarrollar la Red Natura 2000 en el mbito marino, ha
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desarrollado el proyecto Indemares, de estudio de reas marinas singulares, que en aguas de Asturias abarca el Can de Avils y la plataforma marginal El Cachucho. Adems, destaca en Asturias el INDUROT (Instituto de Recursos Naturales y Ordenacin del Territorio). Se trata de un centro propio de la Universidad de Oviedo dedicado a la investigacin, al asesoramiento tcnico sobre los aspectos relacionados con la ordenacin del territorio, los recursos naturales y el medio ambiente en general y a la actividad docente de tercer ciclo. Este instituto colabora con frecuencia con la administracin pblica asturiana. Existe una publicacin sobre el estado del medio ambiente asturiano Perfil Ambiental de Asturias 2008. Se encuentra basada en indicadores y constituye el primer informe sobre el medio ambiente realizado por la administracin asturiana. Ha sido elaborado por la Oficina de desarrollo sostenible, cambio climtico y participacin de la Consejera de Medio Ambiente, Ordenacin del Territorio e Infraestructuras. De cualquier forma se trata de un informe basado en unos indicadores muy genricos que no trata el litoral como un mbito de anlisis especfico, sino que aborda el medio ambiente en general desde una perspectiva sectorial. Por otro lado, aunque en el documento se manifiesta la intencin de que sea un trabajo peridico, el informe no ha tenido continuidad, existiendo slo el relativo al ao 2008. Sin embargo, existi la voluntad de su elaboracin anual ya que el Observatorio de Sostenibilidad de Asturias tiene entre sus funciones la revisin anual antes de su publicacin del informe sobre el estado del medio ambiente. Tambin existe un Servicio de Atencin Ciudadana del Principado de Asturias, pudindose solicitar cualquier tipo de informacin pblica. Se ha comprobado el servicio y el resultado ha sido muy satisfactorio, recibiendo respuesta en 1-2 das con links directos a la informacin solicitada. 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN Asturias cuenta con centros de interpretacin (diez centros asociados a espacios naturales) y otros equipamientos para las labores de educacin y sensibilizacin ambiental. El Principado tambin tiene una recopilacin de materiales para la educacin ambiental entre los que se encuentran publicaciones temticas, guas y juegos interactivos. Adems, existen en el Principado campaas de educacin y sensibilizacin para la proteccin de incendios, el ahorro de agua y energa o el reciclaje; y tambin programas
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educativos como el programa Presta, Brumas o la Red de Escuelas por el reciclaje. Referidos al litoral existen diversos centros didcticos o culturales dedicados a la concienciacin y al conocimiento del medio martimo-costero, como el museo-acuario del Centro de Experimentacin Pesquera (Gijn), el Museo Martimo del Cantbrico (Gozn), el Centro de Interpretacin del Cabo de Peas (Gozn), el Centro de Visitantes de la Autoridad Portuaria de Gijn, el Acuario Municipal de Gijn, el Museo del Calamar Gigante (Luarca), el observatorio de aves del Cabo Torres (Gijn), el Centro de Interpretacin de la Ensenada de Zelun (Avils), el Centro de Interpretacin de la ra de Villaviciosa y otros. 10. PARTICIPACIN La Oficina para la Sostenibilidad, el Cambio Climtico y la Participacin dependiente de la Consejera de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, es la Direccin General desde la que se desarrollan las actuaciones relativas a la participacin ciudadana. Tambin existe un apartado de participacin en la web del Principado donde se informa sobre todos los procesos con trmite de participacin ambiental abierto, pudiendo acceder a la informacin y siendo posible la presentacin de alegaciones de forma electrnica. Por otro lado, el Observatorio de la Sostenibilidad de Asturias, aunque se trata de un rgano consultivo de la administracin asturiana en materia de medio ambiente, incluye en su pgina web una plataforma para la participacin en la que se informa sobre la manera de participar en la aplicacin de la Directiva Marco de Aguas y la posibilidad de presentar alegaciones a la Estrategia de Desarrollo Sostenible de Asturias a travs del envo de las alegaciones a un correo electrnico. En definitiva, a pesar de las mltiples iniciativas recientes encaminadas a potenciar determinadas actividades martimas (ampliacin puerto de El Musel, Zona de Actividad Logstica que permite alejar la industria de la costa-, creacin de la primera Autopista del Mar entre Francia y Espaa (GijnNantes), creacin de un laboratorio marino off-shore para el desarrollo de energas alternativas, o nuevos centros de investigacin marina proyectados), ni existe en la comunidad autnoma asturiana un rgano que posibilite la participacin en los temas costero-marinos, ni tampoco se detecta una cultura participativa en la sociedad asturiana, y cuando existe este inters la forma ms comn de participar es a travs de los grupos ecologistas y conservacionistas.
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IV.
Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN GALICIA

GALICIA
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20%
61%
20 km2/km
14%
29 km
202 hab./amarre
24%
Municipio de Cedeira Puerto de Ferrol
47%
43%
0,5 turistas/hab.
460 turistas/km
59 plazas/km
1.498 kilmetros que tiene la costa gallega

Actantilado alto
Figura 10. Ejemplos de la realidad costera de Galicia
Obras artificiales Playas de cantos
Playas de arena
Costa baja
Acantilado bajo
Fuente: MOPU 1989, p. 22 en Barragn 2004 Fuente: Plan Nacional de Ortofotografa Area (PNOA)
Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en Galicia Redaccin: Javier Garca Sanabria, Javier Garca Onetti Direccin: Juan Manuel Barragn Muoz Revisin y coordinacin regional: Fco. Javier Sanz Larruga gestioncostera.regial@uca.es Relacin de entrevistados: Fco. Javier Sanz Larruga, director del Observatorio del Litoral. Universidad de A Corua. Manuel Borobio Sanchis, Director General de Sostenibilidad y Paisaje y Director tcnico en la elaboracin del Plan de Ordenacin del Litoral de Galicia. Miriam Garca Garca, Land Lab Laboratorio de Paisaje, Directora tcnica en la elaboracin del Plan de Ordenacin del Litoral de Galicia. Antonio Garca Allut, Fundacin Lonxanet. Rosa Chapela, Centro Tecnologco del Mar (CETMAR).
Las conclusiones y afirmaciones expuestas en este documento no tienen por qu coincidir con la opinin o las aportaciones de los expertos consultados. Los responsables del presente anlisis agradecen su desinteresada colaboracin, as como la de aquellos otros expertos que si bien no fueron inicialmente entrevistados, tambin han ofrecido su opinin y ayuda. El presente documento es uno de los 10 informes elaborados para cada una de las comunidades autnomas costeras espaola. Forman parte del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) y se han realizado a partir una metodologa comn, que ha conllevado ms de 70 entrevistas a lo largo de dos meses en las diez comunidades autnomas. Con este trabajo se pretenden aportar los elementos necesarios para sustentar el debate interno de constitucin de dicha Red, cuyo objetivo no es otro que mirar al presente y al futuro de las costas espaolas, abriendo un necesario proceso de reflexin y dilogo, partiendo de la bsqueda de puntos de encuentro y la construccin puentes, sin dejar de realizar la reflexin crtica necesaria para ello. La informacin contenida es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, basado en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Pese a la fase de investigacin para complementar el proceso, este trabajo no pretende ser descriptivo o acadmico, pues no es el objetivo que motiva su elaboracin. Para realizar las conclusiones y propuestas expuestas se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)9 consensuados por los miembros de la Red. De igual forma, debe apuntarse la intencin de la Red de incorporar en este proceso de reflexin a las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla.
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1. POLTICA Y ESTRATEGIA La preocupacin del gobierno autnomo por los temas ambientales no comenz hasta finales de los aos noventa, con la creacin en 1997 de la Consellera de Medio Ambiente, y se centr de manera prioritaria en la gestin de los residuos y la ordenacin de los recursos hidrolgicos. En efecto, no existe actualmente una poltica gallega especfica para la GIAL (Gestin Integrada de reas Litorales). Sin embargo, s que se reconoce explcitamente la necesidad de lograr una gestin integrada del litoral, reto que deber ser abordado de forma coordinada por todas las conselleras potencialmente implicadas (Cara a una estratexia para o desenvolvemento sostible de Galicia: Integracin da variable ambiental nas polticas sectoriais. Consellera de Medio Ambiente. Xunta de Galicia, 2003). En la actualidad, el gobierno gallego cuenta con una estrategia elaborada y publicada en su web, pero sta se encuentra pendiente de su aprobacin definitiva. La poltica explcita en temas costeros o marinos es de carcter sectorial y hace referencia a temas como la pesca, acuicultura y marisqueo, la contaminacin de las aguas y la Directiva Marco, y la ordenacin del territorio y el urbanismo. En materia de pesca, la poltica gallega es explcita y clara, y centra sus esfuerzos en el conocimiento y el desarrollo sostenible del medio marino, la modernizacin y renovacin de la flota pesquera, el desarrollo integrado de la extraccin y la produccin pesquera, la comercializacin y el transporte de sus productos, y el ajuste del esfuerzo pesquero. La Xunta est siendo particularmente activa en lo relacionado a la ordenacin del territorio costero-marino en la ltima dcada. De hecho, ya desde principios de los noventa se trabajaba con estudios como los de ordenacin dos recursos pesqueiros e marisqueiros de Galicia (1993). Tambin se public Elementos para unha ordenacin integral dos usos do medio litoral de Galicia E. Penas Lado, 2000. Estos estudios comenzaron a abordar la problemtica derivada de la identificacin de los emplazamientos ms adecuados para la ubicacin de las actividades de acuicultura y marisqueo. El documento elaborado por E. PENAS LADO (antiguo Director General de Acuicultura de la Xunta de Galicia y actualmente uno de los principales responsables de la Poltica pesquera en la Comisin Europea), fue el primero que trat de la necesidad de la ordenacin integrada del litoral de Galicia si bien muy vinculado a la problemtica de la pesca, acuicultura y el marisqueo. En 2007 fue aprobada una Ley 6/2007, de 11 de mayo, de Medidas Urgentes en materia de ordenacin del territorio y del litoral cuyo
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Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en Galicia
propsito era dar comienzo a la elaboracin del POLGA (Plan de Ordenacin del Litoral de Galicia) y frenar el proceso de urbanizacin costera que se estaba dando en la regin hasta que el plan se encuentre ya terminado. Esta ley supuso la suspensin cautelar, urgente y transitoria de nuevos desarrollos urbansticos en la zona litoral, proporcionando el sosiego necesario para la elaboracin del POLGA previsto por la Disposicin Transitoria 8 de la Ley 9/2002 de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del Medio Rural. Por otro lado, la Ley 6/2007 estableci que el Plan Sectorial de Ordenacin del Litoral a que hace referencia la disposicin transitoria octava, tendr la naturaleza de un plan territorial integrado regulado en la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenacin del Territorio de Galicia. Toda la informacin del Plan de Ordenacin del Litoral de Galicia puede consultarse en la web de la Xunta (www.xunta.es/litoral). En este Plan, aunque se habla de la necesidad de un modelo de gestin integrado del litoral y persigue la gobernanza del territorio como un objetivo del mismo (y se citan un gran nmero de documentos y estrategias sobre la GIAL), su mbito de aplicacin sigue un sistema multicriterio, llegando a extenderse en algunas zonas varios kilmetros al interior, abarcando en ocasiones la totalidad del territorio de un municipio costero. El POLGA es en la actualidad la gran apuesta de la Xunta para el litoral, un instrumento que pretende servir de marco para todas las polticas que incidan en el mbito costero, de manera que se realicen las actuaciones de manera coordinada y bajo los mismos principios y criterios. Este instrumento supone, por tanto, un primer paso en la direccin hacia la GIAL en Galicia, pero la clave de su xito va a estar en su aceptacin por el resto de las Conselleras de la Xunta de Galicia relacionadas con el litoral (en especial la Consellera del Mar) y la aceptacin y concreta aplicacin por los Municipios costeros gallegos. Por otro lado, destacan las Reservas Marinas de Inters Pesquero, que constituyen una nueva apuesta por un modelo ms participativo mediante la integracin de los pescadores en los rganos de gestin, y tambin los Grupos de Accin Costera, otro ejemplo que, junto a lo expresado en el avance del POLGA, da a entender que el gobierno gallego est avanzando hacia el fomento de la participacin en los asuntos costero-marinos. En el mismo sentido resulta relevante la etapa de participacin pblica de 6 meses en la que se encuentra el Plan Hidrolgico Galicia-Costa. En este nuevo Plan deben integrarse, por exigencia de la Directiva Marco del Agua, las aguas costeras y las de transicin (stas muy importantes en Galicia por la existencia de las Ras).
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2. NORMATIVA El marco normativo gallego relacionado con la zona costero-marina es extenso y se caracteriza por su carcter sectorial, no existiendo ninguna ley que permita la gestin integrada del litoral gallego. En efecto, los instrumentos normativos de mayor relevancia, especficos para el litoral, se encuadran en general en la ordenacin del territorio, el urbanismo, la pesca, la acuicultura y el marisqueo, y la planificacin hidrolgica. As, la Ley 10/1995 de Ordenacin del Territorio (en adelante, LOTGA) ha sido escasamente aplicada hasta fechas recientes. La Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del Medio Rural es especialmente interesante para el litoral. Por un lado, intent cubrir parcialmente la laguna dejada por la falta de desarrollo de la ley del noventa y cinco, y por otro considera que la ordenacin urbanstica de los terrenos situados en la franja de 500 metros desde la ribera del mar afecta a los intereses autonmicos. Adems, esta ley aporta diferentes determinaciones normativas sobre la costa: sobre el rgimen del suelo de ncleo rural situados en la franja de 200 metros desde el lmite interior de la ribera del mar (cfr. art. 13, 3), sobre el rgimen del suelo rstico de proteccin de costas (cfr. art. 32,2, e), sobre el rgimen de usos de los suelos rsticos de proteccin de las aguas, costas y de inters paisajstico (cfr. art. 39), etc. Lo ms relevante es que estableca en su Disposicin Transitoria 8 que la Xunta remitir al Parlamento en el plazo de 2 aos desde la entrada en vigor de la presente Ley el Plan sectorial de ordenacin del litoral donde se recogern las condiciones especficas de este mbito territorial. Posteriormente se aprob la Ley 6/2007 de medidas urgentes en materia de ordenacin del territorio y del litoral de Galicia, que supuso la suspensin de la ordenacin urbanstica de la casi totalidad de la franja costera de 500 metros hasta la aprobacin del POLGA. Su intencin era crear el sosiego necesario para la elaboracin del Plan de Ordenacin del Litoral Gallego (POLGA). En materia de pesca, los ltimos aos han sido especialmente dinmicos. La ley de pesca de 1993 estuvo en vigor 15 aos, hasta que en 2008 se aprob la nueva legislacin en la materia. Sin embargo, el nuevo gobierno decidi cambiarla de inmediato y, en la actualidad en Galicia rige la Ley de 2009. Estas situaciones hacen pensar en la necesidad de alcanzar pactos polticos que aseguren el consenso en la elaboracin de instrumentos, a fin de no duplicar esfuerzos y malgastar fondos, adems de no provocar el consecuente malestar en la poblacin afectada.
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El medio costero-marino gallego es enormemente rico en recursos de todo tipo, configurndose como el espacio ms productivo de la Comunidad Autnoma, sin embargo esto no se traduce an en la aprobacin de instrumentos normativos que permitan la gestin integrada de las reas litorales gallegas. Por otro lado, la asignatura pendiente en relacin al tema, al igual que en otras regiones espaolas, no es tanto la elaboracin de nuevos instrumentos normativos como el cumplimiento de los ya existentes.
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A continuacin, sin nimo de ser exhaustivo, se proporciona un resumen cronolgico de los algunos instrumentos normativos de inters para la GIAL: Tabla 4. Normativa e instrumentos regionales destacados para la GIAL en Galicia
LEY Ley 10/1995, de Ordenacin del Territorio de Galicia. DESCRIPCIN Establece objetivos y crea instrumentos para coordinar la poltica territorial y ordenar el espacio. Establece que dado el valor del litoral como recurso natural y ambiental no renovable, se entender que la ordenacin urbanstica de los terrenos situados en la franja de 500 metros desde la ribera del mar afecta a los intereses autonmicos Se aprueba por la necesidad de poner freno al acelerado desarrollo urbanstico que se ha venido dando en los ltimos aos en el litoral gallego. Se gana tiempo para elaborar el POLGA. INSTRUMENTOQUECREA Define, entre otros, los Planes Territoriales Integrados (supramunicipales y de caractersticas homogneas). Suelo rstico de especial proteccin de costas (situados fuera de ncleos rurales y de suelo urbano Y a distancia inferior a 200 metros del lmite interior de la ribera del mar) Plan Sectorial de Ordenacin del Litoral, instrumento que prev la Ley para gestionar la franja de 500 metros. Establece que el Plan de Ordenacin del Litoral Gallego (POLGA), al que hace referencia la Ley 9/2002, tendr la naturaleza de un Plan Territorial Integrado regulado en la Ley 10/1995.
ORDENACIN DELTERRITORIO
Ley 9/2002 de ordenacin urbanstica y proteccin del medio rural de Galicia
Ley 6/2007 de medidas urgentes en materia de ordenacin del territorio y del litoral de Galicia
Ley 6/1993, de 11 de mayo, de Pesca de Galicia
Pionera en su momento, entre otras cuestiones, por la introduccin del permiso de explotacin y la imposicin del descanso semanal obligatorio. Sin embargo, tras 15 aos de vigencia, qued desfasada por la promulgacin de distintas normas con incidencia en pesca y los cambios que se fueron dando en un sector extraordinariamente dinmico. Crea la Licencia de pesca profesional, otorgada por tiempo indefinido, y un permiso de pesca especial, que se otorga cuando haya que limitar el esfuerzo pesquero (temporal). Crea las Licencias y autorizaciones de pesca de recreo para dar salida al aumento de la pesca recreativa. Crea la Agencia de Desarrollo Sostenible de Zonas de Pesca con el objetivo de fijar poblacin y generar empleo y riqueza en las poblaciones costeras, para lo que establece una serie de funciones. Entre ellas destacan la de elaborar estrategias y planes integrados de coordinacin de actuaciones en las zonas costeras, o dinamizar y coordinar los Grupos de Accin Costera e impulsar la formacin y diversificacin de la actividad. Reforma la Ley del Gobierno anterior, volviendo a los permisos de explotacin en lugar de a las figuras de licencia de pesca profesional y el permiso de pesca especial que cre la Ley del 2008. Destaca lo siguiente: Crea un Comit Cientfico Gallego de Pesca como rgano de consulta y asesoramiento cientfico y tcnico en recursos marinos. Obliga a la Administracin gallega a llevar a cabo una defensa de la flota gallega cuando faenen en aguas que no sean de su competencia. Suprime la Agencia de Desarrollo Sostenible de las Zonas de Pesca prevista en la Ley de 2008. Aborda las actuaciones de modernizacin y reconversin de la flota y contempla medidas de adecuacin de la misma al estado de los recursos.
Lei 11/2008, de pesca de Galicia.
PESCA
Lei 6/2009, do 11 decembro, modificacin da 11/2008, de pesca Galicia
de de Lei de
PUERTOS AGUAS OTRAS
Ley5/1994,de29denoviembre,decreacindelente pblicoPuertosdeGalicia (DOGn.243,20 diciembre1994;BOEn.26,31enero1995) Ley 6/1987, de 12 de junio, del Plan Especial de Puertos de la Comunidad Autnoma de Galicia (DOG n. 120, 26 junio 1987; BOE n. 188, 7 agosto 1987) Lei9/2010,do4denovembro,deaugas deGalicia.(DOGn222,18novembro de2010) Ley 2/2004, de 21 de abril, por la que se crea el Servicio de Guardacostas de Galicia (BOE n 113, de 10.05.2004)
Fuente: elaboracin propia. 114
3. COMPETENCIAS Se encuentran repartidas entre las diferentes administraciones territoriales. La Administracin Central, la Comunidad Autnoma y los Municipios. No son habituales los conflictos competenciales, si bien se suele dar una superposicin de competencias de distintas instituciones, en ocasiones dependientes de la misma administracin regional, en el mismo espacio. A la hora de gestionar el medio costero-marino la aproximacin sectorial es la predominante, lo que unido a un excesivo celo competencial por parte de las administraciones competentes, da lugar a una prdida del enfoque ecosistmico o del espacio a gestionar, desarrollndose de manera aislada las polticas de pesca, urbanismo, puertos, ordenacin territorial, etc. No se conocen rganos de coordinacin especficos para los temas costero-marinos que realmente funcionen, si bien en este sentido se public el 23 de marzo de 2007 la Resolucin del Convenio de colaboracin entre el Ministerio de Medio Ambiente, la Consejera de Poltica Territorial, Obras Pblicas y Transportes, la Consejera de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Consejera de Pesca y Asuntos Martimos de la Junta de Galicia, para la gestin integral y sostenible del litoral. Sin embargo, este convenio no ha tenido apenas aplicacin prctica y las reuniones han sido muy escasas, al menos en la presente legislatura. El POLGA en su Programa de Actuacin prev una serie de actuaciones de cooperacin y coordinacin entre administraciones, para lo cual propone como una de las medidas a adoptar, el Desarrollo del Convenio suscrito entre el Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino y la Xunta de Galicia para la gestin integrada del litoral. En lo relativo a las competencias autonmicas sobre la Zona de Servidumbre de Proteccin del Dominio Pblico Martimo-Terrestre (ZSP), stas han sido objeto de varias regulaciones autonmicas dirigidas a establecer el rgimen de autorizacin de los usos, siendo la norma vigente el Decreto 158/2005 de 2 de junio (DOG 16/06/2005). Lo interesante del asunto es el peregrinaje que ha sufrido en la titularidad de su gestin, pasando por varias Conselleras, primero por la de Ordenacin del Territorio, despus por la de Medio Ambiente, luego pas por la de Pesca y Asuntos Martimos y, muy recientemente (tras el cambio de Gobierno autonmico), ha vuelto a depender de la Consellera competente en materia de Ordenacin del Territorio.
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4. INSTITUCIONES No existe una institucin especfica para la gestin integrada de las reas litorales gallegas. Tampoco la propia Xunta ha tenido nunca claro cmo gestionar su litoral y qu consejera deba hacerlo, como qued patente en el apartado anterior en relacin a la gestin de la Zona de Servidumbre de Proteccin. Aunque el POLGA se trata de una iniciativa estrella en la que todo el gobierno gallego parece estar implicado, actualmente el liderazgo en la gestin del litoral gallego recae en quien estn elaborando dicho plan: la Consellera de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas a travs de su Direccin Xeral de Sostibilidade e Paisaxe. Si bien no existe una institucin responsable que lidere la gestin del espacio costero-marino de forma especfica, s que existen centros dedicados a la investigacin especfica del medio marino o a la formacin en temas marinos. Destacan el Centro Tecnolxico do mar (CETMAR), el Centro de Cultivos Marios, el Instituto Tecnolxico para o Control do Medio Mario de Galicia, y otras tantas dedicadas a formacin, todas ellas dependientes de la Consellera do Mar. Tambin existe en la Universidad de La Corua un Instituto Universitario de Estudios Martimos, en el cual se encuentra adscrito un activo Grupo de investigacin denominado Observatorio del Litoral que empieza a acumular experiencias positivas y un reconocimiento a su buena labor en Espaa. Este Observatorio lo promueve y dirige un grupo de investigadores pertenecientes al rea de Derecho Administrativo de la Universidad especializados en el estudio de cuestiones jurdicas del litoral. Entre los objetivos planteados por el Observatorio, se encuentran algunos como formular propuestas de mejora del ordenamiento jurdico litoral, ofrecer asesoramiento e informacin a las Administraciones pblicas, instituciones pblicas y privadas o particulares en la materia, promover la difusin de estudios sobre el litoral, profundizar en su estudio y actualizar los estudios realizados. En relacin a la institucin estatal perifrica (la Demarcacin de Costas de Galicia), sta parece ms accesible que en otras regiones y parece estar abierta a la colaboracin. Sin embargo, su labor es idntica en contenido y forma a la de otras Demarcaciones, no constatndose ningn elemento diferenciador en adaptacin a las singularidades de las complejas y diversas costas gallegas. Las grandes lneas de actuacin vienen muy definidas desde Madrid (Direccin General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar), y no se plantea su adaptacin
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al territorio a gestionar. No existe una memoria anual de gestin, aunque s una predisposicin para proporcionar al usuario la informacin que requiera. En cuanto a las organizaciones no gubernamentales destaca en Galicia el papel de la Fundacin Lonxanet para la Pesca Sostenible, constituida en 2002 con el fin de implicar a los pescadores artesanales en proyectos humanos, empresariales y ambientales para resolver o minimizar sus problemticas desde planteamientos sistmicos y ms sostenibles. Su papel est siendo importante en Galicia, sobre todo en lo relacionado a la mediacin y la participacin con pescadores artesanales. De este modo, la Fundacin ha trabajado en el Proyecto Mardelira, haciendo de mediadora entre los pescadores y la administracin, ha creado una red internacional de comunidades pesqueras por el desarrollo sostenible (RECOPADES), tambin est participando en un proyecto para la creacin de un rea martima de inters pesquero en Os Miarzos, etc. Su labor ya ha sido reconocida al recibir el Premio Nacional de Periodismo por el documental sobre pescadores artesanales de Espaa y Argentina10. Actualmente, la Fundacin est desarrollando otros proyectos entre los que destacan el proyecto sobre acciones divulgativas ante la creacin de Grupos de Accin Costera (GAC) en Galicia, y el proyecto para propiciar la creacin de reservas marinas de inters pesquero en las organizaciones de pescadores de RECOPADES. 5. INSTRUMENTOS Los instrumentos de mayor inters para la gestin integrada de las reas litorales gallegas se encuentran relacionados con la ordenacin del territorio y la pesca. En relacin al primer tipo de instrumentos, destaca el Plan de Ordenacin del Litoral Gallego (POLGA). Tras su aprobacin inicial (Orden de 23 de julio de 2010, DOGA N 145), fue sometido a fase de informacin y participacin pblica hasta finales de septiembre de 201011. Se trata de la gran apuesta de la Xunta de Galicia para su litoral y persigue los objetivos de la gestin integrada de reas litorales. De hecho, en su Programa de Actuacin propone en su apartado 2.3 Para a transferencia de coecemento e boas prcticas na xestin das reas litorais, la Integracin na rede nacional e internacional de XIZC (xestin integrada de zonas costeiras).
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Link:http://www.recopades.org/2007/11/videooceanosvacios/ ElPOLGAhasidofinalmenteaprobadoenfebrerode2011,atravsdelDecreto20/2011.Ver http://xunta.es/litoral
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Del POL se destaca lo siguiente: 1. La bsqueda de consenso que se ha realizado durante su elaboracin para que el POLGA se constituya como el Plan de los gallegos para su litoral. 2. La complejidad e intensidad del documento, siendo ste tan extenso y detallado. 3. El enorme volumen de informacin generado, el detalle y calidad de la cartografa, y su inclusin en un Sistema de Informacin Geogrfico de actualizacin peridica (el litoral gallego tiene, segn el propio POL, 2.555 km de entrantes y salientes en la interface tierramar, y es el espacio ms complejo a nivel social, lo que hace an ms meritoria la labor de documentacin realizada). 4. La apuesta por el paisaje como herramienta de gestin. Este instrumento de carcter sectorial (urbanstico fundamentalmente) ha querido ir ms all en muchas cuestiones de gran dificultad en la regin gallega. En lugar de definir el mbito litoral gallego como el de los municipios litorales o la franja de los primeros 500 metros, como se ha venido haciendo en otras regiones, el POLGA afront el enorme reto de tratar de definir el litoral gallego con una serie de criterios a travs de los cuales pudieran delimitar un espacio que abarcase los procesos y dinmicas (fsico-naturales y socioeconmicas) caractersticos de las reas litorales gallegas, y que en muchos casos van bastante ms all de los 500 metros. En la definicin de este mbito se tuvo en cuenta la continuidad tierra-mar a travs de las cuencas vertientes y, muy especialmente, las consideraciones de tipo paisajstico. El POLGA acaba definiendo un total de 428 unidades paisajsticas litorales. El mbito del POL queda entonces definido conforme a unos lmites fsicos, y llega a suponer un 7.2% de la superficie de Galicia, frente al 2,73% que supona el territorio afectado por la suspensin impuesta por la Ley 6/2007 de medidas urgentes (la franja de 500 metros inmediata a la costa). El POLGA utiliza el paisaje como herramienta de gestin del territorio aplicada a la proteccin y la ordenacin del litoral gallego. Para ello, define el paisaje como el resultado de los factores fsicos y factores biticos que conforman un territorio, y comprendiendo su estructura actual como la respuesta a la interrelacin de estos factores con las sociedades humanas, su historia y su tecnologa. De este modo, el paisaje resulta ser la manifestacin espacial de las relaciones entre el hombre y su ambiente. El POLGA persigue el avance desde la planificacin espacial hacia la gobernanza, e interpreta el territorio a travs del anlisis de los procesos y transformaciones de las sociedades humanas y de los recursos y sistemas
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naturales. Con el objeto de no quedarse en un simple instrumento tcnico, se persigue que el Plan se constituya como un gran pacto por el territorio. Este es el gran objetivo de su proceso de participacin. Para ello se ha realizado un proceso de participacin institucional y social previo a su elaboracin. Adems de entrevistas a los responsables y tcnicos de los Ayuntamientos, la solicitud de informacin y las consultas con las distintas Consejeras y organismos del Estado, se ha realizado un cuestionario abierto siguiendo el mtodo DELPHI a una serie de actores escogidos por su conocimiento y participacin como agentes del territorio. En relacin al liderazgo que pudiera tener un Plan realizado desde la Consellera de Medio Ambiente, pero que implic a todas las Conselleras con competencias en el litoral, el POLGA, aunque ha sido aprobado por decreto, fue llevado al Parlamento, en un claro intento de bsqueda de consenso de todos los grupos polticos. En este sentido se tiene claro que si este consenso no existe, el instrumento no ser bien aplicado. De cualquier forma, hay unanimidad poltica y social en la necesidad de gestionar mejor el litoral gallego y de que se deba culminar lo antes posible la elaboracin de este documento, tal y como qued patente en las diferentes sesiones parlamentarias habidas durante la fase de trmite de audiencia. De hecho, el POLGA fue iniciado por el anterior equipo de gobierno, no habindole afectado el cambio de gobierno al equipo tcnico que estaba elaborando el instrumento. Por otro lado, este Plan se encuentra muy bien motivado, lo que si bien no es garanta de que se ejecute correctamente, proporciona argumentos objetivos y slidos a los distintos partidos polticos o Conselleras para apoyar su aplicacin. Hay que resear tambin el impulso dado en la participacin ciudadana, y en la necesaria formacin y educacin en los valores del litoral defendidos en el instrumento. En efecto, se han dado charlas en los diferentes colegios profesionales, colectivos sociales, asociaciones de vecinos y concellos. Gracias a este esfuerzo han recibido ms de 3.000.000 de accesos en su pgina web y se ha creado un foro social en facebook sobre el POLGA. De cualquier forma, al objeto de que el instrumento pueda tener el desarrollo que precisa en el largo plazo, sera conveniente lograr un pacto poltico y social al respecto, algo que no es nuevo, ya que la figura de Pacto Ambiental fue creada en Galicia por Decreto de la Xunta 295/2000, aunque en la prctica no haya tenido apenas aplicacin. Es necesario y justo destacar la elevada capacitacin y entrega de los tcnicos que estn trabajando en el POLGA. Su ilusin y trabajo van ms all de sus obligaciones laborales.
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Por otro lado, en paralelo a la elaboracin del POLGA, se ha impulsado la elaboracin de las Directrices de Ordenacin del Territorio de Galicia (en adelante, DOTGA), cuyo documento inicial fue aprobado en el mes de junio 12 Figura 11. El mapa representa los siete grupos de 2010 , atendiendo a lo dispuesto en la Ley de 1995. de accin costera de Galicia En relacin a los instrumentos relacionados con la actividad de la pesca, destacan los Grupos de Accin Costera, donde el sector pesquero es el protagonista. Se trata de asociaciones de carcter local constituidas por las organizaciones del sector pesquero, marisquero y acucola, de las organizaciones sociales, medioambientales y culturales, entre otras de similar ndole que se crean con la finalidad de gestionar una lnea de ayudas procedentes de los Fondos Europeos de la Pesca (FEP), en Fuente: Rosa Chapela, CETMAR. concreto del Eje-4, destinados a http://www.accioncosteira.es/ elaborar planes estratgicos en base a ayudas econmicas, dentro del perodo 2007-2013, cuyo destino se orienta a la sostenibilidad social, econmica y ambiental de las distintas zonas costeras. En Galicia hay en la actualidad un total de 7 grupos de accin costera que abarcan todos los municipios litorales exceptuando a los de mayor poblacin. Se trata de un cambio de paradigma en el sector pesquero: de un modelo inmovilista a otro activo y generador de ideas y proyectos mediante la participacin del sector en la toma de decisiones del GAC (elaboracin de estrategias, seleccin de proyectos, etc.). Las Reservas Marinas de Inters Pesquero de Lira y Cedeira tambin han demostrado ser un instrumento de gran valor. En el proceso de creacin de las reservas se incluy desde su inicio el establecimiento de un sistema de
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Enfebrerode2011sepublicenelBoletnOficialelDecreto19/2011,de10defebrero,porel queseapruebandefinitivamentelasdirectricesdeordenacindelterritoriodeGalicia.LasDOTGA seencuentrandisponiblesenelsiguientelink: http://cmati.xunta.es/portal/cidadan/lang/gl/pid/2467.
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participacin de los pescadores concretado en la constitucin de un grupo de trabajo mixto encargado de la elaboracin de una propuesta de gestin de acuerdo con los conocimientos y experiencia basada en el conocimiento tradicional de los propios profesionales del mar. En el funcionamiento de la reserva se cuenta con la participacin de los pescadores en su rgano de gestin, seguimiento y control. Actualmente existe un proyecto de ordenacin integral de la zona martima destinada al desarrollo de la agricultura mediante la delimitacin y caracterizacin de las zonas aptas para los cultivos marinos y otras actividades relacionadas con los mismos. Se trata de un plan sectorial de ordenacin de parques de tecnologa alimentaria que ya fue aprobado por el Gobierno bipartito y que se encuentra ahora en revisin por el nuevo gobierno. Ser el futuro Plan de ordenacin de los cultivos en la Zona Martima de Galicia que, segn las fuentes consultadas, ha levantado cierta polmica por la posible relajacin de la proteccin de algunos espacios integrados en la Red Natura 2000 que podra derivarse de su aplicacin13. 6. FORMACIN Y CAPACITACIN La formacin de los administradores del litoral gallego est mayoritariamente vinculada a la ordenacin del territorio (arquitectos) y la ingeniera (tanto en el mbito costero como marino), destacando tambin la presencia de bilogos marinos. Se observan importantes deficiencias en relacin a una formacin especfica para la gestin integrada de las reas litorales, aspecto que no se est cuidando por parte de la administracin por medio de programas de capacitacin de los gestores, ni siquiera se tiene previsto con la inminente aprobacin del futuro Plan de Ordenacin del Litoral de Galicia. Se echa en falta una poltica institucional al respecto que adems llegara en el mejor momento, ya que podra servir para garantizar la mejor aplicacin posible del instrumento de ordenacin que tantos aos y esfuerzo ha costado elaborar. Por otro lado, no se ha llegado a valorar suficientemente las necesidades formativas para la gestin de los asuntos costero-marinos relacionadas con algunas habilidades sociales (resolucin de conflictos, dinamizacin social, etc.), y destrezas personales (tcnicas directivas, capacidad de anlisis y sntesis ante problemas complejos, etc.). Este problema se encuentra tanto en la
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Puedeconsultarseenelsiguientelink: http://conselleriamar.xunta.es/web/pesca/detalleactuacion?content=/Pesca/Contidos/Plans_e_act uacions/actuacion_0013.html
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administracin como en las distintas universidades gallegas, no existiendo una oferta adecuada al respecto. En las Universidades gallegas no existe una oferta formativa especfica para la GIAL, pero s relacionadas con sta. En la Universidad de Vigo se encuentra la Facultad de Ciencias del Mar. En el plan de estudio de la Licenciatura existe una asignatura troncal de 6 crditos sobre la Planificacin y gestin del Litoral y el Medio Marino. Sin embargo, no se conocen estudios de postgrado en la materia que posibiliten una mayor especializacin. S existe, un Mster en Economa, evaluacin y gestin del medio marino y de los recursos pesqueros impartido en colaboracin entre las Facultades de Ciencias del Mar y de Ciencias Econmicas y Empresariales, aunque este postgrado es de vocacin primordialmente productiva. En la Universidad de La Corua existe un Instituto Universitario de Estudios Martimos. Se trata de un centro propio de la Universidad de la Corua junto con las Autoridades Portuarias de La Corua, Ferrol-San Cibrao y villagarca de Arousa. Este centro se dedica a la investigacin, actividades docentes y el asesoramiento tcnico sobre temas relacionados con conocimiento especializado en el mbito de las ciencias y tcnicas del mar. El Instituto ofrece un Mster en Administracin Martima y Gestin Portuaria. En el seno de este Instituto se encuentra adscrito el Observatorio del Litoral de Galicia, impulsado por un grupo de investigadores del reas de Derecho Administrativo. Este observatorio ha desarrollado una gran labor y ha acumulado la experiencia y buen hacer necesario para que haya obtenido ya un merecido reconocimiento en Espaa. Constituye una extraordinaria oportunidad la creacin de un Mster especializado en GIAL que pudiera aprovechar para transferir toda la experiencia y conocimiento que el Observatorio ha ido atesorando desde su creacin. En las universidades gallegas existen grupos de investigacin con experiencia e interesantes trabajos en la gestin del litoral. Sin embargo no se han logrado identificar mecanismos que aseguren la relacin permanente entre la oferta formativa de las universidades y las necesidades de los administradores y tcnicos de la administracin gallega. Se echa en falta una estrategia formativa de colaboracin en este sentido. Por otro lado, en el mes de octubre de 2010 el Campus do Mar de la Universidad de Vigo logr la calificacin de Campus de Excelencia de mbito regional, lo que significa que dentro de 5 aos (cuando ser evaluado) el Campus tendr que ser una referencia a nivel europeo en relacin al mbito
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marino, lo que supone una excelente oportunidad para el impulso de actividades formativas relacionadas con la gestin integrada de las reas costero-marinas, el impulso de trabajos de investigacin, la colaboracin de las universidades con la administracin pblica, la creacin de redes de trabajo y conocimiento, etc. Para el desarrollo de esta iniciativa, el Ministerio de Educacin conceder un crdito de 5,3 millones de euros a la CCAA. La iniciativa Campus do Mar de Vigo se caracteriza por realizar una apuesta interregional con Portugal, por la que agrupar toda la investigacin marina que se realiza en Galicia y el norte de Portugal. Por otro lado, la Consellera do Mar de Galicia tambin tiene una oferta formativa que canaliza a travs de una serie de centros adscritos a la misma y orientados a la formacin en distintas materias relacionadas con las actividades martimas. Estos centros son el Instituto Galego de Formacin en Acuicultura - IGAFA-, el Instituto Politcnico Martimo-Pesqueiro do Atlntico, la Escola Oficial Natico-Pesqueira de Ferrol y el Aula de Seguridade e Salvamento de Ferrol. 7. RECURSOS No se han logrado identificar, en el presupuesto del gobierno autnomo, partidas presupuestarias destinadas especficamente a la gestin integrada del litoral. No existe un programa de inversiones serio que aborde la gestin del medio costero-marino en sus diferentes aspectos (formacin, capacitacin, educacin y concienciacin, participacin, herramientas para la gestin, informacin, investigacin, etc.). Por el contrario se encuentran sesgos de finalidad productiva en las inversiones destinadas a la costa. Por otro lado, se observa una falta de compromiso presupuestario para los aos venideros en el desarrollo de ciertos instrumentos o planes que debieran en principio ser orientados al largo plazo, como los destinados a educacin, formacin, etc. La mayora de los presupuestos de inters para el litoral de la Consejera de Medio Ambiente, Territorio e infraestructuras se encuentran relacionados con la ordenacin del territorio, en una apuesta clara por el Plan de Ordenacin del Litoral de Galicia (POLGA). En cuanto a la Consellera do Mar, sorprende positivamente el destino de fondos de cierta relevancia al fomento de la organizacin sectorial del sector pesquero (cofradas de pescadores, encuentros de pescadores, etc.) y tambin los fondos destinados a su participacin (Grupos de Accin Costera, que han recibido 40 millones de euros del Fondo Europeo de la Pesca, y Reservas Marinas de Inters Pesquero).
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Aunque existe cierta transparencia para conocer los presupuestos de las distintas instituciones, sta sigue sin ser suficiente, sobre todo cuando trata de llegarse a cierto nivel de detalles. No est claro el presupuesto destinado a cada instrumento, y a veces hay que tratar de asociarlos por la temtica del proyecto al que aparece ligado. En ocasiones aparecen grandes partidas presupuestarias ligadas a proyectos de ttulo muy amplio, que podra concretarse en casi cualquier cuestin relacionada, por ejemplo, con la sostenibilidad. Es necesario un mayor esfuerzo de transparencia en este sentido. La apuesta clara de la Xunta para la elaboracin del POLGA se constat en los presupuestos de la Comunidad Autnoma, asociados al proyecto 2010 00321, y de denominacin Promocin da ordenacin do territorio e a proteccin da paixaxe. As, el presupuesto disponible ascendi en 2010 a 1.850.000 euros, estando previstos 1.295.000 para 2011, 777.000 euros para el 2012 y un total de 1.295.000 euros para el 2013 y los aos siguientes. En efecto, la Direccin General de Sostenibilidad y Paisaje de la Consejera de Medio Ambiente, Territorio e infraestructuras est haciendo una gran apuesta por la ordenacin del litoral, para ello tambin tiene comprometidos presupuestos en el proyecto 2010 00322, de Coordinacin e informacin territorial, ms de dos millones de euros invertidos para 2010 y ms de 4 millones y medio de euros comprometidos para los aos venideros. Esta Direccin General tambin realiza una apuesta clara por la educacin ambiental, por medio del proyecto 2010 00319, de fomento de la educacin para la sostenibilidad, con ms de un milln trescientos mil euros para el ao 2010 y ms de 3 millones de euros comprometidos para los siguientes aos. Por su parte, la Consellera do Mar dedica grandes cantidades de dinero al servicio de Guardacostas, del orden de ms de 14 millones de euros. Tambin destaca un proyecto (2007 00560), de Prospeccin, planificacin, adecuacin y mejora de las zonas de produccin, con un presupuesto de casi 15 millones de euros. Los fondos destinados a los Grupos de Accin Costera parecen estar contemplados a travs de la Direccin General de Ordenacin y Gestin de los Recursos Marinos, a travs del proyecto 2010 01042, de Convenios para asistencia tcnica con entidades asociativas, con un presupuesto de 1.176.000 euros para el ao 2010. Por otro lado, tambin existe otro proyecto donde podran estar contemplados, es el 2010 01043, de Convenios para vixiancia con entidades asociativas, aunque esto en principio pareciera estar ms relacionado con las Reservas Marinas de Inters Pesquero. En cualquier caso se destina un presupuesto de casi 2 millones y medio de euros. Sorprende positivamente que existan una serie de proyectos con fondos asociados nada desdeables destinados al fomento de la organizacin sectorial en materia de
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pesca (cofradas de pescadores, encuentros de pescadores, etc.). Por ltimo se encuentran tambin fondos destinados a la formacin a travs del proyecto 2009 00899, denominado Plan Integral de formacin martimo pesquera y portuaria de Galicia, con un presupuesto destinado de cerca de un milln trescientos mil euros. 8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN Galicia dispone de un conocimiento de su medio costero-marino aceptable para la toma de decisiones, los problemas son conocidos y tambin por lo general sus causas, queda por dilucidar cmo se responder a los problemas y retos detectados, y si esa respuesta ser firme y decidida, y por tanto se destinarn medios y recursos para ello, o si por el contrario, se optar por retrasarla en el tiempo. El Instituto Espaol de Oceanografa cuenta con dos Centros Oceanogrficos en Galicia, el de A Corua y el de Vigo. Ambos centran sus investigaciones en las reas de pesqueras, acuicultura y medio marino y proteccin ambiental. Por otro lado, en Galicia se estn desarrollando trabajos e investigaciones que le estn permitiendo alcanzar un conocimiento an ms profundo de su medio costero y marino. En efecto, la Consellera do mar cuenta con varias instituciones dedicadas a la recogida informacin y generacin de conocimiento sobre el medio marino, y en la Consellera de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras se ha desarrollado, por medio de la Direccin General de Sostenibilidad y Paisaje, un concienzudo y detallado trabajo de recogida y generacin de informacin del litoral sin precedentes en la regin. Adems, han incorporado toda la informacin en un Sistema de Informacin Geogrfico del litoral del que est prevista su actualizacin peridica. Toda esta informacin es accesible y de descarga gratuita, y servir para el futuro desarrollo e implantacin del POLGA. Por ltimo, existen en Galicia una Facultad de Ciencias del Mar de la Universidad de Vigo y un Instituto de Estudios Martimos, al que adems se encuentra adscrito un Observatorio del Litoral, ambos desarrollados en el marco de la Universidad de la Corua. A pesar de todos estos avances, es cierto que no existe en la comunidad gallega un sistema que aglutine toda la informacin pblica existente referente al litoral, con lo que es difcil llegar a alcanzar una visin omnicomprensiva de los problemas que afectan al litoral gallego.
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En cuanto a la disponibilidad de la informacin, se cuenta con un Centro de Investigacin e Informacin Ambiental cuyo objetivo principal consiste precisamente en integrar la adquisicin, el almacenamiento, la visualizacin y el procesamiento de la informacin, adems de la realizacin de investigaciones y estudios ambientales prospectivos como herramienta bsica para alcanzar un desarrollo sostenible en Galicia. Se organiza en tres servicios, el de gestin e la informacin ambiental, el de observacin y prospectiva ambiental y el servicio de investigacin ambiental. Este centro podra ser el marco idneo para lograr esa visin omnicomprensiva del medio costero-marino gallego. Slo habra que ampliar sus funciones de manera que se trate el litoral de manera especfica. La Consellera de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras cuenta tambin con un Sistema de Informacin Ambiental de Galicia (SIAM), cuya funcin es facilitar el acceso a la informacin medioambiental de pblico en general, usuarios expertos/investigadores y otras administraciones. Se encuentra integrado en la Secretara General de Calidad y Evaluacin Ambiental. Es posible realizar consultas telefnicas o electrnicas al SIAM. Se ha comprobado el servicio a travs de la segunda va, resultado plenamente satisfactorio, habiendo recibido en el correo no slo los resultados de la consulta, sino adems links para aumentar la informacin. La contestacin se recibi el da despus de realizada la consulta. El SIAM publica mensualmente un boletn de Informacin Ambiental donde se incluye informacin relativa a normativa, convocatorias, as como las ltimas novedades bibliogrficas de la Consellera. Se puede consultar a travs de la web del SIAM o bien dndose de alta para recibirlo automticamente en el correo electrnico, con la opcin adicional de recibir un correo diario con convocatorias de ayudas, subvenciones, cursos y actividades, etc. El SIAM se encuentra adscrito a la Secretara General de Calidad y Evaluacin Ambiental, siendo sta el punto focal autonmico de la Red Eionet (Red Europea de Informacin y Observacin del Medio Ambiente de la Agencia Europea de Medio Ambiente). Aunque el CEIDA (Centro de Extensin Universitaria y Divulgacin Ambiental de Galicia) se dedica ms bien a tareas de educacin ambiental, publica con carcter semestral la revista Ambientalmente sustentable con el objetivo de divulgar actividades cientficas, abordar temas socioambientales de actualidad y presentar propuestas innovadoras de investigacin-accin, reflexin terica y gestin.
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Resulta muy interesante lo mencionado por el POLGA, en su programa de actuacin 2.3 Para la transferencia de conocimiento y buenas prcticas en la gestin de las reas litorales, al proponer la Integracin en la red nacional e internacional de GIZC (gestin integrada de zonas costeras) de la Xunta de Galicia. Por ltimo, el Defensor del Pueblo ha recogido reiteradamente quejas en su informe al Parlamento autonmico sobre incumplimiento de la normativa de acceso a la informacin ambiental tanto por los entes locales como por parte de la Xunta. 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN Se observa una preocupacin creciente en la ciudadana gallega por la urbanizacin de su litoral y por el declive de las pesqueras. Sin embargo, esto no se traduce necesariamente en una amplia concienciacin ambiental, sino que son cuestiones ms relacionadas con la identidad del paisaje gallego y la sostenibilidad de sus economas. Galicia cuenta con una Estrategia de Educacin Ambiental desde finales de los noventa, que consta de una primera parte dedicada a los aspectos generales de la educacin ambiental y una segunda donde se abordan de manera sectorial los distintos temas de la Educacin Ambiental. Para ello hace una breve descripcin del estado de la cuestin en la actualidad, experiencias y programas, legislacin aplicable, etc., y por otro lado marca objetivos y recomendaciones para acciones y programas concretos. Se trata de un documento marco para orientar la actividad de las administraciones, universidades y otras instituciones, fundaciones, asociaciones, movimientos sociales, etc. Se orienta al medio-largo plazo y parte de un consenso logrado a travs de un proceso participativo en su elaboracin. El Centro de Extensin Universitaria y Divulgacin Ambiental de Galicia promueve la educacin ambiental en todos los sectores sociales, as como el intercambio cientfico y cultural en el fomento de las buenas prcticas existentes. El CEIDA organiza sus esfuerzos en torno a una serie de reas temticas, entre las que se encuentra el medio marino, pero no las zonas costeras. Sin embargo, entre los programas de educacin ambiental ofertados, se encuentra O mar e a costa, recursos valiosos para todos, impartido durante todo el ao y destinado a la Educacin Primaria y Secundaria, Bachillerato y Ciclos Formativos, Asociaciones y otros colectivos. El centro cuenta adems con un Aula del Mar (la antigua casa del farero de los Faros de Mera), donde se encuentra una exposicin interpretativa permanente.
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La Xunta impulsa una serie de proyectos e iniciativas de educacin ambiental, se destacan las siguientes: Programa de la Xunta de Galicia denominado Axenda 21 escolar, pensado para facilitar la implicacin de los centros educativos en la educacin para la sostenibilidad. Se encuentra coordinado por las Conselleras de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas, desde la Direccin Xeral de Sostibilidade e Paisaxe y la Consellera de Educacin e Ordenacin Universitaria. Este programa naci en el ao 2004, si bien posiblemente la precipitacin y el escaso apoyo y asesoramiento existentes repercutieron negativamente en su desarrollo. Fue dos aos despus, en el curso 2006-2007 cuando se retom con xito el proyecto y se sentaron las bases de un programa que se va integrando en los centros de enseanza primaria y secundaria de toda Galicia. Es quiz lo ms destacable en la experiencia de la comunidad en educacin ambiental. Ayudas a actividades de Educacin para la sostenibilidad. La Direccin Xeral de Sostibilidade e Paisaxe convoca anualmente desde el 2006, una orden de ayudas destinadas a ayuntamientos para la realizacin de actividades de educacin como campaas de sensibilizacin, actividades didcticas, etc., dirigidas a la ciudadana. Observatorio gallego de Educacin Ambiental. Es un rgano colegiado de participacin, consulta y asesoramiento de la Consellera de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras en relacin con el desarrollo de la Educacin Ambiental en Galicia. Estudio diagnstico de la educacin ambiental en Galicia. Recoge informacin actualizada de los distintos sectores de la educacin ambiental, as como un estudio demoscpico sobre la cultura ambiental en Galicia. Adems de ser un trabajo de investigacin social, fue un proceso de dinamizacin de los sectores y colectivos que operan en el campo de la educacin ambiental en Galicia, contribuyendo a consolidar canales de dilogo y colaboracin y coordinacin entre ellos. Se observa la intencin de continuar haciendo el estudio, pero slo se encuentran publicados los datos de 2007 y 2008. 10. PARTICIPACIN No existe en la comunidad autnoma gallega un rgano especfico para la participacin en los temas costero-marinos. Dependiente de la Consellera de
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Medio Ambiente, existe desde finales de los 90 el Consejo Gallego de Medio Ambiente del que forman parte los grupos ecologistas gallegos ms importantes, centros de investigacin, representantes de intereses sociales y econmicos y un conjunto dominante de altos cargos de la propia Xunta de Galicia. Constituye por lo tanto el organismo de participacin ambiental en Galicia. Por otro lado, parece existir un inters creciente de la Xunta por facilitar los procesos de participacin. En efecto, por un lado la elaboracin del POLGA ha contado con un proceso participativo amplio, primero a travs de la consulta y visita a todos los ayuntamientos costeros y las conselleras implicadas y luego a travs de la aplicacin de un mtodo DELPHY a los principales actores costeros de Galicia. Tambin la Consellera do Mar parece estar facilitando estos procesos a travs de la concesin de fondos destinados al fomento del asociacionismo en el sector pesquero, mediante ayudas a cofradas o para el encuentro entre pescadores. Tambin est destinando importantes partidas presupuestarias al desarrollo de la actividad de los Grupos de Accin Costera o a las Reservas Marinas de Inters Pesquero, donde los pescadores forman parte de los rganos de decisin y gestionan las Reservas junto con la administracin. Este nuevo enfoque de incorporar al usuario a la gestin de su propio entorno est dando muy buenos resultados. Adems de lo anterior, el ciudadano no dispone de mecanismos para su participacin en la gestin del entorno costero-marino ms all del propio Defensor del Pueblo, ms orientado a defender al ciudadano de la administracin que a canalizar su participacin en los procesos de gestin pblica. En consecuencia, la forma ms comn de participar es a travs de los grupos ecologistas y conservacionistas que, de este modo, estn contribuyendo a la realizacin de una funcin propia de la Administracin pblica de Galicia. La mayor parte de los grupos ecologistas en Galicia se integran en la Federacin Ecoloxista Galega. Uno de los ms activos es ADEGA que mantiene una revista (CERNA).
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v.
Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN ANDALUCA

ANDALUCA
Figura 12. Ejemplos de la realidad costera de Andaluca
Playas de cantos Costa baja
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18%
60%
93 km2/km
21%
19 km
262 hab./amarre
29%
Cordn dunar en Doana (Huelva)
16%
13%
2,5 turistas/hab.
7.870 turistas/km
396 plazas/km
Invernaderos en las Dalias (Almera)
945 kilmetros que tiene la costa andaluza
Obras artificiales
Actantilado alto Acantilado bajo
Playas de arena
Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en Andaluca Redaccin: Javier Garca Onetti, Javier Garca Sanabria Direccin: Juan Manuel Barragn Muoz Revisin y coordinacin regional: Juan Manuel Barragn Muoz gestioncostera.regial@uca.es
El presente documento es uno de los 10 informes elaborados para cada una de las comunidades autnomas costeras espaola. Forman parte del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) y se han realizado a partir una metodologa comn, que ha conllevado ms de 70 entrevistas a lo largo de dos meses en las diez comunidades autnomas. Con este trabajo se pretenden aportar los elementos necesarios para sustentar el debate interno de constitucin de dicha Red, cuyo objetivo no es otro que mirar al presente y al futuro de las costas espaolas, abriendo un necesario proceso de reflexin y dilogo, partiendo de la bsqueda de puntos de encuentro y la construccin puentes, sin dejar de realizar la reflexin crtica necesaria para ello. La informacin contenida es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, basado en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Pese a la fase de investigacin para complementar el proceso, este trabajo no pretende ser descriptivo o acadmico, pues no es el objetivo que motiva su elaboracin. Para realizar las conclusiones y propuestas expuestas se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)14 consensuados por los miembros de la Red. De igual forma, debe apuntarse la intencin de la Red de incorporar en este proceso de reflexin a las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla.
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1. POLTICA Y ESTRATEGIA Andaluca ha tratado en multitud de ocasiones de abordar polticas ambiciosas respecto del litoral y del medio ambiente. Sin embargo, es probable que el fracaso de las anteriores polticas pblicas respecto a esta rea radique en que las iniciativas de GIAL no se han interpretado desde la perspectiva del concepto de gobernanza. Adems, la GIAL no ha sido tradicionalmente un asunto de inters prioritario para la Junta de Andaluca, si bien en los ltimos aos se ha dado un giro importante como reaccin a la degradacin evidente del espacio litoral y de algunos recursos costero-marinos. Prueba de ello es la inclusin de la GIAL en la agenda poltica para el impulso de la Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras (EAGIZC), elaborada como Propuesta entre 2006 y 2007. La concentracin de esfuerzos en la poltica de gestin del agua (tal y como se prevea en la EAGIZC), la crisis econmica y los continuos cambios en la estructura administrativa del Gobierno Regional, han retrasado el desarrollo de la estrategia. Sin embargo, tal y como apuntan en el mismo prlogo los consejeros de Medio Ambiente y de Ordenacin del Territorio, se emplaza la aprobacin de la EAGIZC a lo largo de la VIII Legislatura autonmica, entre 2008 y 2012, con lo que habr que estar pendientes a los prximos pasos. Por tanto, puesto que la EAGIZC permanece como documento de propuesta, se puede decir que la poltica de GIAL en Andaluca por ahora se limita a buenas intenciones. La propia EAGIZC establece como primer objetivo estratgico la formulacin de una poltica institucional para la GIAL suficientemente slida. Mientras tanto, valga de referencia los pasos que esta Comunidad est dando en materia de aguas, con la aprobacin, por ejemplo, del Acuerdo Andaluz por el Agua en 2009. Adems de la EAGIZC, han surgido importantes iniciativas polticas para la GIAL en distintas Consejeras del Gobierno Regional. Sin embargo, estas no han fructificado todava, si bien hacen albergar esperanzas fundadas de que se asiste al inicio de la quiebra del modelo de gestin vigente. Destaca, por ejemplo, la Estrategia de Desarrollo Sostenible: Agenda 21 de Andaluca, aprobada 2003 tras un intenso proceso participativo, en la que se localizan 2 reas Temticas con especial inters para la GIAL: (2) Conservacin del mundo marino y costero y gestin sostenible de sus recursos, y (10) Desarrollo integral del litoral. Cabe apuntar el proceso actual de elaboracin de la Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de la Biodiversidad, con especial incidencia sobre el litoral y el medio marino. Introduce adems la necesidad de aplicar un enfoque ecosistmico en la gestin, desde la perspectiva de la integracin y la coordinacin y a travs de una gestin
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Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en Andaluca
participativa y compartida. Entre los objetivos apuntados en su documento inicial de trabajo, destaca el de Promover la sostenibilidad de la biodiversidad a travs de la gestin integral del Medio Marino y Litoral (4.5), con dos acciones especialmente interesantes: Aprobar y desarrollar la Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras y Desarrollar los Programas de Medidas por Demarcaciones Marinas, derivados de la aplicacin y transposicin de la Directiva de Estrategia Marina y el anteproyecto de Ley Estatal de Proteccin del Medio Marinos. El litoral empieza, por tanto, a estar presente en la mayor parte de las polticas pblicas andaluzas; eso s, a travs de una aproximacin sectorial, y sin llegar a adquirir el protagonismo de otros recursos que, histricamente, han concentrado los esfuerzos de las instituciones pblicas (forestales, hdricos, etc.). Es interesante realzar el importante hecho de que exista legitimidad democrtica en Andaluca para desarrollar un proyecto andaluz sobre GIAL, pues el propio Parlamento Andaluz ha instado al Ejecutivo a llevarlo a cabo (Proposicin no de ley relativa a la gestin integrada de zonas costeras, 1 y 2 de junio de 2005). Se destaca otro aspecto novedoso, y absolutamente positivo, observado al menos en los discursos polticos: el sentido de gobernanza que adquiere de forma progresiva la accin de gobierno en Andaluca. Ello es especialmente valioso para el litoral, pues este es uno de los escenarios polticos ms complejos que pueda imaginarse. De hecho, la Propuesta de EAGIZC incide en un cambio de paradigma institucional sobre el sistema de gobernanza del espacio costero. Uno de los pilares de esta iniciativa es, precisamente, la intencin de que sea una accin corporativa, asumida por el conjunto del gobierno regional. No en vano se trata de un proyecto a largo plazo (entre 8 y 12 aos). Como asume la propia iniciativa, solo se llevar a cabo una apuesta de estas caractersticas si se cumplen varios prerrequisitos fundamentales: Voluntad poltica; acompaamiento real; liderazgo convincente; recursos suficientes 2. NORMATIVA En Andaluca existe un importante cuerpo legal que afecta directa, o indirectamente, a la gestin de las zonas costeras, pero sin una legislacin especfica para la GIAL. Ninguno de los numerosos instrumentos reglamentarios vigentes permite la gestin integrada del litoral.
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En Andaluca, y por diferentes motivos, los ensayos normativos con algn inters para la gestin de las zonas costeras han sido neutralizados (es el caso de las Directrices Regionales del Litoral de Andaluca, Decreto 118/1990). Destacan las leyes referidas a la ordenacin del territorio y al urbanismo, como la Ley 7/2002 de Ordenacin Urbanstica de Andaluca (modificada por la Ley 1/2006), con interesantes referencias a la ZSP y al DPMT, y la Ley 1/1994 de Ordenacin del Territorio de Andaluca que, aunque define los principales instrumentos de gestin tanto territoriales como sectoriales, solo regula el espacio terrestre. Destaca la reciente aprobacin parlamentaria de la Ley 9/2010 de Aguas para Andaluca, que surge del Acuerdo Andaluz por el Agua, con un espritu muy similar a lo previsto en la EAGIZC, con principios de gobernanza e incorporando importantes cambios institucionales y de modelo para la gestin de este recurso. Trata adems asuntos de inters para la gestin costera al incorporar en su mbito de gestin las aguas costeras y de transicin (adaptndose a la Directiva Marco de Aguas). En cuanto a materia ambiental se acaba de anunciar la elaboracin de la nueva norma de gestin de los Espacios Naturales, que sustituir la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andaluca y se establecen medidas adicionales para su proteccin. La nueva ley deber incorporar los avances en la materia, provenientes sobre todo de la Ley 42/2007 del Estado, que crea las figuras de reas Marinas Protegidas. Todava no se regula el medio marino y sus recursos en sintona con sus caractersticas especiales y de acuerdo a las competencias de la Comunidad Autnoma andaluza. Por ahora la normativa es meramente sectorial. Al igual que ocurre en la escala regional, tampoco existe normativa especfica para la GIAL en la escala local, con lo que esto significa atendiendo a los problemas intra e intermunicipales y a las importantes competencias que asume esta escala. Es urgente, por tanto, el desarrollo de una base legal para la gestin de las zonas costeras que sea sencilla, con capacidad de adaptarse a la estructura administrativa y competencial, y a diferentes realidades fsico-naturales, que regule los incentivos para el acercamiento comn a metas compartidas, que tenga un carcter voluntario, etc. La EAGIZC contempla la necesidad de elaborar una Ley Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras (Accin 19), as como realizar un Compendio normativo para la gestin de los recursos costero marinos de Andaluca (Accin 20).
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3. COMPETENCIAS Las funciones pblicas relacionadas con la GIAL estn repartidas entre las diferentes escalas territoriales de administracin: AGE, CAA y Administracin Local. En ocasiones, tal confluencia de responsabilidades se manifiesta en forma de desencuentro institucional. Ello hace pensar en la necesidad imperiosa de coordinacin y cooperacin; sobre todo porque es difcil concebir un proyecto integrado de gestin del litoral sin el concurso de los tres mbitos administrativos. Las competencias del Gobierno Regional en el medio marino no han sido todava plenamente desarrolladas. Ostenta competencias de enorme trascendencia para la GIAL, definidas por el Estatuto de Autonoma de Andaluca, pero ste ha sido recientemente modificado (Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca). Esta reforma supone cambios relevantes sobre el litoral, pues establece nuevas responsabilidades sobre el DPMT, algo similar a lo ocurrido en Catalua y a lo tambin previsto en Baleares. Tras las reuniones de la comisin mixta de transferencias Andaluca-Estado, sta ser efectiva a partir de abril de 2011. Cabe esperar que se tome de referencia lo ocurrido en otras transferencias (sobre la gestin del agua en Andaluca o del DPMT en Catalua, por ejemplo) para evitar que se repitan errores y dificultades que ralentizan y entorpecen enormemente el desarrollo efectivo de los cambios. Tambin habr que estar atentos a las repercusiones de esta situacin en materia de GIAL pues, entre otras cosas, ofrece la posibilidad de que una misma administracin gestione y ordene de manera conjunta el espacio terrestre, la ZSP, el DPMT e incluso algunos aspectos del medio marino. La gestin de los recursos hdricos constituye una magnfica oportunidad para la GIAL. Recientemente tambin se ha procedido al traspaso de competencias a la Junta de Andaluca de la gestin de las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que discurren ntegramente por el territorio de la comunidad autnoma (Real Decreto 1666/2008). En cuanto a la coordinacin entre el Gobierno Central y el Regional, al contrario que en otras CCAA, ha sido imposible establecer con Andaluca un Convenio de Colaboracin para la Gestin Integrada de las Zonas Costeras. Existen experiencias de esta cooperacin muy interesantes, dependientes no tanto de instrumentos formales estables como de iniciativas puntuales. Destacan, por ejemplo, las iniciativas llevadas a cabo entre 2006 y 2009 entre la Demarcacin de Costas Andaluca-Atlntico y la Delegacin Provincial de la Consejera de Medio Ambiente en Cdiz; o la colaboracin actual en el Proyecto de Gestin Integrada del Litoral CAMP Levante de Almera (Plan
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de Accin del Mediterrneo). En 2009, para afrontar un problema ambiental puntual, se cre la Comisin Interadministrativa para gestionar de forma coordinada el estuario del Guadalquivir, representada por la Administracin estatal, autonmica y local competente (as como por los agentes socioeconmicos interesados). La EAGIZC afronta este reto a travs de diversas acciones para Mejorar la coordinacin y cooperacin institucional a travs de Protocolos, Convenios, Programas Conjuntos y rganos colegiados formales especficos de GIAL. 4. INSTITUCIONES En Andaluca no existe una administracin, institucin o departamento especializado en la gestin del litoral (como ocurre con la Direccin General de Costas del MIMAM, o en otras CCAA). Las responsabilidades ms vinculadas al litoral y sus recursos estn muy repartidas, destacando los departamentos de Medio Ambiente, Obras Pblicas (que incluye la ordenacin del territorio), Turismo, Agricultura-Pesca y Cultura. Pese a esta confluencia de instituciones, no hay rganos de coordinacin, cooperacin o asesoramiento en esta materia. Sin embargo, al contrario de lo habitual, s que existen instituciones en el Gobierno Regional que asumen, de manera explcita en la definicin de sus funciones, cierta responsabilidad en materia especfica de GIAL. Se trata de los departamentos competentes en materia de ordenacin del territorio y de medio ambiente. En el primer caso, desde la ltima reorganizacin de la administracin regional, esta responsabilidad recae en la Consejera de Obras Pblicas y Vivienda, en la que se encuentra ahora la de ordenacin del territorio, a travs de la Secretara General de Planificacin, Ordenacin Territorial, Infraestructuras y Movilidad Sostenibles (Decreto 135/2010), que asume como parte de su responsabilidad (adems de la ordenacin del litoral) el impulso, elaboracin y seguimiento de estrategias en su mbito de competencias, particularmente las relativas a la gestin integrada de reas litorales. La Consejera de Medio Ambiente, por su parte, mediante el Decreto 139/2010, asume a travs de la Direccin General de Prevencin y Calidad Ambiental (competente en materia de ZSP del DPMT, vertidos al DPMT, etc.) el impulso y desarrollo de actuaciones para la proteccin y gestin integrada y sostenible del litoral. De manera ms sectorial, desde la Direccin General del Medio Natural (CMA) se llevan los programas de gestin sostenible del medio marino. La Direccin General de Pesca y Acuicultura (Consejera de Agricultura y Pesca) es responsable de la pesca en aguas interiores, y acuicultura y marisqueo. La
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Direccin General de Urbanismo (Consejera de Obras Pblicas y Vivienda) ha creado hace muy pocos aos las Oficinas del Litoral en las provincias de Mlaga y Cdiz. Para la gestin del patrimonio cultural sumergido se ha creado el Centro de Arqueologa Subacutica (dependiente de la Consejera de Cultura). Por otro lado, Andaluca, al igual que el resto de CCAA costeras, se est viendo obligada a afrontar la crisis econmica mediante la reordenacin de su sector pblico y la consiguiente fusin y desaparicin de mltiples agencias, fundaciones, empresas pblicas que haban ido surgiendo en los ltimos aos. Si hace apenas 5 aos se cre la Agencia Andaluza del Agua para el desarrollo de las nuevas competencias en esta materia, despus la reordenacin (establecida por el Decreto Ley 5/2010, de 27 de julio), esta Agencia se fusionar con la Empresa pblica de Gestin Medioambiental, EGMASA, para crear una nica Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andaluca, como agencia pblica empresarial. Sin embargo, las constantes reestructuraciones a la que est siendo sometida la administracin en los ltimos aos dificultan la continuidad de polticas, de modelos de gestin o de iniciativas de medio o largo plazo, adems de confundir al ciudadano y dificultar la coordinacin interadministrativa. En los ltimos cuatro aos (cuando comenz a elaborarse la EAGIZC) ha habido tres responsables diferentes al frente de la Consejera de Medio Ambiente (institucin que lider el proyecto) y se han sucedido hasta tres estructuras administrativas distintas en el gobierno regional. Ante esta situacin, la EAGIZC, que en su elaboracin s ha resultado ser un ejemplo interesante de colaboracin interadministrativa, propone crear una Agencia Andaluza de GIAL, as como divisiones especficas para los asuntos costeros en otros departamentos a fin de mantener cierta estabilidad y continuidad a la hora de afrontar los cambios y acciones que propone. 5. INSTRUMENTOS Casi todos los departamentos de la administracin autonmica poseen algn instrumento sectorial de tipo estratgico que interesa a la GIAL. Sin embargo, no se ha diseado un Programa Andaluz de GIAL. Al contrario que en otras CCAA, en Andaluca el medio ambiente tiene especial protagonismo en el desarrollo de instrumentos con especial influencia en litoral y con un inters manifiesto en materia especfica de GIAL (debido en gran medida a que los instrumentos de ordenacin territorial del litoral se han retrasado considerablemente). En el II Plan de Medio Ambiente de
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Andaluca (PMA 2004-2010), se destacan entre sus objetivos la intencin de Consolidar la gestin integrada del litoral desde la perspectiva de la sostenibilidad, con una lnea estratgica dedicada a la Gestin ambiental integrada del litoral. En cuanto a la gestin de la ZSP, entre 2004 y 2006 se elaboraron los Criterios para la gestin de la ZSP del DPMT de Andaluca. En materia de medio marino, hay todava una importante tarea pendiente en materia de gestin, si bien la Consejera de Medio Ambiente puso en marcha el Programa de Gestin Sostenible de Recursos para la Conservacin del Medio Marino Andaluz, para profundizar en el conocimiento de este espacio como paso necesario para afrontar su administracin. En cuanto a la ordenacin del territorio, el Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca (POTA) aprobado en 2006, debera haber sido la principal referencia en materia de ordenacin de espacios y recursos en esta regin, si bien su aprobacin y puesta en marcha se retras considerablemente. Adems de otorgar especial relevancia al litoral y apuntar que requiere de forma prioritaria polticas de integracin y cooperacin, establece como directriz la necesidad de elaborar un Programa Regional de ordenacin del litoral que incorpore los criterios de la gestin integrada de zonas costeras. En cuanto a los Planes de Ordenacin del Territorio de mbito Subregional de Comarcas Litorales, que deben desarrollar el POTA en estas zonas, establecen los elementos bsicos para la organizacin del territorio, sirviendo de marco de referencia territorial para el desarrollo y coordinacin del resto de polticas e iniciativas tanto pblicas como particulares. Actualmente hay 8 aprobados, 5 en tramitacin y 1 aprobado y en revisin. De los aprobados, cabe resaltar la proteccin de espacios libres en los primeros 200m de costa. En cualquier caso, pese a contemplar la GIAL entre sus objetivos, en la realidad la mayor parte de los instrumentos estratgicos profundizan en los aspectos relacionados con la planificacin de las actuaciones y no con el modelo de gestin que debe llevarlas a la prctica. Es decir, pueden ser documentos estratgicos que no contienen las estrategias propiamente dichas. Tampoco se observa correspondencia entre la elaboracin de instrumentos estratgicos y su posterior evaluacin. Casi todos los documentos estratgicos aducen la necesidad de sustituir la visin sectorial que se tiene del litoral por una ms integrada, y sin embargo, muy pocos dan ese salto cualitativo. Los ms importantes para la gestin del litoral y sus recursos, adems, estn de acuerdo en lo bsico (mbito, alcance, contenidos mnimos, departamentos responsables de su redaccin, etc.), para que diferentes Consejeras de la Junta
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de Andaluca aborden la iniciativa. Solo falta que alguna de ellas lidere la accin y auspicie el proceso de cooperacin institucional. Por otro lado, se observa un reducido nmero de instrumentos operativos de carcter voluntario. Para invertir esta situacin, la EAGIZC plantea algunas acciones encaminadas a poner en marcha instrumentos ya previstos, como el Programa Regional de Ordenacin del Litoral Andaluz, y otras son nuevas propuestas acorde con los avances internacionales en la materia (desde instrumentos voluntarios hasta la elaboracin de criterios para la toma de decisiones). En el nivel estatal, la Demarcacin de Costas Andaluca Atlntico cre en 2007 una Unidad especfica de gestin de GIAL y desarroll iniciativas especficas en la materia, como los Planes Plurianuales de Playas, los planes de gestin de entornos complejos como el Plan Baha para la Baha de Cdiz o la propuesta de Tramos de Especial Inters para la Ampliacin de la ZSP de la Provincia de Cdiz. A nivel ms operativo, el MARM ha deslindado aproximadamente el 91% del litoral andaluz, pasando desde el 74% de Huelva (sin contar las 9.200ha aprobadas en agosto de 2010 en Doana) y el 81% de Mlaga, al 100% de Granada o el 99% de Cdiz y Almera. 6. FORMACIN Y CAPACITACIN Por lo que respecta a la Junta de Andaluca el hecho de ser una Administracin Pblica de reciente creacin asegura la captacin de tcnicos con nuevas titulaciones de una diversidad considerable. Se han incorporado recientemente, por tanto, profesionales en reas y departamentos vinculados al litoral con titulaciones de gran inters para la GIAL (Geografa, Ciencias Ambientales, Ciencias del Mar). Sin embargo, se observan notables deficiencias respecto a la formacin especfica para la GIAL y se echa en falta una poltica institucional al respecto. No se ha encontrado relacin entre la oferta formativa especfica de cada Consejera y los asuntos referidos al litoral o a sus recursos, y mucho menos en lo que respecta a su gestin. Tampoco el Instituto Andaluz de la Administracin Pblica (IAAP) considera la formacin en gestin de zonas costeras como un asunto de inters para la Junta de Andaluca. En cuanto al Sistema Universitario Andaluz, s dispone de una oferta formativa ms variada y especializada, con especial representacin de la Universidad de Cdiz, tanto en asignaturas de licenciatura (de Ciencias del Mar principalmente) como en programas de posgrado (Mster Oficial de Posgrado en Gestin Integrada en Zonas Costeras, Mster Erasmus Mundus: Water and Coastal Management). Resaltar que las Acciones Formativas del Proyecto Life-Naturaleza "Conservacin de hbitats
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litorales de la Provincia de Cdiz", homologadas por el IAAP, permitieron la asistencia a la primera edicin del Mster GIAL de la UCA en 2004-2005 de tcnicos de la administracin pblica, tanto estatal como regional y local, con una interesante experiencia por la coincidencia como alumnos de tcnicos, gestores e investigadores de reciente formacin. Sin embargo, no se han encontrado mecanismos que aseguren la relacin permanente entre la oferta formativa de la Universidad sobre GIAL, y las necesidades de los tcnicos y funcionarios de la Junta de Andaluca. La actual relacin obedece a proyectos concretos o a iniciativas particulares pero no a una estrategia formativa de carcter formal. Las escasas iniciativas de formacin en GIAL desarrolladas, para tcnicos y funcionarios de la Junta de Andaluca, han venido de la mano de la Consejera de Medio Ambiente y a travs de proyectos internacionales (con iniciativas aisladas como el Seminario Internacional sobre Capacitacin para la Gestin Integrada del Medio Litoral Mediterrneo, celebrado en Almera en 2005), que han sido ejecutados por universidades andaluzas. Destaca la organizacin en el marco del Programa Andaluz de Formacin, del Curso sobre los Criterios para la gestin de la ZSP del DPMT de Andaluca, homologado por el IAAP y dirigido a tcnicos de esta Consejera. En cuanto a las necesidades formativas para la gestin de los asuntos costeros relacionadas con algunas habilidades sociales (resolucin de conflictos, bsqueda de consenso, dinamizacin social, etc.), y destrezas personales (capacidad de anlisis y sntesis en procesos y problemas complejos, tcnicas directivas, etc.), todava no son valoradas, de forma suficiente, en la oferta institucional. Convendra pensar ms en un modelo formativo que tuviera en cuenta el diseo curricular y las destrezas intelectuales necesarias para un proceso de gobernanza. 7. RECURSOS Para un tema de tanta trascendencia, sorprende que haya tan poca informacin disponible. Adems, dicha informacin est muy dispersa entre numerosos organismos e instituciones pblicas. Se constata, en cualquier caso, un desequilibrio entre los ingresos producidos gracias a los recursos del litoral y los gastos derivados de su proteccin y conservacin. Desequilibrio que es mantenido o auspiciado, tambin, desde el sector pblico. Adems, existen muy pocos instrumentos financieros, salvo los relacionados con el consumo y depuracin de aguas, o vertido a las aguas litorales, que asocian la recaudacin a la utilizacin o
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degradacin de los recursos litorales. Ninguna de estas tasas o cnones garantiza ingresos para la conservacin del litoral a travs de impuestos finalistas. Adems, los agentes privados suelen hacer frente a sus obligaciones impositivas por la actividad econmica que desarrollan, y no por el aprovechamiento de los recursos litorales. El origen de los recursos destinados a la ordenacin, proteccin o recuperacin del litoral es exclusivamente pblico. La inversin pblica denota sesgos de finalidad productiva en exceso, lo cual empieza a contrastar con la renta relativa disponible en Andaluca. Algunas Consejeras destacan especialmente por establecer vnculos entre sus objetivos presupuestarios y el litoral. Estos objetivos tienen en cuenta las necesidades de conservacin pero, especialmente, las de acondicionamiento (equipamientos e infraestructuras) y aprovechamiento (explotacin econmica de los recursos). Entre ellas sobresalen las de Medio Ambiente, Obras Pblicas y Transportes, Agricultura y Pesca, y Turismo. Todava no se observan nexos de unin entre las diferentes partidas presupuestarias: ni en lo referido a los objetivos, ni en lo que respecta a las distintas unidades de gasto. 8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN Sobre la informacin pblica del litoral, y a pesar de la ausencia de un sistema que aglutine la que existe en la institucin autonmica, Andaluca es, probablemente, una de las Comunidades Autnomas que ms informacin tiene y pone a disposicin de los ciudadanos a travs de Internet. La puesta en marcha del portal de la Red de Informacin Ambiental de Andaluca (REDIAM), creada por Ley 7/2007 GICA, es un buen ejemplo. Por otro lado, desde 1988 esta comunidad autnoma elabora el Informe anual de Medio Ambiente de Andaluca (IMA), que suele llevar asociados captulos especficos con la costa y el medio marino. Destacar tambin la puesta a disposicin pblica desde 2008 del Informe regional sobre gestin sostenible del medio marino andaluz, relacionado con el Programa de Gestin Sostenible de Recursos para la Conservacin Medio Marino Andaluz. No obstante, se aprecia un fuerte desequilibrio entre la informacin ambiental de distintas reas del litoral obedeciendo a que stas sean, o no, espacios naturales protegidos. La informacin no siempre se presenta en el mejor formato posible para animar a la participacin pblica, y hay dificultades de accesibilidad para la informacin referida, sobre todo, al planeamiento urbanstico. Como ya se ha
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apuntado, tambin se echa en falta ms informacin sobre los aspectos econmicos y financieros de la gestin pblica. Una de las tareas pendientes en Andaluca (al igual que en la mayora de las CCAA) es mejorar en la organizacin de la informacin y en la interoperabilidad de las bases de datos de las diferentes administraciones, de tal manera que sea factible la coordinacin de su gestin. Se detectan incluso dificultades para acceder y compartir informacin entre diferentes servicios de una misma consejera. La Infraestructura de Datos Espaciales de Andaluca (con homlogos en todas las CCAA) y el Sistema de Informacin Geogrfico del Litoral de Andaluca (SIGLA) son de los pocos ejemplos de cooperacin entre dos o ms Consejeras que tienen como objetivo integrar informacin cartogrfica. De todas formas el SIGLA todava no ha dado el salto cualitativo, e imprescindible, entre el diseo de un instrumento potente y su utilizacin por parte de los usuarios finales en el proceso de toma de decisiones. La mayora de las Consejeras, por otro lado, ya cuentan con herramientas muy novedosas y sofisticadas para gestionar la informacin. En bastantes departamentos de la administracin autonmica la utilizacin de la informacin especfica, o de los SIG, se circunscribe a los expertos contratados o a los tcnicos de la unidad que la genera. Sobre la informacin referida al conocimiento tcnico cientfico necesario para la toma de decisiones es posible subrayar que en trminos generales Andaluca dispone de informacin suficiente para la toma de decisiones de cierta trascendencia, si bien el conocimiento del litoral tiene graves carencias en el medio marino. Existen Centros de Investigacin muy destacados por sus trabajos para ampliar el conocimiento de este medio (aunque con escasa incidencia en aspectos asociados a su gobernanza), como son el Instituto de Ciencias Marinas de Andaluca (CSIC) o el Centro Andaluz de Ciencia y Tecnologa Marinas (CACYTMAR), ambos junto a la Facultad de Ciencias del Mar de la Universidad de Cdiz. Destacar tambin el trabajo del Equipo Tcnico de Apoyo a la Gestin Sostenible del Medio Marino y Litoral Andaluz, del Programa de Gestin Sostenible de Recursos para la Conservacin Medio Marino Andaluz. Para su desarrollo se est creando una Red de Centros de Gestin del Medio Marino (CEGMA). Tambin es relevante la labor de la Red de Centros de Recuperacin de Especies Marinas Amenazadas (CREMA). El Sistema Universitario Andaluz, adems, ha cofinanciado, hasta su consolidacin, una lnea de investigacin y formacin particularmente
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vinculada a la GIAL. En la actualidad existen, en diversas universidades andaluzas, grupos de investigacin dedicados a la planificacin y gestin de las zonas costeras. Como ejemplo interesante de colaboracin entre ciencia y gestin, destaca el Convenio de Colaboracin entre la Demarcacin de Costas Andaluca Atlntico y la Universidad de Cdiz de Asesoramiento para la Gestin Integrada de Zonas Costeras en la Provincia de Cdiz, desarrollado como herramienta de comunicacin ciencia-gestin, gestin-ciudadano y ciencia-ciudadano, con un importante esfuerzo de apertura y transparencia de una institucin muy desconocida en Andaluca. 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN La Consejera de Medio Ambiente (CMA) de la Junta de Andaluca es la Administracin que ms ha desarrollado, y con diferencia, una lnea de trabajo sobre educacin ambiental orientada especficamente a las zonas costeras (con la campaa de Educacin Ambiental Cuidemos la Costa desde 1992, etc.). A pesar de lo anterior hay que reconocer que lo hecho es, todava, insuficiente. Los documentos estratgicos de la propia CMA subrayan la problemtica e importancia de la educacin ambiental en el litoral de cara a su sostenibilidad; hay, pues, conciencia interna de la situacin real. El nmero de equipamientos e instalaciones destinados a la educacin ambiental que no estn vinculados a la red de espacios naturales protegidos es muy reducido. Resulta preocupante la situacin de precariedad econmica a la que se enfrentan aquellos profesionales que trabajan en este campo. Tambin los recursos didcticos disponibles sobre el litoral, aunque diversos, son bastante escasos y se editan de forma poco regular. La Red Coastwatch en Andaluca, que moviliza a miles de alumnos y a cientos de profesores, se ha consolidado en el tiempo gracias a una experiencia cooperativa de gran inters: entre la propia CMA y la Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales de la UCA. Dentro del Programa de Voluntariado Ambiental de Andaluca se hace una labor encomiable en la zona costero marina, a travs de la Red de Voluntarios Ambientales del Litoral Andaluz (constituida en 1998). Promovida por la Consejera de Medio Ambiente, desarrolla acciones de conservacin de ecosistemas y sensibilizacin y educacin ambiental. Tambin es muy relevante la tarea que realiza, tanto en las actividades de la Red de Voluntarios como en aspectos de educacin ambiental, el Aula del Mar de Mlaga (Sociedad Cooperativa Andaluza que inici sus trabajos en 1989).
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En general puede afirmarse que lo hecho hasta el momento es muy positivo pero insuficiente. Los esfuerzos realizados en este campo mantienen una direccin adecuada, aunque la falta de recursos resulta evidente. 10. PARTICIPACIN No existen mecanismos ni canales de participacin social, cooperacin institucional o asesoramiento orientados, de forma especfica, a la GIAL. La participacin social en temas que interesan a la GIAL se encauza a travs de numerosos rganos colegiados. Estos instrumentos facilitan al mismo tiempo la participacin pblica y la cooperacin institucional. Existe una valiosa e interesante cultura que pretende consolidar un modelo ms participativo y cooperativo de gestin. Podra ser aprovechada y dirigida sin grandes esfuerzos suplementarios hacia la GIAL. Convendra revisar la representacin que ostentan algunos agentes sociales e institucionales en determinados rganos colegiados, especialmente aquellos que tienen ms competencias o mayor influencia en los asuntos costeromarinos. Para la GIAL resulta crucial la participacin de los distintos sectores privados ms activos en la costa (los relacionados con los recursos vivos, con las actividades inmobiliarias, grupos ecologistas, etc.). Las ltimas legislaturas han sido prdigas en la creacin de cauces participativos. Pero este avance debe ir parejo a la disponibilidad de medios que facilite esa participacin (informacin en formatos y soportes adecuados, tcnicos bien preparados en ciertas destrezas y habilidades sociales, etc.). Andaluca no posee, todava, lneas de actuacin especficas para reforzar la cooperacin con los municipios litorales que fomenten la bsqueda de un modelo ms sostenible de desarrollo. La EAGIZC, por su parte, considera la participacin uno de los pilares para construir el slido sistema de alianzas que sustente la GIAL.
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VI.
Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN LA REGIN DE MURCIA

REGIN DE MURCIA
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26%
31%
41 km2/km
19%
14 km
222 hab./amarre
3%
Cabo Cope (municipios de Lorca y guilas)
2%
1%
1,5 turistas/hab.
2.470 turistas/km
158 plazas/km
Extremo norte de la Manga y el Mar Menor
274 kilmetros que tiene la costa murciana
Obras artificiales Actantilado alto
Figura 13. Ejemplos de la realidad costera de la Regin de Murcia
Playas de cantos
Playas de arena Acantilado bajo
Costa baja
Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en la Regin de Murcia Redaccin: Javier Garca Onetti, Javier Garca Sanabria Direccin: Juan Manuel Barragn Muoz gestioncostera.regial@uca.es Relacin de entrevistados: ngel Prez Ruzafa, Catedrtico de Ecologa y Responsable del grupo Ecologa y Ordenacin de Ecosistemas Marinos Costeros, Universidad de Murcia. Francisca Baraza Martnez, Jefa de Demarcacin de Costas en Murcia, Direccin General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM). Ana Garca Soria, Demarcacin de Costas en Murcia, Direccin General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM). Antonio ngel Clemente Garca, Jefe del Servicio de Ordenacin del Territorio, Direccin General de Territorio y Vivienda, Consejera de Obras Pblicas y Ordenacin del Territorio, Gobierno de la Regin de Murcia. M Inmaculada Ramrez Santigosa, Jefe de Servicio de Informacin e Integracin Ambiental, Consejera de Agricultura y Agua, Gobierno de la Regin de Murcia. Las conclusiones y afirmaciones expuestas en este documento no tienen por qu coincidir con la opinin o las aportaciones de los expertos consultados. Los responsables del presente anlisis agradecen su desinteresada colaboracin, as como la de aquellos otros expertos que si bien no fueron inicialmente entrevistados, tambin han ofrecido su opinin y ayuda.
El presente documento es uno de los 10 informes elaborados para cada una de las comunidades autnomas costeras espaola. Forman parte del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) y se han realizado a partir una metodologa comn, que ha conllevado ms de 70 entrevistas a lo largo de dos meses en las diez comunidades autnomas. Con este trabajo se pretenden aportar los elementos necesarios para sustentar el debate interno de constitucin de dicha Red, cuyo objetivo no es otro que mirar al presente y al futuro de las costas espaolas, abriendo un necesario proceso de reflexin y dilogo, partiendo de la bsqueda de puntos de encuentro y la construccin puentes, sin dejar de realizar la reflexin crtica necesaria para ello. La informacin contenida es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, basado en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Pese a la fase de investigacin para complementar el proceso, este trabajo no pretende ser descriptivo o acadmico, pues no es el objetivo que motiva su elaboracin. Para realizar las conclusiones y propuestas expuestas se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)15 consensuados por los miembros de la Red. De igual forma, debe apuntarse la intencin de la Red de incorporar en este proceso de reflexin a las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla.
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1. POLTICA Y ESTRATEGIA En la Regin de Murcia se observan contrastes en la poltica sugerida desde diferentes Consejeras a la hora de plantear sus prioridades en el litoral. As, an la ausencia de polticas costeras explcitas y consensuadas entre todos los departamentos, se puede decir que la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL) no es una prioridad. La lnea poltica por la que se apuesta est en consonancia con un modelo de crecimiento econmico similar, en lo que respecta al litoral, al que ha marcado la evolucin urbanstica de los municipios de la Manga del Mar Menor y el levante valenciano. As se ha constatado en las entrevistas realizadas y as se observa tambin en otros documentos oficiales. En el Plan Estratgico de la Regin de Murcia 2007-2013 (PERM), por ejemplo, se apunta que ante la creciente demanda de espacios para el desarrollo turstico y tursticoresidencial en la costa mediterrnea espaola, la Regin de Murcia dispone de grandes reas libres ordenadas territorialmente susceptibles de desarrollos urbansticos de calidad, de acuerdo con las nuevas exigencias de la demanda. El gobierno regional considera que esta comunidad no ha aprovechado sus oportunidades de desarrollo, como s ha hecho la Comunidad Valenciana (su modelo de referencia). Queda por comprobar si en este modelo de desarrollo, adems del crecimiento econmico y el consumo de bienes naturales, se incorporan medidas que permitan mantener dichos bienes en el tiempo (incluyendo entre ellos el recurso suelo, agua, paisaje, o la calidad ambiental del que depende parte del turismo costero). Para ello debe complementarse con una poltica que ponga tambin atencin y recursos en el mantenimiento de los flujos y equilibrios de los frgiles ecosistemas costeromarinos. Las Directrices y Plan de Ordenacin del Suelo Industrial de la Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia, al igual que el PERM, caracterizan el litoral, dentro de las reas Funcionales de la regin, como una zona con escaso desarrollo econmico, amplios espacios libres, y gran potencial turstico y residencial. La poltica de gobierno pasa por contemplar, ante todo, el potencial crecimiento de la poblacin en la costa, que demandar actuaciones en materia de vivienda, que es un atractivo para inversores extranjeros que busquen residir en la zona. Las Directrices y el Plan de Ordenacin Territorial del Litoral de la Regin de Murcia (2004) aconsejan, adems, evolucionar del modelo de desarrollo centrado en la agricultura hacia un modelo centrado en el desarrollo turstico.
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Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en la Regin de Murcia
Para cambiar esta situacin, hay previstos importantes desarrollos urbansticos en el espacio suroccidental de litoral murciano. Destaca el proyecto para crear el resort turstico Marina de Cope, considerado estratgico (Actuacin de Inters Regional), actuacin urbanstico-turstica muy contestada por el movimiento ecologista y ciudadano. En 2006, por ejemplo, se llev a cabo una Iniciativa Legislativa Popular para llevar a la Asamblea Regional una propuesta de derogacin de las Directrices y el Plan de Ordenacin Territorial del Litoral de la Regin de Murcia, as como la Ley del Suelo de 2001, tambin recurrida al Tribunal Constitucional (pues se alega que reduce la proteccin de espacios naturales para permitir este tipo de actuaciones). La poltica de crecimiento apuntada puede, sin no existe una frrea coordinacin y cooperacin interdepartamental, estar en contraposicin con el esfuerzo que ha desplegado esta comunidad en materia de proteccin ambiental, con importantes apuestas tanto en el litoral como en el medio marino. En este sentido se echa en falta esa poltica o estrategia de gobierno. Por ahora tampoco se conoce una estrategia especfica para la gestin del litoral, y tal y como asume el propio gobierno, la Regin de Murcia se encuentra en un estado de desarrollo escaso en esta materia. S se habla de GIAL en otras estrategias sectoriales, sobre todo en materia de biodiversidad y de cambio climtico. En concreto, en la Estrategia Regional para la Conservacin y el Uso Sostenible de la Diversidad Biolgica (ERMDB, 2003) y la Estrategia de la Regin de Murcia frente al Cambio Climtico 2008-2012 (ERMCC, 2008), ambas de la Consejera de Agricultura, Agua y Medio Ambiente. La ERMDB destaca no solo por su contenido, sino tambin por su elaboracin, basada en el consenso, la transparencia y la participacin pblica. Puede considerarse un excelente y ambicioso ejercicio de gobernanza y, si bien no es especfica del litoral, debe ser tomada como referencia positiva. En cualquier caso, adems cuenta con un captulo especfico para la costa y otro para el medio marino. En el primero considera prioritario promover la GIAL para la Regin de Murcia, bajo la base de la integracin horizontal (interdepartamental), vertical (coordinacin interescalar) y la participacin pblica. Para ello reserva una accin para Promover a partir de 2006 una estrategia de Gestin Integrada de Zonas Costeras para la Regin de Murcia (Accin 38), de la que nada se sabe todava. Esto no puede ser posible sin una estrategia conjunta, liderada por el gobierno y no por una institucin sectorial. La continuidad y la aplicacin de la ERMDB, sin embargo, y pese a que se aprob por Consejo de Gobierno, est siendo insuficiente o nula en relacin a los objetivos planteados.
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En cuanto a la ERMCC, en Espaa es el nico documento estratgico regional en materia de cambio climtico que habla de GIAL (A. Chica, 201016). Sin embargo, si bien en el diagnstico se tratan ampliamente los posibles efectos del cambio climtico sobre el litoral, as como aspectos estratgicos de gran trascendencia (gestin y coordinacin, evaluacin y seguimiento, participacin, recursos y financiacin), esto no tiene reflejo en las actuaciones que se plantean (de las 45 lneas tan solo dos tienen incidencia directa en el litoral). Las consecuencias del cambio climtico tienen especial afeccin en el litoral murciano, tanto para los problemas de disponibilidad de recursos hdricos, como para la viabilidad de espacios litorales tan extraordinarios como la laguna del Mar Menor (una de las mayores lagunas litorales de Europa, LIC, ZEPIM, ZEPA, humedal RAMSAR y propuesto como Patrimonio Mundial de la Humanidad). Por otro lado, el medio marino todava tiene escasa visibilidad a nivel poltico. Solo adquiere alguna relevancia en temas de creacin de nuevos espacios protegidos: en esta Comunidad se est tratando de proteger la mayor parte de las aguas interiores y las ms prximas a estas. Existe, por tanto, cierta divergencia sobre el camino a seguir en materia de gestin costera, con pocos avances en materia de GIAL, pero con la balanza inclinada (en cuanto a peso y liderazgo) por contemplar como prioridad la poltica el desarrollo de actuaciones inmobiliarias y tursticas. Ambas lneas no tienen por qu ser incompatibles, si se afrontan de manera equilibrada y si se sigue una lnea de prudencia a la hora de desplegar este tipo de polticas (que deben contemplar siempre la posible irreversibilidad de ciertas decisiones). Para ello es fundamental (tal y como se exige desde instancias europeas e internacionales) plantear un debate interinstitucional y social, cimentar cualquier decisin en el consenso y en el conocimiento cientfico-tcnico, en la consideracin de todas las polticas y recomendaciones sectoriales (ms all del crecimiento de la economa en el corto plazo), en la coordinacin de todas las escalas de gestin y en una participacin, ante todo, ilustrada, no condicionada por aspectos ajenos a la lgica de la sostenibilidad y el largo plazo. 2. NORMATIVA El marco normativo en relacin a temas costeros y marinos destaca por su marcado carcter sectorial. Tampoco en esta regin existe una norma especfica sobre GIAL.
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CHICARUZ,J.A.(2008):Conservacinydesarrolloenellitoralespaolyandaluz:Planificaciny gestindeespaciosprotegidos,EditorialCEP,Madrid,381pp.
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Al contrario de lo ocurrido en la Comunidad Valenciana, en Murcia s se ha conseguido poner en marcha los instrumentos normativos sobre ordenacin litoral, tal vez por el mayor consenso poltico en cuanto al modelo territorial deseado (sobre todo entre los entes locales). Los vectores de presin en este caso son menos condicionantes, tal vez porque los instrumentos de gestin desarrollados tambin lo son. En la normativa regional, la Ley 3/1987, de Proteccin y Armonizacin de Usos del Mar Menor fue la primera orientada a la Gestin Costera Integrada, sin embargo apenas tuvo desarrollo y en 2001 fue derogada definitivamente por la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Regin de Murcia. De esta Ley surgen los principales instrumentos normativos de gestin territorial y, sobre todo, el Decreto 57/2004 que aprobaba las Directrices y el Plan de Ordenacin Territorial del Litoral de la Regin de Murcia. Destacar que su desarrollo queda enmarcado dentro de la iniciativa comunitaria Interreg II-C Modelos Territoriales Sostenibles en Espacios Litorales del Mediterrneo, que ha permitido contrastar experiencias con regiones como la Comunidad Valenciana. En el diagnstico que hacen estas Directrices del modelo de desarrollo actual se reconoce el dualismo norte sur: concentracin de poblacin y actividad econmica frente a vacos agrarios y espacios vrgenes abandonados; lo que marca el desarrollo de las propuestas del documento para el litoral de Murcia. Sobre el litoral Suroccidental, apunta, constituye un espacio sin definir: los ltimos de la costa mediterrnea espaola. El reto es nico. En este caso, centra como objetivo operativo el desarrollo de un turismo de calidad integrado en el medio ambiente, compatibilizndolo con la actividad agrcola, bajo un criterio bsico de sostenibilidad. Efectivamente, este espacio sin definir supone una oportunidad nica, pero tambin un riesgo importante por la posible irreversibilidad de las decisiones que se tomen. Por este motivo, sera una ocasin sin precedentes en la costa mediterrnea espaola para llevar a cabo un autntico proceso de gestin integrada ejemplar. El documento no aborda en esta cuestin ni su posibilidad, con lo que habr que estar atentos al desarrollo de las medidas que plantea. Destaca la reserva de 46% del suelo costero, a ser preservado y permanecer al margen del desarrollo urbanstico. Ms adelante, al determinar las actuaciones previstas, se distinguen tres grupos: Actuaciones estructurantes, estratgicas y territoriales. Entre las estratgicas se agrupan aquellas con la capacidad de desencadenar una mejora general al conjunto del litoral y se definen como Actuacin de Inters Regional. Entre ellas destaca el resort turstico de Marina de Cope, a desarrollarse en ese espacio litoral virgen nico. En cuanto a las Actuaciones territoriales, se perfilan algunas en playas y en el
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borde costero, que obligan a alcanzar acuerdos con la Administracin del Estado (paseos martimos, regeneracin de playas, accesos al litoral, aparcamientos, dotaciones de playas, ordenacin de fachadas martimas). 3. COMPETENCIAS En general, las responsabilidades de las diferentes escalas territoriales estn claramente repartidas. La norma principal en materia de distribucin de competencias sigue siendo el Estatuto de Autonoma de la Regin de Murcia, aprobado por la Ley Orgnica 4/1982, de 9 de junio, reformado a su vez por la Ley Orgnica 1/1998, de 15 de junio. A diferencia de otras CCAA, a corto plazo no se plantean cambios de competencias en materia de Dominio Pblico Martimo Terrestre (DPMT) y medio marino, actualmente responsabilidad de la Administracin Central. Las competencias ms destacadas de esta autonoma asumidas por el Gobierno Regional en el litoral siguen siendo, por tanto, la proteccin del medio ambiente, la ordenacin del territorio y del litoral, la planificacin urbanstica, la gestin y tutela de la Zona de Servidumbre de Proteccin del DPMT, adems de otras materias sectoriales (pesca en aguas interiores, puertos deportivos,). Se observan conflictos por la especial confluencia de responsabilidades en este entorno, especialmente tensionado en la zona norte de esta Comunidad, donde se encuentran los principales asentamiento, actividades industriales, desarrollos tursticos y, sobre todo, las principales disfunciones entre subsistemas. El Gobierno Autonmico concentra las principales competencias para impulsar y desarrollar cambios hacia la GIAL, si bien hay que resaltar ciertas dificultades a la hora de implicar a los entes locales costeros. Los problemas con la escasez de recursos hdricos han provocado importantes desencuentros con la administracin central. Sin embargo, existe buena cooperacin entre la administracin regional y la Demarcacin de Costas de Murcia (cuya responsable, biloga de formacin, trabaj anteriormente en la Consejera responsable de Medio Ambiente del Gobierno Regional). Esta institucin dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM), ha liderado iniciativas interesantes de coordinacin y cooperacin, como la creacin de la Comisin interadministrativa del Mar Menor. Igualmente se puede citar en esta lnea la Fundacin Clster para la proteccin y conservacin del Mar Menor dependiente de la Administracin regional. Tambin encaminado a la cooperacin entre la escala regional y local, se ha creado el Consorcio Marina de Cope para el desarrollo especfico de la Actuacin de Inters Regional Marina de Cope.
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En cualquier caso, apenas existen rganos de coordinacin formales que realmente funcionen. De esta forma, la colaboracin y la coordinacin dependen demasiado de voluntades personales. Las continuas variaciones en las estructuras administrativas y en el reparto de funciones dentro de estas, no favorecen que esta colaboracin se fortalezca. Se han encontrado ciertos conflictos competenciales asociados a la gestin de los enormes LIC marinos con los que cuenta esta Comunidad. En cuanto a los convenios de colaboracin formales en marcha, si bien no se conoce uno especfico de GIAL, destaca la reciente ampliacin del Convenio entre el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM) y la Consejera de Agricultura y Agua de Murcia para la gestin compartida de la Reserva Marina del entorno de Cabo de Palos- Islas Hormigas. Firmado el 11 de julio de 2006, dado su buen resultado se ha decidi extender su duracin, en principio, hasta el 11 de julio de 2014. En Murcia se est trabajando en un Convenio de colaboracin MARMAdmn. Regional en materia de gestin costera, que abrira las puertas a una colaboracin ms formal entre ambas administraciones. 4. INSTITUCIONES No existe ninguna institucin en el gobierno regional que haya asumido dentro de su organigrama o en la definicin de sus funciones especial protagonismo en materia especfica de GIAL. En el Gobierno de la Regin de Murcia, las competencias sobre la gestin de la ZSP recaen sobre la Consejera de Obras Pblicas y Ordenacin del Territorio, y en concreto, dentro de la Subdireccin General de Puertos y Costas, en el Servicio de Costas. Al igual que en Catalua, el servicio pertenece a la Direccin General de Transportes y Puertos. Esta Consejera, al contrario de lo que ocurre en Valencia, adems de la ZSP asume las responsabilidades sobre la ordenacin del litoral, a travs de la Direccin General de Territorio y Vivienda. La Consejera de Agricultura y Agua, por su parte, asume desde las competencias en medio ambiente, hasta las de agua y pesca. Esta es la Consejera que ha realizado los mayores intentos de impulsar iniciativas de GIAL, sobre todo a travs de la ERMDB (2003) y la ERMCC (2008). Destaca la D.G de Patrimonio Natural y Biodiversidad, encargada entre otras cosas de los ENP (incluidos los marinos) y donde cabe resaltar el Servicio de Informacin e Integracin Ambiental en la importante labor de coordinacin dentro del gobierno regional. El Servicio de Pesca y
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Acuicultura, por su parte, se encuentra dentro de la Direccin General de Ganadera y Pesca. Observando el organigrama de esta Consejera, destaca la presencia de hasta cuatro Direcciones Generales que tratan asuntos de agricultura, adems de una D.G. del Agua, materias estas de enorme relevancia en esta comunidad y con gran presencia en el litoral, sobre todo en la zona suroccidental. Las responsabilidades ms relevantes sobre los asuntos costeromarinos, por tanto, estn repartidas entre estas dos Consejeras, sin olvidar otros asuntos sectoriales como el turismo o la industria. Sobre el medio marino, queda por resolver el desfase existente entre las nuevas obligaciones derivadas de la Red Natura 2000 y la organizacin administrativa actual, as como el establecimiento de mecanismos especiales de cooperacin y comunicacin entre las administraciones responsables de las reas protegidas y de pesca, tal y como se apuntaba ya en 2003 en la Estrategia de Diversidad Biolgica. En cualquier caso, es norma general que estas estructuras no tengan larga duracin. En 2008 fue la ltima reorganizacin de la Administracin Regional (Decreto 26/2008, de 25 de septiembre) y es posible que la actual situacin de crisis acelere nuevos cambios. En materia de coordinacin entre departamentos, cabe apuntar los instrumentos habituales, como la Comisin de Coordinacin de Poltica Territorial o el Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, que no son suficientes para favorecer un modelo de gobernanza en el litoral. En cuanto a ONGs con relacin con el litoral, si bien no tienen el mismo peso y tradicin que en otras CCAA, y en pocas ocasiones dirigen sus iniciativas hacia la GIAL, destacan algunas como ANSE, Asociacin de Naturalistas del Sureste. Fundada en 1973, por lo que es la asociacin ecologista y naturalista ms antigua de Murcia y Alicante, y la cuarta de Espaa. 5. INSTRUMENTOS Pese al gran nmero de instrumentos estratgicos, se ha observado gran dificultad para su desarrollo posterior, sobre todo en el caso de aquellos con mayor vocacin de cambio. La Estrategia Regional para la Conservacin y el Uso Sostenible de la Diversidad Biolgica (EMDB, 2003) es un ejemplo de esta dificultad, tal y como se apuntaba en el primer apartado. La falta de liderazgo institucional y del apoyo de gobierno necesarios han retrasado la puesta en marcha de este tipo de iniciativas. En cualquier caso, apenas existen instrumentos regionales sobre GIAL. En 1981, en el marco de la Carta Europea del Litoral y como primera
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experiencia interesante en la regin, la Diputacin Provincial puso en marcha el trabajo de Gestin, explotacin y conservacin de los recursos del litoral de la Regin de Murcia. Sin embargo fue a raz de la Ley regional 3/1987, de Proteccin y Armonizacin de Usos del Mar Menor en la que se contemplan por primera vez una serie de Planes de Proteccin y Ordenacin de usos del Mar Menor con cierto carcter integrado. La mayora de ellos, sin embargo, fueron olvidados hasta la derogacin definitiva de la ley en 2001. La primera experiencia directamente relacionada sobre GIAL puede decirse que fue la propuesta de Programa de Gestin Integrada del Litoral del Mar Menor y su Zona de Influencia, CAMP Mar Menor, en el marco del Plan de Accin del Mediterrneo (Convenio de Barcelona, Naciones Unidas), en 2003. Liderada por la Consejera de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, a travs de la Direccin General de Medio Natural, finalmente no fue seleccionada. Sin embargo, la propuesta y su estudio de viabilidad marcan un hito en materia de GIAL para esta regin. Tambin hay que apuntar el Plan Director de Acondicionamiento de la Franja Costera, instrumento operativo de carcter sectorial para la proteccin de ecosistemas litorales de reproduccin, alevinaje y desarrollo de especies de inters pesquero. En relacin a los ENP, la participacin organizada de determinados sectores de la poblacin regional en la conservacin de la naturaleza a lo largo de los ltimos 30 aos ha logrado, junto con la aplicacin de la normativa comunitaria y la implicacin de centros de investigacin y tcnicos de diferentes administraciones, que buena parte del litoral de la Regin cuente con figuras de proteccin que, sin embargo, carecen en su mayora de medidas efectivas de gestin y participacin social. As se constata tambin en el documento elaborado por Ansa y Greenpeace de Propuesta de Red de Reservas Marinas en aguas territoriales de la Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia. Y es que efectivamente esta regin tiene un especial reto, pues debe corresponder el espectacular avance en la declaracin de ENP con la creacin de los instrumentos de gestin necesarios, que cuentan con un importante retraso en la parte marina. No es fcil abordar esta cuestin, pues la regin de Murcia ha clasificado la mayor parte de las aguas interiores y exteriores como Zonas de Especial Conservacin (ZEC), adems de la designacin de una Zona Especialmente Protegida de Importancia para el Mediterrneo (ZEPIM). En la Resolucin de 28 de julio de 2000 se public el acuerdo del Consejo de Gobierno sobre la designacin de los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) en la Regin de Murcia, en la que se incluan 3 LIC en el medio marino. Destaca con creces el LIC Medio Marino de Murcia (ES6200048), de 154.547 hectreas, propuesto inicialmente por la
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ONG ALNITAK y la Sociedad Espaola de Cetceos en el ao 2000, y ya convertido en ZEC. As, la propuesta de la Red de 7 pequeas Reservas Marinas dentro de este ZEC, surge no tanto para ampliar su proteccin como para adelantar los instrumentos estratgicos u operativos, incluido los jurdicos, necesarios para empezar a abordar su gestin (actualmente tan solo existen medidas de gestin para la nica reserva marina pesquera de la Regin, situada en Cabo de Palos-Isla Hormigas). Mientras tanto, a la espera de instrumentos estratgicos que avancen en la GIAL y gobernanza del litoral murciano, los instrumentos que hoy por hoy marcan en mayor medida la gestin de las reas litorales estn asociados a la ordenacin del territorio (por su peso a nivel poltico, que les asegura cierta viabilidad y continuidad), y vienen definidos por la Ley 1/2001. Adems de regular como instrumentos excepcionales las Actuaciones de Inters Regional, establece los Planes de Ordenacin del Litoral, que tienen por finalidad la ordenacin de las playas y fachadas martimas, subdividindose los mismos en Planes de Ordenacin de Playas y Planes de Ordenacin de fachadas martimas. En cuanto a las Actuaciones de Inters Regional previstas en la Ley, destaca la Actuacin de Inters Regional de Marina de Cope, resort turstico que abarcar 21.276.621 m2 de la costa suroccidental murciana dedicados a campos de golf, viviendas residenciales y marinas artificiales, junto a un espacio protegido de gran valor paisajstico y en uno de los escasos espacios vrgenes que quedan en la costa mediterrnea espaola. El proyecto, con una edificabilidad baja (0,14 m/m) y normas restrictivas para proteger el medio ambiente, prev unas 20.000 plazas hoteleras y 9.000 viviendas, as como cinco campos de golf, diez campos de ftbol, una marina interior de 2.000 puntos de amarre y un centro de congresos. Figura 14. Futura ubicacin del complejo turstico en Cabo Cope
Fuente: Mster Plan para la ordenacin de La Marina de Cope, suplemento Avance Inmobiliario publicado el 2 de diciembre de 2005, en La Actualidad de Murcia. 158
Figura 15. Detalle de la marina deportiva que formar parte del complejo Marina de Cope
Fuente: Mster Plan para la ordenacin de La Marina de Cope, suplemento Avance Inmobiliario publicado el 2 de diciembre de 2005, en La Actualidad de Murcia.
A nivel estatal, la Demarcacin de Costas est llevando actuaciones novedosas, basadas en un modelo de transparencia, coordinacin y bsqueda de consenso. En materia de Dominio Pblico Martimo Terrestre (DPMT), en esta comunidad se han llevado a cabo el 90% de los deslindes que lo delimitan. Esta institucin perifrica no est exenta (al igual que ocurre en todo el estado) de agrias polmicas relativas a este asunto (vinculadas, por ejemplo, a la inclusin de salinas en DPMT), si bien an no se plantean emprender deslindes de segunda generacin y todava quedan por abordar algunos de los trabajos ms complejos. En Murcia, por tanto, apenas hay experiencias de GIAL a nivel prctico, y los escasos intentos han tenido poco desarrollo posterior. Resulta, en cualquier caso, paradjico que las tres iniciativas ms interesantes de GIAL en Murcia (la EMDB, la propuesta de Programa de Gestin Integrada del Litoral del Mar Menor y su Zona de Influencia, CAMP Mar Menor y las iniciativas de la Demarcacin de Costas de Murcia) han sido lideradas por la misma persona, Francisca Baraza, actual jefa de la Demarcacin de Costas. 6. FORMACIN Y CAPACITACIN En esta Comunidad existe cierta diversidad en la oferta formativa acadmica, en cuanto a asignaturas relacionadas con el litoral (principalmente en ingeniera, biologa y ecologa). Sin embargo esta oferta se encuentra muy por debajo de lo observado en otras CCAA y de lo que corresponde a una regin con un litoral y medio marino tan particulares. Este dficit resulta
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destacado en las ofertas de asignaturas que tratan temas de gestin en general (tanto especficas de GIAL como de gobernanza). No se han encontrado iniciativas de formacin superior especificas en materia de GIAL, ni en lo que respecta a Licenciaturas o Diplomaturas ni a posgrados, aunque en los nuevos estudios de Master de la Universidad de Murcia se pueden citar dos, Master Universitario en Gestin de Recursos Pesqueros y Acuicultura y Master Universitario en Gestin de la Biodiversidad en Ambientes Mediterrneos, donde se abordan aspectos de gestin integrada. Se puede afirmar, no obstante, que las iniciativas surgidas en materia de gestin costera, no se sustentan todava en un diseo curricular adecuado que fomente ciertas habilidades sociales y destrezas intelectuales asociadas con los principios de la gobernanza. Se echa en falta la asuncin de la formacin y la capacitacin como aspecto transversal en las iniciativas relacionadas con la GIAL o la gobernanza. Algo se observa en la ERDB, que insiste positivamente en fomentar la formacin y capacitacin de tcnicos, tanto de la administracin regional como de la local, en aspectos de gobernanza, participacin y sistemas de gestin integrados. Todo esto se refleja en el perfil de los gestores y tomadores de decisiones de la administracin y en el escaso nmero de iniciativas en materia de GIAL, sobre todo a escala local. No se observan estrategias formativas ni de capacitacin de carcter formal desde ninguna de las instituciones pblicas con responsabilidad en el litoral, en formacin superior o en formacin del cuerpo de funcionarios. En ocasiones esta carencia se compensa con la externalizacin de servicios, contratando grupos de investigacin, asociaciones o empresas del sector. En la Demarcacin de Costas de esta regin destaca la presencia de una biloga con experiencia en asuntos de GIAL como Jefa del organismo perifrico (perfil poco habitual en las demarcaciones de otras CCAA). Tambin se ha encontrado algn tcnico con conocimientos en GIAL, por ejemplo, en la Consejera de Agricultura y Agua, pero son excepciones que adems no suelen tener su origen en iniciativas de formacin en la regin. 7. RECURSOS La inversin pblica en las reas litorales se destina en mayor medida al fomento de actividades productivas y a la explotacin de recursos (incluyendo el suelo como tal), en comparacin con el gasto dirigido a los procesos de gestin integrada de un espacio especialmente complejo y conflictivo y a las iniciativas de recuperacin de espacios pblicos, la restauracin ambiental o paisajstica. Existe, por tanto, un desequilibrio entre los recursos que se
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destinan a la conservacin de este espacio y sus ecosistemas frente a los ingresos que se generan (y que se podran generar si se asegura su continuidad) gracias a los bienes y servicios que estos prestan. La asignacin actual de recursos tambin viene determinada por el desigual desarrollo econmico, principalmente entre la costa y el interior, pero tambin entre la costa norte y la costa sur de la regin. El gobierno regional es consciente de esta situacin y se enfrenta a dos retos: asignar recursos suficientes para mejorar el desarrollo de las zonas menos favorecidas y por otro lado, destinar los medios necesarios para responder a las amenazas que afrontan las zonas ms ricas por su degradacin ambiental y paisajstica. Por ahora se estn destinando muchos recursos pblicos a la mejora de las comunicaciones entre las regiones ms ricas y las ms desfavorecidas, mediante infraestructuras de transporte. Tambin se responde a esta realidad interviniendo sobre el sector productivo predominante en ambas regiones: en el norte se trata de sustituir el turismo residencial por el hotelero y el turismo de calidad, y en el sur se empieza a sustituir parte del sector agrcola predominante por actividades tursticas escasamente desarrolladas. Sin embargo, este proceso de transformacin, que requiere inversiones millonarias y que condicionar el futuro y la continuidad de los principales ingresos de la regin, no est acompaado de recursos para sufragar el proceso de gobernanza necesario para asegurar una decisin integrada, consensuada y participada (sobre todo porque debe asegurarse la viabilidad de estas zonas en el largo plazo). La inversin privada est contribuyendo a esta poltica, participando en iniciativas como la Actuacin de Inters Regional Marina de Cope. Esta iniciativa tiene una inversin prevista de 3.800 millones de euros, ms otros 30 millones adicionales para la construccin de la Marina Interior (Resolucin de 28 de julio de 2004, de la Vicesecretara de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 23 de julio de 2004, por el que se declara como Actuacin de Inters Regional la Marina de Cope). Otra de las polticas prioritarias en la regin a la hora de asignar recursos es la dirigida a contrarrestar la escasez de recursos hdricos (que en el litoral condiciona la creacin de nuevos asentamientos). Se prev, por ejemplo, ampliar la financiacin de infraestructura de desalacin y de distribucin de agua. Tambin existe un importante desequilibrio entre los ingresos que reciben ciertos sectores consumidores de importantes recursos en el litoral, y la carga impositiva que afrontan para responder a los costes ambientales que producen, y que suelen afrontar el conjunto de los ciudadanos (pues la mayor parte de esos recursos son pblicos). Se debe involucrar al sector privado en la
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inversin en materia de GIAL, siendo adems su implicacin fundamental como parte del proceso necesario para la toma de decisiones responsables, y para la puesta en marcha de ciertas medidas, que en algunos casos pueden suponer ralentizar los procesos de transformacin para asegurar el futuro de la propia actividad econmica que los desarrolla. Pese a que se habla en los diferentes documentos institucionales (regionales o locales) de la necesidad de afrontar el desarrollo del litoral desde la sostenibilidad, y se reconocen los problemas y las limitaciones del modelo de consumo masivo de suelo, la realidad econmica de la regin tiende a priorizar la obtencin de recursos naturales en el corto plazo. Todo esto amenaza la aplicacin de polticas de gestin ms asentadas sobre estrategias de largo alcance y modelos de gestin ms integrados, que requieren largos procesos de consenso y participacin. Los recursos destinados para la GIAL son muy escasos todava. Se puede decir, por ello, que se estn observando voluntades de cambio de modelo de gestin costera, pero que estn enfrentadas a realidades territoriales muy difciles. Estas realidades condicionan el destino final de los recursos, favorecindose los criterios de carcter productivo, que adems encuentran amparo en algunos indicadores (solo econmicos) de Comunidades que han seguido este modelo. Se destinan recursos a la mejora de equipamiento costero para facilitar su uso pblico y a la recuperacin de espacios naturales afectados por usos inapropiados (minera, etc.), pero en cualquier caso sigue muy por debajo de lo necesario. Deben mejorarse los mecanismos para la vinculacin de presupuestos a los instrumentos de gestin en marcha o pendientes de ejecutar. En la ERDB, donde s se observa una ambiciosa transparencia en la vinculacin de objetivos, acciones y presupuestos, por ejemplo, la accin prevista para promover una Estrategia de GIAL para toda la regin contaba con una previsin de 180.400. Se trata de una inversin muy humilde en comparacin con otras iniciativas de gestin de menor impacto y, sin embargo, an no se ha avanzado en ella (aunque estaba prevista para el ao 2006). Este tipo de retrasos no se deben a la falta de capacidad de los tcnicos responsables, sino a las prioridades en la asignacin final de recursos (condicionadas a veces por la situacin econmica y otras a la existencia o no de polticas de gobierno firmes). Debe mejorarse la transparencia y las facilidades para el ciudadano para conocer la distribucin final de los recursos destinados por las diferentes Consejeras a iniciativas en el litoral. Prcticamente todos los recursos relacionados con la gestin del litoral y el medio marino son de origen pblico, y en concreto de la administracin regional.
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8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN En la Regin de Murcia se ha hecho en los ltimos aos un importante esfuerzo en materia de conocimiento cientfico-tcnico de su zona costera y marina. La administracin competente en materia de medio ambiente es, por lo general, la que promueve la mayor parte de este esfuerzo, as como su difusin. De hecho esta institucin ha llevado a cabo interesantes publicaciones en las que se traducen complejos trabajos de investigacin para facilitar su utilidad para el gestor (Ejemplo: Gua para la elaboracin de estudios ambientales de proyectos con incidencia en el medio natural: Actuaciones costero-litorales y marinas, dirigida a los rganos sustantivos, y en proceso de ser actualizada). En cuanto a la informacin disponible por internet, los avances realizados son interesantes (en relacin al punto desde el que se parta), como el nuevo portal de la Direccin General de Patrimonio Natural y Biodiversidad. An as, en cuanto a difusin de informacin en general, Murcia no se acerca todava al nivel alcanzado en otras CCAA como el Pas Vasco (Iniciativa Iretia) o Andaluca (con la Red de Informacin Ambiental de Andaluca, REDIAM). En cuanto a otras administraciones sectoriales, mucha de la informacin generada, surge de la necesidad puntual de un diagnstico para la elaboracin de un documento de gestin. Se multiplican por tanto los estudios en este sentido, en muchos casos repetidos por la escasa coordinacin entre ellas. Destacan los trabajos de la Consejera de Obras Pblicas y Ordenacin del Territorio, para elaborar las Directrices y Plan de Ordenacin del Litoral o los relativos al paisaje, como el Atlas de los Paisajes de la Regin de Murcia. En cuanto al medio marino, Murcia est desarrollando importantes trabajos para la ampliacin de la informacin cientfico-tcnica y, puesto que su necesidad ya es urgente, se estn impulsando iniciativas que complementen la elaboracin de nuevos instrumentos de gestin de los espacios marinos recientemente protegidos. Como ejemplo de la apuesta de la administracin, el Ministerio de Ciencia e Innovacin y el Gobierno de Murcia van a poner en marcha, en la costa de Cartagena, el Observatorio Oceanogrfico Costero de la Regin de Murcia (OOCMUR). Es una de las Infraestructuras Cientfico-Tecnolgicas Singulares que promueve el Gobierno murciano, junto a la Plataforma de Investigacin en Recursos Hdricos. La utilidad de este conocimiento costero-marino, sin embargo, todava est muy alejada de su potencial. Queda pendiente, sobre todo, un mayor acercamiento entre ciencia y gestin, as como una mayor colaboracin entre grupos y centros de investigacin. En las iniciativas relacionadas con la GIAL o la gobernanza se echa en falta la asuncin del captulo de informacin y conocimiento como aspecto transversal, sobre todo en la creacin de una
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estrategia especfica para su correcta generacin, gestin y difusin. En la EMDB s se incluyen acciones relacionadas con la generacin, tratamiento y difusin de la informacin asociada prcticamente a cada plan de accin, y con un destacable nfasis en la utilidad de la misma para el gestor. Apuntar, en cuanto a colaboracin Administracin-Universidad, la existencia de un Observatorio de la Sostenibilidad en la Regin de Murcia (no especfico del litoral), que nace en 2007, por convenio entre el Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino (MARM) y la Universidad de Murcia (UMU). Pese a lo positivo de la iniciativa, an deben buscarse frmulas para que este tipo de proyectos tengan mayor alcance, as como repercusin y visibilidad. Por otro lado, en la gestin de la informacin tanto cientfico-tcnica como administrativa se observan problemas de interoperabilidad de las bases de datos de las distintas administraciones. La labor que realiza el Servicio de Informacin e Integracin Ambiental de la Consejera de Agricultura y Aguas es un buen ejemplo de la relevancia de contar con una unidad de funcionamiento transversal para la generacin, intercambio y difusin de informacin. En la prctica esto se traduce en facilitar la coordinacin interadministrativa, as como la participacin pblica y en agilizar trmites administrativos que en el litoral son especialmente complejos. Tal vez debera ser contemplado este ejemplo en otras administraciones sectoriales. En cualquier caso, es necesario profundizar sobre cmo fomentar la cooperacin intra e interregional en este punto, as como el intercambio de experiencias con otras regiones. Para el desarrollo de las herramientas y sistemas para la integracin ambiental, y facilitar su organizacin y acceso, se est trabajando en la actualizacin de los Sistemas de Informacin de la Comunidad. Destacan el Sistema de Informacin Geogrfica y Ambiental (SIGA) y el Sistema de Informacin Territorial de la Regin de Murcia. Tambin sobresale la Plataforma Digital Ambiental destinada sobre todo a facilitar informacin relativa a procedimientos de control de calidad ambiental (Evaluacin de Impacto Ambiental). Se puede decir, por tanto, que se dispone de un conocimiento aceptable del medio costero-marino, y de los diferentes subsistemas que lo componen (sobre todo del fsico-natural y del socio-econmico), pero al igual que en otras comunidades, se observa cierto desequilibrio en algunos campos respecto de otros (debe profundizarse ms en el anlisis del funcionamiento de la administracin). Esto redunda a su vez en un desequilibrio en la toma de decisiones, que sufre especialmente cuando la informacin est
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insuficientemente cruzada e integrada, o no se realiza el tratamiento de los datos desde una perspectiva multisectorial y con la aplicacin de las herramientas adecuadas. En temas de GIAL y gobernanza deben mejorarse los esfuerzos de investigacin, pero sobre todo de difusin y acercamiento a la administracin. 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN El esfuerzo que la Administracin Regional hace en materia de educacin ambiental, respecto del litoral y el medio marino, ha mejorado en los ltimos aos, sobre todo con actividades asociadas a los Espacios Naturales Protegidos y particularmente en el entorno de la laguna del Mar Menor. No se conocen iniciativas que traten de manera especfica la GIAL o la gobernanza. Pese a que la mayora de las acciones de educacin para la sostenibilidad las lidera la administracin competente en materia de medio ambiente, en esta regin existe una importante vinculacin en estas actividades de la Consejera de Educacin, Formacin y Empleo, que cuenta de manera especfica con un Programa Educativo de Medio Ambiente. Sin embargo, no incluye un refuerzo particular de sensibilizacin de los alumnos en cuanto al litoral como espacio singular. No se observa una poltica institucional ni instrumentos que vertebren y contextualicen los esfuerzos actualmente puntuales y dispersos en relacin al litoral, para que realmente supongan un vector de cambio mediante su transformacin en conocimiento y concienciacin. S se trabaj en la elaboracin de una Estrategia Regional de Educacin Ambiental (EREA), sin elementos a destacar en materia de GIAL. Se estn empezando a facilitar subvenciones a ONGs y asociaciones conservacionistas para su implicacin en tareas de educacin ambiental. Destaca la Asociacin de Naturalistas del Sureste, ANSE, con iniciativas como el Proyecto Posidonia-Escuela del Mar. An no existe, sin embargo, un esfuerzo por dar a conocer la necesidad de esfuerzos de consenso encaminados a la GIAL, y por tanto, tampoco existe demanda de cambio hacia este modelo de gestin. La administracin tiene la responsabilidad de difundir y transmitir el actual consenso tanto en el mundo acadmico como entre las principales instituciones nacionales e internacionales respecto a la necesidad de un modelo de GIAL.
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10. PARTICIPACIN En los ltimos aos se ha percibido una evolucin positiva y avances importantes en cuanto al asociacionismo y voluntariado para los asuntos costero marinos a nivel local, si bien en general se parte de una situacin por debajo a lo observado en otras CCAA costeras. Dicho asociacionismo est canalizado principalmente por grupos conservacionistas. La administracin ha empezado a responder a este nuevo modo de entender la gestin pblica. Sin embargo hoy en da no existen mecanismos ni canales de participacin social, cooperacin institucional o asesoramiento orientados de forma especfica a la GIAL. Existe un retraso acumulado preocupante que exige ir ms all de la declaracin de principios. En cualquier caso, y desde una perspectiva regional, las iniciativas de GIAL deben abordar estrategias de participacin en las zonas costeras, de manera conjunta con la de educacin y concienciacin, con la de formacin y capacitacin y con la de transparencia y gestin de la informacin. Se debe tratar as de facilitar la comprensin y el derecho a opinar del ciudadano, de preparar al gestor para un asunto que exige ciertas habilidades y procedimientos de dinamizacin y dilogo, de que la administracin garantice que el ciudadano corriente (y no slo el que est organizado en grupos de inters), pueda acceder a la informacin, comprenderla y pronunciarse al respecto. Destaca el compromiso suscrito por la administracin regional con los principales agentes sociales, publicado en 2007 como Protocolo General suscrito entre la Consejera de Industria y Medio Ambiente de la Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia y organizaciones representativas de la actividad econmica y social de la Regin, con el objetivo de fomentar el desarrollo sostenible en el marco del Pacto Social por el Medio Ambiente. El objetivo de este pacto, a su vez es establecer un marco de operacin que permita una mayor corresponsabilidad social adquiriendo voluntariamente compromisos de responsabilidad ambiental ms all de los lmites exigidos por la legislacin. Sin embargo, los avances en participacin para la toma de decisiones deben ser mejor dirigidos para que no se limiten a debates puntuales que, siendo positivos, en ocasiones causan el efecto contrario al buscado, cuando no existe continuidad ni visibilidad de los resultados por los que la comunidad ha trabajado de manera voluntaria. stos progresos deben ir acompaado de la disponibilidad de medios suficientes (informacin en formatos y soportes adecuados, tcnicos bien preparados en ciertas destrezas y habilidades sociales, etc.).
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VII.
Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN LA COMUNIDAD VALENCIANA

COMUNIDAD VALENCIANA
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14%
53%
45 km2/km
27%
13 km
260 hab./amarre
17%
La albufera Ciudad de Valencia
6%
5%
1,9 turistas/hab.
9.699 turistas/km
518 plazas/km
518 kilmetros que tiene la costa valenciana
Obras artificiales Acantilado bajo
Actantilado alto
Playas de cantos
Figura 16. Ejemplos de la realidad costera de la Comunidad Valenciana
Costa baja
Playas de arena
Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en la Comunidad Valenciana Redaccin: Javier Garca Onetti, Javier Garca Sanabria Direccin: Juan Manuel Barragn Muoz Revisin y coordinacin regional: Joaqun Farins Das gestioncostera.regial@uca.es Relacin de entrevistados: Ignacio Gil, Jefe de la Demarcacin de Costas de Castelln, Direccin General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM). Vicente Domenech, Jefe de rea de Planificacin del Territorio y el Litoral, Direccin General de Ordenacin del Territorio y Paisaje, Consejera de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, Generalitat Valenciana. Ral Ramrez, Servicio de Administracin de Puertos y Costas, Direccin General de Puertos, Aeropuertos y Costas, Consejera de Infraestructuras y Transporte, Generalitat Valenciana. Pablo Gorostiza, Servicio de Administracin de Puertos y Costas, Direccin General de Puertos, Aeropuertos y Costas, Consejera de Infraestructuras y Transporte, Generalitat Valenciana. Jos Cristbal Serra Peris, Director del Departamento de Ingeniera e Infraestructura de los Transportes. Laboratorio de Puertos y Costas, Universidad Politcnica de Valencia. Vctor Yepes Piqueras, Grupo de Investigacin de Procedimientos de Construccin, Optimizacin y Anlisis de Estructuras. Universidad Politcnica de Valencia. Joaqun Farins Das, Dpto. de Gfa. /Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local (IIDL), Universitat de Valncia. Las conclusiones y afirmaciones expuestas en este documento no tienen por qu coincidir con la opinin o las aportaciones de los expertos consultados. Los responsables del presente anlisis agradecen su desinteresada colaboracin, as como la de aquellos otros expertos que si bien no fueron inicialmente entrevistados, tambin han ofrecido su opinin y ayuda. El presente documento es uno de los 10 informes elaborados para cada una de las comunidades autnomas costeras espaola. Forman parte del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) y se han realizado a partir una metodologa comn, que ha conllevado ms de 70 entrevistas a lo largo de dos meses en las diez comunidades autnomas. Con este trabajo se pretenden aportar los elementos necesarios para sustentar el debate interno de constitucin de dicha Red, cuyo objetivo no es otro que mirar al presente y al futuro de las costas espaolas, abriendo un necesario proceso de reflexin y dilogo, partiendo de la bsqueda de puntos de encuentro y la construccin puentes, sin dejar de realizar la reflexin crtica necesaria para ello. La informacin contenida es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, basado en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Pese a la fase de investigacin para complementar el proceso, este trabajo no pretende ser descriptivo o acadmico, pues no es el objetivo que motiva su elaboracin. Para realizar las conclusiones y propuestas expuestas se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)17 consensuados por los miembros de la Red. De igual forma, debe apuntarse la intencin de la Red de incorporar en este proceso de reflexin a las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla.
17
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1. POLTICA Y ESTRATEGIA En 2002, el gobierno regional present la Estrategia Valenciana para la Gestin Integrada de la Costa (EVGIZC), que se apuntaba como la base de la poltica de la Generalitat Valenciana en este campo. Sin embargo, no ha tenido el desarrollo posterior esperado y en conjunto se puede afirmar que la regin no cuenta con una poltica de gobierno especfica de Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL), por lo menos de manera explcita. Se ha observado en distintos documentos de gestin (generalmente estratgicos), un reconocimiento extendido de la extrema fragilidad del litoral valenciano y la amenaza que afronta, as como la degradada situacin en la que se encuentra, principalmente por su excesiva urbanizacin (actualmente el 61% de los primeros 500m ya son urbanos o urbanizables y en una superficie que supone el 14% de la regin, los municipios costeros, vive el 55% de la poblacin (Objetivos y criterios de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, 2008), el 71% si consideramos las comarcas litorales (Llin, Torner, 2009)) o por los graves problemas de regresin en tramos costeros de las provincias de Castelln y Valencia (en Alicante el problema de erosin es estructural). Esta unanimidad contrasta con la ausencia de declaraciones polticas explcitas, firmes y consensuadas sobre cmo ha decidido el ejecutivo afrontar la necesidad evidenciada de cambiar el modelo actual de gestin. Al menos en lo referido a un nuevo modelo de carcter integrador, asumido por todos los departamentos y convenientemente adaptado para enfrentarse a las implicaciones de administrar un entorno ya de por s complejo. En general, en los ltimos aos, cuando en esta regin se habla de la costa se hace desde polticas sectoriales todava no suficientemente integradas entre s: la ordenacin del territorio y urbanismo, el turismo (que aportaba antes del inicio de la actual crisis ms de un 13% del PIB (Exceltur, Impactur 2009)) o el sector portuario (existe de media 1 puerto cada 11 km y algunos expertos atribuyen a la infraestructura portuaria algunos de los problemas de regresin ya referidos). Estas seran las polticas regionales prioritarias y determinantes en ste mbito, destacndose tambin la ausencia de una definicin clara sobre la poltica de gestin del medio marino. Una poltica general que estableciera las bases y los criterios de actuacin de los distintos departamentos autonmicos facilitara mayor coordinacin administrativa y mayor coherencia entre las diferentes polticas sectoriales. Sin embargo, la rpida generacin de riqueza en este mbito (en la primera franja de 500 metros se genera hasta el 15% del PIB valenciano (Plan de Infraestructuras Estratgicas 2010-2020 (PIE)) ha favorecido la aparicin de vectores de presin (sector inmobiliario y turstico, gobiernos locales). Pueden identificarse diversas iniciativas, de mayor o menor peso institucional, para cambiar esa deriva, sobre todo para la
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Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en la Comunidad Valenciana
ordenacin del litoral. Sin embargo, muchos de los proyectos han sido neutralizados (en su aprobacin o en su desarrollo posterior). La ausencia de acuerdos de gobierno en los que tambin estn vinculados tanto municipios como empresas privadas favorece la vulnerabilidad de estas iniciativas ante condicionantes polticos y econmicos alejados, tanto de criterios cientficotcnicos, como del inters general. Esta situacin crea un contexto que complica la integracin intersectorial e interterritorial y puede provocar una prdida general de riqueza si no se permiten iniciativas para frenar la alteracin de los ecosistemas litorales de los que se nutre, por encima de su umbral de tolerancia (el litoral es el activo territorial ms valioso de la Comunitat Valenciana, un espacio clave para el futuro autonmico. [Sin embargo], an suavizando los crecimientos que se han dado en los ltimos aos, el escenario tendencial presenta claros componentes de insostenibilidad (PIE, 2010)) En cuanto a la apuntada Estrategia Valenciana para a la Gestin Integrada de la Costa (EVGIZC), aprobada en 2002 y promovida por la ya desaparecida Consellera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transporte, su continuidad ha sido escasa. No se trata de una estrategia propiamente dicha sino de un documento previo que debera haber servido para un debate social e institucional. Constituye en s mismo un importante avance, al reconocer los principales problemas y la relevancia de la GIAL para su solucin (pese a que hace hincapi explcitamente en su carcter sectorial, como poltica territorial). Despus de haberse publicado, no se ha seguido avanzando en el diseo de la estrategia y actualmente, salvo iniciativas puntuales, se han encontrado escasos instrumentos u organismos de gestin con responsabilidades en el litoral que utilicen este documento como referencia. La Estrategia Territorial Valenciana, por su parte, incorpora aspectos de gran inters tanto para la GIAL como la gobernanza y, tras pasar un largo periodo de consenso e informacin pblica iniciado en 2007, acaba de ser aprobada (DECRETO 1/2011, de 13 de enero, del Consell, por el que se aprueba la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana). Aunque algunas propuestas tienen cierto paralelismo con las de la EVGIZC, no hacen referencia a ella en ningn momento. En el documento dispuesto a informacin pblica durante 2010 el Objetivo 9 era el de planificar y gestionar el litoral de forma integrada. En l se apuntaba que la gestin sostenible del litoral debera ser la poltica territorial prioritaria y se afirmaba que ste es un mbito adecuado para la implantacin de frmulas avanzadas de gobernanza territorial. Sin embargo no se desarrollaba ninguna propuesta estratgica en este sentido. Finalmente, tras su aprobacin final, este Objetivo 9 ha pasado a ser Recuperar el litoral como activo territorial. Posteriormente, en las directrices dedicadas al litoral (Ttulo VI), s se apunta como principio
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director gestionar de forma integrada el territorio de la franja litoral, coordinando el conjunto de actuaciones y fomentando la participacin de los agentes territoriales que operan en el litoral. Los aspectos asociados a la gobernanza, se entiende que se dejan para el Objetivo 25, desarrollar frmulas innovadoras de gobernanza territorial, que debera ser transversal a todos los dems (es el de mayor carcter estratgico), que no apunta nada sobre si otorga cierta prioridad o especificidad a los asuntos costero-marinos, pero que en su desarrollo en los documentos previos integra conceptos propios de la gestin integrada. El ambicioso, pero esperanzador punto de partida que se mostr durante el proceso de elaboracin de la Estrategia en este apartado, tiene como mayor enemigo algunos de los riesgos que sealaban los mismos documentos de trabajo: el excesivo grado de polarizacin poltica, que no favorece la bsqueda de frmulas de consenso en el modelo territorial; las insuficiencias en la disponibilidad a la cooperacin, formal e informal, de los gobiernos locales; y el desfase entre aprobacin de planes y la aplicacin de las inversiones previstas en ellos. Por ltimo, en esta Comunidad hay que prestar especial atencin a la importante evolucin observada en la poltica de paisaje del gobierno regional, que est favoreciendo ciertos avances en integracin y participacin pblica. 2. NORMATIVA Si bien el marco legislativo valenciano es pionero en la introduccin de los principios de la gobernanza territorial (con escaso desarrollo prctico todava), no existe ninguna norma especfica sobre GIAL. Dado los problemas de esta regin en relacin al desarrollo urbanstico en el litoral, destaca la especial densidad de instrumentos normativos en esta materia, as como el complejo contexto que los rodea (Ley 4/2004, de Ordenacin del Territorio y Proteccin del Paisaje, Ley 10/2004, del Suelo No Urbanizable, Ley 16/2005, Urbanstica Valenciana, Decreto 67/2006, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenacin y Gestin Territorial y Urbanstica). Hay que recordar, por ejemplo, que en abril de 2005 Bruselas abri expediente infractor al Gobierno de Espaa y al Consell de la Generalitat Valenciana, solicitando cambios urgentes en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanstica (LRAU, promulgada en 1994). El 13 de diciembre de 2005 el Parlamento Europeo pidi una moratoria en la construccin de nuevas viviendas y en las recalificaciones urbansticas en la regin, y el 14 de diciembre la Comisin lanz un ultimtum a la Comunidad
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Valenciana para que ajustara en tres semanas su ley urbanstica a la normativa europea. En respuesta, la Generalitat Valenciana aprob el 30 de diciembre la Ley 16/2005. As, se puede decir que se han realizado cambios para tratar de reforzar y adaptar el campo normativo a la compleja realidad, pero se han logrado escasos resultados. Hay que tener en cuenta que si se cumplieran las previsiones del planeamiento vigente se pasara del 32% urbanizado en el primer kilmetro de costa en 2002 al 76% (EVGIZC, 200), lo que indica que las principales decisiones sobre la ocupacin del territorio ya se han tomado y hay poco margen de maniobra (Llin, Torner, 2009). El crecimiento econmico ha prevalecido en la toma de decisiones, independientemente de la posible prdida de capital en el futuro (ambiental pero tambin econmico), y se ha dificultado la completa puesta en marcha de algunas de las normas apuntadas, que incluyen apartados especficos para la ordenacin territorial y urbanstica del litoral. En este sentido, es importante implicar a los gobiernos locales en estos cambios. Mientras tanto, seguir siendo difcil poner en prctica algunas de las iniciativas previstas en la normativa. Sin embargo, la norma ms destacada de legislacin en Valencia en relacin a la costa sera, sin duda, la Ley 4/2004, de Ordenacin del Territorio y Proteccin del Paisaje, que en su artculo 15 plantea criterios y directrices bsicas en la ordenacin del litoral y prev la elaboracin del Plan de Accin Territorial del Litoral de la Comunidad Valenciana, PATLICOVA (elaborado en 2006, pero sin desarrollar). Esta Ley, adems, tambin reserva un captulo especfico para la gobernanza (Ttulo V, Gobernanza del territorio y el paisaje), basado en los principios de responsabilidad, coherencia, eficacia, participacin social y accesibilidad a la informacin territorial, desarrollando figuras nuevas como las Juntas de Participacin de Territorio y Paisaje como cauce directo de intervencin pblica. Esta figura se ha desarrollado en el Reglamento del Paisaje (Decreto 120/2006, de 11 de agosto, del Consell). Pese a contemplar tambin la constitucin del Instituto del Paisaje de la Generalitat18, todava no han sido puestas en marcha las principales medidas de participacin, incluidas las Guas de Participacin. En trminos generales cabe apuntar tanto la atomizacin como el escaso desarrollo de muchos de los criterios, directrices y recomendaciones normativos que se establecen para la costa, y la realidad es que, en muchos casos, se estn planificando desarrollos urbansticos que su materializacin
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Instituto del Paisaje de la Generalitat (Decreto 106/2008, de 18 de Julio, del Consell), anteriormenteInstitutodeEstudiosTerritorialesydelPaisaje(art.65Ley4/2004).
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conllevara serios problemas de sostenibilidad ambiental (Lidia Prez Gonzlez, Jefa de la Demarcacin de Costas en Valencia, 2008). Por norma general, el medio marino sigue regulado de manera sectorial. En la legislacin ambiental destaca lo relativo a procedimientos de evaluacin ambiental estratgica y los avances en la legislacin sobre paisaje. 3. COMPETENCIAS En general, las responsabilidades de las diferentes escalas territoriales estn claramente repartidas. An as, se siguen encontrando conflictos por la especial confluencia de competencias en el litoral, especialmente tensionado en esta Comunidad debido a su intensa urbanizacin, por su relevancia en la generacin de riqueza y porque los espacios de mayor valor natural y paisajstico estn encajonados en entornos altamente antropizados. Teniendo en cuenta esta realidad, es difcil concebir cualquier iniciativa de GIAL sin la participacin de los gobiernos locales. Hay carencias importantes a la hora de implicarlos en la toma de decisiones (en especial a los ayuntamientos) y para concienciarlos sobre su crtico papel en el futuro del litoral. An esto, es el gobierno autonmico el que concentra las principales competencias para impulsar y desarrollar la GIAL. A diferencia de otras CCAA, en el nuevo Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana (Ley Orgnica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgnica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana) no se contempla el traspaso de ciertas competencias sobre el Dominio Pblico Martimo-Terrestre (DPMT), actualmente responsabilidad de la Administracin Central. Los ltimos conflictos relacionados con la regulacin de instalaciones temporales de playa, en aplicacin de la Ley de Costas, o la puesta en marcha de deslindes de segunda generacin por la regresin costera, han reavivado en cierta manera el debate en este sentido. Para facilitar la GIAL, la EVGIZC propona la creacin de rganos colegiados y convenios de colaboracin interterritoriales. Destacan en la actualidad los dos convenios firmados por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y el Gobierno Regional (2005 y 2007). Su continuidad ha sido escasa y slo han reaparecido con iniciativas puntuales. A la vista del limitado desarrollo del acuerdo firmado en 2005, Resolucin de 21 de julio de 2005, por la cual se pone a disposicin pblica el Convenio marco de colaboracin entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Generalitat Valenciana para la Gestin Integral del Litoral de la comunidad
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Valenciana, en enero de 2009 ambas administraciones acordaron reactivar el compromiso suscrito. Es, sin duda, una noticia positiva y un paso que est facilitando la puesta en marcha de iniciativas interesantes, ya que siendo la erosin y regresin costera uno de los ms preocupantes problemas que en estos momentos tiene la Comunitat Valenciana, este convenio puede ser un escenario interesante para que cada administracin juegue su papel en la lucha contra este problema de forma coordinada. Se centra sobre aspectos muy concretos y no se puede decir que sea suficiente para cubrir las necesidades de integracin (apuntadas en su ttulo), con lo que debe ser complementado con acuerdos ms globales que faciliten vas de coordinacin interterritorial ms estables. La ETV, por su parte, propone abordar la cooperacin interescalar cimentando la apuesta por la gobernanza apuntada en la Ley 4/2004, de Ordenacin del Territorio y Proteccin del Paisaje, mediante la revitalizacin y modernizacin de herramientas que ya se estn utilizando con xito en casos puntuales, como son las mancomunidades y los consorcios, o los propios convenios y protocolos y otras frmulas voluntarias en las que se implique a los Ayuntamientos. Hoy por hoy, la colaboracin y coordinacin entre las diferentes escalas de gestin depende de la voluntad y la iniciativa personal del gestor, no generalizada todava, no facilitada lo suficiente y vulnerable a cambios estructurales y oscilaciones polticas. S hay algunas iniciativas de mencin encaminadas a implicar y lograr la colaboracin de los Ayuntamientos que han tenido una evolucin interesante. Adems de algunos convenios que vinculan a gobiernos locales, destaca la interesante participacin indirecta de la Generalitat, a travs del rea de turismo, a la hora de gestionar las playas, principalmente urbanas (competencia de los municipios con la supervisin de las Demarcaciones de Costas). Mediante herramientas voluntarias e incentivos, vinculados sobre todo a equipamiento, se han logrado desarrollar iniciativas flexibles que, yendo ms all de las fronteras competenciales, facilitan una gestin ms responsable e imbricada en un marco regional coherente. Pese a no poder considerarse una iniciativa de GIAL, s puede servir de ejemplo a la hora de priorizar las metas comunes de gestin frente a las rgidas fronteras administrativas y polticas. Es decir, la gobernanza debe pasar a depender antes de las voluntades institucionales que de las personales.
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4. INSTITUCIONES En ninguna de las escalas administrativas se conocen organismos con responsabilidades explcitas en materia especfica de GIAL, o bien dentro de su organigrama o bien en la definicin de sus funciones. En la Generalitat Valenciana, existe un Servicio de Costas dentro de la Consellera de Infraestructura y Transporte, en la misma Direccin General junto con Puertos y Aeropuertos, y asume las competencias sobre la tutela y autorizacin de las obras y usos en la Zona de Servidumbre de Proteccin (ZSP) del DPMT. Situacin similar a lo que ocurre en Catalua, sin bien en este caso no se incluye competencias sobre el DPMT ni est en el mismo Departamento que asume la ordenacin del litoral. El Servicio de Ordenacin del Territorio se encuentra, junto al Servicio de Medio Natural, en la Consellera de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, y es el organismo responsable de la ordenacin del litoral. Este servicio ha liderado la ETV (2010). Esta organizacin administrativa no siempre estuvo as dispuesta. En un principio, el Servicio de Costas se encontraba en la antigua Consellera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes, integrando en un mismo organismo la ordenacin del litoral y de la ZSP del DPMT (como ocurre en Catalua). Fue este el servicio que lider la EVGIZC de 2002, con lo que se puede decir que las principales iniciativas de GIAL del Gobierno valenciano han estado vinculadas a la ordenacin del territorio (en Andaluca, por ejemplo, la propuesta de Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras ha sido liderada por la Consellera de Medio Ambiente). Cuando las responsabilidades en ordenacin del territorio se trasladaron a la Consellera de Medio Ambiente, las relativas a la ordenacin y gestin de la ZSP (franja posterior al DPMT) permanecieron asociadas a la Consellera que gestiona las infraestructuras, el transporte y la obra pblica. Esta ubicacin, eso s, ha ofrecido al Servicio de Costas cierta libertad y tranquilidad dentro de la Consellera en la que se ubica, teniendo en cuenta su peso relativo en relacin al de otras responsabilidades y recursos asociados al resto de materias con las que convive (obras pblicas). Adems, por el funcionamiento natural de la administracin, una vez se consolida el presupuesto de un organismo es difcil su merma, lo que ha sido positivo al crear inercias potentes de financiacin en su entorno de gestin. El siguiente paso deseable, eso s, sera trasvasar parte del reparto actual de recursos (centrado en actuaciones que implican obra pblica y equipamiento). Pese a todo esto, no se puede decir que este Servicio est exento de dificultades, pues fuera de su Consellera, la gestin de la ZSP,
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ligada en cierto modo a la del DPMT, est acompaada actualmente de importantes conflictos sociales y polticos. En cuanto a su funcionamiento, el Servicio de Costas cuenta en su equipo con tcnicos capacitados en materia de GIAL. Parte de su equipo tcnico mantiene la EVGIZC como documento de referencia. Tambin se ha observado que se trata de consolidar la cultura de la coordinacin y la colaboracin como modo natural de trabajo, lo que se refleja, por ejemplo, en la relacin continua con la Demarcaciones de Costas y con otras consejeras de la Generalitat. No en vano, la coordinacin y seguimiento de las actuaciones de las diferentes administraciones con incidencia en el territorio costero forma parte de las funciones que tiene que asumir este servicio (DECRETO 117/2007, de 27 de julio, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento Orgnico y Funcional de la Consellera de Infraestructuras y Transporte). La organizacin de las administraciones no siempre responden a criterios cientfico-tcnico, y las complejidades burocrticas, econmicas y polticas favorecen contextos que condicionan la naturaleza y el funcionamiento de las instituciones. Esto favorece cierta confusin y complicaciones a la hora de desarrollar iniciativas estratgicas que requieren de estabilidad institucional y continuidad en el largo plazo. De esta manera las iniciativas de GIAL se complican en exceso, en una trama agravada por el excesivo minifundismo institucional (ETV, 2010). Esto confunde al ciudadano, al tcnico y al conjunto de departamentos sectoriales, que deben coordinar sus actuaciones. Los ejercicios ms interesantes de coordinacin interdepartamental observados dentro de la Generalitat, surgen del proceso de aplicacin de la Directiva Marco de Aguas o con la creacin de las comisiones interdepartamentales para instrumentos estratgicos como la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Generalitat (2002 y 2004) o la de Medio Ambiente (1998). Esto no ha repercutido todava en una cultura de integracin de polticas y actuaciones coordinadas entre unidades de gestin (cada departamento de la Generalitat sigue trabajando con excesiva independencia). Recientemente, la Estrategia Territorial Valenciana parece tratar de dar un importante giro de timn en este sentido con la implicacin de diversos departamentos y la elaboracin de criterios, recomendaciones, directrices, que, desde una perspectiva de coherencia regional, gue la gestin de los mismos en cada uno de sus campos (educacin, medio ambiente, turismo,). Se crea, por ejemplo, el Comit Estratgico de Poltica Territorial de la Comunitat Valenciana, de carcter colegiado. Bien podra redundar esto en el desarrollo de buenas prcticas para la coordinacin de polticas interdepartamentales en las reas litorales. Acaba de ser aprobada y debe confirmarse que se mantiene el espritu que se desprende en el prembulo con
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su puesta en marcha y con los prximos pasos que desarrollen en mayor profundidad algunos de los temas. Para eso ser fundamental el liderazgo y el respaldo general con el que cuente la institucin que emprenda cualquier iniciativa de integracin de polticas en el litoral. 5. INSTRUMENTOS Existe por lo general una gran variedad de instrumentos, tanto estratgicos como operativos, si bien todava son anecdticos los que tratan de manera especfica aspectos concretos de GIAL. La mayor parte de los documentos estratgicos tienen ms bien una vocacin operativa, y pocos actan directamente sobre el modelo de gestin de la administracin, que debe adaptarse a las circunstancias singularmente complejas del litoral. Pese a ello, se ha avanzado en el diseo de instrumentos que abordan especficamente la gobernanza, aunque su aplicacin es lenta y se debera priorizar su puesta en marcha en el espacio costero-marino. Los documentos previos para la elaboracin de la Estrategia Territorial Valenciana (ETV) apuntaban los desfases entre aprobacin de planes y aplicacin de las inversiones previstas en ellos como verdadero escollo para la puesta en marcha de estas herramientas. Ahora la Estrategia Territorial Valenciana ha sido aprobada como decreto. Tambin se asemeja ms a un instrumento operativo que a uno estratgico, salvo por los apartados que tratan asuntos relacionados con la gobernanza. Sus directrices son vinculantes para el conjunto de las administraciones pblicas con mbito competencial en esta regin. Tambin establecen unos criterios de ordenacin del territorio, algunos particulares para el litoral (Ttulo VI), pero tienen carcter recomendatorio. En el caso de los instrumentos de planificacin territorial de escala supramunicipal, existen retrasos en su aplicacin, escenario que se complica con intentos malogrados de llevar a cabo algunos de estos planes de ordenacin. Destaca el PATLICOVA, Plan de Accin Territorial del Litoral de la Comunidad Valenciana, que no ha salido adelante (despus de su elaboracin en 2006), pese a estar prevista su puesta en marcha en la legislacin (incluido el Decreto que aprueba la ETV). S lo ha hecho, de manera sectorial, por ejemplo, el PATRICOVA: Plan de Accin Territorial de Carcter Sectorial sobre la prevencin del Riesgo de Inundacin en la Comunidad Valenciana (con un captulo especfico para la costa). Mientras persisten estos retrasos, ya se constatan indicios de degradacin del principal capital de la regin. Como muestra, durante los trabajos llevados a cabo en la redaccin del Plan de Espacios Tursticos de la Comunitat Valenciana, el grupo
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de Turismo Litoral constat como una amenaza la falta de correspondencia entre los elementos con los que se promociona la oferta turstica (la diversidad de la oferta y la calidad ambiental) y la realidad (Llin, Torner, 2009). En respuesta, las iniciativas en las que est trabajando el Servicio de Costas de la Consellera de Infraestructura y Transporte son especialmente interesantes. Parten de la premisa de la relevancia que han adquirido los escasos espacios libres de la costa valenciana, caracterizados igualmente por su riqueza en biodiversidad como por su fragilidad, y por estar sometido a una presin de uso por encima de su umbral de tolerancia. Sumada esta situacin a la enorme complejidad de gestin de unos espacios encajonados entre reas fuertemente transformadas (y con gran convergencia de actores e intereses), se ha considerado urgente elaborar un documento para definir los criterios generales con los que se gestiona la Zona de Servidumbre de Proteccin del DPMT, similar a los ya realizados en Andaluca o en Asturias. De esta manera, se est impulsando la creacin de una Red de Parques Litorales de la Comunidad Valenciana. Estos parques ocupan espacios costeros preferentemente no urbanos, ubicados hasta la Zona de Influencia (definida por la Ley de Costas) y que, por las razones apuntadas anteriormente, aconsejan establecer medidas para su adecuada puesta en valor, conservacin, y garanta de uso pblico. Entre los objetivos de la iniciativa destaca el de garantizar un compromiso equilibrado entre la mejora de condiciones de uso pblico de la costa y su recuperacin y proteccin como recurso natural y paisajstico, especialmente en aquellos espacios que, por su naturaleza, pueden contribuir a potenciar una oferta costera variada con identidad propia. Una de las caractersticas ms destacadas es que se afronta la complejidad normativa, competencial e institucional de estas zonas desde enfoques pluridisciplinares, mediante actuaciones planificadas y gestionadas de acuerdo con los principios doctrinales de la gestin integrada de zonas costeras, lo cual exige dilogo, capacidad para llegar a acuerdos que hagan viables las actuaciones bajo soluciones de compromiso entre las partes y la eleccin adecuada de los instrumentos de planificacin que en cada caso son ms apropiados (Llin, Torner, 2009). Por otro lado, la Consellera de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda est desarrollando la Infraestructura Verde, que consiste en un Sistema de Espacios Abiertos en el litoral en los que se pretenden incorporar los terrenos con figura de proteccin ambiental, con elevado valor natural y paisajstico, los caracterizados como suelo agrcola de elevada capacidad de uso y los corredores de conexin biolgica y territorial que unen los espacios protegidos del litoral o con los del exterior. En esta lnea, las iniciativas del Proyecto Costa-Natura, estn encaminadas a la regeneracin integral del
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litoral, lo que requiere la colaboracin del conjunto de Administraciones con competencia sobre el espacio costero. Este proyecto plantea, entre otras, las recuperacin de tramos de costa con elevado grado de erosin, programa de mejora de la calidad de las aguas de bao, recuperacin del dominio pblico martimo-terrestre, regeneracin de los humedales del litoral, un programa de seguimiento de los efectos del cambio climtico, un programa de regeneracin paisajstica del litoral, actuaciones de regeneracin y mejora de los ecosistemas sumergidos, programas de excelencia ambiental y paisajstica, as como planes de uso pblico sostenible para determinados tramos del litoral, especialmente para aquellos incluidos en los Parques Naturales. Pese a que estas iniciativas se han desarrollado con excesiva independencia entre ellas, tienen especial inters pues precisan de la coordinacin y cooperacin entre unidades de Costas, de Ordenacin del Territorio y de Medio Natural, as como de entidades locales y la Administracin del Estado. Las sinergias entre estos proyectos son evidentes y deben ser aprovechadas, tambin como una oportunidad para crear un marco comn de colaboracin y criterios consensuados de gestin. En el Plan de Infraestructuras Estratgicas 2010-2020 (Consellera de Infraestructuras y Transporte, PIE 2010), se incluye un captulo especfico para costas en el que se apunta como medidas concretas del plan el impulso de la Red de Parques y la Renovacin de las fachadas costeras urbanas. En cuanto a los instrumentos operativos asociados a la Administracin del Estado, el proceso de deslinde en esta CCAA va del 68% ejecutado en la provincia de Alicante al 98% de la de Valencia. Esta delimitacin est condicionada por el importante grado de erosin de algunos tramos de costa (en algunos casos el hito indicador de DPMT ha aparecido casi 100m mar adentro de su posicin original), motivado, por ejemplo, por la mala distribucin de ciertas infraestructuras costeras. Esto ha llevado a la administracin a abordar ya algn deslinde de segunda generacin (retrasar la lnea de deslinde al haberse modificado la lnea de costa), con los consiguientes conflictos por su repercusin en la propiedad privada (la Direccin General de Costas tena abiertos, en 2009, hasta 21 expedientes en Castelln para realizar deslindes de este tipo e incorporar al DPMT cerca de 30 kilmetros de litoral). 6. FORMACIN Y CAPACITACIN A nivel acadmico, en esta Comunidad, existe oferta formativa relacionada con el litoral, principalmente asociada a la ingeniera y a la ecologa, sin embargo se han encontrado escasas iniciativas de formacin superior en
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materia de GIAL, a nivel de Licenciatura o Diplomatura y ninguna de mster oficial de posgrado. Existe un ttulo de carcter multidisciplinar, el segundo ciclo de la Licenciatura de Ciencias del Mar de la Universidad de Alicante, donde se cursa una asignatura enfocada a la GIAL (Planificacin y Gestin del Medio Litoral y Marino). En general, en el diseo curricular de iniciativas formativas relacionadas con la gestin costera debera prestarse tambin atencin, como complemento, al fomento de las habilidades sociales y destrezas intelectuales asociadas a la resolucin de conflictos complejos, que precisan de un enfoque multidisciplinar, abierto a la cultura del consenso, el debate y la participacin. Se echa en falta la asuncin de la formacin y la capacitacin como aspecto transversal en las iniciativas relacionadas con la GIAL o la gobernanza. Todo esto se refleja en el perfil de los gestores y tomadores de decisiones de la administracin. Por lo general predomina el perfil tradicional de ingeniera, asociado tambin al tipo de gestin que se realiza. En cualquier caso, los tcnicos de esta administracin muestran un importante carcter innovador que debe ser complementado con las actividades formativas necesarias. La oferta de capacitacin en GIAL desde la Administracin Pblica es escasa, con lo que se dificulta que este modelo de gestin permeabilice poco a poco entre tcnicos y tomadores de decisiones. Se puede concluir, por tanto, que sera interesante impulsar estrategias formativas y de capacitacin de carcter formal y permanente desde las instituciones pblicas con responsabilidad en el litoral, dirigidas a tcnicos y al cuerpo de funcionarios (tanto de la escala regional de gestin como de la local). Pese a que hay cierta cooperacin en investigacin y gestin entre cientficos y gestores, sera deseable ampliar esa colaboracin al diseo y organizacin de actividades formativas multidisciplinares. Se ha observado alguna actividad formativa, con cierta participacin de la administracin, centrada en la gestin integral, ms que integrada. Es decir, en ella se interpreta la GIAL como disciplina tcnica basada en un conocimiento cientfico complejo, frente a aquella, complementaria, que la propone como una nueva filosofa dentro del mbito pblico de la administracin (en la que s se trabaja, por ejemplo, desde la Facultad de Geografa, que ha colaborado en las propuestas de gobernanza de la ETV). Existe, como ejemplo, un Convenio de colaboracin entre la Direccin General de Puertos, Aeropuertos y Costas y la Universidad Politcnica de Valencia, para la formacin terico-prctica de personal en materia de puertos y costas. Resulta interesante el Programa FOR-MAR, del Instituto de Ecologa Litoral de Alicante (cofinanciado por la Fundacin Biodiversidad y el Fondo Social Europeo (FSE)). Se trata de un Programa de formacin ambiental para
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la conservacin de la costa y el medio marino. No est centrado, eso s, en aspectos de gestin ni est ofertado a tcnicos de la administracin pblica, sino que consiste en el desarrollo de acciones gratuitas dirigidas a trabajadores privados de la Comunidad Valenciana. Est destinado, por tanto, a incorporar en el sector privado aspectos relacionados con el medio ambiente costeromarino, lo que puede ser interesante a la hora de implicar ms al sector empresarial en las posibles iniciativas de GIAL. 7. RECURSOS La inversin pblica en el litoral ha denotado tradicionalmente un sesgo hacia la finalidad productiva, sobre todo en la escala local, dedicndose escaso esfuerzo a complementarlo con la proteccin y mantenimiento de la estructura ecosistmica que sustenta las zonas costero-marinas, ni a la recuperacin ambiental de este espacio. Esto amenaza, paradjicamente, los ingresos que se generan gracias a los servicios y bienes (entre ellos, el propio espacio finito de costa disponible) que se sustentan en estos ecosistemas. En este sentido, tanto la ETV como el PIE hacen referencia a los componentes de insostenibilidad que presenta el actual modelo de crecimiento econmico en el litoral, por lo que, junto a otras medidas, es necesario incrementar los niveles de inversin actuales dirigidos a corregir los dficits acumulados en las zonas costeras valencianas. Esta situacin contrasta con la renta relativa disponible en esta Comunidad, que permite dejar atrs, a la hora de tomar decisiones, el argumento de priorizar el crecimiento econmico frente a la incorporacin de criterios de sostenibilidad ambiental, sin considerar la necesaria complementariedad entre ambos. En contraste con esta situacin, y tratando de incorporar los valores ambientales y paisajsticos de tramos costeros amenazados por algunas actividades econmicas (turstica e inmobiliaria principalmente), el Gobierno Regional est llevando a cabo iniciativas de recuperacin y puesta en valor de espacios naturales degradados, pero an no urbanizados. De esta manera tambin se facilita a los gobiernos locales una respuesta a una demanda creciente de espacios tursticos de calidad, para tratar de contribuir a la desestacionalizacin del sector y al esponjamiento de las fachadas martimas urbanas o a la consolidacin de espacios recreativos de uso pblico. Esto puede facilitar a medio plazo una mayor implicacin por parte de la empresa privada en el aporte recursos para la gestin sostenible de entornos libres de los que se beneficia.
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Sobre los presupuestos de la Generalitat, existe un nmero considerable de partidas dirigidas a la gestin del espacio litoral y sus recursos (ordenacin del territorio y puertos principalmente). Estos recursos van dirigidos a objetivos que tienen en cuenta, sobre todo, las necesidades de acondicionamiento (equipamientos e infraestructuras). Todava no se hacen valoraciones de los impactos reales de las inversiones efectuadas, sobre todo en relacin al beneficio que se obtiene de los bienes y servicios de los ecosistemas, frente al gasto realizado para su proteccin y conservacin. Analizando los presupuestos de la Generalitat, en concreto los relacionados con las dos consejeras de mayor relevancia para el litoral, la de Infraestructura y Transporte y la de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, destacan dos programas de inversin. Son el de Infraestructura de Puertos, Aeropuertos y Costas (identificado en los presupuestos con el cdigo 514.10), de la D.G. de Puertos, Aeropuertos y Costas, y el Programa Ordenacin del Territorio y el Litoral (bajo el cdigo 432.30), de la D.G. del Territorio y Paisaje. En el primer caso, resulta interesante comparar la Memoria de actuaciones con las lneas de accin del captulo de Inversiones reales. Tabla 5. Extractos de inters para la GIAL del Programa de inversin 514.10. de Infraestructura de Puertos, Aeropuertos y Costas
Organismo: D.G. de Puertos, Aeropuertos y Costas de la Consellera de Infraestructura y Transporte. Problemas ms relacionados con la GIAL sobre los que se pretende actuar:
2.- Elevada presin urbanstica sobre la servidumbre de proteccin costera.
Objetivo bsico asociados a ese problema:

2.1.-Gestionar de forma sostenible e integrada el litoral. 2.2.-Actuar en la costa de acuerdo con los objetivos en el Plan de Infraestructuras Estratgicas de la Comunitat 2004-10, para corregir los deterioros y mejorar las condiciones de uso.
Principales lneas de actuacin para alcanzar esos objetivos:

2.1.1.- Cooperar en la redaccin y ejecucin del Plan Director de Sostenibilidad de la Costa y del Plan de Accin Territorial del rea Litoral de la Comunitat. 2.1.2.- Informar el planeamiento urbanstico de los municipios litorales y gestionar el rgimen de autorizaciones y sanciones en la servidumbre de proteccin costera. 2.2.1.- Concebir y ejecutar la Red de Parques Litorales Comunitat. 2.2.2.- Ejecutar el programa de mejora de fachadas martimas, directamente y en colaboracin con otras administraciones. 2.2.3.- Ejecutar actuaciones integradas en puertos y costas en los tramos ms complejos del litoral para garantizar la mxima calidad de las intervenciones.
Lneas de proyecto desarrolladas finalmente:

Investigacin y asistencias tcnicas Nuevas infraestructuras portuarias Otras obras nuevas de infraestructura Otro inmovilizado material Equipos y material informtico Expropiaciones
Fuente: Elaboracin propia a partir de presupuestos anuales, Consellera de Economa, Hacienda y Empleo. 183
Por otro lado, analizando los recursos asignados a estas instituciones y a los programas apuntados, se puede observar tanto el peso relativo de stos en el conjunto del gobierno regional, como los efectos que est teniendo el recorte presupuestario generalizado, as como el cambio general de prioridades de inversin, debido a la crisis econmica. De esta manera, se pueden alcanzar varias conclusiones: Tras la llegada de la crisis econmica se ha reducido el presupuesto para las dos consejeras de mayor inters en el litoral, de manera considerable en el caso de la Consellera de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda. Dos de los programas presupuestarios ms relevantes para la gestin costera tienen escaso peso en el conjunto de los presupuestos de sus respectivas consejeras y tambin ha descendido su dotacin presupuestaria (sobre todo en el periodo 2009 2010), siendo el descenso acumulado para 2011 de elevadas proporciones. Las previsiones de futuras inversiones en el Programa de Infraestructura de Puertos, Aeropuertos y Costas han ido reducindose considerablemente. Se prev un descenso muy importante de inversin en este programa en los prximos 5 aos. En la Consellera de Infraestructura y Transporte se constatan objetivos de gestin muy ambiciosos e interesantes para la GIAL, si bien en el desarrollo posterior de los programas presupuestarios y de las lneas de actuacin asociadas, la inversin se centra bsicamente en equipamiento y obra pblica. Resultara muy efectivo trasvasar parte de esos recursos aumentando la dotacin para asuntos relacionados con la gobernanza (educacin, investigacin, formacin, coordinacin, participacin), sobre todo atendiendo a los objetivos de GIAL y a las funciones atribuidas a esta Direccin General (apuntadas en el captulo de instituciones). No es sencillo profundizar en los criterios directos de asignacin de recursos y relacionarlos con acciones concretas de gestin. Algunas de las lneas de actuacin no estn lo suficientemente detalladas (Programa Ordenacin del Territorio y el Litoral, por ejemplo) y en ocasiones es difcil realizar un seguimiento del avance de ciertas iniciativas concretas a travs de los balances presupuestarios. Pese a lo sealado en los dos ltimos puntos, cabe valorar este apartado en relacin a lo observado en otras Comunidades Autnomas. En ese
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sentido, es muy positivo que se definan los problemas, los objetivos y las actuaciones que la administracin tiene intencin de llevar a cabo. Se entiende por tanto que aun que haya espacio para la mejora, s se est avanzando por el buen camino hacia la transparencia en cuanto a asignacin de recursos por parte de la Generalitat. Por otra parte, analizando exclusivamente el captulo especfico de costas del Plan de Infraestructuras Estratgicas 2010-2020 (PIE 2010), su presupuesto asciende a 815 millones de euros, de los cuales 400 millones de euros corresponden a inversin del Estado y 415 millones de euros a la Administracin Autonmica y Local. Prcticamente todos los recursos relacionados con la gestin de la costa y el medio marino son de origen pblico, y en concreto de la administracin regional. Es importante constatar el gran peso presupuestario que van adquiriendo las Empresas Pblicas y Entidades Autnomas. Dicho peso alcanz en 2010 el 21,38% del Presupuesto Consolidado19. Desde Europa se han financiado proyectos puntuales de investigacin o de evaluacin del estado del litoral y el medio marino, pero su impacto en el largo plazo an es relativo o se desconoce. Es necesaria una mayor implicacin de la empresa privada en los asuntos de gestin sostenible del litoral. 8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN En la Comunidad Valenciana hay constancia, y tal vez unanimidad, entre los distintos departamentos del gobierno regional de la situacin de degradacin y prdida de valor por la que atraviesa el litoral valenciano (EVGIZC 2002, PIE 2010, ETV 2010). A esta situacin en ocasiones ha contribuido tanto la toma de decisiones no suficientemente sustentadas en el conocimiento cientfico-tcnico como la falta de una perspectiva ms amplia en trminos temporales y de transferencia de costes. Se observa, por el contrario, menos reconocimiento de esta situacin crtica por parte de los gobiernos locales y del sector privado. Es posible que subyazca un problema de difusin, educacin y concienciacin, pero tambin contrastan los numerosos diagnsticos de los subsistemas fsico-naturales y socioeconmicos de este mbito, frente a los escasos esfuerzos de autoanlisis, encargado desde la propia administracin, para evaluar su gestin en el espacio litoral. Tal vez es por ello que sigue sin ser suficiente la respuesta de la administracin pblica a
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AnlisisyevaluacindelosPresupuestosAutonmicosdelaGeneralidadValenciana2010, CmaradeContratistasdelaComunidadValenciana.
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los graves problemas detectados. El Instituto Interuniversitario de Desarrollo local (IIDL), a travs del rea de investigacin en Gobernanza Territorial, Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente, est abriendo camino en este sentido. Desde el ao 1992 en que se hicieron efectivas las competencias en materia de costas, la Consellera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes primero y, tras su desaparicin, las Conselleras de Infraestructura y Transporte y, sobre todo, de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, han sido las principales instituciones encargada de desarrollar una labor de adquisicin y estudio de informacin especfica del litoral de la Comunidad, con objeto de disponer de la base informativa necesaria. Se puede decir que se dispone de un conocimiento aceptable del medio costero, y de los diferentes subsistemas que lo componen, pero se observa cierto desequilibrio en algunos campos respecto de otros. Esto redunda a su vez en un desequilibrio en la toma de decisiones, que sufre especialmente la escasa disponibilidad de informacin cientfico-tcnica adecuadamente integrada y con el tratamiento de los datos desde una perspectiva multisectorial. Se dificulta de esta manera la identificacin tanto de las causas como del origen de los problemas en el litoral. S es muy de destacar, como herramienta de gestin, el Sistema de Informacin Geogrfica bsico del Litoral, desarrollado desde el gobierno regional (Consellera de Infraestructura y Transporte). Se utiliza en determinadas unidades administrativas y ha reducido la fragmentacin de la informacin geogrfica entre departamentos, pues a travs de esta herramienta comparten bases de datos y fuentes de informacin, incorporando tambin aspectos de gestin y cuestiones administrativas. Resulta interesante observar que su uso tambin se ha extendido a las Demarcaciones de Costas (MARM) presentes en la regin. Promover las formas de cooperacin en este punto, as como el de intercambio de experiencias con otras Comunidades Autnomas, es fundamental. Los Convenios de Colaboracin entre el Ministerio y el Gobierno Regional han incidido en gran medida sobre este punto. Sobre todo en el conocimiento de las causas de la acuciante erosin costera y los riesgos asociados a sta. Al igual que en materia de formacin, capacitacin y educacin, en las iniciativas relacionadas con la GIAL o la gobernanza se echa en falta que se asuma, como aspecto transversal, el captulo de informacin y conocimiento, sobre todo en la creacin de una estrategia especfica para su correcta generacin, gestin y difusin en el medio costero-marino. No existe por ahora ningn Observatorio que genere informacin para facilitar la participacin
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pblica, si bien se pretende crear uno en el esperado Instituto del Paisaje de la Generalitat (asociado, por tanto, al Gobierno Regional). Tambin hay espacio de mejora en la coordinacin del campo investigador y con los tomadores de decisiones, para que el esfuerzo de generacin de conocimiento atienda ms a las necesidades de gestin, pero tambin para aprovechar en mayor medida el enorme potencial de la investigacin que ya se realiza. Sera interesante el establecimiento de mesas sectoriales permanentes para ir ms all de la solicitud de informes puntuales a colegios profesionales o departamentos universitarios. La mayor parte de la informacin cientfico-tcnica tiene su origen en los centros de investigacin, pero an deben buscarse los medios para mejorar su utilidad para el gestor, la sociedad, la empresa privada y para otros centros de investigacin. Recientemente se ha creado el primer Instituto de Investigacin para la Gestin Integrada de Zonas Costeras (IGIC) en Espaa, en la sede del Campus Ganda de la Universidad Politcnica de Valencia. Las principales lneas investigadoras son el estudio y conservacin medioambiental y de los recursos biolgicos de las zonas costeras; las herramientas tecnolgicas aplicadas al medio marino y litoral; y el conocimiento, planificacin y gestin de zonas de costeras. Por ahora, sin embargo, ha centrado sus trabajos en materia de acstica, contaminacin ambiental y ecotoxicologa y nuevas tecnologas de investigacin del medio marino, y an no ha profundizado en materia de planificacin y gestin de zonas costeras. Tambin en la Universidad Politcnica de Valencia se encuentran el Instituto del Transporte y Territorio (ITRAT) y el Laboratorio de Puertos y Costas (LPC-UPV), que colaboran con la administracin regional, sobre todo en aspectos de gestin costera asociados a la ingeniera. Tanto estas unidades como la mayor parte de los grupos de investigacin de la Universidad que tratan asuntos de GIAL (sobre todo relacionados con la ingeniera y la ecologa) profundizan en la gestin integrada como disciplina tcnica basada en un conocimiento cientfico complejo. Es muy escaso todava el trabajo de investigacin que asocia este modelo de gestin con el funcionamiento del mbito pblico de la Administracin (complementario al anterior). An as, existen algunas excepciones (por ejemplo en el Departamento de Geografa de la Universidad de Valencia). El medio marino sigue siendo la asignatura pendiente. Existen organismos cientficos que estn avanzando en el estudio de estos entornos de manera disciplinar. Destaca el Centro de Investigacin Marina (CIMAR) de Alicante, creado en 2005 mediante convenio entre la Universidad de Alicante y
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el Ayuntamiento de Santa Pola (con el que colaboran en la gestin de su litoral) y el Instituto de Ecologa Litoral. En este caso se trata de una Fundacin de la Comunidad Valenciana cuya funcin principal desde 1990 es la de contribuir a la conservacin de los ecosistemas marinos, litorales y terrestres. Resulta interesante la interadministrativa y compleja estructura de su patronato, pues en l se integran 10 municipios, adems de la Mancomunidad de Alicante, la Diputacin Provincial, varios Departamentos de la Generalitat Valenciana, dos Universidades, una Caja de Ahorros y el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. Desarrollan proyectos sobre todo de investigacin, pero tambin de formacin y participacin/voluntariado y educacin. An las positivas iniciativas expuestas, deben ampliarse los recursos con los que se permita alcanzar un nivel adecuado de conocimiento del medio marino, necesarios para su correcta administracin. La propia Administracin reconoce el retraso relativo en el conocimiento, y por lo tanto en el establecimiento de medidas de proteccin aquilatadas en el medio marino (EVGIZC, 2002). Igualmente, debe avanzarse en investigaciones relacionadas con la gestin del medio marino, de tal manera que se puedan alcanzar nuevas etapas en el camino hacia un modelo ms integrado de administracin del litoral. 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN El esfuerzo de la Administraciones Regional en materia de educacin ambiental respecto del litoral y el medio marino ha mejorado en los ltimos aos. Para que estos esfuerzos se conviertan en un vector de cambio deben crearse todava instrumentos estratgicos de educacin que los vertebren y contextualicen en objetivos comunes, incorporando tambin los principios de la GIAL y la gobernanza (destacan algunas iniciativas con mayor continuidad, pero que no dejan de estar aisladas, como las del Instituto de Ecologa Litoral). De igual manera, en las iniciativas relacionadas con la GIAL o la gobernanza se echa en falta la asuncin del captulo de educacin como aspecto transversal. Estas estrategias de continuidad son, por ahora, inexistentes en las iniciativas de educacin relacionadas con el medio marino. En la Estrategia Valenciana de Educacin Ambiental para el Desarrollo Sostenible se hace alusin a la especial complejidad de la costa, si bien no se observan lneas estratgicas especficas que refuercen la educacin en este sentido. Como ejemplo de referencia, resaltar la iniciativa impulsada en materia de riesgos naturales (incluidos los costeros), a travs del ETV, y como fortalecimiento del PATRICOVA. En este campo se ha instado a la Consellera competente en materia de educacin a elaborar una Estrategia de educacin y actuacin ante
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los riesgos naturales e inducidos en la Comunitat Valenciana, que persiga la inclusin de informacin detallada sobre los riesgos existentes, as como de sus estrategias de mitigacin, en los diferentes niveles educativos de primaria y secundaria. En el mismo documento, se recomienda la elaboracin de un Plan de divulgacin de la informacin sobre los riesgos existentes en el territorio a diferentes escalas: regional, comarcal y local, con la participacin del conjunto de agentes sociales que operan en el territorio. Esta iniciativa demuestra el potencial que an queda por desarrollar en materia de educacin para GIAL, sobre todo teniendo en cuenta la necesidad de concienciacin de un entorno tan degradado. Adems, es especialmente interesante el hecho de que se implica directamente a la institucin competente en educacin (en otras iniciativas y en otras CCAA esta tarea la asume de manera independiente la institucin competente en medio ambiente), lo que podra redundar en su generalizacin, continuidad, transversalidad y aplicacin temprana. Pese a que se insiste en la visin del espacio costero-marino como especialmente complejo, se puede decir que an no existe un conocimiento generalizado sobre GIAL, y por tanto, tampoco se demanda un cambio de modelo de gestin en este sentido. 10. PARTICIPACIN La gran densidad de poblacin que se concentra en las zonas costeras de esta regin (el 71% si se consideran las comarcas litorales) permite insistir en la prioridad de hacer partcipe en la toma de decisiones sobre su futuro a esta poblacin, que vive, trabaja y disfruta en un entorno especialmente rico en problemas. En este aspecto, hay un importante retraso en la incorporacin de la participacin la gestin costera. Tanto esa prioridad como ese dficit son asumidos desde el gobierno regional (ETV 2010) y poco a poco va filtrndose tambin en los municipios costeros. Pese a que el nivel de asociacionismo y voluntariado no es suficiente, en los procesos puntuales de participacin as como en el desarrollo de conflictos concretos se observa como el propio ciudadano empieza a exigir su espacio de corresponsabilidad, sin esperar a que la administracin le otorgue el permiso o le facilite la va. En relacin al litoral y al medio marino, ese asociacionismo se canaliza principalmente por grupos conservacionistas. Mientras tanto, no existen mecanismos ni canales de participacin social, cooperacin institucional o asesoramiento orientados, de forma especfica, a la GIAL. El primer paso para cambiar esta situacin, sin embargo, se dio con la Ley 4/2004 de Ordenacin del Territorio y de Proteccin del Paisaje, desarrollando figuras
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nuevas como las Juntas de Participacin de Territorio y Paisaje, como cauce directo de intervencin pblica reforzado en el Reglamento del Paisaje. Adems se proponen como hoja de ruta hacia la gobernanza Planes de Participacin Pblica. En 2008 se aprob la Ley de Participacin Ciudadana de la Comunitat Valenciana, sobre la que habr que estar atentos a su desarrollo y en la que destaca el fomento del apoyo mutuo y colaboracin entre asociaciones de ciudadanos y la introduccin de nuevas herramientas de participacin que aprovechen las nuevas tecnologas. Sin embargo, para la gestin del litoral parece ms positivo lo que se apuntaba en la documentos de trabajo para elaborar la Estrategia Territorial Valenciana, que siguiendo las recomendaciones del Libro Blanco de la Unin Europea sobre la Gobernanza, consideraban la participacin como uno de los cinco pilares para la buena gobernanza, y apuntaban que es crucial su introduccin desde el principio, en la fase de generacin de objetivos y alternativas de los distintos planes y programas, as como en su ejecucin y evaluacin. Pese a que en el captulo dedicado a la gobernanza en ninguna parte aparece nada especfico de la costa, el mar o el litoral, puede ser un punto de inflexin para que se canalice la todava tmida tendencia asociativa. Pese a todas estas iniciativas apuntadas, ninguna se ha desarrollado todava, lo que agrava el retraso que ya de por s acumulaba este principio bsico en la GIAL. Mientras tanto, ya estn funcionando algunos mecanismos de participacin que pueden ser mejor aprovechados, tales como las evaluaciones ambientales estratgicas, los estudios de paisaje, los estudios de integracin paisajstica, las Agendas 21 locales y los instrumentos previstos en la Ley de Participacin Ciudadana. La aplicacin de frmulas como la custodia del territorio se observan tambin como ejemplos de instrumentos de gobernanza a desarrollar. En cualquier caso, en las iniciativas regionales de GIAL (y dada la excepcional complejidad del litoral valenciano), los esfuerzos en materia de participacin deben abordarse de manera conjunta a) con las estrategias de educacin y concienciacin, para facilitar la comprensin y el derecho a opinar del ciudadano; b) con las estrategias de formacin y capacitacin, para preparar al gestor para un asunto que exige ciertas habilidades y procedimientos de dinamizacin y dilogo; y c) con la estrategia de transparencia y gestin de la informacin, para que la administracin garantice que el ciudadano corriente, y no slo el que est organizado en grupos de inters, pueda acceder a la informacin, comprenderla y pronunciarse al respecto (ETV, 2010).
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Esta participacin debe extenderse e ir ms all de asociaciones ecologistas o conservacionistas. Se debe facilitar la participacin de los distintos sectores privados ms activos en la costa (los relacionados con los recursos vivos, con las actividades inmobiliarias, el turismo, etc.), tan crucial para la GIAL. Estos avances deben ir acompaados, adems, de la disponibilidad de medios suficientes (informacin en formatos y soportes adecuados, tcnicos bien preparados en ciertas destrezas y habilidades sociales, etc.).
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VIII.
Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN CATALUA

CATALUA
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11%
45%
46 km2/km
32%
14 km
232 hab./amarre
5%
Delta del Ebro (Tarragona)
9%
6%
4,1 turistas/hab.
18.851 turistas/km
664 plazas/km
Ciudad de Barcelona (Barcelona)
699 kilmetros que tiene la costa catalana

Actantilado alto
Figura 17. Ejemplos de la realidad costera de Catalua
Obras artificiales Playas de cantos
Playas de arena Costa baja
Acantilado bajo
Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en Catalua Redaccin: Javier Garca Onetti, Javier Garca Sanabria Direccin: Juan Manuel Barragn Muoz Revisin y coordinacin regional: Francesc Xavier Mart Rague gestioncostera.regial@uca.es Relacin de entrevistados: Rosa Busquets, Sotsdirectora General de Ports i Costes, Departament de Poltica Territorial i Obres Pbliques, Generalitat de Catalunya. Mireia Caellas Responsable del Servei de Desenvolupament Sostenible, Direcci General de Poltiques Ambientals i Sostenibilitat, Departament Medi Ambient i Habitatge, Generalitat de Catalunya. Enric Garriga, Director del Consorci Colls i Miralpeix-Costa Garraf. Tcnico de Medio Ambiente del Ayuntamiento de Vilanova i la Geltru. Luca Cuesta, Investigadora del Observatorio del litoral, Consorci El Far. Marta Cavall, Responsable de rea de Proyectos en Espacios Marinos, Acci Natura. Coordinadora de la Red de Custodia Marina. Josep Hurtado Daz, Director Gerente de Litoral Consult. Xavier Mart Ragu, Departament Medi Ambient i Habitatge, Generalitat de Catalunya. Las conclusiones y afirmaciones expuestas en este documento no tienen por qu coincidir con la opinin o las aportaciones de los expertos consultados. Los responsables del presente anlisis agradecen su desinteresada colaboracin, as como la de aquellos otros expertos que si bien no fueron inicialmente entrevistados, tambin han ofrecido su opinin y ayuda. El presente documento es uno de los 10 informes elaborados para cada una de las comunidades autnomas costeras espaola. Forman parte del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) y se han realizado a partir una metodologa comn, que ha conllevado ms de 70 entrevistas a lo largo de dos meses en las diez comunidades autnomas. Con este trabajo se pretenden aportar los elementos necesarios para sustentar el debate interno de constitucin de dicha Red, cuyo objetivo no es otro que mirar al presente y al futuro de las costas espaolas, abriendo un necesario proceso de reflexin y dilogo, partiendo de la bsqueda de puntos de encuentro y la construccin puentes, sin dejar de realizar la reflexin crtica necesaria para ello. La informacin contenida es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, basado en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Pese a la fase de investigacin para complementar el proceso, este trabajo no pretende ser descriptivo o acadmico, pues no es el objetivo que motiva su elaboracin. Para realizar las conclusiones y propuestas expuestas se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)20 consensuados por los miembros de la Red. De igual forma, debe apuntarse la intencin de la Red de incorporar en este proceso de reflexin a las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla.
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1. POLTICA Y ESTRATEGIA El gobierno regional de Catalua habla de la necesidad de dedicar una atencin especial a las reas particularmente complejas, sensibles y frgiles como el litoral (Pla de Govern 2007-2010), sin embargo la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL) carece todava de un soporte poltico explcito y especfico. En el nivel regional las polticas que se explicitan sobre temas costeros o marinos hacen nfasis en aspectos sectoriales, como puertos, pesca, cambio climtico, aguas y, sobre todo, ordenacin del territorio. An as no se conoce una poltica global bien definida y difundida que las integre en un marco comn, como s ocurre con el agua o el cambio climtico. Existe un documento estratgico especfico de GIAL a nivel regional, el Plan Estratgico para la Gestin Integrada de las Zonas Costeras en Catalua (PEGIZC), de 2004. Surgido del Programa ENPLAN (Interreg IIIB MEDOC), ha carecido del respaldo institucional necesario para ser desarrollado ms all del empuje de tcnicos expertos en la materia. Pese al gran esfuerzo de participacin y consenso, y pese a contar con un horizonte temporal para 2020, no ha tenido continuidad y se ha convertido en una gua de buenas intenciones utilizada por iniciativa personal en algn rea o Servicio. La esperada respuesta institucional en temas de GIAL parece estar comenzando a travs del Servicio de Costas de la Generalitat, que est trabajando en un nuevo Plan de Costas de carcter integrado. Tambin hay que destacar la Estrategia para el Desarrollo Sostenible de Catalua, recientemente aprobada por el Gobierno Cataln (2010), en la que se apuntan temas especficos para el litoral, el medio marino y la gobernanza. En ella se establece la GIAL como una de las directrices estratgicas. Si bien no tiene un desarrollo posterior en las Lneas Estratgicas (o en los Objetivos Estratgicos que desarrollan estas), supone un indicio de que la Generalitat comienza a incorporar la GIAL como criterio de gestin. En esta Comunidad Autnoma, cabe resaltarlo, hay un importante avance en aspectos relacionados con la gobernanza, asumindose como prioridad en su poltica regional, y traducindose, por ejemplo, en la aparicin de organismos especficos para su desarrollo a nivel de gobierno. Son asuntos an en estado incipiente y, aunque tienen relacin con la gestin integrada, no estn enfocados todava de manera especfica para la costa o el medio marino. An as, estos espacios estn generando una interesante inercia y estn consolidando instrumentos que suponen una excelente oportunidad si se enfocan hacia entornos tan complejos como las reas litorales catalanas. De hecho, entre los agentes entrevistados no es difcil observar cmo estos criterios asociados a la
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Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en Catalua
gobernanza se identifican y se asumen ya fcilmente como signos de buen gobierno. Esta tendencia tambin se empieza a observar en el gobierno local. Como mayor debilidad, destacar la excesiva influencia de las oscilaciones polticas y sus ciclos temporales en el desarrollo de cualquier poltica o estrategia a largo plazo. Como consecuencia, es muy difcil lograr la fortaleza o liderazgo institucional necesarios para afrontar iniciativas sobre GIAL con posibilidades de xito. En este sentido deben alejarse esos condicionantes, por ejemplo, del reparto responsabilidades entre los departamentos del gobierno regional, pues en ocasiones se dificulta el apoyo interinstitucional a polticas globales (de gobierno). En el nivel local, destaca el papel de algunos municipios que estn empezando a asumir la GIAL en sus polticas, de manera tmida todava, pero con alguna iniciativa puntual interesante. Se observa el apoyo de varios departamentos de la Generalitat a estas iniciativas como experiencia demostrativa previa, pero sin asumir la GIAL todava como modelo propio de gestin. La Diputacin Provincial de Barcelona, por ejemplo, incorpora entre sus objetivos, el apoyo a la gestin sostenible de las zonas costeras (Pla Dactuaci de Lrea de Medi Ambient 2008-2011, Matar, 11 de marzo de 2008) y ha organizado varios cursos sobre GIAL. Por otro lado, en la ltima legislatura se ha observado un impulso desde el gobierno regional por afrontar la problemtica asociada al cambio climtico (asunto de gran inters para la gestin de las zonas costero marinas). En 2005 el Consejo Asesor para el Desarrollo Sostenible (CADS), junto a otras instituciones, editaron el Primer Informe sobre el Cambio Climtico en Catalua y en 2006 se crearon, bajo la dependencia del Departamento de Medio Ambiente y Vivienda, la Comisin Interdepartamental del Cambio Climtico y la Oficina Catalana del Cambio Climtico. Pese a ello, todava no se ha incorporado la GIAL en la poltica de cambio climtico de Catalua, que puede definirse por ahora como muy incipiente, pues se centra en el diagnstico de la situacin (con alguna referencia interesante al litoral pero sin profundizar, por ahora, en aspectos de gestin). En el Segundo Informe del Cambio Climtico en Catalua (GECCC y CADS, 2010) se apunta, por ejemplo, que an los esfuerzos, la gestin de los riesgos climticos y la adopcin de medidas de adaptacin no han sido impulsadas formalmente y son todava estrategias poco reconocidas por parte del sector empresarial y la sociedad civil catalanas. As, en aspectos de gestin de esta materia se identifican dos lneas polticas fundamentales: La de mitigacin del cambio climtico, con el Plan Marco de Mitigacin del Cambio Climtico 2008-2012. Aprobado en 2008, apunta que trata el
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cambio climtico de una forma coordinada e integrada dentro del conjunto de la accin de gobierno de la Generalitat de Catalunya, si bien se centra nicamente en la reduccin de emisiones de los gases que causan este problema. La adaptacin al cambio climtico, de gran trascendencia para la GIAL, pero todava en ciernes (por ahora se conocen diagnsticos y algunas recomendaciones de gestin). An queda mucho camino por recorrer en este campo, sobre todo atendiendo a las importantes consecuencias ya previstas en relacin a los riesgos costeros o la salud del medio marino y de los ecosistemas litorales en general. An as se aprecia un camino y una lnea coherente para crear una estrategia (la futura Estrategia o Plan de Adaptacin al Cambio Climtico en Catalua) en la que s parece que tendr amplio protagonismo el litoral. Ser una oportunidad para incluir la perspectiva de la GIAL en las polticas de gobierno sobre adaptacin al cambio climtico, pero tambin para incluir la adaptacin a este fenmeno en las polticas de ordenacin del litoral y en la gestin sus ecosistemas. 2. NORMATIVA El marco normativo cataln en relacin a temas costeros y marinos destaca, sobre todo, por la abundante legislacin sectorial, muestra de la enorme complejidad de este espacio. Esta atomizacin de instrumentos de naturaleza jurdica contrasta con la ausencia de una norma especfica sobre GIAL, que facilite un marco de coherencia en el desarrollo de estos instrumentos cuando convergen en un mismo espacio. Esta tarea parece estar siendo afrontada despus del traspaso de competencias sobre el DPMT, y el gobierno regional est trabajando en una nueva Ley del Litoral. Aunque seguramente se dirigir a aspectos de ordenacin, es la primera ocasin en que se podr trabajar en la continuidad de gestin desde una misma administracin de la zona terrestre, la ZSP, el DPMT y algunos aspectos del medio marino. Los instrumentos normativos de mayor relevancia, especficos para el litoral, se encuadran en general en la ordenacin del territorio y el urbanismo. El Plan Director Urbanstico del Sistema Costero, pese a no tener carcter integrado, confiere una serie de normas interesantes en este sentido (exigidas por la Ley 2/2002 de Urbanismo). El objetivo principal de estas normas es el de identificar los espacios costeros que no han sufrido un proceso de transformacin urbanstica, y preservarlos de su transformacin y desarrollo urbano, para garantizar el desarrollo urbanstico sostenible del territorio. Entre otras cosas, est permitiendo preservar los ltimos tramos libres de costa
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(la intensiva transformacin y ocupacin del territorio en las ltimas dcadas ha llevado a alcanzar valores cercanos al 51% de ocupacin del primer kilmetro de costa catalana (Indicadores del Litoral Cataln, Consorci El Far, 2008)). Adems, las normas urbansticas del PDUSC tienen una vigencia indefinida. Si bien el plan se podr revisar al cabo de 10 aos de su entrada en vigor, las modificaciones puntuales que prev slo se podran hacer en aquellos casos en que la categora del suelo se transforme en una categora ms restrictiva. En relacin al medio marino, si bien las ltimas leyes estatales aprobadas (Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad o la reciente Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de proteccin del medio marino) facilitan su regulacin, los nuevos intereses econmicos suscitados en este espacio as como la nueva realidad competencial de Catalua, requieren una respuesta regional ms all de la actual regulacin sectorial. El gobierno autonmico debe plantearse su implicacin a nivel normativo en la gestin integrada de los mltiples usos y actividad que soporta el ecosistema marino. Mencin especial debe hacerse a la Ley 2/2010, de 18 de febrero, de pesca y accin martimas de Catalua, que por ejemplo incorpora a la legislacin de instrumentos de Custodia Marina. Esta Comunidad ha sido, por lo general, pionera en cuanto a legislacin ambiental respecto de otras regiones, aunque algunas normas deben ser actualizadas y tal vez refundidas. Se estn mejorando en aspectos, por ejemplo, de paisaje (Ley 8/2005, de 8 de junio, de proteccin, gestin y ordenacin del paisaje). 3. COMPETENCIAS En general, las competencias en las diferentes escalas territoriales estn claras, salvo en el medio marino donde todava se observa cierta confusin. La enorme confluencia de responsabilidades en el litoral, sin embargo, producen todava incmodos conflictos. Las competencias del gobierno regional en el medio marino no han sido todava plenamente desarrolladas. Si la Generalitat ostentaba ya competencias de enorme trascendencia para la GIAL, con la reciente modificacin del Estatuto de Autonoma de Catalua (Ley Orgnica 6/2006), esta comunidad ha sido la primera en recibir la transferencia efectiva de ciertas funciones sobre el Dominio Pblico Martimo Terrestre (DPMT). Tras las negociaciones entre los gobiernos estatal y regional, a travs de la Comisin Mixta creada al efecto el 29 de octubre de 2007, se aprob el Real Decreto 1404/2007, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administracin
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del Estado a la Generalitat de Catalua en materia de ordenacin y gestin del litoral, y su ampliacin mediante el Real Decreto 1387/2008. De esta manera se concret el traspaso en materia de instalaciones martimas e importantes funciones relacionadas con las autorizaciones y concesiones en DPMT estatal. Hay que apuntar que la administracin regional ya ha mostrado inters por asumir tambin ciertas competencias en el Mar Territorial, con lo que habr que estar pendientes de las implicaciones que esto supone. Surgen ahora nuevas incertidumbres en temas como la Ordenacin Marina que plantea la ya apuntada Ley estatal de Proteccin del Medio Marino. El cambio ha favorecido, eso s, una modernizacin en el enfoque de la gestin del DPMT, lo que facilita la apertura hacia un nuevo modelo de gestin del litoral. Sin embargo, el proceso de traspaso de estas responsabilidades ha estado acompaado de ciertas dificultades (no se estableci, por ejemplo, un rgimen transitorio para las sentencias o recursos contenciosos en curso, tambin han surgido problemas en la gestin de informacin y de expedientes traspasados), lo que debe ser considerado por el resto de CCAA que esperan un traspaso similar. El desconcierto habitual en los primero aos de reorganizacin, ha hecho que desde finales de 2007 la administracin autonmica se haya tenido que centrar en exceso en la organizacin interna y en tareas del da a da. Todava persisten los trabajos de la Comisin de traspaso y coordinacin, que se rene cada 3 4 meses para encauzar la situacin. En cuanto a coordinacin entre los diferentes entes territoriales, si bien existen rganos de coordinacin en los que se tratan temas del litoral, no se han encontrado rganos formales dirigidos especficamente a facilitar la gestin integrada de este espacio, a favorecer la coordinacin interadministrativa desde una perspectiva transversal (no asociada, por tanto, a una materia en concreto) o que responda a la especial complejidad de gestin del litoral. En este espacio, por tanto, convendra el desarrollo de nuevos lugares de encuentro entre las distintas escalas administrativas. Tal y como se apunta en la Estrategia para el Desarrollo Sostenible de Catalua, el concepto de gobernanza es clave. Deben enfatizarse las herramientas de trabajo en red y la coordinacin eficiente entre las distintas administraciones y entre las distintas unidades dentro de una misma administracin, y tambin entre los actores sociales y las administraciones. De esta forma, la colaboracin y la coordinacin depende en exceso de voluntades personales, lo que la hace vulnerable a cualquier cambio y a los ciclos polticos. Las continuas variaciones en las estructuras administrativas y en el reparto de funciones dentro de estas, no favorecen que esta colaboracin se fortalezca.
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Destacar que en asuntos del medio marino, la Ley 2/2010 de Pesca y accin martima de la Generalitat, regula el Consejo de Pesca y Asuntos Martimos, rgano de participacin, asesoramiento y consulta en la materia. Por otro lado, los futuros Consejos de Cuenca, que se pondrn en marcha en aplicacin de la Directiva Marco del Agua, facilitarn poder mantener viva la dinmica participativa generada, as como la coordinacin y cooperacin entre los actores (tanto pblicos como privados) de las diferentes cuencas. Existen mltiples instrumentos similares (Comisiones de Urbanismo o Medio ambiente, la Ponencia Ambiental) que tambin inciden en este sentido de manera sectorial y que tiene margen de mejora para abordar asuntos complejos derivados de la elevada confluencia competencial en el litoral. En varias CCAA costeras espaolas se han firmado Convenios generales de Colaboracin especficos para la GIAL entre Administracin del Estado y CCAA. En Catalua esta relacin se ha limitado a espacios concretos o se ha materializado a travs de colaboraciones especficas para determinados temas. Como avances para una etapa inicial de GIAL, ms all de la profundidad de su desarrollo en este campo, destacan algunos ejemplos. A raz de la Carta de Barcelona se promovi en el 2007 la firma de un Convenio de Colaboracin entre el MARM, la Generalitat y el Ayuntamiento de Barcelona para la gestin integrada del litoral de Barcelona, con objeto de elaborar un Plan de Gestin Integrada del Litoral de Barcelona, centrado en la gestin de servicios y equipamientos de las playas de esta ciudad desde la responsabilidad ambiental y la coordinacin administrativa. Tambin destaca el Plan Integral de Proteccin del Delta del Ebre (PIPDE), promovido desde hace aos expresamente para facilitar la coordinacin entre los ministerios, la Generalitat y los entes locales. Otro importante avance es el observado en la colaboracin y cooperacin entre municipios vecinos y entre estos y la Administracin Regional. Esto se ve reflejado en el desarrollo de interesantes iniciativas de GIAL, como el Consorcio Colls i Miralpeix o el Plan Estratgico del Litoral de la Regin Metropolitana de Barcelona (RMB). Tambin se ha mejorado en la coordinacin de la escala local y regional con la puesta en marcha de los planes plurianuales de playas o con la publicacin desde la Generalitat de los criterios uniformes para todo el litoral cataln, para la ordenacin de usos, a travs de la Circular 1/2009, de 27 de febrero, sobre la Autorizacin en los Ayuntamientos de los usos y servicios de temporada en las playas para el periodo 2009 - 2013, que se prev ser incluida en la futura Ley del Litoral. Todava es escasa la colaboracin con CCAA vecinas, aunque existen ya instituciones no dirigidas todava a este fin que pueden ser mejor aprovechadas en el litoral. En cuanto a la colaboracin transfronteriza, en enero de 2009 se
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anunciaba que la Secretara General del Mar del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino colaborar con la Agencia para las reas Marinas Protegidas del Gobierno de Francia para la creacin de un rea Marina Protegida conjunta que abarque el Parque Natural del Cabo de Creus y Parque Natural Marino de la Cte Vermeille. Este parque contara con una superficie de ms de 10.000 km2. 4. INSTITUCIONES En el gobierno regional no existe ninguna institucin que haya asumido de manera especfica el peso protagonista en materia de GIAL. Las responsabilidades ms vinculadas al litoral y sus recursos estn muy repartidas, destacando los departamentos que se ocupan de la ordenacin del territorio, el agua y el medio ambiente, el turismo, la agricultura, la pesca y la cultura. Esta confluencia de instituciones contrasta con la escasez de rganos colegiados permanentes y estables de coordinacin, cooperacin interinstitucional o asesoramiento especfico para el litoral o relacionado directamente con la GIAL. Las Comisiones ya apuntadas no son suficientes en este espacio, sobre todo en el medio marino, donde se han encontrado situaciones confusas (entre los departamentos encargados de costas y puertos, de pesca y de medio ambiente). Las nuevas competencias sobre DPMT as como la gestin de su ZSP y la ordenacin del litoral es asumida por un mismo departamento (nivel regional): el Departamento de Poltica Territorial y Obras Pblicas, a travs del Servicio de Costas. Actualmente este Servicio se encuentra en reestructuracin tras el traspaso de competencias y, aunque no se plantea la creacin de una unidad especfica de GIAL, s que se observa una intencin por impulsar este modelo de gestin. Su adscripcin a la Secretara para la Movilidad se debe a su asociacin con puertos, lo que ha facilitado cierta integracin entre la gestin de la actividad nutica o de puertos deportivos y la utilizacin del DPMT (por ejemplo, ante la demanda de amarres se ha facilitado soluciones complementarias de menor impacto como instalaciones de playa, rampas de varada, ampliando la capacidad de gestin en esta materia). Igual ha sucedido en materia de ordenacin del territorio donde ahora una misma institucin puede gestionar y ordenar de manera continuada los usos y actividades hasta el DPMT. Esto no ha repercutido, eso s, en una integracin interdepartamental (cada departamento de la Generalitat ejerce sus competencias sectoriales de manera excesivamente aislada). Por otro lado, los Departamentos clave para la
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gestin del litoral fueron asumidos en su momento por estructuras polticas diferentes. Esto influy en el reparto de responsabilidades entre dichas instituciones. El Departamento con responsabilidades en medio ambiente tena menos competencias en la gestin de las reas litorales o el medio marino que lo encontrado habitualmente en otras regiones. Esto no es bice para que el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda haya influido en la gestin de este espacio mediante directrices, apoyo econmico y tcnico y con la promocin de acciones especficas de GIAL. Pese a ello, la estructura administrativa del gobierno regional hace que estas acciones suelan ser desarrolladas (implementadas) por otras instituciones, en muchas ocasiones no gubernamentales. An as han favorecido interesantes acuerdos interterritoriales e intersectoriales (Colls i Miralpeix, Plan Estratgico del Litoral Metropolitano de Barcelona), impulsados por este Departamento. Tras las ltimas elecciones autonmicas celebradas en noviembre de 2010, esta estructura administrativa afrontar importantes cambios. El Departamento encargado del medio ambiente, creado en 1991, desaparecer, repartindose sus competencias entre varios Departamentos. El Departamentos de Agricultura y Pesca, pasar ahora a llamarse Departamento de Agricultura, Ganadera, Pesca, Alimentacin y Medio Natural, asumiendo las competencias sobre gestin del medio natural, de especies y espacios protegidos, etc. El Departamento de Poltica Territorial y Obras Pblicas pasar a ser el Departamento de Territorio y Sostenibilidad y en este caso coincidirn las responsabilidades sobre obras pblicas y transporte con las relacionadas con la evaluacin de impacto ambiental y el cambio climtico o el agua. La coordinacin entre estas dos instituciones y entre los propios servicios dentro de ellas se hace ms imperativa si cabe, as como la necesidad de una poltica firme de gobierno que genere un marco coherente de gestin del litoral, y que asegure el mantenimiento de los servicios que otorgan los ecosistemas de esta frgil rea frente a los intereses productivos que se sustentan en ellos. Pese a que en algunos foros se ha propuesto la creacin de una Agencia Catalana del Litoral (Plan Estratgico del Litoral de la Regin Metropolitana de Barcelona), en esta comunidad destaca la aparicin de instituciones fuera de la Administracin Regional que desarrollan especficamente iniciativas de GIAL, y que estn generando una inercia muy positiva sobre gestores y tcnicos de la administracin. El Consorci EL FAR, por ejemplo, ha centrado su actividad en los ltimos aos en materia de GIAL a travs del rea de Gestin del Litoral. Entre otras cosas, ha creado el Observatorio del Litoral de Catalua con el objetivo de evaluar la situacin y evolucin del litoral de esta comunidad, y ofrece herramientas para ayudar a la toma de decisiones por parte de los agentes y gestores del litoral, tanto regionales como locales.
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Es interesante observar las soluciones adoptadas en iniciativas demostrativas de GIAL que implican a varias instituciones. Es el caso, por ejemplo, del Consorci dels Colls i Miralpeix - Costa del Garraf, que involucra a cuatro municipios vecinos y al propio Consejo Comarcal del Garraf de esta comarca barcelonesa, en el desarrollo de iniciativas conjuntas, con la colaboracin, cofinanciacin y cooperacin de los Departamentos de la Generalitat relacionados con medio ambiente, puertos, costas, ordenacin del territorio y pesca. Destaca especialmente la Xarxa de Custodia del Territori, con un Grupo de Trabajo de Custodia Marina que est convirtindose en un buen ejemplo de colaboracin en red de diversas ONGs en el medio marino, con el impulso a iniciativas de Custodia Marina y Acciones de Custodia. Ms adelante se har hincapi en el importante papel que juegan estas ONGs y algunas empresas en el desarrollo de iniciativas de GIAL de abajo a arriba (AcciNatura, Fundaci Mar, Litoral Consult, Nereo,). En relacin al cambio climtico, tras los estudios elaborados en 2005 por el CADS, en colaboracin con el Servicio Meteorolgico de Catalua y el soporte del Instituto de Estudios catalanes, la Generalitat realiz una apuesta institucional asociada a esta materia. Entre el ao 2006 y 2007 cre, bajo la dependencia del Departamento de Medio Ambiente y Vivienda, la Comisin Interdepartamental del Cambio Climtico y la Oficina Catalana de Cambio Climtico (para prestar apoyo tcnico a dicha comisin). En el primer caso, la Comisin Interdepartamental se ha convertido en el rgano que coordina la accin del Gobierno en esta materia. Dicha Comisin decide e impulsa en el seno del ejecutivo las acciones para luchar contra el cambio climtico y, debido a su carcter interdepartamental, tiene una actuacin amplia y transversal. Pese a que todava se est en una etapa muy temprana en relacin a la gestin de los efectos de este cambio en el litoral y el medio marino, esta estructura representa un ejemplo claro de lo que puede suponer la apuesta poltica e institucional por un asunto complejo. Los daos asociados al cambio global en el medio ambiente, provocado por las actividades humanas, y que incluye las alteraciones en el clima y en los bienes y servicios que proporcionan los ecosistemas, est provocando en la costa y el medio marino seales de irreversibilidad. Se requiere por ello pasar del diagnstico necesario a la respuesta urgente tomndose el futuro del litoral como asunto prioritario de gobierno.
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5. INSTRUMENTOS Hay una gran variedad de instrumentos, tanto estratgicos como operativos relacionados con el litoral, si bien la mayora no tratan de manera especfica aspectos concretos de GIAL y tienen carcter sectorial. No existe ningn Programa o Plan Regional de GIAL actualmente en funcionamiento. Adems, en general, pocos de estos instrumentos actan directamente sobre las razones subyacentes a muchos de los problemas de degradacin del patrimonio costero-marino, asociados a la falta de adaptacin del modelo de gestin que sigue la administracin pblica en estos espacios. Los que s lo hacen (que tratan aspectos de gobernanza, participacin,), no son especficos del litoral y, aunque son una oportunidad, nacen con escaso impulso y lento desarrollo. Tardarn, por tanto, en generalizarse, por lo que se deberan abordar de manera prioritaria en estos espacios complejos y especialmente tensionados. En general, el paso de la planificacin a la ejecucin an es complejo, sobre todo en el largo plazo, pues influyen demasiado los ciclos polticos y faltan herramientas adecuadas de financiacin. Existe, sin embargo, un mayor seguimiento sobre el cumplimiento de plazos y objetivos que lo observado en otras Comunidades. Con un horizonte temporal ms amplio y unos objetivos de carcter ms estratgico, aparte de su ejecucin real, destacan algunas iniciativas en la escala local. En la Provincia de Barcelona, por ejemplo, se ha elaborado el Plan Estratgico del Litoral de la Regin Metropolitana de Barcelona (con gran protagonismo del Consorci El Far). En el litoral, a falta de instrumentos de GIAL, dominan los asociados a la ordenacin territorial. Destacan los instrumentos de planeamiento previstos por la Ley de Poltica Territorial de la Generalitat de Catalua (Ley 23/1983) y que se supone deben ser un primer paso en la integracin de polticas sectoriales. Si bien los Planes Territoriales Parciales que esta ley prev se han desarrollado con gran lentitud en el litoral, tras el gran impulso dado con el Programa de Planeamiento Territorial a partir de 2004, en las provincias costeras no queda ninguno pendiente de aprobacin (tras la aprobacin en septiembre de 2010 del Pla territorial de les Comarques Gironines). Los Planes Directores Territoriales, sin embargo, s que tienen un importante retraso en el litoral. En cuanto a los Planes Territoriales Sectoriales, en esta rea destacan el Plan de Puertos, el PDUSC (referido en el captulo de Normativa) o el Plan de Espacios de Inters Natural (PEIN).
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En cuanto al Plan de Puertos de Catalunya (Departamento de Poltica Territorial y Obras Pblicas, 2007), incorpora directrices sobre ordenacin del litoral (PDUSC) y de proteccin ambiental (PEIN, Red Natura 2000). En relacin a los Espacios Naturales Protegidos (ENP), gestionados a travs del PEIN, pese a que muy pocos LICs tienen instrumento especfico de gestin, cabe destacar las Directrices para la gestin de los espacios de la Red Natura 2000, publicadas en 2006, con especial nfasis en espacios costeros (humedales, principalmente) y marinos. A nivel operativo, destacan los Planes Plurianuales municipales de gestin de Playas impulsados por la Generalitat tras recibir las competencias sobre el DPMT. Se sabe, adems, que se est trabajando en un nuevo Plan Territorial Sectorial de Costas que vendr a complementar el traspaso de competencias y la Ley del Litoral prevista. Tcnicos de esta administracin regional han apuntado que ser un instrumento de carcter integrado. En relacin a los avances en la aplicacin de la Directiva Marco de Aguas (DMA), la Agencia Catalana del Aigua ha elaborado el Plan de Gestin del Distrito de Cuenca Fluvial de Catalua, aprobado por el Gobierno de la Generalitat de Catalunya el 23 de noviembre del 2010, y que incluye la gestin de las aguas costeras y de transicin. En cuanto al cambio climtico ya se han nombrado algunos de los principales instrumentos de gestin de mayor inters (Plan Marco de Mitigacin). Pese a que la GIAL no tiene presencia en ellos, se esperan nuevos instrumentos relacionados con la poltica de adaptacin, que podran incidir con especial nfasis en este entorno. Destacar la reciente incorporacin de instrumentos operativos de gestin de carcter ms participativo, como es el caso de la Custodia del Territorio y de la Custodia Marina. Al ser, adems, de carcter voluntario e impulsados desde las bases sociales (mediante ONGs), y al implicar a los sectores de actividad y usuarios de la costa (pesca, actividades nuticas, submarinismo), vienen a suplir los problemas de coordinacin y de claridad competencial, as como los retrasos de la administracin para encontrar herramientas de gestin de algunos espacios marinos que as lo precisan. El Departamento de Medio Ambiente y Vivienda financia diversos proyectos en los que se aplica la Custodia Marina y la Direccin General de Pesca lo ha incorporado en la nueva Ley de Pesca. En cuanto a los instrumentos operativos asociados a la Administracin del Estado, an los traspasos de competencias sobre DPMT, el estado sigue el procedimiento de deslinde que, en esta CCAA va del 81% ejecutado en la provincia de Girona al 98% de la de Tarragona. Al igual que en otras CCAA, se
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ha seguido la tendencia de dejar para el final los deslindes ms conflictivos, con lo que en los ltimos aos estn surgiendo agrias polmicas sobre todo en deslindes asociados a marinas artificiales. La nueva Ley de Proteccin del Medio Marino incorpora cambios en este sentido, algunos impulsados desde el gobierno regional de Catalua. 6. FORMACIN Y CAPACITACIN En Catalua existen iniciativas de formacin superior sobre GIAL, a travs de varios msteres de posgrado especficos en la materia (destaca entre otros el Mster Internacional en Gestin de Zonas Costeras y Esturicas, de la Universitat Politcnica de Catalunya). Por otro lado, la interpretacin terica de la gestin integrada que domina en estas ofertas, organizada por lo general por centros de investigacin, la considera una disciplina tcnica basada en un conocimiento cientfico complejo, frente a aquella, complementaria, que la propone como una nueva filosofa dentro del mbito pblico de la administracin. En esta segunda visin, y de manera paralela, s se observa un pequeo impulso en formacin en aspectos relacionados con la gobernanza y las habilidades sociales, si bien estn dirigidos principalmente al mbito empresarial, y en ningn caso especficamente para temas costero-marinos o ambientales. Todo esto no se traduce, por ahora, en un cambio en el perfil de los gestores y tomadores de decisiones de la administracin. An as, poco a poco va surgiendo una mayor demanda en actividades formativas y cursos de GIAL y destacan aquellas dirigidas para tcnicos del mbito municipal. Si bien esto no es la norma, s que resulta extraordinario respecto de otras regiones espaolas. La Diputacin Provincial de Barcelona, por ejemplo, ha organizado varios cursos en este sentido. El Consorci ElFar y el Consorci dels Colls i Miralpeix Costa del Garraf, junto con la Escuela de Capacitacin Nutico Pesquera de la Generalitat de Catalunya, tambin lo han hecho. Esta oferta formativa est en consonancia con el inusual nivel de asociacionismo en esta comunidad (comparado con otras CCAA), pues desde ONGs y asociaciones de ciudadanos se han impulsado un interesante nmero de iniciativas de GIAL a las que han estado implicados tcnicos de la administracin. En cualquier caso, no se observan estrategias formativas de carcter formal y permanente desde ninguna de las instituciones pblicas con responsabilidad en el litoral, en formacin superior o en formacin del cuerpo de funcionarios. En ocasiones esta carencia se compensa con la externalizacin de servicios, contratando grupos de investigacin, asociaciones o empresas del sector.
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7. RECURSOS La inversin pblica en el litoral denota un excesivo sesgo hacia la finalidad productiva en comparacin con la inversin en el mantenimiento y recuperacin del capital natural que sustenta las actividades econmicas de la regin. Esto contrasta con la renta relativa disponible en Catalua (otras regiones europeas invierten poco a poco esta tendencia a medida que avanzan en crecimiento econmico y calidad de vida). Sobre los presupuestos de la Generalitat existe un nmero considerable de partidas destinadas al espacio litoral o a sus recursos (ordenacin del territorio, puertos y pesca principalmente). Estos recursos van dirigidos preferentemente a solventar las necesidades de equipamiento y servicios o al aprovechamiento de recursos. Existe relativa transparencia a la hora de conocer los recursos disponibles de los diferentes departamentos, a travs de sus presupuestos anuales o de sus informes de seguimiento y memorias de gestin, si bien sigue sin ser suficiente para conocer los criterios de dicha asignacin o su distribucin entre los diversos instrumentos de gestin del litoral cataln. Como ejemplo de la distribucin de recursos, del presupuesto total del Departamento de Medio Ambiente y Vivienda (DMAH) para 2008 la Secretara de Vivienda se llev el 40%. A su vez, la Agencia Catalana del Agua se destin el 45% del presupuesto consolidado de gasto, frente al 31% destinado a los servicios y direcciones generales del DMAH. Si bien el presupuesto de este departamento, recientemente desaparecido, casi se ha duplicado desde 2004, el peso del rea de medio ambiente (tanto en recursos como en responsabilidades) no est en proporcin con los servicios sociales, econmicos o ecolgicos que prestan los ecosistemas costero-marinos que debe proteger y mantener. An as, pese a su escasa competencia sobre el litoral y el medio marino, el DMAH ha participado de manera indirecta, en la financiacin de actividades (algunas especficas de GIAL) desarrolladas por otras entidades (ONGs, Consorcios, Fundaciones,). Tambin destaca la inversin en el Programa de Conservacin del Medio Marino y en la gestin de ENP costero-marinos. En cuanto al Departamento de Poltica Territorial y Obras Pblicas, hay que tener en cuenta que integra captulos que suponen grandes gastos (obras pblicas y transportes), si bien las obras de inters general en DPMT continan siendo competencia del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. As, se puede decir que en 2008 el presupuesto destinado a la ordenacin del litoral fu, en trminos relativos, de escaso peso, si atendemos a la fragilidad y a la importancia de este espacio. El traspaso de competencias sobre el DPMT conllev un aporte de recursos desde el Estado, pero las
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dificultades relacionadas con estos procesos de transicin, as como el clculo realizado para dicho aporte, basado en un periodo de inversin estatal en este mbito inusualmente bajo, incidieron en esa situacin. De esta manera, observando el presupuesto por programas de actuacin, frente a un 60% de gasto que supuso el rea de transporte (aeropuertos, ferrocarriles,) y un 14% del rea de carreteras, las actuaciones en la costa supusieron un 0.03% del total del presupuesto (vinculadas con la aplicacin del Plan director urbanstico del sistema costero), puertos y transporte martimo un 1%, polticas y sensibilizacin ambientales un 0.1%, ordenacin del territorio un 0.6%, etc. Prcticamente todos los recursos relacionados con la gestin del litoral y el medio marino son de origen pblico. Existen algunas empresas privadas que empiezan a ofertar trabajos especficos o relacionados con la GIAL (por ejemplo, Litoral Consult) y otras iniciativas muy puntuales de financiacin de origen privado relacionadas con el impulso de este modelo de gestin. Es el caso, por ejemplo, de la Fundaci Mar, que con el patronato de empresas hoteleras y del sector inmobiliario desarrollan proyectos interesantes dirigidos a la sociedad civil y tambin a empresas. 8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN En cuanto al conocimiento del medio costero-marino necesario para la toma de decisiones, podemos decir que, en trminos generales, Catalua dispone de informacin ms que aceptable sobre los diferentes subsistemas que lo componen (tanto fsico-natural, como socio-econmico y jurdicoadministrativo). El esfuerzo de recopilacin y agregacin de informacin cientfico-tcnica es el apropiado en una fase inicial de GIAL. Sin embargo an requiere un mayor grado de integracin. Adems, en el litoral la informacin suele centrarse en contenidos muy tcnicos, pocas veces traducidos para el gestor o la ciudadana, lo que afecta a su utilidad prctica. Se dificulta de esta manera la identificacin tanto de las causas como del origen de los problemas en el sistema costero marino, sobre todo porque en ocasiones ste se encuentra en el funcionamiento del propio rgano de gestin. Otra de las consecuencias de esta falta de integracin se observa en la educacin y formacin ciudadana, y por tanto en su concienciacin y participacin, ya que se le dificulta al gestor transmitir los motivos de sus decisiones, ms an cuando sus beneficios no se esperan hasta el medio o largo plazo. Sigue por tanto vigente el acertado apunte que se hace en el Plan Estratgico de GIZC de Catalua: se parte de una situacin actual en la que
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predominan dos caractersticas esenciales respecto al conocimiento de lo que sucede en las zonas costeras: dispersin e invisibilidad, lo que genera el riesgo de quedar en una situacin similar a la que se dara con su inexistencia. Esto provoca tambin la duplicacin de esfuerzos y de gastos. Pese a que se han encontrado numerosas iniciativas de colaboracin entre universidades, centros de investigacin, empresas y administraciones en relacin a la I+D+i costero marina, debe mejorarse la coordinacin entre dichas entidades, de tal manera que se favorezca la creacin de un marco comn. Se debe facilitar as la generacin de sinergias y la dosificacin de esfuerzos hacia objetivos comunes. Lo mismo ocurre entre estos generadores de conocimiento y los tomadores de decisiones que deben sustentarse en l. En ocasiones el esfuerzo investigador debe atender ms a las necesidades reales de gestin, para no convertirse en un ejercicio intelectual con escasa aplicacin posterior. En cuanto a la organizacin de la informacin, es tambin una tarea pendiente, aunque ltimamente se estn realizando importantes esfuerzos para organizar, concentrar y/o dar visibilidad a la informacin asociada al litoral. Debe otorgarse ms importancia a la interoperabilidad de las bases de datos de las distintas administraciones y a su correcta organizacin. La coordinacin en este punto es fundamental para compartir la informacin (tanto de diagnstico como de gestin). Destacan iniciativas como las desarrolladas por el Observatorio del Litoral de Catalua del Consorci El Far, con la creacin del Sistema de Indicadores del Litoral Cataln o con el aporte de contenidos al Geoportal Infraestructura de Datos Espaciales para el Litoral de Catalua (IDECLitoral). Es esta una iniciativa del Instituto Cartogrfico de Catalua, con principal objetivo de mejorar e incrementar el acceso a la informacin existente para toda la comunidad de usuarios, de forma que su participacin en la gestin de la costa pueda ser ms activa y documentada. Tambin destacan los trabajos del Centro Internacional de Investigacin de los Recursos Costeros (CIIRC) o proyectos como el DEDUCE (INTERREG IIIC), desarrollado con fondos de la UE, y que parte de los principios de la GIAL como referencia para crear un sistemas de indicadores especficos de sostenibilidad del litoral de la UE. Los resultados de DEDUCE han sido utilizados, por ejemplo, para la creacin del citado Observatorio del Litoral de Catalunya. Si bien la mayor parte de la informacin cientfico-tcnica en el litoral tienen su origen en los centros de investigacin, la administracin regional tambin est realizando una importante apuesta a travs de su propio equipo
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tcnico o de otros organismos pblicos o consorcios financiados por ella (CADS, CIIRC). Como ejemplo, el Departamento de Poltica Territorial y Obras Pblicas, ha elaborado un Inventario con todas las ocupaciones que hay en el litoral cataln, y tambin el informe sobre el Estat de la zona costanera a Catalunya. Llibre verd 2010. Ambos estudios se consideran desde la administracin como una herramienta de gestin que deber servir de base a los tcnicos y tomadores de decisiones en lo relativo a la ordenacin del litoral (futuros Plan y Ley de Costas). El medio marino sigue siendo la asignatura pendiente. Existen organismos cientficos que estn avanzando en el estudio de estos entornos. Destaca el CSIC, a travs del Centro de Estudios Avanzados de Blanes (CEAB), con interesantes estudios de GIAL, y el Centro Mediterrneo de Investigaciones Marinas y Ambientales (CMIMA), el centro oceanogrfico ms grande de Espaa y del Mediterrneo, y que alberga el Instituto de Ciencias del Mar de Barcelona (ICM) y la Unidad de Tecnologa Marina (UTM). Adems, el ICM est desarrollando una interesante labor de divulgacin de sus investigaciones mediante el portal ICM Divulga. La Agencia Catalana del Agua (ACA), por su parte, est recogiendo y sistematizando desde hace ms de diez aos informacin para el diagnostico y gestin sostenible de las aguas litorales de Catalunya, en el marco del desarrollo y cumplimiento de la Directica Marco del Agua. Estos centros, junto con los trabajos de la Universidad de Barcelona, la Universidad Politcnica de Catalua o la Universidad de Girona, son una muestra del potencial de esta regin para llevar a cabo una toma de decisiones basada en el conocimiento. Destacar tambin la Iniciativa SILMAR llevada a cabo por la Fundaci Mar, financiada por empresas privadas, de carcter local y donde los voluntarios y los Ayuntamientos tienen un papel esencial. En cuanto al conocimiento tradicional, pese a la enorme fuerza transformadora del sector turstico en amplias zonas de la costa catalana, el carcter identitario propio de esta regin facilita el conocimiento y la puesta en valor de actividades tradicionales, si bien cada vez estn ms amenazadas por el olvido y el desuso. Sobre la difusin de informacin de la actividad pblica en el litoral, en Catalua se est trabajando, a la vez que en el nivel estatal, en una ley de transparencia y acceso pblico a la informacin. A modo conclusivo se puede afirmar que en general se observa un importante esfuerzo en la recopilacin de datos y en la generacin de informacin, si bien debera realizarse un esfuerzo coordinado especfico y especial de traduccin e integracin de la informacin de carcter interdepartamental, para hacer ms nfasis en la transformacin de dicha en
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informacin en conocimiento y en una herramienta til de gestin. Hay que recordar que, tal y como apunta el gobierno regional, hablamos de un rea de especial complejidad, sobre todo para su gestin y para la comprensin del ciudadano de las dinmicas socio-ecolgicas. Asimismo, se echa en falta profundizar en una mayor autocrtica o anlisis encargado desde la propia administracin para evaluar su gestin en este espacio, algo que s se contempla en otras polticas sectoriales, con estudios como los realizados por el Consejo Asesor para el Desarrollo Sostenible (CADS). La investigacin sobre el Cambio Climtico, por su parte, ha dado un importante salto en intensidad y en implicacin gubernamental. En el ao 2005 se elabora el Primer Informe sobre Cambio Climtico en Catalua (CADS), un estudio pionero que ha tenido continuidad con el segundo informe recientemente publicado (2010): Segundo Informe del Cambio Climtico en Catalua. Bases cientficas, impactos, mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Este informe cuenta con un captulo especfico para la costa y el mar, al igual que el informe Agua y Cambio Climtico. Diagnstico de impactos previstos en Catalua (Fundacin Nueva Cultura del Agua y Agencia Catalana del Agua, 2009). Sin embargo, ambos documentos reflejan todava la etapa de diagnstico en la que se encuentra esta regin, sobre todo en relacin a gestin para la adaptacin al cambio. Tal y como se afirma en Segundo Informe del CADS, que pese a que se han multiplicado las investigaciones en Cambio Climtico, la mayor parte no es estratgica ni ha sido todava suficientemente dirigida a la gestin. 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN El esfuerzo que la Administraciones Regional o Provincial estn desplegando en este campo es, sobre todo, de financiacin de iniciativas desarrolladas en mbitos ms locales, por Ayuntamientos u Organizaciones No Gubernamentales (fundaciones, grupos ecologistas y conservacionistas,). La Asociacin Nereo, por ejemplo, lleva a cabo una iniciativa de Actuaciones en materia de educacin ambiental para la aplicacin de la Gestin Integrada de Zonas Costeras. El respeto y la credibilidad que estn adquiriendo este tipo de ONG en los ltimos aos, mediante un espritu constructivo y al haber surgido desde las propias comunidades locales, facilita la permeabilidad de estos esfuerzos de educacin y concienciacin, si bien se alejan de ser suficientes, y en ningn caso pueden ser sustitutivos de una poltica institucional o de Estrategias, Planes y Programas de educacin. Estas estrategias de continuidad son, por ahora inexistentes en el medio marino.
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Existen otras iniciativas, como el Centro de Estudios del Mar (Diputacin de Barcelona), la Escuela del Mar de Badalona o el propio Consorci ElFar, que organizan y ponen en marcha programas ambientales de educacin, sensibilizacin y participacin para diferentes sectores sociales. Se puede decir, por tanto, que por ahora dominan las iniciativas puntuales y espordicas. An no existe un conocimiento generalizado sobre GIAL, y por tanto, tampoco se demanda un cambio de modelo de gestin en la materia. 10. PARTICIPACIN El nivel de asociacionismo y de participacin, as como el sentimiento de corresponsabilidad y de comunidad es elevado en comparacin a lo observado en otras CCAA, lo que podra ser aprovechado y dirigido sin grandes esfuerzos suplementarios hacia la GIAL. Sin embargo, en relacin al litoral y al medio marino, este asociacionismo todava est canalizado principalmente por grupos conservacionistas, y an est muy por debajo de lo aceptable atendiendo a la renta relativa de esta comunidad, comparndolo con otras regiones europeas. Existe un gran nmero de iniciativas en este campo desarrolladas por estas asociaciones, superando sorprendentemente a las ejecutadas o con origen en la propia administracin (si bien stas les ofrecen un importante apoyo econmico y tcnico sin el cual dichas acciones no podran llevarse a cabo). Sin embargo hoy en da no hay mecanismos ni canales de participacin social orientados a la GIAL, excepto aquellos que se estn desarrollando o que se han desarrollado en las experiencias demostrativas. Desde la administracin regional se reconoce que los gobiernos locales, especialmente los municipales, han sido los ms activos e innovadores en la creacin y el desarrollo de experiencias de participacin para implicar a la ciudadana. Han aprovechado bien disposicin de algunos colectivos en actividades de voluntariado o en el desarrollo de iniciativas de gestin del espacio costero-marino. Actualmente se est generando un debate para el desarrollo de nuevas iniciativas dirigidas a consolidar y mejorar la participacin local, apoyadas adems por el gobierno regional, pues se asume que puede servir de impulso preliminar para una evolucin y permeabilizacin progresiva de la participacin de abajo a arriba hasta su consolidacin futura a escala regional. Es el caso, por ejemplo, del Anteproyecto de Ley de Gobiernos Locales de Catalua, que prev la figura de Plan de Participacin. Supone este desarrollo una buena oportunidad para afianzar este proceso de manera
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urgente y prioritaria alrededor de espacios especialmente complejos y conflictivos como la costa y el medio marino. A pesar de ello no se ha observado todava esta consolidacin e impulso de la participacin ciudadana desde el nivel regional, (salvo por los procesos participativos asociados a instrumentos especficos), si bien en los ltimos aos se est tratando de dar un giro importante que merece ser destacado. No existe, por ejemplo, una ley especfica de participacin, si bien en el ao 2003 el Gobierno cataln impuls por primera vez en esta comunidad una poltica pblica de participacin ciudadana. Tras este cambio, ya se reconoce que los espacios estables para la participacin y el seguimiento de polticas sectoriales, que son rganos colegiados (consejos, mesas, comisiones), deben ser profundamente reestructurados y modernizados para que realmente tengan la representatividad y la utilidad adecuada. Destacar tambin que en enero de 2009 se aprob por acuerdo de gobierno el Plan Intergubernamental de participacin ciudadana 2008-2010. Para ello, la Generalitat se propone establecer criterios comunes entre todos los departamentos, para convertir la participacin en instrumento de gobierno y armonizar y modernizar los mecanismos y procedimientos de participacin. Pese a que en ninguna parte aparece nada especfico de la costa, el mar o el litoral, puede ser un punto de inflexin para que se canalice la actual tendencia asociativa y se extienda esa participacin ms all de asociaciones ecologistas o conservacionistas. Estos avances deben ir acompaado de instrumentos complementarios como la esperada Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin. Debe aprovecharse tambin este impulso para que los proceso de participacin incidan en mayor medida en la toma de decisiones, de tal manera que se complementen los proceso puntuales asociados a instrumentos o proyectos concretos que, siendo positivos y necesarios, son frgiles (cuando no existe continuidad ni visibilidad de los resultados de esos procesos, por ejemplo) y no tienen el impacto suficiente. Como signo del inters surgido para el impulso de esta cultura de corresponsabilidad social, existe un Observatorio del Tercer Sector.
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IX.
Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN LAS ISLAS BALEARES

ISLAS BALEARES
216
74%
85%
3 km2/km
13%
26 km
50 hab./amarre
2%
Isla de Menorca
4%
1%
9,8 turistas/hab.
6.427 turistas/km
164 plazas/km
Palma de Mallorca (isla de Mallorca)
1.428 kilmetros que tiene la costa balear
Playas de cantos
Obras artificiales
Playas de arena Actantilado alto
Figura 18. Ejemplos de la realidad costera de las Islas Baleares
Costa baja
Acantilado bajo
Fuente: MOPU 1989, p. 22 en Barragn 2004
Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en las Islas Baleares Redaccin: Javier Garca Onetti, Javier Garca Sanabria Direccin: Juan Manuel Barragn Muoz Revisin y coordinacin regional: Joana Mara Petrus Bey gestioncostera.regial@uca.es Relacin de entrevistados: Celest Alomar Mateu, Jefe de la Demarcacin de Costas en las Illes Balears, Direccin General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM). Bernat Aguil Siquier, Director General de la Direccin General de Ordenacin del Territorio, Consejera de Medio Ambiente i Movilidad, Govern de les Illes Balears. Jos Mara Gonzlez Ortea, Jefe del Servicio del Litoral, Consejera de Medio Ambiente y Movilidad, Govern de les Illes Balears. Amy Diedrich, Coastal Ocean Observing and Forecasting System of the Balearic Islands (SOCIB) Pablo Balaguer Huguet, Coastal Ocean Observing and Forecasting System of the Balearic Islands (SOCIB). Alumnos del Mster en Gestin Integrada de reas Litorales, Universidad de las Islas Baleares (UIB). Joana Mara Petrus Bey, Directora del Departamento de Ciencias de la Tierra y del Mster en Gestin Integrada de reas Litorales de la Universidad de las Islas Baleares (UIB). Las conclusiones y afirmaciones expuestas en este documento no tienen por qu coincidir con la opinin o las aportaciones de los expertos consultados. Los responsables del presente anlisis agradecen su desinteresada colaboracin, as como la de aquellos otros expertos que si bien no fueron inicialmente entrevistados, tambin han ofrecido su opinin y ayuda. El presente documento es uno de los 10 informes elaborados para cada una de las comunidades autnomas costeras espaola. Forman parte del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) y se han realizado a partir una metodologa comn, que ha conllevado ms de 70 entrevistas a lo largo de dos meses en las diez comunidades autnomas. Con este trabajo se pretenden aportar los elementos necesarios para sustentar el debate interno de constitucin de dicha Red, cuyo objetivo no es otro que mirar al presente y al futuro de las costas espaolas, abriendo un necesario proceso de reflexin y dilogo, partiendo de la bsqueda de puntos de encuentro y la construccin puentes, sin dejar de realizar la reflexin crtica necesaria para ello. La informacin contenida es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, basado en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Pese a la fase de investigacin para complementar el proceso, este trabajo no pretende ser descriptivo o acadmico, pues no es el objetivo que motiva su elaboracin. Para realizar las conclusiones y propuestas expuestas se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)21 consensuados por los miembros de la Red. De igual forma, debe apuntarse la intencin de la Red de incorporar en este proceso de reflexin a las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla.
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1. POLTICA Y ESTRATEGIA En las Illas Balears se echa en falta una poltica costera explcita y accesible, asumida a nivel de gobierno y, por lo tanto, compartida por todos los departamentos que lo forman. La Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL) no ha sido asunto de inters prioritario en la poltica de gobierno ni en las polticas sectoriales de sus departamentos. Sin embargo, en esta Comunidad Autnoma hay que prestar especial consideracin tanto a su contexto fsico y geogrfico, como al administrativo y al poltico. Su carcter archipelgico favorece la presencia de atributos propios de la insularidad, de carcter acumulativo (aislamiento, fragmentacin, escasez de superficie y recursos). Esta realidad condiciona las polticas de gestin de recursos, infraestructuras, la ordenacin del territorio as como la distribucin de responsabilidades en la administracin. Es destacable la prioridad poltica que supone la ordenacin insular, y el importante protagonismo competencial de la administracin supramunicipal, es decir, de los Consejos Insulares. Adems, el ndice costero (km de costa / km2 de superficie total) es mayor que en otros mbitos, siendo en el caso Balear 25 veces superior al de la Espaa continental. El fenmeno de la litoralidad en Baleares es tal que diversos informes internacionales apuntan a considerar islas de este tipo enteramente como rea litoral, lo que evidentemente condiciona cualquier poltica o iniciativa de GIAL. Las zonas costero-marinas se convierten en entornos estratgicos, ms relevantes y complejos en trminos econmicos, sociales, ecosistmicos, pero tambin de gestin, de lo que ya lo son en mbitos continentales. En este tipo de archipilagos la gestin costera a escala regional interfiere de alguna manera con la gestin de la isla en su conjunto. Sumndose a este contexto geogrfico singular, el contexto poltico ha sufrido en los ltimos aos importantes cambios y agitaciones (3 cambios de gobierno en 3 legislaturas con frgiles acuerdos, diversas crisis institucionales que se han sumado a la crisis econmica). Con esta realidad, el desarrollo de nuevas polticas, que supongan importantes cambios en el modelo de gestin y en el modelo de desarrollo, y que precisan de medidas de consenso poltico y continuidad en el largo plazo ha sido difcil. Ms an con los condicionantes apuntados de insularidad y litoralidad extrema, que requieren slidos acuerdos de gobierno. El excesivo grado de polarizacin poltica no favorece la bsqueda de frmulas de consenso en el modelo territorial, sobre todo en el nivel regional. Entre las polticas sectoriales que ms se han priorizado en esta Comunidad Autnoma (CA) con respecto a la costa, destaca sin duda el
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Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en las Islas Baleares
turismo. Pero tambin el medio ambiente, gracias, entre otras cosas, al excepcional calado que ha tenido el mensaje conservacionista de algunos grupos de presin en sectores clave de la sociedad como el educativo, y que ha apremiado a la Administracin a responder en consecuencia. La particular relacin paisaje - calidad ambiental - turismo ha favorecido la aparicin de vectores de presin opuestos, con polticas encaminadas a la proteccin de ese patrimonio natural costero excepcional frente a las dirigidas a su explotacin inmobiliaria, turstica, y en definitiva, de perfil productivo. En este vaivn, condicionado a veces por el cambio poltico apuntado, se han desarrollado los escasos acercamientos a la GIAL o hacia la gobernanza en la ordenacin territorial. A nivel insular, cada isla ha tenido una evolucin particular. En Formentera, donde el Consell coincide con el nico Ayuntamiento, no ha sido tan urgente la necesidad de establecer medidas de coordinacin y cooperacin interinstitucional y su pequeo tamao ha facilitado la cercana entre administracin y ciudadano. En Menorca, la realidad poltica ha facilitado el consenso en la ordenacin territorial y en el modelo de desarrollo elegido para el rea litoral, y as se refleja en la reciente iniciativa de GIAL que acaba de comenzar a disearse para el conjunto de la isla. Ibiza merece un anlisis diferente motivado por la evolucin particular de su sector turstico. En cuanto a la mayor de las islas, Mallorca, la escala local ha cobrado especial relevancia en cuanto a polticas de gestin costera tanto para las alejadas como las cercanas a la GIAL. En algn caso prcticamente han llegado a convivir ambas lneas polticas. En las dos ltimas islas, adems, la ausencia de polticas de GIAL, y la lentitud en la puesta en marcha de los planes insulares, pueden considerarse graves (no hay que olvidar la relevancia de la costa para el conjunto de cada isla). En Baleares se echa en falta, por tanto, una poltica de GIAL que se vea sustentada con una Estrategia Regional (inexistente hasta la fecha). A travs de ella deberan apoyarse iniciativas regionales e impulsarse Estrategias Insulares en la materia. Adems, facilitara la colaboracin interinsular, sobre todo en materia de gestin marina y en el intercambio de experiencias. Permitira tambin el establecimiento de una serie de directrices y criterios, flexibles a cada realidad insular, consensuadas en una poltica de gobierno (asumida en todas las polticas sectoriales, de coherencia regional y con el aporte de recursos necesarios). La GIAL tampoco se observa en las estrategias sectoriales con incidencia en la zona costero-marina. De hecho, resulta sorprendente que en la Estrategia Balear contra el Cambio Climtico de 2005 (Consejera de Medio Ambiente), as como el Plan de accin previsto para el periodo 2008219
2012, no se traten con suficiente especificidad las zonas costeras (A. Chica, 2010). Ninguna de las actuaciones se focaliza en los ambientes costeros y marinos, lo que contrasta con los riesgos asociados que se dan en islas. La futura asuncin de competencias de esta CA sobre el DPMT, similar a la de Catalua, insta a la administracin regional a preparar un pronunciamiento serio y de gobierno sobre cmo se quiere afrontar este nuevo reto. En relacin al medio marino la definicin de una estrategia explcita es ms urgente y prioritaria, y debe ser asumida con liderazgo desde el Govern Balear. Deber tenerse en cuenta, por ejemplo, la gran influencia que ha tenido y tiene la pesca en la conservacin de la biodiversidad marina, debido a las caractersticas geogrficas, ambientales y sociales de las Islas Baleares. La gestin de esta actividad deber estar ntimamente relacionada con la gestin de la biodiversidad (en lugar de ser tratada nicamente como una cuestin socioeconmica). 2. NORMATIVA El marco normativo en relacin a temas costeros y marinos destaca, como en otras comunidades, por su carcter sectorial. No existe ninguna norma especfica sobre GIAL, y las que hay no son suficientes para cubrir las necesidades de integracin y facilitar la gobernanza de esta rea. Los instrumentos normativos de mayor relevancia para el litoral se encuadran en general en la ordenacin del territorio, el urbanismo y el medio ambiente, aunque ninguno se cie especficamente a la regulacin de las zonas costeras. Sobre todo se echa en falta (en la escala regional de gestin) un instrumento normativo especfico de ordenacin del litoral. Por ahora, el gobierno integra los criterios y directrices para ordenar este espacio en la normativa general sobre ordenacin del territorio. Debe destacarse la precocidad normativa sobre ordenacin territorial. En 1987 se aprueba la emblemtica Ley 8/1987, de 1 de abril, de Ordenacin Territorial de las Islas Baleares, sustituida posteriormente por la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenacin Territorial. Actualmente se est trabajando en el Proyecto de Ley de Ordenacin del Territorio y del Urbanismo de las Islas Baleares, que ser un primer paso para actualizar la normativa tras la reciente aprobacin del nuevo Estatuto de Autonoma, incluidos aspectos relacionados con la ZSP y el DPMT. Por ahora no hay referencia en la norma a nada relativo a la GIAL.
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Los instrumentos normativos ms directamente dirigidos al litoral van encaminados a establecer criterios para el desarrollo de instrumentos de gestin por parte de Consejos Insulares o Ayuntamientos (Decreto 72/1994, por el que se regula la formulacin, tramitacin y aprobacin de los Planes o Normas de Ordenacin del Litoral). La Ley 6/1999, de 3 de abril, de las Directrices de Ordenacin Territorial de las Illes Balears y de Medidas Tributarias (con origen en la Ley 8/87) crea las reas de Proteccin Territorial (APT), que para las Islas de Mallorca, Menorca e Ibiza son la franja de 500 metros, y la de 100 metros para la de Formentera, medidas desde el lmite interior de la ribera del mar. Adems, establece las pautas que marcarn la redaccin posterior de Planes Territoriales Insulares. De forma similar a lo ocurrido en Catalua y Galicia, en las Illes Balears se aprob una norma urbanstica mediante la que se trataba de poner freno a la nueva construccin en ciertas zonas para limitar la ocupacin de los escasos espacios libres que quedan. Se hizo de manera urgente a travs del Decreto Ley 1/2007 de 23 de noviembre de medidas cautelares hasta la aprobacin de normas de proteccin de reas de especial valor ambiental para las Illes Balears y, definitivamente mediante la Ley 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible de las Illes Balears. Aunque tiene especial incidencia sobre las zonas costeras, al contrario que en esas dos Comunidades Autnomas (CCAA), no es especfico del litoral (an esto se recuerda el contexto geogrfico de las islas). Esta peculiar norma, va encaminada a tres objetivos: preservar ms de 1500 hectreas de la transformacin urbanstica; intervenir sobre algunos conceptos de ordenacin territorial ambiguos y sobre algunas prcticas urbansticas y de desarrollo turstico especialmente agresivas no correctamente reguladas; y, por ltimo, la ley incluye una amplia disposicin derogatoria, con la que deroga expresamente las disposiciones legales singulares que se aprobaron durante la legislatura anterior y que, segn se apunta, creaba una situacin de urbanismo a la carta. La ley por tanto no interviene en aspectos de gobernanza ni de GIAL. En materia de medio ambiente, adems de un avance generalizado en su incorporacin transversal en diferentes sectores, destaca la Ley 5/2005, para la conservacin de los espacios de relevancia ambiental (LECO), que trata las figuras de proteccin para los Espacios Naturales Protegidos junto con la Ley 1/1991, de Espacios Naturales y de Rgimen Urbanstico de las reas de Especial Proteccin de las Islas Baleares, que crea las reas de Especial Proteccin de Inters para la Comunidad Autnoma. Por norma general, en el medio marino sigue observndose un importante vaco de normativa en materia de gestin, ms all de las de
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carcter sectorial, y tambin deber ser abordada esta cuestin para acometer los nuevos retos competenciales. De hecho, Baleares es la nica Comunidad Autnoma que no cuenta con una ley propia en materia de pesca, si bien ya est disponible un Anteproyecto de Ley de pesca martima, marisqueo y acuicultura. Esta norma establecer por fin un marco normativo autonmico para este sector, de acuerdo con la nueva situacin competencial. A travs de ella se incluye el fomento de la participacin social en la conservacin de los recursos marinos y ser pionera, junto con Galicia, en la regulacin del turismo pesquero y el turismo marinero sostenible. Se trata de una noticia muy positiva, si bien habr que estar atentos a cmo se afronta el hecho de que esta ley puede ser aprobada antes que la nueva Ley de Pesca Sostenible (remitida en agosto de 2010 a las Cortes Generales) y de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de Proteccin del Medio Marino, ambas de carcter estatal. En resumen se puede apuntar que el campo normativo en esta Comunidad debe ser actualizado, en lo que se refiere al litoral y al medio marino tras las nuevas competencias otorgadas a esta regin sobre el DPMT. Adems, la legislacin actual no es suficiente para iniciar un proceso de cambio dirigido hacia un modelo ms integrado de gestin del litoral. 3. COMPETENCIAS En general, las responsabilidades de las diferentes escalas territoriales estn claramente repartidas. La compleja convergencia competencial, sin embargo, facilita que todava se observen algunos conflictos, sobre todo en el medio marino. En este caso hay que aadir otra escala de gestin con especial protagonismo, la supramunicipal, asociada al nivel insular. Teniendo en cuenta esta realidad, es difcil concebir cualquier iniciativa de GIAL sin la participacin de los cuatro entes administrativos (estatal, regional, insular y local). El nuevo Estatuto de Autonoma Balear (Ley Orgnica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonoma de las Illes Balears) aade un nuevo reparto competencial en el litoral, tal y como se ha apuntado. Las principales novedades de estos cambios se centran, en este mbito, en la gestin del Dominio Pblico Martimo Terrestre (similar al ya realizado en Catalua), incluyendo el Mar Territorial. Actualmente el traspaso de competencias se encuentra en proceso de negociacin y podra estar completado aproximadamente en un ao. Resulta inquietante la escasa participacin de la Demarcacin de Costas de Baleares en este proceso. El reparto de responsabilidades en el litoral, por ahora, otorga al Gobierno Regional la responsabilidad de establecer las normas y directrices
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generales sobre ordenacin del litoral, medio ambiente y medio marino. Este nivel es el ms indicado para la creacin de un instrumento estratgico de GIAL de carcter regional, as como la coordinacin y colaboracin intersectorial e interinsular. Con el Estatuto, los Consejos Insulares han visto ampliadas algunas de las responsabilidades ms relevantes, en detrimento del gobierno regional (atendiendo a la situacin de otras CCAA). La nueva norma prev una atribucin directa, en calidad de competencias propias de los consejos insulares, de materias como urbanismo, vivienda y ordenacin del territorio incluido el litoral. Existe un Consejo (Consell) por cada isla que, por ahora, en materia de ordenacin del territorio asume competencias en la elaboracin y aprobacin de los planes territoriales insulares, as como su desarrollo (Ley 2/2001 de 7 de marzo de atribucin de competencias a los Consejos Insulares en materia de ordenacin del territorio). Tambin les compete el otorgamiento de autorizaciones (e inspeccin y sancin) referidas a obras, instalaciones y actividades permitidas en la zona de servidumbre de proteccin del DPMT (sobre suelo urbano o urbanizable). En el medio marino, el Anteproyecto de Ley de pesca martima, marisqueo y acuicultura establecer cules son las nuevas competencias concretas tanto del Gobierno balear como de los consejos insulares de las Islas en esta materia. Los Consells Insulars de Menorca, Ibiza y Formentera ya cuentan con ciertas competencias sobre pesca desde 1999. En Baleares no existen rganos de coordinacin especficos para el litoral. Las iniciativas de colaboracin y coordinacin entre distintas escalas de gestin estn asociadas a proyectos o iniciativas muy concretas. Esto, al igual que en otras CCAA, facilita que los procesos de gobernanza dependan demasiado de la voluntad de los gestores, lo que los hace vulnerables a los cambios institucionales y a las oscilaciones polticas ocurridas en esta regin en los ltimos aos. Se han intentado acuerdos entre Admn. del Estado y CA. Destaca el firmado en 2007, siguiendo la poltica iniciada por el MARM con las diferentes CCAA costera en materia de GIAL. En este caso, pese a que se mantiene en su contenido el objetivo de garantizar la colaboracin y la coordinacin entre ambas instituciones en el marco de la gestin integrada de la costa, centra su desarrollo sobre todo en actuaciones de obra e infraestructura costera, tal y como se especifica en el propio ttulo: Convenio de colaboracin entre el Ministerio de Medio Ambiente y el Gobierno de las Illes Balears para actuaciones en infraestructuras de costas (RESOLUCIN de 23 de marzo de 2007). Pese a que su continuidad ha sido relativa, debe destacarse como una iniciativa positiva, que ha tenido mayores facilidades y resultados que en otras
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CCAA. La Demarcacin de Baleares, adems, ha llevado a cabo complejas actuaciones, con la colaboracin de ayuntamientos y el gobierno regional. Se est desarrollando tambin una iniciativa con la colaboracin entre el MARM, el Consell de Menorca y los municipios de la isla para la elaboracin del Plan Insular de la Costa de Menorca, impulsado inicialmente desde asociaciones de ciudadanos y ONG (GOB de Menorca, por ejemplo). Cabe sealar, de nuevo, la todava escasa participacin en estos acuerdos del ente perifrico de la Direccin General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar. 4. INSTITUCIONES La inestabilidad poltica muchas veces se traduce en inestabilidad institucional, algo que se ha observado en Baleares, con constates reestructuraciones en los ltimos aos, motivadas tambin por la inestabilidad econmica global. En 2003 se cre Direccin General de Calidad Ambiental y de Litoral (Decreto 29/2003), dentro de la Consejera de Medio Ambiente. Poco a poco fue asumiendo ms responsabilidades, con modificaciones estructurales posteriores (Decreto 9/2006, Decreto 11/2007), hasta que se cre en 2008 la Direccin General del Mar y del Litoral (Decreto 23/2008), con enorme protagonismo. Esta gran Direccin General lleg a aglutinar un importante conjunto de tareas: la ordenacin del litoral; la intervenciones en la zona de servidumbre de proteccin del DPMT; actuaciones en DPMT; la navegacin y buceo deportivo; la educacin ambiental sobre el mar, en coordinacin con la Direccin General del Cambio Climtico y Educacin Ambiental; la formacin e informacin en relacin con el mar, en relacin con la entidad de puertos de las Islas Baleares; el Museo del Mar; y la ejecucin de planes y acuerdos nacionales e internacionales relativos a las competencias de esta direccin general. En la ltima reestructuracin de febrero de 2010, el gobierno regional aprob un nuevo cambio mediante el Decreto del Presidente 3/2010, de 7 de febrero. Las principales novedades introducidas fueron que, a partir de ese momento, la Consejera de Movilidad y Ordenacin del Territorio, pas a integrar la Consejera de Medio Ambiente, con la nueva denominacin de Consejera de Medio Ambiente y Movilidad. El cambio no ha tenido las mismas consecuencias para ambas Consejeras. Si bien la de Ordenacin del Territorio ha mantenido en la nueva estructura sus tres Direcciones Generales, y la de Medio Ambiente ha pasado de cuatro a dos. Entre ellas ha desaparecido la Direccin General del Mar y el Litoral, cuyas funciones son ahora asumidas por cuatro direcciones generales de diferentes consejeras.
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En cuanto a las responsabilidades sobre ordenacin del litoral y gestin de la ZSP, se encuentran en la Direccin General de Ordenacin del Territorio mediante el Servicio del Litoral. La escasa duracin de las estructuras administrativas, adems de confundir al ciudadano y al resto de administraciones, dificulta enormemente la continuidad de polticas, de modelos de gestin o de iniciativas de medio o largo plazo. Se complica de esta manera la viabilidad de cualquier iniciativa de GIAL, que demasiado a menudo depende del empuje de personas concretas. Respecto del medio marino, destacan la Consejera de Agricultura y Pesca, que se encarga de las Reservas Marinas, y la Direccin General de Biodiversidad de la Consejera de Medio Ambiente y Movilidad, que asume responsabilidades sobre los ecosistemas marinos y los espacios protegidos, incluidos los Parques Nacionales. La administracin ambiental coordina, adems, el Centro de Coordinacin del Plan de limpieza del litoral. Resaltar la gran acumulacin de Agencias, Fundaciones, Institutos y Empresas de carcter pblico que han ido surgiendo en Baleares. La crisis econmica y poltica est obligando a fusionar o eliminar gran parte de estas instituciones. 5. INSTRUMENTOS Tambin en Baleares son anecdticos los instrumentos (estratgicos u operativos) que tratan de alguna manera la GIAL. No existe todava ninguno especfico en la materia o en asuntos que pueden facilitar una gestin integrada (gobernanza, por ejemplo). En los documentos estratgicos se debera, adems, incidir en mayor medida sobre el modelo de gestin que lleva a cabo la administracin. Los instrumentos ms relevantes para el litoral, por ahora vienen de la mano de la ordenacin del territorio. Con anterioridad a la Ley 22/1988 de Costas ya se haba regulado la elaboracin de instrumentos de ordenacin del litoral (Decreto 18/1987, sobre formacin, tramitacin y aprobacin de los Planes de Ordenacin del litoral). Este decreto, tras la publicacin de la norma estatal y tras la sentencia del Tribunal Constitucional que otorgaba a las CCAA competencias en materia de Ordenacin del litoral, fue derogado mediante el Decreto 72/1994, por el que se regula la formulacin, tramitacin y aprobacin de los Planes o Normas de Ordenacin del Litoral. El Decreto establece los criterios y fines a partir de los cuales se formular la ordenacin de las Zonas de Servidumbre de Proteccin del DPMT y reserva un captulo (III) para definir los Criterios de distribucin y
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explotacin de instalaciones de servicios de temporada, obras e instalaciones permanentes y programas de actuacin de obras. No est claro el desarrollo de este decreto. A falta de una estrategia regional de GIAL, las Directrices de Ordenacin Territorial de las Illes Balears y de Medidas Tributarias (Ley 6/1999) son las que marcan las pautas para la redaccin de los instrumentos de mbito insular y los de carcter sectorial (Planes Directores Sectoriales). Los Planes Territoriales Insultares, PTI (responsabilidad de los consejos insulares) son actualmente los instrumentos de mayor protagonismo (sobre todo despus de la Ley 14/2000, de Ordenacin Territorial) y el marco de referencia a la hora de plantear cualquier iniciativa de GIAL en cada isla. Todas las islas tienen un Plan Territorial Insular (PTI) aprobado: Mallorca, en 2004, Ibiza y Formentera, en 2005 y Menorca, en 2006. Sin embargo, dada la escasa extensin de las islas (en la ms grande, Mallorca, no se puede estar a ms de 24 km de la costa), y al elevado ndice costero (25 veces mayor que en la Espaa continental), los procesos antrpicos y naturales del litoral, as como la complejidad de su gestin, tienen una incidencia directa sobre el conjunto de la isla, es decir, es difcil plantear el mbito de actuacin que debera abarcar un hipottico instrumento insular de GIAL. Su relacin con los PTI resulta evidente. Actualmente se est llevando a cabo el Proyecto para crear una nueva Ley de Ordenacin del Territorio y del Urbanismo de las Islas Baleares, que en principio no ofrece excesivas novedades en materia de instrumentos de ordenacin (mantendr los tres instrumentos apuntados), y se centrar en distribuir competencias. Cabe destacar que en esta Comunidad Autnoma algunas de las iniciativas ms interesantes tienen su origen en demandas de la base social, es decir, vienen de abajo a arriba, generalmente a travs de ONGs (GOB, Greenpeace,). Como ejemplo, destaca el Plan Insular de la Costa de Menorca, que lleva a cabo el Consell de Menorca, pero que fue impulsado desde asociaciones de ciudadanos y ONG (GOB de Menorca) y en cuya elaboracin estn colaborando el MARM, el Govern Balear y los municipios de la isla. Este Consell ya fue nacional e internacionalmente reconocido por su trabajo en el Plan Territorial Insular de Menorca y en el Plan de Desarrollo Sostenible de mbito Insular, dentro de la declaracin de la isla como Reserva de la Biosfera. Este ltimo punto se utiliz como estrategia, basada en construir socialmente un concepto de desarrollo para convertir en
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activo lo que el resto de islas baleares haban convertido en escaso (el paisaje, la playa virgen) y que actu como poltica preventiva de una degradacin que no ha llegado a agravarse tanto como ha ocurrido en Mallorca e Ibiza. En cuanto al medio marino, esta CA est especialmente concienciada con su conservacin, tanto por motivos medioambientales como tursticos o extractivos. Mediante el Decreto 91/1997, de 4 de julio, sobre Proteccin de los Recursos Marinos se regulaba, por ejemplo, el uso de arrecifes artificiales y la declaracin y gestin de las Reservas Marinas (en Baleares hay 7 de las 10 existentes en el Mediterrneo espaol). Existen diversas iniciativas en marcha para ampliar la proteccin marina en el entorno de las islas baleares (declaracin de varias reas Marinas Protegidas, creacin de un santuario de cetceos). Con la Ley de pesca martima, marisqueo y acuicultura (todava Anteproyecto), por ejemplo, se pretende crear una red de reas de reserva para proteger los recursos marinos de unas 50.000 hectreas, y tambin se plantea la creacin de nuevas figuras de gestin, como los planes de gestin anual o plurianual, de recuperacin y los experimentales. Por ahora, las Reservas Marinas se han mostrado como instrumentos apropiados a la hora de alcanzar efectos ambientales positivos, mediante la ordenacin en determinadas zonas de una actividad que puede suponer un importante factor perturbador de la biodiversidad marina. El uso de criterios de conservacin de esos bienes naturales (en lugar de considerarlos simplemente como recursos), est suponiendo una estrategia correcta a la hora de facilitar la permanencia de la actividad pesquera, as como de los ecosistemas marinos de los que se nutre. Cabe resaltar tambin el Plan de Limpieza del Litoral, dedicado sobre todo a aguas de bao. En la escala local, destacan iniciativas relacionadas con la Agenda 21, como la desarrollada por el Ayuntamiento de Calvi, en la isla de Mallorca. En 1997, tras un amplio proceso de participacin social, este municipio aprob y puso en prctica el Plan de Accin de la Agenda 21 Local de Calvi, que recibi un importante reconocimiento internacional como buena prctica. Con esta herramienta, el municipio costero dio un giro de 180 al modelo que haba seguido, pasando a desclasificar suelo urbanizable (1350 ha), a derribar hasta 12 edificios en la zona costera (Plan de Esponjamiento) o a crear el Foro Asesor de Ciudadanos (para definir en un proceso participativo la rehabilitacin integral del municipio). En abril de 1997, organiz la Conferencia Internacional sobre Turismo y Desarrollo Sostenible en el Mediterrneo en la que se aprob la "Declaracin de Calvi" sobre Turismo y Desarrollo Sostenible. Tras varias revisiones, en 2005 present un nuevo Plan de Accin Agenda 21 Calvi + 10, en el que destacaban Lneas Estratgicas dirigidas desde a la
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modernizacin institucional o a la gobernanza a la recuperacin y mejora del entorno natural en el medio marino y las playas. En 2009 ha vuelto a recibir un nuevo reconocimiento por la aplicacin del Plan Integral del Litoral del municipio de Calvi (PILC), iniciado en 2001, mediante el distintivo europeo de calidad medioambiental de la etiqueta Quality Coast, otorgado por la Unin Europea a travs del Programa CoPraNet. En cuanto a los instrumentos operativos asociados a la Administracin del Estado, el procedimiento de deslinde en esta CA est ejecutado a un 98%. 6. FORMACIN Y CAPACITACIN En esta Comunidad, a nivel acadmico, existe una oferta formativa relacionada con la costa y el medio marino, sobre todo de carcter tcnico y menos asociada a la gestin. A nivel de formacin superior, en 2009 se inici un Mster Oficial de Posgrado especfico de GIAL, organizado por la Universidad de las Islas Baleares, a travs del Departamento de Ciencias de la Tierra. La oferta formativa en GIAL en general an es escasa. Esto se refleja en el perfil de los gestores y tomadores de decisiones, a los que se les facilitan desde la administracin escasas oportunidades para ampliar su capacitacin tanto en materia especfica de GIAL como en ciertas habilidades sociales asociadas con la cultura del consenso, el debate, la participacin y la deliberacin o con la resolucin de conflictos complejos. Esto no est acorde, por tanto, con las dificultades que encuentran estos tcnicos a la hora de gestionar los asuntos de los que son responsables. En los ltimos aos se ha observado una interesante proliferacin de cursos y seminarios de corta duracin relacionados con la GIAL, muchos de ellos de carcter ms local, entre los que destacan las jornadas organizadas en algunas islas, como Formentera (Consellera de Medio Ambiente) o el que lleva a cabo la Fundacin Biodiversidad (MARM) y la Universidad de las Illes Balears en Mallorca. No se conocen estrategias formativas ni de capacitacin de carcter formal especficas para la GIAL desde ninguna de las instituciones pblicas con responsabilidad en el litoral, en formacin superior o en formacin del cuerpo de funcionarios. Al igual que en otras comunidades, se echa en falta la asuncin de la formacin y la capacitacin como aspecto transversal en las iniciativas relacionadas con la GIAL o la gobernanza.
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7. RECURSOS Para analizar la asignacin y distribucin de recursos al litoral balear, cabe recordar primero que por su carcter insular y archipelgico, y por su alto ndice de litoralidad, es difcil distinguir partidas que de una u otra manera no afecten al rea costero-marina. El condicionante de insularidad, adems, confiere a esta comunidad un rgimen econmico especial, reconocido desde la Constitucin Espaola (artculo 138.1) y su legislacin (LEY 30/1998, de 29 de julio, del Rgimen Especial de las Illes Balears, etc.) y desde las instituciones europeas (Tratado de msterdam, 1997, etc.). Existen herramientas econmicas para la compensacin de los efectos de las limitaciones territoriales sobre el desarrollo econmico y la gestin en general (transporte, dimensin de los mercados, abastecimiento de agua y energa, gestin de residuos, con escasa diversificacin econmica (centrada en el turismo),). Se puede decir que las islas dependen de estas ayudas econmicas para su desarrollo equilibrado y sostenible. El Rgimen Especial, por ejemplo, contempla que los efectos del desarrollo econmico impulsado por el turismo vacacional impacta de una forma mucho ms contundente sobre el medio natural, haciendo ms difcil la va del desarrollo sostenible. Especial consideracin han de tener, pues, los problemas relacionados con el mantenimiento de un paisaje, que es la base de la economa de las islas. Por ello, entre otras cosas, recoge un conjunto de disposiciones para garantizar el desarrollo sostenible del archipilago en lucha con la fragilidad ecolgica del territorio insular y el carcter limitado de sus recursos naturales, adems de la concentracin de las actividades econmicas en el sector terciario. Pese a que esta realidad es asumida desde todas las instituciones, se constata un desequilibrio entre los ingresos producidos gracias a los recursos del litoral (incluido el paisaje o el buen estado de las playas) y los gastos derivados de su proteccin y conservacin, si bien en trminos relativos son ms elevados que en la mayora de las otra Comunidad Autnoma costeras espaolas. Este ltimo punto no siempre ha sido as. El desarrollo urbanstico de las islas en la primera lnea de costa, era reflejo de una inversin privada y pblica de fuerte sesgo productivo. En las ltimas dcadas existe una mayor concienciacin, con especial crecimiento en la escala local y, en parte, con inestimable aportacin de ciertas asociaciones conservacionistas, que han hecho ms consciente a la administracin regional e insular que debe invertir recursos en proteger los elementos que sustentan su principal fuente econmica. El sector turstico, desde empresas privadas hasta las instituciones pblicas responsables de este sector, han impulsado cambios en el destino de inversiones pblicas y privadas (si bien la mayor parte siguen teniendo origen pblico), para la recuperacin de zonas degradadas. An as, existe todava una
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fuerte inercia, an con pujanza suficiente, que persigue un beneficio a corto plazo. Debe mejorarse en transparencia y en facilidades al ciudadano para conocer la distribucin final de los recursos destinados por las diferentes Consejeras a iniciativas en el litoral. Todava no se hacen evaluaciones de los impactos reales de las inversiones efectuadas, sobre todo en relacin a su conservacin o uso sostenible. 8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN En cuanto al conocimiento del medio costero-marino necesario para la toma de decisiones, podemos decir que, en trminos generales, Baleares dispone de informacin ms que aceptable sobre los diferentes subsistemas que lo componen, sobre todo del fsico-natural y el socio-econmico. El esfuerzo de recopilacin y agregacin de informacin cientfico-tcnica es el apropiado en una fase inicial de GIAL, con especial esfuerzo en el medio marino, muy destacable respecto de otras CCAA. Sin embargo, el mayor problema en relacin al conocimiento en esta Comunidad es la enorme distancia entre ste y el gestor que debe usarlo para tomar decisiones, tanto por su tratamiento como por el formato en el que se ofrece, pero sobre todo por su dispersin e invisibilidad. La utilidad de este conocimiento, por tanto, contrasta enormemente con su potencial para la GIAL. Esto puede estar motivado porque el organismo que genera la informacin se encuentra alejado de la toma de decisiones y porque an se debe avanzar en la aplicacin de las herramientas adecuadas para su integracin y uso. Otro de los motivos es la escasa coordinacin en el mbito universitario y en la investigacin en general, donde existen multitud de grupos de investigacin que trabajan asuntos sensibles para las zonas costero-marinas, pero que no siguen metas comunes que vertebren y dosifiquen las iniciativas. Esto ahonda en la distancia entre los generadores de conocimiento y los tomadores de decisiones que deben sustentarse en l. En ocasiones el esfuerzo investigador o no atiende a las necesidad de gestin o se convierte en un ejercicio intelectual con escasa aplicacin. Esto se ha tratado de combatir mediante la colaboracin entre el CSIC y la Universidad de las Illes Balears, a travs de la creacin del Instituto Mediterrneo de Estudios Avanzados (IMEDEA). Si bien ya destacaba ampliamente por sus potentes esfuerzos de investigacin del medio marino y el litoral balear, en materia de GIAL merece atencin especial tras la firma de un Convenio entre ste y el Govern Balear para la creacin, en 2005, de la
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Unidad de Gestin Integrada de las Zonas Costeras. Dicha unidad desarroll ms de 30 proyectos de investigacin, para lo que se implic a ms de 70 investigadores de mltiples disciplinas. Parte de ese esfuerzo, adems, se ha dirigido al estudio de la propia administracin y su funcionamiento, e incluso a la generacin de nuevas herramientas de gestin. Sin embargo, algunas de las iniciativas desarrolladas de mayor utilidad no han sido, por ahora, aprovechadas por la administracin, tal vez porque no se realizaron de manera coordinada con ella o con los tcnicos y gestores responsables del uso del resultado final, o no tenan la vinculacin temprana de estas instituciones. Otras iniciativas si han tenido ms progresin, como el Sistema de Indicadores para la Gestin Integrada de la Zona Costera de las Illes Balears, aprobado por el Consejo Econmico y Social de las Illes Balears mediante Dictamen 5/2007 y que prev la creacin de un Observatorio GIZC Balear. Por otro lado, la continuidad de estos trabajos ser posible tras la reciente creacin del Sistema de Observacin Costero de las Illes Balears (SOCIB), con origen en la Unidad de GIAL del IMEDEA, que ya estn empezando a desarrollar nuevos proyectos. Se espera que alguno de ellos vaya encaminado a facilitar a la administracin la tarea de asumir las nuevas competencias sobre el DPMT y tambin sobre el Mar Territorial, con alguna iniciativa de investigacin, por ejemplo, para la ordenacin del mar Balear. Si bien la mayor parte de la informacin cientfico-tcnica, destinada tanto para la gestin como para su difusin, tiene su origen en los centros de investigacin, la administracin regional e insular realiza algunos esfuerzos a travs de su propio equipo tcnico o de otros organismos pblicos o consorcios financiados por ella. Destacan los estudios sobre turismo, como los del Centre dInvestigacions Tecnolgiquesi Turstiques de les Illes Balears (CITTIB), tambin las Memorias del Consejo Econmico y Social (CES) y sobre todo el Instituto de Estadstica de las Illes Balears (IBESTAT). Como ejemplo de difusin de informacin en materia ambiental, en diciembre de 2009 se public el libro El Estado del Medio Ambiente en las Illes Balears 2006-2007, que se considera el primer documento que realizaba este tipo de anlisis desde el Govern Balear, y es un primer paso para solucionar el importante retraso de esta Comunidad en la elaboracin de este tipo de anlisis, a diferencia de otras como Catalua (que empez en 1996) y sobre todo Andaluca (desde 1988). S es cierto que desde 1993 se ha venido publicando con regularidad la Memoria de la Comisin Balear de Medio Ambiente (en el que se principales actuaciones del gobierno regional en materia de medio ambiente) y el Govern Balear cuenta con un Punto de Informacin Ambiental (PIA) a disposicin del ciudadano.
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A nivel insular, destaca el Observatori Socioambiental de Menorca (OBSAM), un proyecto del Institut Menorqu d'Estudis (IME) al servicio de la Reserva de la Biosfera de Menorca. An as, en general, salvo excepciones (IMEDEA), la informacin tiene un marcado carcter sectorial y escaso protagonismo de aspectos de gestin del litoral. En cuanto a la informacin disponible por internet, los avances realizados se topan con las dificultades que entraan las continuas reestructuraciones de la administracin y la consecuente redistribucin de responsabilidades. En cuanto a la organizacin y gestin de la informacin tanto cientficotcnica como administrativa, la interoperabilidad de las bases de datos de las distintas administraciones y de su correcta organizacin debe abordarse como eje fundamental para la coordinacin y la cooperacin, ms all de conflictos competenciales o incidencias de los vaivenes poltico-administrativos. En general, se echa en falta una mayor autocrtica o anlisis encargado desde la propia administracin para evaluar su gestin en este espacio, algo que s se contempla en otras polticas sectoriales. Al igual que en materia de formacin, capacitacin y educacin, en las iniciativas relacionadas con la GIAL o la gobernanza se echa en falta la asuncin como aspecto transversal el captulo de informacin y conocimiento, sobre todo en su aspecto integrado y en la creacin de una estrategia especfica para su correcta generacin, gestin y difusin en el medio costero-marino. 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN El esfuerzo de la Administracin Regional en materia ambiental hacia el litoral y el medio marino ha mejorado, no as en materia especfica de GIAL o de gobernanza. Tampoco se transmite el conocimiento necesario que favorezca un vector crtico del ciudadano al funcionamiento de la administracin. No se observa una poltica institucional ni Estrategias, Planes y Programas de educacin sobre el litoral, que vertebren y contextualicen estos esfuerzos para que realmente supongan un vector de cambio. Destaca un aumento de iniciativas surgidas desde los Ayuntamientos o llevadas a cabo por ONGs (fundaciones, grupos ecologistas y conservacionistas,). Al igual que en Catalua, alguna de estas organizaciones cuentan con cierta tradicin y la credibilidad suficiente para facilitar la permeabilidad de estos esfuerzos de educacin y concienciacin. Se puede decir, por tanto, que por ahora dominan las iniciativas puntuales y espordicas. En pocas ocasiones tienen su origen, o su impulso al menos, en el sector de la educacin, sino ms bien son llevados a cabo desde el de medio
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ambiente, lo que indica que an hay que trabajar en la transversalidad de esta materia. Resulta positiva la insistencia en la visin del espacio costero-marino como un entorno especialmente complejo, percibido con cierta facilidad debido al carcter insular (que facilita la concentracin de usos y actividades, y que posibilita enormes contrastes con zonas de gran valor ambiental junto a zonas de intensa artificializacin). La labor de algunos grupos conservacionistas (como el GOB) ha sido especialmente relevante a nivel de concienciacin al sealar y dar visibilidad a los principales conflictos en stos mbitos. An no existe, sin embargo, un conocimiento generalizado sobre GIAL, y por tanto, tampoco demanda hacia un cambio de modelo de gestin. La administracin tiene la responsabilidad de difundir y transmitir el actual consenso tanto en el mundo acadmico, como entre las principales instituciones nacionales e internacionales respecto a la pertinencia de este modelo de gestin. 10. PARTICIPACIN El Decreto 123/2002, sobre la implantacin de la Agenda Local 21 a los municipios de las Illes Balears, marca la apuesta de esta comunidad por este instrumento de carcter voluntario y, sobre todo, por la relevancia de fortalecer la participacin pblica desde la escala local (con la creacin de instrumentos facilitadores como los Foros Ciudadanos o los Planes de Participacin). El nivel de asociacionismo y de participacin, as como el sentimiento de corresponsabilidad y de comunidad es relativamente elevado en Baleares. En relacin al litoral y al medio marino, sin embargo, este asociacionismo todava est canalizado principalmente por grupos conservacionistas, y an est muy por debajo de lo aceptable atendiendo a la renta relativa y al nivel de educacin de la Comunidad. Esta valiosa cultura, como primer paso bsico para consolidar un modelo ms participativo y cooperativo de gestin, podra ser aprovechada y dirigida hacia la GIAL. Sin embargo hoy en da no existen mecanismos ni canales de participacin social dirigidos de forma especfica para el litoral. Debe incidirse en la importancia de la coordinacin e integracin de asociaciones que operan y trabajan en el litoral como fuerza motriz para impulsar la GIAL. Esto est muy condicionado con la disponibilidad de fondos por los que estos organismos al final deben competir. En cuanto al voluntariado, an no est lo suficientemente apoyado por las instituciones regionales, s lo est por las locales, aunque an se deben crear los instrumentos necesarios para su consolidacin y apoyo, as como para la
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cooperacin y el trabajo en red de las agrupaciones que organizan las iniciativas, como se observa en otras comunidades como Andaluca. No se ha observado todava esta consolidacin e impulso de la participacin ciudadana desde el nivel regional, (salvo por los procesos participativos asociados a instrumentos especficos o, en el caso de los asuntos costero-marino, por subvenciones puntuales a actividades de voluntariado). Es importante la implicacin en esta comunidad, cada vez con mayor xito, de los distintos sectores privados ms activos en la costa (los relacionados con los recursos vivos, con las actividades inmobiliarias y tursticas, etc.), tan cruciales para la GIAL. Estos avances deben ir acompaados de la disponibilidad de medios suficientes (informacin en formatos y soportes adecuados, tcnicos bien preparados en ciertas destrezas y habilidades sociales, etc.) y de instrumentos de regulacin.
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X.
Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN LAS ISLAS CANARIAS

ISLAS CANARIAS
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93%
96%
5 km2/km
9%
37 km
259 hab./amarre
8%
Isla de La Palma
9%
6%
4,2 turistas/hab.
5.439 turistas/km
250 plazas/km
Maspalomas (isla de Gran Canaria)
1.583 kilmetros que tiene la costa canaria
Obras artificiales Playas de cantos Actantilado alto
Playas de arena
Figura 19. Ejemplos de la realidad costera de las Islas Canarias
Costa baja
Acantilado bajo Fuente: MOPU 1989, p. 22 en Barragn 2004

Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en las Islas Canarias Redaccin: Javier Garca Sanabria, Javier Garca Onetti Direccin: Juan Manuel Barragn Muoz Revisin y coordinacin regional: Yaiza Fernndez-Palacios Vallejo gestioncostera.regial@uca.es Relacin de entrevistados: Dr. Alberto Brito Hernndez, Dpto. Biologa Animal. Facultad de Biologa. Universidad de La Laguna. D. Antonio Rodrguez, Portavoz de la Federacin ecologista Ben Magec. Ecologistas en Accin. Dra. Amalia Yanes Luque, Departamento de Geografa. Universidad de la Laguna. D. Faustino Garca Mrquez, ex director de la Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y Cambio Climtico. Actualmente es miembro del Consejo Asesor de la Reserva de la Biosfera de Lanzarote. D. Fernando Espino Rodrguez, Servicio de Impacto Ambiental / Direccin General de Calidad Ambiental. Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio. Gobierno de Canarias. Dr. Fernando Sabat Bel, Departamento de Geografa. Universidad de La Laguna. Lidera el partido poltico "Alternativa S se Puede por Tenerife". D. Javier Daz Reixa Surez, Abogado urbanista. D. Jorge Bonnet Fernndez Trujillo, Director de la Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y Cambio Climtico. Gobierno de Canarias. D. Jos Manuel Ortiz Snchez, Jefe de Seccin de Pesca. rea de Agricultura y Pesca. Delegacin del Gobierno en Canarias. Dr. Jos Mara Fernndez Palacios, Dpto. de Ecologa, Facultad de Biologa. Universidad de La Laguna. Da. Judith Esqus, Servicio de Proyectos y Obras. Demarcacin de Costas de Tenerife. Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. Gobierno de Espaa. Dr. Luis Francisco Hernndez Calvento, Departamento de Geografa. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. D. Pedro Valladares Bethencourt, Tcnico Superior de planificacin y gestin. Servicio tcnico de planes insulares. rea de Turismo y Planificacin. Cabildo de Tenerife. Dr. Ricardo Haroun Tabraue, Director del Centro de Biodiversidad y Gestin Ambiental (BIOGES). Profesor titular. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. D. Valeriano Daz Castro, Jefe de Servicio de Ordenacin del Litoral. Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio. Gobierno de Canarias. D. Vicente Bentez Cabrera, Servicio de Impacto Ambiental / Direccin General de Calidad Ambiental. Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio. Gobierno de Canarias. Da. Yaiza Fernndez-Palacios Vallejo, Coordinadora regional de la REGIAL en Canarias. Centro de Biodiversidad y Gestin Ambiental (BIOGES). Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. El documento resultante se distribuy a su vez a un total de 53 expertos para la realizacin de una revisin adicional destinada a la identificacin de errores u omisiones.
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Las conclusiones y afirmaciones expuestas en este documento no tienen por qu coincidir con la opinin o las aportaciones de los expertos consultados. Los responsables del presente anlisis agradecen su desinteresada colaboracin, as como la de aquellos otros expertos que si bien no fueron inicialmente entrevistados, tambin han ofrecido su opinin y ayuda. El presente documento es uno de los 10 informes elaborados para cada una de las comunidades autnomas costeras espaola. Forman parte del proyecto para la constitucin de la Asociacin Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL) y se han realizado a partir una metodologa comn, que ha conllevado ms de 70 entrevistas a lo largo de dos meses en las diez comunidades autnomas. Con este trabajo se pretenden aportar los elementos necesarios para sustentar el debate interno de constitucin de dicha Red, cuyo objetivo no es otro que mirar al presente y al futuro de las costas espaolas, abriendo un necesario proceso de reflexin y dilogo, partiendo de la bsqueda de puntos de encuentro y la construccin puentes, sin dejar de realizar la reflexin crtica necesaria para ello. La informacin contenida es el resultado de un trabajo de sntesis y abstraccin, basado en la experiencia de los miembros de REGIAL y de los expertos entrevistados al efecto. Pese a la fase de investigacin para complementar el proceso, este trabajo no pretende ser descriptivo o acadmico, pues no es el objetivo que motiva su elaboracin. Para realizar las conclusiones y propuestas expuestas se han tomado como referencia los principios de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)22 consensuados por los miembros de la Red. De igual forma, debe apuntarse la intencin de la Red de incorporar en este proceso de reflexin a las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla. .
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Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en las Islas Canarias
1. POLTICA Y ESTRATEGIA Para analizar la actual poltica ambiental canaria resulta necesario comprender el particular contexto del archipilago. Al tratarse de islas se dan una serie de circunstancias, como la limitacin de territorio, que junto a otras cuestiones como la lejana, van a condicionar toda su actividad productiva. Son los atributos asociados a la insularidad, la ultraperifericidad y a la extrema litoralidad de las islas. Tradicionalmente fue el sector agrcola el que sostuvo la economa canaria durante siglos, siendo hoy el sector de menor importancia en la produccin interior en beneficio del sector terciario. En efecto, el auge del turismo ha provocado el paulatino abandono de las medianas de las islas para concentrar la gran mayora de las actividades en el litoral, siendo la expansin del sector turstico el principal motor de los procesos constructivos en las islas. Estas transformaciones vinieron acompaadas de un aumento considerable de la poblacin, sobre todo en las islas centrales. En los primeros aos de la Comunidad Autnoma de Canarias se adoptaron nuevas medidas para la proteccin de espacios naturales, habindose declarado en 1987 el 40% del territorio insular como Espacio Natural Protegido. A finales de la dcada de los noventa y principio de los dos mil, se dio una etapa poltica interesante en la que se produjeron avances y se elaboraron los principales instrumentos de inters para la GIAL en el archipilago, que emanan de las Directrices de Ordenacin del Territorio. Tambin en esta poca se declararon los primeros Lugares de Importancia Comunitaria (LICs), espacios protegidos emanados de la Directiva Hbitats que hoy suman 176 en Canarias (27 de ellos marinos). Fue una etapa de importantes retos que se caracteriz por la ausencia de integracin entre las distintas polticas pblicas, de manera que mientras se protega una parte del territorio, por otro lado se aplicaban polticas urbansticas desarrollistas relacionadas con el auge del turismo. La isla de Lanzarote fue pionera al tratar de enfrentarse a esta situacin al elaborar un Plan Insular que planteaba una limitacin y programaba racionalmente el crecimiento de las plazas tursticas. Sin embargo, con posterioridad los cambios de ciclos polticos han frenado el impulso generado y los instrumentos no han tenido el desarrollo inicialmente previsto. Es el caso de las Directrices de Ordenacin del Litoral (an sin aprobar aunque deban haberse finalizado antes de mayo de 2005), o del incumplimiento de los plazos de declaracin de los LICs marinos como ZECs y de la elaboracin de sus instrumentos de gestin (situacin que se encuentra en vas de solucin pero que supuso a Espaa una carta de apercibimiento de la Comisin Europea).
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En los ltimos diez aos han surgido grandes proyectos en el litoral que han generado mucha polmica debido a su impacto ambiental, y en los que el gobierno canario se ha mostrado favorable a su realizacin. Destacan el Puerto del Berrugo (Sur de Lanzarote) o el Puerto de Granadilla, que tras diez aos de retraso en su ejecucin por la oposicin social que ha generado, sigue contando con el respaldo del Gobierno Autnomo. Adems se ha dado en torno a este proyecto una situacin poltica singular. En efecto, el principal obstculo ambiental para su construccin lo constituye la presencia de uno de los mayores sebadales (como se conoce a las praderas de la fanergama marina Cymodocea nodosa) en las islas. El gobierno regional descatalog a final de 2009 los sebadales que quedaran afectados por las obras y, no siendo suficiente para garantizar la continuacin de las mismas, ha cambiado recientemente el catlogo autonmico de especies amenazadas, aprobndolo por ley en el Parlamento regional, y rebajando la categora de proteccin de dicha especie. La poltica del gobierno canario en relacin al medio costero-marino se ha reflejado recientemente en las enmiendas presentadas al proyecto de Ley de Proteccin del Medio Marino. Una de ellas reclama el traspaso de competencias del Estado a la autonoma de forma que sea sta la que decida qu construcciones pueden permanecer en la costa (entindase en el DPMT) por su valor etnogrfico o pintoresco, constituyendo una excepcin sin precedentes a la Ley de Costas. Por otro lado, muy recientemente ha sido aprobada la Ley 44/2010, de 30 de diciembre, de aguas canarias, previo acuerdo entre el gobierno regional y el ejecutivo estatal. Aunque ello no ha supuesto el traspaso de competencias entre las administraciones estatal y regional ni el aumento de la superficie en la que la administracin regional ejerce competencias transferidas con anterioridad, s supone un logro poltico de importancia para solicitar luego una posible transferencia de competencias en aguas exteriores. De cualquier forma, los mayores problemas en el archipilago no parecen encontrarse en las aguas entre islas, sino en la zona ms inmediata a costa, la zona costero-marina y la costero-terrestre, mbito para el que no existe una poltica especfica y explcita. Con todo ello, se constata que la Comunidad Autnoma de Canarias hasta la fecha no ha impulsado la Gestin Integrada de sus reas Litorales (GIAL) como un asunto prioritario en su agenda poltica, por lo que no existe en el archipilago una poltica especfica de gestin integrada costera y marina. S existen polticas sectoriales que inciden en estas zonas, fundamentalmente las de pesca, turismo, puertos, y ordenacin del territorio y medio ambiente (formuladas por diferentes administraciones). En general desde el mbito de gobierno regional se emiten las lneas principales de muchas de las polticas
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sectoriales con algn inters para la GIAL, pero luego stas suelen ser formuladas en detalle en el nivel territorial insular (a travs de los Cabildos), con lo que no son aplicables al conjunto del archipilago. Ello no quiere decir que no existan aspectos en la poltica o en algunos instrumentos estratgicos relacionados con una gestin integrada, como la participacin, la informacin, la educacin, etc., pero stos son planteados siempre de manera general y no suelen traducirse en aspectos formales ni tienen apenas desarrollo. El litoral canario es gestionado a travs de polticas sectoriales, sin que se observen esfuerzos de integracin de dichas polticas en este mbito, ni tampoco se encuentran indicios de avanzar hacia una poltica de alianzas con las diversas instituciones y agentes involucrados, para desarrollar una gestin integrada del litoral del archipilago. Las fuertes presiones que sufren el espacio costero-marino canario y sus recursos no se han visto traducidas en la formulacin de polticas o estrategias que traten de reorientar el modelo de uso y aprovechamiento de los mismos hacia la sostenibilidad. 2. NORMATIVA Si bien es cierto que existe un importante cuerpo normativo que afecta de manera directa o indirecta al medio costero-marino canario, se carece de instrumentos normativos que permitan la gestin integrada del litoral. Los instrumentos normativos existentes son de carcter sectorial y no contemplan de forma integrada el mbito costero-marino. Sin nimo de ser exhaustivo, en la tabla siguiente se relacionan algunas normas de mbito autonmico relacionadas con la gestin costera y marina. Tabla 6. Normativa e instrumentos regionales destacados para la GIAL en I. Canarias
NORMATIVA YACTOS ADMINISTRATIVOS REGIONALES DESTACADOS Decreto 111/2002, de 9 de agosto, de traspaso de funciones de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de Canarias a los Cabildos Insulares en materia de servicios forestales, vas pecuarias y pastos; proteccin del medio ambiente y gestin y conservacin de espacios naturales protegidos (BOC n 110, de 16 de agosto de 2002)
ADMN.
INTERS Traspaso de funciones de especial inters para el litoral a los Cabildos insulares Puertos
PUERTOS
Ley 14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias (BOC n 85, de 6 de Ley de mayo de 2003) autonmica.
Decreto 52/2005, de 12 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Desarrolla la Ley de desarrollo y ejecucin de la Ley de Puertos de Canarias (BOC n 85, de 3 Puertos de Canarias. de abril de 2005)
(Contina en pgina siguiente)
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(Continuacin Normativa e instrumentos regionales de inters en Islas Canarias)

NORMATIVA YACTOS ADMINISTRATIVOSREGIONALES DESTACADOS Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias. (BOC n 60 de 15 de Mayo de 2000) Decreto 127/2001, de 5 de junio, por el que se regulan las Directrices de Ordenacin. (BOC n 71 de 8 de Junio de 2001) Decreto 129/2001, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento de la Comisin de Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (BOC n 76, de 20 de Junio de 2001) INTERS Legislacin bsica sobre Ordenacin del Territorio en Canarias Define el contenido que deber desarrollarse en las Directrices de Ordenacin del Territorio. Se crea la Comisin de Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente de Canarias. Estableca una serie de disposiciones cautelares que permitieran el sosiego necesario para la redaccin de las Directrices de Ordenacin. Acuerdo de inicio de elaboracin de Directrices de ordenacin del Territorio (DOT). las
ORDENACIN DEL TERRITORIO
Ley 6/2001 de medidas urgentes en ordenacin del territorio y turismo (BOC n 092, de 26 de Julio de 2001) Decreto 176/2001, 6 septiembre, por el que se acuerda el inicio de la elaboracin de las Directrices de Ordenacin General y del Turismo de Canarias Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenacin General y las Directrices de Ordenacin del Turismo de Canarias.(BOC n 73, de 15 de Abril de 2003; correccin de errores BOC n 91, de 14 de Mayo de 2003) DECRETO 28/2004, de 23 de marzo, por el que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboracin de las Directrices de Ordenacin del Litoral.(BOC n 66, de 5 de abril de 2004) Decreto 171/2006, de 21 de noviembre, por el que se regula el procedimiento para la tramitacin de autorizaciones en la zona de servidumbre de proteccin del Dominio Pblico Martimo Terrestre (BOC n 233, de 30 de noviembre de 2006) Anuncio de 13 de noviembre de 2009, relativo al trmite de participacin pblica del Avance de las Directrices de Ordenacin del Litoral Canario. (BOC n 233 , de 27 de noviembre de 2009) Decreto 570/1984, 14 julio, de creacin del Servicio de Inspeccin Pesquera, Marisquera y de Plantas de Acuicultura Decreto 115/1987, 28 mayo, por el que se regula el Servicio de Inspeccin Pesquera Decreto 62/1995, de 24 de marzo, por el que se establece una reserva marina de inters pesquero en el entorno de la isla de La Graciosa y de los islotes del norte de Lanzarote (BOC n 51, de 26 de abril de 1995) Decreto 30/1996, de 16 de febrero, por el que se establece una reserva marina de inters pesquero en la isla de El Hierro, en el entorno de la Punta de La Restinga, Mar de las Calmas (BOC n 31, de 11 de marzo de 1996) Orden de 18 de julio de 2001, por la que se establece una reserva marina en la isla de La Palma (BOE n 185, de 3 de agosto de 2001)
Aprobacin de las Directrices de Ordenacin del Territorio
Acuerdo de inicio de elaboracin de las Directrices de Ordenacin del Litoral (DOL). Todava en elaboracin, disponible un avance. Regula las autorizaciones en la Zona de Servidumbre de Proteccin. (No incluye criterios para su gestin). Abre un perodo de 45 das para presentar alegaciones al Avance de las DOL. Crea el Servicio de Inspeccin de pesca, marisqueo y acuicultura Regula el Inspeccin. funcionamiento del Servicio de
Crea la Reserva Marina de Inters Pesquero de la isla de La Graciosa e islotes (Lanzarote). Su gestin es compartida EstadoCCAA. Crea la Reserva Marina de Inters Pesquero de la Restinga (El Hierro). Su gestin es compartida entre el Estado y la Comunidad Autnoma. CrealaReserva Marinade Inters Pesquero de La Palma.Se ubica en sutotalidaden aguas exteriores, porloque sugestin esexclusiva por elEstado Espaol. Regula la actividad. Queda prohibida la pesca de arrastre, y se permite el marisqueo con fines ldicos siempre y cuando no se vendan las capturas Desarrolla la Ley de Pesca de Canarias. Prohbe cualquier tipo de pesca de arrastre y sigue permitiendo el marisqueo recreativo. Dedica un captulo a medidas de proteccin y regeneracin de los recursos pesqueros y otro dedicado a la Formacin.
USOSYACTIVIDADES MARINAS
Ley 17/2003, de 10 de abril, de Pesca de Canarias. (BOC n 077, de 23 de Abril de 2003) Decreto 182/2004, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Pesca de Canarias (BOC n 4, de 7 de enero de 2004)
Anteproyecto de la Ley de Pesca Martima, Marisqueo y Acuicultura de Canarias. (En elaboracin, publicado un borrador)
Decreto 178/2000, de 6 de septiembre, por el que se regulan las actividades de observacin de cetceos (BOC n 133, de 6 de octubre de 2000)
Regula la actividad de la observacin de cetceos.
Fuente: elaboracin propia. 242
En trminos generales, tiene especial relevancia la legislacin sobre pesca y sobre medio ambiente y ordenacin territorial. En relacin al apartado anterior sobre poltica y estrategia, pueden consultarse en la tabla anterior los plazos efectivos en la elaboracin de las Directrices de Ordenacin General y del Turismo, y en las Directrices de Ordenacin del Litoral (todava sin fecha de aprobacin). Destaca asimismo la normativa relacionada con el sector pesquero. As, se cuenta con una Ley 17/2003, de 10 de abril, de Pesca de Canarias, que permite el marisqueo con fines ldicos siempre y cuando no se vendan las capturas. Actualmente est publicado un borrador de Anteproyecto de la Ley de Pesca Martima, Marisqueo y Acuicultura de Canarias que prohbe cualquier tipo de pesca de arrastre (al igual que la ley vigente) y sigue permitiendo el marisqueo recreativo. Asimismo, dedica un captulo a medidas de proteccin y regeneracin de los recursos pesqueros y otro exclusivamente a la Formacin. En el anteproyecto de ley no se da informacin sobre los medios econmicos que se destinarn para su posterior desarrollo. En relacin a la Administracin estatal, destaca la Ley 22/1998, de 28 de julio, de Costas. En materia de pesca, la Ley 3/2001, de Pesca Martima del Estado, establece un marco para la regulacin de la actividad en aguas exteriores. Actualmente existe un Anteproyecto de Ley de Pesca Sostenible que sustituir a la anterior y que ya ha sido aprobado en el Consejo de Ministros. En cuanto a los medios disponibles para el control efectivo en el cumplimiento de las leyes vigentes, adems de los medios estatales (vigilantes de costas, SEPRONA) la regin cuenta principalmente con la Agencia de Proteccin del Medio Natural y Urbano (17 agentes para todo el territorio canario) y, en materia de pesca, con el Servicio de Inspeccin Pesquera de la Viceconsejera de Pesca (2 subinspectores de pesca, 9 agentes y 4 auxiliares), siendo su distribucin por islas desigual (por ejemplo se destina a El Hierro solamente un auxiliar y La Palma no dispone de ningn efectivo). En todo caso, los expertos consultados consideran en general que estos medios son insuficientes y el cumplimiento de la legislacin vigente mejorable. Se insiste en que los efectivos disponibles desempean su labor en la regin espaola con mayor longitud de costa, de muy alta fragmentacin y con elevada concentracin de poblacin y usos, e intensidad en el desarrollo de actividades pesqueras y marisqueras. El medio costero-marino se configura como el espacio clave para el desarrollo de la Comunidad Autnoma, pero ste no se regula en sintona con su importancia para el futuro del archipilago ni de acuerdo a las competencias que le han sido asignadas a la Comunidad Autnoma.
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3. COMPETENCIAS Al igual que en el resto del Estado Espaol, las competencias se encuentran repartidas entre diferentes administraciones y escalas territoriales, con la salvedad de que en el mbito geogrfico considerado se incorporan los cabildos insulares. Existe una cascada de directrices, orientaciones y recomendaciones para la ordenacin del territorio que llegan a los ayuntamientos de forma muy genrica, siendo stos los que en gran medida gestionan finalmente el litoral canario sin orientacin o criterios comunes preestablecidos, desde una ptica muy local y a menudo sin personal especializado. En todo caso, existe un alto celo competencial, lo que genera una prdida del enfoque ecosistmico, desarrollndose de manera aislada las polticas de pesca, urbanismo, puertos, ordenacin territorial, conservacin, etc. Una de las principales carencias que se detecta en el conjunto del Estado Espaol para el correcto ejercicio de una gestin integrada de las reas litorales es la falta de herramientas de encuentro, de colaboracin entre administraciones. En este sentido, en algunas de las Comunidades Autnomas litorales, entre ellas Canarias, se han establecido convenios de colaboracin con el Estado con el fin de aunar esfuerzos en la proteccin del litoral y de facilitar la coordinacin y cooperacin de sus actuaciones. Para todo ello, el convenio incluye una declaracin de principios de colaboracin entre las administraciones que lo integran. Sin embargo, y como ha ocurrido en otras comunidades autnomas, este instrumento que podra ser un interesante y productivo modelo de coordinacin y colaboracin entre administraciones ha derivado en un plan de obras que, en gran medida, el gobierno canario ha trasladado a los Cabildos para su ejecucin. No se tiene constancia de que el gobierno canario haya pedido al Estado la transferencia de competencias para la gestin del DPMT, como ya hicieron Catalua, Baleares y Andaluca. Sin embargo, el gobierno canario ha conseguido un compromiso histrico a travs del Acuerdo entre el grupo parlamentario socialista y Coalicin Canaria para aprobar los presupuestos generales del Estado y para la estabilidad poltica, institucional, econmico y social firmado el 18 de octubre de 2010, por el cual el Estado aprob la Ley 44/2010 de aguas canarias. Si bien la ley no modifica las competencias entre el Estado y la administracin regional en lo referente a las aguas exteriores, supone un logro poltico de importante valor que podra significar un primer paso hacia la transferencia de competencias en este mbito.
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En la actualidad, entre islas se considera la existencia de aguas internacionales a los efectos de la navegacin internacional y el paso inocente de buques que marca la Organizacin Martima Internacional (OMI). Sin embargo, las aguas jurisdiccionales espaolas a los efectos de pesca llegan hasta las tericas 200 millas, lo que slo se cumplir al oeste de las islas occidentales. En todo caso, los problemas que se derivaban del paso de buques en trnsito entre islas, quedaron ya en buena parte solventados con la declaracin por parte de la Figura 20. Zona Martima de Especial Sensibilidad Organizacin en las Islas Canarias Martima Internacional (OMI) de las aguas del archipilago como Zona Marina Especialment e Sensible (ZMES), lo que ha significado el establecimiento de zonas a evitar y de dos rutas obligatorias para los buques en trnsito que atraviesen el archipilago, localizadas entre Gran Canaria y Fuerteventura y entre Tenerife y Gran Canaria. 4. INSTITUCIONES No existe en el gobierno autnomo una institucin especializada en la gestin integrada del litoral ni un rgano de coordinacin o colaboracin entre instituciones en la materia. Las responsabilidades se distribuyen entre las diversas consejeras. La existencia en los Cabildos Insulares de las respectivas consejeras sectoriales genera en ocasiones conflictos competenciales que se ven frecuentemente complicados por las diferentes adscripciones polticas. S se dispone, en el marco de la Consejera de Agricultura, Ganadera, Pesca y Medio Ambiente, de un servicio especializado de reciente creacin: el Servicio de Ordenacin del Litoral Oriental y el Servicio de Ordenacin del Litoral Occidental (pertenecientes a la Direccin General de Urbanismo, Viceconsejera de Ordenacin del Territorio). Es el encargado de la gestin de la Zona de Servidumbre de Proteccin y tambin de elaborar las Directrices de Ordenacin del Litoral de Canarias (ver seccin instrumentos).
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Adems existe un centro especfico para la investigacin en los temas costero-marinos, el Instituto Canario de Ciencias Marinas, que depende orgnicamente de la Agencia Canaria de Investigacin, Innovacin y Sociedad de la Informacin, en Presidencia del Gobierno. El instituto realiza y promueve trabajos de investigacin y desarrollo tecnolgico en el mbito de las ciencias marinas, teniendo un papel relevante como plataforma de polticas horizontales de I+D+i y contribuyendo a la formacin y capacitacin y tambin a la educacin ambiental. La Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y Cambio Climtico, tambin dependiente de Presidencia del Gobierno, tiene como funciones la elaboracin e impulso de las polticas y medidas que contribuyan a alcanzar formas ms sostenibles de desarrollo y afrontar el calentamiento global. Coordina el desarrollo del Foro Canario para el Desarrollo Sostenible, creado segn lo propuesto por las Directrices de Ordenacin del Territorio por el Decreto 123/2004. As, parece que podra llegar a ser una institucin relevante en la coordinacin entre las distintas consejeras del gobierno canario para lograr una gestin integrada del litoral del archipilago. Segn la propia Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible, el Foro es un ente vivo que se rene con periodicidad, bien en Pleno o en Comisiones de los Grupos de Trabajo. De hecho las reuniones ascienden a ms de una veintena en el ltimo ao, si bien resulta mejorable la difusin a las actividades de este foro, no existiendo constancia en su web oficial de las reuniones celebradas. Por otro lado, los temas marinos y litorales slo se han debatido en el mbito de los grupos de trabajo encargados de la elaboracin del Plan de Adaptacin del Cambio Climtico de Canarias, por lo que sera deseable una mayor atencin a las cuestiones litorales desde esta institucin. La institucin estatal perifrica competente en materia de costas, las Demarcaciones de Costas, se encuentran bastante alejadas de la ciudadana que en trminos generales no conoce en detalle la naturaleza y criterios de sus actuaciones (determinados principalmente por la Ley de Costas). Esta situacin motiva un cierto rechazo a la institucin, que adems se ha visto incrementado por las crticas recibidas en la aplicacin estricta de la Ley de Costas, por ejemplo en el caso del asentamiento de Cho Vito (Tenerife) o de los de San Felipe y Ojos de Garza (Gran Canaria). Por otro lado, se detecta una importante falta de personal que dificulta el ptimo ejercicio de sus funciones. En positivo destaca la existencia de una memoria anual de gestin de la Demarcacin de la provincia de S/C de Tenerife, en un formato amigable y sinttico, echndose en falta una similar para la demarcacin de la provincia de Las Palmas. En conclusin, la labor de las Demarcaciones de Costas en Canarias resulta idntica a la de sus homlogos en otras CCAA, y no se
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encuentran las diferencias que cabra esperar en atencin a las numerosas singularidades del litoral canario. Las principales lneas de actuacin vienen definidas desde Madrid, siendo difcil o cuando menos inusual una retroalimentacin en sentido inverso. Tambin existen en Canarias otras instituciones de carcter estatal de inters para la gestin costera, como el Instituto Espaol de Oceanografa (IEO) o las Autoridades Portuarias, siendo tambin de especial inters el papel del rea de Pesca de la Delegacin del Gobierno en Canarias. Por otro lado, en cuanto a las instituciones no gubernamentales, en las islas han venido cobrando creciente importancia las organizaciones ecologistas o conservacionistas, muy activas en los ltimos aos en oposicin a algunos proyectos y actuaciones en el litoral. Tambin se han tornado especialmente importantes las organizaciones de carcter deportivo, bien relacionadas con la pesca recreativa (de gran importancia en las islas), bien con otras modalidades deportivas asociadas al litoral o el medio marino, como los puertos deportivos o la prctica de deportes como el surf, windsurf o kitesurf, que encuentran en el archipilago excelentes condiciones para su desarrollo. Finalmente cabe destacar la creacin, en la isla de Gran Canaria, del Consorcio para la Rehabilitacin Turstica del Sur de Gran Canaria, que funciona como centro de coordinacin de competencias interadministrativas concurrentes en el territorio y de los distintos agentes, pblicos y privados, con actividad y presencia en el mbito del mismo, que incluye la conocida franja costera de Maspalomas. Esta iniciativa se inici en 2008 con la firma de un Convenio de colaboracin entre el Instituto de Turismo de Espaa (Turespaa), la Comunidad Autnoma de Canarias, el Cabildo Insular de Gran Canaria y el Ayuntamiento de San Bartolom de Tirajana. El Consorcio fomenta la participacin pblica y pretende la integracin de los diferentes programas sectoriales de las Administraciones Pblicas. Tambin cuenta con un Plan que define una estrategia especfica para el litoral del mbito. En definitiva, no se ha identificado en Canarias una nica administracin capaz de liderar de forma clara un cambio en la gestin del litoral de la regin, al menos en el contexto poltico actual. En cualquier caso, si se atiende a las responsabilidades atribuidas a cada administracin, sera el gobierno regional quien debiera liderar la GIAL en el archipilago, en estrecha colaboracin con el Estado y apoyado por los Cabildos en cada una de las islas, as como contando con la colaboracin de los ayuntamientos costeros. Se requiere una estrategia y un plan de accin que se apoye firmemente en los principios de la GIAL: poltica de alianzas, cooperacin, participacin, transparencia e informacin, investigacin, formacin, etc.
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5. INSTRUMENTOS La Ley de Costas es el instrumento fundamental del Estado para la gestin del Dominio Pblico Martimo Terrestre (DPMT). El deslinde del DPMT est casi finalizado en el archipilago, encontrndose realizado en un 98% para la provincia de S/C de Tenerife y en un 97% para la de Las Palmas de Gran Canaria. Por otro lado, la Resolucin de 23 de marzo de 2007 de la Direccin General de Costas, publica el Convenio de colaboracin entre el Ministerio de Medio Ambiente y el Gobierno de Canarias para la gestin integral y sostenible del litoral, el cual forma parte de la Estrategia de Sostenibilidad de la Costa del Estado Espaol. El Convenio firmado tena por objeto la creacin de un marco estable de cooperacin y colaboracin entre ambas instituciones. Sin embargo, ha funcionado como el Convenio anterior, es decir, como un plan de obras, y no como un instrumento de coordinacin y colaboracin. As, se detecta la existencia de dificultades para la incorporacin de los principios de gestin integrada y sostenibilidad de la mencionada Estrategia. En cuanto a los instrumentos de carcter regional-local de mayor relevancia para la GIAL en Canarias, stos se encuentran relacionados principalmente con la ordenacin del territorio. Las Directrices de Ordenacin General de Canarias fueron aprobadas mediante la Ley 19/2003, de 14 de abril. Son un instrumento de carcter generalista que establece objetivos y criterios que luego debern desarrollarse y concretarse a travs de otros instrumentos de ordenacin derivados del anterior. Las Directrices parten de la evidencia de que la capacidad de carga del conjunto del archipilago se encuentra sobrepasada. A partir de esta premisa trata de hacer una ordenacin basada en la contencin y limitacin del consumo de los recursos naturales y el territorio, incidiendo en la eficiencia y la reutilizacin. En relacin al turismo, se establecen medidas destinadas a contener el crecimiento de la planta alojativa, as como a fomentar la renovacin de la planta existente. Para ello, se establece la extincin de la vigencia de planes y licencias ya concedidas y caducadas y el sometimiento del crecimiento de nuevas camas tursticas a determinados ritmos que deben ser revisados por el Parlamento de Canarias cada 3 aos a partir de un informe remitido por el Gobierno de Canarias sobre la situacin del turismo en las islas. Sin embargo, esta revisin no se est llevando a cabo. A su vez, las Directrices generales prevn la creacin de otras directrices sectoriales entre las que destacan las Directrices de Ordenacin del Litoral,
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y cuyo proceso de elaboracin, iniciado en 2004 sufre importantes retrasos (ver seccin normativa). Se public y someti a consulta pblica en diciembre de 2009 un avance en el que se incluyen dos diagnsticos elaborados en 2005, una memoria y material cartogrfico. Las metas y objetivos planteados son muy generales y no reflejan la intencin de aplicar los principios de la GIAL. La ausencia de nuevas acciones durante el presente ao indica que el gobierno regional se encuentra poco interesado en impulsar a corto o medio plazo la elaboracin de estas directrices. Las mismas Directrices Generales prevn la creacin del Foro Canario para el Desarrollo Sostenible, como rgano de asesoramiento y participacin y del Observatorio para la Sostenibilidad, dependiente funcionalmente del Foro. Este ltimo cuenta entre sus funciones la de aprobar un diagnstico ambiental de Canarias que deber elaborar cada 3 aos y del que an no se conoce resultado. Tanto el Foro como el Observatorio (actualmente dependientes de la Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y Cambio Climtico) fueron aprobados por el Decreto 123/2004. En el nivel insular, los Planes Insulares de Ordenacin del Territorio (PIOT) sirven a su vez como Planes de Ordenacin de los Recursos Naturales, agilizando la gestin en los numerosos espacios protegidos de las islas, algunos de carcter litoral. Por otro lado, las Directrices de Ordenacin General, en concreto la DOG 57, ordena la divisin del litoral de las islas en tramos homogneos para su ordenacin, que ser luego desarrollada mediante los Planes Territoriales Parciales de Ordenacin del Litoral (PTPOL). Los PIOT establecen los contenidos mnimos que luego debern ser desarrollados por los PTPOL. Sin embargo, y aunque algunos Planes Territoriales Parciales de Ordenacin del Litoral estn en trmites de aprobacin, no se tiene conocimiento de Planes litorales aprobados en las islas. La responsabilidad de ordenacin territorial llega finalmente al nivel municipal, y debe ser contemplada en los Planes Generales de Ordenacin Urbana de cada Ayuntamiento. La figura siguiente muestra una visin global de esta cascada de instrumentos de planificacin territorial.
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Tabla 7. Instrumentos de planificacin territorial en las Islas Canarias

INSTRUMENTOSDEINTERS PARAELLITORAL
GOBIERNO DE CANARIAS
CONTEXTOPOLTICO
Establece objetivos y criterios que luego debern desarrollarse y concretarse a travs de otros instrumentos de ordenacin derivados de ste. Una de las Directrices Sectoriales previstas en las Directrices Generales. Estn en elaboracin desde 2004. Hay publicado un avance an muy genrico y vago. Las Directrices Generales prevn en su Directriz 142 la creacin del Foro como instrumento de informacin y participacin. Tambin prevn la creacin de un Observatorio para la Sostenibilidad. Ambos fueron aprobados por el Decreto 123/2004. Cada isla cuenta con uno. Los realizan los Cabildos Insulares y sirven adems como Plan de Ordenacin de los Recursos Naturales. No existe una metodologa comn para su elaboracin. Las Directrices de Ordenacin del Territorio, en concreto la DOG 57, ordena la divisin del litoral de las islas en tramos homogneos para su ordenacin mediante la elaboracin de los Planes Territoriales Parciales de Ordenacin del Litoral (PTPOL). Deben incorporar lo dispuesto por los instrumentos anteriores, sin embargo, se suele llegar a la escala local con meras recomendaciones y sin criterios suficientes para la gestin de la franja litoral, que finalmente debern hacer los ayuntamientos desde su visin estrictamente local.
DIRECTRICESGENERALES DE ORDENACINDELTERRITORIOY DELTURISMO DirectricesdeOrdenacindel Litoral ForoCanariodeDesarrollo SostenibleyObservatoriode laSostenibilidad. PLANESINSULARES DE ORDENACINDELTERRITORIO PlanesTerritoriales Parcialesdellitoral (portramosdelitoral) PlanesGeneralesde OrdenacinUrbana
AYUNTA MIENTOS
CABILDOS INSULARES
Sin embargo, todo este esfuerzo de planificacin se enfrenta a situaciones complejas que dificultan su eficiencia. Por un lado, la alta cantidad de instituciones implicadas (al Gobierno Autnomo, la Administracin General del Estado y los Cabildos, se suma que en Canarias, de los 88 ayuntamientos existentes, 77 son litorales). Y por otro lado, el cambio de ciclos polticos con voluntad poltica desigual y poco constante ha supuesto una ralentizacin importante en la elaboracin de los instrumentos de ordenacin ms especficos, que son los de aplicacin ms directa en el territorio, con lo que el importante esfuerzo realizado a principios de dcada no se traduce en resultados concretos en los instrumentos de menor rango. Tambin existen otros instrumentos ms relacionados con la proteccin del medio. Destaca la figura de Reservas de la Biosfera (RdB), enmarcadas en el programa Man and Biosphere de Naciones Unidas, como figura destinada a promover el desarrollo sostenible, en un marco de proteccin de los valores naturales y culturales. Actualmente se han designado RdB en las islas de El Hierro, Lanzarote, La Palma, Gran Canaria y Fuerteventura. Las tres ltimas incorporan en su zonificacin reas marinas. En la escala regional destaca la red canaria de espacios naturales protegidos, algunos de ellos ubicados en la costa, la Zona Marina Especialmente Sensible de Canarias (declarada por la Organizacin Martima Internacional), o las tres Reservas Marinas de
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Inters Pesquero, en las que los pescadores participan en la gestin del espacio a proteger mediante su representacin en el rgano de gestin de la misma. Estas ltimas son gestionadas de manera compartida entre la Administracin General del Estado y la Comunidad Autnoma de Canarias cuando se encuentran en aguas interiores o exclusivamente por el Estado Espaol, en el caso de estar en aguas exteriores. Ya hay estudios disponibles que muestran los efectos positivos que han tenido estas reservas sobre la recuperacin de los fondos y especies de la zona. Tanto es as que en Galicia se inspiraron en el modelo de gestin desarrollado en la Reserva Marina de la Restinga, en El Hierro, para la creacin de las Reservas Marinas de Lira y Cedeira. Asimismo, en Canarias otras propuestas de declaracin de reservas marinas se encuentran en tramitacin en diferentes islas. Sin embargo, de la extensa red de Espacios Naturales de distinta clase existentes en Canarias (en concreto 121 Espacios Naturales Protegidos ms los cuatro Parques Nacionales), apenas la mitad (68) son colindantes con el dominio pblico martimo-terrestre, lo cual es hasta difcil de disear en un territorio insular. Por otra parte, los que s lo son no tienen como finalidad primordial la proteccin del ecosistema costero. Solamente hay unas excepciones, que apenas representan la mitad de los espacios naturales protegidos colindantes con el litoral, que s tienen como objeto primordial la proteccin de ecosistemas costeros (Lobo Rodrigo, 2009)23. Cabe destacar asimismo como instrumento sectorial el Plan Regional de Ordenacin de la Acuicultura en Canarias (PROAC), impulsado por la Viceconsejera de Pesca y que se integrar en el sistema de planeamiento de Canarias. Se ha publicado y sometido a consulta pblica (octubre de 2008) su avance, el cual incluye los documentos de informacin, diagnstico y ordenacin, cada uno de ellos acompaado del material cartogrfico correspondiente. En su elaboracin se ha aplicado un enfoque integrado, constituyndose como una herramienta dinmica e integradora que aplica un enfoque ecosistmico y la participacin activa de los agentes involucrados. 6. FORMACIN Y CAPACITACIN Existe una relativa diversidad en la formacin de los administradores del litoral canario. Sin embargo, predominan arquitectos, abogados e ingenieros,
LOBO RODRIGO, A.: La ordenacin del dominio pblico martimoterrestre. Especial referencia a su parte martima en SANZ LARRUGA, F.J. (DIRECTOR) y GARCA PREZ, M. (COORDINADORA): Estudios sobre la ordenacin, planificacin y gestin del litoral. Hacia un modelo integrado y sostenible,InstitutodeEstudiosEconmicosdeGaliciaPedroBarridelaMaza,2009.
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encontrndose tambin algunos bilogos, gegrafos y cada vez ms Licenciados en Ciencias del Mar. A pesar de ello, se observan notables deficiencias en relacin a una formacin especfica para la gestin integrada del litoral. Esto no est siendo solventado mediante programas de capacitacin de los gestores, que ciertamente existen, pero que se encuentran ms relacionados con aspectos operativos de la gestin, como la aplicacin de leyes o el manejo de herramientas informticas especficas. Se echan en falta iniciativas institucionales de capacitacin. En el sistema universitario canario existe una oferta acadmica de inters para la GIAL. Es de especial relevancia la Licenciatura en Ciencias del Mar (contando con la primera facultad espaola con estos estudios), el Mster Oficial de Postgrado en Gestin Costera, que da acceso a un Doctorado sobre la materia y el Mster en Gestin Sostenible de los Recursos Pesqueros. Estos estudios de posgrado son de reciente creacin y se desarrollan, al igual que la licenciatura en Ciencias del Mar, en la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria (ULPGC). Tambin es de especial inters la Licenciatura en Biologa, en la Universidad de La Laguna, que cuenta con una especialidad en Biologa Marina de gran tradicin. Adems existen grupos de investigacin con experiencia e interesantes trabajos en la gestin del litoral, unos relacionados con la biologa marina o la geografa, y otros con la gestin integrada del litoral, contando ambos con iniciativas relevantes como el proyecto Canarias por una Costa viva, financiado por el Ministerio de Medio Ambiente, desarrollado por el Centro de Biodiversidad y Gestin Ambiental de la ULPGC y por WWF Adena Canarias, el cual integr aspectos de inters para la GIAL como la investigacin, la educacin y la participacin. Sin embargo, no se ha logrado identificar mecanismos que aseguren la relacin permanente entre la oferta formativa de las universidades canarias en gestin integrada de reas litorales y las necesidades de los gestores y tcnicos de la administracin canaria, obedeciendo la actual relacin a proyectos concretos o iniciativas particulares pero no a una estrategia formativa de carcter formal. Por otro lado, no se han llegado a valorar suficientemente las necesidades formativas para la gestin de los asuntos costero-marinos relacionadas con algunas habilidades sociales (resolucin de conflictos, dinamizacin social, etc.), y destrezas personales (tcnicas directivas, capacidad de anlisis y sntesis ante problemas complejos, etc.). Este problema se encuentra tanto en la administracin como en las distintas universidades canarias, no existiendo una oferta adecuada al respecto.
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Aunque en Canarias se cuenta con tcnicos e investigadores de gran potencial, en muchos casos no encuentran respaldo suficiente debido la ausencia de estrategias definidas a medio y largo plazo para el desarrollo sostenible del litoral canario. La actual poltica canaria es incapaz de dar cabida a nuevas iniciativas de tcnicos o investigadores de gran capacidad propositiva y mayor capacidad de trabajo. 7. RECURSOS En consonancia con lo detallado en otras secciones de este documento, no se han identificado, en el presupuesto del gobierno autnomo, partidas presupuestarias destinadas especficamente a la gestin integrada del litoral. No existe un programa de inversiones especfico que aborde la gestin del medio costero-marino en sus diferentes aspectos (formacin, capacitacin, educacin y concienciacin, participacin, herramientas para la gestin, informacin, investigacin, etc.). En cuanto a las inversiones existentes en el litoral, stas son realizadas fundamentalmente por las Consejeras de Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente y la Viceconsejera de Pesca (recientemente unificadas), predominando las destinadas a infraestructuras en la costa. Tambin hay transferencia de fondos a los Cabildos insulares para el desarrollo del Convenio de Costas firmado por la CCAA con el Ministerio de Medio Ambiente, aunque sorprende que estos presupuestos se encuentren imputados a la Direccin General de Infraestructura Turstica, en su programa 513J Infraestructura de Costas. Se intuye, sin poder asegurarlo, que el presupuesto destinado a la elaboracin de las Directrices de Ordenacin del Litoral (DOL) se encuentra soportado por la Viceconsejera de Ordenacin del Territorio, contemplado en los destinados a el Proyecto 00612516. Directrices de Ordenacin, con un presupuesto en 2009 que ascenda a los 200.000 euros y en 2010 se reduca a 136.348 euros. Sin embargo, existen dudas al respecto debido a que estos recursos deberan ser cargados a la Direccin General de Urbanismo de la que depende el Servicio de Ordenacin del Litoral encargado de realizarlas, sin embargo sus presupuestos se encuentran destinados en su gran mayora al planeamiento urbanstico y a la ayuda a los Ayuntamientos en la elaboracin de los PGOU, no encontrndose ninguna partida presupuestaria destinada a las mencionadas DOL. Esta cuestin no queda suficientemente clara en los presupuestos de la Comunidad Autnoma.
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Existe por otro lado una importante fuente de financiacin procedente de los Fondos Europeos de Desarrollo Regional (FEDER), a travs de los Programas especficos para la Macaronesia europea (Azores, Madeira y Canarias): el PIC Interreg III B (2000-20006) y el actual Programa Operativo MAC (2007-2013), los cuales contemplan en alguno de sus ejes prioritarios los asuntos relacionados con el medio marino y terrestre. Estos fondos son captados a travs de las convocatorias de proyectos por las diversas instituciones (gobiernos autnomo, insulares y municipales, universidades y otras instituciones de investigacin, sector privado) que deben aportar cofinanciaciones de entre el 15 y el 50% (caso de empresas privadas) del valor del proyecto. Destacan, por su inters para el medio costero-marino: 1. OLITORA, centrado en la ordenacin de las zonas costeras como espacios que adquieren una importancia fundamental en las regiones insulares, con particular relevancia en lo que se refiere a la preservacin de los recursos naturales y econmicos. Participantes: Gobierno de Madeira y Gobierno de Canarias. 2. LITOSOST, destinado a buscar medios para gestionar la ordenacin del litoral buscando la disminucin de la presin urbana e infraestructural en el litoral, as como su regeneracin, recuperacin y acondicionamiento para el uso y disfrute pblico. 3. MARMAC Y MARMAC II (2004-2006; 2007-2008): abordaron la valorizacin y ordenacin de reas Marinas Protegidas (AMPs) de la Macaronesia, incluyendo importantes componentes de educacin ambiental. Las AMPs escogidas en Canarias fueron LICs marinos de Fuerteventura y La Palma y contaron con sus cabildos como socios. De similares caractersticas pero diferentes participantes fue el Proyecto PARQMAR (2004-2006), que en Canarias se desarroll con los Cabildos de Gran Canaria y Tenerife. 4. CoPraNet (2003-2006), proyecto de financiacin Interreg IVC que tuvo al Instituto Canario de Ciencias Marinas como socio espaol. Como uno de los principales resultados destaca la creacin del Foro Canario de Gestin Costera (CANACOSTA). Los mencionados son solamente algunos de los proyectos de financiacin FEDER que han atendido cuestiones costeras y marinas. A pesar de los importantes recursos invertidos en estos proyectos y de la alta calidad de los resultados de los mismos, en ocasiones sus conclusiones no son aplicadas en la gestin efectiva del medio y sus recursos, quizs debido a una reducida coordinacin con las entidades competentes.
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En el ao en curso se han identificado las partidas presupuestarias ligadas a los proyectos LITOMAC (que busca la cooperacin y el establecimiento de sinergias para el planeamiento sostenible de las franjas litorales en el mbito de la Macaronesia), dotado con 140.500 euros para el ao 2010; o el Proyecto 10600094. GESMAR (Gestin sostenible de los Recursos Marinos), dotado con 130.125 euros para el ao 2010. Con todo, se entiende que las prioridades del gasto de la Consejera de MA y Ordenacin del Territorio, tomadas en relacin al volumen de inversin, son la gestin de Parques Nacionales, el Planeamiento Urbanstico, la calidad ambiental, la lucha contra la desertizacin, los recursos forestales y las destinadas a infraestructuras para la recuperacin y conservacin del medio natural. En cuanto a la Viceconsejera de Pesca, destina la mayor parte de su presupuesto (3.882.000 de un total de 5.378.977 euros con que cuenta la Viceconsejera) al programa 714I Estructuras pesqueras dirigido a la construccin, mantenimiento y mejora de infraestructuras. Tambin se destinan fondos a la construccin de dos centros de formacin pesquera en las islas de Tenerife y Lanzarote. El Programa 714 J, de Ordenacin e Inspeccin Pesquera es de especial inters por ser precisamente las labores de vigilancia y seguimiento pesquero un problema destacado en las islas. Sin embargo, esta situacin no tiene una traduccin correcta en los presupuestos, vindose reducidos sensiblemente para el ao 2010 a un total de 766.161 euros, de los cuales tan slo 60.600 euros son destinados a la potenciacin de medios de inspeccin y vigilancia pesquera, dedicndose el resto del presupuesto a estudios tcnicos y de investigacin de zonas de proteccin e investigacin, y al mantenimiento de embarcaciones y tripulaciones de inspeccin pesquera. Se encuentra actualmente en fase planificacin la construccin de la Plataforma Ocenica de Canarias (PLOCAN), Infraestructura Cientfica y Tecnolgica Singular (ICTS) inscrita en el programa de I+D+i "Ingenio 2010" y cofinanciada a partes iguales por el Ministerio de Ciencia e Innovacin y el Gobierno de Canarias. El plan de trabajo previsto establece tres periodos, por un total de quince aos, el primero incluye la construccin y puesta en marcha de la plataforma hasta diciembre de 2011, con un presupuesto de 21.900.000 . Se espera que en el futuro constituya una herramienta de I+D+i que oriente la bsqueda de competitividad socioeconmica empresarial internacional, derivada del acceso al espacio marino ocenico. Esta iniciativa se localiza en el marco del Polo de Desarrollo Marino de Canarias, el cual coordina la
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inversin en I+D+i en ciencias marinas (ver seccin conocimiento e informacin). Se constata por tanto un notable desequilibrio entre los ingresos que reporta a la Comunidad Autnoma de Canarias los servicios y recursos que proporciona el litoral de las islas, y los gastos derivados de su proteccin y conservacin. Asimismo, se identifica un notable inters en la potenciacin de la investigacin marina en Canarias. 8. CONOCIMIENTO E INFORMACIN En las universidades y centros de investigacin se localiza la mayor parte del conocimiento aplicado al litoral canario, contando con un gran nmero de especialistas en diversas materias que se combinan en la variada casustica que puede afectar a la franja costera. En particular, ambas universidades, ULPGC y ULL, cuentan con numerosos grupos de investigacin en las diversas materias, que vienen a ofrecer los recursos de conocimiento cientfico-tcnico requeridos para el impulso de la sostenibilidad en las reas litorales de las islas. La Agencia Canaria de Investigacin, Innovacin y Sociedad de la Informacin desarrolla actualmente el Proyecto Estructurante de Excelencia en Ciencias Marinas, destinado a potenciar la investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin de los grupos de investigacin en ciencias marinas de canarias para crear un Espacio Integral de Investigacin de Excelencia en Ciencias Marinas. En el proyecto participan unos 225 investigadores pertenecientes a equipos de investigacin del Instituto Canario de Ciencias Marinas (ICCM), Universidad de Las Palmas de Gran Canaria (ULPGC), Universidad de La Laguna (ULL) e instituto Espaol de Oceanografa (IEO), as como investigadores del Museo de Ciencias Naturales y el Hombre y el Instituto Tecnolgico de Canarias (ITC) asociados a los anteriores equipos de investigacin. Entre los resultados esperados destacan los de impacto cientfico, pero tambin de impacto ambiental y social. El Polo de Desarrollo Marino de Canarias, constituye una gran apuesta de las instituciones canarias para el desarrollo del sector martimo en el Archipilago, principalmente en las vertientes econmicas, cientficas y tecnolgicas. Localizado en el municipio de Telde, costa Este de Gran Canaria, reunir en torno al Muelle de Taliarte (que se ver ampliado como parte del proyecto), al actual Instituto Canario de Ciencias Marinas, el Parque Cientfico y Tecnolgico en Ciencias Marinas de la ULPGC (en construccin), la Plataforma Ocenica de Canarias (descrita anteriormente),
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as como otros elementos clave, como son el Centro de Biotecnologa Marina, el Banco Nacional de Algas y el Centro de Investigacin y Recuperacin de Cetceos. En su conjunto, significar un impulso significativo a la investigacin en ciencias marinas en Canarias y a la transferencia de la innovacin al sector empresarial de las islas. El Instituto Espaol de Oceanografa (IEO) cuenta en la isla de Tenerife con el Centro Oceanogrfico de Canarias, que realiza esfuerzos de investigacin dirigidos al estudio de los recursos pesqueros, los cultivos marinos, contaminacin y qumica marina, hidrografa, corrientes marinas y el estudio de parmetros oceanogrficos. En lo que se refiere a disponibilidad de informacin, no existe un sistema que aglutine la informacin pblica existente del litoral en la institucin regional, aunque se ha identificado la Infraestructura de Datos Espaciales de Canarias (IDECanarias), la cual pone a disposicin de sus usuarios la informacin geogrfica producida por el Gobierno de Canarias a travs de su visor cartogrfico. Este servicio da cumplimiento a lo establecido en la Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo denominada INSPIRE e incorpora diversas capas de informacin cartogrfica de inters a los efectos de la gestin costera. Por otro lado, s existe un Servicio de Informacin y Atencin Ciudadana al que se puede acceder, bien presencialmente a travs de la Oficina Canaria de Informacin y Atencin Ciudadana, bien a travs del servicio de atencin telefnica o por medio de la web del gobierno canario mediante un Buzn de Consultas (online). Este ltimo tiene un plazo de respuesta de 2 das hbiles que ha sido comprobado, cumplindose el tiempo establecido pero no obteniendo una respuesta satisfactoria, al remitirse al usuario al organismo especfico del que depende la informacin solicitada. La Viceconsejera de Medio Ambiente cuenta con un Centro de Documentacin cuya finalidad consiste en facilitar el acceso a la informacin y documentacin cientfica y tcnica. Para ello, este centro publica un boletn informativo electrnico en el que recoge temas e informacin de actualidad sobre medio ambiente, siendo posible suscribirse de manera gratuita para su envo peridico por email. Adems cuenta con un fondo documental disponible a la ciudadana a travs de las bibliotecas del Centro ubicadas en las dos islas capitales, y con una Fototeca accesible a travs de la web. Sin embargo, no se encuentra ninguna publicacin o informe de carcter peridico que evale el estado del medio ambiente canario, sus problemas, soluciones adoptadas, presiones, impactos, etc. En este sentido existi una Revista de Medio Ambiente de Canarias que empez a publicarse en 1996, pero que desde
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2003 dej de elaborarse. Como ya se ha descrito, el Observatorio para la Sostenibilidad debe publicar cada 3 aos un diagnstico ambiental de Canarias, aunque hasta la fecha no ha emitido ninguno. Cabe mencionar el proyecto Interreg IIIB INDICE, que cre un Sistema de Indicadores para evaluar el desarrollo sostenible en la Regin Macaronsica, incorporando un observatorio virtual que permite al usuario consultar a travs de una aplicacin web los ltimos datos disponibles de los indicadores para los archipilagos de la Macaronesia24. Sin embargo, dada la naturaleza de la regin macaronsica, sorprende que la seleccin de indicadores de sostenibilidad realizada dedique muy poca atencin a temas especficamente costeros o marinos. An con la dispersin de informacin existente, y con la necesidad evidente de mejorar continuamente el conocimiento de los procesos e impactos que se dan en el rea litoral y marina de las islas, no puede sostenerse que existan problemas de relevancia para la gestin del litoral canario derivados de una falta de conocimiento del mismo. Sin embargo, s se echa en falta una poltica seria y decidida para la investigacin y la innovacin en el medio costero-marino, as como para la actualizacin del conocimiento existente. La situacin descrita aconseja el fomento de la participacin de las universidades e instituciones de investigacin en el desarrollo de planes y proyectos litorales, de forma que aporten el conocimiento del que disponen, y a su vez, estas experiencias puedan extrapolarse luego a la formacin prctica de los estudiantes. Es necesario establecer mecanismos de intercambio de experiencias y difusin del conocimiento entre la administracin y la universidad, de modo que se permita un aprendizaje continuo a partir de las experiencias y se eviten la duplicacin de esfuerzos. 9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN El Programa educativo Medio Natural Canario dependiente de la Consejera de Educacin, Universidades, Cultura y Deportes, tiene entre sus lneas una dedicada al litoral. En ella se trata de informar sobre las caractersticas fsico-naturales del medio marino y costero y su relacin con las mltiples actividades antrpicas que se desarrollan en estos espacios. Sin embargo, los recursos educativos con que cuenta el gobierno canario para su desarrollo son muy escasos y no se editan de manera regular. Adems estos recursos didcticos han sido generados por otras iniciativas. Se trata de los elaborados por un lado, en el marco de un proyecto financiado por el
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Link: http://www.gobcan.es/cmayot/interreg/indice/observatorio_macaronesia/indice/index.html
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Ministerio de Medio Ambiente y liderado por la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria denominado Canarias, por una Costa Viva, y que supuso la nica experiencia de relevancia en educacin para el conocimiento del medio costero-marino de Canarias; por otro de los elaborados en el marco del Aula del Mar del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. Los proyectos INTERREG anteriormente mencionados desarrollan iniciativas de sensibilizacin y materiales de educacin relacionados con el litoral. Pero al tratarse de proyectos de duracin determinada no hay una continuidad en el desarrollo de las acciones. El Instituto Canario de Ciencias Marinas, ubicado en la isla de Gran Canaria, cuenta a su vez con un Aula del Mar en la que mediante la realizacin de visitas guiadas a sus instalaciones y a la exposicin permanente de acuarios y paneles explicativos, el visitante puede conocer los proyectos del Instituto as como el proyecto de conservacin y recuperacin de la tortuga boba en Canarias. Se encuentra enfocado principalmente a la comunidad escolar. La Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio, a travs del Centro de Documentacin, ofrece algunos recursos educativos, pero ninguno de ellos aborda el mbito litoral, siendo los escasos recursos existentes insuficientes para la educacin y concienciacin de la ciudadana en relacin al medio costero-marino. Tambin puede consultarse en el portal del gobierno canario la Gua Canaria de Equipamientos en la Naturaleza. Estos equipamientos suelen estar ms relacionados con reas recreativas, de acampada, refugios, miradores, camping, etc..., que con centros de interpretacin (pocos y normalmente relacionados con espacios protegidos) y que adems suelen carecer de guas o educadores. En general, se concluye que la cantidad de recursos y esfuerzos destinados a la educacin y concienciacin sobre el medio costero-marino canario es insuficiente, y la situacin de precariedad laboral con que suele encontrarse el colectivo de profesionales que trabajan en este campo restan efectividad a la educacin ambiental del litoral. 10. PARTICIPACIN Las Directrices de Ordenacin del Territorio de Canarias propusieron como rgano bsico y permanente de fomento de la participacin en materia de desarrollo sostenible, la creacin de un Foro Canario para el Desarrollo Sostenible, que fue instituido mediante el Decreto 123/2004, de 21 de agosto.
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Sin embargo, este Foro no est teniendo los resultados que cabra esperar. En efecto, desde 2006, segn la informacin disponible en su web oficial, tan slo se han celebrado 5 sesiones. Adems tampoco se dedica en este rgano un papel relevante a los asuntos costeros, a pesar de ser el mbito geogrfico donde se producen las principales presiones. Esto se constata al comprobar que se han constituido Comisiones especficas en el Foro sobre turismo, cambio climtico o territorio (ninguna sobre el litoral) en las que adems no aparece el litoral como uno de los asuntos a tratar. S se constituy un foro especfico para la Gestin Costera en Canarias, denominado CANACOSTA, (www.iccm.rcanaria.es/canacosta). Esta iniciativa fue impulsada por el Instituto Canario de Ciencias Marinas a travs del proyecto Interreg IIIC CoPraNet (Coastal Practice Network). Tambin ha participado activamente en la concepcin e impulso de la iniciativa CANACOSTA el Centro de Biodiversidad y Gestin Ambiental de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. El objetivo fundamental del Foro CANACOSTA es establecer un punto de encuentro de los agentes costeros presentes en Canarias que sirva para el intercambio de ideas y experiencias y fortalezca la comunicacin entre distintos mbitos y disciplinas. Aunque el funcionamiento de CANACOSTA ha sido poco constante (debido principalmente a la ausencia de una financiacin permanente), s ha permanecido activo como medio de distribucin de noticias y convocatorias a eventos sobre temas costeros y marinos en las islas. Recientemente (diciembre de 2010), se ha presentado el Boletn CANACOSTA, que aspira a servir a los objetivos del Foro. En lo que se refiere a las cuestiones relacionadas con la gestin y conservacin del medio costero y marino de las islas, ante la falta de rganos especficos, la frmula de participacin ciudadana ms usual es a travs de los colectivos ecologistas, que tambin colaboran en la difusin del conocimiento cientfico-tcnico disponible, y que canalizan la participacin a travs de diferentes frmulas, desde manifestaciones, difundiendo los periodos de participacin pblica y ayudando a presentar alegaciones ante actuaciones concretas, o incluso presentando propuestas de iniciativas legislativas populares. A pesar de los evidentes esfuerzos tcnicos que existen en Canarias orientados a la generacin de instrumentos de inters para una gestin ms integrada del litoral, la sociedad canaria se ha encontrado impotente al tratar de defender su medio costero-marino de algunos proyectos que se han planteado en el litoral de las islas.
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En conclusin, no existen en la actualidad en Canarias canales formales de participacin social orientados de forma especfica a la GIAL. Los mecanismos existentes se muestran poco efectivos a la hora de tratar de representar con fuerza la opcin de la sociedad frente a proyectos en ocasiones auspiciados por la propia administracin pblica que la representa.
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CONCLUSIONES Los retos de la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL) en las regiones costeras espaolas
Proyecto REGIAL - CONCLUSIONES. Los retos de la GIAL en las regiones costeras espaolas
SNTESIS DE LA GESTIN COSTERA EN ESPAA El presente anlisis pretende ayudar a describir de manera sinttica la situacin actual de la gestin costera en Espaa atendiendo a sus debilidades y fortalezas internas, as como a las amenazas y oportunidades que el contexto externo ofrece. Se utilizar para ello una Matriz DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades). Esta tcnica de sntesis permite, por ejemplo, identificar hasta qu punto el modelo de gestin actual, y ms concretamente sus puntos fuertes y sus puntos dbiles, son relevantes o capacitan para afrontar los cambios (positivos y negativos) que se estn produciendo en el entorno. Se trata, por tanto, de sealar, desde los criterios sealados, qu se hace bien y qu se hace mal o qu no se hace para mejorar dicho modelo. Este punto se ha considerado especialmente en el proceso de creacin de la Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL), ya que su resultado ser una importante referencia para definir las lneas sobre las que se sustentarn las propuestas, los objetivos, los esfuerzos y, en definitiva, la naturaleza con la que sta deber trabajar. El modelo de referencia que definir el estado ideal hacia el que debera dirigirse esa gestin es, para REGIAL, la gestin integrada de las reas litorales y los principios que la rigen (Anexo II). Dada la complejidad de la gestin de las costas en nuestro pas, se opt por realizar, en los captulos anteriores, una evaluacin segmentada por comunidad autnoma y, dentro de cada una, por los diferentes elementos en que se puede analizar una poltica pblica: poltica y estrategia, normativa, competencias, instituciones, instrumentos, formacin y capacitacin, recursos, conocimiento e informacin, educacin y concienciacin, participacin. Para simplificar una lectura global, los resultados de la DAFO se presentan de manera conjunta y sintetizada. CRITERIOS PARA LA SNTESIS Para elaborar la DAFO se han seguido los siguientes criterios, siempre con carcter orientativo: En este tipo de anlisis sinttico es necesario tener claro cul es el objeto de estudio, que para esta ocasin sern las cuestiones de gestin en la costa y/o para la costa de Espaa, y que son desarrolladas por agentes espaoles. Esta consideracin nos permitir definir qu aspectos o caractersticas son intrnsecas a nuestro objeto de evaluacin y cuales corresponden a su entorno.
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Por otro lado, no debe perderse de vista el objetivo ni el enfoque desde el que se hace el diagnstico. Si bien, independientemente de ese enfoque el objeto y el mbito del anlisis no cambia, s es cierto que delimitar qu aspectos del diagnstico y qu cualidades son positivas y cuales son negativas para el que realiza el anlisis (por qu una caracterstica es una amenaza y no una oportunidad, por ejemplo). En este estudio, dicho enfoque es la Gestin Integrada de reas Litorales, modelo de gestin que representa la situacin ideal a la que se debe tender, segn los principios del Anexo II y la definicin del Anexo I. ANLISIS INTERNO: La complejidad de definir los lmites que englobaran las cualidades intrnsecas se derivan de la complejidad de nuestro objeto, ya que, por ejemplo, no hay un sector ni una competencia especfica que se llame gestin costera. Las polticas de turismo para la costa se consideran gestin costera y por tanto de carcter interno en nuestro anlisis? Y la poltica de control de incendios? Adems, el enfoque integrado podra abrir estos lmites, pues la participacin de las asociaciones de ciudadanos y grupos ecologistas, del sector privado, es clave en un proceso idneo de gobernanza. En nuestro caso, y de manera orientativa, todas aquellas iniciativas o caractersticas de la gestin que se desarrolle en la costa y para la costa, sean del sector que sean, sern de carcter interno, siempre que las desarrolle una administracin pblica espaola (de cualquier mbito territorial de gestin) con responsabilidad directa en la toma de decisiones. A partir de este criterio se englobarn las caractersticas intrnsecas, que no dependen necesariamente de factores externos. El siguiente paso sera definir cules de esos aspectos favorecen o perjudican para alcanzar el estado ptimo buscado (GIAL). Debilidades: Caracterstica del modelo de gestin actual que lo aleja de la GIAL. Son los aspectos que limitan o reducen la capacidad de la administracin y la sociedad para gestionar segn los principios de la gestin integrada. Deben, por tanto, ser controladas y corregidas. Fortalezas: Caracterstica del modelo de gestin actual que lo acerca a la GIAL. Capacidades, recursos, posiciones alcanzadas y, consecuentemente, ventajas que deben y pueden servir para explotar oportunidades. ANLISIS EXTERNO: Las iniciativas o las caractersticas de los agentes (sean pblicos o privados) vinculados de alguna manera a la
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gestin de los asuntos de la costa, pero sin responsabilidad directa en la toma de decisiones (con intereses econmicos, que utilicen recursos naturales costeros, que investiguen este mbito) sern considerados parte del entorno de la poltica pblica que se analiza en este caso. Si bien es evidente que se encuentran incluidos en cualquier proceso de Gestin Integrada de reas Litorales, es la institucin responsable la que debe incorporarlos en la toma de decisiones (de esta forma, las iniciativas de la administracin pblica para ello s seran de carcter intrnseco, mientras que las cualidades propias de esos agentes no lo seran). Por otro lado, tambin tendrn carcter externo otros elementos del entorno poltico, social y econmico no desarrollados en la costa o para la costa espaola, pero que afectan a su gestin, o aquellos otros que no dependan directamente de las administraciones espaolas que participan de dicha gestin especfica. Los nuevos cambios, aunque sean dentro del mbito de la administracin pblica y estn relacionados con la gestin costera, sern una oportunidad o una amenaza cuando an no estn siendo aprovechados / afrontados por la institucin que se analiza en ese momento (cuando sta sea diferente de la que genera dicho cambio). Amenazas: Caractersticas del entorno que impiden o dificultan a las administraciones espaolas para alcanzar un modelo de GIAL. Son fuerzas del entorno que pueden impedir la implantacin del modelo de gestin deseado o reducir la efectividad del modelo actual, incrementando los riesgos para la situacin de la costa o los recursos que se requieren para mejorarla. Pueden reducir el nivel de consecucin de los objetivos deseados. Oportunidades: Aspectos externos que pueden ayudar a alcanzar la GIAL. Son factores generados por el entorno que pueden suponer una ventaja, o bien representar una posibilidad para mejorar la situacin del litoral en Espaa o aumentar los beneficios de sus medidas. Los resultados obtenidos de este anlisis DAFO constituyen el fundamento de las prioridades estratgicas que desarrollar la Red REGIAL. Para ello se responder al diagnstico obtenido mediante una matriz CAME, que permite definir de manera propositiva esas prioridades estratgicas (pues facilita ordenar las ideas surgidas sobre cmo se pueden Corregir las debilidades identificadas, cmo se pueden Afrontar las amenazas, cmo se pueden Mantener las fortalezas y como se pueden Explotar las oportunidades).
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CUADRO SNTESIS ANLISIS DAFO DE LA GESTIN DEL LITORAL DE LAS REGIONES ESPAOLAS (Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades) FORTALEZAS OPORTUNIDADES 10.Un nuevo escenario de gestin puede favorecer la Aspectos relacionados con la gobernanza y la Gestin Integrada de aparicin de polticas y estrategias regionales de GIAL reas Litorales (GIAL) comienzan a estar presentes en algunas y de nuevos instrumentos para la gestin del medio estrategias o instrumentos de carcter estratgico (planes, marino. programas). 11.Se han observado cambios en el mbito pblico que Existen interesantes iniciativas de gestin que ofrecen una pueden ser favorables para la elaboracin de normas referencia a la hora de tratar de impulsar cambios en el modelo de regionales de carcter integrado para el litoral. gestin del litoral. 12.Existen estructuras administrativas (no especficas para Las responsabilidades en la gestin del litoral estn bien definidas el litoral) que pueden ser adaptadas y mejor La administracin estatal dispone de una amplia base normativa aprovechadas para desarrollar iniciativas de integracin sectorial para el litoral a partir de la que avanzar hacia su y coordinacin de polticas sectoriales en este mbito. adaptacin para la GIAL. 13.Se ha observado un importante inters y algunos Comienzan a aparecer novedosos instrumentos de carcter movimientos para el intercambio de experiencias entre voluntario y operativo. entidades, agentes y expertos. En todo el litoral espaol existen profesionales con la capacitacin 14.Se est trabajando en incorporar argumentos de lgica y motivacin necesarias para liderar iniciativas de GIAL. econmica en el destino de fondos para la Existen iniciativas de educacin ambiental en todas las regiones conservacin de los ecosistemas litorales as como sus costeras. bienes y servicios. Hay iniciativas de formacin de posgrado especficas de GIAL de 15.El reconocimiento de la GIAL a escala internacional las que surgen trabajadores convenientemente preparados. puede facilitar la futura consolidacin de este modelo Se observa una importante base de conocimiento del litoral espaol en Espaa. que podra facilitar a la administracin emprender acciones con 16.Existen instrumentos de participacin con potencial mayor solvencia y recorrido. para la GIAL.
(Continuacin Matriz DAFO) DEBILIDADES AMENAZAS 17.Frecuentes reestructuraciones de administraciones pblicas y cambios constantes de responsables polticos por motivos ajenos a la gestin costera dificultan indirectamente las iniciativas de GIAL. 27.Los avances en la bsqueda de una poltica de 18.El litoral espaol es gestionado a travs de polticas sectoriales, sin alianzas para la GIAL no son suficientes un marco comn que las integre. 28.Los ciclos polticos y econmicos. 19.Los instrumentos estratgicos relacionados con la gobernanza y la condicionan notablemente todo el proceso de gestin integrada del litoral han tenido escasa aplicacin. gestin y toma de decisiones en el litoral. 20.El marco normativo actual, aunque abundante, responde a asuntos 29.La distribucin de presupuestos generales en sectoriales y no facilita la gestin integrada del litoral. la administracin pblica no contempla 21.El liderazgo institucional y la coordinacin en la gestin costeromecanismos de financiacin estables para el marina no son suficientes para responder a la convergencia de desarrollo de polticas a largo plazo. instituciones y competencias en este mbito. 30.El esfuerzo investigador no es 22.La cooperacin y el dilogo entre cientficos, formadores y convenientemente aprovechado y el tomadores de decisiones en el mbito de la GIAL no es suficiente conocimiento del medio marino an no es 23.Se observan carencias por parte de la administracin en las ofertas suficiente. de capacitacin y formacin de sus tcnicos y gestores. 31.Posible transferencia de costes entre regiones 24.Existe una manifiesta falta de financiacin para desarrollar la costeras vecinas por falta de comunicacin y GIAL. coordinacin. 25.La generacin, organizacin, tratamiento y difusin de la 32.El grado de concienciacin social y de informacin relativa al litoral tiene importantes carencias para los participacin pblica no es suficiente para objetivos de la GIAL. facilitar la gobernanza del litoral. 26.La Administracin Pblica no ha incorporado suficientemente la participacin pblica en los procesos que llevan a la toma de decisiones.
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FORTALEZAS 1. Aspectos relacionados con la gobernanza y la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL) comienzan a estar presentes en algunas estrategias o instrumentos de carcter estratgico (planes, programas) Ciertas regiones costeras cuentan con propuestas de estrategias de GIAL y en otras se encuentran cada vez ms aspectos relacionados con esta materia en estrategias y polticas sectoriales, si bien debe mejorarse su desarrollo. Las experiencias de los gobiernos regionales relacionadas con la nueva cultura del agua, que han precisado de polticas de integracin, pueden servir de referencia para las reas litorales. La aplicacin de la Directiva Marco de Aguas ha supuesto un avance importante en materia de aguas costeras y de transicin, sobre todo en lo relacionado con la participacin pblica. En trminos ms generales hay instrumentos recientemente aprobados o en tramitacin, sobre todo relacionados con la ordenacin del territorio que, pese a su retraso, sirven de referencia para la gestin del litoral al aadir directrices, criterios o recomendaciones para su ordenacin. Destacan los esfuerzos realizados en el recientemente aprobado Plan de Ordenacin del Litoral de Galicia por avanzar hacia la gobernanza del litoral, promoviendo un gran pacto por el litoral gallego de todos los agentes sociales. En materia de gobernanza tambin destacan otros instrumentos como Estrategia MAREA en Asturias, la Estrategia Territorial Valenciana o la Estrategia de Biodiversidad de Murcia. Si bien estos dos ltimos casos no son especficos del litoral, realizan aportes interesantes que debern ser concretados, rompiendo as la dinmica, no solo territorial sino tambin legislativa e instrumental existente hasta la fecha. El hecho de que prcticamente todos los gobiernos regionales compartan en la definicin de sus polticas pblicas tanto el carcter estratgico como la situacin de crisis del litoral, constituye un punto de partida para impulsar cambios en su gestin desde esta perspectiva de gobernanza que ya est empezando a impulsarse en otros mbitos de gestin. 2. Existen interesantes iniciativas de gestin que ofrecen una referencia a la hora de tratar de impulsar cambios en el modelo de gestin del litoral Es posible encontrar buenas prcticas y nuevos intentos de desarrollo de normativas y proyectos orientados a provocar cambios en el modelo de gestin de las zonas costeras. En Catalua se han creado instituciones especficamente para desarrollar iniciativas de GIAL. En ellas existe una importante y creciente implicacin de la escala local y se observa una tendencia al reforzamiento del
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papel de las ONG en relacin a la gestin del litoral (Consorci El Far, Consorci Colls-Miralpeix, Grupo de Trabajo de Custodia Marina). Tambin en Galicia destaca el papel de la Fundacin Lonxanet, con interesantes experiencias en proyectos dirigidos al sector pesquero. Estas y muchas otras actuaciones positivas suponen un camino andado importante por parte de la administracin de las que existen interesantes lecciones aprendidas que pueden servir de referencia en las diferentes escalas de gestin y tambin para otras regiones costeras. 3. Las responsabilidades en la gestin del litoral estn bien definidas Las competencias entre las distintas escalas territoriales estn por lo general bien definidas. Adems en todas las CCAA se han identificado rganos de coordinacin entre administraciones y/o entre instituciones de una misma escala territorial, aunque no son especficos para el mbito costero-marino y debe mejorarse su funcionamiento. En este sentido, los Convenios de colaboracin existentes entre el Gobierno de Espaa y las CCAA en materia de gestin integrada de la costa pueden constituir un punto de partida. 4. La administracin estatal dispone de una amplia base normativa sectorial para el litoral a partir de la que avanzar hacia su adaptacin para la GIAL El hecho de que las costas y el medio marino sean considerados en Espaa como Dominio Pblico Martimo Terrestre a travs de su Constitucin supone una fortaleza incuestionable. Adems, pese a sus posibles carencias y al retraso en su aplicacin, disponer de la Ley 22/88 de Costas, que supuso un importante avance en su momento (adems de un adelantado respecto de otros pases), es una experiencia relevante para la administracin pblica y un punto de partida que debe ser aprovechado. La aprobacin de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, de la Ley de Proteccin del Medio Marino o la prxima Ley de Pesca Sostenible, muestran tambin que la administracin central ya se est enfrentando a importantes retos que tena pendientes (sobre todo respecto del espacio marino). Todas estas normas enmarcarn posiblemente el futuro normativo autonmico. 5. Comienzan a aparecer novedosos instrumentos de carcter voluntario y operativo Destaca la reciente aparicin en algunas CCAA de interesantes instrumentos operativos de gestin, muchos de carcter voluntario y participativo, como el caso de la Custodia del Territorio y la Custodia Marina, que tienen en Catalua buenas experiencias. Tambin deben resaltarse en este
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mismo sentido las Reservas Marinas de Inters Pesquero, iniciativas de cogestin entre la administracin y los pescadores que han tenido muy buenos resultados en Canarias, con la Reserva Marina de la Restinga (El Hierro), y tambin en Galicia (en las localidades de Lira y Cedeira) y los Grupos de Accin Costera. Destacan avances importantes del gobierno regional con implicacin de municipios costeros y del sector privado en la recuperacin y preservacin ambiental de algunos espacios libres de la Zona de Influencia (ZI) y la ZSP. En estos casos los avances se relacionan con la elaboracin de criterios para su gestin, con la puesta en valor de estos espacios o con su incorporacin como patrimonio turstico. Destacan ejemplos como la Infraestructura Verde y Parques Litorales en la Comunidad Valenciana, el Plan del Litoral del municipio de Calvi, los Criterios de Gestin de la ZSP en Asturias y Andaluca, etc. 6. A lo largo de todo el litoral espaol existen profesionales con la capacitacin y motivacin necesarias para liderar iniciativas de GIAL Todas las CCAA costeras cuentan con profesionales y tcnicos con la motivacin y experiencia necesarias para participar en nuevas iniciativas relacionadas con la GIAL. Cada vez hay ms grupos de investigacin y unidades administrativas que cuentan con personal formado y concienciado en la necesidad de incorporar aspectos de gobernanza y que trata de impulsar iniciativas de inters para la GIAL. 7. Existen iniciativas de educacin ambiental en todas las regiones costeras La mayora de las administraciones regionales costeras espaolas realizan esfuerzos relacionado con la educacin ambiental. Pese a no ser todava suficiente, indican una apuesta firme que debe ser aprovechada para tratar asuntos especficos del litoral y el medio marino. Aunque escasas todava, existen ya algunas experiencias positivas para la GIAL, impulsadas o apoyadas por la administracin pblica. El Pas Vasco cuenta desde 1990 con los centros Ingurugelaceida, de apoyo al profesorado para impulsar la educacin ambiental, y tambin con un Programa de Educacin Ambiental que cuenta con una lnea especfica para la Costa denominada Azterkosta. Por su parte, en Canarias el proyecto Canarias, por una Costa Viva, liderado por la Universidad de Gran Canaria a travs del grupo de investigacin BIOGES (con apoyo del Estado y del Gobierno de Canarias, cabildos y algunos municipios), supuso una gran experiencia en este sentido. En Andaluca, el litoral es objeto de interesantes iniciativas (campaa de Educacin Ambiental Cuidemos la Costa, Red de Voluntarios Ambientales del Litoral Andaluz, actividades del Aula del Mar de
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Mlaga, etc.). La Asociacin Nereo, en Catalua, lleva a cabo una iniciativa de Actuaciones en Materia de educacin ambiental para la aplicacin de la Gestin Integrada de Zonas Costeras. 8. Existen iniciativas de formacin de posgrado especficas de GIAL de las que surgen trabajadores convenientemente preparados Se est dando un aumento significativo de iniciativas formativas especficas sobre GIAL, la mayora de reciente creacin e impulsadas desde la universidad. Universidades en Cantabria, Catalua, Baleares, Andaluca o Canarias ofertan estudios superiores de posgrado sobre la temtica. 9. Existe una importante base de conocimiento del litoral espaol que podra facilitar a la Administracin emprender acciones con mayor solvencia y recorrido En trminos generales se dispone de un conocimiento suficiente para la toma de decisiones de cierta trascendencia. Existe bastante informacin y conocimiento sobre los principales problemas a los que se enfrenta la GIAL. Estn empezando a surgir cada vez ms centros, unidades y grupos de investigacin con dedicacin especfica en GIAL. A modo de ejemplo, en Galicia existe un Observatorio del Litoral asociado a la Universidad de A Corua; en Santander se encuentra el Instituto de Hidrulica Ambiental asociado a la Universidad de Cantabria; en Catalua el Centro de Estudios Avanzados de Blanes (CEAB); en Baleares el Sistema de Observacin Costero de las Illes Balears (SOCIB); en Andaluca el Grupo de Investigacin en Gestin Integrada de reas Litorales de la Universidad de Cdiz; en Canarias el grupo de investigacin BIOGES de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria y el Instituto Canario de Ciencias Marinas. Todos ellos han liderado iniciativas de inters para la GIAL. El siguiente paso es aprovechar convenientemente esta disponibilidad de informacin y conocimiento, para su incorporacin en la toma de decisiones. La administracin pblica (tanto estatal como autonmica) ha realizado mltiples diagnsticos de la situacin de su litoral. Prcticamente en todas las comunidades autnomas se es consciente de la fragilidad y de la situacin crtica de sus ecosistemas. La administracin dispone de indicadores con referencias histricas que le permite gestionar con mayor conocimiento. Tambin estn impulsando interesantes iniciativas de investigacin, con la financiacin de instituciones para tal fin o el desarrollo de proyectos para profundizar en entornos donde s existe un dficit de conocimiento (como es el caso del medio marino).
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OPORTUNIDADES 10. Un nuevo escenario de gestin puede favorecer la aparicin de polticas y estrategias regionales de GIAL y de nuevos instrumentos para la gestin del medio marino Los avances a nivel internacional y nacional y las nuevas competencias sobre el DPMT asumidas por algunas CCAA (Catalua, Andaluca y Baleares) favorecen un contexto propicio para la aparicin de nuevas polticas y estrategias regionales de GIAL. Es posible que esto permita por primera vez la gestin desde una misma administracin de la zona terrestre, la ZSP, el DPMT y algunos asuntos relacionados con el Mar Territorial. Se prev un impulso en el desarrollo de instrumentos de ordenacin marina, as como una mayor implicacin de los gobiernos regionales y los municipios costeros en este mbito. Esto debe ser aprovechado para introducir cambios en el modelo de gestin que se ha venido desarrollando hasta ahora. 11. Se han observado cambios en el mbito pblico que pueden ser favorables para la elaboracin de normas regionales de carcter integrado para el litoral Junto a los progresos necesarios en polticas y estrategias del litoral, y teniendo en cuenta los ltimos cambios en el actual contexto jurdicoadministrativo, es de prever que surjan nuevas normas regionales para el litoral con carcter integrado. En Catalua ya se est preparando una ley del litoral que podra incorporar avances en la materia. Tambin los ltimos retos e innovaciones en usos, actividades y las nuevas tecnologas relacionadas con el mar estn siendo motivo de cambios en la normativa estatal, que luego debern tener reflejo en la legislacin regional. De cualquier forma, un impulso en la aplicacin de la normativa existente, sobre todo aquella que establece directrices y criterios de gestin u ordenacin en el litoral, supondra en s mismo un gran avance. 12. Existen estructuras administrativas (no especficas para el litoral) que pueden ser adaptadas y mejor aprovechadas para desarrollar iniciativas de integracin y coordinacin de polticas sectoriales en este mbito En todas las CCAA litorales existen rganos que podran asumir las funciones de coordinacin intra e inter institucional. Los de mayor inters para esta labor son los que dependen directamente de presidencia y no se asocian a ningn ente sectorial. La figura de Consorcio se ha mostrado interesante para llevar a cabo iniciativas de colaboracin entre instituciones, sobre todo entre
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municipios costeros vecinos. En cualquier caso, existen referencias internacionales y regionales positivas, asociadas a otro tipo de polticas (cambio climtico), que invitan a reflexionar sobre la pertinencia de una institucin autnoma regional especficamente dedicada a la GIAL (Agencia del litoral). sta podra responder a la necesidad de estabilidad institucional sobre el cambiante reparto de responsabilidades en el medio costero-marino, as como facilitar una visin transversal que permita la coordinacin y coherencia entre las polticas regionales sectoriales. 13. Se ha observado un gran inters y algunos movimientos para el intercambio de experiencias entre entidades, agentes y expertos En la mayora de las universidades de las CCAA litorales hay investigadores con inters en la GIAL que ya estn encontrando sinergias y constituyendo redes de trabajo, sin embargo stas an no estn formalizadas. La creacin de una red para la GIAL constituye una gran oportunidad para compartir mtodos, enseanzas o incluso participar en ofertas formativas de postgrado de diversas universidades. Por otro lado, se ha observado gran inters por parte de tcnicos, gestores y profesionales para el intercambio de experiencias y conocimientos, pero sin embargo an no disponen del apoyo y las estructuras necesarias para ello desde la administracin. Falta un marco de colaboracin e intercambio de experiencias para la mejora continua de la capacitacin y la replicacin/adaptacin de buenas experiencias entre distintas regiones. Existen adems debates sobre el litoral en todas las regiones, por ahora especficos sobre problemas muy concretos, que podran ser mejor aprovechados. 14. Se est trabajando en incorporar argumentos de lgica econmica en el destino de fondos para la conservacin de los ecosistemas litorales as como sus bienes y servicios Resulta sencillo justificar el destino de mayores fondos pblicos a la gestin del litoral, pues este mbito es sin duda el espacio que ms beneficio econmico genera del pas. Un cambio de discurso consistira en incorporar en esos beneficios el papel que juegan los ecosistemas y la necesidad de mantener los bienes y servicios que estos aportan. Ello, adems, enriquecera discursos tradicionales meramente ambientales. Incorporar los valores ambientales y paisajsticos del litoral al sector productivo tambin puede facilitar una mayor implicacin de la empresa privada en la conservacin y recuperacin de ecosistemas. Ya hay iniciativas regionales y estatales (Evaluacin de Ecosistemas del Milenio en Espaa y Andaluca) y tambin internacionales (Iniciativa Postdam y el proyecto TEEB, The Economics Of Ecosystems And
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Biodiversity, de la Unin Europea) encaminadas a evaluar los servicios que prestan los ecosistemas tanto para su aprovechamiento econmico como para sostener y mejorar la calidad de vida. 15. El reconocimiento de la GIAL a escala internacional puede facilitar la futura consolidacin de este modelo en Espaa Existe consenso internacional sobre la necesidad de incorporar la GIAL en las agendas polticas de gobierno. Europa ha avanzado en materia de poltica martima y marina, con la formulacin del Libro Azul sobre la Poltica Martima Integrada y la Directiva Marco de Estrategia Marina Europea, que ha conllevado la aprobacin en Espaa de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de proteccin del medio marino. Tambin el Protocolo de GIZC del Mediterrneo (ratificado por nuestro pas el 23 de marzo de 2011) y los ltimos avances en Ordenacin Espacial Marina (Marine Spatial Planning, MSP), son de gran trascendencia para el futuro de la GIAL. La Recomendacin 2002/413/CE del Parlamento Europeo y el Consejo relativa a la aplicacin de la gestin integrada de las zonas costeras en Europa, sin ser vinculante para los Estados Miembros, resulta de gran valor poltico para muchos de ellos, incluido Espaa, de cara a motivar iniciativas de GIAL. 16. Existen instrumentos de participacin con potencial para la GIAL Existen rganos en la mayora de las Comunidades Autnomas que, pese a no ser especficos del litoral, incorporan entre sus funciones la participacin ciudadana. Estos rganos, si bien hay que reconocer que muchos no se han desarrollado por completo, tienen gran potencial para la GIAL. Destaca el foro CANACOSTA, una iniciativa cuyo funcionamiento ha sido poco constante debido a la ausencia de una financiacin estable, pero que, impulsada por el Instituto Canario de Ciencias Marinas, fue creada especficamente para establecer un lugar de encuentro entre los agentes costeros en Canarias. Destacan tambin instrumentos ampliamente conocidos que han demostrado su potencial con algunos ejemplos interesantes como las Agendas 21 en Baleares.
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DEBILIDADES 17. Frecuentes reestructuraciones de administraciones pblicas y cambios constantes de responsables polticos por motivos ajenos a la gestin costera dificultan indirectamente las iniciativas de GIAL El reparto de responsabilidades en los gobiernos regionales a veces se aleja de criterios cientfico-tcnicos y con frecuencia no obedece a un acercamiento hacia la gobernanza de los espacios costero-marinos. En consecuencia, cambios polticos o econmicos someten a las instituciones a continuas reestructuraciones que dificultan la continuidad de iniciativas y polticas para el litoral. Crean adems confusin y complican la coordinacin interadministrativa, ms an en la actual situacin de crisis econmica en que las CCAA se estn viendo obligadas a reordenar su sector pblico. Esta inestabilidad produce la desmotivacin de tcnicos y profesionales que han invertido mucho esfuerzo en la elaboracin de instrumentos de gran inters que luego no han tenido el desarrollo esperado. 18. El litoral espaol es gestionado a travs de polticas sectoriales, sin un marco comn que las integre El litoral espaol se gestiona a partir de polticas sectoriales, siendo necesario avanzar hacia la formulacin de polticas especficas para la GIAL (que de momento no parece una prioridad poltica) para dotar de un enfoque ms estratgico a la gestin de estos espacios. La mayora de los instrumentos para la gestin del litoral espaol son de carcter sectorial, siendo los de mayor importancia los relacionados con la ordenacin del territorio y el medio ambiente, que pese a ser polticas transversales no son suficientes para crear un marco comn para la gestin de los usos y actividades que se dan en el litoral. En consecuencia, los instrumentos estratgicos de carcter integrado son muy escasos en este mbito y acumulan un importante retraso. Algunas regiones centran excesivamente su poltica del litoral en su aprovechamiento econmico sin considerar suficientemente las consecuencias, no slo sociales o ambientales, sino tambin econmicas de la prdida de ecosistemas y biodiversidad. En la escala local es necesario incentivar iniciativas relacionadas con la GIAL. En las islas casi cualquier poltica sectorial afecta a las reas costero-marinas, por lo que resulta an ms necesaria la elaboracin de una poltica especfica para la GIAL. Apenas existen pronunciamientos sobre la poltica regional de gestin del medio marino, salvo en cuestiones de proteccin de espacios y algunos avances promovidos por iniciativas europeas.
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19. Los instrumentos estratgicos relacionados con la gobernanza y la gestin integrada del litoral han tenido escasa aplicacin Algunos de los instrumentos estratgicos identificados, relacionados aparentemente con la gobernanza o la GIAL, resultan documentos de carcter excesivamente operativo (perdiendo su utilidad para la integracin, mirada en el largo plazo o la visin holstica del mbito). Adems no suelen profundizar en el cambio de modelo de gestin y se han encontrado importantes dificultades para traducirse en actuaciones reales. Los que tienen una mirada puesta en el largo plazo han tenido escasa aplicacin y poco xito a la hora de influir en las decisiones prcticas posteriores sobre las que estableca un marco de actuacin. Las pocas estrategias especficas de GIAL (o que incorporan la GIAL en su contenido) que existen en las regiones costeras espaolas no han contado con el apoyo poltico necesario y ninguna de ellas ha sido desarrollada (Estrategia Valenciana para la Gestin Integrada de la Costa, elaborada en 2002; el Plan Estratgico para la Gestin Integrada de las Zonas Costeras en Catalua, elaborado en 2004; la Propuesta de Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras, elaborada en 2008; la Estrategia Asturiana Marea, elaborada en 2008). Lo mismo ha ocurrido con la Estrategia Espaola para la Sostenibilidad de la Costa, que qued paralizada tras el desarrollo de su Prediagnstico costero (2008). 20. El marco normativo actual, aunque abundante, responde a asuntos sectoriales y no facilita la gestin integrada del litoral Existe un amplio campo normativo relacionado con la gestin del litoral en las tres escalas administrativas (nacional, regional, local), pero tienen un marcado carcter sectorial y no responde a las complejas caractersticas fsiconaturales, socio-econmicas y administrativas de este espacio. Se conocen propuestas normativas con algn inters para la GIAL, que no han prosperado (las Directrices Regionales del Litoral de Andaluca, Decreto 118/1990, por ejemplo) o que no estn siendo desarrolladas plenamente. A pesar de la reciente aprobacin de la Ley estatal de Proteccin del Medio Marino, existe retraso en la regulacin de este espacio, que ha derivado en un dficit de instrumentos para su gestin. En la Regin de Murcia, por ejemplo, debe ser abordado el desarrollo de este tipo de instrumentos para la gestin de Zonas de Especial Conservacin (ZEC) en el medio marino. Por otro lado es necesario destinar mayores esfuerzos al cumplimiento de la normativa existente. En relacin a la Ley de Costas, en los ltimos aos se han producido grandes avances en el deslinde del litoral espaol, sin embargo quedan algunos deslindes muy complejos y conflictivos en algunas zonas concretas como las
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costas valencianas, donde se estn viendo obligados a abordar deslindes de segunda generacin debido a la regresin de la costa. 21. El liderazgo institucional y la coordinacin en la gestin costeromarina no son suficientes para responder a la convergencia de instituciones y competencias en este mbito En el litoral se concentran mltiples administraciones responsables de algn aspecto relacionado con su gestin, pero sin embargo no se persigue una poltica de alianzas ni se encuentra una administracin con el liderazgo institucional necesario para impulsar un modelo de GIAL. Por el contrario, en ocasiones las circunstancias han facilitado que se antepongan otros criterios a los tcnicos en la asignacin de responsabilidades, lo que ha propiciado un celo competencial en las instituciones responsables que ha derivado en un alejamiento del enfoque ecosistmico a la hora de gestionar el litoral. A esta situacin hay que aadir que no existen en Espaa rganos de coordinacin formales especficos para el litoral. Los Convenios de colaboracin entre el Estado y las autonomas para la gestin integrada del litoral, pese a suponer un avance, raramente abordan temas de gobernanza y en la mayora de los casos no se han desarrollado como estaba previsto. Por otro lado, hay CCAA que no han suscrito estos Convenios para el conjunto de la regin. Las responsabilidades en los asuntos costero-marinos se encuentran muy repartidas entre diferentes instituciones. En esta situacin resulta necesario, o bien la creacin de departamentos especficos para la GIAL, o bien la asignacin a los ya existentes de responsabilidades especficas en materia de GIAL. Por otro lado, las competencias de los gobiernos regionales en el medio marino no han sido plenamente desarrolladas. En este sentido, recientemente ha sido aprobada la Ley 44/2010, de 30 de diciembre, de Aguas Canarias, que aunque no modifica las competencias entre el Estado y la administracin regional en lo referente a las aguas exteriores, supone un logro poltico para el gobierno regional y habr que estar atentos a su evolucin. 22. La cooperacin y el dilogo entre cientficos, formadores y tomadores de decisiones en el mbito de la GIAL no es suficiente La escasa coordinacin entre las instituciones generadoras de conocimiento y los tomadores de decisiones hace que en ocasiones el esfuerzo investigador, o no atienda a las necesidades de la gestin, o se convierta en un ejercicio intelectual de escasa aplicacin. A esto se unen ciertas carencias en la formacin del personal tcnico de las administraciones para el correcto uso de las nuevas herramientas de gestin de la informacin y nuevas tecnologas. La
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administracin debe esforzarse por mejorar la colaboracin entre los centros de generacin del conocimiento, sumando esfuerzos y recursos. An debe hacer un mayor esfuerzo en ampliar su conocimiento del medio marino ya que pese a las ltimas iniciativas de investigacin hay escasas experiencias de gestin. Le corresponde a la administracin facilitar espacios permanentes de dilogo y transferencia de informacin entre ambos actores. Se han encontrado en iniciativas interesantes en este sentido, por ejemplo el Convenio de colaboracin firmado entre la Demarcacin de Costas Andaluca AtlnticoCdiz y la Universidad de Cdiz, para el Asesoramiento en materia de Gestin Integrada de reas Litorales de la provincia de Cdiz. Existe, en resumen, la necesidad de crear espacios de encuentro entre tcnicos, investigadores y otros interesados, de diferentes comunidades autnomas, para el debate y el intercambio de experiencias relacionadas con los problemas y la gestin del litoral en Espaa. 23. Se observan carencias por parte de la administracin en las ofertas de capacitacin y formacin de sus tcnicos y gestores En la administracin pblica regional el perfil profesional est alejado del conocimiento costero marino y debe aumentarse la formacin de tcnicos en materia de GIAL. Predominan perfiles relacionados con la ingeniera, la ordenacin del territorio o la biologa, echndose en falta equipos de trabajo multidisciplinares. Adems, no se han logrado identificar estrategias formativas ni de capacitacin de carcter formal especficas para la GIAL o que incluyan sta en su programa de actividades. Son pocas las regiones costeras que cuentan con una oferta formativa universitaria adecuada en relacin a aspectos relacionados con las habilidades y destrezas personales necesarias para la resolucin de conflictos o la gestin participativa. No se ha logrado encontrar una relacin continuada entre la oferta formativa especfica de cada Consejera y los asuntos referidos a la gestin del litoral. Tampoco se ha observado interrelacin entre cientficos y gestores a la hora de organizar actividades formativas, salvo algunas experiencias llevadas a cabo por el MARM y el Instituto de Hidrulica Ambiental de la Universidad de Cantabria. Por otro lado, existen iniciativas de formacin bajo el nombre de GIAL, cuyo programa formativo no se desarrolla en su mbito. 24. Existe una manifiesta falta de financiacin para desarrollar la GIAL En general se cuenta con una manifiesta falta de recursos, tanto econmicos como humanos. Se constata un desequilibrio entre los ingresos generados por el uso o aprovechamiento de los recursos costero-marinos y los
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gastos destinados a su proteccin y conservacin. La informacin disponible sobre los recursos destinados al litoral debe mejorarse, pues se encuentra dispersa y poco detallada. No se identifican nexos de unin entre las diferentes partidas presupuestarias destinadas al litoral. Adems el origen de los recursos es predominantemente pblico, con escasa implicacin del sector privado. 25. La generacin, organizacin, tratamiento y difusin de la informacin relativa al litoral tiene importantes carencias para los objetivos de la GIAL Como ya se ha apuntado, la administracin tiene carencias de conocimiento del medio marino y tambin de algunos aspectos relacionados con la gobernanza. La generacin de informacin sobre el litoral, impulsada desde la Administracin Pblica, responde a criterios no consensuados marcados por la necesidad de los diferentes agentes con competencias en el mbito. Esto implica escaso aprovechamiento de los esfuerzos para su generacin y de los resultados posteriores obtenidos. Existen sistemas de informacin en todas las Comunidades Autnomas, pero stos no responden a los mismos criterios, ni tampoco suelen ser especficos para el litoral, por lo que la informacin de este mbito se encuentra dispersa. Se detectan problemas en el tratamiento de la informacin referente a este espacio, el formato en el que se ofrece, la interoperabilidad de las bases de datos, pero sobre todo de dispersin de la misma. La gestin del litoral no se realiza contando con la informacin y herramientas para su administracin ms actualizadas, y adems no se aprovechan bien las que se han puesto en funcionamiento. Se echa en falta una mayor autocrtica de la administracin a la hora de evaluar su gestin, as como una mayor difusin y transparencia de la labor que realiza. Continuamente se repiten diagnsticos de situacin. 26. La Administracin Pblica no ha incorporado suficientemente la participacin pblica en los procesos que llevan a la toma de decisiones Se ha observado un importante retraso desde la administracin pblica para la implicacin de los ciudadanos en la toma de decisiones. No existen rganos de participacin pblica especficos y estables para el litoral. La participacin pblica suele canalizarse a travs de los grupos ecologistas y conservacionistas (muy especializados) y limitarse a procesos puntuales no siempre vinculados al proceso de toma de decisiones. Los mecanismos de participacin existentes no son bien aprovechados y no disponen de medios suficientes. No se facilita la participacin de los distintos sectores privados ms activos en la costa. No hay un desarrollo de programas de educacin ambiental,
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formales y continuados en el tiempo y relacionados con el litoral y el mediomarino. AMENAZAS 27. Los avances en la bsqueda de una poltica de alianzas para la GIAL no son suficientes La gestin integrada del litoral espaol precisa alcanzar una poltica de alianzas entre los diferentes agentes que intervienen en el medio costeromarino de manera que las metas y objetivos que se planteen para este mbito sean compartidos y asumidos por administraciones (estatales, regionales, locales), ciudadanos, empresarios, ONGs, etc. No se han puesto en funcionamiento los instrumentos necesarios para alcanzar dicha alianza, tales como foros especficos de temas costero-marinos y rganos de coordinacin entre administraciones. 28. Los ciclos polticos y econmicos condicionan notablemente todo el proceso de gestin y toma de decisiones en el litoral Los ciclos polticos dificultan el desarrollo de polticas de GIAL, que precisan de compromisos a largo plazo. La administracin pblica se est viendo obligada a asumir nuevos retos (necesidad de un modelo de gobernanza del territorio, participacin pblica, ordenacin marina, deslindes de segunda generacin) sin contar con polticas adecuadas para ello. A esta coyuntura se une una situacin de crisis econmica que ha cambiado las prioridades polticas, siendo las cuestiones ambientales muy perjudicadas. En este contexto, la administracin se enfrenta a excesivos vectores de presin en el litoral que dificultan el desarrollo de un cambio en su modelo de gestin. 29. La distribucin de presupuestos generales en la administracin pblica no contempla mecanismos de financiacin estables para el desarrollo de polticas a largo plazo La decreciente disponibilidad de recursos para la GIAL sumada al hecho de que no se hacen valoraciones de los impactos reales de las inversiones efectuadas en el litoral, sobre todo en relacin a su conservacin o uso sostenible, hace que resulte muy difcil asegurar los compromisos de recursos en el largo plazo para el desarrollo de instrumentos de gestin costera. La GIAL no es considerada como elemento estratgico en la asignacin de recursos pblicos.
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30. El esfuerzo investigador no es convenientemente aprovechado y el conocimiento del medio marino an no es suficiente Pese a los avances alcanzados, existen vacos de informacin y an se debe profundizar desde los centros de investigacin en el conocimiento del litoral, sobre todo del medio marino, y de los ecosistemas, procesos y dinmicas que rigen su funcionamiento. En ocasiones esta investigacin no se realiza acorde con las necesidades y las prioridades demandadas por la sociedad. Adems, gran parte del amplio conocimiento generado no es aprovechado al ser desconocido o no estar disponible de la manera adecuada (en formato, lenguaje, extensin, etc.). 31. Posible transferencia de costes entre regiones costeras vecinas por falta de comunicacin y coordinacin El medio costero-marino se caracteriza por su continuidad territorial, tanto en el mbito marino como en el terrestre, de manera que las transferencias de costes y beneficios derivados de una determinada accin van ms all de los lmites administrativos. La ausencia de colaboracin entre CCAA y municipios vecinos en materia de costas y medio marino agrava esta situacin. En gran medida, esta colaboracin y coordinacin depende de las voluntades personales de tcnicos y gestores, lo que la hace muy vulnerable. En este contexto, en algunas zonas se generan problemas ambientales y conflictos socioeconmicos provocados por causas ajenas a ese espacio (en ocasiones motivadas por carencias de la propia administracin). 32. El grado de concienciacin social y de participacin pblica no es suficiente para facilitar la gobernanza del litoral Se detecta una baja concienciacin de la ciudadana que no valora lo suficiente su medio costero-marino, al menos hasta el punto de exigir un cambio en su gestin pblica hacia un escenario ms sostenible. El nivel de asociacionismo y de implicacin ciudadana en la identificacin y resolucin de problemas y conflictos de estos espacios es bajo, si bien tampoco se facilita el desarrollo de una cultura participativa en la sociedad.
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CUADRO SNTESIS PROPUESTAS CAME PARA LA GESTIN DEL LITORAL DE LAS REGIONES ESPAOLAS (Corregir las debilidades, Afrontar las amenazas, Mantener las Fortalezas y Explotar las oportunidades) MANTENER LAS FORTALEZAS EXPLOTAR LAS OPORTUNIDADES Fortaleciendo el modelo de gobernanza del litoral en las 7. Formulando polticas regionales para la GIAL y polticas e instituciones, as como en los instrumentos desarrollndolas con la elaboracin y aplicacin de legislativos. estrategias y otros instrumentos de enfoque Reconociendo, recogiendo y difundiendo iniciativas y ecosistmico capaces de dar continuidad y coherencia experiencias positivas llevadas a cabo a lo largo del litoral a los criterios de gestin. espaol y creando espacios de encuentro, reflexin, dilogo 8. Aprovechando o creando estructuras administrativas y formacin en materia de GIAL. con posibilidades de liderazgo que promuevan el Trabajando desde un enfoque ecosistmico en la gestin cambio de comportamiento institucional necesario del medio costero marino. para dotar de la transversalidad necesaria a la gestin Consolidando y simplificando los textos normativos e pblica del litoral. integrndolos en normas para el conjunto del litoral y no 9. Favoreciendo el debate y la generacin de ideas para la suma de sus sectores de actividad. mediante el apoyo de redes e instituciones Introduciendo y reforzando los contenidos y principios de independientes. la GIAL en las iniciativas de educacin ambiental. 10.Aprovechando los instrumentos de participacin Aprovechando la informacin generada y los profesionales pblica existentes para introducir el debate y la formados y apoyando las iniciativas y procesos que los participacin en los asuntos de GIAL. generan.
(Continuacin Matriz CAME) CORREGIR LAS DEBILIDADES AFRONTAR LAS AMENAZAS 11.Formulando una poltica consensuada para el medio 17.Con la creacin de espacios de debate al ms alto costero marino y desarrollndola mediante la aplicacin nivel que permitan afianzar una poltica de alianzas de instrumentos estratgicos y normativos orientados al para la GIAL. largo plazo. 18.Asegurando la continuidad en el largo plazo de las 12.Adaptando la administracin a las singularidades del polticas de GIAL mediante reservas espacio a gestionar. presupuestarias y con la colaboracin econmica 13.Mediante la elaboracin de programas de capacitacin y de actividades beneficiadas por la gestin del la creacin de espacios de encuentro para la ecosistema. coordinacin y la colaboracin entre tcnicos y 19.Destinando recursos y estableciendo prioridades tomadores de decisiones de las distintas instituciones para la generacin del conocimiento en el medio con responsabilidades en el litoral. costero-marino y creando espacios de encuentro 14.Mediante la creacin de un banco de recursos para el entre cientficos y tomadores de decisiones. litoral de carcter estatal y programas de inversin para 20.Creando espacios para la coordinacin y la la GIAL de largo plazo en la escala regional. colaboracin en materia de GIAL entre regiones 15.Creando un sistema de informacin del litoral y el medio vecinas. marino espaol y elaborando criterios y protocolos para 21.Fomentando la cultura participativa y fortaleciendo la generacin, tratamiento y difusin de la informacin. el sentimiento de corresponsabilidad desde la 16.Mediante el fomento de la participacin pblica en el educacin y el apoyo al asociacionismo. proceso de toma de decisiones.
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MANTENER LAS FORTALEZAS 1. Fortaleciendo el modelo de gobernanza del litoral en las polticas e instituciones, as como en los instrumentos legislativos Cualquier cuestin que afecte al litoral debe asumir ya como imprescindible abordar la tarea de encaminar el modelo de gestin a uno ms cercano a los principios de la gobernanza y la GIAL. Lo contrario es indicador de que no se est respondiendo a la complejidad de administracin del litoral. Para ello debe darse a estos modelos la prioridad que le corresponde a nivel institucional, poltico y legislativo. 2. Reconociendo, recogiendo y difundiendo iniciativas y experiencias positivas llevadas a cabo a lo largo del litoral espaol y creando espacios de encuentro, reflexin, dilogo y formacin en materia de GIAL Las iniciativas sobre GIAL que ya estn en marcha y que tienen un reconocimiento generalizado, por su inters o por su buen funcionamiento, deben ser recogidas y difundidas. Para aprovechar mejor las buenas experiencias, y que sirvan de referencia (tanto para los gestores de las mismas instituciones o mbitos territoriales como para otras CCAA), pueden crearse espacios de encuentro, reflexin, dilogo y formacin que fortalezcan adems los nodos de trabajo creados en torno a esas iniciativas. Este reconocimiento es la mejor manera de que las buenas iniciativas sean identificadas como tal y mantenidas en el tiempo con los recursos necesarios. Es necesario difundir la experiencia de novedosas medidas voluntarias ya puestas en prctica en el litoral espaol y realizar un seguimiento de sus resultados, tanto los directos sobre el ecosistema o las actividades, como los indirectos sobre el fomento de la concienciacin y participacin. De igual forma, estas iniciativas otorgan referencias que invitan a desarrollar ms experiencias en este sentido. Una posibilidad es extenderlo no solo a los usuarios, propietarios, etc. sino tambin a los propios gestores, para que amplen su capacitacin y sean partcipes activos del cambio de modelo de gestin que se pretende. Esto, adems, puede facilitar que se rompa el actual aislamiento de tcnicos y expertos preparados para llevar a cabo las iniciativas demandadas. Es preciso aprovechar ms sus capacidades, y tambin facilitar que participen en encuentros con otros tcnicos y tomadores de decisiones con los que puedan obtener nuevas ideas y nuevos mtodos para trasladar a su institucin.
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Por ltimo, el reconocimiento generalizado por parte de las administraciones sobre la situacin de crisis del litoral debe quedar reflejado y ser difundido. Explicar esta realidad es la mejor manera de educar y hacer comprender las medidas necesarias para revocar esa situacin. La informacin que puede sustentar estas conclusiones debe transformarse en ms y mejor conocimiento, entendible y accesible para los afectados e interesados. En estos espacios de debate deberan mejorarse aspectos tales como la elaboracin de informes, notas de prensa, firma de pactos y acuerdos sobre la gestin del litoral. 3. Trabajando desde un enfoque ecosistmico en la gestin del medio costero marino La distribucin de competencias en el litoral es compleja por la cantidad de instituciones y de asuntos a tratar. El hecho de que dicha distribucin est bastante consolidada y sea clara para las administraciones, apremia a stas a facilitar que dicha distribucin no afecte ni a usuarios ni a los ecosistemas costeros a gestionar. Se pueden mejorar iniciativas como las ventanillas nicas y trabajar para que se gestione desde un enfoque ecosistmico (frente a la fragmentacin de su manejo), de tal manera que lo importante sea el objeto y no el mtodo o el procedimiento administrativo. Para que esta fortaleza se mantenga hay que proceder con cautela y eficacia en los actuales procesos de traspaso de competencias que hay en marcha. 4. Consolidando y simplificando los textos normativos e integrndolos en normas para el conjunto del litoral y no para la suma de sus sectores de actividad El amplio camino ya recorrido por la administracin en el desarrollo de normativa sectorial puede ser correspondido con una simplificacin de los textos y de los trmites asociados, as como una integracin de los mismos en normas de conjunto que faciliten su aplicacin y su utilidad para los usuarios. Estos cambios pueden incluir ya los principios de la GIAL y adaptaciones que permitan el uso de criterios para flexibilizar su aplicacin segn las caractersticas del mbito o el asunto a tratar. 5. Introduciendo y reforzando los contenidos y principios de la GIAL en las iniciativas de educacin ambiental De la propia definicin de GIAL se desprende la necesidad de un cambio de comportamiento social generalizado (en usuarios, tcnicos, cientficos). La educacin es fundamental para impulsar poco a poco dicha evolucin. As, las iniciativas de educacin ambiental en el litoral deben ser reforzadas,
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contemplando tambin los principios de la GIAL. Esto significa, adaptarlas y modernizarlas para que estn acorde con los enfoques, principios y valores internacionalmente consensuados. 6. Aprovechando la informacin generada y los profesionales formados y apoyando las iniciativas y procesos que los generan Es necesario mantener y reforzar las iniciativas de formacin de posgrado especficas en GIAL que existen en Espaa. Sera interesante hacer partcipe a los gestores de estas iniciativas formativas, tanto en el papel de docente como en el de alumno. Subvenciones, convenios de colaboracin universidadadministracin podran ser adecuados para ello. De igual forma puede ser relevante crear espacios en los que los coordinadores de estas experiencias formativas intercambien ideas, mtodos de trabajo, criterios para el diseo de contenidos, etc., e incluso colaboren en algunas tareas formativas (prcticas, salidas de campo, trabajos conjuntos de alumnos). Al mismo tiempo debe hacerse un esfuerzo por reunir y ordenar la informacin, as como sistematizar su generacin. Dotar a los agentes implicados de herramientas sencillas para la obtencin y bsqueda de informacin resulta esencial, as como el empleo de la mejor base de cientfica disponible a la hora de gestionar el litoral. Una mayor comunicacin y colaboracin entre los centros generadores del conocimiento (universidades, centros de investigacin, etc) y las instituciones y organismos encargados de usarlo para tomar decisiones a la hora de gestionar el litoral es necesaria y urgente en nuestro pas. APROVECHAR LAS OPORTUNIDADES 7. Formulando polticas regionales para la GIAL y desarrollndolas con la elaboracin y aplicacin de estrategias y otros instrumentos de enfoque ecosistmico capaces de dar continuidad y coherencia a los criterios de gestin. La cesin de competencias a los gobiernos regionales para la gestin del DPMT, sumadas a las que ya posean en relacin a la ZSP del DPMT y a la ordenacin del litoral, marca un nuevo escenario que puede ser aprovechado para que se elaboren estrategias de gestin alejadas de la fragmentacin, que faciliten un enfoque ecosistmico y la continuidad de criterios. En algunos casos puede plantearse la posibilidad de que la ordenacin del litoral mantenga coherencia incluso en la ordenacin de aguas interiores y mar territorial, mediante la colaboracin imprescindible entre las administraciones implicadas.
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Un marco comn de trabajo es un buen punto de partida. Para la promocin de este escenario de gestin colaborativa podra ser til la formulacin de una poltica consensuada, un pacto por el litoral, la firma de convenios de colaboracin, iniciativas o proyectos comunes, etc. A fin de crear este marco comn, es necesario impulsar espacios de debate de los que puedan emanar principios y criterios bsicos. Para que estos cambios observados tengan sentido, hay que acompaarlos de instrumentos que hagan firmes y ejecutables las iniciativas estratgicas formuladas por las administraciones. La labor de gestin integrada podra estar refrendada por el Parlamento correspondiente, mediante una norma o normas que establezcan la estructura bsica en la que apoyar las decisiones. El seguimiento del cumplimiento de las normas existentes puede suponer en s mismo un importante avance. 8. Aprovechando o creando estructuras administrativas con posibilidades de liderazgo que promuevan el cambio de comportamiento institucional necesario para dotar de la transversalidad necesaria a la gestin pblica del litoral Para que la GIAL realmente se incorpore en el modelo de trabajo de la administracin, urge un trabajo transversal interno que facilite un cambio de cultura de gestin. En este sentido, pueden crearse estructuras administrativas estables especficas de GIAL (Agencias del litoral), cercanas al conocimiento y a instancias con posibilidades de liderazgo. Su principal funcin debe ser la de promover y proponer ms que obligar, la de formar y asesorar ms que decidir, la de acercar, explicar y difundir ms que defender o justificar. A su vez, estas estructuras pueden favorecer la participacin de tcnicos y profesionales en espacios de colaboracin e intercambio de experiencias. 9. Favoreciendo el debate y la generacin de ideas mediante el apoyo de redes e instituciones independientes Las estructuras administrativas anteriores podran apoyar el funcionamiento de redes ya existentes y de instituciones independientes y crticas, centradas tambin en generar ideas alejadas de intereses ideolgicos (Think Tank). Se encargaran de recoger sus conclusiones y otras experiencias positivas para trasladarlas a los mbitos correspondientes. Estos espacios de pensamiento deben involucrar tambin al sector privado, incorporando valores y reflexiones ambientales a los intereses del sector productivo e incluyendo el valor de los servicios de los ecosistemas al habitual discurso ambiental que justifica su conservacin y recuperacin.
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Para ello, debe aprovecharse la enorme base de conocimiento ya existente, fomentando tambin la inclusin de la ciencia en estos debates, acercando la informacin a la administracin. 10. Aprovechando los instrumentos de participacin pblica existentes para introducir el debate y la participacin en los asuntos de GIAL Hay que aprovechar mejor los instrumentos que actualmente existen para la participacin y que no se estn explotando lo suficiente. De esta manera, en muchas ocasiones no ser necesario crear nuevos instrumentos, sino que pueden adaptarse los existentes. Para asegurar el xito de las iniciativas de participacin se recomienda, dada la escasa cultura participativa existente y las necesidades que demanda el propio proceso, hacer un esfuerzo para que el usuario/interesado entienda el camino por el que transcurren las decisiones de la administracin. Tambin es un requisito imprescindible proporcionar informacin adecuada y suficiente sobre el asunto en cuestin de cara a obtener una participacin ilustrada. CORREGIR LAS DEBILIDADES 11. Formulando una poltica consensuada para el medio costero marino y desarrollndola mediante la aplicacin de instrumentos estratgicos y normativos orientados al largo plazo Si este marco y esta poltica comn se apoyan en instrumentos estratgicos que contemplen el medio y largo plazo, pueden disearse con coherencia las etapas ms inmediatas y hacer factible que dichas estrategias sean aplicadas. Esos pasos cortos deben estar bien apoyados por instrumentos normativos suficientemente claros pero tambin flexibles y adaptables a la complejidad del litoral y a la multitud de instituciones y sectores que debern utilizarlos. El marco normativo actual, por tanto, debe ser complementado para integrar la actual dispersin y atomizacin de instrumentos sectoriales y para incluir los principios de la GIAL. 12. Adaptando la administracin a las singularidades del espacio a gestionar Se debe reflexionar si las estructuras administrativas actuales responden a las exigencias para resolver la crisis del litoral en el medio plazo. En cualquier caso, cuando las reestructuraciones sean necesarias deben realizarse sin olvidar los motivos que justificaban la existencia de una estructura concreta. En algunos casos las estructuras responden a singularidades de gestin y a espacios excepcionalmente complejos. Ante la vulnerabilidad de las estructuras
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administrativas, deben afianzarse los mecanismos estables de coordinacin y colaboracin, y debe plantearse la existencia estable de estructuras (departamentos, organismos, servicios) transversales para la integracin de polticas sectoriales. Es necesario para ello un gran pacto poltico/institucional. 13. Mediante la elaboracin de programas de capacitacin y la creacin de espacios de encuentro para la coordinacin y la colaboracin entre tcnicos y tomadores de decisiones de las distintas instituciones con responsabilidades en el litoral La coordinacin y colaboracin deben ser parte de la cultura interna de trabajo de tcnicos y gestores en el litoral y para ello hay que buscar espacios de contacto personal entre tcnicos y tomadores de decisiones de las distintas instituciones que deben colaborar, para generar voluntades (y no mandatos) de cooperacin. Para ello existen redes de trabajo, actividades formativas conjuntas, reuniones peridicas, iniciativas para la interoperabilidad de bases de datos entre instituciones. Sin embargo, tambin debe fomentarse la formacin y capacitacin en habilidades y tcnicas sociales (negociacin, comunicacin). Hay que fomentar las iniciativas voluntarias de capacitacin, mediante incentivos por la participacin en cursos, eventos, reuniones relacionados con la GIAL y donde tambin participen diferentes departamentos sectoriales y otros expertos con distintas opiniones. Esta labor de capacitacin, debate y consenso debe acabar con el escepticismo tcnico y poltico, que hace que, si bien hay aparente consenso sobre la situacin de crisis y sobre las soluciones a desarrollar, stas no se implementen ni se vean reflejadas en la realidad. Combatir este escepticismo repercute tambin en solventar la escasa efectividad de los instrumentos de coordinacin interadministrativa existentes. Por otro lado, los espacios de debate, formacin, dilogo y propuesta tambin deben incluir a los formadores y a los generadores de informacin y conocimiento: La ciencia debe conocer las necesidades de investigacin e informacin que se requieren para afrontar los retos de gestin del litoral; los formadores deben conocer mejor las necesidades de capacitacin que requiere la administracin y los campos formativos que deben ser abordados para que existan expertos con la preparacin necesaria para aplicar aspectos de GIAL; la administracin debe tomar decisiones a partir del mejor conocimiento disponible, debe estar al corriente de las reas de investigacin y de la informacin que genera la ciencia, y debe adaptar el perfil de sus tcnicos (mediante formacin y capacitacin) para que puedan abordar los retos de la GIAL.
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14. Mediante la creacin de un banco de recursos para el litoral de carcter estatal y programas de inversin para la GIAL de largo plazo en la escala regional Se trata de asegurar la disposicin de fondos para las necesidades de la GIAL con el establecimiento de prioridades y criterios de inversin. Deber realizarse la evaluacin de resultados de estas inversiones y la elaboracin de programas que identifiquen necesidades y den sentido y continuidad a instrumentos, iniciativas y estrategias que deben ser orientadas al largo plazo. Se pretende garantizar con ello que el esfuerzo financiero para la gestin del litoral se muestre acorde con la relevancia econmica de ese espacio, con las tensiones que actan sobre l y con la fragilidad y complejidad e importancia de sus ecosistemas. La asignacin de recursos debe ser estable, atendiendo tambin a la necesidad de implementar instrumentos de largo recorrido. Debe tratar de implicarse ms al sector privado en la aportacin de soluciones, con lo que tambin hay que realizar un gran esfuerzo a la hora de explicar, difundir y debatir sobre los asuntos de la GIAL en los espacios de debate ya sealados para otros asuntos. 15. Creando un sistema de informacin del litoral y el medio marino espaol y elaborando criterios y protocolos para la generacin, tratamiento y difusin de la informacin Debera nacer de la voluntad compartida de administraciones locales, regionales y estatales, as como de los centros de investigacin y otros generadores de conocimiento. Se propone un sistema que rena y organice la informacin evitando la duplicidad de esfuerzos en su obtencin y facilitando el mximo aprovechamiento de la ya existente. Al mismo tiempo podra ser un medio para compartir y colaborar en la generacin de la informacin, esfuerzo que en nuestro pas es asumido casi exclusivamente con fondos pblicos. Para la creacin de este sistema deberan desarrollarse criterios y protocolos que aseguren la interoperabilidad de las bases de datos, establezcan prioridades e identifiquen vacos y necesidades de manera que se organicen y dirijan los esfuerzos econmicos y humanos. 16. Mediante el fomento de la participacin pblica en el proceso de toma de decisiones Debe incorporarse la participacin pblica en el proceso de toma de decisiones. Supone un cambio cultural que requiere paciencia para que sea definitivamente incorporado, pero deben acelerarse urgentemente los pasos necesarios para su puesta en marcha. Para ello la formacin es clave. La administracin debe valorar la puesta en marcha de iniciativas voluntarias en
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este sentido apoyadas por incentivos. Se trata de promocionar as la formacin en prcticas responsables que tambin permitan la difusin de los principios de la GIAL, y que a cambio impliquen, por ejemplo, facilidades a la hora de obtener licencias de uso. AFRONTAR AMENAZAS 17. Con la creacin de espacios de debate al ms alto nivel que permitan afianzar una poltica de alianzas para la GIAL Deben fomentarse espacios de debate al ms alto nivel para que se alcancen consensos y pactos que permitan afianzar una poltica de alianzas para la GIAL. Esta poltica debe desarrollarse con la creacin de un marco comn de trabajo que sirva de referencia a las instituciones a la hora de desarrollar sus polticas sectoriales sobre el litoral. De este modo se pretende que los procesos de gestin tengan el recorrido que precisan y no se vean afectados, en la medida de lo posible, por los ciclos polticos y econmicos. El liderazgo y el pacto poltico necesarios son fundamentales para ello. 18. Asegurando la continuidad a largo plazo de las polticas de GIAL mediante reservas presupuestarias y con la colaboracin econmica de actividades beneficiadas por la gestin de los ecosistemas Ante el riesgo de que iniciativas de largo recorrido, con cierta urgencia y polticamente consensuadas, queden paralizadas por la falta de los recursos necesarios, debe plantearse la reserva presupuestaria necesaria. Tambin puede plantearse la asignacin directa de recursos obtenidos a travs de actividades econmicas que condicionan la estabilidad o sostenibilidad del ecosistema que se est gestionando. 19. Destinando recursos y estableciendo prioridades para la generacin del conocimiento en el medio costero-marino y creando espacios de encuentro entre cientficos y tomadores de decisiones Se deben crear programas de investigacin estatales y regionales que dirijan los esfuerzos hacia los vacos de informacin existentes que ms dificultades generen a la hora de abordar la gestin del espacio litoral. Al mismo tiempo, debe aprovecharse ms y mejor el esfuerzo cientfico, tanto en sus resultados como en la orientacin de sus investigaciones. Para ello, se plantean espacios de encuentro cientficos y gestores para que el investigador oriente sus esfuerzos hacia las necesidades de la gestin y a su vez el gestor pueda acceder al nuevo conocimiento generado desde los centros de investigacin y as basar las decisiones de la gestin en el mejor conocimiento disponible.
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20. Creando espacios para la coordinacin y la colaboracin en materia de GIAL entre regiones vecinas Deben existir espacios de colaboracin y dilogo no solo para discutir problemas transfronterizos, sino tambin para que se traten los asuntos que puedan tener inters comn entre regiones fronterizas (polticas, iniciativas). Es importante que dichas medidas ya contemplen en su formulacin, de manera previsora, las posibles soluciones a esos problemas e incluso medidas conjuntas que hagan dicha medida ms eficiente y coherente. 21. Fomentando la cultura participativa y fortaleciendo el sentimiento de corresponsabilidad desde la educacin y el apoyo al asociacionismo Es posible que aunque se planteen mecanismos tiles de participacin, no se reciba la respuesta esperada por parte de los ciudadanos. Para ello es importante crear o fortalecer una base y una cultura de implicacin y corresponsabilidad en los asuntos crticos del litoral, desde la educacin formal y ambiental y desde el fomento del asociacionismo.
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REFLEXIN FINAL: En las ltimas dcadas la distancia entre economa, poltica y sociedad se ha visto ampliada. Mientras el sistema financiero y la economa pensaban y actuaban globalmente, la poltica lo haca en cada Estado. Al mismo tiempo la sociedad, cada vez menos social, pensaba y actuaba cada vez ms como individuos, con nuevas e individuales necesidades no satisfechas por ese mercado global. No se sabe a dnde conducir este proceso de cambio acelerado en la poca de la informacin y la comunicacin, lo que s es claro es que estamos en una poca de crisis donde se ha llegado al final de un viejo orden mundial que an no ha dado paso a un nuevo contexto socioeconmico y poltico claro. Este escenario de desorden mundial o de crisis debe ser aprovechado para introducir cambios sustanciales donde todos los implicados puedan opinar sobre su futuro. Los procesos de gobernanza, las ideas, las reflexiones a medio y largo plazo se tornan fundamentales y las redes, los grupos de pensamiento (los llamados Think Tank) deben asumirun papel protagonista en este proceso. En este escenario los Estados se encuentran inmersos en un proceso de transformacin. Los niveles de cooperacin supranacional cada vez son ms necesarios, y un ejemplo claro es la Unin Europea. Tambin se ha profundizado en la construccin de estructuras de poder hacia niveles inferiores reforzando las capacidades de la poltica regional con objeto de avanzar en la creacin de nuevas formas de gobernanza y cooperacin entre todos los actores locales. Sin embargo, este proceso se ha visto obstaculizado en nuestro pas por la ausencia de mecanismos de coordinacin y cooperacin entre actores polticos y entre stos y los agentes econmicos y sociales. Tambin, el escaso desarrollo de procesos de informacin y participacin ciudadana han condicionado el modelo espaol. A la situacin descrita se debe aadir que en Espaa se cuenta con la complejidad extra de tratarse de un Estado compuesto, de inspiracin federal, con ausencia de una cultura poltica propia de Estados federales y de una cultura territorial adecuada a los valores que hoy se manifiestan respecto del territorio. En opinin de los autores, la ausencia de una cultura de dilogo y de colaboracin, supone el mayor obstculo para alcanzar ms y mejores formas de coordinacin y cooperacin en los distintos niveles y esferas de gobierno. Nuestro mayor problema para avanzar hacia un modelo de gobernanza de las zonas costero-marinas en Espaa no es normativo (carencia de normas), ni presupuestario, sino de tipo cultural y de falta de voluntad y compromiso real. Cuando se hace balance de la situacin de las costas en cualquier comunidad autnoma, apenas hay debate. Prcticamente en todas se asume la situacin
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actual de crisis en la que se encuentran desde un punto de vista de sostenibilidad socio-ecolgica (ms en unas zonas que en otras, pero con una tendencia negativa generalizada). La realidad de cada frente litoral es diferente y as lo son sus problemas, sin embargo, el origen de los mismos en demasiadas ocasiones se encuentra en la manera la sociedad se organiza para administrar personas y ecosistemas, actividades socioeconmicas y servicios ecolgicos en los que se sustentan. Demasiadas veces se afrontan los problemas desde sus causas directas, pocas veces desde su origen. Donde ms disenso se ha observado entre las distintas regiones, por tanto, es en la solucin. Tal vez se debe partir de que no existe una salida nica a esta inercia negativa. En este caso, lo interesante sera recopilar esas ideas y discutirlas. El debate es complejo. Hay condicionantes de diversa naturaleza (intereses, enfoques, sensibilidades, realidades, coyunturas). En algunos sectores de opinin se considera que la respuesta que se ha dado hasta ahora desde el mbito pblico es un rotundo fracaso. Por otro lado, los cambios que se solicitan son vistos como una amenaza. En algunos casos se consideran las propuestas como una respuesta demasiado agresiva, incluso incompatible con otros intereses. La reaccin habitual es una actitud defensiva. Se piden cambios bruscos y complejos a la cultura actual de gestin. La sensacin general es, por tanto, de escepticismo. Esta tal vez es la primera conclusin que se puede obtener de este anlisis. Si bien existe una apuesta internacional por la GIAL como mtodo ms apropiado para afrontar la compleja gestin de los espacios costero-marinos, domina la desconfianza, la falta de convencimiento, de liderazgo, el escepticismo (desde tomadores de decisiones a sociedad civil) a la hora de llevar a cabo el cambio de actitud que hara falta. Tal vez es hora de comenzar a hablar no de fracaso, sino de distintas etapas del xito. La primera reaccin, la primera propuesta lgica es, por ello, que para avanzar hay que cambiar el discurso defensivo y destructivo por uno propositivo. En cualquiera de los casos, se ha recorrido ya un importante camino: se ha asumido que existe un problema. Hay que plantear ahora el estado idneo deseado. Qu escenario se quiere. Aqu es dnde se hace ms evidente la necesidad de llevar a cabo un proceso de gobernanza, en el que todos los implicados puedan opinar sobre su futuro. El siguiente paso hacia el xito es plantear el mejor modelo para alcanzar esa meta.
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La pregunta posterior, es cierto, debe ser si estamos muy retrasados con respecto a ese ideal (ese xito). Si la etapa en la que nos encontramos se corresponde con el nivel de desarrollo econmico, poltico y cultural de nuestra sociedad, si est lo suficientemente avanzada para que podamos responder a la posible prdida irreversible de los servicios con los que los ecosistemas sustentan nuestro bienestar y nuestras pretensiones de desarrollo. Si la respuesta es negativa, el debate debe apuntar a cmo avanzar, tal vez ms rpido, en ese camino. Debemos buscar un espacio en el que el discurso negativo, orientado a buscar culpables o a defenderse de supuestos ataques, ceda protagonismo a la bsqueda de soluciones y a la construccin conjunta. Pero sobre todo, debemos empezar cuanto antes a andar en ese camino hacia el xito. Una buena manera de comenzar podra ser acabando con el trabajo aislado, rompiendo el escepticismo apuntado y generando ilusin por compartir ideas, mtodos y objetivos comunes. De este modo, los autores proponen con este trabajo la creacin de una Red, un espacio de encuentro para la bsqueda de sinergias, para el aprendizaje y el debate y para el fomento de una gestin basada en el consenso, en la participacin pblica, en la coordinacin entre administraciones y la cooperacin entre los diferentes agentes pblicos y privados de la costa. Se trata de crear centros de pensamiento y foros de reflexin, apoyados tambin en actividades de formacin, difusin, asesoramiento e innovacin, y que de alguna manera faciliten la creacin de un ecosistema de apoyo a la gestin integrada de reas litorales. Todo ello desde el convencimiento de que cuando las redes juntan a personas y organizaciones pertenecientes a mundos distintos con distinto lenguaje, cultura, contactos y habilidades las oportunidades que se abren son mucho mayores. Sin embargo, para que as sea, debe manejarse la tensin entre estos mundos para que sea sana y productiva en lugar de convertirse en un obstculo (Vernis i Domnech y Navarro Colomer, 2011). De esto ltimo, y de la voluntad de todos, depender en gran medida el xito de una iniciativa que ya ha comenzado. En enero de 2011 se constituy formalmente la Asociacin REGIAL, una Red de personas para la Gestin Integrada de las reas Litorales en Espaa, que cuenta con la representacin de personas de todas las Comunidades Autnomas litorales. REGIAL surge para constituir ese foro abierto, donde todos los interesados en contribuir a mejorar el modelo de gestin de nuestro litoral tengan cabida. Es por ello que se anima a integrarse en esta iniciativa que nace desde la ilusin
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conjunta y el trabajo de todos los investigadores y agentes sociales y privados que, en todas las Comunidades Autnomas litorales, con su colaboracin desinteresada, han hecho posible este esfuerzo. Desde aqu nuestro agradecimiento.
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ANEXO I
GLOSARIO BSICO DE GESTIN INTEGRADA DE REAS LITORALES (GIAL)
Proyecto REGIAL - Glosario bsico de Gestin Integrada de reas Litorales
META Elaborar un glosario bsico que sirva de base para el dilogo entre los miembros de la REGIAL METODOLOGA: Criterios para la seleccin 1. Definiciones sintticas. 2. Glosario manejable (extensin moderada). 3. Definicin enfocada hacia la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL). 4. Conceptos orientados hacia temas de gestin, y en menor medida hacia aspectos concretos del ecosistema o recursos costeros. 5. Prioridad a los conceptos ms usuales en la gestin o administracin de los bienes pblicos costeros (instrumentos, gobernanza, administracin, participacin, etc.). 6. Prioridad a aquellas definiciones que presenten dificultades o den lugar a confusin, a fin de lograr consenso y favorecer la comunicacin y el intercambio en temas de GIAL. 7. Preferencia por definiciones ampliamente aceptadas, mejor si es de organismos o instituciones, o si la definicin ha sido hecha por alguna de las principales instituciones de referencia en temas costeros o investigadores reconocidos en la materia. 8. Evitar especificidades, los trminos deben ser de uso comn para todas las regiones costeras espaolas.
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1. Acciones estratgicas Son actuaciones necesarias para llevar a buen trmino los objetivos propuestos. Dan respuesta a las cuestiones de quin, cmo, cundo y dnde se realizarn los diversos objetivos. (1) (Referencias en la bibliografa utilizada) 2. Agenda poltica Listas de materias o problemas a los que cargos polticos, altos funcionarios y personas, fuera de las Administraciones Pblicas, pero estrechamente relacionadas con esos funcionarios, prestan atencin en un momento determinado. (1) 3. Aguas costeras Las aguas superficiales situadas hacia tierra desde una lnea cuya totalidad de puntos se encuentran a una distancia de una milla nutica mar adentro desde el punto ms prximo de la lnea de base que sirve para medir la anchura de las aguas territoriales y que se extienden, en su caso, hasta el lmite exterior de las aguas de transicin. (1) 4. Aguas de transicin Masas de agua superficial prximas a la desembocadura de los ros que son parcialmente salinas como consecuencia de su proximidad a las aguas costeras, pero que reciben una notable influencia de flujos de agua dulce. (44) 5. Aguas ocenicas Es la parte marina ms amplia y suele estar relacionada con las 200 millas nuticas de la Zona Econmica Exclusiva. Tambin las referencias batimtricas son utilizadas: la isbata 200 metros, entre las 65 y 200 brazas. Se asocia cuando es posible, a la parte ocenica de la plataforma continental y es considerada un rea de vital importancia para ciertos recursos naturales. (1) 6. Aguas exteriores Aguas martimas bajo jurisdiccin o soberana de un determinado pas, situadas por fuera de las lneas de base, sobre extensin de jurisdiccin martima a doce millas. (2) 7. Aguas interiores Aguas martimas bajo jurisdiccin o soberana de un determinado pas, situadas por dentro de las lneas de base. (2)
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8. reas litorales Franja de anchura variable, resultante del contacto interactivo entre la Naturaleza y las actividades humanas que se desarrollan en mbitos que comparten la existencia o la influencia del mar. De este modo se establecen tres sub-reas bien diferenciadas por sus caractersticas fsico-naturales: la martima, la terrestre y la que podra denominarse anfibia o martimo-terrestre. 9. reas Marinas Protegidas La definicin de un rea Marina protegida (AMP) adoptada por la UICN es : Cualquier rea del terreno intermareal o submareal junto con el agua y la flora y fauna asociadas, as como las caractersticas histricas y culturales, las cuales han sido reservadas por ley o por otros medios eficaces para proteger una parte o la totalidad del ecosistema que abarca. (4) 10. Bienestar El bienestar humano tiene mltiples constituyentes, entre los que se incluyen los materiales bsicos para el buen vivir, la libertad y las opciones, la salud, las buenas relaciones sociales y la seguridad. El bienestar es uno de los extremos de un continuo cuyo opuesto es la pobreza, que se define como una privacin ostensible del bienestar. Los componentes del bienestar, tal como las personas los experimentan y perciben, dependen de la situacin, reflejan la geografa, la cultura y las circunstancias ecolgicas locales. (7) 11. Biodiversidad la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuticos y los complejos ecolgicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas. (23) 12. Capacidad de carga La capacidad de carga (CC) es la poblacin ideal que se encuentra en equilibrio en un hbitat o rea determinada. Cualquier poblacin mayor a la CC degradar su hbitat. Cuando se trata de recursos renovables (agua, fauna y flora, etc.) esta expresin designa el rendimiento mximo que se puede obtener indefinidamente sin poner en peligro cada recurso. En el caso de la contaminacin (en cursos de agua, ocanos, y la atmsfera) se refiere a las cantidades de productos contaminantes que se pueden absorber antes de que los segundos sean irremediablemente alterados. (13)
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13. Cooperacin Poltica de entendimiento y/o de colaboracin entre dos o ms administraciones con competencia o inters en el litoral o sus recursos. (1) 14. Coordinacin intergubernamental Armonizacin de los objetivos y polticas entre diferentes niveles de la administracin (nacional, regional, local), as como de los objetivos, polticas, estrategias y actuaciones entre los diferentes sectores con intereses en el litoral (pesca, turismo, conservacin naturaleza, defensa lnea costa, vertidos, agricultura, actividades portuarias, etc.). (1) 15. Coordinacin intersectorial Armonizacin y coordinacin de los objetivos, polticas, estrategias y actuaciones entre los diferentes sectores con intereses en el litoral (pesca, turismo, conservacin naturaleza, defensa lnea costa, vertidos, agricultura, actividades portuarias, etc.). (9) 16. Dominio Pblico Martimo-Terrestre (DPMT) Son bienes de dominio pblico martimo-terrestre, en virtud de lo dispuesto en el artculo 132.2 de la Constitucin: La ribera del mar y de las ras, que incluye: La zona martimo-terrestre o espacio comprendido entre la lnea de bajamar escorada o mxima viva equinoccial, y el lmite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la lnea de pleamar mxima viva equinoccial. Esta zona se extiende tambin por las mrgenes de los ros hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas. (10) 17. Ecosistema litoral rea definida a partir de una serie de caractersticas y procesos biolgicos propios de las zonas costeras que constituyen unidades bien diferenciadas (manglar, arrecifes...). (11) 18. Enfoque ecosistmico El enfoque por ecosistemas es una estrategia para la gestin integrada de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos por la que se promueve la conservacin y utilizacin sostenible de modo equitativo. Por lo tanto, la aplicacin del enfoque por ecosistemas ayudar a lograr un equilibrio entre los tres objetivos del Convenio: conservacin; utilizacin sostenible; y distribucin justa y equitativa de los beneficios dimanantes de la utilizacin de los recursos genticos. (22)
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19. Estrategia Es el modelo o plan que integra los objetivos, las polticas y las secuencias de actuacin ms importantes de una organizacin en una totalidad cohesiva. Una estrategia bien formulada ayuda a poner en orden y a asignar los recursos de una organizacin en una posicin nica y viable fundamentada en sus capacidades y carencias internas relativas, una vez que anticipa los cambios en el entorno. (1) 20. Gestin Conjunto de decisiones, diligencias y actuaciones que conducen a la administracin de recursos, al desarrollo de actividades econmicas y a la ejecucin de planes. (11) 21. Gestin adaptativa La gestin adaptativa es un acercamiento formal, sistemtico y riguroso al aprendizaje posible de los resultados de las acciones de manejo, en el cual se acomodan cambios y se mejora el manejo. Involucra la sntesis de conocimientos existentes, la exploracin de acciones alternativas y la construccin de previsiones sobre los resultados de estas acciones. (12) Un proceso que implica el aprendizaje de la gestin a travs de la gestin del aprendizaje. (15) Se basa en la consideracin y el reconocimiento de que los ecosistemas son sistemas complejos, adaptativos y auto-organizativos y por tanto, la gestin de los recursos que forman parte de los mismos debe ser capaz de reajustarse al ritmo cambiante que poseen. (16) 22. Gestin basada en ecosistemas La gestin basada en ecosistemas es un enfoque de gestin integrada que considera los ecosistemas al completo, incluyendo al ser humano. La meta de la gestin basada en ecosistemas es mantener el ecosistema en condiciones saludables, productivas y sin superar su capacidad de carga de manera que pueda proveer los servicios que el ser humano quiere y necesita. La gestin basada en ecosistemas difiere del enfoque comn que normalmente se centra en especies, sectores, actividades o aspectos concretos; ste, por el contrario, considera los impactos acumulativos de diferentes sectores. (19) 23. Gestin Basada en Resultados (GBR) La planificacin, el seguimiento y la evaluacin se resumen en GBR. Se define GBR como una estrategia general de gestin cuyo objetivo es lograr un mejor desempeo y resultados demostrables. Una buena GBR es un proceso
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continuo. Esto significa que hay una retroalimentacin, aprendizaje y mejoras constantes. Los planes existentes son modificados regularmente en base a las lecciones aprendidas mediante el seguimiento y la evaluacin, y los planes futuros son desarrollados en funcin de estas lecciones. (21) 24. Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL)25 Proceso dinmico, continuo e iterativo destinado a promover el desarrollo sostenible mediante la integracin de polticas, objetivos, estrategias y planes sectoriales en el espacio y el tiempo, as como la integracin de los componentes terrestres y marinos del litoral. Se trata, por tanto, de un instrumento al servicio de una poltica pblica basado en la cooperacin y la participacin. (11) 25. Gestin Integrada de Zonas Costeras y Cuencas Hidrogrficas (Integrated Coastal Area and River-basin Management, ICARM) Este concepto incorpora a la GIAL la consideracin de las cuencas hidrogrficas. Se acepta que las cuencas fluviales y sectores costeros estn ntimamente ligados a travs de su estructura fsica y ecolgica, y relacionados a travs de los procesos fsicos y biolgicos. Un enfoque integrado de gestin de cuencas hidrogrficas y reas litorales conduce a una mejor coordinacin de la poltica y la accin en todos los sectores (agua, silvicultura, agricultura, desarrollo urbano, proteccin del medio ambiente, etc) y geogrficamente, en ltima instancia lleva a un uso ms racional de los recursos y una proteccin ms eficaz del medio ambiente. (Elaboracin propia a partir de 27). 26. Gestin de usos martimos De manera anloga a la gestin de usos en tierra, la gestin de usos martimos contribuye a los objetivos sociales y econmicos ms generales: (1) proporciona un enfoque estratgico, integrado y orientado al futuro para todos los usos del mar de manera que se contribuya a lograr el desarrollo sostenible, teniendo en cuenta el medio ambiente, as como los objetivos socioeconmicos y, (2) se aplica un enfoque ecosistmico para la ordenacin y gestin del desarrollo y las actividades en el medio marino mediante la salvaguardia de los procesos ecolgicos y de la resiliencia del medio; (3) identifica, protege, o cuando sea necesario y apropiado, recupera o restaura importantes componentes de los ecosistemas marinos, y (4) a travs de la planificacin espacial marina (MSP), analiza y distribuye las actividades humanas en el espacio de manera que se minimicen los conflictos con el medio natural, y,
LaGestinIntegradadereasLitorales(GIAL)seasumeaqucomosinnimodeGestinIntegrada de Zonas Costeras (GIZC), Manejo Costero Integrado (MCI) o Integrated Coastal Zone Management (ICZM).
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cuando sea posible, maximiza las compatibilidades entre los distintos sectores. (18) 27. Gestin sectorial Sistema de gestin mediante el cual cada uno de los usos/actividades que se dan en el litoral son administrados de forma independiente. (9) 28. Gobernanza Modelo de gobierno que tiene como objetivo un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el estado, la sociedad civil y el mercado de la economa. En consecuencia, la toma de decisiones no se basa, de forma exclusiva, en el principio de jerarqua sino adems en los de participacin, negociacin, consenso, cooperacin, etc. (1) 29. Grupos de inters (stakeholders) Su traduccin ms correcta al espaol sera personas o grupos con inters o incumbencia en algo. (45) Todo grupo o individuo que puede afectar o es afectado por la consecucin de los objetivos de una corporacin. (46) 30. Instrumento estratgico Instrumento de orientacin y gua que se utiliza en la Gestin Integrada de Zonas Costeras (Ej. Plan de Medio Ambiente 2004- 2010, POTA). (1) 31. Instrumento operativo Instrumento necesario para el funcionamiento cotidiano de las instituciones responsables de la gestin de zonas costeras (Ej. Autorizaciones de uso en ZSP). (1) 32. Instrumento reglamentario Aquellos que se establecen a partir de un soporte normativo- legal (Ej. Deslinde del DPMT). (1) 33. Instrumento voluntario Aquellos que surgen del entendimiento libre entre dos partes que tienen un objetivo comn (Ejemplo: Agenda 21). (1) 34. Integracin Consideracin de todas las partes de una realidad que en el caso de las zonas costeras debera tener en cuenta sus diferentes dimensiones: Medios fsicos y naturales, Sectores productivos, Administraciones Pblicas, Agentes
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sociales, Ciencias y disciplinas cientficas, Unidades polticas y territoriales, y generaciones. (11) 35. Integracin horizontal o intersectorial Se refiere a la consideracin de los distintos usos y actividades econmicas y unidades administrativas asociadas. (11) 36. Integracin mar-tierra Armonizacin de la poltica, objetivos, planes, actuaciones y caractersticas naturales de la zona marina y terrestre. (11) 37. Integracin vertical o intergubernamental Se refiere a la consideracin de los distintos niveles de gobierno (internacional, nacional, regional y local), implicados en la administracin y en la toma de decisiones del litoral y sus recursos, de cara a su coordinacin y cooperacin. (11) 38. Grandes Ecosistemas Marinos (Large Marine Ecosystems, LME) "El concepto de LMEs proporciona un enfoque cientfico para dividir los ocanos del mundo en unidades representativas basadas en ecosistemas que resultan tiles de cara a su gestin. Los LMEs incluyen reas geogrficas de los ocanos que tienen una batimetra, hidrografa, productividad, y cadena trfica de las que dependen las poblaciones. Los lmites geogrficos de la mayora de los LMEs son definidos por la extensin de los mrgenes continentales y la extensin mar adentro de las corrientes costeras. (30) 39. Meta Fin ltimo, ms o menos genrico, al que se dirige un conjunto de acciones coherentes y organizadas entre s. En el caso de la GIZC se asocia a horizontes temporales de largo plazo. (1) 40. Metas estratgicas Son declaraciones conceptuales sobre las condiciones deseadas para un tema concreto de la Gestin Integrada de Zonas Costeras. Son abstracciones de carcter cualitativo y no cuantificables. Deben ser realistas. (1) 41. Modelo de gestin centralizado Unidad poltica y territorial organizada a partir de un centro administrativo desde donde se desarrolla el proceso de toma de decisiones. (11)
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42. Modelo de gestin descentralizado Unidad poltica y territorial organizada a partir de un centro administrativo principal pero en el que participan de forma significativa otros entes territoriales en el proceso de toma de decisiones (regiones, estados, provincias, municipios...). (11) 43. Objetivo Fin o meta especfica que se vincula y da sentido a un proceso de planificacin/gestin. Se caracteriza por ser alcanzable en mayor o menor grado, su consecucin puede ser medida de manera objetiva en el corto o medio plazo. (1) 44. Objetivos estratgicos Son sentencias que definen y precisan las metas estratgicas. Una meta que no se desarrolle mediante un objetivo quedara solo en una buena intencin poco realista. Los objetivos deben ser cuantificables y contrastables, por lo que han de incluir unidades de medida. (1) 45. Objetivos Operativos Aquellos que se refieren a actuaciones llevadas a cabo directamente sobre el medio litoral. (1) 46. Ordenacin Procesos y acciones organizadas entre s, de carcter intelectual (plan) y ejecutivas (gestin), que tienen como meta el desarrollo sostenible en las reas costeras. (11) (Zonificacin/ordenacin) Instrumento que persigue la divisin de un rea geogrfica determinada en subreas destinadas al desarrollo de un uso determinado. (9) 47. Ordenacin del territorio La expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y global. (39) 48. Planificacin Proceso con base tcnico-cientfica que permite la realizacin de una herramienta de carcter intelectual (plan) diseada para la accin futura. (11)
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49. Planificacin espacial marina (Marine Spatial Planning, MSP) Proceso pblico de anlisis y ubicacin y distribucin espacial y temporal de las actividades humanas en las reas marinas para el cumplimiento de los objetivos ecolgicos, econmicos y sociales que son normalmente especificados a travs de procedimientos pblicos. El MSP debe estar basado en un enfoque ecosistmico y es un elemento de la gestin de usos martimos. (18) 50. Planificacin territorial Evaluacin sistemtica de los usos actuales, potenciales y alternativos de la zona terrestre y marina del litoral, as como de las condiciones sociales y econmicas, con el objetivo de seleccionar y adoptar las opciones de uso ms beneficiosas para los usuarios sin degradar los recursos naturales y seleccionando los mecanismos adecuados para fomentar dichos usos. (32) 51. Participacin Implicacin activa en el proceso de toma de decisiones de los principales organismos pblicos, agentes sociales, organizaciones no gubernamentales, grupos de usuarios interesados o afectados por la gestin de la costa. (33) 52. Poltica martima comn europea Es aquella poltica martima global destinada al desarrollo de una economa martima prspera de forma ecolgicamente sostenible. Dicha poltica debera apoyarse en la excelencia de la investigacin cientfica marina, la tecnologa y la innovacin. (34) 53. Poltica pblica Es aquello que el gobierno decide hacer o no hacer (respuestas a problemas). Las polticas pblicas son programas de accin gubernamental, resultado de una intervencin pblica que se aplica a un sector de la sociedad, o a un espacio geogrfico concreto. (47) 54. Principio de precaucin Aplicar medidas de precaucin como la limitacin o prohibicin de actividades que impliquen un posible dao ambiental, para prevenir impactos negativos en el medio ambiente. (35) 55. Programa de GIAL Especifican la secuencia progresiva de acciones necesarias para satisfacer los objetivos principales. Expresan de qu forma se lograrn los objetivos dentro de los lmites que establece la poltica. Aseguran que los recursos se
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dediquen a la consecucin de los objetivos, y que suponen una perspectiva dinmica con la que medir los avances. (1) 56. Recursos naturales Cualidades del medio que son capaces de satisfacer diversas necesidades humanas, y ms concretamente, que son aprovechadas por las actividades econmicas, entre las que se incluye el aire, el agua, la flora, la vida silvestre, el paisaje, el subsuelo, etc. (36) 57. Recursos tursticos Aquellos bienes materiales y manifestaciones diversas de la realidad fsica, geogrfica, social o cultural susceptibles de generar corrientes tursticas con repercusiones en la situacin econmica de una colectividad. (37) 58. Servicios que prestan los ecosistemas Son los beneficios que las personas obtienen de los ecosistemas. Estos beneficios contemplan servicios de suministro, como los alimentos y el agua; servicios de regulacin, como la regulacin de las inundaciones, las sequas, la degradacin del suelo y las enfermedades; servicios de base, como la formacin del suelo y los ciclos de los nutrientes; y servicios culturales, como los beneficios recreacionales, espirituales, religiosos y otros beneficios intangibles. (7) 59. Subsistema fsico-natural Conjunto de elementos, atributos y relaciones pertenecientes a fenmenos naturales situados en las zonas costeras o que ejercen gran influencia sobre ellas (climticos, geomorfolgicos, hidrolgicos, qumicos, ecolgicos...). (11) 60. Subsistema jurdico-administrativo Conjunto de elementos, atributos y relaciones de las que se deriva la organizacin y gestin de las reas litorales. (11) 61. Subsistema socio-econmico Conjunto de elementos, atributos y relaciones, vinculados a los usos y actividades que el ser humano desarrolla en las reas litorales. (11) 62. Uso del espacio litoral Utilizacin primaria de ciertos recursos costeros con un carcter marcadamente social cuyo desarrollo no se justifica, exclusivamente, con los principios del beneficio y el nimo de lucro aunque se inserten en economas de libre mercado. (11)
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63. Zona Econmica Exclusiva (ZEE) rea martima situada ms all del mar territorial y adyacente a este que se extiende hasta 200 millas nuticas medidas a partir de la lnea de base desde la que se mide el mar territorial de acuerdo a la Convencin de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982), y en la cual el Estado tiene derechos soberanos para fines de exploracin, conservacin y administracin de los recursos naturales del lecho y subsuelo del mar y las aguas suprayacentes. (29) 64. Zona de Servidumbre de Proteccin del DPMT (ZSP) Segn el artculo 23 de la Ley de Costas: La servidumbre de proteccin recaer sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el lmite interior de la ribera del mar. La extensin de esta zona podr ser ampliada por la Administracin del Estado, de acuerdo con la de la Comunidad Autnoma y el Ayuntamiento correspondiente, hasta un mximo de otros 100 metros, cuando sea necesario para asegurar la efectividad de la servidumbre, en atencin a las peculiaridades del tramo de costa de que se trate. (38) 65. Zonificacin ocenica Importante medida de regulacin para implementar de manera coherente planes de planificacin espacial marina normalmente a travs de un mapa de zonificacin o mapas y regulaciones para algunas de todas las reas de una regin marina. La zonificacin ocenica es una efectiva herramienta de la planificacin espacial marina. (18)
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REFERENCIAS (1) Junta de Andaluca (2008). Propuesta de Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras. (2) Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Martima del Estado. BOE n75, 28 de marzo, 2001. (3) UNESCO (2003). A Reference Guide on the Use of Indicators for Integrated Coastal Management - ICAM Dossier 1, IOC Manuals and Guides No. 45. (4) UICN (2007). Gua para el Desarrollo Sostenible de la Acuicultura Mediterrnea. Interacciones entre la Acuicultura y el Medio Ambiente. Gland, Suiza y Mlaga, Espaa. (5) U.S. Definition (Executive Order 13158). (6) The Australian federal governments definition (EPBC Act 1999). (7) World Resources Institute (2003). Ecosistemas y Bienestar Humano: Marco para la Evaluacin. Informe del Grupo de Trabajo sobre Marco Conceptual de la Evaluacin de Ecosistemas del Milenio. (8) IUCN (2009). Guide for the Sustainable Development of Mediterranean Aquaculture 2. Aquaculture site selection and site management. Gland, Suiza y Malaga, Espaa. (9) Cicin-Sain, B. y Knetcht, R. (1998). Integrated coastal and ocean management: Concepts and practices. Washington, DC, Island Press. (10) Artculo 132.2 de la Constitucin espaola. (11) Barragn Muoz, J. M. (2003). Medio ambiente y desarrollo en reas litorales: introduccin a la gestin y planificacin integradas. Servicio de publicaciones de la Universidad de Cdiz, Cdiz (12) Nyberg, J.B. (1998). Statistics and the practice of adaptive management. Pages 1-7 in Statistical Methods for Adaptive Management Studies, V. Sit and B. Taylor, (editors). Land Manage. Handbook 42, B.C. Ministry of Forests, Victoria, BC.
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(13) The Gale Enciclopedia of Science (2003). (15) Gleigk (2003). (16) Traveset, A. y Santamara, L. (2003). Ciencia y conservacin de la naturaleza. Pp. 101-112 en: Duarte, C., Grases, F. (eds.). El papel social de la ciencia en las Baleares. Universidad de las Islas Baleares. (17) Observatorio Cambio Global Sierra Nevada. Consejera de Medio Ambiente. Junta de Andaluca. (18) Ehler, Charles, and Fanny Douvere (2009). Marine Spatial Planning: a step-by-step approach toward ecosystem-based management. Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere Programme. IOC Manual and Guides No. 53, ICAM Dossier No. 6. Paris: UNESCO. (19) Scientific Consensus Statement on Marine Ecosystem Based Management. En Environmental Law Institute (2009). Ocean and Coastal Ecosystem-Based Management: Implementation Handbook. (20) Christensen, et al. (1996). En Olsen et al. (2006). A Handbook on Governance and Socioeconomics of Large Marine Ecosystems. University of Rhode Island. (21) UNEG (2007). The Role of Evaluation in Results-basedManagement. En PNUD (2009). Manual de planificacin, seguimiento y evaluacin de los resultados de desarrollo. (22) ONU (2000). Decisiones adoptadas por la Conferencia ECISIONES ADOPTADAS POR LA CONFERENCIA DE LAS PARTES EN EL CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLGICA EN SU QUINTA REUNIN Nairobi, 15-26 de mayo 2000. (23) ONU (1993). Artculo 2 del Convenio sobre la Biodiversidad Biolgica. (26) UNEP/GPA (2006). Ecosystem-based management: Markers for assessing progress. UNEP/GPA, The Hague.
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(27) UNEP/MAP/PAP (1999). Conceptual Framework and Planning Guidelines for Integrated Coastal Area and River Basin Management. Split, Priority Actions Programme. (28) Olsen, S. B., Ochoa, E. (2007). El Porqu y el Cmo de una Lnea de Base para Gobernanza en los Ecosistemas Costeros. (29) Coastal Practice Network. COPRANET (www.coastalpractice.net). (30) Sherman y Alexander (1986); Alexander (1993). En Olsen et al. (2006). A Handbook on Governance and Socioeconomics of Large Marine Ecosystems. University of Rhode Island. (31) Universidad de Alicante. Vocabulario de trminos de uso frecuente en ordenacin del territorio. Laboratorio de Climatologa. (32) Scialabba, N. (1998). Integrated coastal area management and agriculture, forestry and fisheries, FAO Guidelines. Rome, FAO. 256 p. En Barragn Muoz, J. M. (2003). Medio ambiente y desarrollo en reas litorales: introduccin a la gestin y planificacin integradas. Servicio de publicaciones de la Universidad de Cdiz, Cdiz. (33) Comisin Europea (1996). Programa de demostracin sobre gestin integrada de zonas costeras. Bruselas, D.G. Medio Ambiente. 49 pp. (34) Comisin de las Comunidades Europeas (2006). Libro verde. Hacia una futura poltica martima de la Unin: perspectiva europea de los ocanos y los mares. COM (2006) 275 final. Volume II-anejo. Bruselas, 7.06.2006 (35) Comisin Europea (1996). Programa de demostracin sobre gestin integrada de zonas costeras. Bruselas, D.G. Medio Ambiente. 49 pp. (36) Acosta Bono, G. y Burraco Barrera, M. Glosario bsico de la ordenacin urbanstica y territorial. Sevilla, IAAP. 117 pp. (37) Ley 12/1999, de 15 de diciembre, del Turismo. BOJA n 151, de 30 de diciembre 1999. (38) Ley 22/98 de Costas. Artculo 23. (39) Carta Europea de Ordenacin del Territorio (1983)
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(44) Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuacin en el mbito de la poltica de aguas (45) A. Bisset, Personal Comunication (1998). (46) Freeman, R. Edward (1984). Strategic management: A stakeholder approach. University of Virginia. (47) Olmeda, J. A. y Parrado, S. (2000). Ciencia de la Administracin. II. Los sistemas administrativos. Madrid, UNED.
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ANEXO II
PRINCIPIOS BSICOS DE LA GESTIN INTEGRADA DE REAS LITORALES
Proyecto REGIAL - Principios bsicos de la Gestin Integrada de reas Litorales
META Establecer las bases que faciliten la colaboracin entre los miembros de la REGIAL dotndola de una filosofa comn que oriente el conjunto de sus acciones a partir de unas pautas o ideas consensuadas. Estos principios debern facilitar la coherencia en los documentos y propuestas que se elaboren desde la REGIAL. METODOLOGA Y CRITERIOS Para alcanzar dicha meta se propuso una serie de principios bsicos que deben regir la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL), atendiendo a los principales trabajos y recomendaciones que se han realizado sobre la materia. A partir de un primer documento de trabajo, se procedi a una etapa de consulta con los miembros de la REGIAL. Posteriormente se redact este informe definitivo con los principios consensuados, que ayudaron en la elaboracin de los estatutos y que de alguna manera acompaarn las futuras acciones de la Red. Criterios: 1. Deben ser principios generales, evitando especificidades para que sean aplicables en todas las regiones costeras espaolas. 2. El nmero de principios debe ser manejable, con lo que se debe agrupar los ms relacionados. 3. Dicha agrupacin no puede suponer dejar en segundo plano principios bsicos. 4. Priorizar principios enfocados directamente hacia la Gestin Integrada de reas Litorales (GIAL). 5. Buscar tambin principios relacionados con otras aproximaciones relacionadas con la GIAL, como gobernanza, enfoque ecosistmico, gestin y planificacin del espacio marino, gestin adaptativa, valoracin de servicios de los ecosistemas... 6. Enfocar y reorientar siempre los principios hacia aspectos de gestin y relacionados con las polticas pblicas. 7. Acercar los principios a la realidad de la GIAL en Espaa. 8. Dichos principios pueden obtenerse incorporando aquellos que, por aceptados y extendidos, ofrecern pocas dudas a los implicados en la REGIAL.
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FUENTES DE INFORMACIN Para esta tarea se han utilizado documentos sobre GIAL ampliamente conocidos, en los que aparecen recogidos los principios que ms se han adaptado a los criterios especificados en la metodologa. Algunos destacan por estar oficialmente reconocidos a travs de organismos internacionales en los que Espaa participa (Convencin de Biodiversidad Biolgica, UNESCO, Unin Europea, Convenio de Barcelona) o por formar parte de documentos elaborados por autores o grupos de autores de referencia para la disciplina. Adems, se han utilizado otros documentos relevantes para la GIAL, de carcter internacional y nacional. PRINCIPIOS SELECCIONADOS 1. Integridad del ecosistema y de sus bienes y servicios. 2. Complejidad y visin holstica. 3. Integracin (interinstitucional, intersectorial e interterritorial). 4. Responsabilidad compartida, transparencia y participacin en la toma de decisiones. 5. Inters general, patrimonio comn y carcter pblico de los recursos y el espacio de la costa y del mar. 6. Gestin adaptativa. 7. Desarrollo sostenible y perspectiva a largo plazo. 8. Mejor base cientfica posible y conocimiento especfico de la zona. 9. Restauracin y "quin daa (contamina) paga y repara". 10. Precaucin.
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1. Integridad del ecosistema y de sus bienes y servicios (1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13) (Referencias en la bibliografa utilizada) La conservacin de la estructura y el funcionamiento de los ecosistemas costeros y marinos debe ser un objetivo prioritario, asumiendo en el proceso de GIAL un enfoque por ecosistemas que permita mantener los servicios que stos proporcionan. Gestionar desde esta perspectiva resulta especialmente apropiado en las reas litorales, donde los procesos naturales y la dinmica de los sistemas costero-marinos son complejos. Si se trabaja considerando el funcionamiento de esos procesos, no luchando contra ellos, y se respetan los lmites de su equilibrio, se logra el mantenimiento de la estructura y funcionamiento del ecosistema. Debe asumirse la capacidad limitada de estos bienes, es decir, que todos los recursos naturales merman de manera irreversible una vez se ha superado un cierto umbral de alteracin, aprovechamiento o utilizacin (capacidad de carga). As se hace ms viable la sostenibilidad de los servicios naturales que la sociedad desea y necesita y se logra que las actividades tengan una mayor rentabilidad en el largo plazo. Se debe tener especialmente en cuenta la biodiversidad, la dinmica natural y el funcionamiento de la zona intermareal as como la complementariedad y la interdependencia que se da entre la parte marina y terrestre, que constituyen una entidad nica. Adems, deben tenerse en cuenta los ecosistemas adyacentes (y debe incluirse a la sociedad como parte imprescindible de los mismos, lo que implica que el aprovechamiento de dichos ecosistemas debe ser compatible con su equilibrio). Dados los posibles beneficios derivados de su gestin, es necesario comprender el ecosistema en un contexto econmico para evitar que se infravaloren los sistemas naturales y se sustituyan por usos alternativos. De esta manera se debe lograr: a) b) c) Disminuir las distorsiones del mercado que repercuten negativamente en la diversidad biolgica; Orientar los incentivos para promover la conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica; Procurar, en la medida de lo posible, incorporar los costos y los beneficios en el ecosistema de que se trate.
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2. Complejidad y visin holstica (1, 3, 4, 5, 7, 9,12, 15) Las reas litorales deben contemplarse desde una perspectiva amplia y global (temtica y geogrfica), que tome en cuenta la interdependencia y disparidad de los sistemas fsico-naturales, socioeconmicos y jurdicoadministrativo que tengan incidencias en las zonas costeras, abordando la gestin desde una perspectiva integradora y multidisciplinar. Se debe prestar atencin ms all del rea de accin de la iniciativa, contemplando su contexto espacial e histrico. Es necesario establecer criterios para la ordenacin de los usos y las actividades del hombre, tanto en tierra como en el mar, evitando decisiones fragmentarias en favor de enfoques ms estratgicos, que tengan en cuenta las causas y efectos indirectos y acumulados. Deben considerarse los diferentes ritmos de los procesos naturales, econmicos, sociales y polticos. Los vnculos estrechos (por los procesos humanos y fsicos) entre los componentes marinos y terrestres de las zonas costeras requieren que su gestin siempre tenga en cuenta ambos aspectos, as como las cuencas hidrogrficas correspondientes. Puede decirse, por tanto, que el agua es la mayor fuerza integradora del sistema costero, lo que obliga a contemplar el rea litoral como un sistema abierto. En el caso de las pequeas islas, las singularidades asociadas a la insularidad sumadas a la complejidad e importancia de su rea litoral, obliga a considerar que la gestin de las zonas costeras pueda ser sinnimo de ordenacin y gestin de la isla en su conjunto (incluyendo su entorno marino). Tabla 10. Representacin del paso a un enfoque holstico Cambios desde hacia
Especies individuales Escala espacial pequea Perspectiva de corto plazo Sociedad independiente de los ecosistemas Gestin divorciada de la investigacin Gestin enfocada en los bienes y productos Gestin enfocada en un sector y sus intereses Ecosistemas Mltiples escalas Perspectiva de largo plazo Sociedad como parte de los ecosistemas Gestin flexible vinculada a la investigacin Gestin que cuida el potencial de los bienes y servicios de los ecosistemas Gestin que integra varios sectores e intereses
Fuente: Lubchenco (1994) en Sherman y Duda (1999) y Red Latinoamericana de Manejadores Costeros, 2008.
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3. Principio de integracin (interinstitucional, interterritorial) (1, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 15)
intersectorial
Este principio parte de la premisa de que la gestin de las zonas costeras no es eficaz si no va respaldada (en la medida necesaria, segn el alcance del proceso) por todas las jurisdicciones territoriales y por todas las ramas sectoriales de la administracin (integracin vertical y horizontal). Este principio afecta a la organizacin institucional y a la toma de decisiones, y agrupa los principios de coordinacin y cooperacin. Ello implica que, antes de decidir una accin, se debe tener en cuenta qu ocurre en el contexto operativo con otros agentes institucionales. Junto con el principio de participacin (que supone implicar tambin a otros usuarios en la toma de decisiones) son el eje fundamental para la gobernanza de las zonas costeras y marinas. Adoptar decisiones consensuadas, as como coordinar y cooperar a lo largo del proceso de GIAL, facilita la implementacin de lo planificado, de forma que las iniciativas no dupliquen otras, que no sean incompatibles, que se aprovechen decisiones ya tomadas o acciones ya ejecutadas, que se reduzca el gasto, que se refuercen proyectos ya en marcha y que se abran nuevos frentes para la solucin de problemas. Facilita adems mayor coherencia territorial, ecosistmica y jurdico-administrativa, as como establecer polticas y estrategias de largo plazo y mayor consenso. Por tal razn compartir informacin y estar abierto a cambios en los planes propios suele ser un buen camino hacia la integracin. En este sentido, pese a la importancia de una clara definicin de competencias, stas no deben suponer trabajar en compartimentos sectoriales e institucionales debindose buscar y favorecer espacios dnde negociar, compartir, colaborar e implicar en la toma de decisiones al mayor nmero posible de instituciones directa o indirectamente interesadas. Debe establecerse especial atencin a la Administracin Local, debido a que es la administracin ms cercana a la toma de decisiones y que uno de los principales tensores del territorio y los recursos costeros proviene, precisamente, de competencias que dependen de los entes locales. La comunicacin y la cooperacin entre administraciones vecinas (de carcter regional, local o incluso internacional) debe de ser una prioridad para evitar transferencia de costes. En ocasiones, este principio no debe suponer necesariamente la creacin de nuevas estructuras institucionales, sino la adopcin de procedimientos y mtodos que permitan la coordinacin y cooperacin de las estructuras e
325
instituciones actuales. S supone recurrir a una combinacin de mltiples instrumentos (jurdicas, econmicas, acuerdos voluntarios, suministro de informacin, soluciones tecnolgicas, etc. En resumen, se trata de asegurar la claridad, armonizacin y complementariedad de los componentes gubernamentales: instituciones, polticas/estrategias, competencias, instrumentos administrativos, jurdicos y operativos, bases de datos 4. Responsabilidad compartida, transparencia y participacin en la toma de decisiones (1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 12, 13, 15) Este principio supone asumir como un axioma el derecho y el deber de los ciudadanos a participar o interesarse de alguna manera por el proceso de planificacin y gestin de los recursos. Para garantizar una gobernanza adecuada es necesaria una gestin participativa. Implica, por tanto, involucrar e incorporar las perspectivas de todas las partes interesadas (stakeholders) en el proceso de ordenacin y en la toma de decisiones. Conocer esas perspectivas permite incorporar en el proceso de GIAL la interpretacin que los diversos sectores de la sociedad hacen de los ecosistemas. Esta colaboracin facilita determinar los problemas reales, aprovechar los conocimientos locales, afianzar el compromiso y la responsabilidad compartida y es una manera de reducir conflictos entre las partes interesadas. En este proceso deben reconocerse, de manera preferente, los derechos e intereses de las comunidades locales, pues sern los principales afectados de la eleccin entre las distintas decisiones posibles. Esto ayuda tambin a comprender sus particularidades culturales y significa asumir que, adems de la diversidad biolgica, la diversidad cultural es componente central del enfoque por ecosistemas. Para que esa participacin sea posible e ilustrada, hay que facilitar la disponibilidad de informacin y la transparencia del proceso de gestin. Esto implica hacer esa informacin accesible y entendible al ciudadano, adems de hacerla pblica y til, para facilitar que ste comprenda e incluso apropie las decisiones y participe de ellas.
326
Afianzar el aprendizaje social, as como de tcnicos y gestores, respecto de la necesidad de ese proceso participativo supone la mejor y ms efectiva estrategia para evitar conflictos, facilitar la gestin en el largo plazo y acercarse a un desarrollo ms sostenible. 5. Inters general, patrimonio comn y carcter pblico de los recursos y el espacio de la costa y del mar (9, 12, 13, 15) Este principio implica que los recursos marinos y parte de los costeros, incluyendo el espacio, son de carcter pblico, siendo mantenidos en fideicomiso por el gobierno para las generaciones presentes y futuras. La singularidad y complejidad de las reas litorales hacen que la administracin pblica deba asumir obligaciones excepcionales, que la responsabilizan de su futuro y del mantenimiento del inters comn en su utilizacin, ms all de ciclos polticos o de la rigidez administrativa. Por encima de competencias y de procedimientos administrativos, debe implicarse a las CCAA y a los municipios en las polticas y decisiones estatales asociadas al medio costero y sobre todo marino. En ltimo extremo se trata de un bien patrimonial del conjunto social; pertenezca a uno o ms municipios o comunidades autnomas. Este hecho refuerza la necesidad de una responsabilidad compartida. 6. Gestin adaptativa (1, 3, 4, 5, 9, 12) El proceso de gestin integrada de reas litorales requiere un control que permita el ajuste y la modulacin (la adaptacin), conforme vayan evolucionando los conocimientos. La GIAL no es garanta de resolucin inmediata de todos los problemas, sino que procura avanzar hacia la sostenibilidad estableciendo polticas y estrategias de base en el largo plazo, pero que deben ser regularmente revisadas, y a las que se vinculan medidas que se van diseando para responder a problemas especficos. La gran variabilidad de las zonas costeras espaolas, con sus singularidades locales (ecosistmicas, socioeconmicas), exige que, adems de soluciones concretas para esas zonas, deba contemplarse cierta flexibilidad en medidas ms generales, fciles de adaptar segn las diferentes realidades. Dicha
327
flexibilidad debe adaptarse tambin a los diferentes ritmos a los que responden los procesos (naturales, econmicos, sociales, polticos) que se administran. Un enfoque ecosistmico implica asimilar los inevitables cambios que se dan en los ecosistemas, dada su incertidumbre intrnseca y la derivada de las mltiples y complejas interacciones que tienen lugar en el litoral. Una gestin adaptativa permite al gestor responder a los cambios y a los diferentes niveles de incertidumbre, generando mayor confianza en el propio proceso de GIAL. 7. Desarrollo sostenible y perspectiva a largo plazo (1, 3, 4, 5, 8, 9, 12) Habida cuenta de las diversas escalas temporales y los efectos retardados que caracterizan a los procesos de los ecosistemas, se deberan fijar objetivos a largo plazo en la gestin de los mismos, lo que implica superar el marco temporal establecido por los ciclos polticos, ms inestable en las zonas costeras. Se persigue as un uso sostenible y equitativo de las reas litorales y sus recursos, evitando costes ambientales a comunidades locales y asegurando, adems, que stas tambin disfruten de los beneficios asociados al aprovechamiento de sus bienes y servicios, sin superar la capacidad de carga del ecosistema que los aporta. Por tanto, el esfuerzo de gestin debe estar enfocado a adecuar las actividades humanas a las escalas temporales impuestas por el medio en el que se sustentan. Para ello, las metas deben estar orientadas a sostener la calidad de vida y del ambiente a partir de un nuevo modelo de gobernanza. 8. Mejor base cientfica posible y conocimiento especfico de la zona (1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12) El principio de adaptacin exige una slida base cientfica que tenga en cuenta todas las fuentes de informacin pertinente, incluidos los conocimientos, las innovaciones y las prcticas de las comunidades cientficas, y de la poblacin local. Se exige, por tanto, trabajar a escalas adecuadas de espacio y tiempo. La GIAL demanda el mejor conocimiento cientfico disponible, as como una investigacin cientfica dirigida a comprender, en trminos de sus componentes y su conectividad, el funcionamiento de ecosistemas ms
328
amplios, y alcanzando una comprensin holstica del medio que integre el conocimiento alcanzado por todas las disciplinas cientficas pertinentes. Esta perspectiva holstica e integradora de las reas litorales requiere de una formacin y capacitacin continua y especfica que incida especialmente en esa visin omnicomprensiva de los problemas que se dan en las reas litorales. 9. Restauracin y "quin daa (contamina) paga y repara" (7, 8, 13) El antiguo principio quien contamina paga ha demostrado no ser suficiente porque significa que el que paga tiene derecho a contaminar. Por ello, este principio ha evolucionado y en la actualidad se acepta que el que daa el medio, no slo debe pagar una multa en funcin de la gravedad del perjuicio ocasionado, sino que adems debe reparar el dao causado. Supone una valoracin del dao al ambiente y a los servicios que ste proporciona a la sociedad, para luego proceder a una recuperacin patrimonial y al restablecimiento de estos servicios. 10. Precaucin (1, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 12, 13) Atendiendo a la incertidumbre propia de unos sistemas complejos como los litorales, los principios de prevencin (preparar las actuaciones con anticipacin) y de precaucin (cuidado con lo que se acta para evitar un peligro o riesgo) implican que los administradores de los ecosistemas deben evaluar, examinar y analizar cuidadosamente las posibles repercusiones de sus actuaciones o de los usos y actividades entre si, en los ecosistemas adyacentes y en otros ecosistemas. En este sentido, si una decisin pudiera ocasionar daos graves o irreversibles para la sociedad o el medio, o si se desconoce el alcance que sta pudiera tener sobre el mismo, en la ausencia de un consenso cientfico de que el dao no se producira, la carga de la prueba debe recaer en aquellos que abogan por adoptar dichas medidas. Este principio se apoya en la conviccin de que las generaciones actuales y futuras deben considerarse simultneamente y por igual, garantizando que las decisiones se ajusten a la racionalidad derivada del conocimiento cientfico que se tiene y no excluyan determinadas opciones para el futuro.
329
Bibliografa: (1) Red Latinoamericana de Manejadores Costeros (2008). Cdigo de buenas prcticas en la gobernanza de ecosistemas costeros. Adoptado formalmente en Noviembre 2008 por La Red Latinoamericana de Manejadores Costeros, auspiciada por EcoCostas y el Coastal Resources Center. (2) The Convention on Biological Diversity (2004). Cop. 7, Decision VII/5. Marine and coastal biological diversity. Anexo I. Programa de trabajo ampliado sobre diversidad biolgica marina y costera. UNEP/CBD, Kuala Lumpur. (3) The Convention on Biological Diversity (2000). Cop 5, Decision V/6. Ecosystem-based management: B. Principles of the ecosystem approach. UNEP/GPA/CBD, Nairobi. (4) Parlamento Europeo y Consejo Europeo (2002). Recomendacin 2002/413/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, 30 mayo 2002, aplicacin de la gestin integrada de las zonas costeras en Europa. Bruselas. (5) Comisin Europea (2000). Comunicacin 27.09.2000. COM(2000)547 de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la gestin integrada de las zonas costeras: una estrategia para Europa. Bruselas. (7) UNEP, 2005. Protocolo relativo a la gestin integrada de las zonas costeras del Mediterrneo. Plan de Accin Mediterrneo, Programa Ambiental de Naciones Unidas. (8) Barragn Muoz, J.M. (2003). Medio ambiente y desarrollo en reas litorales: introduccin a la planificacin y gestin integrada. Universidad de Cdiz, Cdiz. (9) Clark (1992). Integrated management handbook. Lewis Publishers, New York. (10) Olsen, Stephen B. et al (2008). Gua para el manejo de la afluencia de agua dulce a los estuarios: Una gua de mtodos. USAID. (12) IUCN (2009). 10 Principles for High Seas Governance. http://cmsdata.iucn.org/downloads/10_principles_for_high_seas_governance ___final.pdf (13) Ehler, Charles y Fanny Douvere (2009). Marine Spatial Planning: a stepby-step approach toward ecosystem-based management. Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere Programme. IOC Manual and Guides No. 53, ICAM Dossier No. 6. UNESCO. Paris.
330
(14) IUCN (2004) en Ehler, Charles y Fanny Douvere (2007). Visions for a Sea Change. Report of the First International Workshop on Marine Spatial Planning. Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere Programme. IOC Manual and Guides, 46: ICAM Dossier, 3. UNESCO. Paris. (15) Barragn Muoz, J.M (2007). Criterios para la Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras. Informe IV. Consejera de Medio Ambiente y Universidad de Cdiz. Convention on Biological Diversity (CBD) (2004). Integrated Marine and Coastal Area Management (IMCAM), approaches for implementing the Convention on Biological Diversity. Secretariat of the Convention on Biological Diversity (CBD), Technical Series no. 14. Montreal, Canada. Council of Europe, 2000. European Code of Conduct for Coastal Zones. Strasbourg, Council of Europe Publishing, Nature and Environment Series, n 101. 84pp Departamento de Medio Ambiente y Vivienda (2004). Plan Estratgico para la Gestin Integrada de las Zonas Costeras de Catalua. Generalitat de Catalua. Domenech, Juan L. et al (2009). Gestin Integrada de Zonas Costeras. Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin (AENOR), Madrid. Ministerio de Medio Ambiente (2005). Hacia una Gestin Sostenible del Litoral Espaol. Divisin de la Proteccin del Medio y los Ecosistemas Marinos (MIMAM), Madrid. Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (2009). Anteproyecto de Ley de Proteccin del Medio Marino. MARM, Madrid. Parlamento Europeo y Consejo Europeo (2008). Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de accin comunitaria para la poltica del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina). Diario Oficial de la Unin Europea. Secretara de la Convencin de Ramsar (2007). Manejo de las zonas costeras: Cuestiones concernientes a los humedales y manejo integrado de las zonas costeras. Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales, 3 edicin, vol. 10. Secretara de la Convencin de Ramsar, Gland, Suiza. UNEP/GPA (2006). Ecosystem-based management: Markers for assessing progress. Twelve ICARM (Integrated Coastal Area and River-basin Management) Guiding Principles for policy and decision makers, from World
331
Water Forum, 3rd edition, Kyoto, 2003. UNEP/GPA, The Hague. UNEP/GPA (2006). Ecosystem-based management: Markers for assessing progress. UNEP/GPA The Hague. World Resources Institute (2005). Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio, 2005. Los Ecosistemas y el Bienestar Humano: Humedales y Agua. Informe de Sntesis. World Resources Institute, Washington, DC.

332
ANEXO III
BIBLIOGRAFA RECOMENDADA SOBRE GESTIN INTEGRADA DE REAS LITORALES
Proyecto REGIAL - Bibliografa recomendada
Aguilar Villanueva, L.F. (2006). Gobernanza y gestin pblica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 500 pp. Arenas Granados, P. (2010). Manejo costero integrado y sustentabilidad: un anlisis propositivo de polticas pblicas en las dos caras atlnticas (EspaaPortugal y ColombiaPanam), tesis doctoral, Cdiz, Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales, UCA. Azzariohi, A. (2010). La gestin de las reas litorales en la Regin TngerTetun (Marruecos), Uso y aplicacin de los SIG para la gestin integrada del litoral, tesis doctoral, Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales, Universidad de Cdiz (UCA). Barragn Muoz, J. M. (2003). Medio ambiente y desarrollo en reas litorales. introduccin a la planificacin y gestin integradas, Cdiz, Servicio de Publicaciones de la UCA. Barragn Muoz, J.M. (2003). Coastal zone management in Spain (19752000), Journal of Coastal Research, Vol.19, n 2, 314-325. Barragn Muoz, J.M. (2004). Las reas litorales de Espaa. Del anlisis geogrfico a la gestin integrada, Barcelona, Ariel 214 pp. Barragn Muoz, J.M. (2005). La gestin de reas litorales en Espaa y Latinoamrica, Cdiz, Servicio de Publicaciones de la UCA, 2005, 198 pp. Barragn Muoz, J.M. (2010). Coastal management and public policy in Spain, Ocean & Coastal Management 53, 209-217, ISSN 0964-5691. Barragn Muoz, J.M. (coord.) (2010). Manejo Costero Integrado y Poltica Pblica en Iberoamrica. Un diagnstico. Necesidad de Cambio, Red IBERMAR (CYTED), Cdiz, 380 pp. ISBN. 978-84-693-0355-9. Barragn, J. M., Chica, J. A. y Prez, M. L. (2008). Propuesta de Estrategia Andaluza de Gestin Integrada de Zonas Costeras, Cdiz, Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andaluca, 255 pp. CBD (2004). Integrated Marine and Coastal Area Management (IMCAM), approaches for implementing the CBD, Technical Series n14, Montreal, Canada. CBD (2004). Cop. 7, Decision VII/5. Marine and coastal biological diversity, Kuala Lumpur, UNEP/CBD. CBD (The Convention on Biological Diversity) (2000). Cop 5, Decision V/6. Ecosystem-based management, Nairobi, UNEP/GPA/CBD. Chica Ruiz, J.A. (2008). Conservacin y desarrollo en el litoral espaol y andaluz. Planificacin y gestin de espacios protegidos, Editorial CEP, Madrid, 381 pp.
335
Cicin-Sain, B. y Knetcht, R. (1998). Integrated coastal and ocean management. Concepts and practices, Washington, DC, Island Press, 517 pp. Clark (1992). Integrated management handbook, New York. Lewis Publishers. Comisin Europea (1999). Lecciones del programa de demostracin de la Comisin Europea sobre la gestin integrada de las zonas costeras (GIZC), Luxemburgo, Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Comisin Europea (2000). Comunicacin 27.09.2000. COM(2000)547 de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la gestin integrada de las zonas costeras. una estrategia para Europa. Bruselas. Consejo de Estado (2006). Informe sobre las competencias de las distintas administraciones territoriales y rganos de la AGE en materia de proteccin de hbitats y especies marinas y de declaracin de gestin de AMP, 409 pp. Council of Europe (2000). European Code of Conduct for Coastal Zones, Strasbourg, Council of Europe Publishing, Nature and Environment Series, n 101, 84pp DGC (2006). Hacia una gestin sostenible del litoral Espaol, Madrid, Ministerio de Medio Ambiente. DGC (2007). Estrategia para la sostenibilidad de la costa. Documento de Inicio, Ministerio de Medio Ambiente, 21 pp. DGC (Direccin General de Costas) (2005). Reorientacin de la poltica de costas. Actuaciones desarrolladas (julio 2005julio 2005), Ministerio de Medio Ambiente, 7 pp. Domenech, J.L. et AL. (2009). Gestin Integrada de Zonas Costeras, Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin (AENOR), Madrid. Ehler, Charles y Fanny Douvere (2009). Marine Spatial Planning. a step-bystep approach toward ecosystem-based management, Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere Programme, IOC Manual and Guides No. 53, ICAM Dossier No. 6, Paris, UNESCO. IBERMAR (Red Iberoamericana de Manejo Costero Integrado) (2008). Los asuntos clave para el manejo costero Integrado en Iberoamrica. Manual de trabajo. el declogo, Cdiz. Llin, J., y Torner, J.M. (2009). La Red de Parques Litorales de la Comunitat Valenciana,. X Jornadas Espaolas de Costas y Puertos. Macas Bedoya, Ana (2003). La gestin integrada de los humedales mareales. anlisis de los instrumentos legales y de planificacin desde una perspectiva
336
Proyecto REGIAL - Bibliografa recomendada
geogrfica. Cdiz. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cdiz. ISBN. 84-7786-561-2. MARM (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino) (2009). Anteproyecto de Ley de Proteccin del Medio Marino, MARM, Madrid. Olsen S. B. et Al (2006). A Handbook on Governance and Socioeconomics of Large Marine Ecosystems, University of Rhode Island. Olsen, S. B. et Al (2008). Gua para el manejo de la afluencia de agua dulce a los estuarios. Una gua de mtodos, USAID. Olsen, S. B. y Ochoa, E. (2007). El Porqu y el Cmo de una Lnea de Base para Gobernanza en los Ecosistemas Costeros, Guayaquil (Ecuador), EcoCostas. Parlamento Europeo Y Consejo Europeo (2002). Recomendacin 2002/413/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, 30 mayo 2002, aplicacin de la gestin integrada de las zonas costeras en Europa, Bruselas. Red Latinoamericana de Manejadores Costeros (2008). Cdigo de buenas prcticas en la gobernanza de ecosistemas costeros, auspiciado por EcoCostas y Coastal Resources Center. Sanz-Larruga, F.J. (2003). Bases doctrinales y jurdicas para un modelo de gestin integrada y sostenible del litoral de Galicia, Xunta de Galicia, 277 pp. UNEP/MAP/PAP (1999). Conceptual Framework and Planning Guidelines for Integrated Coastal Area and River Basin Management, Split (Croacia), Priority Actions Programme. Vernis i Domenech, A. y Navarro Colomer, C. (2011). El concepto de ecosistema para el emprendimiento social. Revista Espaola del Tercer Sector, N 17. Fundacin Luis Vives. ISSN Versin digital. 1886/0419. World Resources Institute (2005). Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio, 2005. Los Ecosistemas y el Bienestar Humano. Humedales y Agua. Informe de Sntesis, Washington, DC.
337

Las Comunidades Autónomas y La Gestión Integrada de Las Áreas Litorales en España. Materiales para Un Debate Sobre Gobernanza.

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Las Comunidades Autnomas y la gestin integrada de las reas litorales en Espaa

Materiales para un debate sobre gobernanza

Las Comunidades Autnomas y la gestin integrada de las reas litorales de Espaa

Proyecto Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales

Proyecto REGIAL - NDICE

Proyecto Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL)

Proyecto REGIAL - Prlogo e introduccin

Proyecto REGIAL - Prlogo e introduccin

Proyecto REGIAL - Prlogo e introduccin

Proyecto REGIAL - Prlogo e introduccin

Proyecto REGIAL - Prlogo e introduccin

Proyecto REGIAL - Prlogo e introduccin

Proyecto REGIAL - Prlogo e introduccin

Proyecto REGIAL - Prlogo e introduccin

Proyecto Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL)

Proyecto REGIAL - Origen y objetivos: El Proyecto REGIAL

Proyecto REGIAL - Origen y objetivos: El Proyecto REGIAL

Fuente: elaboracin propia.

Figura 2. Actividades para el Objetivo Especfico 2

Fuente: elaboracin propia.

Proyecto REGIAL - Origen y objetivos: El Proyecto REGIAL

Proyecto REGIAL - Origen y objetivos: El Proyecto REGIAL

Figura 3. Proceso para la elaboracin de diagnsticos regionales de GIAL

Fuente: elaboracin propia.

Proyecto Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL)

Conocer si existe una

poltica o estrategia institucional sobre Gestin Integrada de reas Litorales5 (GIAL)

que sea explcita y pblica.

Objetivo Conocer, a grandes rasgos, la base

Contar con un esquema de la

Analizar si dicho reparto facilita una gestin integrada de la costa.

Precisar las carencias detectadas en este sentido en relacin a la GIAL.

Conocer las bases

conocimiento de los subsistemas

informacin pblica accesible

sobre el propio modelo de gestin.

Evaluar las principales iniciativas de educacin

9. EDUCACIN Y CONCIENCIACIN general, relacionadas con la sostenibilidad de la costa y el medio marino

para los ciudadanos y usuarios costeros en

10. PARTICIPACIN CIUDADANA

Proyecto Red Espaola de Gestin Integrada de reas Litorales (REGIAL)

Figura 5. Las Comunidades Autnomas costeras de Espaa

Playas de cantos Actantilado alto

Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN EL PAS VASCO

Superficie de municipios costeros respecto del total de provincia costeras

Figura 6. Ejemplos de la realidad costera del Pas Vasco

Playas de cantos Actantilado alto

Acantilado bajo Fuente: MOPU 1989, p. 22 en Barragn 2004

Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en el Pas Vasco

Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en el Pas Vasco

Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en el Pas Vasco

Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en el Pas Vasco

Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en el Pas Vasco

Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en el Pas Vasco

Materiales para el debate LA GESTIN DEL LITORAL EN CANTABRIA

Superficie de municipios costeros respecto del total de provincia costeras

Figura 7. Ejemplos de la realidad costera de Cantabria

284 kilmetros que tiene la costa cntabra

Caracterizacin geomorfolgica de los cerca de

Obras artificiales Actantilado alto

Fuente: MOPU 1989, p. 22 en Barragn 2004

Fuente: Plan Nacional de Ortofotografa Area (PNOA)

Proyecto REGIAL - La gestin del litoral en Cantabria