Gestaaão Dos Recursos Hidricos

Parte 2
GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO CONTEXTO DAS POLTICAS AMBIENTAIS
Interfaces da Gesto de Recursos Hdricos

Desafios da Lei de guas de 1997
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Parte 2 : A Gesto dos Recursos Hdricos no Contexto das Polticas Ambientais
A INSERO DA GESTO DAS GUAS NA GESTO AMBIENTAL
Antonio Eduardo Lanna 1. Introduo
suficientemente claro que a Gesto das guas1 e a Gesto Ambiental so atividades inter-relacionadas. Que tipo de inter-relao e como podem ser afetados os arranjos institucionais inseridos em uma ou outra prtica so as perguntas inicialmente respondidas, de forma propositiva. Para tanto cabe uma reflexo sobre a natureza, sem dvida mais geral, da Gesto Ambiental e de como nela se insere a Gesto das guas. Esta argumentao apresentada no texto tendo por referncia o trabalho previamente apresentado por LANNA (1995). As analogias entre o uso de dois relevantes instrumentos de gesto, a outorga e a cobrana pelo uso, tanto no caso das guas quanto nos casos do ar e do solo, so a seguir analisadas de forma a permitir uma introviso sobre a natureza e a operacionalidade desses instrumentos. Neste caso, a anlise baseada em LANNA (1999). Finalmente, com os elementos apresentados nas anlises e discusses prvias, passa-se a analisar as trs principais interfaces entre a Gesto das guas e Ambiental: a) o estabelecimento de metas de qualidade de gua a serem atingidas e mantidas nos corpos hdricos ou o chamado enquadramento de corpos de gua de acordo com os seus usos preponderantes; b) o estabelecimento de restries de uso do ambiente visando proteo das guas, incluindo a outorga de uso; c) a cobrana pelo uso da gua. Como concluso, mostra-se e discute-se alternativas para articulao das polticas de guas e ambiental no cenrio brasileiro corrente. 2. Definies
A Gesto Ambiental o processo de articulao das aes dos diferentes agentes sociais que interagem em um dado espao, com vistas a garantir a adequao dos meios de explorao dos recursos ambientais - naturais, econmicos e socio culturais - s especificidades do meio ambiente, com base em princpios e diretrizes previamente acordados/definidos.
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Ser adotado neste texto o termo Gesto das guas para que seja referida a gesto do elemento natural e no da parcela deste elemento que pode ser considerada recurso (recursos hdricos). Isto visa a no estabelecer um conotao utilitria, econmica, que ignore os aspectos de proteo ambiental que podem levar deciso de no-uso e preservao da gua no estado natural.
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Isto torna a Gesto Ambiental uma atividade voltada formulao de princpios e diretrizes, estruturao de sistemas gerenciais e tomada de decises que tm por objetivo final promover, de forma coordenada, o inventrio, uso, controle, proteo e conservao do ambiente visando a atingir o objetivo estratgico do desenvolvimento sustentvel. Fazem parte da Gesto Ambiental: a) A Poltica Ambiental, que o conjunto consistente de princpios doutrinrios que conformam as aspiraes sociais e/ou governamentais no que concerne regulamentao ou modificao no uso, controle, proteo e conservao do ambiente. b) O Planejamento Ambiental, que o estudo prospectivo que visa a adequao do uso, controle e proteo do ambiente s aspiraes sociais e/ou governamentais expressas formal ou informalmente em uma Poltica Ambiental, atravs da coordenao, compatibilizao, articulao e implementao de projetos de intervenes estruturais e no-estruturais. De forma mais resumida, o Planejamento Ambiental visa a promoo da harmonizao da oferta e das demandas ambientais no espao e no tempo. Note-se que, propositadamente, usa-se o termo "demandas ambientais" e no "usos do ambiente", pois muitas demandas no se constituem em reivindicao de uso. Nesses casos, estabelece-se demandas de no-uso para a preservao (no estado natural), conservao (no estado corrente) ou recuperao, vale dizer, demandas de proteo ambiental. c) O Gerenciamento Ambiental, que o conjunto de aes destinado a regular na prtica operacional o uso, controle, proteo e conservao do ambiente e a avaliar a conformidade da situao corrente com os princpios doutrinrios estabelecidos pela Poltica Ambiental. Conforme ser visto adiante, estas aes de carter prtico e operativo precisam ter coordenao na esfera governamental, devendo porm prever e dar espao participao dos usurios do ambiente e da socie-dade em geral. As aes so orientadas pelas leis, decretos, normas e regulamentos vigentes. Como resultado destas aes ficaro estabelecidos: d) Mtodo de Gerenciamento Ambiental, que estabelece o referencial terico que orienta os procedimentos, os papis e as participaes dos diversos agentes sociais envolvidos no Gerenciamento Ambiental.
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Um mtodo que vem sendo amplamente utilizado adota a bacia hidrogrfica como unidade geogrfica de planejamento e interveno, ao contrrio de serem adotadas unidades de carter polticoadministrativo como o Estado, Municpio, etc. e) Sistema de Gerenciamento Ambiental, conjunto de organismos, agncias e instalaes governamentais e privadas, estabelecido com o objetivo de executar a Poltica Ambiental atravs do Mtodo de Gerenciamento Ambiental adotado e tendo por instrumento o Planejamento Ambiental.
3.
Proposta metodolgica para a Gesto Ambiental
Uma Gesto Ambiental eficiente deve ser constituda por uma Poltica Ambiental, que estabelece as diretrizes gerais, por um Mtodo de Gerenciamento Ambiental, que orienta as aes gerenciais, e por um Sistema de Gerenciamento Ambiental, que articula instituies e intervenes, de acordo com as normas legais, para o preparo e execuo do Planejamento Ambiental. Alguns componentes do ambiente, como gua, solo, flora, fauna, etc, tm carter multifuncional, vale dizer, prestam-se a atender demandas de mltiplas funes sociais, econmicas e ambientais. Estas funes podem ser classificadas em: Funo de produo: quando os recursos ambientais so usados como bens de consumo final ou intermedirio. Por exemplo, minrios, gua para consumo humano ou irrigao; Funo de suporte: quando os recursos ambientais criam condies para a vida e as atividades produtivas. Por exemplo, a gua, ar e o solo como hbitat natural, o solo na atividade agrcola e a gua como meio de transporte; Funo de regulao: quando os recursos ambientais limpam, acomodam, filtram, neutralizam ou absorvem resduos ou rudos - gua para diluio, afastamento e depurao de resduos; Funo de informao: quando os recursos ambientais servem de indicadores sobre "estados ambientais". Prope-se que o gerenciamento desses elementos 2, ou seja, o Gerenciamento Ambiental, seja representado por uma estrutura matricial na
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Adota-se o termo elemento em lugar de recurso, devido conotao utilitria deste ltimo. Desta forma, resguardam-se os valores no-econmicos do ambiente.
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qual uma das dimenses trata do gerenciamento das suas mltiplas demandas e a outra do gerenciamento das suas ofertas. A Figura 1 ilustra a inter-relao entre esses Gerenciamentos da Oferta e do Uso Setorial dos Recursos Ambientais. Fica evidenciada a localizao do Gerenciamento das guas ou dos Recursos Hdricos na interseo do Gerenciamento da Oferta do Ambiente Hdrico com diferentes setores usurios.
Figura 1 - Matriz do Gerenciamento Ambiental
O Gerenciamento da Oferta visa a antecipar e dirimir conflitos intrasetoriais (entre demandas do mesmo setor econmico), intersetoriais (entre demandas de diferentes setores econmicos) e supra-setoriais, entre os setores econmicos e as demandas de proteo ambiental e entre distintas geraes (demandas da gerao presente e das futuras). Os diversos Gerenciamentos de Oferta no podem ser realizados de forma isolada, j que o uso ou a proteo de um elemento pode comprometer quantitativa ou qualitativamente outro elemento ambiental e/ou alterar a demanda sobre o mesmo. o caso tpico da vinculao entre o solo e gua: o uso do solo pode aumentar a demanda por gua e, em paralelo, diminuir sua disponibilidade e vice-versa. Desta necessidade surge o Gerenciamento (Global) da Oferta do Ambiente,
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envolvendo usos e proteo, que integra todas as linhas da matriz. No cruzamento de cada linha e coluna localiza-se o gerenciamento de um elemento ambiental para uso em dado setor. Para promover a compatibilizao entre as diversas demandas e ofertas de elementos ambientais, a sociedade deve tomar decises polticas e estabelecer sistemas jurdico-administrativos adequados, o que leva a uma terceira dimenso, de carter institucional, do Gerenciamento Ambiental: o Gerenciamento Interinstitucional. A complexidade de considerar em um espao geogrfico demasiada-mente amplo estas trs dimenses gerenciais determina a busca de uma delimi-tao geogrfica mais restrita, que contenha a maioria das relaes causa-efeito, sem se tornar de complexa operacionalidade. Existe a tendncia de adotar a bacia hidrogrfica como a unidade ideal de planejamento e interveno, devido ao papel integrador das guas, nos aspectos fsico, bioqumico e scio-econmico. Nem sempre, porm, esta ser a unidade ideal de planejamento. Da projeo das trs dimenses anteriores do Gerenciamento Ambiental sobre a unidade geogrfica de uma bacia hidrogrfica (ou qualquer outro espao) surge o Gerenciamento das Intervenes na Bacia Hidrogrfica (ou no espao delimitado) ou, como usualmente denominado, o Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica. Uma definio para este instrumento apresentada abaixo: Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica o instrumento orientador das aes do poder pblico e da sociedade, no longo prazo, no controle do uso dos recursos ambientais - naturais, econmicos e socioculturais - pelo homem, na rea de abrangncia de uma bacia hidrogrfica, com vistas ao desenvolvimento sustentvel. Uma das variantes do Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica pode ser encontrada nos Programas de Manejo de Microbacia Hidrogrfica, cuja origem e prtica so apresentados na Caixa 1.
Caixa 1 - Manejo de Microbacia Hidrogrfica Esta prtica gerencial na unidade de pequenas bacias hidrogrficas teve sua origem em duas iniciativas paralelas e independentes (EDITORIAL. 1991): a reabilitao dos Alpes, a partir do ltimo quarto do sculo XIX, e o movimento conservacionista dos EEUU, iniciado em 1930. Na primeira iniciativa o foco se dirigiu ao desenvolvimento e aplicao de tcnicas de recuperao de solos e correo de cursos de gua torrenciais. Na segunda, a ateno foi orientada para o manejo da vegetao, conservao do solo e das guas. A caracterstica comum de ambas iniciativas que elas foram concebidas para bacias com pouca ou nenhuma atividade antrpica. A finalidade era, portanto, alterar os fenmenos fsicos e naturais. Aps a Segunda Grande Guerra, pases perifricos buscaram os ensinamentos produzidos por estas duas vertentes para atender as suas necessidades de proteo de grandes
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estruturas hidrulicas e de projetos agrcolas ou de assentamentos humanos. Os resultados obtidos no foram os esperados devido a no ser levado em considerao as diferenas entre as situaes originais, onde foram produzidos os conhecimentos, e as situaes nas quais eram aplicados: a degradao nesses casos tinha a origem antrpica. As tcnicas de manejo de bacias hidrogrficas geradas na Europa e nos EEUU constituam-se um patrimnio considervel, mas deveriam ser adaptadas a situaes em que o objetivo era alterar fenmenos fsicos e naturais tanto quanto sociais. A soluo buscada era permitir o uso da terra pela populao, at porque o modelo economicamente excludente no apresentava outras alternativas, mas aumentando a sua produtividade ao mesmo tempo em que seriam minimizados os impactos ambientais. Da surgiu a necessidade de ampla participao comunitria. O Manejo de Bacia Hidrogrfica geralmente vinculado a bacias rurais. Por exemplo, HERNADEZ-BECERRA (1991) assim o define: " a forma lgica de harmonizar a conservao e produo agrcola, pecuria e florestal de bacias com o manejo de recursos hdricos, sobretudo quando estes tm elevada transcendncia scio-econmica para os usurios localizados a jusante". Trs fontes de financiamento foram identificadas para amparo dos programas de manejo de microbacias: recursos de organizaes e bancos internacionais, recursos pblicos nacionais e recursos do setor privado nacional diretamente beneficiado. Os recursos internacionais tm sido usados no Brasil para financiamento do programa de microbacia de alguns estados. Algumas alternativas so as agncias de cooperao de pases desenvolvidos, a FAO, a OEA, a Comunidade Econmica Europia, o BID e o BIRD. No entanto, so reconhecidamente solues interinas, j que no tm sido utilizadas de forma permanente. No caso de recursos pblicos nacionais, duas formas tm sido encontradas: atravs do oramento do governo (nacional, estadual ou municipal), votado anualmente e, de forma permanente, na forma de imposto especificamente criado ou percentual de impostos existentes. Por exemplo, na Colmbia, uma lei de 1981 disps que 2 por cento do produto da venda de energia procedente de usinas com capacidade superior a 10 kW e parte do imposto sobre propriedade seriam dedicados a esse tipo de financiamento. A Venezuela, em uma lei de bosques e guas, estabeleceu que, anualmente, as companhias hidroeltricas, consultado o Ministrio do Meio Ambiente, devem especificar um montante para esse fim. A Guatemala e a Costa Rica, em 1991, discutiam a aprovao de leis que exigiam que 1 por cento do produto da venda de servios que tivessem origem na gua fosse investido na conservao das bacias que a originava. A participao privada tem sido tambm buscada. Na Colmbia, a Corporacin Autnoma del Valle del Cauca elaborou planos de conservao de bacia que mostraram os benefcios devido a melhorias na produo agrcola que seriam geradas a jusante, graas diminuio de prejuzos de inundaes e, nos dois mbitos, devido a melhorias na qualidade de gua. Esses planos foram submetidos a comits cafeeiros, a centrais aucareiras, a autoridades locais, a indstrias e comunidade em geral, que abriram, em certas bacias, um fundo de investimentos para consecuo dos planos. No Brasil, os programas estaduais de microbacia, realizados em alguns Estados, dispem de linhas de crdito para que os agricultores possam realizar os investimentos previstos em suas propriedades com auxlio das prefeituras municipais.
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Podem ser, portanto, identificadas trs dimenses no Gerenciamento Ambiental: a primeira relacionada ao contexto de consumo de fatores ou ao capital tecnolgico e humano e diz respeito ao Gerenciamento do Uso dos Recursos Ambientais. A segunda, relacionada ao contexto do estoque dos fatores ou do capital natural, diz respeito ao Gerenciamento da Oferta do Ambiente. A terceira diz respeito compatibilizao das duas gestes anteriores e ocorre no contexto poltico, legal e administrativo, sendo aqui referida como Gerenciamento Interinstitucional, fortemente influenciado pelo capital moral e cultural. A projeo das dimenses anteriores sobre uma unidade adequada de planejamento e de interveno, geralmente a bacia hidrogrfica, estabelece o Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica.
4.
O Gerenciamento das guas
A adaptao da concepo apresentada para o Gerenciamento Ambiental e para o Gerenciamento das guas encontrada na Figura 2. Para melhor se entender a concepo de um sistema gerencial desta natureza recomend-vel dissecar as funes que deve cumprir (LANNA, CNEPA, GRASSI E DOBROVOSLKI, 1990).
Figura 1 - Matriz do Gerenciamento Ambiental
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4.1
Gerenciamento do Uso Setorial das guas
Trata das medidas que visam ao atendimento das demandas setoriais de uso da gua. Este gerenciamento levado a efeito atravs de planos setoriais e aes de instituies pblicas e privadas ligadas a cada uso especfico das guas: abastecimento pblico e industrial, irrigao, navegao, gerao de energia, recreao, etc. Todos os setores tm em comum o uso do ambiente, especialmente o hdrico, como fossa de despejos, constituindo-se a um uso: o da capacidade de assimilao do ambiente ou da gua. Idealmente, os Planos Setoriais deveriam ser compatibilizados entre si no mbito de cada bacia hidrogrfica e com o planejamento global do uso do ambiente, no mbito regional ou nacional. Estas funes de compatibilizao, entretanto, so objeto de gerenciamentos outros que sero apresentados a seguir. As entidades que cumprem esta funo gerencial devem ter natureza executiva e so encontradas nas colunas da matriz institucional de gerenciamento.
4.2
Gerenciamento da Oferta das guas
O Gerenciamento da Oferta das guas acha-se dividido, por questes de apresentao, em duas classes - quantidade e da qualidade. Isto no significa que estes gerenciamentos devem ser separados. Ao contrrio, necessrio enfatizar-se a necessidade de que eles sejam realizados de forma articulada, pois um afeta necessariamente o outro. A derivao de gua reduz o seu volume e a capacidade de diluio dos despejos, comprometendo a qualidade. O despejo de resduos e a conseqente degradao da qualidade da gua podero torn-la inadequada para os usos que nela so supridos. Ambas as situaes podero comprometer o atendimento das demandas hdricas, sob ambos os aspectos: quantitativo e qualitativo. O Gerenciamento da Oferta das guas a funo deliberativa e executiva de compatibilizao das demandas de gua, proposta pelas entidades que executam o Gerenciamento das Intervenes na Bacia Hidrogrfica, adiante definidas, aos planos e diretrizes globais de planejamento estabelecidos pelo Poder Pblico. No exerccio desta funo gerencial realizado o planejamento, monitoramento, outorga (incluindo licenciamento e fiscalizao) e ad-ministrao das medidas indutoras do cumprimento das diretrizes estabelecidas pela negociao social efetivada neste modelo. Os instrumentos para atingi-los seriam baseados em um amplo leque de normas administrativas e legais: estabelecimento de programas e projetos, enquadramento das guas em classes de usos preponderantes, de padres de emisso, outorga e cobrana pelo uso e poluio das guas, multas por infraes, promoo de aes legais, etc.
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Nas Polticas Nacional e Estaduais de Recursos Hdricos diversas entidades tm assumido esta funo, caracterizadas como os rgos estatais que detm as atribuies de outorga de uso de gua e de licenciamento ambiental.
4.3
Gerenciamento das Intervenes na Bacia Hidrogrfica
Trata da projeo espacial das duas funes anteriores no mbito especfico de cada bacia hidrogrfica, visando a: compatibilizao dos Planos Setoriais elaborados pelas entidades que executam o Gerenciamento dos Usos Setoriais das guas na bacia s diretrizes do Gerenciamento da Outorga das guas; integrao das instituies, agentes e representantes da comunidade intervenientes na bacia ao planejamento das guas e dos demais elementos ambientais. Esta funo deve ser, portanto, exercida por entidade nica para cada bacia hidrogrfica, que se responsabilizar pela descentralizao do gerenciamento neste mbito. Alguns tipos de descentralizao por sub-bacia podero ser tambm preconizados, particularmente naquelas demasiadamente grandes. Nesses casos seriam criadas entidades de sub-bacia, que sejam vinculadas s anteriores. Nas Polticas Nacional e Estaduais de Recursos Hdricos tm sido propostos Comits de Bacia Hidrogrfica para exercer esta funo. O exerccio da funo gerencial de oferta das guas estabelece um limite autonomia das entidades de bacia, levando em considerao que existem impactos econmicos, ambientais e sociais de intervenes que extrapolam seus limites e, por isso, devem ser objeto de uma coordenao centralizada. Alm disto, a funo de descentralizao assumida pelas entidades de Gerenciamento das Intervenes na Bacia Hidrogrfica no deve ser confundi-da ou utilizada como uma tentativa de diluio do poder do Estado, mas exatamente o oposto: deve ser adotada como mais um instrumento para seu exerccio de forma legtima, coerente e eficiente. O gerenciamento da oferta poder tambm compatibilizar as demandas de uso das guas entre si, quando ela no puder ser realizada pela entidade responsvel pelo Gerenciamento das Intervenes na Bacia Hidrogrfica, seja por problemas operacionais, seja por sua inexistncia. Portanto, a necessidade do seu exerccio resulta do entendimento de que o uso global das guas, hoje em dia, no pode resultar de mera agregao das pretenses, demandas e planos de usurios setoriais. Cabe ao Poder Pblico zelar pela sua compatibilizao de forma que seu uso implique o mximo de benefcios para a sociedade.
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4.4
Gerenciamento Interinstitucional Tendo como palavra-chave o termo "articulao", a funo que visa a: integrao das demais funes gerenciais entre si; integrao dos diversos rgos e instituies ligados gua, com especial nfase questo desenvolvimento (crescimento econmico, eqidade social e proteo ambiental); integrao do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos ao Sistema Global de Coordenao e Planejamento do Estado.
A execuo desta funo gerencial estabelecida pela legislao que cria e distribui atribuies s entidades que participam do sistema, devendo contudo haver uma entidade que promova, oriente e estimule tais integraes interinstitucionais, servindo de instncia superior, qual so dirigidos os recursos originados em dvidas de interpretao. Ela dever ser tambm responsvel pela discusso, preparo e implementao da Poltica (nacional, regional ou estadual) dos Recursos Hdricos. Tal entidade, portanto, dever ser o rgo superior do sistema mencionado, como, por exemplo, um Conselho de Recursos Hdricos que, de acordo com as Polticas Nacional e Estaduais de Recursos Hdricos, tm natureza consultiva, normativa e deliberativa.
5.
Diferenas e similaridades no gerenciamento de trs elementos ambientais: gua, solo e ar
Os trs elementos mencionados suportam a grande maioria dos processos naturais e antrpicos. Eles sero considerados nesta anlise para fins de comparao do que se faz ou previsto que seja realizado no Gerenciamento das guas. Faz parte das preocupaes atuais a implantao de Sistemas de Gerenciamento das guas ou dos Recursos Hdricos, como mais comumente referido. No entanto, no se fala em Gerenciamento do Ar. O Gerenciamento do Solo ocorre de forma nitidamente diferente do da gua. Existe um Programa Nacional de Conservao do Solo, mas no conselhos ou comits de gerenciamento, na forma com que so previstos no caso da gua. Quais as razes para isto? Algumas diferenas bsicas podem ser consideradas entre estes recursos, permitindo o entendimento das diferenas comentadas. Elas se relacionam a dois aspectos principais: escassez e fluidez ou mobilidade. O ar um elemento abundante em quantidade, a no ser nas altitudes maiores, onde no existem atividades humanas que justifiquem preocupaes
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neste sentido. Como o atributo de escassez conseqncia da demanda superar a disponibilidade, ela no ocorre nos aspectos quantitativos. J no aspecto qualitativo, o ar pode ser escasso em regies onde existem lanamentos excessivos de poluentes atmosfricos, associados a dificuldades de disperso atmosfrica, como nas cidades de So Paulo, Mxico ou Paris. Nesta situao, embora no exista propriamente a iniciativa de se implantar um "Sistema de Gerenciamento do Ar", os rgos ambientais so compelidos a adotar uma srie de medidas de controle, devido ao problema de escassez qualitativa. O solo, diferente do ar e com maior similaridade com a gua, um recurso escasso, nos aspectos quantitativo e qualitativo. Sob o ponto de vista qualitativo, pois nem todo solo disponvel adequado para qualquer atividade. Por exemplo, a agricultura exige solos frteis. O uso urbano exige declividades apropriadas, o que pode, com algum esforo, ser entendido como um atributo qualitativo. Sob o ponto de vista quantitativo, a escassez de solos, pelo menos em qualidade adequada, bastante bvia. Quanto mobilidade, o ar e a gua so mais similares entre si do que com o solo. Os primeiros so fluidos. Isto estabelece grande mobilidade, que substancialmente maior no caso do ar, que ao sabor das correntes atmosfricas pode se movimentar com grande liberdade. J a mobilidade natural da gua pode ser restrita pela rede de drenagem ou pelos solos impermeveis e segue o gradiente mais ngreme. O solo um recurso fixo ou imvel, a no ser quando submetido a processo de eroso ou a cataclismas do tipo enchentes, terremotos, etc. Estas caractersticas de escassez e mobilidade ajudaro a entender alguns aspectos do Gerenciamento das guas quando confrontados ao controle do uso do ar e do solo.
5.1
A gesto da escassez atravs do atributo da propriedade
Os problemas de escassez so sempre geridos atravs da atribuio de direitos de propriedade. O usurio de um recurso, na medida em que ele se torne escasso, procurar geri-lo para seu prprio proveito. Caso seja possvel a negociao entre quem tem o recurso e quem no o tem, mas demanda o seu uso, este ltimo buscar adquiri-lo daquele. O detentor da propriedade, mesmo no tendo necessidade de usar o recurso, dever geri-lo de forma a obter a maior renda com sua venda ou aluguel. Isto ocorre com o solo, urbano ou rural, um carro, ou um animal com utilidade para o homem, entre inmeros outros exemplos. E, para que isto ocorra, o atributo de
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propriedade privada deve ser aceitvel pelas instituies e fisicamente vivel de ser implementado. A aceitao institucional uma questo de sistema poltico e econmico. Nos regimes comunistas no aceitvel a propriedade privada dos fatores de produo. Nos regimes capitalistas no apenas isto possvel, mas se constitui em uma de suas bases. A viabilidade fsica do atributo de propriedade j uma questo mais complexa, sendo estabelecida pela possibilidade de excluso, ou seja, da possibilidade de uma parte poder excluir a outra do uso do recurso de sua propriedade. O dono de uma terreno pode realizar isto, caso esteja vigilante e sob o amparo da polcia. Algum que queira usar seu terreno dever pagar, ou pelo aluguel ou pelo ttulo de posse. Se o proprietrio optar por usar o terreno ele pode excluir outros de faz-lo. O ar, devido sua caracterstica fluida e de mobilidade, torna quase que incua qualquer tentativa de apropriao. Um cidado que more em uma regio com grande poluio atmosfrica no tem como impedir que um volume de ar, hipoteticamente de sua propriedade, seja contaminado. Por isto ele tambm no poder vender o ar, pois ningum iria se interessar em comprar algo que possa ser usado sem pagamento ou que no possa ser comercializado posteriormente. No caso da gua, em certas circunstncias possvel aplicar-se a excluso. Por exemplo, algum que construa em suas terras um reservatrio que armazene gua e, portanto, comprometa sua mobilidade, poder vender esta gua ou us-la em seu prprio proveito, caso isto seja institucionalmente possvel. Isto ocorre em alguns estados brasileiros, como no Rio Grande do Sul, onde proprietrios de reservatrios vendem gua para irrigantes3. J na situao em que a gua esteja escoando em um curso, existe alguma dificuldade em se garantir o direito de propriedade. Algum usurio que se estabelea a montante poder consumir a gua que seria teoricamente de propriedade do usurio de jusante, a no ser que uma fiscalizao atenta o impea. As dificuldades de identificao do poluidor, e portanto em penaliz-lo no sentido de compensar o eventual proprietrio da gua, possibilitar a poluio do curso de gua. Se no houver possibilidade de excluso, todos podero usufruir do recurso escasso, que por isto ter acelerada a sua tendncia de escasseamento4.
3
Como no Brasil a gua constitucionalmente bem do Estado (Unio ou Unidades Federativas), esta venda ou ilegal ou dever ser considerada a venda do servio de regularizao da disponibilidade natural da gua e de distribuio ao usurio. 4 Na economia ambiental estes so chamados bens de acesso livre.
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Duas alternativas existiro para impedir isto. Ou os usurios agem de forma solidria e faam a gesto comunitria do uso do recurso ou o Estado assume o seu controle e faz o mesmo. Em ambos os casos, de fato ou de direito, o recurso passa a ser propriedade, comunitria ou estatal. A gesto comunitria apresenta dificuldades de ser estabelecida, pois subentende um acordo entre os usurios potenciais, o que pode ser frgil. Condies para que uma gesto comunitria seja eficiente para o uso sustentvel de um recurso ambiental foram estudadas por vrios autores. Via de regra, elas exigem que ocorra certa visibilidade social que faculte o constrangimento daqueles que infrinjam as regras comunitrias, mais factvel em pequenas comunidades isoladas. A propriedade estatal mais efetivamente implementada em sociedades mais complexas, atravs do sistema legal. Por exemplo, no Brasil a gua constitucionalmente bem da Unio ou das Unidades Federativas, dependendo da sua situao. Este mecanismo serve tambm para resolver os problemas de gesto de um recurso escasso quando o atributo de propriedade privada no pode ser exercido, por questes institucionais, situao dos regimes comunistas. No caso do ar, a estatizao tem ocorrido, para efeitos prticos, quando ele se torna escasso. A legislao ambiental estabelece uma srie de condies para emisses de poluentes atmosfricos. As cidades de So Paulo e Mxico estabeleceram o rodzio de carros para controlar a qualidade do ar. Isto pode ser interpretado como o Poder Pblico assumindo a propriedade do ar ao determinar quem pode us-lo, quanto, quando e de que forma. O solo j apresenta outra situao. O regime de propriedade privada tem contribudo para sua conservao. A razo que as conseqncias de mau uso do solo afetam primordialmente a seu proprietrio. A eroso, como resultado de um manejo agrcola imprprio, por exemplo, compromete a sua capacidade de suporte agricultura, resultando em prejuzos ao proprietrio. Mesmo considerando que os efeitos da eroso possam atingir propriedades vizinhas e poluir os cursos de gua com sedimentos que impediro a sobrevida de vrias espcies de peixe e a navegao, entre outros danos, o seu proprietrio estar interessado em evitar a degradao, pois ele, e especialmente ele, ser tambm por ela vitimado. Diante disto, os programas de conservao do solo buscam, atravs do aconselhamento e da demonstrao, atingir o uso sustentvel deste recurso. A ao do Estado indutora, de convencimento ou conscientizao, eximindo-se de assumir a propriedade como no caso da gua e, em certas situaes, do ar. Situao diferente ocorre quando o uso do solo, para ser efetivo, no se coaduna com a propriedade privada. Este o caso do uso das vias pblicas.
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funo do Poder Pblico mant-las para deslocamento da populao, e isto ocorre desde a poca da Roma Antiga, que se notabilizou pela construo de estradas, muitas das quais ainda so usadas hoje. Uma vez assumida a propriedade de um recurso, de fato como no caso das guas ou de alguns tipos de solo, ou para efeitos prticos, como no caso do ar, o Poder Pblico tem sua disposio uma srie de instrumentos para gerenci-los. Dois instrumentos fundamentais so a outorga e a cobrana pelo uso. A rigor, eles no tm grandes diferenas, na forma e nos resultados, dos instrumentos que so acionados por um proprietrio privado de um recurso, como ser visto adiante. A outorga um instrumento discricionrio que permite ao proprietrio do recurso estabelecer quem pode us-lo, como, quando e de que forma. Quando a propriedade privada, a outorga equivalente aquiescncia, por parte do proprietrio, de que outros usem seu recurso. Para isto, a outra parte dever se sujeitar ao que for exigido pelo primeiro. Por exemplo, parentesco, cesso de parte do que for produzido ou simples pagamento pecunirio. Quando a propriedade pblica, a outorga um instrumento de gesto que atua atravs da atribuio de cotas entre os usurios: como o recurso escasso, sua distribuio realizada de forma a evitar desperdcios e a atender demandas mais prioritrias sob o ponto de vista da sociedade. Caso o recurso escasso seja tambm exaurvel (ao contrrio de renovvel), as cotas devero ser distribudas de forma que o inevitvel esgotamento se faa com maiores benefcios para a sociedade. A cobrana atua economicamente, atravs do preo. Quando a propriedade privada, este preo poder ser a condio para que terceiros usem ou recebam a transferncia de propriedade do recurso. interessante notar que a famosa lei da oferta e da procura determinar que o preo do recurso aumentar quanto mais prximo do esgotamento ele estiver, pois a oferta estar diminuindo gradualmente. Com isto, os usurios sero compelidos a usar com maior racionalidade este recurso, evitando desperdcios e retardando o seu esgotamento. desta forma que o sistema de preos contribui para a sustentabilidade do uso. Quando o recurso pblico e inalienvel, como o caso da gua no Brasil e das vias pblicas em toda a parte, a cobrana pode ter tanto o objetivo prvio de racionalizao econmica, quanto o de viabilizao financeira. Este ltimo atingido pela arrecadao que o Poder Pblico obtm pela cobrana. O montante arrecadado poder ser utilizado para financiar o monitoramento do uso e o investimento em obras de controle e proteo do recurso, por exemplo.
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O uso relativamente recente destes instrumentos no Gerenciamento das guas tem trazido algumas dvidas e mal-entendidos sobre suas naturezas. Alega-se, por exemplo, que a gua ofertada pela natureza ou por Deus, e que no faz sentido o Estado impedir o seu uso por parte de quem a recebe em seu terreno, por exemplo. A cobrana freqentemente associada a um outro tributo, entre os tantos existentes, promovendo speras reaes dos potenciais pagantes. No entanto, o uso da outorga e da cobrana na gesto de recursos escassos, como solo, vias pblicas e at o ar, bem antiga e apresenta cotidianamente resultados anlogos ao pretendido no caso da gua. A anlise destas experincias ser realizada como forma de lanar luzes sobre estes instrumentos.
5.2
Outorga do uso
A outorga do uso da gua ser o primeiro instrumento a ser aplicado ao longo da implantao de sistemas de gerenciamento de recursos escassos. Apenas os usurios que j contam com outorga devero ser objeto de cobrana que, portanto, vir posteriormente. A funo da outorga ser ratear a gua disponvel entre as demandas existentes ou potenciais de forma a que os melhores resultados sejam gerados para a sociedade. Estes resultados podero estar atrelados a contribuies ao crescimento econmico (abastecimento de uma fbrica), eqidade social (abastecimento pblico) e sustentabilidade ambiental (manuteno de uma vazo mnima em um curso de gua, ou seja, de uma "vazo ecolgica"). A outorga de um recurso cuja disponibilidade aleatria, como a gua, tem o fato complicador de no se saber quanto estar disponvel em determinado perodo e em dado local. Isto determina o estabelecimento da gesto conjunta da disponibilidade e das demandas hdricas. Na gesto da disponibilidade busca-se avaliar as quantidades que sero disponveis com dadas probabilidades e, eventualmente, aument-las atravs de obras de regularizao em reservatrios ou de transposies de vazes entre corpos de gua. Modelos de previso de vazes podero ser usados para antecipar as situaes crticas de suprimento. Dependendo da situao hidrolgica que prevista para determinado perodo, algumas outorgas podero ser canceladas, no todo ou em parte, para que as demandas mais prioritrias possam ser atendidas. As guas subterrneas tm disponibilidade menos incerta por estarem acumuladas em reservatrios subterrneos, embora a quantificao de sua disponibilidade seja por isto mesmo mais difcil. Na gesto da demanda, alm das limitaes de suprimento comentadas, haver tambm a necessidade de estudos para verificar at que limite as
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outorgas podero ser concedidas. Isto ser funo da importncia das demandas e da vulnerabilidade com que os usurios respondem a racionamentos de suprimento. Uma outorga, via de regra, dever ser concedida estabelecendose os montantes que podero ser utilizados em determinado perodo e condies gerais de racionamento a que o usurio dever se submeter na eventualidade de ocorrncia de situaes de estiagem. Tambm costuma-se estabelecer a obrigatoriedade de uso da gua que outorgada dentro de determinado prazo, para evitar que sejam solicitados volumes alm das reais intenes ou capacidade de uso, meramente para garantir usos futuros ou impedir a concorrncia. Este instrumento tambm utilizado pelo Poder Pblico na gesto de vias pblicas. Na medida em que estas se tornam saturadas podero surgir restries de uso, como ao estacionamento. A Estrada do Mar, no litoral gacho, restringe durante o vero a passagem de caminhes. No caso do estacionamento em vias pblicas existe maior variabilidade de alternativas para as outorgas empregadas. Pode haver uma restrio de tempo, mediante a qual qualquer um pode estacionar no local desde que no ultrapasse dado perodo. Em Porto Alegre permitido o estacionamento em frente s farmcias por quinze minutos, mesmo em ruas onde estacionar proibido. Outra restrio do tipo de usurio. Em certos prdios pblicos os estacionamentos so reservados s autoridades ou aos funcionrios que ali trabalham ou que ali despacham. Note-se que neste caso realiza-se a gesto da demanda por estacionamento, que aleatria, j que a disponibilidade conhecida e fixa. Apesar de fixa ela pode ser aumentada pelo investimento no alargamento das vias pblicas e pela construo de edifcios-garagem, por exemplo. Uma outra alternativa de gesto da demanda oferecer transporte pblico de qualidade para substituir a necessidade do cidado se deslocar com seu carro ao centro congestionado. No caso de escassez do ar, um tipo de outorga de uso tem sido estabelecido em cidades cujas condies atmosfricas ficam qualitativamente comprometidas durante determinadas estaes. Na cidade de So Paulo foi estabelecido um sistema de rodzio durante o inverno pelo qual, a cada dia til, determinados carros identificados pelos algarismos finais de suas placas no podem circular. Quando as condies de qualidade de ar so crticas, pode-se impedir que mais carros tenham acesso ao centro. Outra alternativa de gesto da demanda determinar o uso de catalizadores nos veculos automotores que so uma das principais causas da poluio atmosfrica.
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Em qualquer situao so estabelecidos limites ao uso individual de recursos escassos visando ao bem coletivo. Existe tambm a contribuio ao bem-estar individual com o rateio do uso do recurso, evitando prejuzos pelo no atendimento de expectativas de uso. Estes prejuzos tanto ocorrem com o usurio de gua que no a recebe devido a um uso excessivo, quanto com o motorista que no consegue estacionamento no centro da cidade. Ambos sofrem prejuzos ao se prepararem para exercer um uso que no viabilizado por escassez de disponibilidade: gua ou vaga de estacionamento. Portanto, a ao discriminatria do Poder Pblico limita as demandas individuais em benefcio de seus prprios agentes. Limitaes podem ocorrer inclusive para o uso do solo por seu proprietrio. Por exemplo, o proprietrio de um espao urbano no pode usar o solo para criar porcos. Isto determinado pelos regulamentos municipais para evitar problemas de mau-cheiro, proliferao de moscas e de doenas. Neste caso, embora a propriedade no seja pblica, existe uma limitao ao direito de uso da propriedade privada, estabelecida para benefcio da coletividade.
5.3
Cobrana pelo uso
As Polticas Nacional e Estaduais de Recursos Hdricos no Brasil tm enfatizado as contribuies da cobrana para a racionalizao econmica e a viabilizao financeira de investimentos. O objetivo financeiro ser aparentemente aquele que orientar a quantificao dos valores a serem cobrados. Eles sero determinados em funo dos planos de bacia hidrogrfica e dos investimentos neles previstos. Sero uma espcie de rateio de custo entre os usurios de gua e dos beneficirios das melhorias a serem geradas na bacia pelas intervenes. O efeito de racionalizao econmica sempre estar presente, j que a cobrana, especialmente quando seus valores so suficientemente indutores, determina uma reao dos usurios no sentido de economizar o recurso. Ao contrrio dos tributos, a cobrana est sendo estabelecida para se assemelhar mais a uma taxa condominial. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos determina que ela ser estabelecida por bacia, atravs da deliberao de Comits de Gerenciamento especialmente formados com a participao de usurios de gua, entidades pblicas, privadas e organizaes da sociedade. O fundo formado pela cobrana dever ser utilizado para financiar preferentemente as intervenes na prpria bacia onde foram originados. Ser adotado um processo descentralizado de planejamento, no qual os integrantes
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dos Comits deliberam sobre quais as intervenes sero implementadas, tendo por base as suas necessidades e anseios e, tambm, as suas capacidades de pagamento. Portanto, a melhor analogia que existe a do condomnio de edifcio, onde os moradores decidem as obras necessrias e o rateio de seus custos. Este instrumento tem acarretado alguma polmica, embora seu uso na gesto de recursos escassos seja muito comum, afetando cotidianamente qualquer cidado. No caso do uso do solo e, mais especificamente, das vagas de estacionamento nos centros das grandes cidades, corriqueira a cobrana. Os valores cobrados podem ser fixos, como no caso das chamadas "reas azuis", onde se deve colocar no pra-brisas do carro um carto que d direito a uma ou duas horas de estacionamento, ou seja, utilizao do espao. Nesse caso est se conjugando os dois instrumentos: outorga, com a limitao de tempo, e a cobrana. Essa, via de regra, devido aos baixos valores que so praticados, serve apenas para pagar o servio de monitoramento dos fiscais, tendo portanto um objetivo de viabilizao financeira e no de racionalizao econmica pelo uso da vaga. Seria, portanto, equivalente taxa que cobrada pelos rgos pblicos de proteo ambiental para a emisso das licenas ambientais. Em outros casos pode ocorrer uma cobrana progressiva em que cada hora adicional de permanncia custa unitariamente mais caro. Esta prtica adotada no Terminal Menezes Cortes, no Centro da cidade do Rio de Janeiro. Diante disto, um usurio que necessite permanecer pouco tempo no Centro da cidade sempre encontrar vaga de estacionamento. Aquele que necessitar mais tempo de permanncia dever considerar o alto custo de estacionamento, que, em certos casos, ser superior ao custo de deslocamento de txi, fazendoo optar por essa alternativa. Desta forma, racionaliza-se o uso de um recurso escasso induzindo aos grandes usurios, ou seja, aqueles que necessitam de muito tempo de permanncia, a adotarem outras alternativas, e liberando as vagas para um maior nmero de usos com pouca intensidade, temporalmente falando. Verifica-se que nos exemplos de cobrana progressiva existe um efeito de racionalizao econmica que pode ser primordial para a determinao dos valores a serem cobrados. Outro tipo de cobrana comum o pedgio em rodovias, sendo muito similar ao tipo de cobrana que est sendo previsto pelo uso da gua, pois tambm tem um carter de viabilizao financeira. O valor pago no pedgio estabelecido em funo das necessidades de manuteno da rodovia. Quando baixo no chega a determinar uma restrio ao uso da rodovia. Em alguns pases, como na Frana ou Itlia, o custo do pedgio da ordem de grandeza das despesas com o combustvel do veculo. Isto poder determinar um
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comportamento do usurio no sentido de preferir estradas marginais, cujo uso no cobrado, liberando a rodovia para aqueles que realmente necessitam dela, por questes de tempo. Alguns estacionamentos, pblicos ou privados, adotam uma poltica de cobrar mais nos horrios ou dias de maior demanda, estimulando os usurios a buscarem aqueles horrios mais vazios. Esta alternativa poderia ser adotada na cobrana de pedgio, nos perodos dirios ou semanais, onde a demanda for maior. Por exemplo, a estrada que liga Porto Alegre a Osrio e da s praias litorneas do Rio Grande do Sul tem um trfego intenso nas tardes e noites das sextas-feiras, no sentido para o litoral, e nas tardes e noites de domingo, no sentido inverso, durante a temporada de veraneio. Uma possibilidade de se lidar com este problema, desafogando o trfego nestes perodo, seria a cobrana, nos horrios de pico, de um alto valor de pedgio, que fosse suficientemente indutor, para que o usurio preferisse outros horrios. Contra esta idia poderia ser argumentado que apenas aqueles usurios com alta renda poderiam circular nesses horrios, impedindo o "povo" de ir praia aos finais de semana. Isto mostra que nem sempre a racionalidade econmica estabelece situaes que possam ser socialmente eqnimes. A alternativa de valores diferenciados de cobrana , de certa forma, adotada no sistema de cobrana pelo uso da gua na Frana. Os montantes a serem cobrados anualmente so baseados no volume de utilizao na estao de estiagem, tanto no que se refere derivao de gua, quanto no lanamento de despejos. Isto determina que usurios que possam restringir o uso de gua nestes perodos crticos o faam, induzidos pelas economias que recebero. interessante comentar a cobrana por vagas de estacionamento em estabelecimentos privados. Com a crescente escassez de vagas nos centros das grandes cidades o valor econmico da vaga aumentou, como ensina a microeconomia: aumento da procura determina aumento de preos. Isto levou alguns proprietrios de terrenos centrais a us-los como estacionamento, "alugando" o uso do solo. Existem tambm transaes comerciais de vagas, em que uma parte a transfere a outra mediante um pagamento, criando um mercado de vagas de estacionamento. Isto tambm adotado no caso da gua em algum locais como no Oeste dos Estados Unidos, no Chile e no Mxico. Mas as vagas de estacionamento so fixas e conhecidas e podem ser incrementadas em funo das indicaes do mercado. Um agente que resolva comprar todas as vagas para monopolizar o mercado e aumentar o seu preo poder se deparar com a reao do mercado imobilirio, que ante o aumento dos preos resolva aumentar a oferta de vagas, pela modificao do uso do solo. No caso da gua, que mvel, ocorre em quantidades aleatrias e tem
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maiores dificuldades de incremento, esta possibilidade de monopolizao real, exigindo salvaguardas estabelecidas pelo Poder Pblico como, por exemplo, ser necessria uma autorizao para realizao da transao, como nos mercados de gua do Oeste americano e no Mxico. No Chile, onde no existiu esta preocupao, ocorreu uma grande aquisio de direitos de uso em certas bacias, por parte de empresas privadas de gerao de energia eltrica, que no os usam, dificultando o desenvolvimento de atividades usurias de gua. O ar no tem sido objeto de cobrana. Comenta-se, porm, que no centro excessivamente poludo de uma determinada cidade encontram-se cabinas onde um cidado pode entrar aps pagar determinada quantia, recebendo ali alguns minutos de ar puro e com isto, mitigando os efeitos nefastos da poluio sob seu sistema respiratrio. Nesta situao, o usurio estaria pagando para consumir ar puro e o faria nas situaes de alta poluio atmosfrica e, conseqentemente, de escassez relativa desse recurso. Embora no seja exatamente esta a situao, uma das justificativas para se cobrar mais pela gasolina do que pelo lcool anidro, ambos usados como combustvel, poderia ser que o primeiro mais poluente. Desta forma, se estaria cobrando pelo uso do ar de quem mais o polui: os proprietrios de veculos a gasolina. Na Frana a cobrana pelo lanamento de poluentes no meio hdrico estabelecida por bacia, sendo considerados o tipo e o local de lanamento. Isto determina que locais excessivamente poludos com determinado poluente onerem relativamente mais aos usurios que o lanam. Nos pases industrializados existe uma poltica que tem sido gradualmente aplicada chamada de Reforma Tributria Verde ou da Ecotributao. A idia deslocar os tributos das atividades produtivas, fazendo com que passem a onerar aquelas que promovam a degradao ambiental. A idia subjacente no promover um aumento de arrecadao, mas estimular a produo e a criao de empregos, em conjunto com a proteo ambiental. Em alguns casos estabelecido um remanejamento de impostos dentro do mesmo setor. Por exemplo, seriam aplicados tributos relativamente maiores a indstrias que no atinjam determinado nvel de controle de efluentes, sendo que os recursos arrecadados seriam destinados a atribuir prmios pecunirios quelas que os superem, ajudando-as a amortizar os investimentos de controle ambiental e introduzindo um estmulo s prticas conservacionistas. Esta poltica segue a imagem do porrete e da cenoura, ao complementar os agravos com estmulos a um comportamento ambientalmente adequado. Isto poderia ser tambm adotado na cobrana pelo uso dos recursos hdricos, na forma de lanamentos de efluentes. Na situao no haveria a interferncia do Poder Pblico no financiamento de obras de controle da
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poluio. As partes privadas seriam estimuladas a realizar seus prprios investimentos de acordo com o controle que j alcanaram e dos valores que lhes seriam cobrados ou concedidos como prmio.
5.4
Uso da outorga e da cobrana no Gerenciamento das guas: aspectos de controle da poluio
Suponha que um rgo pblico, responsvel pelo controle da poluio das guas, tenha um objetivo de qualidade a ser atingido. Duas alternativas podero ser adotadas para implement-lo. Na primeira, a autoridade licenciaria os despejos individuais, ou seja, estabeleceria seus nveis de abatimento e passaria a fiscalizar seu cumprimento. Esta a alternativa chamada "mandatoe-controle" ( command-and-control ), com a adoo de instrumentos normativos. Na outra alternativa, o rgo pblico utilizaria um mecanismo de incentivao econmica para a consecuo do objetivo de abatimento timo a aplicao do Princpio Poluidor-Pagador (PPP) atravs da cobrana pelos lanamentos. O processo inicia quando os agentes poluidores, aproveitando o livre acesso ao rio, lanam todo efluente sem tratamento, nada pagando pelo lanamento. Nesse momento, a sociedade, percebendo que o rio tornouse "escasso" sob a tica qualitativa e que, portanto, o livre acesso no mais funcional, modifica os direitos de propriedade (passagem dos direitos comuns propriedade estatal) e delega a rgo pblico o direito de cobrar pelo uso do bem ambiental, cuja escassez agora plenamente reconhecida. Com base nesta delegao, a autoridade ambiental impe uma cobrana por unidade de efluente. Diante desta nova condio de contorno, os agentes poluidores tm, pelo menos, as seguintes alternativas de ao: a) continuam vertendo todo o efluente no rio, mas agora pagando o valor cobrado por unidade; b) abatem toda a poluio gerada, tentando evitar a tarifa; c) os agentes abatem a poluio enquanto for mais barato faz-lo que pagar pelos lanamentos. Como os custos de tratamento so crescentes e o preo unitrio cobrado pelos lanamentos fixo, haver um ponto timo em que parte da carga abatida e parte lanada. As conseqncias econmicas de cada deciso em termos de controle da poluio acham-se detalhadas em CNEPA, PEREIRA e LANNA (1999). evidente que a alternativa c) a mais racional para o conjunto dos agentes
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poluidores. Dependendo do valor a ser cobrado, o rgo pblico ter xito em induzir a modificao no comportamento dos agentes poluidores, atingindo seus objetivos de qualidade. Alm disto, atravs da cobrana, poder arrecadar recursos para as despesas de monitoramento e para investir complementarmente na melhoria de qualidade das guas ou em outro tipo qualquer de interveno. Existe uma segunda abordagem para o PPP, muito apropriada para o caso em que os fundos arrecadados pela cobrana retornam ao sistema para o financiamento das intervenes na prpria bacia. Nesta seqncia - que parece ser o caso da gesto dos recursos hdricos no modelo francs de comits e agncias de bacia - tem-se o seguinte esquema: a) parte-se de uma meta de qualidade de gua a ser atingida em determinado corpo hdrico; b) tendo essa meta como referncia, o comit de bacia ou outro qualquer rgo deliberativo que represente a sociedade, com base em estudos tcnico-econmicos (que no caso francs so feitos pela respectiva Agncia de gua), decide as metas de abatimento a serem cumpridas e as intervenes a serem realizadas num horizonte de vrios anos (5, 6 ou mesmo 7). No plano que subsidiar as deliberaes, evidentemente, haver o cotejo entre as tarifas necessrias para induzir determinados nveis de abatimento com os recursos financeiros da comunidade, seu nvel de desenvolvimento e preocupao ambiental, sua correlao de foras polticas, etc. Calculada a tarifa necessria e suficiente para atingir as metas de abatimento acordadas, o total arrecadado dos agentes que pagam vai para um fundo destinado a financiar os investimentos daqueles que so induzidos ao abatimento5. Estes recursos so repassados sob vrias modalidades, que vo desde financiamentos a fundo perdido (subsdio) at emprstimos taxa de juros de mercado, tudo dependendo do que foi deliberado no rgo de representao da sociedade (Comit de Bacia), a partir das alternativas apresentadas pelo rgo tcnico (Agncia de gua). de se observar, tambm, que, no caso de haver emprstimos, o total arrecadado num determinado ano no provm somente da tarifa sobre os pagadores desse ano, mas tambm do retorno dos emprstimos (capital e juros) feitos nos anos anteriores. Ainda assim, o total arrecadado num determinado ano pode no coincidir com o total dos investimentos relativos s intervenes induzidas naquele ano pelo nvel da tarifa. Assim sendo, evidentemente, os agentes devero
5 No sistema francs, aparentemente, os valores de cobrana no so suficientemente incitativos para que os agentes busquem alternativas para reduo da poluio para, com isto, terem menores custos. Ocorrem entretanto acordos polticos, negociados entre as partes, que determinam a implementao dos tratamentos dos efluentes, estimulada pela concesso de emprstimos subsidiados (BARRAQU, 1999).
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complementar os recursos com captao prpria. O importante a reter, entretanto, que se a tarifa for adequadamente calculada, aqueles que decidem tratar seus efluentes, por ser mais barato do que pagar pelos lanamentos, sero induzidos tambm busca desses recursos complementares. Finalmente, cabe ao Estado, gestor das guas em nome da sociedade, monitorar as fontes poluidoras e os nveis de qualidade dos mananciais, tudo no sentido de verificar se a aproximao aos objetivos de longo prazo est sendo efetivada, ano aps ano, e se a sua velocidade a adequada.
6.
Os aspectos ambientais do Gerenciamento das guas
As duas polticas nacionais que tratam especificamente do gerenciamento ambiental e do de recursos hdricos so a Poltica Nacional de Meio Ambiente (lei 6.938/81) e a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (lei 9.433/97), respectivamente. A defasagem temporal entre suas instituies, que chega a 16 anos, justifica as grandes diferenas conceituais que adotam. Gerencialmente, a primeira se caracteriza por uma abordagem mandato-econtrole, com uso de instrumentos normativos, enquanto a segunda elenca instrumentos econmicos de gerenciamento, como a cobrana pelo uso de gua. Devido s superposies existentes nas duas polticas de se esperar que pelo menos alguma forma de articulao exista, quando no for possvel uma completa integrao por questes organizacionais. Para analisar estas necessidades de articulaes e as dificuldades apresentadas pelo quadro institucional brasileiro corrente, devero ser analisados os trs instrumentos gerenciais que destacam com maior nfase as vinculaes entre o Gerenciamento das guas e o Gerenciamento Ambiental: a) estabelecimento de metas de qualidade de gua a serem atingidas e mantidas nos corpos hdricos ou o chamado enquadramento de corpos de gua de acordo com os seus usos preponderantes; b) estabelecimento de restries de uso do ambiente visando proteo das guas, incluindo a outorga de uso; c) cobrana pelo uso da gua.
6.1
Enquadramento de corpos de gua
O enquadramento de corpos de gua em classes de usos preponderantes deve ser resultado de um processo de planejamento que estabelea as prioridades de uso das guas. Estes usos demandaro qualidades mnimas
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para a gua que usam e cabe ao enquadramento estabelec-las. Em decorrncia do enquadramento devero ser realizadas as outorgas de lanamentos de efluentes nos corpos de gua e o licenciamento de atividades que possam alterar o regime qualitativo das guas. Sero igualmente indicadas as metas de despoluio, quando suas qualidades no atenderem s demandas dos usos. No Brasil, a Resoluo CONAMA 20/86 estabeleceu para o territrio brasileiro nove classes de uso preponderante para as guas doces (salinidade < 0,05% com 5 classes: Especial, 1 a 4), salobras (salinidade entre 0,05 e 3% com 2 classes: 5 e 6) e salinas (salinidade > 3% tambm com 2 classes: 7 e 8). A Tabela 1 identifica os usos preponderantes de cada classe, cujos limites ou condies qualitativas acham-se detalhados na Resoluo. Um extrato desses limites para parmetros que caracterizam poluio orgnica apresentado na Tabela 2. No artigo 16 informa-se que "no h impedimento no aproveitamento de guas de melhor qualidade em usos menos exigentes, desde que tais usos no prejudiquem a qualidade estabelecida para essas gua". Sendo assim, guas enquadradas na classe 1 podero ser usadas para suprir demandas para irrigao de hortalias e plantas frutferas, uso que requer classe 2. No entanto, este uso no pode degradar as guas de forma a que no atendam aos padres da classe 1 em que foram enquadradas. Por isto, as guas enquadradas na classe especial somente podero ser utilizadas para qualquer finalidade, incluindo o abastecimento domstico, seu uso preponderante, caso os efluentes gerados sejam lanados em outras guas, mesmo aps tratamento, e nenhum impacto determine a degradao do corpo hdrico. O artigo 18 trata do lanamento de despejos. Eles so tolerados nas classes 1 a 8, desde que, alm de atenderem aos limites de concentrao do lanamentos, estabelecidos adiante (art. 21), "no venham a fazer que os limites estabelecidos para as respectivas classes sejam ultrapassados". Isto elimina a possibilidade de lanamentos de despejos em guas na classe especial. Em artigo anterior so proibidos os lanamentos nos "mananciais sub-superficiais" (art. 17). O processo de enquadramento uma diretriz estratgica para o planejamento, pois estabelece o nvel de qualidade (ou classe) a ser alcanado e mantido em um segmento de corpo de gua ao longo do tempo. Em funo disto devem ser estabelecidos os limites de lanamento. Estes limites podem ser absolutos, como no caso da classe especial (E), em que "no so tolerados lanamentos de guas residurias, domsticas e industriais, lixo e outros resduos slidos, substncias potencialmente txicas, defensivos agrcolas, fertilizantes qumicos e outros poluentes, mesmo tratados" (art. 18). Nos outros casos so tolerados lanamentos desde que, alm de atenderem uma srie de restries no que tange qualidade do efluente (art. 21), "no venham a fazer com que os limites estabelecidos para as respectivas classes sejam ultrapassados" (art. 19).
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Tabela 1 - Classes de uso prepoderante das guas territoriais brasileiras - Resoluo CONAMA 20/86
Tabela 2 - Limites para alguns parmetros, resoluo CONAMA 20/86
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A sistemtica preconizada que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente - IBAMA, nos rios sob o domnio federal, ou o rgo estadual de meio ambiente, nos rios sob domnio estadual, enquadrem as guas, ouvidas entidades pblicas e privadas interessadas. Em funo disto sero estabelecidos programas permanentes de acompanhamento de sua condio, bem como programas de controle da poluio para que os cursos de gua atinjam as classes respectivas. Devido s conseqncias econmicas, sociais e ambientais do enquadramento, h necessidade de que ele seja resultado de um processo de planejamento da bacia hidrogrfica que compatibilize a oferta com as demandas de gua e dos demais elementos ambientais cujo uso afete a qualidade das guas, no que diz respeito quantidade e qualidade. Os custos e benefcios, definidos de forma ampla, ou seja, no unicamente sob o ponto de vista econmico, devem ser estimados e comparados para justificar o enquadramento em uma ou outra classe. A compatibilidade de enquadramento de trechos sucessivos de um rio deve ser avaliada para evitar impossibilidades fsicas ou tecnolgicas, ou custos excessivos quando, por exemplo, o trecho de montante for enquadrado em classe menos exigente que o de jusante. Estas demandas no podem ser atendidas por processos de enquadramento que estejam dissociados de um Plano de Bacia Hidrogrfica, nos moldes preconizados pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos. A prpria sugesto da Resoluo 20/86 de serem ouvidas entidades pblicas e privadas como subsdio ao enquadramento oportuniza a participao de Comits de Bacia nesse processo. Outra necessidade de aperfeioamento estabelecida previamente prtica operacional do enquadramento: trata-se do aperfeioamento da prpria Resoluo 20/86. Esta norma foi preparada consultando as normas similares de pases que j as tinham aprovado, geralmente situados em climas temperados. Alguns equvocos tm sido notados, como, por exemplo, o excesso de rigor no estabelecimento dos teores limites de fsforo total, em 0,025 mg/ l nas classes 1 a 3. Conforme observou VON SPERLING (1996), este limite estabelecido para evitar a eutrofizao das guas. O limite seria efetivamente necessrio em guas de climas temperados, enquanto tem sido observado que em climas tropicais podem ser admitidos limites menos restritivos. Outra incongruncia, notada por VON SPERLING (1998), existe em relao Portaria 36/90 do Ministrio da Sade, que estabeleceu os padres de potabilidade para a gua. A Tabela 3 ilustra os limites de concentrao de alguns parmetros. Com a ressalva da cor, turbidez e das substncias tensoativas, as demais estipulam padres de concentrao limite iguais ou superiores aos limites de concentrao para guas na classe 2 da Resoluo CONAMA
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20/86. Isto , obviamente, um contra-senso, indicando ou exigncias demasiadamente severas para a classe 2 ou muito permissivas para os padres de potabilidade. Os padres de qualidade das guas a serem supridas a usurios de diferentes naturezas pode ser uma questo de sade humana ou animal, de produtividade agrcola, de equilbrio ambiental, etc. A qualidade a ser exigida nos corpos de gua que suprem essas demandas ser, no mximo, aquela exigida pelo uso. Quando houver tratamento da gua bruta ela poder ter qualidade ainda inferior demandada pelo uso, dependendo da eficincia do tratamento na remoo das substncias nocivas. Portanto, os limites de concentrao a serem adotados em uma norma de enquadramento devem ser estabelecidos por especialistas em sade pblica ou animal, fitologia, ecologia, em conjunto com especialistas em tratamento de guas e sempre reportandose ao entorno, nos seus aspectos climticos, fisiogrficos e culturais.
Tabela 3 - Padres de potabilidade de gua, Portaria 36/90 do Ministrio da Sade
6.2
Estabelecimento de restries de uso do ambiente visando proteo das guas, incluindo a outorga de uso
Sob esta classe ocorrem trs instrumentos gerenciais: a criao de reas de proteo, o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, que inclui o terceiro, a outorga de lanamento de efluentes nos corpos hdricos.
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A criao de reas de proteo pode se referir a mananciais, no caso da gua se destinar ao abastecimento, ou proteo ambiental, quando a gua destina-se ao suporte de espcies de interesse ambiental. Como forma de estmulo e compensao a municpios que criem tais reas de proteo, alguns estados tm aprovado leis sobre o que se denomina royalties ecolgicos. Elas so fundamentadas no que dispe o artigo 158 da Constituio Federal, que determina que 25% do produto do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao seja destinado aos municpios. Desses, 75%, no mnimo, devero ser creditados na proporo do valor deste imposto arrecadado em seus territrios. Os demais 25% podero ser destinados de acordo com lei estadual. Isto levou alguns estados a legislar sobre a destinao de parte desta parcela a municpios com mananciais de abastecimento e unidades de conservao ambiental. Trata-se, portanto, de situao em que demandas de qualidade de gua podem afetar o ordenamento do uso do solo, atribuio municipal, com os seus conseqentes impactos ambientais (positivos), cuja regulao da atribuio concorrente dos mbitos federal, estadual e municipal, conforme a Carta Magna. O licenciamento apresenta uma verso menos restritiva do dispositivo prvio atravs da busca de um compromisso entre as atividades econmicas e as demandas de proteo ambiental. Ao contrrio de haver pura e simplesmente um impedimento de uso, so adotadas restries parciais. Existe, neste caso, a regulao de atividades que causem impactos no ambiente, devido a efeitos diretos e conhecidos, ou riscos diversos causados por eventos aleatrios ou simples desconhecimento da dinmica ambiental. Este instrumento de gesto regulado pela Resoluo 237/97 do Conselho Nacional de Meio Ambiente. Os tipos de licena ambiental so apresentados na Tabela 4. Essas visam a evitar que empreendimentos incompatveis com as exigncias ambientais sejam implantados. Por isto, deve-se agir desde a fase de planejamento, para que possa haver uma triagem de empreendimento compatveis e incompatveis com o meio. Na fase de instalao, os empreendimentos que se mostraram aptos so avaliados de forma a que sejam propostas alternativas tecnolgicas e locacionais para suas implantaes e medidas mitigadoras de impactos ambientais. Na fase de operao deve ser verificado se as propostas foram implementadas e so avaliados os sistemas de monitoramento e de controle ambiental. A Licena Prvia (LP) no autoriza o incio de qualquer obra ou servio - ela meramente estabelece condies que o empreendedor deve atender para prosseguir com a elaborao do projeto. A Licena de Instalao (LI)
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concedida aps anlise e aprovao do projeto executivo e de outros estudos que especificam os dispositivos de controle ambiental, e tem prazo determinado. A Licena de Operao (LO) concedida aps a vistoria e a confirmao do funcionamento dos sistemas de controle ambiental especificados e acordados nas fases da LP e LI. Ela autoriza o incio do funcionamento do empreendi-mento, tendo tambm prazo de validade e condicionantes tais como a apre-sentao dos resultados do monitoramento ambiental. Diante do exposto, fica claro que se trata de um instrumento de planejamento, por excelncia, que avalia os potenciais conflitos e determina as me-didas mitigadoras necessrias para compatibilizar as demandas de uso e de proteo ambiental. Portanto, acha-se inserido na atividade de Gerenciamento da Oferta do Ambiente vinculando o Gerenciamento da Oferta da gua.
Tabela 4 - Licenas ambientais
As licenas ambientais so espcies de outorga. Do ponto de vista conceitual elas incluem a outorga de lanamentos de efluentes nos corpos hdricos. Nesse caso, busca-se a ordenao do uso do meio hdrico para destinao final dos resduos de atividades antrpicas, onde eles sero diludos, afastados e depurados. Esse uso dever ser realizado tendo em vista a classe de enquadramento qualitativo do corpo de gua, para evitar que a qualidade da gua seja comprometida em relao aos usos aos quais ela se destina.
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Uma das falhas de aplicao desse instrumento decorre exatamente de no haver com freqncia uma concepo sistmica de planejamento que o subsidie e o respalde. Isto faz com que os processos de licenciamento sejam analisados e concedidos caso a caso. A capacidade de assimilao de resduos do ambiente usualmente ignorada, determinando licenas orientadas pela qualidade do efluente e no pela resultante no corpo receptor. Isto acarreta o estabelecimento das mesmas medidas mitigadoras, ou seja, tratamento dos efluentes, geralmente pela "melhor tecnologia disponvel que no imponha custos excessivos", indiferentemente se o meio esteja com a capacidade de assimilao pouca ou excessivamente utilizada. A razo que sem concepo de planejamento, vale dizer, sem metas de qualidade ambiental negociadas com a sociedade e usurios do meio, s quais sejam atreladas as polticas de controle ambiental, o rgo ambiental fica fragilizado ante as presses dos agentes interessados no uso do ambiente, tornando a sua ao inefetiva. O correto seria que fosse gerenciada a capacidade de assimilao de resduos do meio, evitando-se outorgas de lanamentos que possam ultrapassla. Problema mais crtico, e mais comum, ocorre quando a capacidade de assimilao j foi superada. Neste caso, o corpo de gua estar com a qualidade inadequada aos usos aos quais se destina e programas de despoluio devero ser implementados. Esta situao, a rigor, determina que nenhuma outorga de lanamento deveria ser concedida. No entanto, os aspectos polticos e econmicos mencionados acabam por determinar que, na melhor das hipteses, o programa de despoluio acomode s intenes de lanamentos, de modo que se possa gradualmente levar o corpo de gua qualidade requerida sem as constranger de forma absoluta e, com isto, refrear as possibilidades de crescimento econmico e contribuies sociais. Uma alternativa que tm sido concebida na regulamentao da legislao brasileira sobre outorgas de lanamento associ-la a um uso de gua para diluio dos poluentes. Suponha que na classe em que o corpo de gua se acha enquadrado o limite de concentrao de dado poluente Cm. Como concentrao de uma substncia dada pelo quociente entre a quantidade lanada (K) e o volume de diluio (V), para que uma concentrao Cm seja atingida no meio hdrico a carga K dever ser diluda por um volume de gua igual a V = .K/Cm, sendo uma constante de transformao de unidades. Esta a gua que se supe ser usada pelo usurio para diluir sua carga. Se, como mais comum, o usurio lana um efluente com uma vazo Qe (em, por ex., l/s) com uma concentrao Ce (em, por ex., mg/l) de dada substncia ele estar usando uma vazo de diluio e no um volume. Neste caso, o clculo vazo da substncia lanada, em toneladas/ms, por exemplo, ser:
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Qk = Ce . Qe
(1)
A vazo total necessria para a diluio at a concentrao limite ser: Q = Qk/Cm (2)
Esta vazo obtida pela soma da vazo do efluente (Qe) com a vazo apropriada do corpo hdrico para diluio (Qd). Esta ltima ser, portanto: Qd = Ce.Qe/Cm - Qe (3)
Quando Qe for muito pequeno em relao a Qd a subtrao no modificar os resultados de forma substancial. No procedimento de outorga de lanamentos a vazo Qd seria aquela que estaria sendo outorgada para uso na diluio. Com isto, o usurio teria que solicitar duas outorgas: uma de lanamento e a outra de derivao, ambas em unidades de vazo. Este procedimento poder criar alguma superposio com o licenciamento ambiental, que inclui os lanamentos, especialmente quando o rgo de outorga da vazo de diluio no for o mesmo com atribuio de emitir a licena. 6.3 Cobrana pelo uso da gua A cobrana pelo uso da gua, de acordo com a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, considerar tanto os usos consuntivos quanto os no consuntivos, como, por exemplo, para a navegao e gerao de energia eltrica e, finalmente, o uso dos corpos hdricos para lanamento, afastamento e depurao de efluentes. Este ltimo uso, que ter sua origem na outorga de gua para diluio, determinar estmulos para que o usurio trate parcialmente seus efluentes, como foi mostrado por CNEPA, PEREIRA e LANNA (1999), por um lado. Por outro lado, haver arrecadao que permitir o financiamento de investimentos em intervenes que venham a mitigar os impactos dos lanamentos. Existe, portanto, atravs desse instrumento, uma possibilidade de serem agregados estmulos econmicos e condies de viabilizao financeira das intervenes, visando ao alcance das metas de qualidade de gua estabelecidas no enquadramento. A Poltica Nacional de Meio Ambiente, ao contrrio da de Recursos Hdricos, no considera este instrumento como alternativa gerencial. Sendo assim, ele dever ser aplicado no mbito do Gerenciamento das guas, no obstante as repercusses ambientais positivas que devero resultar. Abordando, porm, este instrumento gerencial de forma mais ampla, no o limitando unicamente cobrana pelo uso da gua, poder-se- promover
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as mesmas alteraes que alguns pases europeus tm realizado no mbito da Reforma Tributria Verde. Nesse caso, seria cobrado o uso do ambiente (e no somente da gua) como fossa de resduos, gerando incentivos a um controle ambiental bsico, recursos para o estabelecimento de subsdios a agentes que promovam nveis adicionais de controle e para investimentos e operao dos rgos pblicos envolvidos. Devido aos efeitos econmicos de tal poltica, incluindo o estmulo ou desestmulo criao de empregos, a gerao de renda e estabilidade econmica, haver necessidade de uma viso sistmica e integrada para sua implementao. Isto leva, mais uma vez, ao entendimento de que a articulao do Gerenciamento das guas com o Ambiental fundamental para a consecuo dos objetivos de planejamento e proposta de que o Sistema Nacional de Meio Ambiente passe por um aperfeioamento que permita a incluso destes instrumentos econmicos como alternativa gerencial, afastando-se da viso unilateral de emprego to somente de instrumentos regulatrios do tipo mandato e controle.
7.
Concluses
As anlises realizadas mostraram a necessidade de uma srie de aperfeioamentos, tanto no Gerenciamento Ambiental, quanto no Gerenciamento das guas. Para o primeiro, prope-se um aperfeioamento que permita a maior participao da sociedade, dentro de uma tica de planejamento estratgico e sistmico do Gerenciamento da Oferta do Ambiente. Isto demandado no apenas para estabelecer uma maior efetividade e eficincia nas polticas ambientais, como tambm para facilitar as interlocues que levem necessria articulao com as polticas de guas. Para o Gerenciamento das guas prope-se o estabelecimento de uma maior articulao gerencial com o Gerenciamento Ambiental. Sob a tica mais especfica das atividades gerenciais, so propostas as medidas descritas a seguir. No que tange ao enquadramento de corpos de gua de acordo com seus usos preponderantes, deve-se entend-lo como o estabelecimento de metas qualitativas a serem atingidas e mantidas nos corpos de gua. Portanto, a atribuio deliberativa, que atualmente pertence aos rgos ambientais, dever ser negociada com os rgos com atribuies no planejamento das guas, Comit de Bacia, rgo responsvel pela outorga de uso de gua, etc. H tambm necessidade de aperfeioamentos nos limites de concentrao que so estabelecidos em cada classe, conforme a Resoluo CONAMA 20/86. No que se refere outorga de lanamentos de resduos nos corpos hdricos, deve ser superada a dicotomia que ocorre atualmente no mbito
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federal e no da maioria dos estados brasileiros: o licenciamento ambiental, mais geral, o qual se encarrega o rgo ambiental, e a outorga de lanamento de efluentes nos corpos de gua, na qual prevista a atuao do rgo de recursos hdricos com tal atribuio. Como a primeira mais ampla que a segunda, pois abrange todos os impactos ambientais, o racional sob a tica conceitual que o rgo de recursos hdricos se manifestasse previamente para, ento, ocorrer a deliberao final do rgo ambiental. O primeiro avaliaria as conseqncias dos lanamentos sobre a qualidade dos corpos hdricos afetados, em relao aos objetivos de qualidade a serem atingidos, especificados pelo enquadramento. O rgo ambiental, caso o rgo de recursos hdricos aprove a outorga sob a tica de suas prprias atribuies, avaliaria as demais conseqncias, vale dizer, impactos diretos e indiretos sobre os demais elementos ambientais. Esta relao fica mais simples se o mesmo rgo possuir ambas as atribuies outorgantes. Quando isto no ocorrer haver necessidade de que estabeleam articulaes dos seus procedimentos. O uso de instrumentos econmicos de gerenciamento ambiental e das guas, conjugado com instrumentos normativos, deve ser uma das vias para o aprimoramento de ambas as atividades gerenciais. Ateno maior deve ser dirigida Reforma Tributria Verde, em desenvolvimento em alguns pases europeus, como alternativa vlida para conjugar um ambiente protegido com objetivos sociais e econmicos. Os instrumentos econmicos devem ser agregados pela legislao ambiental ao elenco de alternativas de Gerenciamento Ambiental. As vinculaes existentes entre o Gerenciamento das guas e o Ambiental enfatizam as dificuldades que um seja realizado sem levar o outro em considerao. No longo prazo, com o amadurecimento e conseqente aperfeioamento institucional, provvel que eles sejam realizados de forma integrada, com a coordenao de uma nica entidade. Neste momento, parece extemporneo estabelecer-se tal integrao, no mbito federal e no mbito dos estados onde existem entidades de meio ambiente e de recursos hdricos. Isto porque, por um lado, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos acha-se em fase de implementao. Por outro lado, a Poltica Nacional de Meio Ambiente carece, mais do que a de recursos hdricos, de uma srie de modernizaes conceituais e instrumentais que possam ser implementadas em um novo modelo de Gesto Ambiental. Essa defasagem dificulta, no momento, uma integrao completa de ambas as polticas. No obstante, devem ser necessariamente encontradas alternativas de articulao entre ambos gerenciamentos, das guas e Ambiental, em face s grandes superposies que foram evidenciadas previamente.
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Bibliografia BARRAQU, B. (1999) - Water institutions and management in France. Semana Internacional de Estudos sobre Gesto de Recursos Hdricos . Associao Brasileira de Recursos Hdricos, Foz do Iguau, Abril. CNEPA, E. M., PEREIRA, J. S., LANNA, A. E. (1999) - A poltica de recursos hdricos e o princpio usurio-pagador (PUP). Revista Brasileira de Recursos Hdricos, Porto Alegre, vol. 4, no. 1, p 103-117, Jan/Mar. 1999 EDITORIAL (1991) - UNASYLVA: Revista Internacional de Silvicultura e Indstrias Florestais. Roma, v. 42, n. 164, p. 2. HERNNDEZ-BECERRA, E. (1991) - Ordenacin de cuencas hidrogrficas: como la financiam siete pases de Amrica Latina. UNASYLVA: Revista Internacional de Silvicultura e Indstrias Florestais, Roma, v. 42 n. 164, p. 24-28. LANNA, A.E., CNEPA, E.M.,GRASSI, L.A., DOBROVOLSKI, R. (1990) - Sistemas de gerenciamento de recursos hdricos - conceitos, crticas e recomendaes. Boletim Informativo . Associao Brasileira de Recursos Hdricos, n. 41, p.4-7, nov/dez. LANNA, A. E. (1995) - Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica: aspectos conceituais e metodolgicos. Braslia: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (coleo Meio Ambiente), 171 p. 1995. LANNA, A. E. (1999) - Instrumentos de Gesto das guas: vises laterais. In: Chassot, A. e Campos, H. Cincias da Terra e Meio Ambiente: Dilogos para (inter) aes no Planeta. Editora UNISINOS, 231-247, 1999. von SPERLING, E. (1996) - Fsforo em guas doces tropicais - por que tanta preocupao? Anais: Simpsio talo-Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental - SIBESA, Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental/Associazone Nazionale di Engegneria Sanitaria-Ambientale, Gramado. von SPERLING, M. (1998) - Anlise dos padres brasileiros de qualidade de corpos d'gua e de lanamentos de efluentes lquidos. Revista Brasileira de Recursos Hdricos 3(1): 111-132.
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Perfil curricular do autor Antonio Eduardo Lanna lanna@if.ufrgs.br - engenheiro civil, formado pela UFRJ, mestre em Hidrologia Aplicada pela UFRGS e doutor pela Colorado State University. Acha-se vinculado ao Instituto de Pesquisas Hidrulicas da UFRGS desde 1973, ocupando atualmente o cargo de Professor Titular. Atua nas reas de Hidrologia, Planejamento e Gesto de Recursos Hdricos, atravs do ensino de graduao e de ps-graduao, da pesquisa e da consultoria. Tem participado de vrios estudos no Brasil e no exterior na rea de planejamento e gesto de recursos hdricos, com nfase em planos diretores, instrumentos de gesto e nos aspectos institucionais.
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GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HDRICOS - UM TEMA EM DISCUSSO -
Milton Cedraz
1.
Consideraes iniciais
O gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil comeou a tomar corpo a partir do final do sculo dezenove, com o surgimento e consolidao da demanda de energia eltrica. At ento, os recursos hdricos mantinham-se, mansa e pacificamente, escoando e tendo sua beleza contemplada em algumas paragens ou lamentada a sua escassez em outras. Assim, desde as lagunas do Rio Grande do Sul, as grandes cascatas do Paran e Santa Catarina, passando pelos grandes rios paulistas, pelo Pantanal Matogrossense, pelo Rio So Francisco e pelos rios intermitentes na regio semi-rida do Nordeste at desembocar na vastido amaznica, o territrio brasileiro oferece um mosaico hdrico diferenciado, amplo e complexo. Acrescente-se a isso a extensa costa brasileira, com suas baas , suas reas cobertas por manguezais, pontilhada de ambientes estuarinos e ilhas, alm, evidentemente, das provncias hidrogeolgicas e das suas guas subterrneas. Com esse panorama ainda pouco conhecido quela poca foi que comeou a surgir a conscientizao da necessidade de domar e proteger este imenso potencial. A necessidade de iluminar melhor as nascentes metrpoles, substituir os animais como fora motriz dos transportes urbanos, bem como substituir os motores a vapor pelos eltricos nas incipientes indstrias, levaram os tcnicos, cientistas e polticos da poca a refletir sobre como disciplinar, de forma racional e adequada, os usos desse imenso potencial hdrico. Foi diante desse panorama que o eminente jurista da poca Alfredo Valado, frente de uma equipe de estudiosos, elaborou o anteprojeto da Legislao do Cdigo das guas. Iniciado o trabalho em 1906, somente em 1908 conclui-se a primeira verso. Essa verso chegou a ser aprovada em segunda votao pela Cmara de Deputados e, a partir da, por circunstncias diversas, o tema ficou congelado at 1934. Com o advento do Estado Novo o assunto voltou discusso, tendo sido ento promulgado, atravs de decreto com fora lei, o Cdigo de guas, que perdura at hoje.
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Nascia assim a legislao que pretendia regular o setor e que, embora de 1934, j incorporava quase todos os dispositivos hoje contidos nas leis mais modernas. No foi por falta de legislao que deixaram-se de gerenciar adequadamente os recursos hdricos, durante todo esse tempo. Em realidade, faltou mesmo foi conscientizao e vontade poltica, pois o Cdigo de guas, embora privilegiasse o setor de gerao de energia e a navegao, agasalhava quase todos os princpios e instrumentos considerados modernamente necessrios ao adequado gerenciamento do setor. L esto as figuras da outorga e a maioria dos condicionantes para a sua emisso, bem como indicao para a cobrana pelo uso do domnio pblico hidrulico, como instrumento de gesto. Na realidade, o gerenciamento dos Recursos Hdricos s se tornar consistente quando encarado como componente de um Sistema de Gerenciamento Integrado dos Recursos Naturais. Assim, o arranjo institucional para o Gerenciamento dos Recursos Hdricos dever partir da viso sistmica do gerenciamento dos Recursos Naturais. O modelo institucional mais prximo dessa viso o modelo federal, onde as funes bsicas para o gerenciamento do setor j esto reunidas em um mesmo rgo. Mesmo assim, outros recursos naturais, principalmente os minerais, e o setor de saneamento, um dos principais usurios dos recursos hdricos, no esto sob controle do mesmo rgo. Para que o gerenciamento dos recursos hdricos se processe com eficcia necessrio e imprescindvel que as principais funes, diretamente a ele relacionadas, estejam sob o mesmo comando. Todos os Estados, inclusive aqueles que se anteciparam na institucionalizao do setor, esto encontrando dificuldades, por no terem congregado a maioria das funes pertinentes ao gerenciamento dos recursos naturais a um mesmo rgo. Assim, as instituies de gerenciamento do meio ambiente, saneamento, minerao e recursos florestais esto dispersas no sistema da administrao, principalmente estadual, distantes entre si, disputando atribuies, o que no aconteceria se estivessem sob o mesmo comando, gerenciadas com viso sistmica. Tanto o gerenciamento dos recursos hdricos quanto os dos demais componentes do sistema dos recursos naturais tm sido exercidos sem que estejam adequadamente conceituados, estabelecidos e incorporados os princpios, as diretrizes e os parmetros tcnicos, que incorporem a viso sistmica das reas temticas de todo o conjunto de atividades que lhes inerente. Por outro lado, o gerenciamento dos recursos naturais, particularmente dos recursos hdricos e florestais, no poder ser desenvolvido sem um slido aparato institucional, descentralizado e terceirizado. As unidades regionais de gerenciamento devero ser institucionalmente fortalecidas, consolidadas e controladas, naturalmente, por
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uma unidade central, localizada na sede do rgo gestor. As unidades descentralizadas devero ter um firme comando para operar o sistema como um todo, desde o monitoramento e operao das redes hidromtricas e hidrometeorolgicas operao, manuteno e preservao de barramentos, bem como o exerccio do mecanismo de outorga, o controle do uso dos recursos hdricos, alm do processamento da cobrana e a operacionalizao do poder de polcia. Os contratos de concesso devero ser, dessa forma, gerenciados por essas unidades. Para que o gerenciamento regionalizado dos recursos hdricos possa ser exercido em toda a sua plenitude, necessrio e imprescindvel que se dimensionem e se cadastrem todas as atividades e aes pertinentes ao domnio regional. necessrio, pois, conhecer-se esse universo de atividades e aes. Assim, todas as atividades registradas nos Planos Diretores de Bacias Hidrogrficas, cingindo-se aos limites regionais, devero servir de base para o conhecimento da realidade e demandas da regio. Os Planos Nacional e Estaduais devero ser direcionados para estabelecer, com maior preciso, todas as atividades e aes a serem conduzidas pela regional. Dessa forma, devero incorporar todas as informaes necessrias ao gerenciamento regionalizado, em meio magntico, tais como: o cadastro de mananciais que contenha informes tambm sobre a sade, a qualidade e os indicadores de tendncias da qualidade das suas guas; o cadastro de usurios presumidos, efetivos e outorgados; o cadastro das redes hidromtricas e hidrometeorolgicas; o cadastro de intervenes, particularmente os barramentos, as aguadas e outros tipos de reservatrios; o cadastro de comunidades e da populao rural difusa e sua situao de abastecimento, alm do cadastro de animais a dessedentar. Esses planos devero, a partir do cadastramento do universo regional e seu conseqente diagnstico, estabelecer um programa de intervenes para o futuro, delineando o cenrio que se apresentar ao final da concretizao dessas intervenes.
2.
A institucionalizao para o gerenciamento
A institucionalizao do gerenciamento dos recursos hdricos foi e tem sido sempre concebida e materializada de forma dissociada da viso sistmica do gerenciamento dos recursos naturais e do saneamento. Em que pese o fato do setor de saneamento constituir um dos usos mltiplos dos recursos hdricos, a referncia ao mesmo, isoladamente em relao aos demais, no chega a configurar tratamento assimtrico e privilegiado, posto que o prprio Cdigo
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de guas lhe confere preponderncia sobre os demais usos da gua. A lei 9.433/97 visa confirmar essa preponderncia, ao mesmo tempo em que agrega a dessedentao de animais como uso prioritrio em situaes de escassez. Por isso mesmo, tem sido extremamente complexo e burocratizado o gerenciamento para a proteo do meio ambiente, recursos hdricos e de todos os demais setores intimamente inter-relacionados, tais como recursos minerais, saneamento e recursos florestais. Assim, parece fundamental que a estruturao do setor incorpore essas funes bsicas. Dessa forma, visualiza-se como mais adequada uma instituio que tenha sob seu comando o gerenciamento dos recursos naturais e a proteo do meio ambiente. Ter-se-, portanto, um rgo integrado pelas funes de gerenciamento da preservao do meio ambiente, dos recursos hdricos, dos recursos florestais, dos recursos minerais e as aes de saneamento. Os conceitos, diretrizes e princpios devero ser unificados, permanecendo os instrumentos gerenciais bsicos dos mesmos. Dessa forma, os canais de entendimento se encontrariam dentro do mesmo rgo, reduzindose, portanto, o nmero de entidades e de dispositivos burocrticos acionados no processo do gerenciamento, eliminando costumeiros conflitos administrativos que por vezes pontificam no exerccio dessas funes.
3.
Conceitos bsicos, princpios, diretrizes e instrumentos para o gerenciamento
A institucionalizao do gerenciamento dos recursos hdricos, conforme se prope, de forma sistmica, isto , como integrante do gerenciamento dos recursos naturais, meio ambiente e saneamento, no seria suficiente para a sua adequada estruturao e gerenciamento sem o consistente estabelecimento de conceito bsicos, princpios e diretrizes. Assim, a estruturao racional do setor teria que levar em conta a continentalidade do pas e as profundas diferenas dos balanos hdricos regionais, para o estabelecimento de mecanismos e instrumentos gerenciais de carter nacional e regional. Para melhor entendimento, confronta-se a grande oferta de gua da Amaznia com demanda prxima de zero e o desequilbrio na regio semi-rida, onde hoje se discute, acaloradamente, a transposio das guas do So Francisco, denunciando uma forte demanda e uma pequena oferta de gua, como se fosse possvel equilibrar-se o balano hdrico do semi-rido brasileiro a partir dessa soluo. Adicionalmente, observa-se o que ocorre com o Pantanal, onde tambm o desequilbrio hdrico pende para o lado da oferta. Na zona costeira do pas, percorrendo-a a partir do Nordeste at o Sul, os conflitos e
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desequilbrios so reconhecidamente preocupantes e, s vezes, graves. No Sudeste, em geral, as atividades econmicas e as fortes demandas para gerao de energia, navegao, consumo humano, industrial e controle de enchentes foraram a institucionalizao mais detalhada, para prevenir conflitos e acelerar a soluo de problemas agudos j existentes. Mas a questo dos conflitos se repete. Com esse panorama to heterogneo, no se poderia institucionalizar o setor de gerenciamento dos recursos hdricos sem levar em considerao tais caractersticas. Assim, o ideal seria uma entidade que englobasse as funes j citadas, porm organizada por regio, em que as estruturas para geren-ciamento descentralizado levassem em considerao as caractersticas peculiares de cada uma delas. evidente que o conceito de regio refere-se no somente diviso poltico-administrativa, mas tambm s caractersticas das bacias hidrogrficas que as constituem. Veja-se que a Bacia Hidrogrfica considerada a unidade territorial bsica para o planejamento e gerenciamento do uso dos recursos hdricos. Sem uma institucionalizao que possua viso sistmica, estruturao regional adequadamente descentralizada e instrumentos que lhes dem sustentabilidade jamais se gerenciar qualquer coisa de forma eficaz, particularmente recursos naturais e preservao do meio ambiente. A descentralizao do gerenciamento dos recursos hdricos dever estar prevista em lei e ser exercida mediante estruturao institucional e por instrumentos capazes de nortear e propiciar um gerenciamento eficaz e seguro. Isso, alis, j ocorre de certa forma, nos textos de leis federal e estaduais. Assim, a ao regional dever ser estruturada a partir do levantamento de toda realidade contida na rea da regio administrativa pertinente. Dessa forma, necessrio que os Planos Diretores ou os Planos Nacional e Estaduais incorporem esta filosofia, isto , que a unidade regional seja dotada de todas as informaes necessrias e imprescindveis ao seu gerenciamento. Para materializar esta estratgia gerencial, torna-se necessrio efetuarem-se os cadastros de mananciais, de usurios, de outorgas e de estruturas a operar, manter e preservar, notadamente, os reservatrios e as redes hidromtricas e hidrometeorolgicas. Tambm imprescindvel que esse gerenciamento descentralizado se materialize mediante o emprego de manuais. Assim, essencial instrumentar-se o gerenciamento com manuais, sendo o primeiro deles um manual padro para operao, manuteno e preservao das guas e das estruturas dos reservatrios, seguido de acessrios especficos, imprescindveis para a operao individualizada em cada caso. O mesmo se aplica operao, manuteno e preservao das redes hidromtricas e hidrometeorolgicas.
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No que tange operacionalizao das outorgas e fiscalizao dos usos, tambm imprescindvel a manualizao. No caso especfico da fiscalizao, o manual pertinente indispensvel. Esse manual no s facilitar o exerccio da fiscalizao, como tambm propiciar ao usurio defender-se do abuso do poder e da coao, servindo inclusive para prevenir eventuais tentativas de corrupo. Dispondo-se de cpia do manual para os usurios, estes usufruiro de uma ferramenta fundamental, inclusive para sua autogesto. evidente que o manual dever conter um roteiro de procedimentos para a fiscalizao, de acordo com a lei, inclusive para operacionalizar o poder de polcia e atribuir penalidades, principalmente sobre situaes e valores, com formulrios apropriados para aplicao em cada caso. Agindo dessa forma e tornando disponvel ao usurio, no ato da outorga, cpia da cartilha de fiscalizao, componente do manual, est-se municiando o usurio dos mecanismos necessrios ao exerccio de defesa de seus direitos e, ao mesmo tempo, conscientizando-os quanto aos seus deveres. Para o setor administrativo-financeiro da gesto regionalizada, devero ser definidos princpios e normas quanto ao administrativa e financeira da regional, particularmente quanto aos procedimentos para operacionalizar a cobrana pelo uso do domnio pblico hidrulico, pela cobrana de tarifas, principalmente de gua bruta, e gerenciamento financeiro das estruturas e aes terceirizadas. O gerenciamento sistmico dos recursos hdricos pressupe a unificao dos instrumentos bsicos de gesto, a partir da uniformizao de critrios, da instrumentalizao com um sistema geo-referenciado de informaes, de um banco de dados conectado com os mais diversos bancos de dados disponveis e de uma rede geral geradora de informaes e dos procedimentos a serem adotados, sistemicamente. Assim, os sistemas de outorga e de licena de funcionamento, para qualquer atividade componente dos recursos naturais e meio ambiente, seriam regulados e fiscalizados pelas instituies especificas, porm sob um comando nico, salvo setores especiais como a gerao de energia, a navegao, a prospeo e extrao de petrleo, embora a legislao bsica deva regular a outorga e fiscalizar essas atividades no geral. A distribuio de energia, no entanto, em determinadas circunstncias, dever submeter-se licena, pois poder agravar situaes de conflitos por ventura existentes em determinados mananciais, j que a sua implantao ocasionar, seguramente, a elevao da demanda de gua pelas facilidades que propiciar. Assim, a legislao bsica para gerenciamento dos recursos naturais, proteo do meio ambiente, recursos hdricos, recursos florestais, recursos minerais e aes de saneamento dever ser integrada, contemplando todo o
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conjunto constitudo por essas atividades e suas relaes. Entre as instituies mais importantes esto os conselhos, seja nacional ou estaduais, com prerrogativas unificadas para apreciar, normatizar e decidir sobre as funes comuns a todo o setor e sobre as funes que reflitam as interfaces das diferentes vertentes. Isso no significa afirmar que no devam existir os conselhos especficos, muito ao contrrio. Porm necessrio que o Conselho Nacional de Recursos Naturais e Meio Ambiente tenha a faculdade, a partir de viso sistmica, de normatizar tudo o que for comum s diversas vertentes do setor, buscando, atravs destes, unificar procedimentos, ficando para os conselhos especficos as funes de normatizao e acompanhamento, dirimindo, em ltima instncia administrativa, os conflitos, alm, evidentemente, de aprovar os planos de aplicao dos recursos financeiros do prprio setor. Por outro lado, o sistema precisa ser financeiramente auto-sustentado, sob pena de no se beneficiar da necessria continuidade, como soi acontecer hoje, quando fica dando voltas, sem se libertar para o caminho da sustentabilidade. Por ser um setor que hoje no gera recursos financeiros, antes apenas os consumindo, o seu redirecionamento para a gerao desses recursos vir, em primeiro lugar, aliviar o oramento pblico de boa parte dos dispndios que j se vinham efetuando. Assim, a gerao de recursos ocasiona-r o ingresso de dinheiro novo a ser aplicado de forma no contingencivel no prprio setor. Se as reas hoje existentes na administrao pblica gerassem, pelo menos, parte dos recursos que consomem, o oramento alcanaria supervit com relativa facilidade. Veja-se que um dado setor que no gera recurso novo, mas possui dispositivo legal que compromete parcela do oramento de forma incontingencivel, este sim poder vir a afetar o controle do dficit pblico, ainda que seja uma funo vital dentro do sistema. Aquelas atividades que, porventura no passado, foram geradoras de dinheiro novo e tiveram esses recursos reinvestidos em seu prprio campo de atuao colheram frutos do crescimento economicamente sustentado, enquanto a situao perdurou. No momento que os recursos gerados pelas prprias atividades foram transferidos para o caixa nico do Governo, tanto essas atividades retrocederam, como o prprio desenvolvimento regional ficou paralisado ou regrediu. Est a hoje, por exemplo, a situao do setor cacaueiro e da regio cacaueira como um todo, em completa deteriorao econmica e social, o que ocasionou, segundo os especialistas da rea, o desemprego de mais de 250 mil pessoas. Com isso, a prpria arrecadao gerada pelo setor despencou absurdamente, invertendo a situao anterior, quando havia produo substancial, com a conseqente gerao de recursos e de empregos, em contraste com a situao de hoje, quando demandam elevadas somas do oramento e recursos adicionais para atendimento social maior, decorrente
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do desemprego generalizado na regio, alm da recuperao fitossanitria dos cacaueiros atacados impiedosamente pela vassoura de bruxa como decorrncia da desestabilizao da CEPLAC. Portanto, a gerao de dinheiro novo pelo gerenciamento moderno e adequado dos recursos naturais como um todo e em particular pelos recursos hdricos perfeitamente factvel, devendo o produto dessa arrecadao ser totalmente aplicado no prprio setor. Isso se justifica, em primeiro lugar, pela importncia capital que o gerenciamento dos recursos hdricos significa para o desenvolvimento econmico e bem-estar social. Segundo, porque a prpria legislao recomenda que os recursos arrecadados nas bacias hidrogrficas devero ser aplicados, preferencialmente, nelas prprias. Dessa forma, no parece existir qualquer argumento que justifique que a gerao de recursos financeiros, pelo gerenciamento dos recursos hdricos, deva ingressar no caixa nico do setor pblico, para voltar sob a forma de verbas a serem aplicadas pela sistemtica da rotina do exerccio oramentrio. Os recursos cobrados em bacias hidrogrficas, por exemplo, pelo uso do domnio pblico hidrulico, desta forma operacionalizados, muito dificilmente retornaro, pelo menos nas mesmas propores, s bacias hidrogrficas. Por outro lado, os usurios pagadores no tero como exercer o direito de acompanhar ou mesmo saber se os recursos arrecadados na bacia esto preferencialmente sendo nela aplicados, como manda a lei. Isto pode lev-los at a reagir contra o ato de pagar. S existe uma forma racional e efetiva de controlar e aplicar os recursos acrescidos pelo setor em geral e pelas bacias hidrogrficas em particular. Tal forma consiste na criao de um fundo de recursos hdricos, nacional ou estadual, para onde devero convergir todos os recursos arrecadados. Assim, o Fundo seria estruturado em uma conta geral e em diversas subcontas especficas, por bacia hidrogrfica ou, no caso de recursos gerados pela cobrana por despejos em regies marinhas, tambm por subcontas especficas para essas reas. Para a conta geral fluiriam os recursos derivados da compensao, pagos pela gerao de energia, prospeco de minerais e outros oriundos do oramento e, quando for o caso, recursos de financiamentos genricos e 15% (quinze por cento) dos recursos gerados da cobrana pelo uso do domnio pblico hidrulico de cada bacia hidrogrfica e de outras contas do Fundo. A conta geral servir, portanto, para financiar a elaborao, manuteno, operao, reviso e investimentos decorrentes dos planos nacional ou estaduais. As subcontas especficas das bacias serviro para financiar a elaborao, manuteno, operao, reviso e investimentos dos planos diretores dessas bacias. Dessa forma, ser possvel at propiciar uma adequada
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transparncia aos valores arrecadados e disponibilizados pelas bacias e pelo setor. fundamental que na lei de criao do fundo fique explicitamente determinado que os recursos, contidos no mesmo, sejam INCONTINGENCIVEIS. Tambm devero ser definidas, pela lei, todas formas e modalidades de aplicao dos recursos financeiros do fundo, inclusive para financiamentos pblicos e privados, ligados ao setor, condicionados aprovao pelos Conselhos de Recursos Hdricos. O rgo gestor dos recursos hdricos, assim como a estrutura do Fundo, devero ter caractersticas empresariais, com competncias exclusivas claramente estabelecidas pela lei, que dever tambm autorizar a correspondente remunerao pelo gerenciamento do Fundo e pela operao, manuteno e preservao das estruturas do setor. O poder pblico dever manter 51% do capital votante da sociedade, ficando os demais 49% para serem integralizados pelos usurios da gua. As aes preferenciais podero, de acordo com a Lei das Sociedades Annimas e os estatutos sociais da empresa, ser integralizadas por pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras. Dever ficar, tambm, explicitado na lei que at 10% dos recolhimentos efetuados pelos usurios por conta do pagamento pelo uso do domnio pblico hidrulico, e no de tarifas, taxas e assemelhados, podero ser opcionalmente destinados integralizao do capital social da sociedade, na forma de aes preferenciais. Os Conselhos, inclusive o nacional, deveriam ser compostos, na sua maioria, pelos usurios da gua, consolidando uma filosofia de autogesto com reduo da participao governamental, ficando a maior participao nas Cmaras Tcnicas dos setores governamentais envolvidos, toda vez que um assunto especfico de interesse pblico assim o exigisse. As organizaes de usurios dos recursos hdricos deveriam ser de exclusiva iniciativa destes, porm estimulados pelo poder pblico, particularmente pelo rgo gestor. Os usurios somente podero reivindicar direitos ou legitimar-se a partir da comprovao da sua competente OUTORGA. Portanto, a outorga seria como se fosse o C.P.F. do usurio, e sem ela este no teria legitimidade. Quanto aos Comits de Bacia serem institudos por decreto e com a ingerncia do setor pblico, parece ser uma forma de patrulhamento desnecessria ao usurio e ao setor, e costuma consolidar atitudes paternalistas, com indesejveis conseqncias at para o oramento pblico. A outorga um dos principais e dos mais importantes instrumentos que se dispe para o gerenciamento dos recursos hdricos. Para a sua efetiva aplica-o torna-se necessrio cadastrar, em qualquer bacia, independentemente da sua categoria, os usurios efetivos e os usurios potenciais, outorgados ou no.
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de mxima importncia o registro estatstico e, conseqentemente, o cadastro dos pequenos irrigantes localizados nas nascentes e margens dos mananciais, porque s vazes utilizadas, embora reduzidas, somam-se o problema do desmatamento e da desrecomendvel tecnologia de irrigao empregada, que se constituem em riscos considerveis de degradao do meio ambiente e de comprometimento da sade do manancial. Por outro lado, por estarem ausentes das estatsticas e desconsideradas da futura cobrana pelo uso da gua, esses pequenos usurios perpetuam a sua ao predatria sem incorporar tecnologias mais eficientes na relao gua/solo/produtividade e receber incentivos oficiais: financeiros, de infra-estrutura de energia, transporte e outros. provvel que ao se cadastrar a totalidade desses irrigantes venham a se a duplicar os nmeros dos registros estatsticos das reas irrigadas em grande parte dos estados brasileiros. Portanto, o registro das atividades desses usurios, ainda que no se venha a cobrar pelo uso dos recursos hdricos, indispensvel. Talvez, at, tenha-se que rever a legislao que as dispensou do processo de outorga e tambm o conceito que pressupe a cobrana como conseqncia da concesso de outorga, nestes casos. Os usurios potenciais, ou presumidos, so aqueles que estiverem localizados nas proximidades do manancial e que, a qualquer momento, possam reivindicar outorga. Os efetivos so os usurios que j estejam se utilizando do domnio pblico hidrulico. Porm, antes mesmo que se elabore o Cadastro de Usurios, dever-se elaborar o Cadastro de Mananciais, de cuja ficha deve constar as informaes sobre o estado de preservao do mesmo e a classificao de suas guas. Nenhum Plano Diretor de Bacia poder assim chamar-se, se no contiver tais informaes. Todas essas informaes devero estar disponveis em meio magntico, sendo que o Cadastro de Mananciais deve ser elaborado sobre um sistema geo-referenciado. A outorga, por outro lado, o principal instrumento para a correta cobrana pelo uso do domnio pblico hidrulico. Um fato relevante que o uso das guas dos reservatrios, que para sua construo requer naturalmente uma outorga, no mais poder ser outorgado. No se pode fazer uma outorga de uma interveno j devidamente outorgada. Neste caso, a licena para o uso das guas de um reservatrio se far mediante autorizao de uso, o que outra figura, pois ao se efetuar a cobrana no mais se far por preo pblico, mas sim por tarifa. Porm, mesmo por tarifa, qualquer uso das guas do reservatrio ter que ser cadastrado, para que se possa efetuar controle dos usurios, ainda que seja para colocar pedalinhos. No caso dos reservatrios pblicos, os recursos arrecadados pela operao devem ser depositados na conta geral do fundo, descontada a taxa
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pelo gerenciamento. No caso de terceirizao da operao, manuteno e preservao dos reservatrios seria desejvel que uma parcela de tudo o que fosse pago pelo concessionrio fosse depositado no Fundo. No caso do rgo gestor vir a operar a barragem diretamente, seria remunerado por esta operao. Em caso de terceirizao, receberia uma taxa de administrao. O contrato de terceirizao dever estabelecer o direito de cobrana pelo fornecimento de gua bruta, pelos despejos, para piscicultura intensiva ou extensiva, pela navegao e at pela instalao de balnerios, marinas e atracadouros. Todas as construes, retiradas de materiais (areias, argilas, madeiras, minerais de qualquer natureza), bem como a disposio final dos resduos slidos urbanos, devero estar sujeitos outorga e, conseqentemente, cobrana. Os contratos de concesso, por sua vez, devero estipular todos os deveres do concessionrio. Um dos principais deveres deste ser o pagamento pelo uso dos recursos hdricos acumulados na bacia de inundao do barramento e, neste caso, devero constar do contrato as diferentes modalidades de pagamento, de acordo com o uso ou pelo atraso pela no implementao de qualquer dos usos previstos. Assim, por exemplo, poder ser concedido um prazo para a explorao da piscicultura extensiva e intensiva. Caso ao trmino do prazo no se tenha iniciado o uso para este fim, o concessionrio pagar o estipulado como se o estivesse efetivamente utilizando. Portanto, a exata determinao da vazo regularizvel do reservatrio preponderante para a terceirizao. Para definio do volume regularizvel pelo reservatrio, devem-se levar em conta as demandas dos usurios presumidos, de montante at a distncia considerada como de influncia direta da barragem. A vazo de restituio dever ser descontada da vazo regularizvel, disponvel para derivaes das guas das barragens. O clculo de vazo de restituio dever ser efetuado a partir de demanda obtida pela soma das demandas dos usurios potenciais do entorno e de jusante, situados na rea de influncia da barragem, at onde haja outro manancial alternativo. Acrescentam-se, adicionalmente, as perdas de transiente. Poder acontecer, nesses casos, que toda a vazo regularizvel disponvel, descontadas as demandas de populao e para dessedentao de animais, seja quase inteiramente restituda ao rio, como o caso, por exemplo, do Rio Vaza Barris. Nesses casos, no se deve criar uma demanda artificial, isto , um permetro de irrigao em detrimento da demanda dos usurios presumidos do entorno e de jusante, na rea de influncia da barragem. A preservao das estruturas da barragem e de suas guas dever fazer parte da operao e manuteno da mesma e, portanto, integrar o contrato de concesso.
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O estudo de impacto ambiental, normalmente realizado na fase de elaborao do projeto, importante. Porm, no mais importante que a manualizao da operao, manuteno e preservao das estruturas e qualidade das guas contidas nas bacias de inundao dos barramentos e sua conseqente aplicao. No basta elaborar os relatrios de impacto ambiental, mas, sobretudo, exercer-se a permanente fiscalizao para que os usos no degradem a qualidade das guas dos reservatrios. Alm da outorga e da cobrana pelo uso das guas de superfcie, necessrio muita ateno para a regulamentao da outorga e cobrana das guas subterrneas e pelo uso de recursos hdricos de marinha, para despejos. As guas subterrneas devero ser objeto de estudos que podero ou devero integrar os estudos das bacias hidrogrficas.
4.
A viso nacional, regional e estadual para a estruturao do setor
A conscientizao da necessidade de institucionalizar-se o gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil antecede mesmo Constituio Federal de 1888. Na realidade, os registros dos primeiros passos no sentido do disciplinamento do uso das guas no Brasil deram-se, primeiramente, para guas subterrneas, com a chegada da corte portuguesa. Dessa forma, a perfurao de poos passou a ser autorizada nas provncias de So Paulo e Rio Grande do Sul, para prospeco de carvo, petrleo, produo de gua para fabricao de cerveja, etc. Nas provncias do Nordeste, afetadas pelas secas, a autorizao foi dada para abastecimento das populaes (Rebouas, guas Subterrneas, 1999). Porm, os dispositivos fundamentais para o gerenciamento dos recursos hdricos somente foram estabelecidos pelo Cdigo de guas de 1934. A partir da sua promulgao, foram sendo criados diversos rgos para o gerenciamento pontual, de acordo com a importncia dos usos dos recursos hdricos. Os instrumentos que vieram a ser criados para o gerenciamento sempre denotavam, como at hoje, a carncia de viso sistmica. A lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, incorpora alguns princpios e diretrizes que favorecem esse entendimento, porm no completamente conclusiva quando estabelece os instrumentos de gesto. Entretanto, o Governo Federal, ao criar o Ministrio do Meio Ambiente, deu um precioso passo nesse sentido. Como no poderia deixar de ser, a evoluo da demanda e os prenncios dos conflitos, que so inerentes ao crescimento dessa demanda, fizeram com que o Estado de So Paulo tambm ensaiasse os seus primeiros passos para criar os dispositivos legais necessrios ao efetivo Gerenciamento dos Recursos Hdricos. Dentre
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essas providncias destaca-se, como marco, a celebrao do acordo do Ministrio das Minas e Energia e o Governo de So Paulo, em 1976. Com a organizao da ABRH - Associao Brasileira de Recursos Hdricos, os estudos e debates sobre a institucionalizao do Gerenciamento dos Recursos Hdricos se aceleraram. Assim, na Carta de Salvador, emanada das discusses no VII Simpsio Brasileiro de Recursos Hdricos e Hidrologia, apontava-se a necessidade de institucionalizao do Sistema Nacional de Gesto de Recursos Hdricos, com a participao da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (Barth, Flvio. Aspectos Institucionais do Gerenciamento dos Recursos Hdricos - 1999). Seguiram-se as discusses no VII Simpsio Nacional, quando se editou a Carta de Foz de Iguau, a Declarao de Dublin, sobre Recursos Hdricos e Desenvolvimento Sustentvel, e a Conferncia do Rio de Janeiro, sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Como conseqncia, o Governo Federal elaborou e enviou ao Congresso Nacional o projeto de lei, que tomou o n 2.249/91, que propunha o estabelecimento das diretrizes, dos princpios e da poltica alm dos instrumentos para o gerenciamento dos recursos hdricos. Nesse projeto, proposta a criao do Colegiado Nacional do Sistema e de Colegiados Regionais, a instituio do Plano Nacional de Utilizao dos Recursos Hdricos, os comits de bacias e de sub-bacias. Atribua, o mesmo projeto, Secretaria Executiva do Sistema a Coordenao Geral de Recursos Hdricos, do Departamento Nacional de guas e Energia - DNAEE. O sistema ento proposto apoiava-se no binmio Comit de Bacias Agncia de Bacias. Propunha a criao do Conselho Nacional e de Conselhos de Bacias, alm dos Comits e Agncias de Bacias. Entretanto, as propostas que se seguiram mantinham e aprofundavam a ingerncia do setor pblico nas iniciativas dos usurios. Finalmente, a lei 9.433 foi promulgada em 8 de janeiro de 1997. Ressente-se ela da falta de definio clara do que seja o domnio pblico hidrulico e a forma de como us-lo, e da instituio do Fundo Nacional de Recursos Hdricos, instrumento preponderante para o adequado gerenciamento auto-sustentado dos recursos hdricos, alm de servir como instrumento que transmitiria aos usurios confiana no sistema. Portanto, para que um Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos possa ter xito necessrio que seja auto-sustentado e, acima de tudo, transmita confiana aos usurios, consolidada pela certeza de que os recursos arrecadados pela cobrana da gua seriam aplicados efetivamente no setor. (Como confiar em um sistema cuja gerao de dinheiro novo v parar no caixa nico do governo para pretensamente retornar via oramento pblico? Poder acontecer que o usurio venha a se recusar a pagar, com amparo na lei, por no confiar no sistema).
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Quem fraciona a aplicao dos recursos oramentrios so os setores que, de forma justa ou no, recebem percentagens fixas do oramento sem gerar recursos novos, como o caso do setor educacional, por exemplo. No caso do Fundo dos Recursos Hdricos isto no ocorrer, porque os recursos nele depositados, inicialmente, seriam aqueles j previstos no oramento e que, no futuro, seriam reduzidos pela capacidade de gerao de novos recursos pelo prprio setor. Um Fundo dessa forma estruturado, onde os recursos da conta geral, alm de financiar os investimentos previstos no Plano Geral, financiaro o gerenciamento geral dos recursos hdricos, alm de poder financiar atividades pblicas e privadas ligadas ao setor, certamente ir propiciar desenvolvimento econmico e social, particularmente nas bacias hidrogrficas, cujos recursos financeiros, contidos nas contas especficas, financiaro os investimentos e o gerenciamento previstos pelos Planos Diretores de Recursos Hdricos. A nova gerao do arranjo institucional, para gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil, deveria ter viso sistmica, onde estariam contidas as funes bsicas, com fortes interfaces. Assim, as funes relativas a recursos naturais, meio ambiente, recursos hdricos e aes de saneamento deveriam ser aglutinadas sob um nico comando. Dessa forma, seria possvel evitar o que vem acontecendo em quase todos os Estados. No Governo Federal, as divergncias e a falta de convergncia administrativa so menores por j estarem quase todas, sob o mesmo comando, isto , sob o comando do Ministrio do Meio Ambiente. Assim sendo, sugere-se, de forma simplificada, o seguinte arranjo institucional dos recursos hdricos. No caso estadual, a criao de uma Secretaria onde estejam englobadas as funes de Recursos Naturais, Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Saneamento. Sob um comando nico, fica mais fcil e menos burocrtico o gerenciamento destas funes e, em particular, do gerenciamento sistmico dos recursos hdricos. Compondo o sistema de gerenciamento dos recursos hdricos, j que a Secretaria seria o rgo Coordenador e o Conselho, o rgo normatizador, seria constituda uma Empresa com a finalidade bsica para gerenciar o Fundo de Recursos Hdricos. O capital social dessa empresa deveria ser constitudo com 51% do capital votante pertencente ao Governo e os 49/o restantes pertencentes, preferencialmente, aos usurios da gua. Os objetivos principais dessa empresa seriam: gerenciamento do Fundo, pelo qual seria remunerada; gerir diretamente, ou de forma terceirizada, as estruturas hdricas, principalmente barragens, redes hidromtricas e hidrometeorolgicas; organizao, monitoramento e superviso de centrais
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de autogerenciamento de pequenos barramentos pblicos e sistemas de abastecimento de gua dessas comunidades; o processamento de outorgas; o exerccio administrativo do poder de polcia; o gerenciamento do setor como um todo, principalmente a elaborao, manuteno, operao e atualizao dos Planos Estaduais e Diretores de Bacias; cobrana pelo uso da gua outorgada e da gua derivada ou utilizada, a partir dos reservatrios. A Empresa dever ser estruturada de forma enxuta e com forte descentralizao. A forma mais adequada para a descentralizao a implantao de gerncias regionais. Essa unidade territorial regionalizada, isto , a Regio Administrativa da gua, dever ser o esteio principal do Gerenciamento. Para ela dever convergir o gerenciamento regionalizado, apoiado em uma estrutura capaz de permitir gerenciar diretamente, ou de forma terceirizada, todas as funes, tais como: a) operao, manuteno e preservao de reservatrios, preferencialmente terceirizados; b) operao, manuteno, preservao e modernizao das redes hidromtricas e hidrometeorolgicas, tambm de forma terceirizada; c) processamento de outorga, gerenciamento dos contratos de terceirizao e o cumprimento pelos usurios das condies das outorgas, cobrana derivada das outorgas ou pelo gerenciamento direto ou terceirizado dos reservatrios, etc. Para que tudo isto possa ser devidamente executado imprescindvel que, paralelamente implantao da sede da regional, se processe o levantamento detalhado, principalmente de campo, de todas as informaes para o adequado gerenciamento dentro do universo territorial da regional. Embora todos os dados devam convergir para o banco de dados, estes devero estar disponveis para a rea de cada regional. Assim ser possvel ter-se uma viso global de todo o universo a ser gerenciado, de forma regionalizada. No se pode gerenciar adequadamente essas regionais sem que se possuam os requisitos fundamentais bem dimensionados, tais como: informaes bsicas consistentes e bem estruturadas, espao fsico adequado e bem dimensionado, equipes tcnicas em nvel compatvel e especificamente treinadas, alm de um bom sistema de informaes conectado em rede, com a central e outros sistemas acessrios. Ademais, necessrio que o rgo gestor tenha sua importncia reconhecida: primeiro, pelo prprio sistema administrativo em que estiver inserido e, segundo, pelo contexto dos rgos e entidades parceiras, sejam elas financiadoras, colaboradoras ou executoras, de forma tal que nenhuma atividade inerente ao Gerenciamento de Recursos Hdricos, em nenhum momento escape ao seu controle. Por fim, entende-se que as questes focalizadas neste tema devem embasar o processo de restaurao das estruturas e balizar o gerenciamento dos recursos hdricos, fundamentais vida e ao desenvolvimento.
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Bibliografia BARTH, F.T. Aspectos Institucionais do Gerenciamento dos Recursos Hdricos Academia Brasileira de Cincias guas Doces no Brasil n17 1999 pgs. 565 a 599. BARTH, F. T. Relatrio Preliminar sobre Rearranjo Institucional do Setor de Recursos Hdricos do Estado da Bahia SEINFRA 1999. CEDRAZ, MILTON Programa de Desenvolvimento Sustentvel da Regio Semi-rida do Estado da Bahia, Vice-Governadoria do Estado da Bahia 1995. COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO SO FRANCISCO (CODEVASF) Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale do Rio So Francisco SUDENE/OEA 1989. COSTA, W. D guas Subterrneas e o Desenvolvimento Sustentvel do Semi-rido Nordestino-ridas Seplan Braslia.1994. GARRIDO, R. J. S. Brve tude Sur Lutilisation des Resources en eau: Cas de la Rivire Fmeas 1993. LANNA, ANTONIO E. Hidroeconomia - Academia Brasileira de Cincias guas Doces no Brasil 1999. REBOUAS, ALDO DA C. Academia Brasileira de Cincias, 1999 guas Doces no Brasil, pgs 117 a 151 SUPERINTENDNCIA DE RECURSOS HDRICOS DO ESTADO DA BAHIA (SRH) Planos Diretores de Bacias Hidrogrficas do Estado da Bahia 1995/1997. VIEIRA, VICENTE, P. D. B. gua Doce no Semi-rido - Academia Brasileira de Cincias guas Doces no Brasil, 1999 pags. 509 a 532. WORLD BANK Water Resources Management Washington, World Banks Publications, 1993.
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Perfil curricular do autor Milton Cedraz - srh.dirgeral@bahia.ba.gov.br engenheiro agrnomo (UFBa) e Tcnico em Desenvolvimento Econmico (CEPAL/ ONU/ BNDES). Tem cursos de Gerncia Administrativa Financeira (FGV) e Treinamento Executivos (BNH). Autor de diversas publicaes tcnicas. Participou, dentre outras atividades profissionais, do Estudo de Viabilidade do Sistema Adutor Sobradinho/Terra Nova; elaborao do projeto de lei e regulamentao dos Recursos Hdricos da Bahia; elaborao do projeto de lei que instituiu a Poltica Nacional Recursos Hdricos. Trinta anos de atuao profissional no planejamento e gerenciamento de recursos hdricos do Estado da Bahia, onde atualmente Diretor-Geral da Superintendncia de Recursos Hdricos.
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VISO INTERSETORIAL DE RECURSOS HDRICOS, SANEAMENTO, MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO URBANO: A EXPERINCIA PAULISTA
Sandra Ins Baraglio Granja
1.
Introduo
Este artigo pretende apresentar, de forma preliminar, a experincia paulista no que se refere ao arcabouo poltico-institucional da gesto intersetorial de recursos hdricos e suas interfaces com saneamento, meio ambiente e uso e ocupao do solo. Os quatro sistemas setoriais paulistas sero apresentados, com as dificuldades inerentes de realizar uma gesto com multi-objetivos e multisetorial, o que implica em maximizar e potencializar a sinergia existente na gesto compartilhada entre os sistemas, como o planejamento integrado, visando a no disperso de recursos na viabilizao de projetos comuns. Para uma gesto intersetorial efetiva, considera-se que a atual moldura legal do arcabouo jurdico-institucional dos sistemas setoriais do Estado no abrange, sozinha, em seu escopo, a totalidade de aes necessrias gesto de qualquer bacia. Busca-se, ento, neste artigo uma arquitetura institucional que trabalhe numa perspectiva intersetorial na implementao de aes de gerenciamento de recursos hdricos que tm interfaces com os outros sistemas setoriais1. Esta arquitetura institucional, tambm denominada matriz integrativa, realizaria uma abordagem no setorial de qualquer gerenciamento de bacia, apostando que as solues dos problemas merecem abordagem multidisplinar e negociada em cada uma das vises dos atores intervenientes na gesto, gerando insumos para o processo decisrio indicado pelos atores da mesma. A matriz institucional integrativa essencial para o planejamento, pois a abordagem intersetorial supe e trabalha com a existncia de conflitos de interesses mltiplos, pois o planejamento deve ser entendido como um processo de negociao que precisa considerar as relaes entre os atores.
1 Sabe-se que todos os sistemas setoriais asseguram a participao paritria dos municpios com relao ao Estado e sociedade civil. Considera-se ainda que o sucesso e a eficcia da gesto intersetorial dependem, intrinsecamente, de um pacto entre os diversos segmentos pblicos ou privados mediante a compatibilizao de seus mltiplos interesses.
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Alm do arcabouo institucional paulista, tambm explicitaremos, de forma preliminar, as relaes entre o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo com o Sistema Nacional de Recursos Hdricos, bem como suas potencialidades, interfaces e conflitos, isto , como se daria essa gesto intersetorial, a integrao e articulao dos sistemas.
2.
O arcabouo institucional do Estado de So Paulo
2.1
O Sistema Estadual de Recursos Hdricos
A Constituio Federal de 1988 tratou a questo de recursos hdricos de maneira sucinta, prevendo, em seu artigo 21, inciso XIX, a instituio de um sistema nacional de gerenciamento, o que proporcionou no setor uma mobilizao de tcnicos e da sociedade civil quanto s Constituies Estaduais, resultando em proposies inovadoras, pioneiramente no Estado de So Paulo. A lei 7.763, de 30 de dezembro de 1991, veio nessa linha, estabelecendo orientaes e normas Poltica Estadual e ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos, cobrana pela utilizao da gua e criao da figura de agncia de bacia hidrogrfica. Esta lei tambm dispe sobre o objetivo e os elementos constitutivos bsicos do SIGRH, que visa a execuo da Poltica Estadual de Recursos Hdricos, a formulao, atualizao e aplicao do Plano Estadual de Recursos Hdricos. Os elementos que o compem so rgos estaduais, municpios e a sociedade civil - de forma paritria -, conforme artigo 205 da Constituio do Estado de So Paulo. O SIGRH composto por: Conselho Estadual de Recursos Hdricos - CRH, rgo colegiado central do Sistema que congrega representantes - de forma paritria - do Estado, dos municpios e da sociedade civil; 20 Comits de Bacia Hidrogrfica - CBH, j funcionando, que so instncias tambm colegiadas de carter regional, isto , de circunscrio baseada nas 22 bacias hidrogrficas do Estado onde se constituem fruns de negociao dos eventuais conflitos existentes. Igualmente ao CRH est assegurada a paridade entre Estado, municpios partcipes e a sociedade civil. Agncias de bacia hidrogrfica, que podero ser criadas se problemas relacionados aos recursos hdricos assim o justificarem. Sua principal caracterstica se tornar o brao executivo do(s) respectivo(s) comit(s), viabilizando a cobrana pela utilizao da gua.
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Esse processo de implementao do gerenciamento de recursos hdricos no Estado de So Paulo ainda no est completo e ainda est sob constantes aperfeioamentos institucionais. Ainda faltam questes a serem encaminhadas, como a implantao do princpio usurio-pagador, as interfaces entre os sistemas de recursos hdricos, saneamento ambiental, desenvolvimento urbano e meio ambiente, alm da questo da integrao da gesto entre a qualidade e a quantidade da gua, de forma mais efetiva. Hoje consenso que a gua um recurso finito, com valor econmico e que, portanto, deve ser cobrado, visando o seu uso mais racional para garantir o atendimento amplo de todas as demandas e das geraes futuras. O alto grau de poluio e degradao da gua, resultante principalmente do no tratamento dos esgotos domsticos e industriais, pode ser verificado atravs das estimativas de investimentos necessrios ao setor: O comprometimento do abastecimento para consumo humano o principal problema a ser enfrentado. A discusso da cobrana pelo uso da gua j tem mais de uma dcada. Entretanto, comeou a se cristalizar com o processo de implementao do Sistema de Gerenciamento dos Recursos Hdricos atravs da lei estadual 7.663/ 91. Antes mesmo dessa lei, em 1987 foi criado do Conselho Estadual de Recursos Hdricos - CRH, que resultou na formulao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos, na estruturao do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos e na formulao do Plano Estadual de Recursos Hdricos, aprovados atravs da lei 7.663/91 e vem sendo aprimorado com a atualizao dos Planos Estaduais de Recursos Hdricos (1994/1995 - lei 9.034/94 e 1996/1999 - PL 05/96 em tramitao na Assemblia Legislativa) e com a regula-mentao dos instrumentos e mecanismos de gesto previstos na lei. Um desses mecanismos foi a aprovao da lei de Agncia de Bacia Hidrogrfica. Como j foi referido, a cobrana um dos instrumentos de planejamento do SIGRH e o projeto de lei 20/98 encaminhado Assemblia Legislativa em dezembro de 1998, procura regulament-la. A discusso atual se vale a pena implantar as Agncias de Bacia antes da cobrana. Isso porque, conforme a lei 7.663/91, as Agncias de Bacias somente sero criadas a partir do incio da cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Como j dispomos da lei de criao das Agncias de Bacia (n 10.020/98) e atualmente temos um PL sobre a cobrana, ser preciso coordenar isso com: plano de bacia hidrogrfica submetendo-o ao Comit de Bacia e encaminhando-o posteriormente ao CORHI, como proposta para integrar o Plano Estadual de Recursos Hdricos;
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os relatrios anuais sobre a "Situao dos Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica", submetendo-os ao Comit de Bacia, encaminhando-os posteriormente, como proposta, ao CORHI; o gerenciamento dos recursos financeiros do FEHIDRO pertinentes bacia hidrogrfica, gerados pela cobrana pelo uso da gua. A experincia tem demonstrado que novos impostos, taxas e tarifas, via de regra, no garantem a reverso de benefcios ou do objetivo originalmente previsto. Assim, o problema permanece e os recursos financeiros acabam se perdendo nos meandros da burocracia. Para a questo da cobrana, precisaremos estar atentos a isso e discutir exaustivamente essa questo. Se antes as dificuldades na implantao da cobrana pela utilizao da gua se referiam sobretudo ao convencimento dos usurios e futuros pagadores, hoje, passados quatro anos, a pr-disposio ao pagamento pela utilizao do recurso hdricos est mais favorvel. Entretanto, alguns segmentos ainda esto resistentes. Os valores a serem cobrados ainda no esto regulamentados, embora pelas simulaes realizadas pelo Consrcio contratado, j se tem alguns valores de referncia simulados, como por exemplo: se a cobrana fosse implementada nos 20 comits de bacia, seria possvel estimar um valor anual de R$ 440 milhes para ser reinvestido nas mesmas. Algumas bacias tm como perspectiva de arrecadao anual (em reais): Alto Tiet (175 milhes); Piracicaba (61 milhes); Baixada Santista (27 milhes) e Paraba do Sul (27 milhes). O CRH definir apenas uma faixa mxima e mnima de valores a serem cobrados pelas categorias acima descritas. A fixao do apreamento da gua possui uma srie de variveis que compem o seu preo final, quais sejam: natureza do corpo d gua, seu enquadramento, a disponibilidade hdrica local, o volume captado, o consumo conforme seu uso, a sazonalidade, a localizao do usurio, entre outras. Duas posies conflitantes aparecem no cenrio paulista quanto competncia decisria sobre o emprego do produto da arrecadao da cobrana: se fica totalmente com a bacia de onde foi arrecadado ou se dividido com o Estado para planos, programas e projetos de interesse estadual. Na falta de um critrio objetivo de rateio, um dos proponentes da diviso com o Estado defende o percentual de 50%. Alm desta proposta, existem outras que se encontram nas emendas ou nos substitutivos apresentados pelos deputados estaduais. A outra questo de suma importncia foi o veto na lei 10.020, de 3 de julho de 1998, onde o Governo do Estado de So Paulo no aceitou como componente da receita das Fundaes Agncias de Bacias Hidrogrficas os recursos provenientes da cobrana pela utilizao dos recursos hdricos
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das respectivas Bacias. Na mesma lei fica delegado s Agncias administrar, efetuar a cobrana e gerenciar os recursos financeiros da subconta do Fundo Estadual de Recursos Hdricos - FEHIDRO correspondente aos recursos da Bacia. Por outro lado, o artigo 7 dessa lei estabelece que o fluxo financeiro do produto dessa cobrana, aprovado pelo Comit de Bacia, ser estabelecido de comum acordo entre a Fazenda do Estado, a Agncia e o FEHIDRO, de forma a garantir que o total dos recursos, assim que arrecadados na Bacia, estejam disposio da Agncia, em conta bancria por ela movimentada. Note-se que o princpio da lei fixa a gesto autnoma, descentralizada e participativa. Obviamente, o veto acima referido e a atual presso para que o PL 20/98 sobre a cobrana estipule que o DAEE seja o gerenciador dos recursos arrecadados da cobrana pela bacia, ferem esse princpio. O PL 20/98 entrou na Assemblia em fevereiro de 1998 j em carter de urgncia. Atualmente j conta com 102 emendas e dois substitutivos. As questes mais polmicas das emendas ou dos substitutivos so quem deve administrar os recursos do uso da gua, se centralizada ou descentralizadamente, e quem sero os usurios pagantes. Um movimento est sendo conduzido pelos comits de bacia juntamente com vrias entidades da sociedade civil, que defendem que os futuros recursos arrecadados da cobrana pela utilizao dos recursos hdricos sejam realizados pela Agncia de Bacia Hidrogrfica respectiva, sendo que 90% dos mesmos recursos devem permanecer na bacia de origem. Conforme a lei 7.663/91 a Agncia de Bacia exercer, entre outras funes, a de gerenciar os recursos financeiros do FEHIDRO pertinentes bacia hidrogrfica, gerados pela cobrana pelo uso da gua. Mesmo que a lei seja aprovada, ainda ser preciso iniciar a cobrana, de forma gradual e em carter piloto, pois uma forma ainda indita e provavelmente sofrer adequaes. Dois princpios sobre a cobrana devem ser diferenciados: o princpio poluidor-pagador e o princpio usurio-pagador. O primeiro mais difundido nos pases europeus, onde existe um acordo comum de gesto e controle dos recursos ambientais e estabelece que o poluidor deve arcar com os custos necessrios preveno e ao combate poluio, para manter um meio ambiente saudvel. O princpio do poluidor-pagador foi introduzido no Brasil e tem um bom nvel de aceitao porque h boa conscientizao da sociedade e dos rgos pblicos sobre a necessidade de controle de poluio e h uma srie de regulamentaes que j tratam do tema. O princpio usurio-pagador de
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formulao mais recente e estabelece que os usurios de recursos naturais devem estar sujeitos aplicao de instrumentos econmicos para que o uso e o aproveitamento desses recursos se processem em benefcio da coletividade. Isso significa que esse princpio abrange a possibilidade de cobrana em todas suas formas de uso e aproveitamento da gua, sem questionar se essa cobrana necessria ou desejvel. As principais dificuldades encontradas nos poucos pases onde a cobrana pelo uso dos recursos hdricos est implantada se refere ao aumento do valor cobrado ao longo do tempo e dificuldade em se cobrar de alguns usurios setoriais. Ento, a implementao da cobrana pelo uso dos recursos hdricos estaduais dever ocorrer segundo um plano de curto, mdio e longo prazos, para os quais so estabelecidas as diretrizes e aes bsicas necessrias ao sucesso do programa. Provavelmente, a cobrana iniciar com um sistema simplificado e consistente, de fcil compreenso e aceitao pelos agentes envolvidos, bem como de fcil aplicao e controle, obedecendo a um processo de aprimoramento gradual e constante. Tambm atender estratgia de implantao gradual, devendo ser aplicada, em carter experimental, em bacias prioritrias. Os recursos hdricos sero cobrados segundo a orientao dos Planos de Recursos Hdricos das Bacias Hidrogrficas, que so planos de longo prazo. Como os planos so discutidos em conselhos, como os comits de bacia, trs grandes desafios vo se somar na questo da cobrana pelo uso da gua: a) a participao da sociedade - atravs de comits regionais - nas decises que vierem a ser tomadas quanto destinao dos recursos arrecadados; b) a vinculao ou no de sua aplicao na regio que originou tais recursos; e c) a racionalizao do uso da gua.
2.2
O Sistema Estadual de Meio Ambiente
O Sistema Estadual de Meio Ambiente permeia todos os demais sistemas e tem responsabilidades referentes preveno e controle das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras ou degradadoras do meio ambiente. Alm da licena ambiental, incumbe hoje Secretaria do Meio Ambiente a expedio das licenas e aprovaes previstas tanto nas leis de proteo aos mananciais da Regio Metropolitana (leis 898/75 e 1.172/76), como na lei de zoneamento industrial metropolitano (lei 1.817/78).
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Note-se, entretanto, que o rgo colegiado desse sistema, o Conselho Estadual de Meio Ambiente - CONSEMA, centralizado, no estando prevista sua descentralizao atravs do funcionamento de outros rgos colegiados a ele vinculados, em bacias hidrogrficas ou em unidades administrativas do Estado. As atribuies do CONSEMA so mais voltadas para atividades relativas elaborao de normas, discusses sobre matria relativa ao estabelecimento e implantao da poltica ambiental do Estado, discusso e aprovao de estudos de impacto ambiental e outras, mas no para atividades de "gesto", como aquelas atribudas pela legislao aos colegiados que integram os sistemas de unidades regionais e de recursos hdricos. Atividades que causam significativo impacto ambiental so licenciadas pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente aps aprovao do EIA/RIMA e deliberao do CONSEMA. Tem-se buscado sistematicamente que as secretarias envolvidas direta ou indiretamente na gesto das guas estabeleam mecanismos integradores efetivos dos sistemas de recursos hdricos, saneamento, meio ambiente e uso e ocupao do solo. De forma geral, esta integrao acaba se dando pela coordenao conjunta de programas e projetos e principalmente no planejamento das aes intervenientes nas bacia. Com efeito, a efetividade das aes e funes pblicas depende de um relacionamento interinstitucional e intra-institucional sistmico que garanta a integraodas aes, muitas vezes pulverizadas dentre os diversos locus institucionais. Mesmo que aparatos sistmicos institucionais coexistam no Estado de So Paulo, ser necessrio repensar como se dar o planejamento integrado de todas as aes intervenientes em qualquer bacia. Um dos pontos que devero ainda ser resolvidos dentro do Sistema de Meio Ambiente e do SIGRH refere-se ao formato que ser dado integrao entre o gerenciamento dos recursos hdricos, o meio ambiente e o controle do desenvolvimento urbano e do uso e ocupao do solo, em especial nas regies metropolitanas e conurbadas, em geral. A gesto compartilhada em qualquer bacia pressupe planejamento integrado e partilha de responsabilidade entre os atores envolvidos. A gesto regional para as bacia dever contemplar esta complexa questo, uma vez que a interface entre todos esses sistemas de extrema relevncia para seu sucesso. De outra forma, haver grandes dificuldades de coordenao e, portanto, riscos para efetividade no futuro gerenciamento. Uma das maneiras encontradas para essa integrao est na elaborao do Plano Estadual de Recursos Hdricos, onde se criou dentro do SIGRH, especificamente na secretaria executiva do CRH, uma sistemtica onde sentam as trs secretarias responsveis diretamente pela gesto, elaborando assim, o PLANERH.
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2.3
O Sistema Estadual de Saneamento
A lei 7.750, de 31 de maro de 1992, define orientaes Poltica Estadual de Saneamento Ambiental, criando um Conselho Estadual de Saneamento - CONESAN. A lei institui mecanismos compulsrios de informao, como os Planos Quadrienais Regionais de Saneamento Ambiental e o relatrio anual sobre a Situao de Salubridade Ambiental da Regio (deve ser publicado at dia 30 de abril de cada ano, conforme artigo 9 da lei). So informaes decorrentes de trabalho de planejamento, regulamentao e controle a serem exercidos em nvel estratgico, atravs da parceria entre as trs esferas de governo e a sociedade. Tanto a lei de saneamento como a de recursos hdricos tm entre si interfaces importantes e intrnsecas, quando se trabalha com conceitos de saneamento ambiental aliados gesto regional. Existe igualmente um Conselho de Saneamento - CONESAN, de mbito estadual, e nas bacias hidrogrficas estavam previstas (revogadas por portaria do CONESAN) as CRESANs - Comisses Regionais de Saneamento, que seriam comisses paritrias entre o Estado, os municpios daquela unidade geogrfica e representantes da sociedade civil organizada, atuantes em saneamento ambiental. Os vinte fruns j existentes, comits de bacia hidrogrfica - CBH (pertencentes ao Sistema Estadual de Recursos Hdricos) vo acomodar a discusso tambm de saneamento ambiental. Isto , vrios CBHs j criaram suas Cmara Tcnicas de Saneamento para integrar as discusses de recursos hdricos e saneamento, principalmente para a elaborao dos Planos de Bacia, cuja maior parte se refere ao tratamento de esgoto. Assim, o Sistema Estadual de Saneamento ficou enxuto. O desenho abaixo reproduz a arquitetura do CONESAN2, com suas Comisses Especiais, e a Secretaria Executiva do CONESAN (prevista no artigo 21 da lei 7.750/92 e suas Cmaras Tcnicas). As primeiras so de Gesto de Recursos Financeiros e Comisso de Assuntos Jurdicos e Institucionais, e as trs Cmaras Tcnicas so: Cmara Tcnica de Planejamento - deve elaborar relatrios tcnicos sobre a Situao de Salubridade Ambiental do Estado de So Paulo, bem como a evoluo de indicadores sanitrios de sade e ambientais, a caracterizao qualitativa e quantitativa da prestao dos servios pblicos de saneamento e as tendncias projetadas da oferta e demanda. Deve propor diretrizes para a formulao de programas anuais de aplicao de recursos;
2
O CONESAN composto de forma paritria (com 12 votos cada um) por representantes do governo estadual, sendo 9 secretrios de Estado e de entidades da administrao indireta; de representantes dos municpios e da sociedade civil.
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Cmara Tcnica de Resduos Slidos - deve realizar diagnstico geral no Estado de forma a regionalizar a anlise desta problemtica, propondo alternativas institucionais para o manejo de resduos slidos; Cmara Tcnica de Acompanhamento da Regulao do Setor de Saneamento - deve promover o debate e contribuir com proposies na elaborao dos estudos relacionados ao estabelecimento do marco regulatrio da prestao de servios de saneamento; Comisso de Assuntos Jurdicos Institucionais - deve analisar, propor e acompanhar a formulao de legislao federal e estadual relativa a saneamento, buscando integrar e compatibilizar o SESAN - Sistema Estadual de Saneamento, o SIGRH e o Sistema Estadual de Meio Ambiente e ainda analisar e acompanhar a formulao, estabelecimento e aplicao da legislao relativa a concesses e permisses de servio pblico do setor.
Quadro 1 - Sistema Estadual de Saneamento
Como o saneamento um dos usos consuntivos da gua, vale a pena ressaltar que a unidade federada mais populosa da federao tem mais de 625 municpios, sendo que a Sabesp presta servios a mais de 360. Na outra metade dos municpios, os servios so prestados de forma autnoma, seja atravs de um departamento ou servio vinculado diretamente prefeitura, seja atravs de autarquia municipal ou mesmo de companhia municipal ou ainda uma concesso iniciativa privada.
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Alguns anos atrs, a Sabesp num processo de reorganizao interna optou pela parceria, seja com municpios ou a iniciativa privada, e a descentralizao da empresa. A reorganizao da Sabesp implicou na mudana de sua estratgia de insero no Estado de So Paulo, na tentativa de um novo padro de relacionamento com o poder concedente e buscou tambm novas modalidades de financiamentos, seja atravs de concesses, terceirizao, parcerias ou de subconcesses. Essa descentralizao se constituiu em formao de dezesseis unidades de negcio, tomando por base a diviso interna por superintendncias regionais que a Sabesp atuava, e hoje corresponderiam a uma regionalizao por bacias hidrogrficas. Maior companhia de saneamento bsico do pas, a Sabesp passou esses dois ltimos anos se defendendo da privatizao e discutindo a viabilizao de um parceiro estratgico para a empresa, o que no aconteceu ainda, por uma srie de razes, entre as quais: a presso dos sindicatos e funcionrios, o calendrio eleitoral do ano passado, a no aprovao do PL 266/96, que deu uma certa insegurana aos possveis investidores, queda do valor das aes da Sabesp nas Bolsas de Valores e, paradoxalmente, o bom desempenho da empresa, tanto financeiramente como na captao de novos clientes (os municpios). Permanece o interesse do governo estadual na venda das aes da Sabesp, pois a Secretaria da Fazenda pretende reduzir a dvida pblica do Estado de So Paulo. Na esteira da privatizao ou no da Sabesp, igualmente, nos dois ltimos anos, a Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras teve uma preocupao crescente em constituir um marco regulatrio para o Estado de So Paulo. Foi criada, assim, como referido, uma Cmara Tcnica de Acompanhamento da Regulao do Setor de Saneamento pertencente ao Conselho Estadual de Saneamento - CONESAN, fazendo vrias contribuies ao anteprojeto de lei que institui a Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo - ARSAN. A questo da jurisdio da titularidade nos trs nveis de governo para a realizao de concesses de saneamento e a definio mais clara da estrutura de competncias de Regio Metropolitana versus autonomia municipal foram tambm objeto de preocupao dos segmentos envolvidos no setor. Aps muita polmica, o Estado de So Paulo tem sua primeira verso de poder regulador de saneamento bsico, que j foi aprovada no CONESAN e ser enviado a Assemblia Legislativa. A ARSAN ir regular o servio de saneamento bsico (portanto de forma setorial, diferentemente de alguns estados que optaram
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pela regulao de servios pblicos), atuando em nome do poder concedente, que passar ARSAN essa competncia atravs de convnio. No anteprojeto paulista, a ARSAN atuaria em nome do poder concedente. Repare que o poder concedente no est definido explicitamente como sendo o municpio seu absoluto titular. Pois, quando se tratar de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, cujos servios de saneamento forem identificados como de funo pblica de interesse comum, o poder concedente pode variar. A ARSAN ter trs conselheiros, que tomaro as decises e sero indicados pelo CONESAN, um de cada segmento: do Estado, dos municpios e da sociedade civil, nomeados pelo governador, aps a aprovao na Assemblia Legislativa. Em relao ARSAN, o anteprojeto a ser negociado dever ser enviado Assemblia Legislativa. Sem a harmonizao dos poderes concedentes municipais, e portanto, potenciais poderes reguladores, com o futuro poder estadual as disputas permanecero. Disputas entre esferas isonmicas de governo no ajudaro na construo de um arcabouo institucional para o setor. A conjuntura de negociao e cooperao. Existem inmeros casos em que o enfoque somente do ponto de vista municipal no resolve, como funes compartilhadas, no caso dos mananciais, macro-aduo, resduos lanados jusante, etc. que precisam de solues negociadas. Caso ocorra a privatizao da Sabesp3, o poder regulador estadual dever ser robusto e reforado, evitando possveis distores na prestao do servio, discutindose o locus de "monitoramento" em relao s regras das concesses. Mesmo que vrios modelos institucionais de prestao de servios de saneamento coexistam no Estado de So Paulo, isto , prestadores pblicos municipais, prestadores privados, consrcios municipais, prestador publico estadual e futuramente, talvez, regional, isso implica necessariamente na implementao de um arcabouo institucional mais ordenado e um poder regulador de mbito estadual, orientando a partilha de responsabilidade tanto dos prestadores de servios pblicos ou privados e do Estado. Da mesma forma, os 280 municpios autnomos, que tambm como poderes concedentes poderiam estar criando seus respectivos poderes reguladores ou realizando um convnio4 com o futuro poder regulador estadual.
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Se ocorrer a privatizao da Sabesp, a questo da titularidade assumir maior relevncia, pois teramos vrias alternativas possveis de disputa pelo mercado: i) concessionrias pblicas regionais; ii) concessionrias pblicas com participao privada; iii) concessionrias regionais pblicas e privadas. 4 Na concepo do marco regulatrio de So Paulo, a proposta que permaneceu foi a celebrao de convnio entre municpios autnomos que queiram delegar ao poder regulador estadual as funes regulatrias pertinentes aos poderes concedentes.
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2.4 A reorganizao regional do Estado de So Paulo A Constituio Federal, em seu artigo 25, estabelece como competncia da esfera estadual a instituio, mediante lei complementar, de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies com o propsito de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. A Constituio do Estado de So Paulo, desenvolvendo o espao criado pela Constituio Federal, reservou o captulo II Organizao Regional, no qual so definidos seus objetivos, tais como os conceitos de regio metropolitana, aglomerao urbana e microrregio. A forma de organizao a ser adotada em cada unidade regional, seja ela qual for, deve ter conselhos de carter normativo e deliberativo que garantam a participao popular no processo de planejamento, de tomada de decises e de fiscalizao em nvel regional. Fundamentada nas determinaes constitucionais, a Secretaria de Planejamento e Gesto do Estado de So Paulo coordenou vrios estudos voltados definio de uma nova diviso regional do Estado. Entre outros, foi desenvolvido pela EMPLASA estudo que resultou na definio de trs regies metropolitanas ( So Paulo, Campinas e Santos), quatro aglomeraes urbanas (So Jos dos Campos, Sorocaba, Ribeiro Preto e Jundia) e sete microrregies. No tendo havido consenso sobre as diferentes propostas apresentadas, no foi possvel chegar a acordo que viabilizasse encaminhamento de proposta Assemblia Legislativa para a institucionalizao da nova regionalizao do Estado e respectiva constituio dos conselhos regionais. Contornando essas dificuldades, foi encaminhado projeto de lei que veio a ser aprovado em data de 01/08/94, sob o nmero 760, em que so detalhados os critrios para a criao de novas regies no Estado. Essa lei estabelece os campos funcionais que podero ser considerados de interesse comum das entidades regionais, quais sejam: i) planejamento e uso do solo; ii) transporte e sistema virio regionais; iii) habitao; iv) saneamento bsico; v) meio ambiente; vi) desenvolvimento econmico; vii atendimento social. Assim, para a eficcia das disposies da lei complementar 760/94 se faz necessria a adoo de uma srie de providncias legais e administrativas. O desenvolvimento urbano5, cujo controle, hoje, de competncia da esfera
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A poltica urbana em nvel nacional vem sendo debatida h muitos anos sem que tenha sido possvel consolidar um corpo legal que respalde a ao municipal no exerccio de sua competncia no controle do desenvolvimento urbano e que estabelea normas capazes de orientar o desenvolvimento dos conflitos entre a autonomia municipal e interesses regionais ou supramunicipais.
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municipal, exige nestes casos instncias de deciso regionais para a discusso dos problemas de carter comum. O controle do desenvolvimento urbano, por outro lado, exige a implementao de instrumentos mais eficientes que dependem ainda de regulamentao federal para que seja viabilizada a sua aplicao.
3.
Consideraes sobre o arcabouo institucional do Estado de So Paulo e suas interfaces de recursos hdricos com meio ambiente, saneamento e sua organizao regional
Como foi visto de forma sucinta, o governo do Estado aprovou legislao tanto para saneamento ambiental (lei 7.750/92) quanto de recursos hdricos com arcabouo institucional estadual aprovado e regulamentado (lei 7.663/91), composto de Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos, com um conselho estadual (Conselho Estadual de Recursos Hdricos - CRH), e vinte comits de bacia j em funcionamento. No arcabouo jurdico-institucional do Estado deve-se agregar o Sistema Estadual de Meio Ambiente e a lei complementar 760/94 (ainda no regulamentada), que instituiu a organizao regional do estado de So Paulo e dever complexificar ainda mais a questo da gesto regional. Como se pde observar, so quatro sistemas intrinsecamente vinculados, que propem normas, parmetros, critrios etc. Isso sem considerar outros aspectos do saneamento ambiental que envolvem as reas de sade pblica, disposio de resduos slidos e nenhuma estratgia institucional estadual mais organizadora que coordene polticas e diretrizes regionais e estaduais. Para complexificar ainda mais essa questo, h um anteprojeto do Poder Executivo criando um poder regulador de saneamento ambiental que dever realizar a conexo entre essas diversas interfaces setoriais. O poder regulador estadual paulista ser somente para saneamento ambiental, mesmo que isso envolva os outros trs sistemas. Se de forma geral j existia uma regulamentao anterior do Estado, que se concentrava no processo administrativo, como viu-se nos quatro sistemas, e agora pretende-se regular resultados dos prestadores de servio, a existncia de poderes reguladores setoriais para So Paulo num determinado empreendimento que envolve os quatro sistemas, como regular pedaos do mesmo? Exemplo: captao de gua, empreendimento que pressupe aspectos regionais (como o desenvolvimento regional), discusso da titularidade nos municpios, uma vez que o recurso hdrico passar em diversas
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municipalidades. Implicar tambm na distribuio desse bem, que pode ser realizada por um concessionrio estadual, municipal ou privado. E, por fim, a outorga (quantidade da gua a ser captada) e a qualidade do recurso (anlise feitas pela CETESB). Os sistemas acima ou seus subconjuntos podem prenunciar grandes dificuldades de coordenao e, portanto, riscos potenciais de conflito. Cada um dos sistemas - de recursos hdricos, saneamento e meio ambiente - tem atividades e produtos afins, por exemplo, no Plano Estadual de Recursos Hdricos, grande parte das aes previstas para a Regio Metropolitana de So Paulo tratamento de esgoto; no caso de meio ambiente, a preservao de mananciais fundamental para garantir o abastecimento de gua. Assim, essa compatibilizao precisa de uma arquitetura institucional integradora que defina funes programticas, reguladoras e produtivas. Algumas das funes reguladoras esto at previstas quando da criao das instncias colegiadas de cada um dos sistemas, mas, sem que haja uma poltica claramente indicativa e integradora para o setor de saneamento baseada num plano diretor que obrigue os trs nveis de governo, intra e interarticuladamente, a promover a convergncia de aes.
4.
A matriz integrativa de experincias relevantes das bacias do Guarapiranga, do Paraba do Sul e do Piracicaba
Geralmente as demandas em espaos institucionais geram processos de trabalho que cortam vrios setores e fronteiras organizacionais, o que torna difcil atuar em rede, com desenvoltura e eficcia uma organizao ou a um espao institucional que no tenham sido projetados adequadamente. Nem sempre possvel reformular instrumentos legais e competncias j instaladas no curto e mdio prazos para garantir o livre fluxo destes processos de trabalho e a transparncia de sua operao aos consumidores-usurios. O Estado de So Paulo tem acumulado algumas experincias muito relevantes em bacias hidrogrficas, do ponto de vista da gesto intersetorial e institucional das mesmas. Foram escolhidas trs experincias: duas dos primeiros comits de bacia implantados, do Piracicaba e do Alto Tiet, pela sua criticidade, amadurecimento de seus atores envolvidos no processo e pela sua importncia. A terceira experincia da Bacia do Paraba do Sul. Sua relevncia se d pelo fato de ser uma bacia interestadual, sendo preciso elaborar um modelo de gesto que contemplasse a participao, alm da circunscrio So Paulo, dos estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais.
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Outro fator em comum nestas trs bacias que elas obtiveram, de fontes variadas, recursos financeiros que alavancaram o amadurecimento de suas discusses sobre gesto e colocaram perspectivas institucionais bastante focalizadas. Poderamos relacionar outras caractersticas comuns entre essas trs experincias: a) a definio de uma base territorial ou definio de um permetro hdrico de gesto, que em geral a bacia hidrogrfica; b) a existncia de um nvel de organizao comunitria visando a amplitude de participao; c) a existncia de instrumentos de disciplinamento e de sano, isto , instrumentos regulatrios; d) mecanismos de instrumentao tcnica dos sistemas; e) a cobrana pela utilizao do recurso hdrico; f) definio institucional da unidade regional, dos gerenciadores e dos usurios como co-responsveis pela gesto; g) a gesto da gua se estabelecendo nos nveis nacional, regional e local.
Guarapiranga A Bacia do Guarapiranga, pertencente a Bacia do Alto Tiet, obteve recursos advindos do Banco Mundial para a viabilizao de um sistema de gesto que contemplasse os inmeros problemas que interferiam na questo hdrica do manancial. A proposta que est sendo implementada foi iniciada com a identificao de que nenhum dos sistemas setoriais do Estado, seja de Recursos Hdricos, Saneamento Ambiental, Meio Ambiente ou de Organizao Regional abrangiam, em seu escopo, a totalidade das competncias necessrias gesto da Bacia do Guarapiranga. A nova proposta de arquitetura institucional teve o que se chamou de excepcionalizao com relao aos sistemas existentes. O brao regional da Agncia do Ato Tiet, vinculado ao Subcomit da Bacia do Guarapiranga, exercer algumas das funes previstas em cada um deles, ou seja, na legislao que disciplina as Unidades Regionais do Estado e que seriam desenvolvidas por rgos integrantes do Sistema Metropolitano (lei complementar 760/94) e naquelas atinentes ao Sistema Integrado de Gesto dos Recursos Hdricos do Estado de So Paulo (lei 7.663/91), sem mencionar o sistema ambiental que permeia todos os demais. Essa opo pela insero da Agncia de Bacia pressupe o desafio da compatibilizao entre os mesmos, sem relacionar as interfaces com outras
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reas, como sade, habitao, saneamento, uso do solo e manejo de mananciais. Atualmente, a Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras e a UGP - Unidade de Gerenciamento do Programa Guarapiranga, conjuntamente com os atores atuantes na Bacia, entendem que, para a concretizao e cristalizao da gesto, importante a criao da Agncia de Bacia do Alto Tiet, bem como seu brao regional do Guarapiranga para o fortalecimento das aes necessrias, chegando a um novo patamar de gerenciamento da Bacia para a execuo e fiscalizao dos estudos tcnicos relativos implementao das polticas e iniciativas preconizadas no PDPA - Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental da Bacia do Guarapiranga, bem como dos instrumentos tcnicos de gesto e monitoramento a serem utilizados futuramente pela Agncia. De forma indita, o Programa da Bacia do Guarapiranga criou instrumentos, entre outros, que depois foram aproveitados para outras bacias, quais sejam: o prprio Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental da Bacia do Guarapiranga - PDPA, envolvendo estudos de carter interdisciplinar, focalizando as vrias vertentes da gesto da bacia do Guarapiranga - tcnica, administrativa, legal, poltico-institucional, econmico-financeira e operacional - resultando na formulao e manuteno de um arcabouo tcnico, jurdico e institucional capaz de assegurar e de perenizar as intervenes de proteo e desenvolvimento ambiental; do correspondente equacionamento econmico-financeiro e de instrumentos tcnico-gerenciais de apoio s decises dos diferentes rgos atuam na bacia. o Modelo de Correlao Uso do solo x Qualidade das guas, consistente em um modelo matemtico, que analisa as relaes de causa e efeito entre as cargas poluidoras na origem e a poluio dos rios e do reservatrio, orientando a escolha do cenrio desejvel de ocupao da bacia e o processo de monitoramento desse cenrio, subsidiando ainda a tomada de deciso quanto implantao de empreendimentos. um Sistema de Informaes Gerenciais (SIG), constitudo por um banco de dados digitalizado, apoiado em um sistema de informaes geogrficas contendo os dados ambientais da bacia, as informaes necessrias para a gesto e aquelas de apoio informativo a todos os agentes pblicos e privados que atuem na bacia. um Programa de Monitoramento da Qualidade da gua. O desenho da gesto do Guarapiranga significou, h uns quatro anos atrs, um desenho ousado, que mantinha sua base no SIGRH, mas contava
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com uma boa dose de excepcionalizao. Foi o primeiro programa de recursos hdricos que considerou, de forma legal e de fato, a incorporao de outros elementos setoriais, principalmente do uso e ocupao do solo para uma gesto mais efetiva para a bacia.
Paraba do Sul No caso da bacia do rio Paraba do Sul, sua caracterizao institucional se baseia, primeiramente na Constituio Federal de 1988: " Unio pertencem os lagos, rios e quaisquer correntes de gua que banhem mais de um Estado". Assim, o rio Paraba do Sul de domnio da Unio, isto , o gerenciamento das guas de suas bacias hidrogrficas deve ser feito em articulao entre a Unio e os Estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Isso significa igualmente que a gesto da bacia do rio Paraba do Sul, pelas disposies da lei federal 9.433, de 8/1/97 sobre a Poltica e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, deve ser aplicada em harmonia com a lei 7.663, de 30/12/91, do Estado de So Paulo e a lei 11.504, de 20/6/94, do Estado de Minas Gerais, e em lei anloga que eventualmente for aprovada no Estado do Rio de Janeiro. Como o rio Paraba do Sul o principal manancial de abastecimento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, com captao situada a jusante do trecho paulista, bastante industrializado, o gerenciamento de recursos hdricos da bacia passa a ter componentes polticos muito fortes. A tnica do desenho concebido para a Bacia do Paraba do Sul, em seu PQA, do ponto de vista institucional baseada nas negociaes entre a Unio e os trs Estados. Aproveitou-se, obviamente o comit federal criado pela soluo de consenso, objeto do decreto federal 1.842, de 22 de maro de 1996, que estabeleceu a criao de Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul - CEIVAP, composto por 3 representantes federais (Meio Ambiente e Recursos Hdricos, Minas e Energia e Planejamento e Oramento) e 12 representantes de cada Estado (de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro) alm de representantes dos Estados indicados pelos respectivos Governadores, por Prefeitos Municipais, entidades da sociedade civil e usurios de recursos hdricos, garantindo-se a estes, no mnimo, 50 por cento da representao estadual. A alternativa institucional escolhida pelo Comit de Bacia do Paraba do Sul paulista foi a estruturao (em vias de) de uma Agncia de Bacia no
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trecho So Paulo, que com isso preservaria os modelos de gerenciamento de recursos hdricos implementados nos trechos de SP, MG e RJ, oferecendo maior efetividade do sistema operacional de gesto da Bacia, como fiscalizao, monitoramento, operao de sistemas de saneamento bsico, uso e ocupao do solo, entre outros. Alm de respeitar as etapas, fases e dificuldades do processo de gesto e de maturidade institucional de cada um dos estados e da prpria Unio. Essa opo, o CBH Paraba do Sul oferece maior aderncia e legitimidade social nos colegiados/comits estaduais e na futura implementao da cobrana pelo uso da gua, aumentando a sinergia gerencial do gerenciamento de recursos hdricos com os outros setores (ambiental, saneamento, resduos slidos, uso e ocupao do solo). O que se pode apreender dessa experincia que possvel conviver com diversos sistemas de gesto que podem conversar entre si, desde que haja disposio para negociar, articular e priorizar uma viso compartilhada intersetorial, integrada, participativa e descentralizada da gesto de recursos hdricos, estabelecendo sinergia entre a capacidade local, regional e estadual e a alocao de recursos financeiros federais e internacionais. O mais importante neste modelo que se respeita o federalismo cooperativo preconizado pela Constituio e pelo arcabouo jurdico institucional de recursos hdricos, buscando a compatibilizao, sinergia e cooperao entre as aes a cargo das esferas federal, estaduais e municipais, visando harmonizar interesses interestaduais, supramunicipais ou regionais com interesse de carter local. Questes como uso e ocupao do solo, de saneamento, energia, transporte, que permeiam os sistemas de meio ambiente e recursos hdricos, exigem que vises locais e regionais sejam conciliadas e negociadas.
Piracicaba No caso da Bacia do Piracicaba, Capivari e Jundia, como primeiro Comit de Bacia implantado, a discusso j est bem mais amadurecida e sua preocupao se remete j efetiva implantao da Agncia PCJ, bem como estruturao de seu fluxo financeiro, como parte integrante e complementar do processo de consolidao da Poltica e do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo. Essa consolidao perpassa pelo aprofundamento das discusses a respeito do modelo gerencial da Fundao Agncia de Bacia PCJ, para permitir que, poca da implantao do sistema de cobrana pelo uso da gua, esses dois elementos funcionem de forma integrada.
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A preocupao do CBH-PCJ em estruturar o fluxo financeiro da cobrana pela utilizao do recurso hdrico era saber qual o recurso financeiro disponvel - seja da cobrana ou do FEHIDRO - para a execuo dos planos e programas aprovados pelo CBH-PCJ. Como j foi referido o anteprojeto de lei encaminhado Assemblia, que dispes sobre a cobrana pela utilizao do recursos hdricos do domnio do Estado de So Paulo, a discusso atual se vale a pena implantar as Agncias de Bacia antes da cobrana. Isso porque, conforme a lei 7.663/91, as Agncias de Bacias somente sero criadas a partir do incio da cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Como j dispomos da lei de criao das Agncias de Bacia (10.020/98), resta a compatibilizao desta lei com o anteprojeto que est na Assemblia. O CBH-PCJ est discutindo duas posies conflitantes quanto competncia decisria sobre o emprego do produto da arrecadao da cobrana, se fica totalmente com a bacia de onde foi arrecadado ou se dividido com o Estado para planos, programas e projetos de interesse estadual. Na falta de um critrio objetivo de rateio, um dos proponentes da diviso com o Estado defende o percentual de 50%. A posio do CBH-PCJ a permanncia na Bacia do valor total dos recursos arrecadados pela cobrana. Com os relatos sucintos dessas trs experincias, procurou-se demonstrar que em algumas bacias paulistas a discusso est bastante amadurecida e variada. A questo da implantao da cobrana e da agncia de bacia, de forma que contemple a execuo de projetos de forma multi-objetivo e inter-setorial, j faz parte da pauta de nosso arcabouo. Obviamente, que os setores fazem de tudo para manter seus locus de poder e obstaculizam muitas vezes a integrao dos sistemas. Mas os atores envolvidos tm percebido que programas e projetos setoriais levam ao desperdcio de recursos pblicos e de tempo, enfraquecendo a gesto e o compartilhamento de responsabilidades.
5.
Perspectivas
A Constituio Federal de 1988 dispe que competncia da Unio legislar privativamente sobre guas6 e que de competncia comum da Unio, dos Estados e dos Municpios proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas. Alm disso, estabelece que compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio, responsabilidade por dano ao meio ambiente e proteo e defesa da sade.
6
O Cdigo de guas, decreto federal 24.643, de 10/7/34 e as modificaes nele introduzidas pela lei 9.433/97, sobre o gerenciamento de recursos hdricos.
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Na reestruturao da Administrao Federal, ocorrida em janeiro de 1995, foi criado o Ministrio do Meio Ambiente7 , dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal - MMA e, neste, a Secretaria de Recursos Hdricos, cabendo ao Ministrio, dentre outras, as seguintes atribuies: planejamento, coordenao, superviso e controle das aes relativas ao meio ambiente e aos recursos hdricos; formulao e execuo da poltica nacional do meio ambiente e dos recursos hdricos. A sano da lei 9.433/97 instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH), encerrando um longo perodo de debate parlamentar sobre o tema e inaugurando uma fase de intenso trabalho e esforo para o setor de recursos hdricos do Pas, com vistas : a) regulamentao do arcabouo legal definido; b) estruturao do SINGREH. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos SINGREH, tem sua estrutura integrada por um Conselho Nacional de Recursos Hdricos; Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; Comits de Bacias Hidrogrficas; Agncias de gua; e rgos dos governos federal, estaduais e municipais de gesto de recursos hdricos. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos ser o rgo mximo normativo e deliberativo com atribuies de: a) promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com outros planejamentos8 ; b) acompanhar a execuo do Plano Nacional de Recursos Hdricos; c) estabelecer critrios gerais para a outorga de direitos de uso dos recursos hdricos e para cobrana pelo seu uso. Os Comits de Bacias Hidrogrficas tero competncias de arbitrar conflitos, aprovar o Plano de Recursos Hdricos da Bacia, estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir os valores a serem cobrados. As Agncias de gua (agora no novo projeto, denominadas agncias de bacia) sero responsveis pela cobrana pelo uso de recursos hdricos e exercero a funo de secretaria executiva do Comit de Bacia Hidrogrfica.
7
A Poltica Nacional do Meio Ambiente foi fixada pela lei 6.938, de 31/8/81 e, com relao s guas a resoluo CONAMA 20, de 18/6/86,dispe sobre o enquadramento dos corpos de guas em classes de uso preponderante. 8 Pode-se entender que os usos da gua, sejam energticos, de saneamento, hidrovia, etc, tero que compatibilizar seus planejamentos segundo as diretrizes e a competncia jurdico-institucional j estabelecida no MMA.
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Observe-se que recentemente foi enviado projeto de lei que dispe sobre a gesto administrativa e a organizao institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos de que trata o inciso XIX do art. 21 da Constituio, criado pela lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, e estabelece, por recomendao desta lei, as normas gerais a serem observadas na criao de Agncia de Bacia. O referido projeto de lei define conceitos e procedimentos de outorga de direito de uso de recursos hdricos, a competncia para cobrana pelo uso da gua, procedimentos e fatos que podem implicar a suspenso da outorga ou o racionamento dos usos e dispe sobre o relacionamento a adotar quando uma bacia hidrogrfica contiver corpos hdricos da Unio e dos estados. Estabelece, igualmente, procedimentos a serem adotados nos casos de uso das guas para aproveitamento do potencial hidrulico. O projeto a ser encaminhado ao Congresso Nacional ainda trata das Agncias de Bacia, que podero ser entidades, preferencialmente com natureza jurdica de fundao, ou seja, de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por comits de bacia hidrogrfica para atuar como suas secretarias executivas. As Agncias de Bacia, assim constitudas, estaro credenciadas para exercer as principais funes de gerenciamento de recursos hdricos na circunscrio da bacia hidrogrfica, podendo inclusive firmar contratos de gesto com rgos e entidades estaduais que detenham poder de outorga dos recursos hdricos. H tambm outro projeto de lei que dispe sobre a criao da Agncia Nacional de guas - ANA, entidade que ter a funo de promover o desenvolvimento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, previsto no inciso XIX do art. 21 da Constituio e criado pela lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997. A proposta prev que a ANA ser uma autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com autonomia administrativa e financeira, mandato fixo e estabilidade de seus diretores. Observe-se que o mbito federal tem uma dificuldade ainda maior de trabalhar de forma intersetorial e integrada. Setores de meio ambiente, saneamento e sade navegam em vias prprias. Est-se criando uma agncia de regulao para o setor hdrico. No setor de saneamento de mbito federal no foi diferente. Embora o projeto no criasse uma agncia setorial de saneamento federal, foi apresentado um anteprojeto de lei sobre as Diretrizes para a Concesso e Permisso dos Servios Pblicos de Saneamento, da Regulao e Controle de sua Prestao, n 266/96, do Senador Jos Serra9 .
9
Dentro do arcabouo institucional a ser implementado, o governo federal entende que a regulao como um de seus componentes - uma obrigao do poder pblico, independente se os prestadores dos servios forem pblicos ou privados. Como saneamento um monoplio, o poder regulador deve assegurar operadores pblico e privado eficientes, evitando o abuso econmico e os desequilbrios contratuais.
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O referido projeto causou muita controvrsia entre os segmentos envolvidos no setor de saneamento ambiental, pois uma das leituras realizadas era que o projeto "cassava" a competncia de poder concedente dos municpios, quando se tratava de prestao de servios de saneamento em regies metropoli-tanas, aglomeraes urbanas e microrregies. preciso ressaltar que a autono-mia municipal entre municpios pertencentes a uma Regio Metropolitana - RM deve ser diferentemente entendida, pois a RM pressupe um sistema de articulao e coordenao de funes pblicas de direito comum, que poderia ser de competncia do Estado, com o adicional de que os municpios tambm decidem sobre as questes pertinentes RM, mas sob a tica da realidade de Regio Metropolitana. No caso especfico da Regio Metropolitana de So Paulo isso est intrinsecamente vinculado a gesto por bacia hidrogrfica. Assim, o artigo 25 da Constituio Federal, que prev a organizao de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies ser o alvo de discusso do novo projeto, caso volte a ser discutido no Congresso. Dvidas, portanto, que merecem ser exaustivamente discutidas com todos os envolvidos em recursos hdricos e saneamento ambiental para o atual projeto em tramitao no Congresso Nacional que define a concesso, a regulao e o controle da prestao de servios de saneamento. Da mesma forma, na esteira de competncias comuns, h a necessidade de articular os esforos institucionais, administrativos, tcnicos, operacionais e financeiros das unidades federadas e dos respectivos municpios envolvidos, em conjunto com a Unio, com o fim de correlacionar as aes de regulao, organizao, planejamento, programao oramentria e atividades operacionais de interveno sobre a bacia hidrogrfica em rios denominados federais. Atribuies normativas em bacias com rios federais, por exemplo, exigem exerccio articulado e integrado de mltiplas competncias das vrias e diferentes agncias governamentais de todos os nveis de governo de nossa federao, pois o sistema nacional de recursos hdricos compreende no s os rios federais, mas algo mais abrangente quando se trata do gerenciamento de suas guas, envolvendo todo o territrio do entorno dos cursos d'gua, o que implica necessariamente a atuao de todos os nveis federais de governo, de forma articulada e integrada. A experincia do PQA do Paraba do Sul, uma bacia interestadual, deu-nos a noo de que interesses nacionais no se referem apenas a uma
Entende-se como marco regulatrio o conjunto de normas, decretos, leis e parmetros de qualidade para a prestao de servios de saneamento bsico e de alguns aspectos de saneamento ambiental. No caso do setor de saneamento ambiental, o que ser necessrio regular so os servios prestados, sejam eles pblicos ou privados. Se dever, portanto, regular os servios de abastecimento de gua, esgotamento e resduos slidos, a qualidade dos servios prestados, bem como sua qualidade, as tarifas cobradas pertinentes a estes servios e a proteo ambiental.
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ordem governamental parcial federal, estadual, distrital ou municipal, mas sim de todo pas, implicando interesses cujas responsabilidades distribuemse em todas unidades federadas, sem distino. O nvel federal no o global, uma das partes do global, do nacional, incluindo a participao de todos os demais entes federativos. No havendo superioridade hierrquica entre os entes polticos federados, autnomos na forma da Constituio, a compatibilizao dos interesses nacionais, estaduais, regionais e locais ser feita mediante ampla articulao entre as autoridades desses entes poltico-administrativos, especialmente quando suas intervenes estejam comprometidas de modo recproco, demandando respostas conjuntas e integradas. pouco adequado que a Unio exija, de repente, que os sistemas estaduais se alinhem ao novo Sistema Nacional de Recursos Hdricos. preciso que as etapas institucionais dos estados sejam respeitadas e aqueles sistemas, como o do Estado de So Paulo, bastante amadurecido, possa alcanar de modo articulado e eficaz os objetivos do desenvolvimento sustentvel. Est claro que esse processo s possvel de realizar-se com a participao da comunidade, atravs da sociedade civil organizada e dos usurios dos servios pblicos da bacia hidrogrfica. Portanto, as polticas nacionais devem ser estabelecidas e implementadas sempre com a participao de todos os entes pblicos federados. A estes cabero, em ltima instncia, a incumbncia de implementar, no exerccio de suas competncias, as diretrizes, normas e aes pertinentes da poltica nacional dos recursos hdricos. Nesse sentido, necessrio o consenso gradual, obtido atravs da negociao dos diferentes planos, programas e projetos nacionais, Nesse sentido, no se pode conceber que a participao das unidades federadas ou dos municpios no gerenciamento da bacia de rio federal seja mera contingncia poltica ou permisso da Unio. impossvel o gerenciamento de bacia interestadual ou federal sem a participao das unidades federadas. Sobre o territrio da bacia hidrogrfica imperam tambm as leis estaduais e municipais, o que demanda a mobilizao das foras polticas, institucionais, administrativas, tcnicas e financeiras desses entes federativos. Da mesma forma, o comit ou agncia de bacia eventualmente criada em nvel nacional deve considerar j a existncia de rgos normativos, entes administrativos ou unidades operacionais de natureza complementar e no similar, de carter estadual e municipal. A escala operativa deve sempre permanecer nos mbitos locais ou regionais. A escala de coordenao pode ser realizada conjuntamente com entidades de nvel nacional, o que requer grande esforo de negociao poltica entre os Estados e a Unio.
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o caso das atividades das Agncias de Bacia, nacionais e estaduais, que devem ser antes de carter complementar e no de superposio operacional e normativa. preciso flexibilizar o modelo institucional federal, de modo a contemplar formas diversas de resposta a problemas diferentes, conforme a situao singular de cada caso, de cada bacia hidrogrfica. O papel principal da Unio o de definir uma instncia de articulao e coordenao, da qual todos participem paritariamente, e prevenir conflitos em rios que passam em mais de uma unidade federada. Trata-se, portanto, de construir uma integrao institucionalizada entre os diversos planejamentos setoriais que tero que dialogar entre si, para a definio e priorizao dos usos consuntivos da gua.
Bibliografia ALVES, A.C. - Anteprojeto de Lei sobre as Diretrizes para a Concesso e Permisso dos Servios Pblicos de Saneamento, da Regulao e Controle de sua Prestao. Parecer Jurdico, mimeo, So Paulo, abril de 1997. CONSELHO ESTADUAL DE SANEAMENTO - Conesan. Cmara Tcnica: Acompanhamento da Regulao do Setor de Saneamento. So Paulo, mimeo, 1997. FUNDAP - Fundao do Desenvolvimento Administrativo. Reestruturao dos Setores da Infra-Estrutura e a Definio dos Marcos Regulatrios. So Paulo, junho 1997 (relatrios). FUNDAP - Modelo de Gesto de Saneamento para o Estado de So Paulo. So Paulo. Relatrio final, Anexos 1-5, 1995. MIYASHITA, Hadjimu & GRANJA, Sandra Ins Baranglio Indicadores Antecedentes. Srie estudos especiais: Infra-estrutura e retomada do desenvolvimento: saneamento ambiental . So Paulo, AMIR, 1996, 21 p. SECRETARIA DE RECURSOS HDRICOS, SANEAMENTO E OBRAS - Estabelecimento do marco regulatrio para a prestao dos servios de saneamento no Estado de So Paulo. Minutas, 1996, 30 p. SRIE MODERNIZAO DO SETOR DE SANEAMENTO Fundamentos e Propostas de Reordenamento Institucional - Ncleo de Pesquisas em Informaes Urbanas da Universidade de So Paulo. Ministrio do Planejamento e Oramento, Secretaria de Poltica Urbana, IPEA, Braslia, 1995.
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Parte 2

GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO CONTEXTO DAS POLTICAS AMBIENTAIS

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Parte 2 : A Gesto dos Recursos Hdricos no Contexto das Polticas Ambientais

A INSERO DA GESTO DAS GUAS NA GESTO AMBIENTAL

Antonio Eduardo Lanna 1. Introduo

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Parte 2 : A Gesto dos Recursos Hdricos no Contexto das Polticas Ambientais

Proposta metodolgica para a Gesto Ambiental

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Parte 2 : A Gesto dos Recursos Hdricos no Contexto das Polticas Ambientais

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Parte 2 : A Gesto dos Recursos Hdricos no Contexto das Polticas Ambientais

O Gerenciamento das guas

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Gerenciamento do Uso Setorial das guas

Gerenciamento da Oferta das guas

Parte 2 : A Gesto dos Recursos Hdricos no Contexto das Polticas Ambientais

Gerenciamento das Intervenes na Bacia Hidrogrfica

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Diferenas e similaridades no gerenciamento de trs elementos ambientais: gua, solo e ar

Parte 2 : A Gesto dos Recursos Hdricos no Contexto das Polticas Ambientais

A gesto da escassez atravs do atributo da propriedade

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Cobrana pelo uso

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Uso da outorga e da cobrana no Gerenciamento das guas: aspectos de controle da poluio

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Os aspectos ambientais do Gerenciamento das guas

Enquadramento de corpos de gua

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Tabela 2 - Limites para alguns parmetros, resoluo CONAMA 20/86

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Tabela 3 - Padres de potabilidade de gua, Portaria 36/90 do Ministrio da Sade

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GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HDRICOS - UM TEMA EM DISCUSSO -

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A institucionalizao para o gerenciamento

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Conceitos bsicos, princpios, diretrizes e instrumentos para o gerenciamento

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