Traduccin de

MNICA UTRILLA DE NEIRA

..
LA GESTIN PBLICA
Su situacin actual
BARRY BOZEMAN
(coordinador)
Estudio introductorio de
ENRIQUE CABRERO MENDOZA
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COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLTICAS
Y ADMINISTRACIN PBLICA, A. C.
UNIVERSIDAD AUTNOMA DE TLAXCALA
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO
36 ESTUDIOINTRODUCTORIO
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1
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INTRODUCCIN: DOS CONCEPTOS
DE GESTIN PBLICA
BARRY BOZEMAN
El lugar para empezar es el principio aun si ste es turbio y est envuelto
en bruma. Lo turbio de los orgenes de la gestin pblica contrasta con los de
la administracin pblica y la teora burocrtica. Como campo de estudio
autoconsciente, la administracin pblica se remonta a Woodrow Wil-
son y a sus conceptos - fascinadoramente ambiguos- acerca de la dico-
toma entre poltica y administracin. El estudio de la burocracia en toda
forma parece empezar con Max Weber y su arquetipo.
Los orgenes de la gestin pblica quedan oscurecidos por el hecho de
que esta disciplina es producto de la evolucin institucional ms que del
desarrollo intelectual. Es ms fcil identificar el lugar de origen que reco-
nocer las causas primigenias de la poca ,en que apareci. La gestin p-
blica como campo de estudio y empresa educativa parece haber brotado
a finales de los aos setenta y comienzo de los ochenta en dos institucio-
nes muy distintas: las escuelas comerciales y las escuelas de polticas p-
blicas. Estas ltimas parecen.haber contribuido :ns a la evolucin de la
gestin pblica, y las primeras ms a su sustancia inicial. Qu decir de
los programas de administracin pblica? ,Tal vez, la mayora de los profe-
sores que ensean a graduados en administracin pblica diran que todo
el tiempo han estado haciendo gestin pblica, mientras otros apenas la es-
tn descubriendo. Quiz haya algo de verdad en esta afirmacin.
DOS CONCEPTOS DE GESTIN PBLICA
Por lo general, comprender una teora exige cierto conocimiento de las
personas y en particular de las instituciones que la dan a luz. sta es una
introduccin al contexto institucional de los estudios sobre gestin pbli-
ca y, por tanto, tambin de la teora que la sustenta. La idea principal es
que hay dos gestiones pblicas rivales: la versin de la escuela de polticas
pblicas y la versin de la escuela comercial. A finales de los setenta sur-
gieron casi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente distintos de
la gestin pblica; uno de ellos provena de la orientacin de la escuela
de polticas pblicas (el enfoque P), mientras el otro estaba influido por
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38 INTRODUCCIN: DOS CONCEPTOS DE GESTIN PBLICA
las ideas de la escuela de comercio y los avances ocurridos en la adminis-
tracin pblica (el enfoque B).
Descenso de las polfticas pblicas: el enfoque P
Como concepto, pero no tanto como actividad, el surgimiento de la gestin
pblica en las escuelas de polticas y de administracin pblicas ha seguido
ciertas corrientes de las escuelas de comercio. Una tras otra, las escuelas
comerciales modificaron sus nombres durante los aos setenta: dejaron de
ser escuelas de administracin de empresas para ser escuelas de gestin.
Este cambio se justific la mayora de las veces diciendo que entraaba
hacer hincapi en la estrategia y las polticas empresariales, en oposicin
a la mecnica y los procesos de admiliistracin interna. Los cambios no
fueron slo terminolgicos y externos. Los requisitos de la American As-
sembly of Collegiate Schools of Business (grupo que acredita a las escuelas
de comercio) se modificaron gradualmente, subrayando ahora la estrategia
y las polticas empresariales. Aumentaron las demandas de cursos en esto's
campos y, en la vanguardia de la investigacin, surgieron nuevas revistas
(por ejemplo Strategic Management Journal) mientras se reorganizaba una
divisin de la Academy of Management (importante grupo profesional inte-
grado por los profesores dedicados a la enseanza en escuelas comerciales)
que se concentrara en la estrategia. Poco :lespus se logr aron avances si-
milares en las escuelas de polticas y administracin pblicas, pero con di-
ferente nfasis, en una forma mucho ms fragmentada y con pocas impli-
caciones para la acreditacin inmediata.
Las escuelas de polticas pblicas (por ejemplo la Kennedy School de
Harvard, el Institute for Public Policy Studies de Michigan, el Humphrey
Institute de Minnesota,la School for Public Policy de Berkeley) se funda-
ron, en parte, como rechazo :lirecto a la administracin pblica a la vieja
usanza. Las e s ~ u e l s de polticas se orientaron mucho ms al anlisis
cuantitativo formal. aplicado sobre todo a la economa. Sin embargo, las
escuelas de polticas empezaron a reconocer cada vez ms una grave limi-
tacin: en el sector pblico haba poca demanda de anlisis cuantitativo
formal, o de "gran diseo" de las polticas. En cambio, haba una gran de-
manda de gestin. Las escuelas de polticas necesitaban algo afn a la ad-
ministracin pblica, pero que no se identificara con este campo "anti-
cuado" y orientaclo hacia las capacidades espeiales. Como solucin, se
invent la gestin pblica. A mediados de los aos setenta, el profesorado
de las escuelas de polticas pblicas empez a emplear. el trmino gestin
pblica y a reflexionar acerca de los programas escolares de gestin pbli-
ca (si bien no se aplicaran todava) .
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INTRODUCCIN: DOS CONCEPTOS DE GESTIN PBLICA 39
Como la gestin pblica guiada por las escuelas de polticas -el enfo-
que P- fue ms la respuesta a un problema que una idea o una oportuni-
dad, sigui siendo un concepto nebuloso. Se comprendi que de alguna
manera deba ser una gestin complementada por el anlisis de las polti-
cas; pero, aparte de esto, hubo poco acuerdo inicial.
Resulta significativo que casi ninguna de las personas que salieron de
la escuela de polticas como "especialistas en gestin pblica" tuviese an-
tecedentes o siquiera una identificacin con la administracin pblica.
Algunos eran economistas "renegados". Otros eran ms practicantes que
acadmicos. Otros eran politlogos de orientacin institucional.
Desde sus azarosos comienzos, la gestin pblica guiada por las escue-
las de polticas pblicas empez a cristalizar y adquirir su propia identidad.
El enfoque se ha centrado en la llamada gestin de las polticas de alto nivel. El
inters no recae en la administracin cotidiana de las dependencias, ni si-
quiera en la gestin estratgica de las mismas, sino, antes bien, en la fun-
cin del administrador (o ejecutivo poltico) en las polticas de alto nivel.
A menudo los ejemplos utilizados en los cursos de gestin pblica del
enfoque P se centran ms en los ejecutivos polticos que en los funcionarios
pblicos experimentados. Y, como podamos esperar, este enfoque hace
mucho hincapi en los aspectos polticos de la gestin pblica.
La bibliografa que ha originado el enfoque P es en gran parte a terica
y no cuantitativa, orientada hacia reglas prescriptivas basadas en la prc-
tica. El mtodo de investigacin preferido tambin es el mtodo de ense-
anza predilecto: el anlisis de de casos. En realidad, hasta los
cursos de doctorado en gestin pblica en ocasiones incluyen la interpre-
tacin de casos. Es fcil entender.por qu a menudo se considera que el
enfoque P representa el lado "blando", mientras que el anlisis de las pol-
ticas representa el lado "duro".
De los negocios para arriba: el enfoque B
Un concepto de gestin pblica identificado con otro grupo de es.tudiosos
(ms cercano a la administracin pblica tradicional) es la gestin pbli-
ca guiada por las escuelas de comercio (el enfoque B). Como podramos
esperar, las personas que se identifican de manera estrecha con este enfo-
que, o bien han enseado en las escuelas cornerciales o bien fueron prepll.-
radas en esas instituciones o en programas de gestin "genricos".
Son grandes las diferencias entre los enfoques By P de la gestin pblica.
En prinier lugar, el enfoque B est dispuesto mucho ms favorablemente
a los conceptos de las disciplinas comerciales. En segundo lugar, mientras
que la mejor manera de resumir el enfoque Pes mediante una frase de Wa-
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40 INTRODUCCIN: DOS CONCEPTOS DE GESTIN PBLICA
Hace Sayre que se repite con frecuencia: "Las organizaciones pblica.s
y privadas son similares en todos los aspectos no importantes", el enfoque
B hace distinciones menos marcadas entre los sectores pblico y privado,
o bien reconstruye esas distinciones. El enfoque B tiene nexos ms pode-
rosos con la administracin pblica, mientras que el enfoque P se aparta
de ella.
El enfoque B se preocupa mucho ms por desarrollar la teora empri-
ca, y gran parte de la investigacin se ha centrado en identificar y explicar
las diferencias empricas entre las organizaciones pblicas y privadas. El
enfoque p tiende a dar por sentadas las divergencias, o a examinar los
informes de casos de los practicantes para identificarlas.
Pese a su creciente inters por la gestin estratgica e interorganizacio-
nal, el enfoque B sigue ms orientado hacia los procesos. As, los temas
relacionados con diseo de organizaciones, personal, presupuestacin,
etc., interesan a los partidarios de este enfoque. Po'r el contrario, el proceso
recibe poca atencin en el enfoque P, que en cambio subraya las polticas
y la poltica.
Entre los partidario:; del enfoque B, el estudio de casos no es el mtodo
preferido (aunque s lo tengan en cuenta) . Ms probablemente recurrirn
a tcnicas cuantitativas para el anlisis de datos acumulados y como com-
plemento para los diseos experimentales. Sin embargo, el enfoque B
hace uso extenso de los estudios de casos para ensear cursos predoctora-
les de gestin pblica.
Los dos enfoques tienen fundamentos i:stitucionales y profesionales
distintos . El enfoque P es mucho ms manifiesto en la Association for
Public Policy Analysis and Management. El enfoque B tal vez sea ms do-
minante en la divisin del sector pblico de la Academy of Management
(aunque tambin sobresale en la American o c i ~ t y for Public Administra-
tion). De manera similar, mientras la bibliograf:(a ms importante del en-
foque P se encuentra en ellouma.l of Polioy Analysis and Management, la
literatura del enfoque B, un tanto ms extensa, suele hallar.se en Academy
of Management Review, Academy of Management Joumal, Joumal of Public
Administration Research and Theory, y Public Administration Review.
Una s{ntesis posible
Los enfoques P y B tienen algun>s puntos en comn, ms de los que po-
dran suponerse despus del anlisis anterior, y cada enfoque tiene sus
propios puntos fuertes. Los puntos comunes inc;:luyen los siguientes:
INTRODUCCIN: DOS CONCEPTOS DE GESTIN PBLICA 41
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La preocupacin por algo ms qde la interna de las
dependencias (un enfoque interorganizacional de la gestin externa);
Respeto a la funcin de la poltica en la administracin;
Una orientacin prescriptiva e inters por mejorar la eficiencia ad-
ministrativa, y

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Aprecio del aprendizaje por experiencia, como se refleja en el em-
pleo del estudio de casos al enselu- la gestin pblica.
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Pese a estos puntos comunes, los mritos de los dos enfoques divergen
con;;iderablemente. Los puntos fuertes del enfoque P son:
Reconocimiento de la importancia del anlisis de las polticas para
la gestin pblica;
Aprendizaje basado en la experiencia de los practicantes;
Preocupacin por destilar lecciones y transmitirlas de una manera
fcil de comprender, y ,
Promocin del dilogo entre admihistradores experimentados o eje-
cutivos polticos y estudiosos de la gestin pblica.
El enfoque B tiene los siguientes pur(tos fuertes:
Mayor orientacin hacia la investigacin y la teora;
Capacidad de adaptar y difundir mtodos, tcnicas y teoras de una
variedad de disciplinas; .
Incorporacin de comparaciones cada vez mejor desarrolladas, ba-
sadas en la experiencia de la gesti6n-pblica y la privada;
Orientacin hacia la gestin estratgica;
Preocupacin por cuestiones de proceso, y
Mayor concentracin en el administrador pblico de carrera que en
el ejecutivo poltico.
La mayor parte de las ventajas de respectivos enfoques no son, en
principio, mutuamente excluyentes. Podra ser factible una sntesis que
tomara lo mejor de cada enfoque. La Maxwell School of Citizenship and
Public Affairs se encuentra en posicin' particularmente favorable para
llevar a cabo esa sntesis, ya que incluyd a personas que se identificaran
con enfoque y que tienen una manifiesta hacia el anlisis
de las polticas.
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42 INTRODUCCIN: DOS CONCEPTOS DE GESTIN PBLICA
IMPLICACIONES PARA LA TEORA DE LA GESTIN PBLI CA
Tanto el enfoque P como el B parecen estar bien representados en este li-
bro (tal vez haya, asimismo, unos cuantos "enfoques X"). En lugar de
arriesgarnos a errores de clasificacin que posiblemente seran ofensivos,
le dejaremos al lector dicha tarea. Lo que viene ms al caso es que muchos
de los captulos aqu publicados parecen representar los comienzos de
una sntesis de los enfoques predominantes en la investigacin de la ges-
tin pblica, la cual podra tener las caractersticas siguientes:
Preocupacin por la estrategia y el proceso, pero con una orienta-
cin centrada en lo externo;
Mayor hincapi en el lado "duro", sin dejar por ello de enfocar el lado
"blando";
Orientacin hacia los administradores pblicos experimentados en
los niveles medio y superior;
Una definicin ms general de lo "pblico" en la gestin pblica, que
incluya las organizaciones no lucrativas, los aspectos pblicos de las
empresas privadas y las organizaciones hbridas, y
Atencin a la teora, la teora prescriptiva y la prescripcin.
Desde un punto de vista intelectual, la sntesis que acabamos de esbo-
zar planteara pocos problemas de aplicacin; pero las barreras institu-
cionales son a menudo ms formidables que las intelectuales. En este
punto, las instituciones educativas razonablemente poderosas tienen in-
ters en las cuestiones intelectuales. Para algunos programas, la naturale-
za de la distincin entre la gestin pblica y la privada no es "simple"
cuestin de intelecto; es cuestin de la razn de ser de los programas (es
decir, de negocios). Para otros, el enfoque en los administradores de nivel
medio o superior no es tanto un asunto intelectual sino UJ:la cuestin de
quin se ha inscrito.
De momento, dejemos la poltica acadmica en un estante y, como lo
hacen estos captulos de manera tan recomendable, meditemos sobre la
teora de la gestin pblica en trminos intelectuales. Podremos extraer
las implicaciones institucionales maana o pasadp maana, o al da si-
guiente.

. PRIMERA PARTE
IMGENES DE LA GESTIN PBLICA