DOCUMENTOS DA

Poltica Externa Independente

VOLUME

Alvaro da Costa Franco, org.

Braslia, 2008

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A Poltica Externa Independente (1961-64): histria e diplomacia

Paulo Fagundes Vizentini*

A poltica externa nacionalista e independente do Brasil deve objetivar o interesse nacional do desenvolvimento. Poltica externa para o desenvolvimento significa que (...) nossa ao diplomtica deve ser motivada principalmente pela preocupao de assegurar os meios e recursos de ordem externa necessrios expanso da economia brasileira, com vistas a contribuir para a crescente emancipao poltica e social da comunidade nacional. A poltica externa para o desenvolvimento, nacionalista e independente, identifica de imediato a posio internacional do Brasil como a de um dos protagonistas de maior responsabilidade no contexto do conflito Norte-Sul, que ope as naes ricas s naes pobres. (Editorial da revista Poltica Externa Independente, nmero 3, 1965.)

A Poltica Externa Independente, que identificou o discurso diplomtico brasileiro de janeiro de 1961 a maro de 1964, tem sido considerada por muitos como uma experincia perdida entre dois perodos de alinhamento com os Estados Unidos. Outros a consideram uma mera manobra ttica, tanto em termos de poltica interna como externa. No poucos vem nela um exerccio de voluntarismo inconseqente, que teria contribudo para o desencadeamento do golpe de 1964, enquanto alguns a consideram uma

* Professor titular de Histria das Relaes Internacionais da UFRGS (paulovi@ufrgs.br). As opinies expressas neste ensaio so de responsabilidade exclusiva do autor.

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tentativa corajosa de buscar autonomia internacional, com base nas necessidades do desenvolvimento industrial do Brasil. Provavelmente, todos tm razo, de uma ou de outra maneira. Mas, talvez, seja necessrio acrescentar que ela marcou o ponto de inflexo em nossa histria diplomtica, com o incio de uma nova fase da poltica externa brasileira: a mundial e multilateral.1 Depois de um longo perodo, que se iniciou na colnia e se estendeu at o fim do sculo XIX e foi marcado pela insero voltada para a Europa e a construo do espao nacional, houve uma segunda fase, definida pela lgica hemisfrica e pela aliana com os Estados Unidos. Os anos 1950 haviam sido marcados por uma crescente politizao e polarizao da poltica externa, com o antagonismo entre as correntes do americanismo (entreguismo) e do neutralismo (nacionalismo), segundo Jos Humberto de Brito Cruz.2 A primeira posio seria expressa pelo general Golbery do Couto e Silva e pela Escola Superior de Guerra (ESG), enquanto a segunda era inspirada por Hlio Jaguaribe e pelo Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB). Com base nas tenses e na experincia acumuladas nesse perodo, mas especialmente devido lgica inerente ao processo de industrializao, os limites foram rompidos e o Brasil buscou explorar a relao com outras regies do planeta e, por meio dessa, renegociar a cooperao com Washington.3 A Operao Pan-Americana (1958), iniciativa do governo Kubitschek, embora focada ainda no mbito hemisfrico e convergente com os EUA, demonstrou uma nova postura em termos de protagonismo e de esfera de atuao, a multilateral. Assim, a OPA prenunciava uma mudana de postura diplomtica. O crescimento econmico acelerado ocorrido no governo JK trouxera algumas conseqncias indesejveis e, em 1961, a crise econmica atingia nveis preocupantes. A depreciao dos preos dos produtos primrios

N.A. SILVA, Jos Luiz Werneck da. As duas faces da moeda: a poltica externa do Brasil monrquico. Rio de Janeiro: Univerta, 1990. 2 N.A. CRUZ, Jos Humberto de Brito. Aspectos da evoluo da diplomacia brasileira no perodo da Poltica Externa Independente. Cadernos do IPRI, Braslia: FUNAG, n. 2, p. 65-78, 1989. Ensaios da Histria Diplomtica do Brasil (1930-1986). 3 N.A. - VIZENTINI, Paulo. Relaes Exteriores do Brasil (1946-1964). O nacionalismo e a Poltica Externa Independente. Petrpolis: Vozes, 2004.
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exportados pelo Brasil era expressiva, enquanto os EUA j no absorviam um grande volume de exportaes brasileiras. Tratava-se do declnio da complementaridade entre as duas economias. A inflao, a dvida externa, as presses do FMI e a falta de investimentos internacionais completavam o quadro. Acentuara-se o dficit provocado por uma sada de capitais superior ao seu ingresso. No plano scio-poltico, a realidade nacional apresentava uma nova faceta. A eleio de Jnio Quadros contou com o dobro de sufrgios em relao de 1945, evidenciando quantitativamente uma mudana que era, em essncia, qualitativa. A urbanizao e a industrializao haviam alterado o perfil da sociedade brasileira, dando, assim, novo sentido atuao poltica e prtica dos dispositivos da Constituio de 1946, uma e outra sob presso de segmentos populares e das classes mdias. Essa situao refletiu-se na poltica exterior brasileira, que, cada vez mais, passou a ser objeto de disputas ideolgicas e galgou posio importante no debate poltico nacional. O contexto mundial, por seu turno, apresentava transformaes significativas, no incio dos anos 60. A Comunidade Econmica Europia e o Japo haviam completado sua recuperao econmica e se voltado competio econmica, em algumas reas, com os EUA, rearticulando certa clivagem entre os pases desenvolvidos. O processo de descolonizao ao estender o sistema westfaliano ao conjunto do planeta, com a emergncia de dezenas de novos Estados independentes mudava significativamente a face do sistema mundial. A atuao poltica desses pases alterava sensvel e progressivamente o equilbrio da ONU e encontrava expresso e continuidade no nascente Movimento dos Pases No-Alinhados. Podese afirmar que, s ento, o Terceiro Mundo materializava-se como realidade influente nas relaes internacionais, tendendo a esboar uma terceira posio. O campo socialista, sob hegemonia sovitica, consolidava-se no plano econmico e diplomtico, tornando-se uma nova alternativa dentro do sistema mundial, enquanto a Revoluo Cubana produzia um forte impacto na Amrica Latina e obrigava a poltica norte-americana a uma importante mudana de perspectiva.

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nesse contexto interno e externo que conservadores, como o presidente Jnio Quadros e seu chanceler Afonso Arinos, formalizaram a diplomacia caracterizada como uma poltica externa independente (PEI), melhor definida e aprofundada pelo chanceler San Tiago Dantas (quando passa maiscula). O impacto que a personalidade de Jnio Quadros exerceu no pode ser minimizado. Durante a campanha e depois de eleito, ele sinalizou claramente a emergncia de uma nova linha diplomtica, indo a Havana e Moscou, com vistas a produzir impacto na imprensa. Seu adversrio, nacionalista e de esquerda, no teve coragem para tanto. Era necessrio romper com certas posturas diplomticas, que estavam se tornando anacrnicas e disfuncionais. Os princpios da PEI podem ser aglutinados em cinco postulados bsicos: a) a defesa da paz, da coexistncia pacfica e do desarmamento geral; b) o apoio aos princpios de no-interveno e autodeterminao dos povos, dentro da estrita obedincia ao direito internacional; c) o suporte emancipao dos territrios ainda no autnomos, sob qualquer designao jurdica; d) autonomia na formulao de projetos de desenvolvimento econmico e na implementao de ajuda internacional; e) a ampliao dos mercados externos para a produo brasileira, atravs de facilidades alfandegrias em relao Amrica Latina e da intensificao do comrcio com todos os pases, inclusive os da comunidade socialista.4 Taticamente, a PEI retomava certas linhas bsicas da Operao PanAmericana, agora numa conjuntura mais favorvel. Buscava, tambm, alcanar uma posio de maior autonomia diplomtica, ampliando sua atuao do subsistema regional para o sistema mundial, atravs da explorao das possibilidades oferecidas pelo novo contexto internacional. A par des4

N.A. SAN TIAGO DANTAS, Francisco Clementino de. Poltica Externa Independente. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962. p. 6.

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ses aspectos, a Poltica Externa Independente empregou o nacionalismo como forma ideolgica de integrao dos esforos para promover a industrializao brasileira, que, paralelamente, tanto carreava apoio interno durante os momentos de crise, quanto articulava foras polticas visando a resistir s presses dos EUA, que contribuam para a obstruo do desenvolvimento nacional. Nesse sentido, a postura de converter a poltica externa num instrumento para a concretizao de um projeto nacional de desenvolvimento, j esboada pelos governos dos anos 50, amadurece. Alm disso, a situao de crise aguda fez com que as vacilaes anteriores fossem deixadas de lado. Finalmente, h que salientar a influncia da concepo nacionalista de De Gaulle nessa poltica, a qual considerava indispensvel a auto-afirmao dentro da aliana ocidental, criticando a subordinao ao Estado hegemnico na luta contra o adversrio comum. Quadros apresentava a PEI no como uma terceira, mas, sim, como uma quarta posio nas relaes internacionais, j que a tinha no como neutralista ou no-alinhada, apesar do seu evidente parentesco com estas duas atitudes. Em seu modo de ver, ela se caracterizava, pragmaticamente, pela defesa da independncia em relao aos blocos, pelo estabelecimento de relaes econmicas com todos os Estados, mantendo, entretanto, os princpios democrticos e cristos. Ou seja, como quase neutralismo. Apesar de seu curto governo (sete meses), Jnio Quadros revolucionou as relaes exteriores do Brasil. A heterodoxia diplomtica contrapunha-se, entretanto, ortodoxia poltico-econmica interna, a qual visava a conquistar a confiana da comunidade financeira internacional. O programa de austeridade recebeu aplausos do FMI, o que permitiu um melhor tratamento para a dvida externa e um relativo sucesso no plano econmico externo, mas que se revelou apenas um alvio temporrio. O Itamaraty passou por uma ampla reestruturao, ampliando-se sua capacidade de ao e criando-se setores especializados em assuntos africanos e lesteeuropeus. Os poucos meses de governo Quadros foram bastante movimentados no campo da poltica exterior. No tocante s relaes com o campo socialista, iniciaram-se as providncias para o reatamento diplomtico com a URSS e foi enviada a misso Joo Dantas Europa Oriental, para tratar

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do estreitamento de vnculos comerciais, particularmente com a Repblica Democrtica Alem. Repblica Popular da China, dirigiu-se uma misso oficial, encabeada pelo vice-presidente Joo Goulart. A incluso, na agenda da ONU, da questo sobre o ingresso da Repblica Popular da China naquela organizao recebeu apoio brasileiro. Alm disso, o presidente condecorou o cosmonauta Iuri Gagarin e os integrantes da Misso de Boa-Vontade da Unio Sovitica. A oposio a essa poltica foi ferrenha por parte dos grupos conservadores, mas Jnio no pareceu se intimidar. Com relao ao Terceiro Mundo, Quadros apoiou explicitamente o processo de descolonizao, particularmente da frica portuguesa. A firmeza do presidente frente a Lisboa evidenciou-se, por exemplo, quando contrariou Salazar no incidente do navio portugus Santa Maria. O apoio descolonizao da frica lusitana possua objetivos materiais bem definidos, pois a manuteno de vnculos entre as colnias (concorrentes da produo primria brasileira) e suas metrpoles dificultava as exportaes nacionais, alm do que as jovens naes constituam um mercado alternativo (troca de produtos industriais pouco sofisticados por petrleo). Quadros considerava que o Brasil, por sua dupla origem europia e africana e pelo fato de no haver sido uma potncia colonial, poderia servir de ponte para frica. No mundo afro-asitico, foram criadas vrias embaixadas e consulados. Foram enviados, tambm, observadores diplomticos Conferncia Neutralista do Cairo e Conferncia dos No-Alinhados, em Belgrado. Essa postura terceiro-mundista representava uma alterao sem precedentes dentro da poltica exterior brasileira. No tocante ao subsistema regional, as tenses no foram menos graves. A Revoluo Cubana adquirira tal repercusso continental que levou os EUA a alterar sua poltica latino-americana, transitando do descaso dos anos 50, em relao aos pedidos de ajuda ao desenvolvimento, implantao de um vasto programa de auxlio externo, de ntido contedo reformista a Aliana para o Progresso, que esvaziou o que restava da Operao Pan-Americana. Tal aliana era, claramente, uma resposta da administrao democrata de Kennedy ao desafio representado por Havana. O Brasil a considerava insuficiente, mas necessria, pois a ALPRO era afinada ideologia da Poltica Externa Independente em seu chamado reformista. Afinal, segundo o discurso oficial, esta buscava o interesse do

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Brasil, visto como um pas que aspira ao desenvolvimento e emancipao econmica e conciliao histrica entre o regime democrtico representativo e uma reforma social capaz de suprimir a opresso da classe trabalhadora pela classe proprietria.5 Apesar dessa alterao na conduta de Washington, a diplomacia brasileira acabou defendendo a nointerveno e a autodeterminao em relao a Cuba. Em abril de 1961, fracassava o desembarque contra-revolucionrio apoiado pela CIA na Baa dos Porcos. O Brasil preocupava-se sobremaneira com os rumos dos acontecimentos e aproveitava a situao para implementar uma aproximao com a Argentina. Alguns dias depois do fracasso da Playa Girn, foi assinado o Tratado de Uruguaiana, prevendo consultas mtuas no campo das relaes exteriores, o intercmbio de informaes e a aproximao econmica Brasil-Argentina, esta aberta aos demais pases latino-americanos. Logo em seguida, Quadros condecorou o ministro da Economia, Che Guevara, quando este retornava de Punta del Este, onde fora lanada a Aliana para o Progresso. Tratava-se da afirmao da autonomia brasileira face aos EUA, embora de forma teatral. Obviamente, a linha de Quadros na poltica exterior despertou ferrenha oposio. Premido por contradies crescentes, o presidente renunciou, na esperana de receber poderes excepcionais; mas, o golpe de Estado falhou e teve incio uma crise poltica que teria seu desfecho somente em 1964. Os militares e os setores conservadores negaram-se a permitir o regresso do vice-presidente Joo Goulart, que se encontrava na China. Foi preciso que o Movimento pela Legalidade, deflagrado a partir do sul pelo governador Leonel Brizola com suporte do III Exrcito, contando com apoio da esquerda e de amplos segmentos populares garantisse a posse de Goulart, embora com poderes limitados pela adoo do parlamentarismo, que vigorou at janeiro de 1963. O governo Goulart teria, permanentemente, um carter improvisado, gastando boa parte de seu esforo na tentativa de ocupar o espao institucional que lhe era devido, para enfrentar a crise que se agravava perigosamente.

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N.A. SAN TIAGO DANTAS, op. cit., p. 5.

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Durante o gabinete Tancredo Neves, San Tiago Dantas ocupou o Ministrio das Relaes Exteriores, levando a PEI ao seu auge e concretizando algumas providncias iniciadas no governo Quadros, como, por exemplo, o reatamento com a URSS. A animosidade americana para com o governo brasileiro e sua diplomacia intensificou-se com a posse de Goulart e agravou-se, em janeiro de 1962, durante a Reunio dos Chanceleres Americanos em Punta del Este. Nela, o Brasil defendeu a negociao de um acordo de obrigaes negativas com Havana, para evitar a adeso da ilha ao campo sovitico, bem como a possibilidade de interveno americana. Cuba foi expulsa da OEA, com a absteno do Brasil e de outros pases. Alm disso, a encampao de empresas estrangeiras, promovida por Brizola e outros governadores, e a aprovao da lei limitando a remessa de lucros ao exterior levaram Braslia rota de coliso com Washington. O FMI interrompeu seus emprstimos ao Brasil, obrigando Goulart a retomar o caminho latino-americano esboado por Quadros em Uruguaiana. Um dos resultados dessa poltica, alm de maior acercamento Argentina, foi a viagem presidencial ao Mxico. A escalada do antagonismo Brasil-EUA aprofundava-se, com atitudes como a condenao implcita do Brasil poltica nuclear americana e o voto contra as exploses atmicas na atmosfera, ambas assumidas durante a Conferncia sobre Desarmamento em Genebra. Embora o fato, em si, no fosse decisivo, a conjuntura regional e o estado das relaes bilaterais conferiam-lhe certa gravidade. Mais srio fora, sem dvida, a questo da remessa de lucros e as encampaes promovidas por Leonel Brizola (e outros governadores), cuja audcia irritava profundamente o governo americano. Uma ltima possibilidade de acordo deu-se com a ida de San Tiago Dantas a Washington, ento na qualidade de ministro da Fazenda. O regime parlamentarista e a instabilidade poltico-social levaram o governo a promover vrias reformas ministeriais. Em julho de 62, Dantas foi substitudo por Afonso Arinos na chancelaria, que, em setembro, passou a ser ocupada por Hermes Lima. Em junho de 63, Evandro Cavalcanti Lins e Silva tornava-se titular do cargo e, em agosto, Arajo Castro, permanecendo este at a derrubada do governo, em 64. O presidencialismo, por seu turno, fora

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restabelecido em decorrncia da emenda constitucional baseada no plebiscito de janeiro de 1963. As concesses feitas por Dantas aos americanos visavam liberao de recursos para o Brasil. Descontente com o que qualificou de negociata, quanto s encampaes, Brizola ocupou uma cadeia de rdio, denunciando os acordos que iam ser assinados por Goulart. As profundas repercusses polticas levaram queda de San Tiago Dantas, a qual eliminou a possibilidade de qualquer acordo com Washington. Signo dessa atitude foi a renncia de Roberto Campos, embaixador nos EUA. Estes fatos coroaram um processo de inviabilizao da PEI, iniciado com a Crise dos Msseis de outubro de 1962, quando a argumentao at ento defendida pela diplomacia brasileira perdeu sua sustentao material. A partir desse momento, a ingerncia americana na poltica interna brasileira, concretamente na preparao da derrubada do governo Joo Goulart, passou a ser decisiva. Todavia, no se pode afirmar que a PEI executada por Goulart no tenha procurado acordos com Kennedy, com quem tinha boas relaes e, at, adotado certa postura conservadora. Ele acatou a negao de vistos de entrada a personalidades mundiais que desejavam participar do Congresso Internacional da Solidariedade a Cuba, em abril de 1963, e demonstrou certa frieza para com os movimentos de libertao da frica portuguesa, que buscavam a solidariedade do Brasil. A CIA intensificou o apoio a setores conservadores, que articulavam a formao de grupos paramilitares, e a entidades como o IPES e o IBAD, alm de infiltrar agentes no nordeste brasileiro, temendo as Ligas Camponesas. Afinaram-se os contatos conspiratrios entre os norte-americanos e os civis e militares, assim como com os governos estaduais anti-Goulart, concedendo a estes ltimos recursos da Aliana para o Progresso, sem que satisfaes fossem dadas ao governo central. Os EUA, pouco antes humilhados em Cuba, reagiam tentando evitar o que consideravam uma revoluo (ou uma desintegrao) em marcha no Brasil e enfrentando o nacionalismo populista em todo o continente. Paralelamente, a Casa Branca ampliava seu grau de envolvimento no Vietn, embora numa ao de outra natureza. O assassinato de Kennedy, em novembro de 1963, tambm fez parte muito provavelmente dessa ampla reao.

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Preparava-se o golpe de Estado, com o apoio americano, enquanto o pas mergulhava na bancarrota econmico-financeira e na radicalizao poltica. Este quadro levou o governo a uma quase imobilidade e falta de reao quanto s investidas de Lacerda, ao contrabando de armas vindas do exterior, ao de propaganda ideolgica dos institutos, ao adestramento das polcias estaduais pelos EUA atravs do Ponto IV, um programa de assistncia tcnica criado por Truman e atuao aberta da embaixada americana (que obtivera uma quota exagerada para a entrada de cidados americanos), dentre tantos outros incidentes. O prprio Estado nacional e a burocracia federal pareciam desconectar-se, com So Paulo, Minas Gerais, Guanabara e outros estados atuando revelia do governo central no estabelecimento de contatos internacionais. O marechal Castelo Branco pressionava o governo a renovar o Acordo Militar com os EUA, vigente desde 1952 e que Goulart protelava. Ele foi revalidado em 30 de janeiro de 1964. Os fatos se precipitaram, culminando com a deposio de Goulart, em 2 de abril. A mudana operada na poltica externa do pas, a partir de ento alinhada com Washington, evidencia a averso americana Poltica Externa Independente. Mas, essa situao caracterizou apenas os primeiros governos militares, pois a linha relativamente autnoma da diplomacia voltada para o mbito mundial da PEI, retornaria cena com o Pragmatismo Responsvel, na primeira metade dos anos 70, embora de forma menos politizada.6

A Poltica Externa Independente interpretada de forma diferente pelos diversos estudiosos. Para fins acadmicos, essas interpretaes podem ser agrupadas em trs abordagens: diplomtica, econmica e social. A abordagem diplomtica constituda por trs teses: uma considera a PEI
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N.A. FONSECA JR., Gelson. Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinrios da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel. In: ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon (Org). Sessenta anos de Poltica Externa Independente. So Paulo: Cultura, 1996. v. 1. p. 329.

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como uma resposta da poltica externa brasileira s aceleradas transformaes internacionais, em particular o surgimento de novos atores, ou a modificao do carter de alguns, cujas necessidades e anseios estavam fora dos centros dominantes; outra tese, derivada da anterior, v a PEI como uma poltica conscientemente utilizada para questionar o status quo e negociar uma nova forma de insero internacional para o pas, ou, dito mais claramente, renegociar a forma de subordinao; a terceira tese centra a ateno nas relaes Brasil-EUA e sua crescente deteriorao, entendendo a PEI como uma forma de reao nacionalista hegemonia norte-americana. A abordagem econmica, por sua vez, tambm se desdobra em trs teses. A primeira delas considera a PEI como uma reao deteriorao dos termos do comrcio exterior, devida sobretudo queda continua dos preos das matrias-primas, da a busca constante de novos mercados. A segunda tese , de certa forma, um aprofundamento e ampliao da anterior, e entende a PEI como instrumento diplomtico do interesse nacional, isto , como elemento do processo de desenvolvimento industrial brasileiro. A terceira tese considera a PEI uma poltica de pas capitalista dependente que esboa j traos de um subimperialismo, o qual reage potncia dominante, mas procura garantir sua prpria rea de influncia. Finalmente, a abordagem sociolgica expressa por uma tese que interpreta a PEI primordialmente como resultado das transformaes internas da sociedade brasileira, tais como o surgimento de novos segmentos sociais, em funo da acelerada urbanizao e industrializao do pas, e dos efeitos polticos da decorrentes. Na perspectiva deste ensaio, os diferentes enfoques acima apresentados no so excludentes entre si. Bem ao contrrio. Considera-se que abarcam distintos aspectos de uma mesma realidade histrica, produzidos pela observao a partir de ngulos e interesses tericos especficos. Nesse sentido, trata-se de segmentos de uma mesma totalidade, a qual no constitui, entretanto, mera soma ou simples interao entre diferentes fatores igualmente importantes. Existe um enfoque que, em ltima instncia, confere razo de ser aos demais e constitui o fio condutor do processo histrico.

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A partir desses elementos tericos e dessa realidade histrica, considera-se que a Poltica Externa Independente constituiu um projeto coerente, articulado e sistemtico, visando a transformar a atuao internacional do Brasil. At ento, a diplomacia brasileira havia sido basicamente o reflexo da posio que o pas ocupava no cenrio mundial. Assim, a poltica externa para o desenvolvimento, que Vargas ensaiou nos anos 30, era ainda parte de uma conjuntura especfica, que se alterou a partir da guerra. Durante os anos 50, entretanto, devido ao processo de industrializao brasileiro e progressiva alterao do contexto internacional, e sobretudo a partir da passagem dos anos 50 e 60, a poltica externa procurou tornarse um instrumento indispensvel para a realizao de projetos nacionais, no caso, a industrializao e o desenvolvimento de um capitalismo moderno. Este constitui o elemento dinmico da PEI, dentro do qual os demais fatores devem ser entendidos. este o plano que confere sentido ao nacionalismo que marcou o perodo. Sem dvida, a emergncia e a concretizao deste projeto foram marcadas por tenses e at contradies, visveis em todos os governos entre 1951 e 1964, e especialmente no seu fracasso. Tendo em considerao este elemento primordial, torna-se mais objetiva a aglutinao dos mltiplos fatores que interagiram na formulao daquela linha para as relaes exteriores do Brasil. A postura diplomtica que atingiu o seu ponto culminante na Poltica Externa Independente decorreu, em larga medida, de alguns fenmenos internos da sociedade brasileira. Esses foram tanto de natureza econmico-social como polticoideolgica. Quanto ao primeiro aspecto, fundamental a relao existente entre a poltica exterior executada pelo Brasil e as necessidades, tanto tticas quanto estratgicas, de seu projeto de desenvolvimento industrial substitutivo de importaes. Pode-se salientar que a prpria implementao do desenvolvimento industrial nacional entrava em choque, em muitos pontos, com os interesses da potncia hegemnica. A esse marco mais geral, pode-se acrescentar que estes choques ampliavam-se e explicitavam-se com intensidade nos momentos de crise econmica, especialmente quando do estrangulamento do setor externo. Neste contexto, a diplomacia brasileira reagiu de forma ousada, colocando em prtica muitos elementos de sua retrica nacionalista.

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Ao lado dos aspectos materiais, ligados tentativa de uma nao perifrica de barganhar a reformulao de sua relao de dependncia, deve-se considerar os fatores poltico-sociais internos. Os anos 50 constituram a dcada da emergncia dos setores populares e segmentos mdios no quadro de um regime democrtico-liberal e de uma sociedade em acelerada urbanizao. Esta base social ampliada, qual se acrescentou uma articulada burguesia nativa (ligada, sobretudo, produo de bens de consumo populares), daria razo de ser ao nacionalismo, que, a partir de 1951, constituiu uma espcie de ideologia oficial do populismo brasileiro. O nacionalismo agregava ao Estado maior legitimidade, como representao dos interesses coletivos, coroando certos interesses convergentes entre o operariado e este setor da burguesia brasileira. A Poltica Externa Independente tambm estava vinculada aos fenmenos externos, numa poca de grandes transformaes no sistema internacional. A orientao diplomtica da PEI respondia atitude dos EUA com relao Amrica Latina, percebida como de descaso at a Revoluo Cubana. Esse fenmeno caracterizava-se pela ausncia de investimentos pblicos norte-americanos para a rea de infra-estrutura. O descaso transformava-se em forte presso poltica e econmica quando as naes latino-americanas tomavam qualquer atitude visando a modificar, ainda que parcialmente, as relaes de dependncia, para lograr o desenvolvimento nacional. Igualmente importante foi a adaptao da poltica exterior brasileira s transformaes do sistema internacional em fins dos anos 50 e incio dos 60, tais como: a recuperao econmica da Europa Ocidental e Japo, como alternativas comerciais e de financiamento do desenvolvimento; a descolonizao, particularmente da frica, que, ao tornar-se independente, perdia vantagens tarifrias como concorrente brasileira e tornava-se um mercado alternativo de produtos industriais; a consolidao do campo socialista, em especial a emergncia da URSS condio de potncia mundial, constituindo elemento de barganha brasileira com os EUA e mercado potencial; o surgimento do Movimento dos Pases No-Alinhados, decorrente da emergncia do Terceiro Mundo no cenrio mundial, movimento cujas posturas no campo poltico e econmico interessavam diplomacia

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brasileira; e a Revoluo Cubana, cujo impacto na Amrica Latina iria redefinir a estratgia americana. O novo contexto internacional repercutiu no Brasil, permitindo ao pas transitar de uma diplomacia voltada primordialmente ao subsistema regional, para o mbito de uma diplomacia realmente mundial. Jos Humberto de Brito Cruz tambm introduz um elemento importante na anlise da PEI sua diviso em trs fases bem demarcadas:
Na primeira, dominada pela personalidade enigmtica de Jnio Quadros cujas simpatias por De Gaulle, Nasser e Tito so bem conhecidas , a diplomacia brasileira opera num quadro conceitual que , no essencial, o mesmo do neutralismo, distinguindo-se deste apenas por motivos concernentes estratgia de obteno, para o Brasil, de uma posio de liderana no Terceiro Mundo. Numa segunda fase (agosto de 1961 outubro de 1962), verifica-se uma certa continuidade da linha anterior, mas a polarizao ideolgica no plano interno tende a relegar a PEI para um plano secundrio da vida nacional. medida que evolui a crise interna, a diplomacia independente tornase um peso para o governo parlamentarista, que se via, ainda, na contingncia de ter que abrandar o tom no relacionamento com os EUA, a fim de aplacar a gritaria conservadora interna. Na fase final (19631964), sob a influncia de Arajo Castro, a PEI revigora-se e, valendo-se de um cenrio internacional propcio, abandona definitivamente toda afinidade com o neutralismo, encontrando na questo do desenvolvimento um veio diplomtico que j se revelava riqussimo quando a experincia foi interrompida pelo golpe militar o que no impediu, diga-se de passagem, que o mesmo veio fosse retomado, posteriormente, pelos prprios governos militares.7

O fracasso da Poltica Externa Independente est associado queda do populismo no Brasil. Desde a segunda metade de seu governo, Joo Goulart no conseguia mais controlar a situao interna e foi empurrado
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N.A. CRUZ, op. cit. p. 75.

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pelos setores esquerdistas para uma radicalizao, o que acirrou perigosamente as contradies do regime. O agravamento dos confrontos sociais e polticos, alm de paralisar a economia e levar os EUA a uma reao sem precedentes, ameaou as prprias bases capitalistas do projeto populista, deixando o governo sem alternativas, o que explica sua paralisia nos momentos finais. Sem um mnimo de consenso interno, a poltica exterior passou a atuar no vazio e s palavras no correspondiam os atos. Tanto no plano interno como externo, a PEI esteve no cerne do contexto que levou reao conservadora e seu fracasso tem de ser relativizado. Tratava-se de uma experincia indita, que tirava a diplomacia brasileira de suas modestas perspectivas regionais e reativas, arrojando-a a uma dimenso internacional e a uma postura ativa. Essa mudana estava associada s necessidades do desenvolvimento econmico, mas sofreu um retrocesso durante os primeiros anos do regime militar, o qual adotou uma orientao ideolgica de segurana nacional e alinhamento com os EUA. Entretanto, a Poltica Externa Independente revelou-se muito mais precoce, do que equivocada, pois alguns de seus postulados foram retomados pela diplomacia dos militares, ao final da primeira metade dos anos 70, com o chamado Pragmatismo Responsvel (embora j tivesse sido encaminhada nos governos Costa e Silva e Mdici). Nessa ocasio, o Brasil voltou a buscar maior margem de manobra no plano internacional, retornando a uma poltica exterior realmente de dimenses mundiais e destinada consecuo de objetivos econmicos internos, embora usando uma linguagem menos ideolgica. Porto Alegre, 14 de julho de 2008.

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