La Administración Pública Paraguaya Una Radiografía

Celeste Gmez Nacida en Asuncin en 1981. Trabaj en el Observatorio Paraguayo de Recursos Humanos en Salud.
Actualmente es Asistente de investigacin en el Observatorio Nacional de Juventud del Viceministerio de la Juventud.
Carmen Ayala de Cuadro Nacida en Luque en 1972. Es licenciada en Psicologa y Especialista en Ciencias Sociales. Ejerce como Docente TcnicoII en el Viceministerio de Educacin, MEC. Adems es Consultora independiente para organismos del Estado sobre temas de Desarrollo y Gestin de Personas.
Vernica Lpez Nacida en Asuncin en 1971. Abogada y escribana, ejerce como Jefa del Departamento de Normas Internacionales del Ministerio de Justicia y Trabajo. Adems es docente universitaria y consultora externa en temas de derecho laboral.
Mara Eugenia Frers Nacida en Asuncin en 1975. Sociloga, fue asistente de Relaciones Pblicas de Petropar. Actualmente es Directora de Gestin y Desarrollo de las Personas de la Secretara de la Funcin Pblica.
Hugo Javier Pereira Cardozo Nacido en Concepcin en 1977. Es licenciado en Ciencias de la Educacin, y docente de la carrera Comunicacin para el desarrollo en la Universidad Nacional de Concepcin.
Alejandro Vial Saavedra Socilogo y Mster por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Mxico. Radicado en Paraguay desde 1992. Trabaj en destacadas investigaciones y publicaciones sobre cultura poltica, sociedad civil, Estado, entre otros. Coordinador y Tutor de las investigaciones publicadas en este material.
Rosalba Garay 27 aos, abogada, escribana, Jueza de Paz de Bella Vista (Itapa). Es adems voluntaria en favor de la Niez y Adolescencia, docente universitaria en la UNA y en la Universidad Catlica.
La administracin pblica paraguaya: una radiografa
Primera edicin 2012
La administracin pblica paraguaya: una radiografa Secretara de la Funcin Pblica Presidencia de la Repblica del Paraguay Equipo Directivo Lilian Soto, Ministra Secretaria Ejecutiva Katia Gorostiaga, Secretara General Jos Toms Snchez, Direccin General de Gabinete Sully Cabrera, Direccin General de Administracin y Finanzas Valeria Franco, Direccin General de Desarrollo y Gestin del Cambio Florencia Villalba, Direccin General de Descentralizacin y Enlace con Gobiernos Locales Hugo Valiente, Direccin General de Asuntos Jurdicos Mara Victoria Ledesma, Direccin General de Formacin y Capacitacin de Servidores/as Pblicos Humberto Peralta, Direccin General de la Carrera del Servicio Civil Ana Mara Ferreira, Direccin General de DD.HH., Igualdad e Inclusin Mara Eugenia Frers, Direccin de Gestin y Desarrollo de las Personas Mara Rosarina Gamarra, Direccin de Auditora Kathia Floris, Direccin de Comunicacin Pblica Gloria Bentez Jara, Direccin de Planicacin Mara Liz Palacios, Direccin de Desarrollo Graciela Gil, Direccin de Informtica Anala Antola, Direccin de Asesoramiento Tcnico Jurdico Pilar Abente, Direccin de Sumarios Administrativos Zulma Daz, Direccin de Concursos Pblicos Oscar Oru, Direccin de Relaciones Laborales y Sindicales Vernica Heilborn, Direccin de Cooperacin Carlos Lpez, Unidad Coordinadora de Proyectos secretara de la funcin pblica Local 1: Constitucin esquina 25 de Mayo Local 2: Eligio Ayala esquina Rca. Francesa Tel.: (595 21) 492 109 - 497 308 - 451 925 Asuncin, Paraguay sfp@sfp.gov.py www.sfp.gov.py Este documento representa un compendio de seis investigaciones en Gestin Pblica, desarrolladas durante el ao 2010, en el Marco del Proyecto de Equipo de Investigadores en la Funcin Pblica, impulsado por la SFP, con el apoyo de geAm y el nanciamiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Cada investigador e investigadora es responsable de la informacin recabada y de las ideas formuladas. Cabe mencionar, sin embargo, que el tutor Alejandro Vial tuvo un papel fundamental en la elaboracin y revisin de los contenidos junto con el apoyo de Carmen Romero (geAm). Lilian Soto y Jos Toms Snchez tambin participaron de la revisin nal. La edicin de las investigaciones para la publicacin fue responsabilidad de Melisa Martnez, con el apoyo de Alejandro Vial y Juan H. Daz, quien tambin realiz el diseo del material. La impresin fue realizada por Nempre Producciones. Tirada: 1.000 ejemplares. Asuncin, Paraguay marzo de 2012. Las informaciones, interpretaciones, opiniones y conclusiones expresadas en este documento son responsabilidad de los autores y no reejan necesariamente los puntos de vista de la SFP, geAm, PNUD o el Gobierno de Paraguay.

Carmen Ayala Mara Eugenia Frers Rosalba Garay Celeste Gmez Vernica Lpez Hugo Pereira Alejandro Vial
Contenido
Presentacin
9 11
11 12 14 17 19 19 20 20 21 21 22 23 24 25 26 27
1 Introduccin
1.1 El proceso
1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4 1.1.5 1.1.6 La investigacin Las investigaciones que componen el estudio Principales hallazgos del estudio. Carencia de univocidad legal entre el Estado y la sociedad civil Ausencia casi total de acciones basadas en polticas de mediano y largo plazo Deciente gestin general
1.2 1.3
Propuestas y caractersticas generales del estudio Contenidos Temticos del estudio.

1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.3.5 1.3.6 Rol de los scalizadores estatales y empresa privada [Vernica Lpez] La atencin primaria de la salud desde la percepcin de sus miembros [Celeste Gmez] El sistema social y judicial de proteccin a la niez y la adolescencia en Bella Vista, Itapa [Rosalba Garay] La gestin pblica en el Gobierno municipal y departamental de Concepcin [Hugo Pereira] La atencin al pblico en la Direccin de Gestin del Talento Humano del MEC [Carmen Ayala] Clima organizacional en Petropar [Mara Eugenia Frers]
1.4
Algunas conclusiones nales y generales de los estudios
2 Rol de inspectores y scalizadores en la funcin pblica

2.1 2.2 2.3 2.4 Contexto general Marco histrico Marco normativo
2.3.1 2.4.1 2.4.2 Marco Poltico Informacin suministrada por las instituciones Ejes del trabajo Dar publicidad a la identidad de los scalizadores Articular los servicios de inspeccin y scalizacin Para las instituciones Para los funcionarios Sobre las normas
29
29 34 35 40 41 41 44 58 59 61 63 63 64 65 65
Desarrollo del diagnstico
2.5
Puntos de mejora sugeridos

2.5.1 2.5.2
2.6
Principales conclusiones y recomendaciones

2.6.1 2.6.2 2.6.3
2.6.4 Reexiones generales
3 La Atencin Primaria de la Salud desde la percepcin de sus miembros

3.1 Introduccin
3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.1.6 3.1.7 Situacin de salud del Paraguay y cambios en la estrategia de atencin Caractersticas generales del modelo APS Antecedentes de estudios realizados. Hiptesis Objetivos del presente estudio Desarrollo del diagnstico Temtica abordada por la investigacin Accesibilidad Esencialidad Equidad Sustentabilidad Participacin Ciudadana Integralidad Integracin Continuidad y Permanencia Activo
67
67 67 69 70 71 71 72 73 76 76 80 82 82 84 87 88 99 101 102 103 105 106 109 110 111 111 111
3.2
Principales hallazgos del diagnstico

3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.2.7 3.2.8 3.2.9
3.2.10 Trabajo de Equipo 3.2.11 Programacin y Evaluacin 3.2.12 Docencia e Investigacin
3.3 3.4 3.5
Desarrollo de los puntos de mejora

3.3.1 Otras recomendaciones
Principales conclusiones y proyecciones de la investigacin Anexos

3.5.1 3.5.2 Material secundario Listado de las personas entrevistadas
4 El sistema social y judicial de proteccin a la niez y la adolescencia en Bella Vista, Itapa

4.1 Introduccin
4.1.1 4.1.2 4.1.3 Algunas caractersticas del distrito Estructura y propuesta de investigacin Marco normativo Sistema de proteccin judicial Sistema de Proteccin Social Recursos humanos y nancieros
113
113 113 114 114 117 117 121 122 126 133 133 134 135 137
4.2
Anlisis de datos obtenidos en la investigacin

4.2.1 4.2.2 4.2.3
4.3 4.4
Correlacin de los derechos protegidos con las acciones, polticas pblicas y redes aplicadas Recomendaciones generales para mejorar el sistema
4.4.1 Sistema judicial 4.4.2 Sistema social
4.5 4.6
Puntos de mejora Conclusiones
5 La gestin pblica en el Gobierno municipal y departamental de Concepcin

5.1 Introduccin
5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 Hallazgos generales De la informacin y limitaciones de gestin Precaria capacitacin de los recursos humanos Las etapas del trabajo de investigacin Muchas acciones con escasa coordinacin y sin planicacin estratgica. Presiones polticas y ciudadanas reemplazan la actitud planicadora Obstculos generales para la coordinacin El intento por conseguir un centro de datos que acopie informacin
139
139 139 140 141 142 142 142 143 145 148 149 151 152 152 153 154 158 161 161 161 162 163 163 164 166 166
5.2
Desarrollo
5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.5
5.2.4 Impactos de la descoordinacin, sobre infraestructuras edilicias y camineras 5.2.6 Breve sntesis del diagnstico departamental
5.3
La situacin de la municipalidad de Concepcin

5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.5 Entre lo inmediato y lo urgente De la gestin municipal Resultado de la improvisacin; una ciudad colapsada Conclusin sobre el municipio Conformacin de un Comit Departamental de Coordinacin y Ejecucin de la Poltica de Poblacin 5.4.2 Determinacin de la realidad departamental 5.4.3 Creacin de un Banco de Informaciones 5.4.4 Medicin de gestiones de Gobiernos locales y difusin de resultados
5.3.4 De cmo las malas prcticas impiden mejorar la gestin en la ciudad
5.4
Puntos de mejora
5.4.1
5.5 5.6
Conclusiones y recomendaciones Anexo

5.6.1 Listado de entrevistados
6 Atencin al pblico en la Direccin de Gestin del Talento Humano del Mec

6.1 6.2 6.3 Introduccin Breves Referencias Conceptuales. Desarrollo del Diagnstico encontrado.
6.3.1 Anlisis de los Datos aportados por la Encuesta realizada. 6.3.2 Anlisis de los Datos aportados por las Entrevistas Abiertas realizadas.
167
167 169 170 170 175 182 183 184 185 186
6.4
Principales propuestas de mejora institucional.

6.4.1 Direccin de Matriculacin 6.4.2 Direccin de Concurso 6.4.3 Direccin de Escalafn
6.5
Principales Conclusiones y Proyecciones de la Investigacin
7 Clima organizacional en Petropar

7.1 Contexto general
7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.1.4 Contextualizacin histrica, poltica, nanciera y legal Planes del Gobierno y Petropar La plataforma de Gobierno de Fernando Lugo Qu es el clima organizacional? Hiptesis Aproximaciones al tema de investigacin Bitcora de investigacin De las encuestas De las entrevistas en profundidad Gestin de personas Relaciones humanas y sociales Comunicacin
189
189 189 194 195 197 200 200 200 204 204 205 209 212 212 213 214 214 215 215 219 220 222 226 231
7.2
Principales hallazgos del diagnstico

7.2.1 7.2.2
7.3
El proceso de investigacin
7.3.1 7.3.2 7.3.3
7.4
Puntos de mejora
7.4.1 7.4.2 7.4.3
7.5 7.6
Conclusiones y recomendaciones Anexos

7.6.1 7.6.2 7.6.3 7.6.4 7.6.5 7.6.6 Respuestas organizadas por eje temtico: Qu hara para mejorar el Clima Organizacional? Respuestas polarizadas, con desmotivacin extrema o que no son pertinentes Informe de encuesta en Villa Elisa Cuestionario utilizado con los datos obtenidos Extractos de las entrevistas en profundidad Nmina de personas entrevistadas y encuestadas
8 Bibliografa
8.1 8.2 8.3 El rol de los inspectores y scalizadores en la funcin publica La atencin primaria de la salud desde la percepcin de sus miembros El sistema social y judicial de proteccin a la niez y la adolescencia en Bella Vista, Itapa
8.3.1 Documentaciones y material secundario
233
233 234 235 236 237 238 239
8.4 8.5 8.6
La gestin pblica en el Gobierno Municipal y Departamental de Concepcin Atencin al pblico en la Direccin de Gestin del Talento Humano del MEC Clima organizacional en Petropar
Presentacin
l equipo humano de la SFP tiene la satisfaccin de poner a disposicin de la ciudadana, funcionarios y funcionarias, autoridades, sector acadmico, investigadores e investigadoras, curiosos y curiosas en general, la publicacin La administracin pblica paraguaya: una radiografa. El material que tienen en manos es el resultado de un proceso de construccin de conocimientos que surgi al interior de instituciones pblicas, desde hombres y mujeres que tienen en comn el hecho de trabajar para alguna institucin del Estado, hacerse preguntas sobre la realidad que les rodea, y ganas de responderlas mediante el rigor de la investigacin cientfica. Como muchos de los desafos que se plantean para transformar el sector pblico y sus capacidades para garantizar derechos ciudadanos, el punto de partida que dio origen al resultado que hoy les presentamos no fue fcil pues se planteaba algo novedoso en un terreno adverso; se trataba de estimular la participacin de funcionarios y funcionarias, para que en un breve lapso de tiempo pudieran detectar problemas de gestin en instituciones pblicas y proponer medidas concretas de solucin, utilizando herramientas metodolgicas de las ciencias sociales, que permitieran un resultado con planteamientos concretos y factibles. A ellos debe sumarse que el proceso se insertara en un Estado que histricamente ha obviado la importancia de la investigacin, as como la rigurosidad para comprender los problemas que lo aquejan y las soluciones consecuentes. El Estado que se investigara sera, adems, aquel que haba permitido la persecucin impune de pensamientos diferentes o autnomos y levantado muros para impedir la transparencia sobre el funcionamiento interno de la gestin pblica. De ah que este emprendimiento, como tantos otros que surgen para intentar remover los cimientos de un Estado de dbil institucionalidad, que arrastra prcticas de oscurantismo y discrecionalidad, lo que buscaba justamente era introducir, como procedimiento de radiografa, alguna luz capaz de generar suficiente contraste para la identificacin de elementos que deben ser superados en la bsqueda de ese Estado diferente, que la sociedad paraguaya empieza a vislumbrar. A su vez, este esfuerzo demostr una vez ms la importancia de la cooperacin interinstitucional e intersectorial para romper las barreras de aislamiento y lograr resultados en materia de gestin. Para todo el proceso de gestacin,
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desarrollo y finalizacin de este proyecto, participaron una institucin pblica como la SFP, un organismo pblico internacional como el PNUD, una organizacin de la sociedad civil como geAm, un profesional proveniente del campo de las ciencias sociales, y funcionarios y funcionarias que creyeron que vala la pena este proceso. Cada quien colabor con lo suyo para alcanzar el resultado esperado de producir conocimientos desde y para el servicio pblico. Nos resta reconocer y agradecer a Vernica Lpez, del Ministerio de Justicia y Trabajo, Celeste Gmez del Ministerio de Salud, Rosalba Garay del Juzgado de Bella Vista Sur, Hugo Pereira de la Universidad Nacional de Concepcin, Carmen Ayala del Ministerio de Educacin y Mara Eugenia Frers de Petropar (hoy comisionada a la SFP), porque creyeron en este proyecto, se esforzaron por finalizar sus investigaciones en el tiempo previsto y cumpliendo con los requisitos acadmicos, sin dejar de lado sus labores diarias; a Alejandro Vial, por la dedicacin y calidad demostradas en un proyecto innovador y que exiga obtener determinados resultados de investigacin sin todas las condiciones ptimas para ello; a Carmen Romero, porque cumpli toda una labor tcnica y administrativa para apuntalar la unidad del grupo de investigadores y dar empuje a un nuevo proyecto apoyado por geAm en pro de la democratizacin de este Estado, a Jorge Abbate, por permitir que geAm apueste a trabajar con nosotros una vez ms; y al PNUD, porque permiti nuevamente viabilizar proyectos all donde los presupuestos pblicos an no llegan. Queda decir que la conclusin de este proceso abre nuevos desafos a corto y largo plazo. A corto plazo, podemos afirmar que cada una de estas investigaciones aporta la identificacin de problemas y puntos de mejora concretos, lo cual ya est disponible para las instituciones. A largo plazo, nos animamos a pensar que este innovador ejercicio signific una accin que rompe con mecanismos tradicionales de identificacin de problemas y soluciones de la administracin pblica, y es un estmulo ms para la utilizacin de los mtodos de las ciencias sociales en el terreno poco comn del funcionamiento institucional pblico, y de la teora como herramienta para ver con profundidad por detrs de las apariencias, para derribar el simplismo utilizado para explicar lo complejo, y para contrarrestar el fatalismo que, con la finalidad de impedir cambios, algunos sectores estimulan en la funcin pblica. Finalmente, es necesario expresar que los trabajos aqu presentados estn lejos de ser estudios exhaustivos acerca de los problemas tratados. Pero estamos seguros y seguras de que aportan elementos novedosos para la necesaria discusin pblica sobre los desafos que tiene el Estado, y estimula nuevas perspectivas para la observarlos. Lilian Soto Ministra Secretaria Ejecutiva Secretara de la Funcin Pblica
Al momento de desarrollarse
las investigaciones (2010), los funcionarios y funcionarias se desempeaban en dichas instituciones.
Introduccin
Por Alejandro Vial
1
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ste libro es resultado de un proceso de investigacin realizado por seis funcionarios pblicos, sobre las prcticas de cada una de sus respectivas reparticiones. Fue llevado a cabo con la supervisin tcnica de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP), Gestin Ambiental (geAm) y el apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Ms que un conjunto de reflexiones especulativas de los investigadores acerca de la administracin pblica en general, es un diagnstico vlido y confiable con respecto a de las principales dificultades y limitaciones que aquejan sus reparticiones especficas, as como tambin, las medidas necesarias para superar las dificultades detectadas en el diagnstico. Una caracterstica del trabajo es que el diagnstico no estuvo solamente enfocado a detectar los aspectos y limitaciones ms relevantes, sino que puso nfasis en la caracterizacin de puntos de mejora concretos, los cuales eventualmente pudieran revertir los principales problemas encontrados en el estudio, colaborando tambin metodolgicamente, en focalizar y precisar las coordenadas del trabajo. Para abordar el desafo emprendido, se realiz un concurso dirigido al sector pblico en su conjunto. Por ende, los postulantes que se presentaron a la SFP, trajeron consigo,como parte del proceso, una propuesta concreta para estudiar problemticas ya determinadas y acotadas.
1.1 El proceso
Durante el 2010, la SFP, con el apoyo de geAm y el financiamiento del PNUD, desarroll un programa de investigacin con el objetivo de involucrar a funcionarios de distintas entidades de la administracin pblica, con inters en utilizar metodologas de las ciencias sociales para detectar problemas e identificar soluciones sobre determinados aspectos de sus instituciones. stos funcionarios fueron sometidos a un proceso de capacitacin en investigacin cientfica, con el fin de elaborar un diagnstico riguroso y objetivo, procurando evitar, adems, que la misma pertenencia institucional distorsionara la mirada sobre los problemas y limitaciones que las afectan.
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Metodolgicamente se articul la capacitacin sobre la base de un modelo epistmico flexible, donde ms que problemas insolubles, se plantea que cuando una ecuacin carece de aparente solucin, lo que ocurre es que el problema mismo est mal formulado o se encuentra encarado de modo incorrecto, lo que pone el acento en la conciencia crtica en lugar de ponerla en certezas indubitables. Probablemente debido a ello, una de las cuestiones ms complejas, pero al mismo tiempo ms gratas de este proceso, ha sido la disposicin de los investigadores para poner en suspenso el saber emprico e inmediato donde asentaban sus conocimientos acerca del objeto de estudio, por una visin ms conceptual dinmica, objetiva y global, aunque ello cuestionara como ocurri en varios casos su experiencia misma de trabajo, demasiado contaminada por el empirismo vulgar, la contingencia de la casustica y el sentido de pertenencia corporativa a la reparticin pblica en cuestin. Para recorrer este singular camino, la capacitacin se desarroll analizando la construccin del conocimiento cientfico a partir de textos de epistemlogos y metodlogos especialmente seleccionados, que la tutora daba para su lectura cada quincena y que eran sometidos a un anlisis reflexivo por parte del equipo en la siguiente reunin. Y luego, a medida que la construccin del diagnstico avanzaba, el proceso continuaba con el anlisis grupal de cada planteamiento, socializando retos, interrogantes e inconsistencias, hasta lograr rigor y solidez argumental. 1.1.1 La investigacin La principal razn que orient este programa de investigacin en la funcin pblica, fue la necesidad de adecuar la realidad estudiada a los desafos que enfrenta el mundo actual y para los cuales nuestro pas no se encuentra preparado, desde el punto de vista institucional y/o administrativo. Ahora bien, el fundamento del trabajo se bas en la perspectiva de que es necesario que el Estado se vaya adaptando a los desafos actuales mediante modelos de administracin sustentables, eficientes, flexibles y con evaluacin de resultados. Este cambio requiere conocimiento pertinente, pero sobre todo rigor tcnico y profesional, lo cual es opuesto al modelo patrimonial y clientelista con el que se ha manejado el Estado paraguayo durante dcadas. Si bien este nuevo tipo de conocimiento, puede obtenerlo el pas mediante transferencias tecnolgicas a travs de ciertas organizaciones internacionales especializadas, requiere a su vez generar experiencias propias, pues el tipo de saber que es creado in situ, permite desarrollar una masa crtica a partir de cada realidad local, por lo que su efecto debera perdurar una vez concluida la accin puntual. Esto contribuye al progreso de la sociedad en su conjunto, genera mltiples externalidades positivas, y hace ms difcil la aplicacin de modelos enlatados, que no sirven para resolver adecuadamente los problemas caractersticos y propios de cada administracin pblica, entre otras cosas porque se limitan, casi siempre, a replicar modelos genricos1. Cabe destacar que la recurrencia a moldes enlatados ha sido atvica en la regin y es responsable de la repeticin de prcticas de escaso potencial creador en Amrica Latina. En el caso paraguayo, la caracterstica tradicional de
Fundamentos de la investigacin
1 Enlatados o modelos propios. Vial, Alejandro. Buenos Aires, Argentina. Fundacin Friedrich Ebert, Noviembre - Diciembre de 2005, Revista Nueva Sociedad.
la administracin pblica, volcada hacia adentro y con un perfil clientelista y prebendario, antes que tcnico-profesional, replica prcticas rutinarias de escaza utilidad para los desafos que enfrenta el pas. En conclusin, fue debido a la importancia que tiene generar conocimiento propio, es decir, un saber emergente desde la realidad local, que surgi la idea de conformar el equipo de investigadores de la funcin pblica. El punto de partida fue un concurso pblico, lanzado a comienzos del ao 2010, dirigido al conjunto del funcionariado de la administracin pblica, con el fin de apoyar con una tutora acadmica y recursos econmicos, proyectos de investigacin que surjan desde personas que formen parte de alguna institucin pblica. Los objetivos generales que se tuvieron en cuenta para conformar el equipo, fueron principalmente tres. a) Formacin acadmica, experiencia investigativa y conocimiento de la funcin pblica. b) La capacidad eventual que los postulantes pudieran mostrar para la elaboracin de artculos de alrededor de 25 pginas, que permitieran diagnosticar problemticas concretas en la gestin de 3 campos: normativo, cultural y gestin de polticas. c) Frente a la problemtica diagnosticada por los estudios, proponer puntos de mejora. La convocatoria fue exitosa, si se considera que, pese a la exigua experiencia en emprendimientos similares desde la funcin pblica, 39 funcionaros, varones y mujeres, enviaron sus postulaciones, en conjunto con sus hiptesis y propuestas de trabajo. Inicialmente, buscando conocimiento y solvencia en investigacin social, se haba pensado convocar a jvenes investigadores externos a la funcin pblica, para que analizaran con objetividad y rigor algunos de los principales cuellos de botella de las entidades estatales. La idea de seleccionar personas externas a la administracin pblica presentaba ventajas, tanto en la probable mejor calidad del diagnstico, como en algo que poda ser un problema serio si el programa se diriga a funcionarios pblicos: la condicin de miembros de la administracin pblica amenazaba la independencia y autonoma de los investigadores y de sus investigaciones. Ahora bien, si pese a lo anterior se prefiri finalmente hacer una convocatoria dirigida a los funcionarios pblicos, fue porque luego de evaluar esta opcin concluimos que, aunque dichos temores planteaban dificultades y limitaciones reales, restaban las siguientes cuestiones que pesaban prioritariamente: a) La experiencia personal respecto a una problemtica especfica que el funcionario investigara y que haba sentido en carne propia durante mucho tiempo, dara a su trabajo una motivacin particular. b) El conocimiento del medio administrativo y la mayor facilidad que significara abrir las puertas de la administracin pblica en el escaso tiempo disponible para el estudio, menor del que hubiera tenido un extrao buscando dificultosamente informacin, permisos e insumos para el diagnstico2.
Capacitacin al equipo de funcionarios pblicos Convocatoria a concurso Objetivos y caractersticas del equipo de Investigadores
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2 Y de hecho el problema de los permisos para encuestas, entrevistas o incluso para solicitar informacin institucional, fue una lucha constante a causa de las dicultades con que se encontraron los investigadores, pese a su misma pertenencia a las entidades pblicas en cuestin. Cabe deducir lo innitamente ms difcil que hubiera sido obtener los permisos correspondientes para personas ajenas a la reparticin pblica estudiada.
c) La facilidad que ello podra significar, no slo para elaborar el diagnstico, sino para identificar y eventualmente materializar algunos puntos de mejora. d) La percepcin de que mediante una capacitacin y un acompaamiento durante todo el proceso, los funcionarios podran revertir, al menos en parte, eventuales deficiencias en investigacin y, tambin, que a travs de la elaboracin colectiva y participativa de cada diagnstico, se generara un aprendizaje sobre los errores y aciertos de todos, elevando la calidad de los trabajos. A esto se sum el inters de la sfp de promover competencias de investigacin en el interior de la administracin pblica. Fue entonces, con el fin de paliar posibles dficits en investigacin social entre los funcionarios pblicos, que la tutora desarroll un sistema de lecturas tomando la metodologa de investigacin social como eje del trabajo. Adems, propici un sistema de reflexin grupal de las lecturas, que aterrizaba en los problemas concretos de cada una de las investigaciones, haciendo ms efectiva la interpretacin y concreta la aplicacin de la metodologa de investigacin para cada uno de los diagnsticos particulares. Cabe destacar que la estrategia de fundar el trabajo en la metodologa de la investigacin cientfica result clave para un diagnstico riguroso desde la perspectiva de las ciencias sociales, ya que cada funcionario traa una idea ms o menos arraigada (aunque no siempre acertada) con relacin a cules eran los principales problemas que la reparticin pblica enfrentaba. Estas ideas estaban al mismo tiempo teidas de los prejuicios y lugares comunes que la propia experiencia directa y su contingencia, impone sobre el objeto de estudio. Esto ltimo fue un problema, especialmente durante el primer perodo del trabajo de investigacin, pero afortunadamente no tuvo externalidades negativas importantes ya que permiti abordar el trabajo sin grandes contratiempos. 1.1.2 Las investigaciones que componen el estudio Los participantes que se postularon venan con un propsito definido previamente, como producto de su desempeo laboral de aos en cada una de las instituciones. En definitiva, buscaban estudiar algo que les molestaba y queran contribuir a mejorar. Ese propsito definido previamente, que arrastraba problemticas funcionales y deseos de plantear mejoras operativas en aquellos aspectos que les parecan de deficiente funcionamiento, fue una buena carta de presentacin de los postulantes, porque significaba que si bien podan carecer de experiencia investigativa, tenan al menos un objetivo claro al que respondan, el cual se convirti en estmulo para avanzar a travs de un proceso de bsqueda complejo, muchas veces rido y plagado de desafos y dificultades. La investigacin brind la posibilidad a funcionarios que conocan sus instituciones y que sentan que estas no estaban cumpliendo con sus objetivos y propsitos que hicieran un diagnstico claro, precisando y delimitando aquellas intuiciones suyas para, al mismo tiempo, aventurar los ajustes y mejoras pertinentes. De manera que adems de la capacitacin y del diagnstico que son aportes en s mismos, en todos los casos las investigaciones contienen un diseo
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de mejoras factibles de ser implementadas en el corto y mediano plazo por las autoridades de cada una de las entidades investigadas. Ese diseo sum un atractivo adicional y especfico a cada una de las monografas en un sentido particular, que ayudaba a determinar el objeto de estudio, reduciendo especulaciones, generalidades y ambigedades. El viejo modelo administrativo tradicional todava vigente en una importante medida tena como objetivo bsico apuntalar problemas polticos de poder interno mediante la distribucin y devolucin de favores. Pero la necesidad actual del sistema administrativo que el pas requiere para avanzar en su desarrollo, pasa ahora por los distintos vectores de precio y calidad que caracterizan el sistema econmico mundial y lo hacen cada vez ms competitivo y brutal, por lo cual, sobrevivir en la competencia global, demanda otro tipo de administracin pblica, que ya no puede seguir siendo clientelista-prebendaria. Esto no quiere decir que las caractersticas clientelistas histricas de la administracin paraguaya hayan desaparecido. Por el contrario, gozan todava de buena salud y su deconstruccin tomar tiempo, as como un esfuerzo constante y sistemtico. Pero el avance de pas obliga a superarlas, por lo cual, pensamos que las demandas ciudadanas especialmente la de los jvenes harn sentir esa necesidad de forma creciente, sobre todo si perciben intentos de restauracin reaccionarios. Significa que la globalizacin mundial obliga al progreso y desarrollo democrtico efectivo del pas, lo que supone procesos administrativos ms sofisticados que el viejo prebendarismo tradicional por eso el Estado a medias, que supona el viejo modelo, es ya disfuncional a cualquier desarrollo eficiente y eficaz, pero si se quiere transformar realmente ese Estado arcaico e ineficiente, se necesita un esfuerzo vigoroso y permanente para desmantelar el arrastre que subsiste de la vieja forma de hacer las cosas y que encuentra todava mltiples formas de reproduccin, apalancamiento y pervivencia. Es debido a ello que la administracin pblica paraguaya aparece rezagada, comparada con pases de Amrica Latina, en secuencias histricas. Pero adems de la baja cualificacin que recibe en trminos comparativos, es la propia ciudadana paraguaya la que reprueba los servicios pblicos que recibe, como puede verse en la secuencia de encuestas de cultura poltica realizadas entre 2001 y 20063. No obstante, la modernizacin que est introduciendo la SFP y que puede cotejarse, entre otros, en el informe Dos aos de gestin SFP/2008-2010 (septiembre de 2010), es todava reciente. Si bien va en la direccin correcta, resulta difcil saber si est generando un cambio de prcticas, si ya ha podido entrar en una fase que haga irreversible los cambios, o si el proceso modernizador se encuentra todava en un nivel preliminar, incapaz de generar dinmicas propias y auto-sostenidas. Esta inquietud es una preocupacin recurrente, nada menor, especialmente por las ingentes dificultades que tiene llegar hasta la ciudadana misma, a fin de que se empodere la demanda. De hecho, la inquietud resurgi en la reciente presentacin del ltimo informe de resultados, Tres aos de gestin, SFP/2008-2011, realizada el mircoles 19 de octubre de 2011. La necesidad de modernizar la administracin pblica para que el pas pueda sobrellevar con posibilidades de xito los ingentes desafos que representa el mundo global resulta imprescindible y constituye una de las razones que llev a la SFP a materializar este proceso. sta investigacin se encuentra en lnea con otras acciones en curso, como por ejemplo el establecimiento de un
La tensin entre el funcionario y el investigador
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3 Ver ciclo de encuestas sobre Cultura poltica 2001-2006 del CIRD, coordinadas por Alejandro Vial.
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escalafn de categoras de puestos y remuneracin, que reduzca el caos actual con las alrededor de 1.500 categoras existentes en el ordenamiento vertical de la administracin pblica, a tan slo 40 categoras, una vez completada la modernizacin. El problema de fondo es que el modelo prebendario y clientelar forma parte de un sistema global, por lo que su cambio supone una reingeniera del Estado en su conjunto. Esto necesita acciones con fuerte voluntad de transformaciones y modernizaciones capaces de sostenerse en el tiempo, ms all de los Gobiernos de turno. Ahora bien, si la reforma del Estado paraguayo es condicin necesaria para modernizar el pas, la pregunta sigue siendo, cul es el riesgo de retroceder a prcticas administrativas de corte prebendario y clientelista, en la medida que los cambios en cuestin, no logren alcanzar el punto de no retorno? Es una pregunta que carece de respuesta fcil. Al no estar empoderadas estas nuevas prcticas, restablecer el sistema sigue siendo posible, aunque tendra en principio baja racionalidad socio-econmica y costos funcionales elevados. Sin embargo, ello no es garanta de nada. Aunque sea muy probable que la rueda que se ech a andar haya movido un vector estratgico y est en un punto sin retorno no tanto o solamente por los sistemas instalados por la SFP, que le resultar difcil eludirlos a una siguiente administracin sino fundamentalmente porque existe una crisis en la representacin del Estado tradicional (a nivel regional y mundial); lo que creemos, saltar a la vista desde el nuevo tono de las demandas ciudadanas una vez que el Gobierno actual sea reemplazado e independientemente de cul sea el color del nuevo Gobierno que lo reemplace. Eventuales intentos de restauracin y retroceso podran producir demandas ciudadanas crecientes, y ah est el reaseguro de los cambios realizados en la administracin pblica. Por ello es importante, en este ltimo tramo del Gobierno de Lugo, que la SFP llegue ms a la ciudana, a fin de informar de los avances realizados, profundizando su empoderamiento. Porque pese a las muchas cosas de su programa que este Gobierno no ha podido realizar y que ya probablemente no alcanzar a hacer, el pas ha cambiado muchsimo ms de lo que la vieja clase poltica, sentada cmodamente en sus curules parlamentarios, se ha dado cuenta; y ese cambio se est radicando en la propia cultura poltica y, muy particularmente, en la juventud paraguaya. Las notables pinturas que conforman la serie Hroes de la dependencia y adornan algunas calles del centro de Asuncin son apenas un esbozo de lo que puede llegar a ser la nueva actitud poltica de la juventud paraguaya, lo que ya ha tomado por sorpresa y con inocultable disgusto a la vieja guardia de los partidos polticos con representacin parlamentaria, que parecen estar fuera de la nueva realidad ciudadana local y mundial; al igual que lo estn los grandes medios que han formado la opinin pblica nacional en los ltimos veinte aos. Desde la perspectiva de la modernizacin del Estado, el tipo de administracin pblica tradicional, prebendaria y clientelar, centrada en el intercambio de favores, signific focalizar hacia adentro las prcticas durante demasiado tiempo. Este tipo de administracin, est ms preocupada en satisfacer a los jefes, con funcionarios buscando la mera sobrevivencia y el cansino transcurrir del paso del tiempo hacia su jubilacin, que en el desarrollo del proceso administrativo como tal, o en el progreso del pas, como sujeto principal de la gestin pblica.
En la medida que prima la discrecionalidad y la falta de racionalidad, revertir stos hbitos requiere acciones fuertes y sistemticas durante un tiempo prolongado. Y es que la prctica clientelista histrica, fue modelando en el funcionario una cultura organizacional limitada a la entidad especfica a la que pertenece y a la repeticin de procedimientos y rituales, sin coordinacin sobre otras entidades, aunque estn colaborando en tareas relacionadas, muchas veces, a una misma poltica pblica. Slo al cortar esa reproduccin mecnica, damos la oportunidad al funcionario para que pueda ver la realidad en su conjunto y, de ese modo, contribuya a ser un potencial agente de cambio, teniendo al pas y no a su jefe, partido o reparticin burocrtica como destinatario principal de sus acciones. Durante el proceso de investigacin que dio origen a este libro, hemos podido constatar las luchas entre el molde tradicional del funcionario y el dificultoso surgimiento del investigador, equivalente a un funcionario autocrtico, ms ciudadano que burcrata y a quien le interesan reales mejoras para el Estado. Un ciudadano, por ejemplo, capaz de situarse entre el temor a decir algo que puede molestar a los jefes pero que debe ser dicho si se busca una correccin y la audacia de decirlo apoyado en el rigor del estudio. 1.1.3 Principales hallazgos del estudio. El equipo desarroll seis investigaciones. Tres sobre polticas pblicas que fueron las siguientes: a) la poltica de fiscalizacin que realiza el Estado a la empresa privada; b) la poltica de proteccin a la niez y la adolescencia, y; c) la nueva poltica pblica de prevencin en salud del MSPBS. Con respecto a las otras tres investigaciones restantes, dos se abocaron a clima organizacional, y estuvieron focalizadas en la Direccin General del Talento Humano del MEC y en Petropar. Finalmente, el sexto estudio se encuentra a mitad de camino entre polticas pblicas y clima organizacional. Analiz criterios para la toma de decisiones tanto de la Gobernacin como de la Intendencia de Concepcin. Desde un principio habamos pensado que las investigaciones deberan priorizar el tema de la poltica pblica, ya que es ah donde el Estado ejerce de modo ms directo su rol. Sin embargo, y a medida que se iban abriendo las propuestas, descubrimos que haba una especial preponderancia entre los concursantes por propuestas sobre clima organizacional4. En la funcin pblica existen, en general, dficits sobre la carrera del servicio civil, las remuneraciones y la profesionalidad tcnica de sus integrantes; la preponderancia de propuestas orientadas hacia el tema interno, (como lo es clima organizacional) mostr los rezagos histricos de una forma de administracin pblica que no considera al ciudadano como su cliente principal. En ese sentido resulta conveniente detenerse un momento en los hallazgos generales del proceso de investigacin, habida cuenta que pese a las importantes diferencias de cada uno de los estudios, su conjunto nos arroja puntos comunes ilustrativos. Sin perjuicio a la diferencia de realidad temtica, en especial la que se da entre poltica pblica y clima organizacional, podemos en-
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4 De las 39 propuestas presentadas, entre once y doce dependiendo del criterio que se use apuntaban, directa o indirectamente, al tema del clima organizacional.
contrar coincidencias en ciertos aspectos generales, que indican dnde estn y cules son los mayores dficits de la administracin pblica, tanto al interior de sus aparatos de Estado, como en su interaccin con la sociedad civil.
El efecto cascada de los cuatro hallazgos principales y su lgica de articulacin funcional
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En los distintos trabajos emergen los siguientes aspectos, en cuanto a dficits de la funcin pblica y la administracin del Estado: a) Escasa o nula coordinacin de acciones de los entes diagnosticados, tanto en su funcin interna, como en su interaccin con otras entidades que tienen tareas y competencias similares. b) La inexistencia de una vara comn, aplicable a todos por igual (lo que se nota especialmente en la interaccin del Estado con la empresa privada), se traduce en notoria desigualdad en la aplicacin de la Ley, lo que atenta gravemente contra el Estado de Derecho y desalienta las buenas prcticas de las personas y empresas que cumplen con las Leyes, frente a las que las incumplen. c) Ausencia casi total de acciones basadas en polticas de mediano y largo plazo. Las acciones y prcticas responden, ms bien, a criterios reactivos y puntuales, que siempre pueden ser cambiados, lo que deviene en una certidumbre jurdica siempre relativa. Tercer eslabn de la cascada y primer efecto o consecuencia de la falta de coordinacin de las acciones y de la ausencia de univocidad legal. d) Sin coordinacin de las acciones no puede haber buena gestin y sin univocidad legal, termina dando un poco igual todo en trminos de gestin, resultados y mantenimiento de polticas. Los cuatro aspectos del efecto cascada estn altamente imbricados, pues si la administracin prebendaria y clientelar est orientada a la satisfaccin poltica de los jefes partidarios, entonces, para qu esforzarse en coordinar y alcanzar objetivos institucionales, o en tener propsitos de mediano y largo plazo para las polticas pblicas de pas. La falta de coordinacin y articulacin se debe, en parte, a que las instituciones que deban asumir funciones en determinadas reas, frecuentemente no lo hacen, lo cual es alentado por la falta de univocidad en la aplicacin de la Ley, que no sanciona debidamente el incumplimiento y pasa a ser un incentivo perverso frente a las buenas prcticas, determinando as la deficiente gestin general. En un sentido muy preciso, la carencia de aplicacin de la Ley igual para todos, contribuye a diluir responsabilidades en las competencias de las entidades pblicas que no cumplen con lo que est estipulado en la Ley, desalienta la bsqueda de cumplir con las obligaciones y las buenas prcticas que se acercan a ello. Privilegia as las acciones puntuales, sin horizonte de futuro, lo que lleva otra vez en una suerte de lgica perversa que se muerde la cola a la deficiente gestin general del Estado. Por su parte, la accin poltica como respuesta reactiva se aplica ante cualquier emergencia, como la demanda repentina de la ciudadana por atender sus necesidades inmediatas como el exceso de aguas de lluvia, las sequas o problemas de salud imprevistos de tipo epidmico u otros. Los esfuerzos se destinan y reorientan solamente a responder ante la nueva urgencia puntual creada, lo que distorsiona roles, funciones y competencias; pero sobre todo, cierra el paso a polticas de alcance pas, que suponen largo plazo y univocidad legal, nada de lo cual prevalece.
Al mismo tiempo, la falta de coordinacin est relacionada a que tantas entidades o direcciones pblicas no asuman sus respectivas competencias, sin que a raz de su inaccin exista alguna sancin en lo que encontramos otra muestra de falta de univocidad legal. Esto dificulta sobremanera coordinar, gestionar y desarrollar polticas pblicas perdurables, generando un efecto de arrastre disfuncional, de carcter sistmico y global, con externalidades negativas. Todo esto otorga una suerte de licencia general para incumplir los deberes, especialmente grave en una sociedad donde la cultura poltica alienta el aserto de que quien se toma en serio sus obligaciones y responsabilidades, termina perdiendo frente a quien las esquiva e incumple. Las polticas pblicas forman parte de un sistema y requieren para su materializacin el concurso de todas las entidades y partes que la integran, en definitiva, la comunidad nacional o pas. Entre los diagnsticos de este estudio, tanto la poltica de apoyo a la niez y adolescencia, como la poltica de prevencin de salud pblica o la tarea de fiscalizacin que el Estado hace sobre la empresa privada, se enfrentan a serias dificultades de ejecucin por la complejidad que supone la articulacin de todas las entidades que participan, y levantan propuestas de mejora, las que de concretarse podran contribuir a una optimizacin funcional de gran calado en la administracin del Estado paraguayo. 1.1.4 Carencia de univocidad legal entre el Estado y la sociedad civil El hecho que en su aplicacin no exista una Ley que sea igual, universal y vinculante para todos, es una de las cuestiones graves, porque introduce incentivos perversos: estimula la no cooperacin por el bien comn, promueve la elusin en lugar del cumplimiento de las Leyes pues los que salen ganando no son los que se portan bien, sino los que se avivan y hacen trampas, como queda de manifiesto en la investigacin sobre el rol de los fiscalizadores estatales en la empresa privada, todo lo cual atenta contra uno de los pilares fundamentales de cualquier comunidad legal y democrtica, cuyo saber de sentido comn sostiene que Ley pareja no es dura. 1.1.5 Ausencia casi total de acciones basadas en polticas de mediano y largo plazo Las acciones responden, ms que nada, a criterios reactivos y puntuales de apagar incendios, lo cual se debe al hecho de que pocas instituciones pblicas parecen abocarse a realizar las tareas que son su responsabilidad y competencia principal, sin que ello se traduzca en sanciones y castigos. Al igual que el cumplimiento de las responsabilidades legales, muchas veces tampoco conlleva premios ni alicientes que estimulen esas buenas prcticas. Esto se traduce en que otras entidades deben encargarse de suplir los rezagos que se crean, realizando acciones de coyuntura que aunque no sean su competencia principal se ven obligadas a encarar para salir al paso de los dficits que deja la inaccin de la reparticin estatal encargada de la tarea y responder as a las demandas ciudadanas frente a esa emergencia.
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Este es un drama clsico de poderes locales como intendencias y gobernaciones, que habitualmente estn obligados a suplir las falencias estatales, pero tambin es de ocurrencia habitual en reparticiones internas de ministerios y entidades pblicas del Gobierno Nacional. En este contexto, a la administracin pblica le resulta muy difcil abocarse a tareas de mediano y largo plazo que son propias de la construccin de pas con un propsito claro, especialmente en el tema de la poltica pblica. 1.1.6 Deciente gestin general Las limitaciones anteriores traducen un resultado similar: deficiente gestin general. Aunque aqu, al igual que en otras cosas, resulte difcil establecer si es primero el huevo o la gallina, una de las cuestiones ms nefastas de la cultura poltica paraguaya es la indolencia frente a la responsabilidad y el deber, as como la recurrencia sistemtica al incumplimiento de la Ley por la absoluta falta de costo que tiene dejar de materializar las competencias y responsabilidades asignadas. Esta indolencia relativa frente a la responsabilidad genera laxitud y complacencia general con el incumplimiento y la negligencia, porque siempre se encuentran excusas y motivos vlidos para justificar la inaccin lo cual conforma una de las caractersticas ms nefastas tanto del Estado como de la cultura poltica paraguaya. Ahora bien, en este estudio nos abocamos a un radio de accin ms acotado, aunque directamente relacionado con lo antedicho, al punto que los hallazgos mencionados, surgen, precisamente, de esta deficiencia.
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1.2 Propuestas y caractersticas generales del estudio

El texto aborda tres investigaciones sobre polticas pblicas, dos trabajos que analizan clima organizacional en la respectiva entidad administrativa del funcionario, y una ltima que describe procesos de toma de decisiones en dos Gobiernos locales, lo que resulta especialmente ilustrativo de los dficits consignados. Una de las enseanzas que este proceso nos deja es que la funcin pblica debe seguir trabajando aceleradamente en los siguientes frentes: a) Profesionalizar y regularizar la carrera de la funcin pblica, empatando salarios con responsabilidades, competencias y resultados, a fin de que sean la calidad y el resultado obtenido las unidades de medida, en lugar de adscripciones partidarias u otras similares. b) Enfatizar el rol de la funcin pblica como soporte de las polticas pblicas del Estado paraguayo, pues slo aqu se podrn abordar visceralmente los principales dficits del sistema, referidos a la negligencia general, la irresponsabilidad y la falta de rigor ante la arbitrariedad.
1.3 Contenidos Temticos del estudio

1.3.1 Rol de los scalizadores estatales y empresa privada [Vernica Lpez] En el estudio acerca de la fiscalizacin que el Estado realiza sobre la empresa privada, la investigadora, quien bas su diagnstico en entrevistas a trabajadores, ciudadanos, empresarios y fiscalizadores estatales, adems del uso de datos duros y de informacin secundaria5, obtuvo los siguientes hallazgos relevantes: a) Carencia de univocidad legal en la aplicacin fiscalizadora del Estado. b) Falta de coordinacin y articulacin en las tareas que materializan las distintas entidades fiscalizadoras, lo que disminuye la racionalidad y eficacia de las acciones. c) Ausencia de informacin entre instituciones estatales, an en caso de violaciones flagrantes, en mbitos donde existen organismos pblicos especializados en la materia y cuya violacin se constata. d) Corrupcin entre fiscalizadores, tanto a nivel personal (coimas) como a nivel del sistema mismo, que desarrolla un verdadero circuito de oro, que se traduce en la perversa prctica de fiscalizar a las mismas empresas casi siempre, porque no se ampla la base de datos, lo que resulta sumamente injusto para con las buenas prcticas de los privados que cumplen, y bastante irracional para el Estado en su conjunto. e) Personas inescrupulosas que se hacen pasar por fiscalizadores utilizando falsa documentacin. f) Facultades asimtricas entre los fiscalizadores de distintos organismos pblicos. En ciertos casos y de acuerdo a la diversidad de leyes que se aplican, el fiscalizador es autorizado a actuar sin permiso del dueo de la empresa y, en cambio, a fiscalizadores de otras entidades se les somete al acuerdo del propietario, con lo que deben recurrir a la justicia en caso de desacuerdo. Esto resulta tambin, bastante injusto y, sobre todo, inoperante. Los principales puntos de mejora definidos en la investigacin son: a) Homologar las normativas y funciones, para moderar la carencia de univocidad legal existente. b) Realizar reuniones peridicas de coordinacin entre las distintas entidades fiscalizadoras del Estado, lo que permitira conocimientos sistmicos y personales. c) A su vez, las reuniones peridicas podran servir para cruzar bases de datos, ampliando el nmero de empresas a ser fiscalizadas, a fin de evitar el llamado circuito de oro. d) Darle publicidad oficial con documentos ligados a informacin on-line verificable de manera abierta a los fiscalizadores para sincerar la falsificacin mediante una nota de la ministra de la SFP solicitando su implementacin en cada institucin. e) A mediano plazo, la investigadora propone control cruzado de la informacin.
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5 Datos duros son aquellos que no proceden de percepciones sino que forman parte de informacin objetiva sobre resultados vericables. Informacin secundaria es aquella utilizada por la investigacin pero que no fue generada por ella misma, sino por investigaciones o estudios previos existentes en la materia.
1.3.2 La Atencin Primaria de la Salud desde la percepcin de sus miembros [Celeste Gmez] Esta investigacin se refiere a la nueva poltica de salud del MSPBS, una de las pocas polticas pblicas que podra llamarse emblemtica, del Gobierno de Fernando Lugo. La investigadora centr su trabajo en las Unidades de Salud de la Familia (USF) e identific diversos aspectos a ser mejorados, entre los cuales sobresale la falta de coordinacin y articulacin en acciones comunes, las que en contraste con la poltica de salud tradicional resultan cruciales para el buen funcionamiento de esta poltica pblica y, debido a su propia naturaleza, sin una estricta coordinacin entre los diversos estamentos del sistema, deriva inviable y despea la poltica pblica hacia la entropa6. De manera que los problemas principales encontrados en el diagnstico giran en torno a un sistema integrado de servicios de salud, al interior del cual se encuentran las USF y, tambin, a una limitada implementacin de la figura del agente comunitario, pese a la centralidad que tiene para el buen desempeo de esta poltica pblica. La falta de coordinacin, que se traduce en fragmentacin y centralizacin, afecta el seguimiento a la atencin del primer contacto que se brinda, pues se dificulta la posibilidad de guiar al usuario dentro del sistema de salud, lo que le resta al modelo de prevencin buena parte de su principal virtud. La investigacin revela que para esta poltica pblica emblemtica, en los diecisiete departamentos ms la capital del pas, se instalaron 270 USF entre noviembre de 2008 y agosto de 2010, y que en el segundo semestre de 2010, se proyectaba instalar 224 USF ms, con lo cual, de cumplirse las metas, para comienzos del 2011, podra superarse el nmero de 500 USF instaladas. En otras palabras y pese a los problemas de coordinacin, hay un fuerte impulso de instalacin del nuevo modelo, aunque no sabemos si esta dinmica continuar cuando finalice el Gobierno de Lugo7. Otro aspecto relevante es que la presencia del agente comunitario resulta clave para el modelo de salud preventivo, pero slo en 15 de las 270 USF implementadas hasta ahora, existan estos sujetos sociales, lo cual conspira contra el mismo modelo de salud preventivo, dada la enorme utilidad del agente comunitario. De las doce dimensiones en funcin de las cuales se dise este modelo de prevencin en salud, para los puntos de mejora, la investigadora privilegi cuatro: a) Esencialidad. Se propone un mapeo y listado de instrumentales que logre paliar la escasez actual de medicamentos y servicios. Sin ello, los pacientes recurrirn al viejo modelo de salud y el nuevo modelo no podr sustentarse. El mapeo estara a cargo de la Direccin General de Atencin Primaria de Salud, con plazo al primer semestre de 2011. b) Integralidad. Dotar a las USF de un listado de servicios y especialidades disponibles para el usuario. La accin estara a cargo de la Direccin General de Servicios y Redes y la investigadora plantea un plazo perentorio, que sera el segundo semestre de 2010. c) Integracin. Generar espacios de intercambio de informacin mediante reuniones mensuales para la coordinacin del sistema. La accin estara a cargo de la Direccin General de Atencin Primaria. Tambin segundo semestre 2010.
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6 La investigadora tuvo problemas con los datos duros debido a que, tal vez por lo novel del modelo, la informacin acerca de lo que hace especcamente la salud preventiva, carece de registro desagregado de sus acciones y todo se integra en casilleros de informacin comn, por lo que cuesta saber qu corresponde a la salud tradicional y qu a la salud preventiva. 7 La sostenibilidad de los cambios, tanto en la administracin del Estado como en polticas pblicas emblemticas, dependen del grado de irreversibilidad que alcancen, lo que a su vez se relaciona con el nivel de empoderamiento que logren para la comunidad y la sociedad civil. As que tenemos aqu tambin, en esta importante poltica pblica preventiva de salud, el relevante interrogante acerca del punto de no retorno ya planteado antes, para las transformaciones de reforma en la administracin pblica.
d) Docencia e investigacin. Territorializacin, finalizando censos y mapas territoriales, adems de un registro de datos que desagregue las acciones de ambos sistemas de salud. Esto estara a cargo de las USF, con rango temporal del segundo semestre 2010. 1.3.3 El sistema social y judicial de proteccin a la niez y la adolescencia en Bella Vista, Itapa [Rosalba Garay] En esta investigacin, Rosalba Garay analiz la poltica de proteccin a la niez y adolescencia en el distrito de Bella Vista, departamento de Itapa. Uno de sus hallazgos principales es la existencia de serias dificultades para coordinar el sistema de proteccin, al punto que la hiptesis general de su investigacin es que pese a la notoria escasez de recursos, la proteccin a la niez y la adolescencia mejorara sustancialmente su eficacia si se le pudiera dotar de mayores niveles de coordinacin a esta poltica pblica. Otro de sus hallazgos, directamente relacionado a la carencia de univocidad legal, es que el sistema de proteccin est perfecta y completamente diseado, pero en trminos operativos y prcticos, no se echan a andar distintas entidades contempladas en la Ley. Respecto a la centralidad de la coordinacin, en los espacios distritales donde la investigacin encontr acciones que coordinaban sistemas, la mejora en sus resultados es visible, en opinin de la investigadora, ya que el dficit principal de coordinacin se da tanto a nivel departamental como a nivel central del Estado. Si ya habamos planteado en el estudio anterior de poltica de prevencin en salud, que su naturaleza supone la coordinacin de los distintos sistemas involucrados, mucho ms lo es todava para alcanzar un correcto funcionamiento del modelo de proteccin a la niez y la adolescencia. Y esto refuerza lo expuesto anteriormente, en el sentido que si el pas quiere salir del atraso y la pobreza, debe implementar polticas pblicas eficientes, y que la implementacin de dichas polticas obliga a transformar el modelo arcaico de administracin pblica, porque tal modelo es completamente intil frente a las necesidades del mundo actual, que exige polticas pblicas de alto nivel de complejidad. En el especfico caso de la poltica pblica de proteccin a la niez y adolescencia, la coordinacin y articulacin es crucial porque frente a los dos sistemas que la componen, tanto el de proteccin social, como el de proteccin judicial, confluyen nueve actores. Aqu sobresalen dos entidades por la relevancia que tienen para corregir las limitaciones de la poltica de proteccin: las Consejeras de la Niez y la Adolescencia (CODENIS), dependientes del sistema social, y los Juzgados de Paz, del sistema judicial. Los principales puntos de mejora planteados en la investigacin son: a) Impulso y fortalecimiento de las CODENIS, ya que son estratgicas para el sistema en su conjunto, y en diversos casos no se han implementado todava. Para materializar esta propuesta, la investigadora plantea que la Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia (SNNA), remita notas oficiales a los municipios, hacindoles ver su responsabilidad legal como rgano ejecutivo local en la aplicacin de esta poltica pblica, an en los casos que no estn constituidas los CODENIS. La SNNA podra enviar publicaciones
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mensuales, destacando los municipios que cumplen con esta tarea, como forma de estimular buenas prcticas. b) Promover redes de trabajo que apoyen la labor de las CODENIS, facilitando el servicio profesional de las instituciones ya instaladas en la comunidad. c) Capacitaciones peridicas para los funcionarios de las CODENIS y convenios con las universidades regionales para que alumnos presten servicios a las consejeras. d) Convenios entre instituciones cuyas competencias sean la niez y la adolescencia. e) Potenciar los Juzgados de Paz, instruyendo y exigiendo a los jueces el cumplimiento de sus funciones, a travs de cursos y talleres con especialistas en derecho de la niez, organizados por los propios jueces, por la Corte Suprema de Justicia, por la Secretara o las CODENIS. f) Que los Juzgados de Primera Instancia den trato especial a los casos remitidos por el Juzgado de Paz, con seguimiento y prosecucin de oficio es decir, sin necesidad de pedido de las partes, habilitando en sus archivos un lugar (casillero) especial, separado de los dems expedientes; y asignar un Defensor Pblico al nio-adolescente de inmediato, ya que son expedientes urgentes y especiales. g) Al igual que para las CODENIS, que las carreras de derecho de universidades regionales, incorporen pasantas jurdicas en las entidades jurisdiccionales. 1.3.4 La gestin pblica en el Gobierno municipal y departamental de Concepcin [Hugo Pereira] El investigador analiza la incidencia de la informacin en la toma de decisiones de estos Gobiernos locales y afirma que al no existir planificacin estratgica, las gestiones terminan siendo guiadas por las urgencias, la cotidianeidad, los pedidos aislados de los pobladores y las presiones polticas, imponindose como norma la realizacin de obras menores de escaso impacto, pero suficientes para justificar a quienes se encuentran al frente de las instituciones ante el electorado. Apoyado en informacin emprica, proveniente tanto de datos primarios como secundarios, el investigador pone de manifiesto en su diagnstico, que tanto en el Gobierno departamental como el municipal de Concepcin, la toma de decisiones se hace sin considerar los datos, los estudios y la informacin disponible en la materia respectiva. Esto conlleva que an cuando se realizan muchas acciones, no se resuelven los grandes problemas que aquejan a la ciudadana, sino que estos se agravan. Esto debido a que son meras reacciones que apagan incendios o responden a demandas de coyuntura de la ciudadana, especialmente en perodos electorales. Las razones de esta prctica se insertan en la vieja cultura poltica que presiona por resultados inmediatos y puntuales. De lo cual se deriv la forma tradicional, an actual, de reproducir la administracin pblica, desconfiada de invertir en estudios y diagnsticos para disear una hoja de ruta que responda a criterios de mediano y largo plazo. Como estas prcticas polticas permean todas las instituciones, el hacer deficiente, reactivo y puntual, se traduce en que las entidades que tenan que
materializar determinadas polticas no lo hacen, sin que ello les acarree sancin alguna, por lo que especialmente los Gobiernos locales se ven forzados a suplir ese no hacer de los otros con parches e improvisacin, lo que refuerza la prctica poltica perversa que hace de la irresponsabilidad y el incumplimiento de competencias y funciones, una suerte de elega colectiva. Los principales puntos de mejora planteados en esta investigacin son: a) Conformar un Comit Departamental de coordinacin y ejecucin de una poltica de poblacin, con representacin de la gobernacin y la sociedad civil. b) Determinacin de la realidad departamental a travs de estudios sectoriales liderados por la Universidad Nacional de Concepcin. c) Creacin de un banco de informacin que abarque las reas ms relevantes de poltica pblica como salud, educacin, medio ambiente, saneamiento, agricultura, transportes e infraestructura. d) Medicin de gestiones de Gobiernos locales y difusin de resultados. El investigador plantea que con el asesoramiento y acompaamiento de la SFP, se someta el resultado de las acciones de los Gobiernos locales a una evaluacin de gestin, utilizando la herramienta ndice de Gestin de Personas (IGP). 1.3.5 La atencin al pblico en la Direccin de Gestin del Talento Humano del mec [Carmen Ayala] En este estudio, que es uno de los dos diagnsticos de clima organizacional trabajado por el equipo, la investigadora basa la conceptualizacin de su diagnstico en el carcter estructuralmente discrecional, clientelista y prebendario que histricamente ha tenido y seguira teniendo la administracin pblica. Debido a este punto de partida, que se relaciona muy directamente a los hallazgos del estudio anterior, la investigadora sita las posibilidades de mejora en aspectos de carcter ms bien operativos que de fondo. Considera que los puntos de mejora a plantear, solo son transformaciones realizables en el corto plazo, ya que los males endmicos y estructurales, conforman prcticas arraigadas que requieren de mucho tiempo y persistencia para su reversin y mejora. De sus primeros hallazgos, resalta que existen serios problemas con los datos. Al realizar cruzamiento de informacin no existe correspondencia, ya que por ejemplo, los nmeros de cdula estn mal registrados en el sistema que los utiliza. Este simple error tcnico genera enormes dificultades, y revertirlo no parece al menos en principio tan costoso. En el tema de la calidad de la atencin, el estudio muestra, a partir de la opinin dada por los usuarios encuestados, que la Direccin General de Gestin del Talento Humano (DGGTH) presenta muchas deficiencias en aspectos como: baja capacitacin del personal, mala atencin, demoras, exceso de trmites, informacin limitada y fragmentada. La investigadora plantea que, pese a su nivel meramente operativo, con las mejoras planteadas, se pueden lograr mejoras sustantivas en la calidad de atencin disminuyendo el nmero de trmites y los tiempos requeridos para su logro. La mala atencin es una creencia generalizada, incluso en opinin de los propios funcionarios entrevistados.
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La fragmentacin y dispersin surge como problema reiterado, por lo que centralizar trmites es una demanda general. Algunas de las mejoras sugeridas son de fcil implementacin y se concentran en las direcciones de Matriculacin, de Escalafn y de Concurso; aunque hay tambin una mencin relevante a Mesa de Entrada y Secretara General. Los puntos de mejora sugeridos por la investigadora son extremadamente operativos, referidos estrictamente a los dficits de atencin detectados por el diagnstico de la Direccin General, y seran los siguientes: a) Habilitar una Mesa de Entrada nica en el MEC y asignar un solo nmero de expediente en Secretara General, para agilizar los trmites. b) Contar con una impresora de carnets en la Direccin de Matriculacin ahorrara costos al MEC y posibilitara al docente obtener un documento identificatorio, que ayudara a unificar los datos. As mismo, se necesita un scanner para el agregado de las fotos digitalizadas al expediente informtico de cada docente. c) Un equipo de fax y lnea telefnica en la Direccin de Escalafn acelerara los trmites cuando los documentos tengan dificultades. d) Una lnea telefnica adicional con acceso a Internet en la Direccin de Concurso ayudara a agilizar las documentaciones y resoluciones que son dictaminadas. 1.3.6 Clima organizacional en Petropar [Mara Eugenia Frers] La tesis central de la investigadora es que Petropar sufri una sistemtica descapitalizacin y degradacin, respecto a la empresa lder que fuera en sus inicios. Petropar tuvo que asumir muchas veces el costo de subsidiar al pas en su conjunto, al ser obligada por el Poder Ejecutivo de turno a vender por abajo del precio de costo, lo que constituye un ejemplo de la poltica tradicional y su mala prctica en la administracin pblica del Estado paraguayo. La investigadora encontr un alto sentido de pertenencia a la empresa entre los funcionarios encuestados y entrevistados, pero tambin mucho malestar por la falta de informacin, verticalismo en la toma de decisiones, ausencia de participacin, adems de trabas en la gestin, como resultado de frecuentes decisiones errneas acumuladas durante los ltimos aos. En general, lo nico que Petropar comunica a sus funcionarios se limita a circulares disciplinarias, disposiciones sobre asuetos y avisos respecto a eventos. Pero slo en contados casos se informa sobre los objetivos que la empresa se ha puesto o sobre los resultados y logros institucionales, y menos an, acerca de los valores, objetivos y propsitos de la organizacin. Esto hace que el compromiso de los funcionarios con la entidad sea limitado, aunque subsista cierto espritu de cuerpo con la empresa; en especial entre los funcionarios antiguos, al parecer, producto de su emblemtico pasado. El diagnstico revel tambin que las reuniones entre la alta gerencia y los funcionarios son escasas o prcticamente nulas, lo que sumado a la negativa imagen que la empresa tiene en los medios de comunicacin social, produce frustracin y desgano entre sus funcionarios. El tema del subsidio sera resultado de una problemtica estructural, que supone transformaciones en el sistema de transportes, entre otros, por lo que
al igual que en el estudio sobre el MEC, los puntos de mejora propuestos tienen un nivel ms bien localizado y limitado a cuestiones de carcter interno. Para abordar los problemas de clima organizacional encontrados en el diagnstico, la investigadora sugiere puntos de mejora en tres reas: a) Gestin de personas. Acciones coordinadas entre Petropar y la SFP promueven que el Departamento de Administracin del Personal ejerza un rol estratgico, evale las necesidades de incorporaciones, movilidad, capacitacin y desvinculacin. Instalar concursos internos de oposicin para el acceso a becas y capacitaciones que dispone la empresa. Incluir en la capacitacin, no solamente temas tcnicos, sino talleres motivacionales. Cambiar el enfoque para incluir una mirada integral que ayude a las personas en su proceso de desarrollo tcnico-profesional. b) Relaciones tcnicas y sociales. Que la direccin de la empresa promueva acciones de encuentro entre el personal, planificando y ejecutando actividades de esparcimiento, deportivas y artsticas para fomentar la integracin entre compaeros. Gestionar con cooperativas, clubes deportivos o instituciones educativas, espacios para dichos encuentros, y articular acciones con otras instituciones, como la Secretara Nacional de Deportes o la Secretara Nacional de Cultura, ya que existe un rea de bienestar del personal y otra de asistencia, que pueden llevar adelante esto. c) Comunicacin. La Oficina de Relaciones Pblicas debe cumplir un rol estratgico, analizando qu, cmo y cundo comunicar. Esto supone la elaboracin de un plan comunicacional corporativo. Tambin se deber contemplar la comunicacin interna como un elemento fundamental en el mejoramiento del clima en la organizacin. En este sentido, debe recibir diariamente informacin de las diversas dependencias para la emisin de un boletn institucional oficial. La oficina de Relaciones Pblicas debe analizar y proponer las informaciones a ser publicadas en la Web institucional.
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1.4 Algunas conclusiones nales y generales de los estudios

Pese a la diferente ndole temtica de los trabajos, tenemos en cada uno de ellos un diagnstico pertinente acerca de algunas de las principales trabas que arrastran importantes entidades pblicas, as como elementos que dan cuenta de la transversalidad general que tiene la mayora de los problemas detectados. Esto de por s constituye un excelente punto de partida para que las respectivas autoridades puedan tener una mirada actualizada de su realidad y de las mejoras requeridas para la administracin del Estado en su conjunto. A su vez, los puntos de mejora presentados, que con grados de desarrollo tambin diferenciados, proveen oportunidades prcticas en el corto y mediano plazo, nos sugieren que su implementacin podra significar, especialmente en algunos casos, optimizar gestiones con costos mnimos para las entidades pblicas en cuestin, lo que tendra beneficios rpidos y notorios para los usuarios y para la ciudadana en general. En los estudios desagregados por cada uno de los casos se muestra, adems de los llamados puntos de mejora, conclusiones y recomendaciones para en-
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frentar aquellas cuestiones macro, que implican mayor grado de complejidad y suponen ms tiempo y consenso en niveles poltico-estratgicos. Finalmente, agregar tan solo dos cuestiones. En primer lugar, enfatizar los cuatro principales aspectos de cascada mencionados ms arriba (escasa o nula coordinacin de acciones; falta de univocidad legal; ausencia casi total de acciones basadas en polticas de mediano y largo plazo; y deficiente gestin general), que caracterizan la naturaleza de las prcticas en la administracin pblica paraguaya y representan el dficit ms relevante a ser superado en el marco de cualquier racionalizacin del Estado. Esto nos hace cerrar esta primera parte del trabajo con la siguiente conclusin: No habr reforma del Estado efectiva, ni por ende una administracin pblica moderna, sin corregir estos cuatro aspectos estratgicos, altamente interrelacionados y que contribuyen al atraso del pas, reproduciendo el carcter arcaico del Estado paraguayo. La falta de coordinacin y articulacin se debe en muchos casos al desempeo casi autista de los aparatos de Estado (reproduciendo aquello de isla rodeada de tierra, propia del modelo tradicional de dominacin) que nunca tuvo en cuenta la necesidad de funcionar como un sistema altamente interrelacionado, y reprodujo un modelo histrico de funcionamiento que no ha sabido guiarse en funcin de un propsito, con evaluacin de metas y resultados. Porque ms que el resultado pas, se han priorizado resultados corporativos y ajenos a la funcin pblica como tal, todo lo cual ha levantado histricamente un verdadero elogio a la desidia y la irresponsabilidad, distorsionando roles, funciones y competencias entre los aparatos del Estado. En ltimo trmino, nuestra sensacin producto de la experiencia vivida de que pese a todas las importantes limitaciones mencionadas, resulta posible hacer cambios relevantes en la administracin pblica con el mismo personal existente si nos preocupamos de llegar a ellos y les damos la oportunidad de contar con las herramientas adecuadas para que puedan incidir en una mejora de las cosas que les ataen de modo directo.
Rol de inspectores y scalizadores en la funcin pblica

Por Vernica Lpez
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La palabra inspeccin significa examinar o reconocer una cosa en general. Se suele utilizar como sinnimo de fiscalizacin, aun cuando esta ltima acepcin se refiere a la inspeccin pblica, tanto de las cuentas y actividades de los contribuyentes para ver si pagan correctamente sus impuestos al Estado, o si el sector privado asegura el cumplimiento de las Leyes vigentes para los trabajadores. La palabra fiscalizacin alude al fisco, o sea, en nuestro caso, al Estado paraguayo mismo. Es as que el funcionario encargado de estas tareas, llamado inspector o fiscalizador en algunas administraciones, cuenta con la delicada labor de ejercer funciones de control en nombre de los aparatos del Estado. En tal caso, la funcin central de los inspectores es controlar la aplicacin de la legislacin paraguaya. En la administracin pblica paraguaya existen varios sistemas de inspeccin, en los cuales cada una de las instituciones responsables cuenta con funcionarios encargados de realizar estas tareas. Particularmente en esta investigacin, hemos incluido a los ministerios de Industria y Comercio (mic), Justicia y Trabajo (mjt) y de Hacienda (mh), as como a los del Instituto de Previsin Social (ips). Por razones de tiempo, no hemos investigado especficamente a los otros ministerios e instituciones que tambin se encargan de tareas similares, tales como los de Salud Pblica y Bienestar Social, Migraciones, Municipalidades, la Secretara del Medio Ambiente, el Vice Ministerio de Minas y Energa o la Direccin de Contrataciones Pblicas. Eso s, en el proceso de contraste de datos, hemos detectado la importancia de que todos trabajen en forma articulada. A la Direccin General de Contrataciones Pblicas por ejemplo, le sera muy til contar con los datos cruzados de todas las instituciones. Tambin sera muy til para la Secretara de Tributacin (set) y para las otras instituciones, ya que todos los funcionarios jerrquicos entrevistados han manifestado que esta informacin ayudara a realizar inspecciones y fiscalizaciones desde sus oficinas, denominadas de laboratorio, mediante el cruce informtico de datos, para evitar que se realicen en forma personal muchas de ellas. Con esto se busca conocer la situacin particular de una empresa oferente, y en caso de que la misma tenga irregularidades, se pueda beneficiar con la contratacin a otra empresa que cumpla a cabalidad con las normas legales8.
8 En la actualidad se prohbe presentar propuestas para contratar, a las personas fsicas o jurdicas que se encuentren en mora como deudores del sco o de la seguridad social, segn se desprende del Articulo 40 de la Ley 2051/03 de Contrataciones Pblicas.
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9 Administracin del Trabajo: Asegurar la gobernabilidad a travs de la aplicacin de la Ley en Amrica Latina. Mara Luz Vega Ruiz. oit. Ginebra. 2009.
10 Hobbes, Thomas. Leviatn. 1651.
Una recomendacin sera que dicha institucin exija como pre-requisito tales cumplimientos legales, con lo cual las empresas en estado irregular estaran excluidas en forma automtica. De tal forma, la informacin no se ocupara solamente de hacer saber si la empresa se encuentre inscripta en dicha institucin, sino que se cruzaran datos para cotejar si los datos de cada una de las instituciones (por ejemplo mh, ips, mjt), coinciden en nmero y fechas de realizacin. El papel central del inspector fiscalizador hace que, adems de su faceta de supervisin, se convierta muchas veces en soporte fundamental de la mayor parte de las instituciones sociales vigentes9. En sentido extendido, los fiscalizadores no solo interesan a la administracin pblica, sino que a la vez estn al servicio de todos los ciudadanos ya que con sus labores, verifican el cumplimiento de la Ley, evitan la evasin, contribuyen al combate contra la competencia desleal de las empresas, cuidan a los importadores, los trabajadores, los contribuyentes, los consumidores y los usuarios finales. En la prctica actual hemos detectado que en nuestro pas los inspectores fiscalizadores no actan de sta manera en todos los casos. En suma y siguiendo a Hobbes10, slo cuando actan de modo correcto, logran que la sociedad internalice el miedo al castigo cuando se incumple la Ley y pueda el cuerpo social funcionar de acuerdo a lo esperado, y conforma la dificultad mayor para que en este pas rija el imperio de la Ley y el Estado de Derecho, sin lo cual, la democracia siempre estar amenazada. Este es uno de los problemas ms graves que conlleva la carencia de univocidad legal, planteada al inicio del presente texto. Los diversos sistemas de fiscalizacin en todas las instituciones cuentan con un cuerpo de inspectores estables y legalmente constituidos. Aunque tambin varios de ellos son contratados y por tanto no gozan de las condiciones que garantizan la estabilidad en su empleo o la independencia propia de los que ejercen este tipo de funciones, porque los contratos son temporales y muchas veces dependen de ellos para seguir trabajando en la institucin. Aunque en algunas instituciones los inspectores se encuentran debidamente remunerados e incentivados, y gozan de viticos adecuados y movilidad para realizar sus tareas; existen tambin otras instituciones que no brindan estos importantes beneficios. Para satisfacer las necesidades bsicas de sus familias, los inspectores y fiscalizadores se ven obligados a completar el salario ejerciendo actividades paralelas, situacin que los expone con mayor facilidad a la tentacin de aceptar sobornos a favor de los que estn siendo sujetos de la inspeccin. En general no existe un escalafn estndar para los inspectores en la funcin pblica, y esto hace que algunos de ellos migren de una a otra institucin, buscando condiciones laborales o incentivos ms atractivos. En cuanto a los requisitos para acceder a los cargos, en algunas instituciones se seleccionan los inspectores por concursos tcnicos o de mritos con diversos mbitos y requisitos. ips por ejemplo realiz un concurso incluyendo como requisito cierto nivel acadmico universitario, y adems someta a los candidatos a exmenes de admisin. Sin embargo en otras, simplemente se llenan los cargos vacantes con personas nombradas directamente por los superiores sin tener en cuenta sus capacidades y descuidando en muchos casos, la formacin de los mismos, las aptitudes y actitudes que debieran tener.
Esta segunda prctica, conocida como nombramientos directos, ha sido la ms extendida dentro de las instituciones las cuales han sido objeto de esta investigacin. En muchos casos siguiendo la prctica del clientelismo prebendario que ha prevalecido por dcadas en la administracin pblica y que es contraria al criterio de autonoma y objetividad profesional. Debido a esto, los funcionarios que ejercen estas labores no se encuentran debidamente preparados, por lo cual sera ideal que se tengan en cuenta muy seriamente los concursos previos y los exmenes de admisin para su incorporacin a estas delicadas funciones. En la realidad actual la preparacin acadmica y moral del funcionario vara sustancialmente de una institucin a otra. De igual modo, varan tambin la permanencia y antigedad de los funcionaros en el cargo. En algunos casos, se trata de personas recientemente designadas, y en otros se encuentran personas con muchos aos ejerciendo la misma tarea. Las facultades de los inspectores tambin varan de acuerdo a lo que la Ley dispone en cada una de las instituciones y a la responsabilidad de control que ejercen cada uno de ellos. Sin embargo todas coinciden en que estos funcionarios son los encargados de supervisar el cumplimiento de la norma aplicable al caso concreto. Las diferencias institucionales plantean diversos problemas. En algunas de ellas, los inspectores no necesitan apersonarse para realizar sus labores, puesto que realizan el control mediante el cruce de datos insertos en los documentos, como los funcionarios de Fiscalizacin de Inconsistencia de la Direccin de Grandes Contribuyentes dependiente de la set. Sin embargo, en la mayora de los casos, la tarea de control consiste justamente en la verificacin in situ del cumplimiento de la normativa. En ese sentido, los funcionarios de algunas instituciones tienen facultades para acceder a la inspeccin por el propio imperio de la Ley que los autoriza a ejercer su labor. En otras, los funcionarios tienen capacidad de acceso limitada y estn subordinados al consentimiento que les brinde el propietario o responsable de la empresa o comercio. Cuando el propietario o su representante obstruyen la labor del funcionario, stos no pueden realizar el procedimiento de inspeccin por la imposibilidad de acceder a controlar, y deben procurar una orden judicial para lograr su cometido, lo que alerta y da tiempo a la empresa para prepararse ante la inspeccin inminente. En este ltimo caso, la situacin cambia sustancialmente, ya que cuando los funcionaros finalmente logran acceder a la empresa o comercio, acompaados de la fuerza pblica para realizar su labor, la situacin, los sujetos o los objetos que se van a inspeccionar ya han sido cambiados o fueron adecuados para aparentar el cumplimiento de las normas. Esta situacin se ve facilitada por la demora que produce este tipo de trmites ante la autoridad judicial competente y la inspeccin que es realizada con esta particularidad no cumple a cabalidad con su funcin o no refleja la realidad. A este efecto, algunos organismos internacionales recomiendan que en caso de la negativa al acceso de inspectores y fiscalizadores a la empresa o local comercial, se aplique directamente una significativa multa que sea, en virtud de la presuncin de que el obstculo se debe justamente a la existencia de incumplimientos legales. Otra de las recomendaciones de esta investigacin sera adecuar los marcos legales para permitir el acceso de los funcionarios a los comercios o empresas
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11 Aplicacin de las normas internacionales del trabajo 2010 (I). Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, para la 99 reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, 2010. oit, Ginebra.
12 Artculo 239 de la Ley 2421/04 De Reordenamiento Administrativo y De Adecuacin Fiscal.
que sean objeto de sus respectivas inspecciones. En algunos casos esta prctica ya ha sido objeto de reclamo por parte de Organismos Internacionales. La Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la oit (CEACR) en su Informe 2010, ha realizado una observacin al Gobierno de Paraguay con relacin al cumplimiento del Convenio Nmero 81 (Inspeccin de Trabajo), que ha sido ratificado por nuestro pas. En el documento se menciona que en la prctica los inspectores del trabajo no tienen el derecho que prev el Artculo 12, Prrafo 1, Literal a) del Convenio, a entrar libremente en los establecimientos sujetos a su control. En efecto, toda visita est subordinada a una orden de misin. En virtud de la disposicin del Convenio, el inspector debera estar autorizado a efectuar visitas con la nica condicin de presentar documentos que justifiquen sus funciones11. Los procedimientos sancionadores tambin tienen variables heterogneas. Si bien es cierto que los inspectores y fiscalizadores tienen facultades de control de normas legales, sta sera intil si la autoridad no aplicara sanciones en los casos de incumplimiento de las disposiciones legales, o tomase otras medidas que garanticen el efectivo cumplimiento de las mismas. En ese sentido, uno de los reclamos realizados por los abogados consultados, muchos de ellos asesores de empresas y sindicatos, era la pluralidad de sistemas de aplicacin de sanciones, en el sentido de tener variedad de procesos y por ende, de plazos, lo cual nos reencuentra nuevamente con el problema ya enunciado y general a la administracin pblica, de falta de coordinacin, exceso de heterogeneidad y desigualdad en la aplicacin de las polticas pblicas, adems de carencia de univocidad legal. En algunos casos, los procedimientos cuentan con instancias de obligatorio cumplimiento. En otras sin embargo, se pueden omitir ciertos pasos. Todo ello trae consigo una diversidad de sistemas de aplicacin de sanciones dentro de la administracin pblica, que vara de una institucin a otra. Incluso los entrevistados han sugerido la unificacin de criterios a travs de la elaboracin de un manual de procedimiento administrativo para todas las instituciones pblicas. Este manual sera muy til por ejemplo, para guiar el procedimiento en los casos que se instruyan sumarios administrativos a las empresas o comercios por supuestos incumplimientos legales. La aplicacin de multas y sumarios est prevista en todas las legislaciones de las instituciones investigadas. Las graduaciones de unos y otros tambin varan sustancialmente, haciendo que en muchos casos el sujeto inspeccionado prefiera incluso pagar la multa y seguir incumpliendo con la Ley, que adecuarse a la misma y respetarla. Esto conforma una situacin clsica de incentivos perversos, que desvirta totalmente el requisito de la regulacin social hobbesiana planteada al inicio, que demanda, precisamente, la univocidad legal. Estos incentivos podran ser mejorados con la adecuacin de las normas legales, de manera que quienes cumplan la Ley se sientan efectivamente seguros de que esta situacin es sumamente conveniente a la hora de evitar el pago de multas. Existen as mismo otras sanciones como la afiliacin de oficio en los casos de inspecciones de seguridad social, el cierre temporal del local comercial o empresa y el apercibimiento o intimacin a regularizar su situacin legal en un plazo prudencial. En el caso de los funcionarios del mh, la Ley 2421/04 dispone un estmulo para el denunciante de cualquier infraccin de la Ley 125/92, teniendo derecho hasta el 50% de las multas que se aplicaren y cobraren al transgresor12. En algunas instituciones es el propio inspector el que, siguiendo el criterio de cuanta establecido en la legislacin, aplica la sancin en caso de incumpli-
miento. En otras en cambio, los funcionarios realizan un informe a sus superiores sobre lo que han constatado al momento de realizar sus labores y son stos ltimos los responsables de aplicar la sancin. En el segundo caso, los procesos son lentos y acarrean el descreimiento de parte de los inspeccionados en la efectividad del sistema. Los entrevistados han manifestado que esta ltima prctica, se traduce bsicamente en el procedimiento de que sea el superior jerrquico el que aplique la sancin, como un mecanismo para evitar que los fiscalizadores perciban directamente dinero en concepto de multas, o exponerlos a posibles sobornos. Sin embargo ello no ha dado los resultados esperados. Por tanto, la recomendacin es homologar situaciones, y que el fiscalizador directamente pueda aplicar la sancin, sin que el funcionario tenga autonoma propia para aplicar la multa, sino que sta siga un esquema estndar de acuerdo a la mayor o menor gravedad de la situacin encontrada. No es necesario que el funcionario tenga autonoma propia para aplicar la multa, sino que sta siga un escalafn en funcin de la mayor o menor gravedad de la situacin encontrada. La distribucin geogrfica de las unidades de inspeccin tambin es muy desigual. No existe un criterio unificado en las instituciones para ubicar a los funcionarios en determinadas zonas territoriales del pas. No existen criterios especficos que tengan que ver con la necesidad de reforzar la inspeccin en determinadas localidades de acuerdo al impacto ms positivo que esta situacin acarreara a la propia Administracin Pblica, o sobre los beneficios para los ciudadanos y los contribuyentes. Tampoco existen trabajos y acciones articuladas entre los diferentes servicios de fiscalizacin, aunque varios entrevistados sugirieron sta prctica como una buena estrategia para ahorrar recursos financieros y humanos en las labores. Si bien es cierto, todos son funcionarios pblicos que ejercen funciones similares, tambin es cierto que no todos se conocen, y en situaciones especficas les cuesta coordinar sus labores para realizar tareas en forma simultnea (cada uno dentro del mbito de su competencia). Es tambin cierto que los responsables (jefes y directores) no conocen a todos sus colegas que ejercen estas funciones en otras reparticiones del Estado y, por ltimo, cierto es tambin que existe casi una cultura del ocultamiento, donde se asocia el poder a mantener separadas las informaciones en lugar de integrarlas. En algunos casos particulares, actan en forma coordinada y existen incluso comisiones interinstitucionales creadas con el fin de facilitar el control y aplicacin de la Ley dentro del mbito de las competencias de cada una de ellas. Un ejemplo de buenas prcticas dentro del Estado, que sera bueno replicar, es el caso de la Comisin Interinstitucional para el Control y Vigilancia de Normas en el Sector Transporte Pblico de Pasajeros13, y la Comisin Interinstitucional para el Control de Normas Laborales y Migratorias en las Zonas Fronterizas del Territorio Nacional14. Esta ltima sin funciones desde el ao 2002, pero cuya prctica ha sido revitalizada por el Convenio de Accin Interinstitucional entre el mjt, el MI y el IPS15 Lo que no resulta razonable desde ningn punto de vista, es que cada una de las inspecciones (y de las instituciones que representan) acten en muchos casos como compartimientos estancos dentro del Estado, no compartan la informacin, ni colaboren mutuamente en los procedimientos, y esta situacin traiga aparejado el doble esfuerzo (tanto de recursos materiales como humanos) para verificar el cumplimiento de la Ley.
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13 Constituida por Decreto No. 7575/95 y modicada por Decretos Nos. 20.715/98 y 12.607/01, que incluye al mjt, ips, mopc, setama y DINATRAM. 14 Creada por Decreto No. 8768/00, que aglutina al mjt, ips y la Direccin General de Migraciones 15 Convenio mjt, MI e ips. De fecha 30 de marzo de 2004, y que tuvo una duracin de un ao.
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Las instituciones han recibido denuncias de personas cuyos establecimientos han sido inspeccionados varias veces por un mismo organismo, an teniendo diversos incumplimientos muy visibles, los propios fiscalizadores han manifestado que muy pocas veces informan a las otras instituciones sobre faltas o infracciones que son muy notables, lo que demuestra debilidades concretas a la hora de derivar casos y de trabajar en forma coordinada. Lo anterior llega a tal punto, que se ha mencionado que no importa lo que se haga o manifieste en el curso del procedimiento de una inspeccin, porque esa informacin nunca llegara a la otra entidad fiscalizadora pertinente. Esto ha sido efectivamente comprobado, y como muestra citamos dos casos: a) Ciertas empresas que manifiestan tener muchos trabajadores a la hora de tributar (set), pero tienen nmeros significativamente menores de trabajadores registrados en la seguridad social (ips) y an menores en la autoridad administrativa del trabajo (mjt). Estos datos no son cruzados por las instituciones, lo cual perjudica en primer lugar a los propios trabajadores y subsidiariamente se convierte en una prctica de competencia desleal entre empresas, perjudicando a los que cumplen con todas sus obligaciones legales. b) Inspecciones realizadas en empresas donde existe un nmero importante de trabajadores extranjeros y esta situacin no siempre es informada a la Direccin General de Migraciones (dgm), lo cual segn la Ley 978/96 puede acarrear sanciones a los propietarios de establecimientos que empleen trabajadores en situacin irregular16. Como la institucin que realiza la inspeccin no informa a la dgm, las empresas siguen en lo mismo y tambin se perjudica a los trabajadores que se encuentran legalmente en el pas (adems a la mano de obra nacional) y a los empresarios que cumplen con la Ley. Se ha informado que en algunas empresas y lugares de trabajo prefieren la mano de obra extranjera (que se encuentra en situacin irregular en nuestro pas) con el objeto de no abonar los salarios mnimos, ni incluirlos en el sistema de seguridad social. Estos dos ejemplos, demuestran la fragilidad de los sistemas de control en la administracin pblica, los cuales podran mejorarse sustancialmente mediante el trabajo articulado y coordinado de las instituciones. Con esto el Estado actuara ejerciendo su rol en todos sus procedimientos de verificacin de normas.
16 La Ley de Migraciones N 978/ 96. Dispone en su Artculo 62: Est prohibido a los extranjeros que residan ilegalmente en el pas trabajar en tareas remuneradas o lucrativas, ya sea por cuenta propia o ajena, con o sin relacin de dependencia.
2.2 Marco histrico

Los inspectores y fiscalizadores figuran en datos muy antiguos de la humanidad. Histricamente, han sido personas cuyas tareas significaban el control de parte de la autoridad pblica, lo que muestra la centralidad que tiene la labor fiscalizadora, independientemente de culturas y pocas. Nuestro pas cuenta con una legislacin reciente que regula la funcin pblica (Ley 1626/00). Esta Ley representa avances importantes en relacin con la norma anterior (Estatuto del Funcionario Pblico, Ley 200/70).
La norma anterior dispona por ejemplo, que la calidad de funcionario era incompatible con el ejercicio de una industria o comercio relacionado con las actividades de la reparticin en que presta servicios17, y en forma general las condiciones para ser nombrado como funcionario pblico, la carrera administrativa, la clasificacin de los cargos y los derechos y obligaciones de los funcionarios pblicos. El estatuto, no tena una mencin precisa del cargo de inspector o fiscalizador, solo se refera a quienes por razones de sus funciones, deban estar presentes en salas y locales de juegos de azar18. En cuanto a la nueva legislacin, una parte importante de las disposiciones de la Ley 1626 fueron llevadas ante la justicia ordinaria por funcionarios en forma individual y colectiva. Si bien es cierto existen algunas decisiones en trmite, la Corte Suprema de Justicia, solo ha resuelto que no se aplica la Ley 1626 a los funcionarios de la Universidad Nacional de Asuncin (una). As mismo, se han otorgado medidas cautelares (con suspensin de los efectos de algunos artculos de la Ley) en los casos de la Municipalidades de Asuncin y de Encarnacin, del ips, la Contralora General de la Repblica y el Poder Judicial mediante acciones instauradas por sus sindicatos y funcionarios as como por las propias instituciones. Uno de los reclamos ms frecuentes ha sido que los jubilados no podan ser recontratados por la administracin pblica, lo cual ha sido resuelto por una nueva Ley del ao 2010. En los dems casos, para otras instituciones, la Ley 1626 se aplica con todos sus efectos legales. La Sfp se encuentra dando seguimiento a cada una de las acciones, y actualiza las informaciones de manera a poder contar con datos reales en todas las acciones planteadas por instituciones pblicas o sus funcionarios.
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17 Ley 200/70 Artculo 40. 18 Ley 200/70 Art. 44.
2.3 Marco normativo

La Repblica del Paraguay tiene como forma de Gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana19. El Gobierno es ejercido por los poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) en un sistema de separacin, equilibrio, coordinacin y recproco control20. Dentro de este contexto, al Poder Ejecutivo le corresponde dirigir la administracin general del pas, cumplir y hacer cumplir la Constitucin y las Leyes21, y para poder hacer efectivo dicho control, el Ejecutivo cuenta con empleados pblicos que ejercen funciones de control en nombre del Estado22. Estos son los inspectores, quienes tienen la delicada tarea de fiscalizar a personas fsicas o jurdicas de acuerdo a la legislacin del organismo en que se encuentran prestando servicios y de conformidad a los procedimientos que las distintas instituciones hayan previsto para cada uno de ellos. En sentido figurado, estos funcionarios seran como los ojos avizores del Estado, para verificar si efectivamente se est cumpliendo la Ley, o si existen irregularidades por parte de las personas y empresas. Dicho control, no se reduce a verificar el cumplimento de las normas, sino que tambin consiste
19 CONSTITUCIN NACIONAL. Artculo 1 - De la forma del Estado y Gobierno. 20 I bd. Artculo3 Del poder pblico 21 Ibd. Artculo 238 - De los deberes y de las atribuciones del Presidente de la Repblica. 22 Ley 1626: Artculo 3.- En esta Ley el funcionario o empleado pblico son trminos equivalentes, con un mismo alcance jurdico en cuanto a sus derechos y responsabilidades en el ejercicio de la funcin pblica.
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23 CONSTITUCIN NACIONAL. Artculo101 - DE LOS FUNCIONARIOS Y DE LOS EMPLEADOS PBLICOS 24 Ibd. Artculo 104 - DE LA DECLARACIN OBLIGATORIA DE BIENES Y RENTAS. 25 Ibd. Artculo 106 - DE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL EMPLEADO PBLICO 26 Ibd. Artculo 283 - DE LOS DEBERES Y DE LAS ATRIBUCIONES: del Contralor General de la Repblica
en dar respuesta a las denuncias que se formulan ante los rganos de control, y as brindar la tranquilidad a los ciudadanos en relacin al respeto de sus derechos. En la prctica, algunas instituciones realizan inspecciones con mayor frecuencia basados en las denuncias recibidas (inspeccin por denuncia). En otros casos, las autoridades de cada institucin organizan inspecciones programadas en base a ubicacin geogrfica, o tipologa de las empresas (por ejemplo de acuerdo al tamao de las mismas). Por ltimo una institucin en particular (ips) ha solicitado a sus funcionarios que verifiquen a las empresas que eran prestadoras de servicios a la institucin y ha detectado que, desafortunadamente las mismas no cumplan con sus propios trabajadores respecto a las obligaciones que imponen las Leyes de seguridad social. Esta se considera una buena prctica, digna de ser replicada. Cada institucin tiene de acuerdo a su norma fundacional la obligacin de fiscalizar el cumplimiento de las normas dictadas para el logro de sus objetivos. Por ello existen diversos tipos de especializacin de acuerdo a la funcin particular que cada inspector y fiscalizador tiene que ejecutar. Estn por tanto los inspectores que se dedican a verificar: normas laborales, seguridad social, tributacin, los cuales realizan verificacin de comercios e industrias. Cada uno de ellos, limitado a los mandatos de las Leyes de su institucin respectiva. La Constitucin Nacional se refiere especficamente al control de normas en su Artculo 99, el cual dispone que el cumplimiento de las normas laborales y de seguridad e higiene en el trabajo queda sujeto a la fiscalizacin de las autoridades creadas por la Ley, la cual establecer las sanciones en caso de su violacin. La Carta Magna dispone tambin que los funcionarios y empleados pblicos estn al servicio del pas23, que tienen la obligacin de presentar declaracin de bienes y rentas dentro de los quince das de haber tomado posesin de su cargo, y en igual trmino al cesar las mismas24 y que son personalmente responsables en los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeo de sus funciones.25 Para lograr el cumplimento de estas previsiones, la carta fundamental establece que la Contralora General de la Repblica (CGR) es la responsable de recepcionar las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios pblicos, as como la formacin de un registro de las mismas y la produccin de dictmenes sobre la correspondencia entre tales declaraciones, prestadas al asumir los respectivos cargos, y las que los aludidos funcionarios formulen al cesar en ellos26. En la prctica la CGR solicita efectivamente a las Direcciones de Recursos Humanos de las diferentes Instituciones, que a su vez requieran a los funcionarios la presentacin de sus Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas, que se encuentra a merced de la Direccin de Control de Personal Pblico. Sin embargo, muchas veces ven su labor dificultada porque algunos funcionarios no las presentan y los superiores jerrquicos carecen de mecanismos adecuados para sancionar la falta de este documento. Esta es una falencia tambin mencionada por los responsables de RRHH y de la CGR, ya que al no haber sanciones aplicables, los funcionarios simplemente no presentan sus declaraciones juradas, lo cual elimina el necesario componente del miedo ante el incumplimiento legal, tan caro a la teora de Hobbes, como necesario para el trmino de la impunidad y el afianzamiento del Estado de Derecho, porque viola el necesario componente de univocidad en la aplicacin de la Ley.
En ese sentido se ha mencionado tambin la frustracin y desencanto que sienten los ciudadanos, por la cerrada oposicin a cambiar esta situacin, ya que cada vez que algn parlamentario ha planteado anteproyectos de Ley que sancionen de modo eficaz la no presentacin de la Declaracin Jurada de Bienes, existe una cerrada oposicin y no se consigue el objetivo deseado. En la concepcin del Estado de Derecho, la organizacin poltica de la vida social, corresponde al Gobierno, la cual debe estar sujeta a procedimientos regulados por Ley. De acuerdo al orden de prelacin de Leyes dispuesto por la propia Carta Magna27, en primer lugar se encuentra la Constitucin, en segundo lugar se encuentran los Tratados, Convenios y Acuerdos Internacionales aprobados y ratificados por la Repblica, en tercer orden las otras Leyes dictadas por el Congreso (Cdigos, Leyes, etc.), y finalmente se encuentran las otras disposiciones jurdicas de inferior jerarqua (Decretos, Ordenanzas, Resoluciones, etc.). Las normas internacionales por tanto, son sumamente importantes para nuestro pas, ya que las mismas tienen un rango jerrquico de singular relevancia (inmediatamente a continuacin de la Constitucin) y por encima de las Leyes nacionales, lo que hace relevante analizar la forma en que impactan sobre nuestro pas. Por ello, el respeto de los Tratados, Convenios y Acuerdos Internacionales, es siempre observado por los organismos internacionales de los cuales nuestro pas es miembro. Estos ltimos no solamente colaboran con el pas, sino que a la vez mediante procesos de evaluacin o informes peridicos, controlan si se respetan las normas que el pas se ha comprometido a cumplir mediante el proceso de la ratificacin o adopcin. En caso de que se detecten incumplimientos los organismos como la onu o la OEA suelen observar al Gobierno Nacional mediante una llamada de atencin a la implementacin de las normas internacionales en el futuro inmediato. En casos de graves incumplimientos incluso llegan a aplicar cierto tipo de medidas disuasorias a los pases en falta. En esta investigacin hemos recabado que todas las instituciones se relacionan con Organismos especializados de la Organizacin de las Naciones Unidas (onu), la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y otros. Sin embargo, el hecho de que los organismos de la onu se relacionen directamente con una institucin ms que con otra, no evita a que stas ltimas se vinculen con otros organismos dependientes de ella como pnud, UNIFEM, OMS, etc. Tampoco significa que solo la institucin vinculada se encuentra obligada a cumplir las normas internacionales, ya que las regulaciones se aplican a todo el pas y obligan a su cumplimiento a todo el Estado. Por ejemplo, en virtud del Programa Nacional de Trabajo Decente (pntd) suscrito con la oit dicho organismo va a realizar acciones directas con el mjt, el mh, la Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia y la Secretara de la Mujer de la Presidencia de la Repblica, entre otros. De esta forma y de entre los diversos organismos especializados de la onu que colaboran con las instituciones que han sido objeto de este trabajo, existe una en particular que aborda el tema de la Inspeccin en forma directa. Tal es el caso de la oit de la cual nuestro pas es miembro desde su creacin en el ao 1919. Este organismo de la onu tiene entre sus funciones elaborar convenios y recomendaciones que pueden ser ratificados o adoptados por cada pas miembro. Con relacin al tema que nos ocupa, existe en particular el Convenio Nmero 81 (sobre la inspeccin del trabajo de 1947), de la oit que forma parte del
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27 Ibd. Artculo 137 - DE LA SUPREMACA DE LA CONSTITUCIN
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ordenamiento positivo de nuestro pas. Esta norma establece en su Artculo5 que la autoridad competente deber adoptar las medidas pertinentes para fomentar la cooperacin efectiva de los servicios de inspeccin con otros servicios gubernamentales y con instituciones, pblicas o privadas, que ejerzan actividades similares, y tambin la colaboracin de los funcionarios de la inspeccin con los empleadores y trabajadores o sus organizaciones. Es por ello que al momento de aplicar este convenio internacional nos encontramos con la realidad de que en nuestro pas los diversos sistemas de inspeccin no trabajan de forma coordinada y la colaboracin entre los mismos es una prctica poco frecuente. Todo esto trae aparejadas una serie de falencias en el sistema de control por parte de los rganos del Estado, as como la duplicidad de tareas y gastos. La Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la oit, sugiere a los pases que han ratificado el Convenio Numero 81, que impulsen sistemas de cooperacin efectiva entre los servicios de inspeccin de las diferentes instituciones del Estado, incluso con los rganos judiciales. Ha sido precisamente de esta forma que surgi la idea de realizar este trabajo. Es evidente la necesidad de articulacin entre los inspectores de los diferentes servicios, lo cual es prctica usual en la experiencia de los otros pases. Por otro lado, a nivel internacional, el proceso de integracin regional, del cual nuestro pas es parte integrante por el Tratado de Asuncin de 1991 que cre el Mercosur, se encuentra cada vez ms fortalecido. En algunos casos se han establecido procesos de inspeccin con intercambio de informacin entre inspectores de los 4 pases del bloque (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), los cuales han servido para unificar criterios y bases para la implementacin de procesos similares en los pases, respetando cada uno su legislacin interna. Por ejemplo, los inspectores de trabajo de los pases del bloque ya han participado de procedimientos de inspeccin conjunta con sus pares en zonas de frontera. Nuestro pas tiene suscrita la Declaracin Socio Laboral del Mercosur. Dicho instrumento establece en su Artculo 18 el derecho de todos los trabajadores a una proteccin adecuada en lo que se refiere a las condiciones y al ambiente de trabajo y el compromiso de los Estados Partes en cuanto al mantenimiento de servicios de inspeccin que abarquen todo su territorio. Tambin es muy importante para la coordinacin regional el Artculo 4 de dicha Declaracin, que establece los derechos de los trabajadores migrantes y fronterizos, as como la adopcin de normas y procedimientos comunes relativos a la mejora de las oportunidades de empleo y las condiciones de trabajo y de vida de estos trabajadores. Es por eso que con relacin a la inspeccin y en aplicacin directa de estas normas podemos citar los trabajos del Subgrupo de Trabajo 10 Relaciones laborales, empleo y seguridad social del Grupo Mercado Comn (GMC) del Mercosur. Aqu se aborda el tema de la inspeccin del trabajo, mbito en el cual se han realizado operativos conjuntos en zonas de frontera, para intercambiar experiencias de los propios funcionarios. En ese sentido, se ha avanzado mucho en virtud de la Decisin 32/06 del Consejo del Mercado Comn (CMC) del Mercosur sobre condiciones mnimas del procedimiento de Inspeccin. El CMC aprob la decisin que considera la necesidad de adoptar a nivel regional procedimientos fiscalizadores homogneos que aseguren un eficaz control de las normas laborales nacionales vigentes en los cuatro Estados Parte. Tambin fue aprobada la Decisin 33/06,
donde el CMC considera la necesidad de adoptar a nivel regional requisitos mnimos que debern reunir los inspectores de trabajo, con el objeto de avanzar hacia la definicin de estndares homogneos de aptitud e igualar el control de las normas laborales en los cuatro Estados Parte. En cada una de las instituciones que han sido objeto de esta investigacin existen actualmente prcticas que tienen que ver con la forma coordinada de absorber las labores con sus pares del Mercosur. Por ejemplo, para lograr la armonizacin de las normas tcnicas nacionales, y de esta manera disminuir las barreras al comercio entre los pases miembros del bloque, fue fundada la Asociacin Mercosur de Normalizacin (AMN). El intn, es miembro pleno y fundador de esta asociacin civil no gubernamental, sin fines de lucro, reconocida por el GMC como el nico organismo responsable por la gestin de normalizacin voluntaria en el mbito de Mercosur. Existen otros convenios como el que aprueba el acuerdo preferencial de comercio entre el Mercosur y la Repblica de India (Aprobado por Ley 3317/07), o el acuerdo sobre el reglamento del protocolo de Defensa de la Competencia del Mercosur (Adoptado por Ley 3026/06). Tambin se han establecido: la Ley 912 que aprueba el protocolo de armonizacin de Normas sobre Propiedad Intelectual en el Mercosur en materia de Marcas, Indicaciones de Procedencia y Denominaciones de Origen; la Ley 1143 que aprueba el protocolo de defensa de la competencia del Mercosurla Ley 1143, slo por citar algunas. Existen normas migratorias, control de trabajadores, de servicios, de sistemas de seguridad social, control de calidad y de productos de importacin y de exportacin, vigilancia fronteriza, prevencin de actividades ilcitas transnacionales y otras. Estas muestras representan que el proceso de integracin regional nos est llevando a la necesidad de avanzar hacia la coordinacin tambin a nivel nacional. Resultara ilgico pensar que las instituciones locales estn mejores coordinadas con sus pares a nivel de Mercosur, que a nivel interno con otras instituciones de nuestro pas. Una muestra muy loable de los esfuerzos es el Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercosur, que ha sido adoptado por Ley, y en virtud del cual ya existen los primeros jubilados del Mercosur. Personas que han trabajado en dos o ms pases miembros del bloque, que han aportado a diferentes cajas de seguridad social durante su vida laboral y llegada la plenitud de sus vidas, tienen derecho a percibir la jubilacin correspondiente con el pago bajo el beneficio prorrata tempore de lo que han aportado a cada una de ellas. Es una satisfaccin que los primeros beneficiados por este Convenio hayan sido paraguayos y extranjeros que trabajaron en nuestro pas. Mediante este convenio, las instituciones encargadas de la seguridad social en cada uno de los pases, trabaja de manera coordinada e intercambia informacin respecto a la situacin de los aportes de los trabajadores, para finalmente determinar si les corresponde o no acogerse a los beneficios de la jubilacin. Sobre las normas nacionales existen varias disposiciones que se relacionan a la funcin de los inspectores y fiscalizadores. Para los funcionarios pblicos en particular se aplica la Ley 1626 de la Funcin Pblica la cual dispone taxativamente que la persona nombrada mediante acto administrativo para ocupar de manera permanente un cargo incluido o previsto en el Presupuesto General de la Nacin sea funcionario pblico. A nivel individual, cada institucin tiene normas que se aplican a los inspectores y fiscalizadores que de ella dependen. Los del mjt se rigen por las Leyes 213/93 y 496/95 (Cdigo del Trabajo) y la Resolucin 159/98, por la cual se
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Aprueba el Manual de Inspeccin del Trabajo y se dispone su uso obligatorio para los Inspectores, y la nueva resolucin del VMTSS que se refiere a las pautas de orientacin para Inspecciones y Sumarios Administrativos (Nmero 1278 del 30 de setiembre de 2011 de la Autoridad Administrativa del Trabajo). El mh se rige por la Ley 125/91 (Reforma Tributaria), Leyes 489/95, 861/95 y 827/96 (Reforma Financiera), Ley 2421/04 y sus complementarias. El mic por la Ley 904/63, y las Leyes 2961/06 que modifican y amplan disposiciones de la Ley 904/63 que establece las funciones del Ministerio de Industria y Comercio, la Ley 1630 y su modificatoria Ley 2593 de patente de invenciones, las Leyes 3317/07, 3026/06, como As mismo la Ley 862/63 reorganizada por Ley 2575/05 del intn y la Ley 937 (De metrologa) entre otras. El ips se rige por el Decreto 17.071 (creado por el mismo ips), el Decreto Ley 1860/50 (establece la naturaleza objetivo y funciones del ips) y la Ley 375/56. Por otro lado, existen entre estas personas en realidad varios contratados que realizan tareas de inspeccin y fiscalizacin, que si bien es cierto no son formalmente funcionarios segn lo define la Ley 1626, s son servidores pblicos y en algunos tems igual los rige la aludida Ley. 2.3.1 Marco Poltico Nuestro pas ha pasado histricamente por avances paulatinos en su proceso poltico hasta llegar al estadio que vive actualmente. Desde la concrecin de la democracia en el ao 1989 se han concatenado eventos que llevaron al Paraguay a un mejor posicionamiento a nivel internacional. La firma del Tratado de Asuncin que dio origen al Mercosur en el ao 1991, ha sido un paso importante en la mejora de la imagen de un pas que se encuentra interesado en los procesos regionales de integracin y pretende ingresar al mundo de la economa globalizada con una visin de bloque. La adopcin de una nueva Constitucin Nacional en el ao 1992, y de varios instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos, han desembocado en una reforma de la legislacin interna. Esto ha demostrado una mejora en conceptos como el respeto por las libertades y las garantas del debido proceso. La modernizacin del Estado es uno de los temas especficos que ha priorizado el Gobierno Nacional. En ese sentido, la Sfp, con el apoyo de la organizacin no gubernamental GEAM y fondos del pnud, ha diseado un programa de apoyo a funcionarios que deseen comprometerse con la investigacin en gestin pblica. El programa busca que, a travs de mtodos de las ciencias sociales, se detecten problemas en el sector pblico y se propongan puntos de mejora factibles de ser implementados28. Es del inters de toda la administracin estatal poseer una gama de mtodos que sirvan para lograr la conformidad de los funcionarios con las metas institucionales29. Al momento de iniciar este trabajo pretendamos proponer la homogenizacin de los sistemas de inspeccin. En el transcurso de la investigacin, y en virtud de los resultados de las entrevistas y la informacin recibida, percibimos que sera de cumplimiento imposible. Posteriormente, se ha decidido proponer la coordinacin de acciones entre los servicios de inspeccin y fiscalizacin de las distintas instituciones del Estado para recomendar otras alternativas de trabajo que faciliten la labor a nivel institucional.
28 Informe de Gestin Sfp 20 meses. Principales resultados entre agosto 2009 y abril 2010. 29 Guttandin y Penner, Administracin y Cultura en Paraguay, del captulo, Los funcionarios en la administracin pblica. Publicacin de la gtz. Paraguay, 2005.
Durante la bsqueda de informacin, se haban enviado notas a cada una de las instituciones involucradas (mjt, ips, mh, mic). Desafortunadamente no todas respondieron a las consultas realizadas. Al momento de terminar este trabajo el mh haba respondido solo parcialmente al pedido de informacin solicitado para incluir como datos estadsticos en este trabajo, mientras que las dems demoraron estancadas en extensos trmites. Al momento de realizar las entrevistas a funcionarios clave hemos notado que, en ciertos casos, el temor a suministrar datos sobre sus labores como el de dar nombres. Por ese motivo, y a solicitud de los mismos se han omitido en esta investigacin los nombres de las personas entrevistadas en forma individual. Esto nos oblig a obtener previamente una carta de presentacin que acreditaba nuestra condicin de investigadores por parte de la Sfp. As mismo, algunas personas consultadas han proporcionado informacin sumamente interesante que se ha incorporado en el diagnstico encontrado y que se menciona en este trabajo.
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2.4 Desarrollo del diagnstico

2.4.1 Informacin suministrada por las instituciones
Ilustracin 1 Las instituciones y sus mecanismos de control
INSTITUCIN ips
SISTEMA DE CONTROL Es el instituto encargado de administrar el Seguro Social en el Paraguay. Su propsito es proteger la salud de los trabajadores asalariados del Paraguay.
LEYES APLICABLES Fue creado por Decreto Ley 17071/43, modicado por Decreto Ley 1680/50. Elabora sus propias resoluciones y se basan tambin en la Ley del Trabajo (213/93 y 496/95), Resoluciones del Consejo de Administracin y otras.
RECIBE DENUNCIAS POR ESTAS VAS Se pueden realizar en el entrepiso del ips, por nota o personalmente. Tambin lo pueden hacer los parientes, es de manera inmediata y condencial. Web: www.ips.gov.py
ESTIMULO AL DENUNCIANTE El ips no otorga estmulos al denunciante.
USUARIOS Para todos los funcionarios en dependencia y sus empleadores.
INSTITUCIN mic
SISTEMA DE CONTROL El mic se encarga del monitoreo de precios de mercaderas, vericacin de soportes magnticos de aduana, scalizacin de etiquetado y rotulado de mercaderas y otros.
LEYES APLICABLES Ley 904/63 del mic, la Ley 2961 del 2006 Que modica y ampla disposiciones de la Ley 904/63 que Establece las funciones del ministerio de industria y Comercio, la Ley 1630 y su modicatoria Ley 2593 "de patente de invenciones", otras Leyes, Decretos y Resoluciones Ministeriales. Fue creado por Ley 15/48, controla la aplicacin de las Leyes 231/93 y 496/95 (Cdigo del Trabajo), decretos y resoluciones que dicta.
RECIBE DENUNCIAS POR ESTAS VAS Se pueden realizar por va telefnica, personalmente en la ocina de la Direccin General de Defensa del Consumidor, o va mail: consumidor@ mic.gov.py. Web: www. mic.gov.py/snipc
ESTIMULO AL DENUNCIANTE Al denunciante se les brinda informacin sobre sus derechos a, con la entrega de volantes alusivos que contienen informacin suciente.
USUARIOS Para todos los consumidores de servicios, que compran a diario (profesionales, amas de casa, etc.). Asimismo para los industriales, comerciantes y propietarios de patentes.
mjt
El mjt se encarga de scalizar para el cumplimiento y aplicacin de las Leyes del trabajo.
Puede ser realizada personalmente o a travs de un sindicato. Si es por escrito se puede presentar por mesa de entrada. Web: www.mjt.gov.py Se pueden presentar quejas, sugerencias y reclamos. A travs de formularios dispuestos por la set. Web: www.set.gov.py
No existe estimulo para los denunciantes. Se les orienta sobre sus derechos si la denuncia es personal.
Para todos los trabajadores, empleadores, sindicatos y gremios.
mh
El mh se encarga de aplicar la legislacin referente a tributos scales, su percepcin y su scalizacin.
Es la ms antigua de las Secretaras de Estado. Se rige por el Decreto Ley de 15 de marzo de 1990 y Ley 109/92. la Ley 125/91 (que establece el nuevo rgimen tributario) y la Ley 2421/04 (de reordenamiento administrativo y adecuacin scal), decretos y resoluciones ministeriales.
El denunciante tendr derecho hasta el 50% de las multas que se apliquen y cobren al transgresor de la Ley 125 (Art. 9 de la Ley 2421/04).
'Para contribuyentes del Estado, los consumidores y usuarios de stos en general.
Fuente: Elaboracin propia.
Ilustracin 2 Los inspectores y fiscalizadores por institucin
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2.4.2 Ejes del trabajo En el desarrollo de este trabajo hemos enfocado los puntos de mejora y necesidad de cambio en 3 ejes; trabajo decente, lucha frontal contra la corrupcin y evasin cero. Estas son polticas de Estado, por lo cual no se trata solamente de una cuestin aislada, sino que se refiere a los compromisos asumidos en los ms altos niveles del Gobierno, y que a la vez, hacen a la imagen integral del pas. A los 3 mencionados se ha incorporado un cuarto eje: la lucha contra la competencia desleal entre las empresas. Este tem tiene que ver con la visin de los propietarios de empresas y comercios, muchos de los cuales tambin se constituyen en empleadores. Estos sujetos (personas fsicas y jurdicas) coincidieron en manifestar que para el logro de los ejes de Gobierno era necesaria no solo la colaboracin de los funcionarios pblicos, sino tambin de sus propios colegas empresarios que muchas veces prefieren actuar al margen de la Ley, evadir pagos, propiciar sobornos a los inspectores y mantener un nivel que les permite competir con otras empresas manteniendo precios muy por debajo de lo normal. La seleccin de los ejes se ha realizado tomando en cuenta los criterios manifestados por los entrevistados y los compromisos asumidos por el Gobierno Nacional, as como la importancia que tienen para los organismos internacionales de los cuales nuestro pas es miembro. Por su parte, la ciudadana reclama una mejora en la gestin pblica, un mejor trato hacia ellos por parte de los funcionarios y la posibilidad de que sus denuncias, quejas y sugerencias sean correctamente encaminadas y lleguen a cumplir sus objetivos. El concepto de trabajo decente30 considera el acceso a trabajos productivos y adecuadamente remunerados; socialmente protegidos, con resguardo a los derechos fundamentales en el trabajo, sin discriminacin alguna, e incorpora el dilogo social como mtodo fundamental para la formulacin de consenso. Los programas de trabajo decente de la oit son el vehculo principal para ayudar a los Estados miembros. Cada programa identifica las prioridades del programa pas, que son claras y especficas y establece los resultados que deben cumplirse. Los interlocutores sociales son los socios clave en el proceso del Programa Nacional Trabajo Decente (pntd), desde las consultas iniciales sobre el contenido, pasando por la implementacin, hasta la evaluacin final del programa31. El pntd de nuestro pas, ha sido suscripto el 23 de febrero de 2009, por el Gobierno Nacional, los principales representantes de gremios de empleadores (FEPRINCO y UIP), las centrales sindicales (CUT-A, CNT, CUT, CPT) y el representante de la oit. Este programa tiene el propsito de desarrollar en el pas un conjunto de polticas y acciones en el mbito socio-laboral en el marco de las competencias y mandatos de cada uno de sus miembros. Este programa se encuentra en etapa de desarrollo en los diversos temas que lo componen y es otro ejemplo de lo planteado ms arriba, en el sentido del fuerte impacto que tienen la problemtica internacional y los acuerdos internacionales suscritos por nuestro pas en su marcha y curso interno, lo que dicho sea de paso, demuestra la contundencia de la globalizacin de nuestros asuntos internos.
Primer eje: Trabajo decente
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30 La primera utilizacin de la expresin trabajo decente en forma expresa y formal, se da en el ao 1999 en la oit. Trabajo decente Memoria del Director General a la 89 reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, oit. pg. 15. 31 Mejora del impacto de las normas internacionales del trabajo mediante la cooperacin tcnica , oit, 2008
Siendo el pntd una iniciativa tripartita, que marca la voluntad de los actores sociales y el Gobierno, de modo a priorizar el dilogo social y la accin conjunta para lograr resultados en materias que corresponden al inters nacional. Esto constituye una muestra de disposicin a enfrentar los desafos socio-laborales del Paraguay con una visin de pas. Basados en este compromiso y visto lo dispuesto en el pntd de nuestro pas, la Autoridad Administrativa del Trabajo (AAT)32 ha detectado que varios de sus inspectores carecen de competencia tcnica, transparencia y eficiencia. Sobre el anlisis preliminar de estos caracteres, y luego de la recopilacin de informacin realizada, se podra inferir que muchos de los inspectores y fiscalizadores (sea cual fuere la institucin a la que pertenecen) tienen dificultades similares. Uno de los puntos en que han coincidido los fiscalizadores e inspectores entrevistados en esta investigacin, es en la escasa formacin para el desempeo de sus labores que han recibido antes o al momento de ingresar a la funcin pblica. Por otro lado, reclaman la necesidad de capacitacin continua en las reas que les corresponde respectivamente intervenir. De manera especfica entendemos que los inspectores y fiscalizadores pueden aportar mucho a la implementacin de prcticas de trabajo decente en nuestro pas, y que para ello deben estar adecuadamente capacitados. Estos deben enfocar sus esfuerzos de manera articulada hacia objetivos que tiendan a la proteccin a los empleadores, trabajadores y ciudadanos en general. Este pntd se va a realizar mediante el trabajo coordinado con varias instituciones, en particular el mjt, el mh, la Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia (Snna), la Secretara de la Mujer de la Presidencia de la Repblica, los magistrados dependientes del Poder Judicial, entre otras. Cada una de las instituciones articula con la oit la forma en que van a abordar los temas que son de su competencia. Cada institucin avanza por separado en la implementacin del pntd. Generalmente con la colaboracin directa de especialistas de la oit en cada uno de los puntos. De las entrevistas realizadas a diversos representantes de las instituciones pblicas, as como a los actores sociales, hemos detectado que un gran porcentaje de ellos desconoce la vigencia del pntd, y a su vez, ignoran varios de los compromisos asumidos por sus representantes en dicho documento. Esta situacin pone en riesgo el efectivo logro de los objetivos trazados en el pntd. Para ello se recomienda la difusin adecuada del pntd particularmente entre las instituciones que se encargan de supervisar el cumplimiento de las Leyes ya que algunos directivos y funcionarios superiores expresaron saber que existe un pntd pero los funcionarios de inferior rango lo desconocen. As mismo, al tratarse de un compromiso asumido con organismos internacionales debera ponerse nfasis en el hecho de que un trabajo decente para todos no es solamente competencia de una institucin (en este caso, el mjt), sino que tal responsabilidad corresponde en forma igualitaria a todas las instituciones. ste nfasis particular se aplica a aquellas instituciones que, de una u otra manera, realizan control de situaciones y obligaciones legales de empresas y entidades, situacin de trabajadores y empleadores as como de productos en el territorio nacional. De esta forma, todas las instituciones pblicas deberan exigir el cumplimiento de sus respectivas normas legales mediante la labor que realizan sus inspectores y fiscalizadores, ya que tienen una estrecha relacin con las garantas laborales para el logro del trabajo decente.
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32 Del Cdigo del Trabajo, mjt, 1993.
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En sentido ampliado, la tarea que realiza cada una de las instituciones se vincula con el trabajo, las empresas y los comercios. Es as que los tributos, el aporte a la seguridad social, la prevencin de riesgos ocupacionales, el control de normas de comercio y servicios; reflejan el grado de cumplimiento y la formalidad de las empresas y comercios sujetos de inspeccin y fiscalizacin. Por ejemplo, el pago de impuestos fiscales y municipales se encuentra relacionado con el cumplimiento de tributos por parte del propietario de un establecimiento, que muchas veces es empleador. El control que se realiza a los empleadores a su vez, se vincula con la verificacin de presentacin y pago de planillas para la seguridad social (de ips) y de registro obrero patronal (del mjt). Existen tambin cuestiones de trabajo decente que tienen que ver con la competencia desleal entre empresas por la precarizacin de la mano de obra, las cuales se encuentran muy relacionadas con los controles que deben realizar varias instituciones a la vez, incluyendo a la set, dncp, entre otros. Por su parte, la habilitacin comercial de la Municipalidad se encuentra relacionada con el requisito establecido en normas de seguridad para la empresa as como de proteccin de salud y seguridad para los trabajadores (normas de higiene y seguridad en el trabajo y Cdigo Penal). Estos comercios a su vez deben cumplir requisitos para su habilitacin y el posterior control de sus mercaderas, calidades y precios por parte del mic. El cumplimento de la Ley de Migraciones, a travs del control de situacin de migrantes ejercido por la Direccin General de Migraciones (dgm), incumbe tambin a la prevencin de malas condiciones de trabajo de las cuales pueden ser vctimas los inmigrantes en situacin irregular. Esto a su vez se relaciona con el cumplimiento de normas laborales y eventualmente penales del mjt y de la Fiscala. Estas personas pueden ser vctimas de redes de trata de personas, explotacin laboral y sexual comercial. Este control se relaciona con la prevencin de actividades ilcitas transnacionales, y tambin con la atencin a comunidades paraguayas en el extranjero. Las actividades son realizadas por la Mesa Interinstitucional de Prevencin de Trata de Personas, creada por Decreto N 5093/05 del Poder Ejecutivo para ser coordinada por el Ministerio de Relaciones Exteriores. As mismo, el control de cumplimiento de normas comerciales (nacionales e internacionales) que realiza el mic, se encuentran muy vinculado a control de recintos aduaneros y adems al cumplimiento de los sistemas generalizados de preferencias comerciales (sgpc), y la posible calificacin que tengan los productos de nuestro pas en el mercado internacional, a travs organismos internacionales como la Conferencia de la onu sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). De producirse una situacin de calificacin negativa de nuestros productos de exportacin (por incumplimiento de normas) afectara a todas las empresas del pas por igual, como sera el caso de una referencia de malas prcticas locales, o incumplimiento de normas laborales, como en los casos de trabajo forzoso u obligatorio, el trabajo infantil, y otros. En este caso afectara no solo a los productos de exportacin de nuestro pas, sino que a toda la cadena de produccin, incluyendo la elaboracin, distribucin, y comercializacin de los mismos, lo que es otro ejemplo del impacto que tiene la problemtica internacional en nuestro cotidiano. Esto ha quedado demostrado a mediados del ao 2011, cuando la exportacin de nuestros productos crnicos ha sido afectada por una situacin vinculada a la deteccin de un foco de Aftosa en el departamento de San Pedro, que desencaden una serie de consecuencias a nivel local e internacional.
Es importante para nuestro pas superar la precarizacin laboral. Es ah donde reside la clave de las inspecciones que se realizan en todas las instituciones. Queda claro entonces que el logro de un trabajo decente para todos y todas no es solo competencia del mjt, sino que est estrechamente relacionado con la labor que realizan los funcionarios de otras instituciones en el marco de los compromisos internacionales asumidos por el pas. Cabe recalcar que todas estas obligaciones hacen que tanto empleadores, trabajadores, y la sociedad civil, tengan garantizados sus derechos. En consecuencia, la situacin del cumplimento de normas legales no es solamente algo que debe ser controlado y vigilado entre todos, sino que tambin se tiene la obligacin de denunciar todos los casos de abuso o de infracciones a las mismas. Existen casos particulares. Por ejemplo, el Artculo 5 del Cdigo de la Niez y la Adolescencia dispone que toda persona que tenga conocimiento de una violacin a los derechos y garantas del nio o adolescente, debe comunicarla inmediatamente a la Consejera Municipal por los Derechos del Nio, Nia y Adolescente (codeni) o, en su defecto, al Ministerio Pblico o al Defensor Pblico. Es importante aclarar que esta visin de Estado no se encuentra muy arraigada en los funcionarios pblicos (incluyendo a quienes tienen altos cargos jerrquicos). Muchos de ellos trabajan para cumplir con su respectiva institucin, y creen que su labor es importante solo para ellos o la institucin a la que representan, mencionando incluso que el problema de otra institucin es solo de aquella. Es decir, las normas legales de todas las instituciones, se relacionan unas con otras, pero no la actitud de sus funcionarios, ni, (como planteamos a lo largo de este documento), las acciones de poltica pblica. Para romper este aislamiento y revertirlo es necesario al menos que los superiores jerrquicos de los departamentos encargados de supervisar el cumplimiento de normas, funciones y competencias, se renan al menos una vez al ao para establecer en forma coordinada hojas de ruta que les permitan utilizar recursos humanos y tcnicos de cada una de las instituciones involucradas. Por ejemplo se puede realizar la tarea de inspeccin, utilizando un solo vehculo para trasladar a varios inspectores (de distintas instituciones) a una zona del pas y materializar as el procedimiento fiscalizador. De esta manera una institucin provee el medio de transporte y otra podra proveer el combustible. De ese modo se evitara mover varios vehculos para un mismo operativo, lo cual ahorrara gastos al Estado. Estas reuniones serviran, as mismo, para identificar focos en los cuales es necesario trabajar con mayor detalle, o para actuar en forma conjunta frente a situaciones en las cuales pueden intercambiar informacin til entre los diferentes servicios de inspeccin y fiscalizacin. El ips y la dncp han detectado que los servicios de limpieza y de seguridad privada, tienen variadas denuncias por incumplimiento de normas de seguridad social, mucha rotacin de personal, y serias dificultades al momento de ser controladas. Lo que permite que muchas compitan por Contrataciones Pblicas, ofertando costos que significan a todas luces que no se cumple con todos los derechos y obligaciones de los trabajadores. Ciertos inspectores como los de la seam y del Vice Ministerio de Minas (dependientes del mopc) han identificado algunos lugares en los que se in-
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cumplen varias normas, implican peligros para el trabajador y para los pobladores de la zona, cuyo operativo de verificacin y control se puede coordinar entre las instituciones involucradas para ese efecto seam, VMME, mjt, mspbs, etc. Por ejemplo, en las minas de oro de Paso Yobai (departamento de Guaira), han verificado que los trabajadores utilizan en sus labores mercurio, el cual segn sus expresiones, luego de ser utilizado vierten a los cauces hdricos. A mediados del ao 2011, se ha conformado una comisin de trabajo conjunta liderada por el Vice ministerio de Minas y Energa, con la colaboracin del mjt, la una, la seam y el mspbs, que ha realizado la labor inspectiva en esta zona del pas y a confirmado gran parte de las afirmaciones mencionadas en esta investigacin. As mismo, el hecho de que los respectivos directores y jefes de los servicios tengan acceso directo, ya sea mediante informes o va electrnica, a datos que necesitan de otra institucin mejorara los servicios de la institucin a la que pertenecen y a la vez servira para controlar la labor de sus funcionarios dependientes. Si una empresa no cumple con las normativas en determinado sentido, por ejemplo con set, podra en consecuencia incumplir otras normas similares. De este modo si uno de los inspectores acept o solicit un soborno para informar a sus autoridades que todo lo verificado se encuentra conforme a la Ley, esto podra cotejarse por parte de otra persona con el control de datos cruzados. Lo que acarreara la mejora en los servicios de control. En ese sentido, los superiores jerrquicos han expresado su inters de mejorar los sistemas de control hacia sus funcionarios a travs de controles cruzados para evitar prcticas de pedido de sobornos. Incluso sugieren implementar informes adecuados para determinar quines han trabajado ms que otros, lo cual eventualmente tambin permitira tomar en cuenta el esmero y logro personal laboral de cada uno para otorgar gratificaciones, ascensos u otros incentivos en la carrera administrativa. Si los informes de inspeccin de 2 o ms instituciones coinciden, sera algo lgico. Pero si son notablemente dismiles, podra ser que el informe de alguno de ellos haya sido elaborado con la intencin de favorecer al inspeccionado a cambio de sobornos u otros favores. Para el logro de los objetivos trazados por el Gobierno en el pntd es precisa entonces la labor articulada de todos los servicios de inspeccin y fiscalizacin, a fin de coordinar el control de las normas legales, las cuales se relacionan estrechamente unas con otras. Un ejemplo que ha surgido en las manifestaciones de los abogados, es el caso del procedimiento judicial seguido luego del siniestro ocurrido a uno de los locales del supermercado Ycu Bolaos, donde perdieron la vida cerca de 400 personas. Ocasin en que se ha destacado la importancia que debe dar la empresa a sus trabajadores y al pblico en general que acude a los locales comerciales para realizar sus compras, as como la responsable labor que deben cumplir los inspectores al momento de realizar sus procedimientos de control y fiscalizacin. No solamente sobre la estructura edilicia, sino tambin sobre las medidas de prevencin de accidentes, riesgos ocupacionales, vinculados a normas tcnicas de construccin edilicia, seguridad y salud en el trabajo.
El tema de la corrupcin no slo es relevante por la prdida de recursos que produce para las naciones y sus sectores ms dbiles, por el incremento de la ilegitimidad y la consecuente disminucin de cohesin en las sociedades que la padecen impactando la gobernabilidad; sino porque contribuye a erosionar el imperio del Estado de Derecho33. Algunas instituciones han mejorado notablemente la imagen y el trabajo de sus inspectores y fiscalizadores, utilizando medidas de varios tipos: realizando controles cruzados, abonando salarios que les permiten llevar un nivel de vida adecuado, realizando actividades de sensibilizacin previa antes de ingresar a sus labores. El ips, por ejemplo, ha realizado un recorrido con los inspectores recin ingresados dentro del hospital central para que perciban personalmente en qu consiste la seguridad social y lo que protegen con su trabajo. Esta prctica ha tenido un impacto muy positivo para las autoridades, los usuarios de la seguridad social y los nuevos funcionarios. La labor de los inspectores y fiscalizadores en todas las instituciones es delicada, y por tanto los funcionarios encargados de estas tareas deberan ser suficientes, calificados y adecuadamente motivados. Los servicios de inspeccin, por la importancia de las funciones que tienen que desempear, as como por el volumen y la complejidad de las disposiciones legales que deben controlarse, deberan estar integrados por hombres y mujeres aptos para el desempeo de estas labores. Desafortunadamente no en todos los casos este objetivo se cumple. El mic, por ejemplo, solamente cuenta con funcionarios varones para realizar inspecciones. Las responsabilidades son tales, que quienes asumen las mismas deben poseer las cualidades tcnicas y humanas necesarias e indispensables para el buen desempeo de sus funciones34. La Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT35 seal que la cuanta en ocasiones muy baja de la remuneracin de los inspectores del trabajo, sumada a la inexistencia de perspectiva de carrera, podra provocar la desercin de estos hacia otras administraciones mejor consideradas o hacia el sector privado. Cuando los inspectores no reciben una remuneracin adecuada a sus responsabilidades se desvaloriza este trabajo. Los inspectores pueden tropezar entonces en el cumplimiento de sus misiones con reacciones de desprecio o de desconsideracin que socavan su autoridad. Adems, su bajo nivel de vida puede exponerles a la tentacin de conceder un trato a favor de determinados empleadores a cambio de una compensacin36. Pero desde luego que una remuneracin insuficiente de los inspectores, en los casos que se produzca, no justificara de ninguna manera situaciones de control irregular de empresas o lugares de trabajo. El ejercicio de sus funciones inviste a los fiscalizadores de potestades de control en nombre del Estado o la institucin a la que representan, siendo sta en muchos casos la nica forma de control de cumplimiento de normas legales que se ejerce; y en otras ocasiones, la alternativa final que tiene el denunciante para el reclamo de sus derechos. Por ejemplo, los que tienen remuneraciones ms bajas son en general los de mjt y mic respectivamente, y a la vez son las instituciones con los funcionarios ms antiguos. Desafortunadamente el concepto que tienen nuestros ciudadanos sobre la labor de los inspectores y fiscalizadores en la funcin pblica no es motivo de
Segundo eje: Evitar la corrupcin
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33 Cultura Poltica, Sociedad Civil y Participacin Ciudadana. Alejandro Vial, coordinador. Editorial Gratec. 2003. 34 Inspeccin del Trabajo. Informe III (parte 1B), oit; 95 Conferencia Internacional del Trabajo, 2006. 35 Estudio General Sobre la Inspeccin del Trabajo, prrafo 148, oit, 1985. 36 Estudio General Sobre la Inspeccin del Trabajo, prrafo 214, oit, 1985
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37 Luciano de Samosata, Escritor y lsofo griego (125-192). Diccionario Mgico de las palabras. Editorial Cardn SACI. Buenos Aires. 1979.
jbilo alguno. Esto ocurre principalmente porque no se visualizan los beneficios del accionar de estos funcionarios, y porque en el pasado cercano, muchos de los que han ejercido estas funciones se han caracterizado por sus altos ndices de corrupcin. Algunos ciudadanos creen errneamente que al realizar una denuncia pueden percibir algn beneficio econmico. Sin embargo, slo la set puede otorgar al denunciante un porcentaje de la multa cobrada al infractor, segn lo dispone su Ley. En los dems casos el denunciante no se beneficia salvo los casos de afiliacin de oficio en inspecciones de seguridad social (ips). Para el Estado, entonces, debera ser una prioridad mejorar las condiciones de sus inspectores y fiscalizadores (salarios, viticos y bonificaciones). Se podran implementar mejoras en las recaudaciones mediante la implementacin del Impuesto a la Renta Personal (IRP, que aun se encuentra pendiente). En casi todas las entrevistas preliminares realizadas en esta investigacin, se ha detectado un descontento, insatisfaccin e incluso frustracin, con relacin a la responsabilidad de estos funcionarios. Por ejemplo se han referido a la escasa preparacin de algunos, ya que no todos conocen las normas que se deben aplicar; y tambin han puntualizado los sobornos que algunos de ellos reciben para acallar el incumplimiento de la Ley. Sin embargo el problema no es solo de parte de los representantes del Estado, sino tambin de aquellos que ofreciendo sobornos, avalan el incumplimiento de la Ley, dejando la proteccin de los denunciantes a merced de otros principios. Muchos siglos atrs Luciano de Samosata haba escrito: Quioquid multis peccatur, inultum est (cuando una falta es cometida por muchos, queda impune)37. Esta expresin latina, trada a los tiempos actuales, nos aclara que pueden quedar impunes muchas acciones u omisiones cometidas por los responsables de verificar el cumplimiento de las normas legales en connivencia con los que las tienen que cumplir. De tal manera que al no existir una sancin efectiva de parte de los rganos del Estado, el cumplimiento de la Ley queda prcticamente relegado a la buena voluntad de los ciudadanos. Esto ocurre ante la falta de una sancin real. Por ejemplo, a travs de controles peridicos de parte de la Direccin de Control del Personal Pblico (DCPP), dependiente de la CGR, por medio del examen de correspondencia, se podra detectar si los ingresos percibidos por los funcionarios se condicen con sus respectivos niveles de vida. En caso de no corresponder el Ministerio Pblico podra tener herramientas para procesar a los funcionarios por enriquecimiento ilcito, trfico de influencias, cohecho (pasivo y agravado). Por otro lado, una efectiva base de datos, las mejoras salariales y el control frecuente de la actuacin de cada uno de los fiscalizadores, resultara esencial para la mejora de esta situacin. Un caso de buena prctica ha sido implementado recientemente por el MI. Consiste en que el personal dependiente de la Polica Nacional (PN) presente sus declaraciones juradas de bienes con una periodicidad efectiva (cada 3 aos). Ello ha surgido como consecuencia de la investigacin que el Ministerio Pblico inici a los responsables de la Cooperativa 8 de Marzo. As mismo, sera muy oportuno que los funcionarios pblicos en general se vean obligados a presentar sus declaraciones juradas con cada ascenso que reciban dentro del ejercicio de sus funciones. Esto podra iniciarse a propuesta de una norma legal propiciada por la Sfp y la CGR.
Un gremio empresarial ha manifestado su inquietud por la falta de seguimiento peridico de los patrimonios de los inspectores y fiscalizadores: cuentas bancarias, plizas de seguros, bienes, inmuebles, rodados, crditos de casas comerciales y financieras que se les ha otorgado cuyas cuotas sean significativas, entre otros. Esta investigacin ha verificado que en ciertos casos los funcionarios tienen el descuento o retencin del importe casi total de su salario por embargos judiciales, deudas contradas, descuentos autorizados por ellos, sin embargo al momento de realizar las entrevistas personales, los mismos manifestaron que no tenan otros ingresos (aparte de los percibidos en la funcin pblica). Notablemente, la mayora de los entrevistados manifestaron estar insatisfechos con el salario que perciben, que los viticos se abonan con demora y existen en algunos casos faltas de recursos materiales para realizar sus trabajos. Entonces, cabe preguntarse: Cmo viven estos funcionarios? Cmo pagan sus alimentos, los servicios pblicos imprescindibles? Cmo mantienen a sus hijos y cnyuges? Cmo cubren los gastos de salud, educacin y vivienda? Esta realidad nos hace sugerir que se realice un estudio serio de los salarios de los funcionarios y un cruce de datos con la CGR para detectar si ellos tienen otros ingresos, y dado el caso, cules son. Un representante empresarial manifest que en su empresa se tena mucha prudencia a la hora de contratar personal para la atencin de caja o manejo de dinero. Aunque los trabajadores de la misma no lo saban, es prctica habitual pedir las condiciones de endeudamiento del futuro trabajador, solicitando datos a un sistema de informacin confidencial como INFORCOMF. Porque si la persona se encuentra con problemas financieros y se les da dinero para manejar o administrar las posibilidades de que existan faltantes se elevan exponencialmente. Siguiendo este ejemplo, se podra sugerir que los funcionarios pblicos que van a estar en manejo de sumas de dinero, incluyendo la posible aplicacin de sanciones monetarias, tampoco deberan estar tan endeudados, con problemas financieros personales o de ingresos, ya que esto los expondra con mayor facilidad a solicitar sobornos. Por otro lado, la legislacin laboral dispone los lmites dentro de los cuales se puede embargar el salario de un trabajador dependiente38. En el caso de los funcionarios pblicos hemos detectado que carecen de todo control y ellos incluso perciben sumas irrisorias a final de mes. Si tuviera por lo menos el 50% de su salario, se podra equiparar a lo dispuesto para los empleados del sector privado. Otra recomendacin es controlar y limitar los embargos y descuentos de salarios de los funcionarios en general. En el ao 2009, el mjt detect que un banco de plaza que estaba a cargo de los pagos de salarios de ciertos funcionarios de la administracin pblica, ofreca como parte de una campaa anticipar a los mismos el importe correspondiente a sus aguinaldos, antes incluso de llegar el mes de diciembre. Con lo cual llegado el momento, retenan el importe real de los aguinaldos que depositaba en la entidad el mh. Por ello se recalc a las autoridades bancarias que el aguinaldo es inembargable, y en caso de haberlo sido, dicho pacto o convenio era nulo, por el principio de irrenunciabilidad de derechos vigente en el Derecho Laboral39. Esta situacin debera ser tomada en cuenta por las autoridades de todas las instituciones pblicas. Algunas instituciones cuentan con unidades de investigacin interna o de lucha contra la corrupcin. Tal es el caso del mh cuya
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38 Cdigo del Trabajo. Artculo 245 39 Cdigo del Trabajo. Artculo 3
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40 Comunicado UII No. 03/2010. Departamento de prensa y difusin. Ministerio de Hacienda.
unidad dio inicio a la evaluacin de actividades de los funcionarios. Esto constituye un paso importante en el marco del fortalecimiento de la unidad que tiene como objetivo en el corto plazo la capacitacin y evaluacin peridica de gestin de los funcionarios40. Otra de las recomendaciones sera la implementacin de este tipo de oficinas en todas las instituciones para lograr la identificacin y denuncia de los funcionarios corruptos. Sera muy til controlar a quienes a su vez controlan a los inspectores y fiscalizadores. En la aplicacin de la Ley es lgico que las sanciones varen de una institucin a otra y de acuerdo a la gravedad de cada incumplimiento. Sin embargo, al no existir un sistema coordinado entre las instituciones que se encargan de controlar el cumplimiento de la Ley esta situacin se agrava y facilita la corrupcin entre los agentes encargados de supervisarla. Otra recomendacin es que si las multas por incumplimientos con una norma legal de una institucin son irrisorias, sera ms prctico sumar todas las irregularidades y por ende las sanciones aplicables de dos o ms instituciones, garantizando un efecto ms disuasorio para quienes infringen la Ley. Una de las sugerencias ms frecuentes de los entrevistados ha sido que los salarios de los funcionarios encargados de la verificacin y control de las normas legales estn acordes con la responsabilidad que tienen, de manera que los fiscalizadores tengan un nivel de vida adecuado y no caigan en la tentacin de pedir o recibir sobornos. Al momento de ser entrevistados, la gran mayora de los inspectores y fiscalizadores manifestaron estar disconformes con el salario que perciben y recalcaron lo delicado de sus tareas. La otra cara de la moneda se ha dado cuando los representantes de empleadores, trabajadores y asesores (abogados y contadores) tambin coincidieron en manifestar que muchos de los funcionarios inspectores no estn adecuadamente capacitados para realizar sus labores y en consecuencia mal podran pretender una mejora salarial. Segn ellos, con algunas honrosas excepciones dentro de la administracin pblica, el inspector promedio no es profesional, no realiza sus labores con rigor tcnico e incluso desconocen todas o algunas normas que deberan manejar adecuadamente para realizar su trabajo. Durante la investigacin algunos entrevistados tambin manifestaron que ciertos funcionarios no tenan conocimientos bsicos de la Ley cuyo cumplimiento tienen que verificar. Y en otros casos han entrado en discusiones absurdas con los empresarios sobre la aplicacin de ciertas normas, o siquiera saben redactar las correspondientes actas de inspeccin en caso de detectarse infracciones a la Ley. Otra sugerencia ha sido que se realicen controles peridicos a los inspectores y fiscalizadores mediante evaluaciones u otros sistemas, de manera a contar con una visin global que permita identificar a los que realizan bien sus labores como as tambin a quienes las realizan en forma insatisfactoria. De esta forma, se podra estimular a los buenos funcionarios, generando una satisfaccin personal por el trabajo bien realizado. Para esto, el intercambio efectivo de informacin entre las instituciones del Estado es determinante. De esta forma el inspector, al momento de realizar sus misiones de trabajo, estara provisto de datos que le permitirn identificar situaciones de incumplimientos o evasin por parte de las empresas o personas. Esto conllevara la eficacia en las labores de todos los funcionarios, como as tambin la posibilidad de control a los mismos por parte de sus superiores jerrquicos.
En este sentido, esta informacin a su vez traera una sustancial mejora en las tareas de control por parte de las instituciones del Estado, se evitara la evasin a ciertas y determinadas instituciones, y se podra mejorar la recaudacin para el erario pblico en varias de ellas. En sntesis, el acceso a datos cruzados por las instituciones que deben corroborar el cumplimiento de las Leyes traera ms transparencia a las labores de fiscalizacin y evitara en gran medida las posibilidades de corrupcin. La transparencia es estratgica para combatir la corrupcin, que es precisamente uno de los ncleos duros de la pobreza41.
Tercer eje: No a la evasin
La evasin, entendida como la accin y efecto de eludir las obligaciones financieras que estn contempladas en la Ley, trae consigo consecuencias inmediatas para quienes la utilizan como estrategia para conseguir mejores ganancias. Esta omisin, dependiendo del tema que se aplique, ha sido objeto de reclamos por parte de quienes efectivamente cumplen con todas sus obligaciones legales. Es frecuente que quienes incumplen con los tributos o aportes obligatorios a la vez esquivan varias otras. Los incentivos inadecuados explican por qu existe una masiva ilegalidad o evasin. Lo que debe ocurrir para que la legalidad gane terreno es que los controles sean de tal eficacia y eficiencia que se conviertan en masivos e incluyentes. Una recomendacin prctica es que en la compra de bienes y servicios para el Estado se tengan muy en cuenta no solo los bajos precios, sino el motivo por el cual esos productos son justamente los ms econmicos. Segn lo detectado, la mayora de los bienes y servicios ms econmicos lo son porque la empresa proveedora no tiene garantizado el cumplimento de todas las normas legales, o porque son empresas que se crean al momento de presentar la oferta. El Estado no puede desconocer las garantas mnimas para los trabajadores y los empleadores42. Por tanto, si un trabajador no est inscripto en el sistema de seguridad social o realiza trabajos peligrosos o insalubres, esta situacin debe ser corregida por un lado y asegurar el cumplimiento de las normas por el otro. De la misma forma, si se adquieren por ejemplo productos comestibles, los mismos deberan ser objeto de control en cuanto a sus condiciones de salubridad, etiquetado y rotulado de productos, entre otros. El mic por ejemplo se encarga de realizar monitoreos semanales de precios de mercaderas en los supermercados, verificacin de soportes magnticos en los distintos recintos aduaneros del pas, acompaamiento y control de combustibles en general, fiscalizacin de etiquetado y rotulado de mercaderas en general (importadas o nacionales), y control en base a denuncias en Defensa del Consumidor (mic). Un reclamo generalizado por parte de los empresarios que cumplen con sus obligaciones fiscales es que como sus empresas estn debidamente registradas e identificadas en las dependencias del Estado, son visitados o inspeccionados con mayor frecuencia que quienes evaden estos cumplimientos, lo cual es un claro estmulo a las malas prcticas. Y este, no puede ser un incentivo ms perverso desde el punto de vista de igualdad ante la Ley y de desaliento al Estado de Derecho. Una propuesta que ha surgido de este estudio es la realizacin de un censo industrial y empresarial que genere una sola base de datos. Se podra involucrar a las propias cmaras empresariales en este emprendimiento. Algo similar ha sido realizado por la UIP a finales del ao 2010.
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41 Vial, Alejandro, coordinador Cultura Poltica, Sociedad Civil y Participacin Ciudadana. Editorial Gratec. 2003. 42 Artculo periodstico, La Ley 2051/98 estara desfasada, Fuente: Diario ABC color, 6 de Agosto de 2010.
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43 En el artculo periodstico: La Ley 2051/98 estara desfasada, Fuente: Diario Abc color, 6 de agosto de 2010. 44 La Ley 2051/03 en su Artculo 40.
Un empresario se ha referido incluso, y de forma reiterada, a la existencia de un circuito de oro por parte de los fiscalizadores, que hace que las empresas cuenten en forma cclica con la visita de estos funcionarios sin afectar jams a las empresas aledaas. Otro reclamo muy recurrente de parte de los representantes del sector empleador tiene que ver con el hecho de que algunos de sus colegas empresarios evaden ciertos cumplimientos, lo cual acarrea la consecuencia lgica de que los productos o servicios ofertados por los incumplidores sean mucho menos costosos, ganando en el libre mercado la preferencia de los consumidores finales45. Esta situacin, por un lado desalienta el cumplimiento de la Ley por parte de los buenos empresarios, y por la otra logra que los que la incumplen ganen clientes y hasta licitaciones o concursos. La razn es simple, sin potestad absoluta de la Ley (es decir para todos), no puede funcionar una economa social de mercado real. El gerente de una conocida imprenta ha manifestado que la empresa que dirige nunca podra ganar una licitacin pblica porque sus costos reales no pueden competir con otros oferentes ilegales, simplemente porque la firma se encuentra al da con todos sus impuestos y obligaciones legales tanto para con los trabajadores como para el municipio y dems tributos. Este tipo de escenario, es una triste y frecuente realidad que desalienta las buenas prcticas en el pas. Desde el propio Estado, la estructura actual facilita la evasin por falta de controles cruzados en la informacin de las instituciones pblicas, ya que cada una de ellas se encarga nica y exclusivamente del control de sus normas y no se preocupa por el incumplimiento de obligaciones que son transversales a todas ellas. Para mejorar esta situacin, la labor conjunta de las instituciones y el cruce de informacin sera fundamental. Un ejemplo muy frecuente se da en las licitaciones pblicas. En la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (dncp) el pedido de datos de cumplimiento de normas legales se limita a verificar el certificado de cumplimiento tributario y si est inscripto o no en las otras instituciones (ips y mjt), ya que se encuentra prohibido que presenten propuestas en los procedimientos de contratacin las personas fsicas o jurdicas que se encuentren en mora como deudores del fisco o de la seguridad social44. En consecuencia las empresas desconocen importantes informaciones que les incumben. Por ejemplo si todos los trabajadores estn insertos en el sistema de seguro social de ips o solo algunos de ellos, si en las planillas semestrales del mjt figuran todos los trabajadores, o si se estn al da con los impuestos municipales, licencias ambientales o de produccin, etc. Sin embargo la propia Ley de contrataciones pblicas prohbe que el oferente se encuentre en mora con sus obligaciones con el Estado para poder entrar al concurso, pero al no existir el control cruzado, esto debilita al mnimo la posibilidad de que la Institucin convocante y la dncp puedan saber si el oferente cumple con todas las instituciones, o solo con algunas de ellas. En la actualidad los informes de ips se refieren a si est inscripta la empresa o empleador y si se encuentra al da en sus obligaciones. Pero algunos empleadores no incluyen en el seguro social a todos los trabajadores, lo que obviamente abarata los costos de los productos o servicios que estn ofertando. La dncp ha firmado convenios de cooperacin con ips y el mjt, y se relaciona con el mic a travs de la Mesa de Consumo y Produccin Sustentables
(MCPS). Aun as, contar con datos actualizados le sera de mucha utilidad de la Direccin de Verificacin Contractual (dvc) de la dncp, que tiene entre sus facultades la verificacin, el control y la eventual invalidacin del contrato en casos de incumplimientos. Segn los datos recabados en la dncp, varios de los oferentes faltan a la verdad al realizar sus propuestas, y como en muchos casos los mismos saben que ser difcil comprobar la veracidad de los datos manifestados en los pliegos y a la vez controlarlos siguen incumpliendo con algunas Leyes45. Con el trabajo coordinado por parte de las instituciones, y el posible acceso (a travs de un software) de funcionarios clave de cada institucin, se podra tener en la palma de la mano en tiempo rcord los datos necesarios para conocer la situacin actual de las empresas. La propuesta que han realizado los propios directores y jefes entrevistados es que el control cruzado no se encuentre al alcance de todos los funcionarios, sino solamente de algunos de ellos, de manera que se puedan utilizar los datos solo para el control responsable de cumplimientos de las normas legales. Con el cruce de informacin la labor de los inspectores de todas las instituciones sera ms eficaz, ya que tendran al mismo tiempo informacin sobre la empresa u oferente, si es proveedora del Estado o no, y si en ese momento se encuentra realizando servicios o productos pagados con el erario pblico. En este ltimo caso, y de detectarse que la empresa est brindando productos o servicios al Estado, se podran aplicar sanciones especficas dispuestas en la propia Ley de Contrataciones Pblicas. Si el inspector, sin importar a que institucin pertenezca, contara con esta informacin al realizar sus tareas, podra incluso informar a sus superiores y a la dncp sobre la situacin actual de esa empresa o proveedor, lo cual obligara a las mismas a estar al da con todas sus obligaciones legales con los diferentes ministerios e instituciones que las controlan. Otro de los datos relevantes de la dncp ha sido acerca de las empresas que van a licitar ciertos contratos en las cuales se prevn servicios personales que incluyen el cumplimiento de normas de seguridad e higiene en el trabajo. Estas deben proveer informacin sobre las condiciones de la empresa en materia de prevencin de riesgos ocupacionales es decir, si la misma cuenta con los elementos de seguridad personal (cascos, guantes, tapabocas, botas, etc.) o de seguridad industrial (extinguidores, mangueras, puertas de salidas de emergencia, etc.) o si va a adquirirlos con motivo del trabajo que va a realizar cada empresa debe incluir en su oferta el presupuesto para la adquisicin de cada uno de ellos. Sera absolutamente lamentable que se produzca un accidente grave o enfermedad profesional a algn trabajador que se encuentra prestando servicios en virtud de una contratacin pblica, y que dicha situacin sea la consecuencia de la falta de previsibilidad de las autoridades encargadas de controlar estas garantas. Si la empresa contara con todos estos elementos, se evitaran accidentes y enfermedades profesionales que traen aparejados una inversin en sistemas de seguridad social y familiar muy importantes. La uoc del mjt ha sido la nica que manifest la exigencia de sus superiores jerrquicos de que particular, pero no nicamente, en los casos de obras de infraestructura y mantenimiento, se tengan muy en cuenta que los oferentes respeten todos los derechos laborales y de seguridad en el trabajo de su personal. Esta exigencia le ha valido varias quejas por parte de los oferentes que se han presentado para contratar.
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45 La Ley 2051/98 estara desfasada: Fuente: Diario Abc Color, 6 de agosto de 2010.
Adems, los sistemas de normalizacin y metrologa de empresas y sus productos (ISO, SIM y otras46) tienen como parte de sus exigencias que la empresa y su cadena de produccin no solamente ofrezcan productos de calidad, sino que adems las mismas estn cumpliendo con las normas tributarias, laborales, de seguridad social, de marcas, medioambientales, y que sus productos se encuentren libres de posibles sanciones. En nuestro pas el intn es miembro correspondiente de la International Organization for Standarization (Organizacin Internacional para la Normalizacin), ms conocida por las siglas ISO. Las relaciones del intn con el Poder Ejecutivo de la Nacin se realizan a travs del mic. Durante la investigacin los representantes empresariales han manifestado su preocupacin por situaciones en las que sus respectivas empresas tienen que competir con otras que no cumplen con las normas legales. En este caso, la incumplidora se ve beneficiada por los bajos costos que significa realizar el mismo trabajo sin respetar las condiciones legales. Una premisa de los derechos humanos reza que tratar por igual a desiguales es sinnimo de discriminacin. Por tanto, si una empresa est cumpliendo con la Ley, incluye a sus empleados en el sistema de seguridad social, paga sus tributos (de todo tipo), paga salarios mnimos y no puede competir en precios con otra que no lo hace esta competencia es desleal. Las empresas que no pagan a sus trabajadores el salario mnimo ni los incluyen en el sistema de seguridad social, por ejemplo, tienen costos significativamente inferiores a las que s lo hacen. Los casos de irregularidades mas denunciados (en la dncp) son los de empresas prestadoras de servicio de limpieza y las de seguridad y vigilancia. Si las empresas pudieran competir en igualdad de condiciones, esto significara que los servicios y productos de las mismas tendran costos muy similares, y el consumidor final tendra la oportunidad de elegir entre varias opciones. Por esta razn, algunas de las conclusiones y recomendaciones realizadas al final de este trabajo, tienen como objetivo la mejora de este punto. Sin embargo, en la actualidad el propio Estado muchas veces premia con una compra o una licitacin importante a empresas que no cumplen con todas las Leyes. Los ejemplos que nos han dado los responsables de algunas Unidades Operativas de Contrataciones (uoc) son muy elocuentes: Una oferta de impresin de documentos que estaba dirigida a imprentas fue realizada por una empresa que al momento de ser verificada solo contaba con un saln comercial y una computadora con impresora. Al no tener personal, ni gastos mayores de maquinarias incuestionablemente su oferta era la ms econmica. Otra oferta dirigida al rubro de instalacin y mantenimientos de equipos de ventiladores deba abarcar a varios edificios ubicados en diferentes puntos del pas. Fue realizada por una empresa que tena solo 3 personas en su lista de personal y una camioneta para los transportes, con lo cual tampoco podan garantizar la realizacin del servicio en el tiempo y condiciones pactados. Pero su oferta era la ms austera. Evidentemente estas empresas haban ofertado en los concursos los costos ms bajos, pero es lgico manifestar que ninguna de ellas exista antes del llamado a licitacin, sino que fueron creadas al solo efecto de entrar a ella. Sus
Cuarto eje: Lucha contra la competencia desleal entre las empresas
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46 El intn representa a Paraguay en distintos foros tcnicos regionales e internacionales. Tiene la membreca de ISO, PANT, AMN, CYTED, CODEX, OIML, y el SIM.
costos eran significativamente bajos porque no tenan las condiciones edilicias, de instalacin, de mantenimiento y de personal adecuadas. En el mismo sentido, no tenan an costos de salarios, seguro social, impuestos y contribuciones como otras empresas ya instaladas, formales y cumplidoras de las normas legales. A nivel internacional la competencia entre empresas es ms fuerte an. Por ello la lucha por lograr mercados propios para la exportacin de productos tiene matices particulares. En el caso de nuestro pas, somos beneficiados con una serie de preferencias arancelarias sobre los productos de exportacin que se aplican en el marco del Sistema Generalizado de Preferencias Contables (sgpc), que bsicamente tenemos con la Unin Europea (ue) y los Estados Unidos (ee.uu.). Por este sistema los pases conceden de manera unilateral y sin negociacin el ingreso de productos a sus mercados con importantes reducciones arancelarias o libre de aranceles. Esta condicin reduce significativamente costos en el mercado internacional. Sin embargo esta concesin es condicionada a una serie de temas, entre los que cabe citar el cumplimiento de normas laborales (caso ue). Por lo tanto un informe negativo sobre el estado de cumplimiento de normas puede dar pie al retiro de la concesin hecha en el marco del sgpc, como al cumplimiento de otras disposiciones sobre sanidad y verificacin de condiciones de productos, como los que realiza el senacsa, y cuyos productos tambin son exportables. Este tipo de sanciones puede afectar localmente a todas las empresas por igual. Tanto a las que son cumplidoras de la Ley como a las que no lo son, acarreando un perjuicio directo a toda la cadena de produccin, desde el productor hasta el exportador final, con el consecuente impacto en toda la economa nacional. Esto perjudicara a productos, servicios y mano de obra de personas que no han tenido nada que ver con la situacin. Tal fue el caso de lo que ha ocurrido a mediados del ao 2011, como consecuencia de la aparicin de un foco de Aftosa en el departamento de San Pedro. Toda la cadena de produccin y exportacin se ha visto inmediatamente afectada. Este anlisis nos lleva a la conclusin de que la competencia desleal entre empresas no se da solamente entre aquellas que pagan impuestos y cumplen con la Ley, y las que no lo hacen. Existe toda una gama de condiciones y obligaciones que deben ser cumplidas, y cuya falta de acatamiento trae aparejadas ventajas econmicas, de acceso, de rendimiento y de otros tipos. En este sentido, otro de los reclamos realizados por representantes del sector empresarial, tiene que ver con la desigual exigencia al momento de aplicar la Ley. Un representante sindical manifest que la empresa en la que trabaja cumple con las normas laborales, dialoga con el sindicato, tienen suscrito un contrato colectivo, y en contrapartida en otra empresa que se encuentra en las cercanas, no se respeta ninguna norma legal. Sin embargo la primera era frecuentemente inspeccionada y la segunda no. Segn sus manifestaciones, en algunos casos los funcionarios pblicos aplican mayor rigor tcnico y exigencias que en otros, y esto se debe a la desigual condicin de la empresa con relacin a sus pares. Tal es el caso de la exigencia de que las empresas tengan los respectivos tratamientos de residuos, antes de ser desechados, lo cual debera ser igual para todas, pero se controla a algunas y no a otras. Dicho tratamiento (su instalacin y mantenimiento) exigen una inversin a la empresa que se hace responsable de los mismos, lo cual por supuesto se hallar en el costo final del producto.
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Sin embargo existen excepciones. Se ha citado el ejemplo de cierta empresa que arrojaba sus desechos a un cauce hdrico sin realizar el tratamiento previo de sus desperdicios. En consecuencia este cauce se encontraba seriamente contaminado, perjudicando incluso la flora y fauna del ambiente que estaba comprometido. Al principio los vecinos trataron de que la empresa y sus propietarios se adecuen a las normas legales y no perjudiquen a las otras colindantes, ya que sta situacin pona en riesgo la salud de los trabajadores y de los propios vecinos. Al momento de ponerse en conocimiento de las autoridades esta ltima situacin los denunciantes exigieron que en el procedimiento de investigacin se haga partcipes a los inspectores y fiscalizadores del municipio, de la Fiscala, del mjt, de ips, de la set y de la Secretara del Ambiente (seam). Desafortunadamente esta inspeccin conjunta no pudo realizarse, segn se ha manifestado, por falta de coordinacin entre las autoridades encargadas de realizar la tarea. Solo algunas participaron, y el resultado obtenido no ha sido el esperado. Lo que deja al descubierto nuevamente la necesidad de contar con un foro que aglutine a los responsables de cada unidad fiscalizadora, de manera a agilizar los procedimientos de este tipo. Esta clase de casos muestra que no todas las empresas compiten en el libre mercado en igualdad de condiciones. Otro reclamo de parte de los empleadores y trabajadores entrevistados ha sido que muchas veces al realizar una denuncia a una empresa concreta, el funcionario primeramente se acerca a la empresa denunciante y le solicita sus documentos legales para ver si el denunciante se encuentra en regla y al da, con lo cual por supuesto se desalientan futuras denuncias. Una manifestacin realizada por representantes sindicales ha sido que ciertos vehculos en que se transportan productos tienen indicaciones especficas, que algunos funcionarios inspectores conocen y los cuales tienen prohibido revisar. Con lo cual nuevamente cabe recalcar que la labor de los inspectores y fiscalizadores en el control de las normas legales, nos incumbe y afecta a los ciudadanos por igual de un modo u otro, ya que los beneficios de la formalizacin, tributacin y cumplimiento de normas, llegan en forma mediata o inmediata a todos.
2.5 Puntos de mejora sugeridos

En este espacio plantearemos aspectos que pueden producir mejoras concretas y como materializar las acciones para mejorar el desempeo de los inspectores y fiscalizadores dentro de la funcin pblica, en relacin con los ejes de la investigacin. A tal efecto se han tomando en cuenta los cuatro ejes de trabajo abordados, as como la posibilidad de que se implementen en las instituciones investigadas (ips, mic, mjt y mh). Se recomiendan dos cuestiones en particular. En lo referente a la lucha frontal contra la corrupcin se plantea que las identidades de los inspectores y fiscalizadores tengan la mayor difusin posible. De esta manera se pretende
disminuir la proliferacin de falsos funcionarios o de rdenes de inspeccin invlidas o adulteradas. En cuanto al abordaje del trabajo decente para todos se sugiere la coordinacin de accin entre los funcionarios y las propias instituciones como mecanismo para llegar al efectivo cruce de informacin que es tan necesario y reclamado por representantes sindicales y empresariales. 2.5.1 Dar publicidad a la identidad de los scalizadores Esta propuesta responde a la existencia de falsos inspectores y fiscalizadores y se relaciona con el eje de lucha frontal contra la corrupcin. La misma se puede implementar inicialmente en las pginas en internet de cada institucin, incorporando la nmina de los inspectores y fiscalizadores con sus nombres, apellidos y fotografas de tipo carn. Estos datos deberan estar disponibles con un link en la pgina principal. Cuanto ms sencillo sea el sistema para acceder a los datos de los funcionarios, ms directo ser el proceso de consultas y denuncias. Una de las quejas ms frecuentes de parte de los funcionarios, sus superiores jerrquicos y los propietarios de empresas y comercios, es la existencia de personas que se desempean como supuestos fiscalizadores e inspectores, y en realidad no lo son. Algunos de ellos ni siquiera son funcionarios pblicos. Estas personas se presentan en los locales y establecimientos con credenciales falsas, tarjetas de presentacin simuladas y tambin tienen aparentes de trabajo e inspeccin. Esta situacin se da con mayor frecuencia en ciertas zonas o locales, como por ejemplo el Mercado 4 de la ciudad de Asuncin y sus alrededores. Como consecuencia de esta realidad, ocurren estos casos: a) Los falsos inspectores y fiscalizadores generalmente solicitan sobornos para evitar la supuesta inspeccin o fiscalizacin a realizarse en el local, o para realizar trmites de inscripcin en los registros de las instituciones (que generalmente son gratuitos). b) Los verdaderos inspectores pierden credibilidad y cuando efectivamente tienen que realizar alguna labor, esta se ve muy menoscabada por la incredulidad de la gente y la falta de respeto hacia la labor inspectiva. c) Las instituciones a las que representan (ips, mic, mjt, mh) ven debilitadas sus fuerzas en sus funciones de control de cumplimiento de las normas legales, ya que se genera descreimiento por parte de los empresarios y comerciantes. d) As mismo, las instituciones y los ciudadanos no se benefician de importantes sumas de dinero en concepto de multa o de pagos de obligaciones legales y tributarias, ya que este dinero termina en los bolsillos de personas inescrupulosas y no en las arcas del Estado. e) Los propietarios y administradores de locales comerciales y empresas, son engaados y muchos de ellos terminan haciendo pagos indebidos a los supuestos funcionarios. f) Los locales y empresas que cumplen con las normas legales son molestados por estos supuestos funcionarios y recurren a las oficinas administrativas de las instituciones (ips, mic, mjt, mh) en donde son informados de que se trata de una falsa fiscalizacin. Cuando esto ocurre, la institucin utiliza tiempo y recursos financieros para explicar y aclarar a las vctimas de estos
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falsos procedimientos de inspeccin que en realidad todo se ha tratado de un engao.

Cmo se propone llevar adelante esta propuesta?
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Mediante una nota sugiriendo esta implementacin de parte de la Secretara de la Funcin Pblica dirigida a cada una de las instituciones involucradas. En esta nota se sugiere poner de manifiesto esta propuesta como punto de mejora, mencionar el tema de la lucha contra la corrupcin, la existencia de fiscalizadores falsos, y sobre todo, el inters de los propios empresarios y de algunos fiscalizadores en proteger sus empresas y respectivas reputaciones. Correspondientemente, cada uno de estos grupos de personas est seriamente preocupado por la proliferacin de falsos funcionarios que se aprovechan de la inexperiencia o falta de informacin de algunos ciudadanos para propiciar sobornos y otras formas de presin a quienes tienen establecimientos de todo tipo. Esta propuesta se puede efectivizar por instrucciones de los ministros (mh, mjt y mic) a los responsables del departamento de informtica de cada institucin y el responsable de actualizar la respectiva pagina web. As mismo, los superiores de cada institucin deberan indicar a sus propias direcciones de recursos humanos, que la misma provea los datos de los inspectores y fiscalizadores, de tal manera que dicha informacin se incorpore en forma de listado a los responsables de informtica. El espacio informativo que se refiera a los inspectores debera estar en la pgina inicial del sitio de internet de las instituciones respectivas, de tal forma que cualquier ciudadano pueda fcilmente acceder a la informacin disponible sin tener que acceder a varias pginas o links sucesivos. Simplemente debe figurar la nmina de inspectores con sus respectivas fotografas, y en caso de necesidad su nmero de cdula de identidad civil. Eventualmente, se sugiere que por este mismo medio, cada institucin pueda recibir denuncias, tal como ya lo tienen incorporado algunas instituciones en su pgina web. Principalmente para disminuir la existencia de falsos fiscalizadores o que otras personas utilicen los nombres de fiscalizadores verdaderos para realizar inspecciones. As mismo, y para proteger a los funcionarios honestos cuyos nombres a veces son utilizados por otras personas con malas intenciones. Este es un mecanismo tambin para proteger a la institucin y a sus autoridades, ya que varios pedidos de sobornos involucran el nombre de altas autoridades de la misma como una forma de presionar con ms fuerza al empresario o gerente de la empresa visitada. De igual modo, mediante este sistema los funcionarios que eventualmente caigan en mala praxis podrn ser identificados plenamente por los dueos, de manera a realizar la denuncia y seguimiento del caso en forma responsable y coordinada. La publicacin solamente del nombre y apellido, sin fotografas, tambin ha generado inconvenientes, ya que algunas personas se hacen pasar por otras utilizando esta informacin. Son las fotografas las que permiten identificar plenamente a los verdaderos funcionarios. Incluso los comerciantes y empresarios pueden tener impresa una copia de los datos de los mismos, para que
Para qu se propone esta accin concreta?
al momento de recibir una inspeccin, sepan desde el inicio si se trata de una fiscalizacin e inspeccin real. Por su parte, los empresarios y trabajadores, utilizando este mecanismo tendran la oportunidad de realizar sus reclamos en forma directa a cada institucin, en caso de detectarse situaciones irregulares. 2.5.2 Articular los servicios de inspeccin y scalizacin Esta accin se encuentra relacionada con el eje de trabajo decente, para lo cual se sugiere que una institucin lidere el proceso, convoque a las otras y entre todas propongan acciones articuladas. A tal efecto, es necesario realizar reuniones de coordinacin entre los servicios de inspeccin del Poder Ejecutivo. Ya existen iniciativas para lograr esta articulacin y llegar al intercambio de informacin, como en el caso de ips, Hacienda (mediante la dncp) y mjt. Por otro lado este punto existe la posibilidad de contar con la cooperacin internacional. Esta propuesta ha surgido de la lectura del Convenio 81 sobre Inspeccin del Trabajo de la oit, ratificado por nuestro pas, el cuyo Artculo 5 dispone que La autoridad competente deber adoptar las medidas pertinentes para fomentar la cooperacin efectiva de los servicios de inspeccin con otros servicios gubernamentales y con instituciones, pblicas o privadas que ejerzan actividades similares. Lo importante de esta coordinacin no seran solamente las reuniones, sino el hecho de que los funcionarios dispongan los datos de contacto para intercomunicarse directamente y poder agilizar muchos trmites. As mismo, estos funcionarios van a poder estudiar la conveniencia de realizar modelos de informes para ser enviados de una institucin a otra. Lo que facilitara el conocimiento inmediato de parte de la otra oficina del Gobierno a la cual interese el tema. El reclamo ms mencionado por los empresarios y representantes sindicales es la vigencia del denominado circuito de oro de los inspectores y fiscalizadores, que realizan inspecciones en los mismos locales dos o incluso 3 veces al ao. Esta prctica perjudica a los empresarios y tambin a las instituciones encargadas de controlar el cumplimiento de las Leyes vigentes. En el caso de los empresarios se reclama que siempre sean los mismos locales y empresas los que son objeto de inspeccin. No se controla a otras empresas colindantes o cercanas a la empresa en perjuicio de la imagen y administracin de las instituciones. Desde la perspectiva de las instituciones, stas utilizan sus recursos para verificar a las mismas empresa varias veces al ao, lo cual por un lado arroja resultados muy similares en todos los procesos de inspeccin y por otro lado tambin restringe la capacidad de la institucin de verificar otras empresas en el mismo periodo de tiempo, debido a los limitados recursos humanos, econmicos y tcnicos. De igual forma, la implementacin de este mecanismo dara respuesta a ciertos reclamos relativos a la competencia desleal entre empresas, ya que el cruce de datos, permitira a las instituciones acceder a informacin actualizada y a las Autoridades a tomar decisiones futuras en beneficio de los cumplidores de la Ley de Contrataciones Pblicas47.
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47 Art. 40 de la Ley 2051/03 De Contrataciones Pblicas.
Una vez coordinada esta accin se podra instalar un foro de inspectores, que incluya a los directores o jefes de las distintas dependencias del Estado para coordinar sus labores. Esto podra realizarse a travs de Internet.
Cmo se propone llevar adelante esta propuesta?
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Mediante una nota sugiriendo esta implementacin de la Secretara de la Funcin Pblica a las mximas autoridades de cada una de las instituciones involucradas, poniendo de manifiesto el tema de la lucha contra la corrupcin y la mejora de la labor de todos los servicios de fiscalizacin e inspeccin. As mismo, debera participar un representante de la dncp a los efectos de facilitar los datos necesarios para este sistema. Se deben tomar como fuente las comisiones interinstitucionales existentes hasta el momento sobre el tema de inspeccin, como lo es la Comisin Interinstitucional para el Control de Normas en el sector de transporte pblico de pasajeros (mjt, ips, setama), y la Comisin Interinstitucional para el Control de Normas Migratorias en las Zonas de Frontera (mjt, ips, dgm). As mismo, se puede mencionar la vigencia del pntd, que engloba a varias instituciones y que ha sido asumido por el Gobierno y los representantes de empleadores y trabajadores. De esta forma tambin se hace partcipes a los actores sociales en el compromiso de asumir polticas tripartitas con una visin de pas.
Para qu se propone esta accin concreta?
Para que los servicios de inspeccin de las instituciones se conozcan, sepan los datos de contactos de sus pares, intercambien informacin sobre cules son sus prioridades a la hora de seleccionar empresas o locales a ser inspeccionados. Es importante que los directores de cada uno de los servicios de inspeccin, conozcan personalmente a sus colegas que trabaja en otra institucin del Estado, y con quien pueden compartir datos de inters para varias instituciones. De esta forma tambin se pueden ahorrar recursos financieros y tcnicos, ya que si una inspeccin va a ser realizada en una zona determinada del pas, no hara falta enviar varios mviles al lugar, sino coordinar que por ejemplo en el mismo vehculo se puedan trasladar todos los funcionarios involucrados en el tema. Se puede tambin coordinar y realizar una reunin con los representantes empresariales y sindicales para que ellos mismos expliquen a los funcionarios su visin de los hechos que deben ser mejorados o como se puede colaborar con ellos. A partir de esta base, se va a encaminar la propuesta del tan necesario (y reclamado) cruce de datos entre las instituciones involucradas. Primeramente entre las instituciones y posteriormente para uso de la dncp. La primera reunin puede ser coordinada por el mjt y la Sfp a travs de una invitacin de sus autoridades jerrquicas (siguiendo lo dispuesto por el Convenio 81 de la oit). La Sfp debera ser la encargada de verificar la implementacin y seguimiento de estas reuniones y el posterior intercambio de informacin.
2.6 Principales conclusiones y recomendaciones

Relacionado con el punto anterior, en el curso de esta investigacin se han realizado otras interesantes propuestas que podran ser implementadas a mediano o largo plazo. Estas acciones futuras, varan sustancialmente de acuerdo a cul sera la institucin que las va a implementar, y desde luego existen algunas recomendaciones que les seran ms tiles a unas que a otras. Siempre partiendo del tema principal (Inspectores y Fiscalizadores en la funcin pblica), se recomiendan: 2.6.1 Para las instituciones a) Incluir en todas las instituciones unidades de investigacin interna o de lucha contra la corrupcin, de manera a evaluar a los funcionarios con sus fortalezas y debilidades de forma peridica. La intencin es de investigarlos a fondo, verificar la necesidad de capacitacin, y lograr la identificacin y denuncia de los funcionarios corruptos. b) Realizar un nexo entre las instituciones de verificacin, los datos que cada una de ellas maneja y la venta de productos y servicios al Estado, mediante un software que puede ser implementado y administrado por la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (dncp), para su Direccin de Verificacin Contractual (dvc). c) Recomendar el control cruzado de los servicios con otras instituciones, de manera a facilitar el intercambio de datos. Por ejemplo, a travs de la comisin de coordinacin de inspectores y fiscalizadores sugerida como punto de mejora, para evitar, por ejemplo, los aportes fraudulentos al seguro de servicio domstico. d) Generar un sistema de evaluacin de desempeo para los inspectores, basado en puntajes definidos por el tamao de la empresa y el sector de la visita, o al nmero de inspecciones que han tenido. Esto permitir tener datos concretos sobre las labores desempeadas y promover e incentivar a los funcionarios ms responsables. e) Informar peridicamente a los funcionarios el resultado de los procedimientos, ya que ellos simplemente fiscalizan y no siempre aplican la sancin directamente. Sera estimulante para ellos saber si su inspeccin ha llegado a buen puerto por lo menos cada semestre. Por ejemplo, si se cobr una multa, los montos totales de las mismas, etc. f) Realizar una campaa de difusin de los mecanismos apropiados de verificacin y control, de manera que todos los ciudadanos conozcan el procedimiento que se les puede aplicar, los derechos que tienen, los eventuales reclamos que puedan hacer, as como la individualizacin de las autoridades pertinentes para hacerlo. Estos procedimientos pueden ser incorporados tambin a la pgina web de cada institucin, y posteriormente se podra publicar a travs de la prensa escrita, radial y televisiva. g) Como un ejemplo a ser replicado sera bueno realizar y publicar en los medios (pgina web, prensa escrita, etc.) una lista de empresarios responsables, para estimular a los dems a adherirse a esta buena prctica.
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h) Efectuar un control sobre los salarios que perciben los funcionarios para detectar a las personas que se encuentran muy endeudadas o que tienen demandas judiciales por incumplimiento de deberes legales, de manera a determinar realmente cual es el nivel de ingresos de los mismos. La falta de dinero los va a exponer a riesgos mayores a la hora de realizar sus labores, como aceptar o pedir sobornos. Los superiores jerrquicos o la propia CGR podra pedir datos por ejemplo a INFORCOMF, para conocer la situacin de sus funcionarios. i) Controlar y limitar los descuentos de salarios de los funcionarios en el sector pblico. Si el mismo cobrara mensualmente por lo menos el 50% de su salario, se podra considerar similar a lo dispuesto para los empleados del sector privado. Esta realidad nos hace sugerir que se realice un estudio serio de los salarios de los funcionarios y un cruce de datos con la CGR para detectar si ellos tienen otros ingresos y cules son. j) La Sfp deber iniciar una campaa de sensibilizacin sobre los salarios para todos los funcionarios de la administracin pblica, y en particular solicitar a las mximas autoridades de cada institucin que impartan instrucciones a sus direcciones administrativas, a fin de evitar los descuentos sustanciales que superen el 50% del importe total percibido por las personas que trabajan en este sector. 2.6.2 Para los funcionarios a) Mejorar los salarios de los funcionarios de los servicios de inspeccin y fiscalizacin, mediante un previo concurso de oposicin que lo amerite. b) Que los inspectores puedan ascender mediante un concurso de meritos y aptitudes, el cual se puede implementar con participacin de las universidades, mediante exmenes tcnicos, psicolgicos, etc. brindando oportunidad a que los mismos sean profesionales o estudiantes universitarios de los ltimos aos de las facultades afines a esta labor. c) Mejorar la planta de inspectores y fiscalizadores cualitativa y cuantitativamente, ya que el nmero de inspectores es insuficiente para la cantidad de tareas que realizan, sobre todo en el interior del pas. d) Establecer una graduacin o escala de inspectores dentro de cada institucin, distribuyendo tareas y responsabilidades, lo cual se recomienda a nivel jerrquico y de remuneraciones. e) Sensibilizar a los inspectores nuevos y antiguos mediante muestras de la realidad, antes de lanzarlos al campo laboral. Cada institucin sabe cual l es grupo meta que protege, y sera bueno que tambin los inspectores conozcan lo que estn protegiendo con su trabajo. f) Solicitar capacitacin a los organismos internacionales, con los cuales las instituciones se relacionan (onu, oit, OISS, etc.) g) Realizar ciertas inspecciones en laboratorio antes de hacerlas personalmente. Esto se lograra mediante el cruce adecuado de datos entre las instituciones, y cada una de ellas tendra la posibilidad de tener algn funcionario que pueda realizar esta labor. Si existen muchas personas o pagos registrados en una institucin y en la otra estn reducidos, quiere decir la quizs la empresa no est informando debidamente sobre sus obligaciones.
2.6.3 Sobre las normas a) Que por norma se obligue a los funcionarios pblicos en general a presentar sus declaraciones juradas de bienes y rentas con cada ascenso que reciban dentro del ejercicio de sus funciones. b) Adaptar el marco legal de manera que se obligue a las instituciones a que todos los inspectores y fiscalizadores se encuentren nombrados por la mxima autoridad y no sean contratados en forma temporal. c) Elaborar un manual de procedimientos administrativos dentro de la funcin pblica para la aplicacin de sanciones, cuya funcin ser homogenizar los procedimientos y plazos a ser aplicados en las distintas instituciones. d) Realizar recomendaciones sobre la Ley de Tributacin porque incita la evasin de otras normas como las de ips o el mjt desde el momento que sus disposiciones obligan a presentar factura legal como una forma de reducir ciertos tributos. En este contexto, muchos trabajadores dependientes son obligados a tributar y se realizan contratos civiles para contratarlos. La norma debera exigir factura solo a quienes trabajan de manera independiente o ejercen una profesin con ttulo habilitante, y no a quienes laboran en relacin de dependencia. 2.6.4 Reexiones generales La labor de los inspectores es delicada y merece la especial atencin de parte de las autoridades jerrquicas, los empresarios, los trabajadores y los ciudadanos en general. Dentro de la administracin pblica de cualquier pas el trabajo de estos funcionarios siempre es un tema prioritario. Un Gobierno que se jacta de ser serio debera tener personal pblico que en el ejercicio de sus tareas reflejen esa imagen y que a la vez den resultados positivos e inmediatos. Es tambin, por tanto, responsabilidad de la administracin pblica en general procurar y facilitar la labor de estos funcionarios, respaldar y encauzar sus procedimientos de manera que las normas legales que cada institucin controla y aplica sean efectivamente respetadas. En la aplicacin de las Leyes y la lucha contra la corrupcin estamos siendo observados no solo a nivel nacional, sino tambin a nivel internacional. Y el crecimiento econmico de nuestro pas, la credibilidad de nuestra gente, la calidad de nuestros productos y las posibilidades de inversin dependen rigurosamente de nosotros. Los seres humanos necesitan control, pero tal como lo plantea Hobbes en su obra, en particular cuando se refiere al cumplimiento de la Ley. Por ello estos funcionarios necesitan y merecen mejores recursos materiales, as como condiciones salariales e incentivos que les permitan vivir dignamente. Los mismos tambin necesitan proteger con sus labores a los trabajadores, las empresas respetuosas de la Ley, a los empleadores responsables, y a personas que consumen o utilizan productos y servicios a diario. Si a nivel pas logramos disminuir la corrupcin, la informalidad, la evasin y luchamos contra la competencia desleal, el beneficio ser inmediato y para
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todos. Contaremos con empresas serias, que ofrezcan y vendan productos de calidad, con ciudadanos que tengan un trabajo decente, que les permita llevar un nivel de vida digno con sus familias y tendremos ndices de produccin y tributacin ms elevados. No se trata de una fantasa. En nuestro pas es posible realizar cosas que hasta hace poco eran impensables. En ese sentido, cierto empresario puso el ejemplo de la carne vacuna de origen nacional, cuya calidad es reconocida actualmente en los ms exigentes mercados internacionales y su produccin, distribucin y venta, ocupa mucha mano de obra nacional. En sus inicios, nos explicaba, que este proceso fue difcil, porque existan algunos propietarios de ganado que no respetaban ni cumplan las normas mnimas de sanidad y vacunacin peridicas para los animales de su propiedad. Posteriormente, con la labor de importantes referentes y utilizando el mecanismo de la denuncia contra quien no cumpla las normas, todos se vieron obligados a practicarlas, y finalmente los resultados estn a la vista. Nadie discute que este producto es excelente y todos los ciudadanos recibimos de una u otra forma, el beneficio de vivir en un pas que ha mejorado notoriamente su calidad productiva y el nivel de sus exportaciones. Si las recaudaciones mejoran, el Gobierno tendr la posibilidad orientar esos recursos a mejorar la atencin y servicios que presta a los ciudadanos, sea en materia de salud, educacin, vivienda, u otros. Por lo tanto, en nuestro pas, se pueden hacer bien las cosas cuando existe la voluntad, y gente comprometida a hacerlas. No es una ilusin o algo imposible que solo se puede realizar en pases de mayor desarrollo. En Paraguay contamos con personas muy capaces que pueden llevar a buen puerto emprendimientos sanos que signifiquen mejoras para todos los ciudadanos.
La Atencin Primaria de la Salud desde la percepcin de sus miembros

Por Celeste Gmez Romero
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3.1 Introduccin
3.1.1 Situacin de salud del Paraguay y cambios en la estrategia de atencin La cobertura de salud en Paraguay presenta niveles muy bajos; las cifras que muestra la Direccin General de Estadstica Encuestas y Censos (dgeec) sealan que en 2008, el 15,7% de la poblacin total pas posea seguro mdico del ips, el 8,4% otro tipo de seguro mdico del sector privado, y que el 75,8% no posea ningn tipo de seguro mdico. Adems de la baja cobertura, de acuerdo al captulo Salud, del material Buenas prcticas y gestin participativa en servicios bsicos de calidad48, los factores que repercuten con fuerza en las poblaciones que se encuentran en situacin de pobreza, y que constituyen las razones por las cuales se plantea el cambio de estrategia son: Red sanitaria desarticulada y sin capacidad de dar respuesta a los problemas de salud de la poblacin paraguaya; Alta corrupcin en el sistema, evidencias de coimas para la adquisicin de frmacos, o medicamentos que no llegan a destino; Dispersin de los recursos, por falta de coordinacin entre los diferentes sectores y falta de polticas unificadas; Participacin social casi nula, porque sta carece de capacidad de decisin y control sobre las gestiones del Estado; Falta de recursos humanos y fsicos a pesar de contar en algunos lugares con infraestructura adecuada. Sumada a esta realidad institucional, el gasto, antes de la declaracin de eliminacin de aranceles por parte del mspbs, constitua el 51,1%. Esta realidad ha sido cambiada en los ltimos aos como se verifica en la Ilustracin 3.
48 CIDSEP: Buenas Prcticas y Gestin Participativa en Servicios Bsicos de Calidad, Gratec S.A., Asuncin, 2010.
Ilustracin 3 El gasto de bolsillo antes de la declaracin de la eliminacin de aranceles del mspbs. indicador Gasto Pblico en Salud / PIB (%) Gasto Privado en Salud / PIB (%) Gasto Pblico en Salud por Persona (Guaranes Corrientes) Gasto Pblico en Salud / Gasto Total Nacional en Salud (%) 2005 2,5 4,9 192.494,9 33,5 2006 2,7 4,7 234.309,9 36,3 2007 2,7 4,4 272.169,0 37,9 2008 3,5 4,2 403.950,0 45,5 2009 3,4 4 444.669,9 45,9
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49 OPS: Perl de los sistemas de salud Paraguay. Washington, D.C.: OPS, 2008. 50 B ioestadstica mspbs, 2007 en CIDSEP: Buenas Prcticas y Gestin Participativa en Servicios Bsicos de Calidad, 2010.
Es visible que la administracin actual, al tomar la decisin de cambiar esta realidad con medidas del mbito administrativo como la declaracin de eliminar los aranceles conocida como gratuidad en las consultas, la entrega de medicamentos y realizacin de anlisis laboratoriales, fue reduciendo las barreras econmicas para el acceso a la salud, aumentando el gasto pblico en salud por persona que, de Gs.192.495 en 2005, pas a Gs. 444.670 en 2009. Sin lugar a dudas esta medida administrativa tuvo un gran impacto social, pues a partir de ella, segn indican los registros de la Direccin General de Informacin Estratgica en Salud DIGIES, en 2008 consultaron 2.053.602 personas, y en 2009 unas 2.541.551, lo que arroja que unos 500.000 paraguayos ingresaron al sistema de salud pblico. Sin embargo, las deficiencias del sistema sanitario de nuestro pas no radicaban simplemente en las mencionadas anteriormente, sino tambin en el predominio de una mirada basada en la asistencia brindada en los hospitales como centro del sistema. Su casi nula promocin y prevencin fue lo que condujo a que la salud sea mejor vista en relacin a la cura de la enfermedad que a la bsqueda de mejores estndares de calidad de vida. Los usuarios llegan a los servicios de salud con un estado avanzado en sus enfermedades, por ello incrementa la morbilidad y mortalidad a causa de enfermedades prevenibles, en la poblacin infantil por enfermedades infectocontagiosas, parasitarias, diarreicas y respiratorias agudas49; y en la poblacin adulta, por enfermedades del sistema circulatorio, tumores, diabetes mellitus, enfermedades respiratorias, accidentes, aumento de enfermedades crnicas no transmisibles asociadas generalmente a estilos de vida poco saludables50. De lo anterior parti la necesidad de cambiar el enfoque y dar un giro hacia una estrategia basada en la Atencin Primaria de la Salud (aps), poniendo en marcha un cambio de modelo. Esta decisin responde a la necesidad de romper el esquema de exclusin de los grupos ms vulnerables de nuestra poblacin. Prioriza su instalacin sobre criterios de territorio, de la mano de un equipo de profesionales, con actividades de promocin, prevencin y atencin sanitaria. El enfoque que gui principalmente la prestacin de servicios en nuestro sistema de salud, tomaba la figura del hospital como centro. Esta mirada condujo a dejar de lado elementos bsicos de promocin y prevencin.
Diana Rodrguez, actual directora de la Direccin General de Promocin de la Salud (dgps) expresaba en un documento de trabajo que tal vez una razn aparente por la que no se iniciaba conscientemente este proceso de cambio, sera porque no es posible hacer que las personas sean ms responsables en relacin a su auto cuidado, que reflexionen sobre las condicionantes sociales, ambientales y polticas que afectan su salud e intervengan sobre ellos a travs del dilogo, la concertacin y la negociacin. Para cambiar la situacin de bajos niveles de cobertura y acceso, altos costos para el ciudadano junto al modelo asistencialista, parcial y desintegrado, el mspbs inici en diciembre de 2008 la puesta en marcha de las primeras Unidades de Salud de la Familia (usf) cuyo enfoque se encuentra basado en la aps. Todos sus elementos la han ubicado entre los programas emblemticos del Gobierno, a partir del Plan de Desarrollo Social 2010-2020, que fuera elaborado por el Gabinete Social. Hasta mediados de 2010, tiempo de realizacin de esta investigacin, se haban instalado un total de 276 usf en 144 distritos con mayores ndices de pobreza de las 18 Regiones Sanitarias, cubriendo aproximadamente a 1.104.000 personas, equivalente a un 19% de la poblacin paraguaya. Para finales de 2010, se haba superado la meta de instalacin de 500 usf, y en diciembre de 2011, se lleg a la suma de 705 usf, en 234 distritos, del pas, lo que cubre a 2.464.500, es decir, el 39,2% de la poblacin total del pas. 3.1.2 Caractersticas generales del modelo aps La conferencia de Alma Ata51 defini la aps como: La asistencia esencial, basada en mtodos y tecnologas prcticos, cientficamente fundados y socialmente aceptables, puesta al alcance de todos los individuos y familias de la comunidad mediante su plena participacin, a un costo que la comunidad y el pas puedan soportar, en todas las etapas de su desarrollo, con espritu de responsabilidad y determinacin. Los principios que guan las Polticas Pblicas para la Calidad de Vida y Salud con Equidad, del Gobierno Paraguayo 2008-2013, que son observados en la implementacin de la estrategia de aps, son los siguientes52: Universalidad, entendida como el derecho a la salud de todas las personas que habitan el Paraguay. Equidad, reconocimiento de que las personas tenemos necesidades distintas porque nos diferenciamos por condiciones sociales, edad, gnero, etnia, otros. Integralidad, concepcin que considera a la persona como una totalidad, por lo que se deben dar respuestas globales a sus necesidades, desde las ms simples hasta las ms complejas, en un espacio de relacin con el medio ambiente, educacin, vivienda y trabajo. Participacin Social, como el ejercicio del poder de cada uno para transformar la esfera de lo pblico en funcin del bien comn, que posibilita a las personas construir una mejor calidad de vida. Adems, el Decreto N 21.376, Art. 20, numeral 7 que autoriza al mspbs a dictar Resoluciones que regulen la actividad en los diversos programas y servicios, reglamente su organizacin y determine sus funciones; y las resolucio-
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51 La Conferencia Internacional sobre Atencin Primaria de la Salud de Alma Ata, realizada en Kazajstn y organizada por la OMS/OPS y UNICEF, con patrocinio de la entonces URSS, en su declaracin del 12 de setiembre de 1978. http://whqlibdoc.who. int/publications/9243541358.pdf 52 Constitucin Nacional, artculos 3, 68 y 69; la Ley N 1032/96 crea el Sistema Nacional de Salud; y, la Resolucin S.G. N131, de fecha 26 de setiembre de 2008, por la cual se aprueban las Polticas Pblicas para la Calidad de Vida y Salud con Equidad del Gobierno Paraguayo 2008/2013.
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53 mspbs-DGAPS: Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia (usf), Asuncin, Marzo 2009. 54 DGAPS: Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia, 2009. 55 mspbs: Organizacin de Redes Integradas de Servicios de Salud en Paraguay, Presentacin realizada en el Hotel del Paraguay, Asuncin, Junio, 2010.
nes SG N 101 de fecha 17 de setiembre de 2008 por la cual se crea la Direccin General de Atencin Primaria de Salud, en dependencia de la Subsecretara de Salud del mspbs. Por otra parte, el Gobierno Nacional tambin ha incorporado entre sus programas, en el marco de la Propuesta de Poltica Pblica para el Desarrollo Social 2010-2020 a las usf con el objetivo de pasar de 12 usf en 2008, a 1329 usf en 2013. Especficamente, el equipo del mspbs, entiende la APS53, como una estrategia que concibe integralmente el proceso salud-enfermedad, de atencin a las personas y comunidades a lo largo de la vida. Al tiempo de proveer servicios de salud, afronta las causas ltimas, sean sociales, econmicas, polticas y ambientales, de la ausencia de salud. Tiene como fin acercar el sistema de salud a las familias y sus comunidades, en el marco de los derechos humanos, y considera al sujeto en su singularidad, complejidad, integralidad e insercin socio-cultural, buscando la promocin de su salud, prevencin y tratamiento de enfermedades. Sus caractersticas son54: Abordar la salud y calidad de vida como derecho humano fundamental, por lo tanto es universal y la responsabilidad del Estado. Funcionar en un territorio determinado. Representar el primer contacto de los individuos, familia y la comunidad con el sistema nacional de salud. Constituir el inicio de un proceso de permanente asistencia sanitaria. Estar basada en el trabajo en equipo. Utilizar tecnologa de vanguardia. Ser programada y evaluable. Buscar dar respuesta a las necesidades sociales de manera integral, equitativa y justa, articulando y coordinando intervenciones con otros sectores e instituciones. Entender el Sistema de salud como parte del desarrollo social y econmico en general. Estimular la participacin de la comunidad y el control social. A partir de estas caractersticas, se decidi abordar la implementacin de las usf, para conocer su funcionamiento efectivo en el marco de un sistema cuyas estructuras an no han podido ser modificadas, que como se haba indicado ms arriba, presenta una alta fragmentacin y casi nula coordinacin de los servicios de salud, que actan aisladamente, sin articulacin. Este fenmeno surge por la prevalencia de intereses polticos y clientelares que permanecieron en la organizacin y gestin del sistema de salud55. 3.1.3 Antecedentes de estudios realizados Un estudio cuantitativo sobre este tema, fue llevado a cabo por la ONG Kua Aty, sobre percepcin de los servicios de las usf del Baado Sur, realizadas en el marco del Convenio 07-CO1-053, Fundacin Kua Aty / aecid / Cruz Roja Espaola, en setiembre de 2009. De las usf seleccionadas para el presente estudio, las encuestas realizadas en territorio geogrfico, dieron como resultado un total de 840 personas en-
cuestadas, de los cuales el 83,5% expres estar satisfecho con la atencin, el 11,5% indic que la atencin era regular, el 3,9% manifest no estar satisfecho, y el 1,1% no respondi. Un estudio realizado por alumnos de medicina de la Facultad de Ciencias de la Salud, de la Universidad Catlica Nuestra Seora de la Asuncin, basadas en una encuesta realizada a 1.01756 personas en edad promedio de 41 aos, y un rango entre 11 y 93 aos, en la zona del Baado Sur en setiembre de 2009, concluy que un alto porcentaje (70%) las personas no conocan las aps y usf; y que el Hospital Barrio constitua hasta ese momento, el principal servicio de salud en donde resuelven sus necesidades de salud. A partir de ambas investigaciones, se podra deducir que durante la implementacin de las usf, las personas que reciban servicios y visitas de los agentes comunitarios, se mostraron muy satisfechos, aunque la estrategia an no estaba muy difundida en el territorio.
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3.1.4 Hiptesis Debido a la fragmentacin de los servicios de salud, los miembros de las unidades reclaman la presencia de ms profesionales y servicios laboratoriales en sus locales. La atencin en las usf que deben otorgar atencin de primer contacto, identificando y derivando en caso de necesitar de diagnsticos ms complejos, slo funcionara correctamente en un esquema de coordinacin efectiva de la red de servicios. 3.1.5 Objetivos del presente estudio Corroborar si aplica efectivamente a nivel de las usf, la estrategia de aps, de tal forma demuestre si el impacto previsto a partir de las dimensiones buscadas en su funcionamiento est siendo logrado, o de lo contrario, si el diseo de la estrategia encuentra dificultades para su aplicacin en el terreno. Obtener un acercamiento inicial, recopilando informaciones que permitan decidir si es necesario incorporar acciones preventivas o correctivas, con el objeto de garantizar el cumplimiento de los objetivos. Identificar los niveles de implementacin de la estrategia de aps, en el perodo que comprende los meses de abril y julio de 2010. Los objetivos se plantean ante el anuncio de las autoridades sanitarias de emprender en los prximos aos de esta administracin, la transformacin del sistema de salud, que lo tornara en una Red Integrada de Servicios de Salud (riss). La riss buscara convertirse en una estructura articulada cuya poblacin a cargo estn definidos; con una extensa red de establecimientos de salud, con atencin de primer, prestacin de servicios especializados en lugares apropiado, mecanismos de coordinacin asistencial que brinda una atencin centrada, con participacin social amplia, gestin integrada de los sistemas de apoyo
Objetivos Especcos Objetivo general
56 El 74,2% (755/1017) fue del sexo femenino y el 25,8% (262/1017) del masculino.
administrativo, clnico y logstico, recursos humanos suficientes, comprometidos y valorados por la red, con financiamiento adecuado e incentivos financieros57. En este marco, una usf es la estructura que desarrolla una parte importante de la estrategia de la aps de forma coordinada, integral, continua y permanente con base al trabajo en equipo de los profesionales que actan en l58. Canalizar la circulacin de las personas en el caso de que stas lleguen a necesitar atencin ms compleja y especializada. A partir de la visin de sus miembros y de un territorio social de responsabilidad llegar a las comunidades ms vulnerables. 3.1.6 Desarrollo del diagnstico
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La estrategia de aps se encuentra bajo la rectora de la Direccin General de Atencin Primaria de la Salud (DGAPS), que se encarga de planificar la instalacin y los recursos humanos de las usf. Una vez instaladas, el control y monitoreo queda bajo la responsabilidad de un coordinador por cada regin sanitaria. Desde noviembre de 2008 a agosto de 2010, se han instalado 270 usf en los diecisiete departamentos y en la capital del pas. En el segundo semestre de 2010, se proyecta instalar unas 224 usf ms, lo que para finales de este ao significara alcanzar ms de 500 usf instaladas. Cabe destacar, que de acuerdo a las Polticas de Calidad de Vida y Salud con Equidad y el Manual de Funcionamiento de las usf, cada una posee responsabilidad sanitaria y social sobre una comunidad definida demogrfica y geogrficamente de alrededor de 3.500 personas, lo que en trminos ptimos significara cubrir aproximadamente a 1.715.000 personas. Cada Equipo de Salud de la Familia debera estar constituido por: un Mdico, un Licenciado en Enfermera u Obstetricia, un Tcnico o Auxiliar en Enfermera, un Auxiliar Administrativo, cinco Agentes comunitarios de Salud, y un Odontlogo por cada 2 UAPS. A partir de la ampliacin presupuestaria otorgada por el Parlamento al mspbs, se prev la instalacin de ms usf, donde para el Departamento Central, se incluir la contratacin de agentes comunitarios, y dado el aumento del mnimo salarial, en el modelo a seguir a futuro se prev la presencia de tres agentes.
Ilustracin 4 Costo Estimado para cada Unidad de Salud Familiar. recursos humanos Mdicos, Lic. y Auxiliares de Enfermera 3 Agentes comunitarios Mantenimiento en general Medicamentos Muebles Instrumentales Mantenimiento y ampliacin total 17.300.000 4.000.000 1.000.000 8.000.000 30.000.000 25.000.000 150.000.000 tiempo Mensual Mensual Mensual Mensual Una vez Una vez Una vez
Fuente: DGAPS-Agosto 2009.
57 mspbs-DGAPS: Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia (usf), Asuncin, Marzo 2009. 58 Manual de Funcionamiento de las Unidades de Salud de la Familia (usf). DGAPS, Asuncin, 2009.
Para el presente trabajo, si bien slo se pudo contar con un limitado nmero de usf para las visitas, consideramos que las usf seleccionadas poseen caractersticas que podran verificarse en forma general, a lo largo del territorio del pas, lo que nos permite obtener datos interesantes con un panorama global sobre las regularidades que se presentan en la puesta en marcha del nuevo modelo de salud, abordado desde nuestra estrategia cualitativa de investigacin. En primer trmino, fueron seleccionadas las usf de Asuncin por ser las primeras, instaladas en noviembre de 2008 y con el esquema completo de profesionales. Por otra parte, los criterios utilizados para la seleccin de las usf en el Departamento Central, se basaron en la ubicacin y composicin de los mismos, ya sean urbanos o rurales. As, la usf de Marquetalia fue seleccionada por estar en una zona urbana con el equipo de profesionales completo; la usf de Guadalupe, Mariano Roque Alonso, con un equipo de profesionales acompaado por promotoras voluntarias, la usf de Valle Puc, Aregu, con un equipo de profesionales compuesto solo por un Mdico, una Licenciada en Enfermera y un Auxiliar en Enfermera, y la usf de Cumbarity, Villeta, por ser una unidad ubicada en zona rural con equipo compuesto slo con un Mdico, un Licenciado en Obstetricia, y un Auxiliar en Enfermera. Las usf situadas en Amambay y Canindey fueron seleccionadas para tener una visin distinta a las dems, por ser unidades situadas en territorios fronterizos que fueron instaladas a principios de este ao. Por cuestiones administrativas relacionadas a la carga de los registros de consultas y otras actividades realizadas por los Equipos de Salud de la Familia, para evitar confusiones respecto a la terminologa, se ha denominando a los Equipos con las siglas de usf, que en principio se referan nicamente a la estructura fsica y funcional. En este estudio, igualmente, tomaremos dichas siglas para designar tanto a dicha estructura como al Equipo. 3.1.7 Temtica abordada por la investigacin Las dimensiones que sern consideradas para la evaluacin de la puesta en marcha de las Unidades usf, fueron tomadas de la literatura existente en la materia, del Manual de Funcionamiento de las usf del mspbs y son las siguientes: Accesibilidad: Es entendido en su acepcin geogrfica. La atencin de la salud debe quedar cerca de la poblacin. Ese acceso y esa cercana deben darse tambin desde el punto de vista econmico y cultural. Esencialidad: Desde Alma Ata, el criterio de esencialidad permite discriminar entre recursos, tecnologas, y/o procesos segn su capacidad de impactar en el resultado salud de una poblacin. Equidad: la distribucin equitativa de recursos es aquella que destina segn necesidad del que recibe. Implica decidir con un criterio de A cada cual segn su necesidad. Sustentabilidad: se refiere a que la organizacin de un Sistema de Salud debe conllevar costos que sean soportables por la comunidad. Participacin Ciudadana: la atencin a la salud es una de las actividades de servicio en las que mayor asimetra de conocimiento existe entre el proveedor (mdico, enfermero, etc.) y el usuario. La participacin comunitaria en
Criterio seguido para la seleccin de las usf
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salud consiste en que la comunidad en forma directa o a travs de sus representantes tenga conocimiento, opinin y poder de decisin en las polticas a instrumentar. Integralidad: considera al ser humano como un todo. Se disuelven los lmites entre problemas mdicos y no mdicos. Ahora, los problemas de salud los define la persona, no el libro de medicina y como consecuencia de ello se consigue prestar atencin y dar repuesta a los llamados problemas de baja definicin o alta incertidumbre. Integracin: Se busca la integracin efectiva de todos los elementos que constituyen el sistema de salud. No hay un lugar ms importante que otro, por lo tanto la comunicacin y colaboracin deben ser tenidas en cuenta tanto como el equipamiento, la infraestructura, los presupuestos o los recursos humanos. Tambin se refiere a la integracin del sistema de salud hacia afuera. Esta integracin debe darse con otros sectores y tambin con la sociedad. Continuidad y Permanencia: la atencin de la salud debe acompaar al individuo y sus necesidades cambiantes a lo largo de su vida, en los distintos mbitos en los que se desempea (escuela, hogar, trabajo, etc.) y en cualquier circunstancia (demanda programada, demanda espontnea, urgencia, internacin, etc.). Activo: salir a la bsqueda de los problemas relacionados con la salud aun cuando no sean sentidos, en forma proactiva y tambin de colaboracin con otros sectores sociales. Trabajo de Equipo: la atencin de problemas indiferenciados, con alto grado de incertidumbre y escasa intervencin de tecnologas pesadas implica necesariamente un enfoque interdisciplinario. El equipo de salud se constituye as en el dispositivo tecnolgico principal en el primer nivel de atencin. Programacin y Evaluacin: la aps puede ser entendida como una respuesta racional a las necesidades de salud de la comunidad. Esta racionalidad se expresa en la programacin de acciones, sigue con la evaluacin y la reprogramacin. De esta manera, las acciones se mejoran, se descartan las de baja efectividad y se seleccionan las que tienen efectividad probada. Docencia e Investigacin: deben desarrollarse programas de enseanza que ayuden a profesionales y futuros profesionales a pensar en trminos estratgicos y visualizar su funcin dentro de un sistema que tiene como objetivo la atencin activa de la salud de la gente, no solamente la deteccin y tratamiento de la enfermedad.
Para el presente trabajo se seleccionaron las usf que se ven en la ilustracin 5. En la ilustracin 6 se listan los actores clave contactados para la investigacin.
Actores y roles cubiertos por la investigacin
Ilustracin 5 usf seleccionadas para la investigacin Departamento/Distrito Asuncin Asuncin CentralSan Lorenzo CentralMariano R. Alonso CentralAregu CentralVilleta AmambayPedro Juan Caballero AmambaySan Roque Canindey Canindey-Corpus Cristi Denominacin San Felipe CAMSAT Santa Aa Marquetalia Guadalpue Valle Puc Cumbarity Cerro Cora Bella Vista Ybyra Rovana Corpus Cristi Medio Urbano Urbano Urbano Urbano Urbano Rural Urbano Rural Zona de Frontera Rural Rural Zona de Frontera Tipo de Equipo Completo Completo Completo Incompleto/promotoras voluntarias Incompleto Incompleto Incompleto Incompleto, sin mdico Incompleto Incompleto
Ilustracin 6 Actores clave contactados para la investigacin recursos humanos Mdico Lic. en Enfermera Auxiliar en Enfermera Agentes Comunitarios de Salud (ACS)/Promotoras Voluntarias TOTAL asuncin 2 2 2 8 14 central 4 4 4 7 19 amambay 1 2 1 No tiene 4 canindey 2 1 1 No tiene 4 total 9 9 8 15 41
Slo en las doce usf de Asuncin y una de Central, en Marquetalia, San Lorenzo, se cuenta con la presencia de agentes comunitarios. En Mariano Roque Alonso, se ha intentado llevar adelante otro esquema que consiste en la firma de un Acuerdo de Compromiso con personas de la comunidad, que anteriormente se desempeaban como promotoras de salud, para que ahora se desempeen, sin cobro de honorarios, en el rol de agente comunitaria. Ms adelante se profundizar sobre el impacto de su presencia en los territorios. De las unidades consideradas, slo la de Marquetalia, San Lorenzo cuenta con un odontlogo.
Tcnicas y herramientas metodolgicas utilizadas
Para abordar la investigacin y realizar la recoleccin de datos se ha elaborado un cuestionario nico para profesionales de salud (mdico, Lic. en enfermera, auxiliar en enfermera) y agentes comunitarios, con 53 preguntas, aplicado en entrevistas personales, donde se solicit una previa descripcin de las tareas y funciones cotidianas realizadas por los miembros de las usf, con el fin de recolectar toda opinin e informacin necesaria para contrastar la puesta en marcha en el terreno con el modelo terico planteado desde el nivel central para la implementacin de esta estrategia. Cada entrevista dur alrededor de 45 minutos, por lo que al tratarse de profesionales de salud, el cuestionario ha resultado en muchas ocasiones muy prolongado, debiendo interrumpir la entrevista, para dar paso al cumplimiento de sus funciones.
Las entrevistas fueron realizadas personalmente por la investigadora y las mismas fueron transcriptas en su totalidad para salvaguardar las opiniones emitidas por los entrevistados.
3.2 Principales hallazgos del diagnstico

3.2.1 Accesibilidad
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Los criterios tomados en cuenta por la DGAPS para la instalacin de usf han girado en torno a la densidad poblacional, posibilidades de acceso por parte de la poblacin, capacidades ya instaladas por parte del mspbs y otras instituciones que posean instalaciones de salud, como son las Gobernaciones y Municipalidades. Para la accesibilidad son considerados criterios geogrficos, econmicos, administrativos y discriminantes. Si bien la mayora de los locales donde funcionan actualmente las usf, constituan anteriormente puestos de salud o dispensarios, de las 270 usf, unas 22 fueron recientemente construidas y equipadas. Esto, sumado a la incorporacin de ms profesionales de salud en dichos locales, con un horario continuado de ocho horas, ha permitido un mayor acceso al sistema sanitario para los pobladores de tales zonas. Los criterios considerados para la instalacin de una usf son la densidad demogrfica, accesibilidad y la capacidad instalada en infraestructura. Respecto a las usf de Asuncin, la accesibilidad geogrfica est garantizada ya que las mismas son instaladas en zonas de alta densidad poblacional y estn compuesta por el equipo completo de profesionales. El problema observado por los profesionales y agentes se refiere a la dificultad que representa para algunos pacientes el llegar a los centros u hospitales donde se realizan estudios ms complejos. Por esta razn, en algunas de estas usf se toman muestras laboratoriales y las mismas son acercadas al laboratorio de la XVIII Regin Sanitaria. Este servicio fue disminuido en cantidad, puesto que el traslado de las muestras corre por cuenta de las agentes, y en las usf no disponen de rubros de pasajes o combustible. Tanto en las usf de Asuncin, como en Central e Interior, ha sido reiterada la mencin de una mayor afluencia de personas de distintas partes del pas. En la mayora de los casos ha significado una mayor afluencia de usuarios de la zona, quienes recuperaron la confianza en el subsistema pblico de salud. Anteriormente por la baja determinacin o la presencia poco constante de los profesionales, no asistan a estos puestos, donde hoy se encuentran las usf, sino ms bien a los Hospitales Distritales o Regionales: Tenemos muchos pacientes que consultaron hace mucho tiempo y que dejaron de consultar, pero ahora creen ms en este servicio. Lic. en Obstetricia usf Interior.
Geogrca
Se verifica un porcentaje relevante de usuarios provenientes de otros puntos del pas, que son llamados fuera de zona, incluso de otras nacionalidades. Estas personas reciben la misma asistencia que una que vive en los territorios sociales de responsabilidad de la usf, con la nica diferencia que el tratamiento al cual debe someterse no es seguido por sus miembros de forma continuada: Casi el 40% de los pacientes es de fuera de zona. Auxiliar en Enfermera usf Central. Hasta del Chaco tenemos pacientes, de San Pedro de Ycuamandiyu, Caraguatay. Lic. en Enfermera usf Central La accesibilidad tambin est garantizada cuando las personas encuentran solucin en sus mismas comunidades. As, pacientes que deban trasladarse hasta Asuncin recibiran atencin y seguimiento en su misma comunidad: Un seor con cncer que se trataba en Asuncin, ahora lo tratamos aqu. Lic. en Obstetricia usf Interior. Si bien las usf de Central y de los dems departamentos no cuentan con agentes comunitarios, los profesionales igualmente tratan de suplir esa funcin designando un da a la semana para las visitas domiciliarias. Estas visitas no tienen la misma frecuencia que las realizadas por agentes comunitarios, y en muchos casos, las distancias representan una verdadera dificultad para llegar a las comunidades, ya que la asignacin poblacional de cada usf es de 3.500 personas, abarcar dicha cantidad en zonas rurales y se traduce en varios kilmetros pero no cuentan con movilidad: A los que estn cerca estamos visitando continuamente. Pero aquellos que estn lejos, y estn en el territorio, es imposible a pie. Pero nos llaman o les llamamos. Auxiliar en Enfermera usf Interior. Por medio de la resolucin ministerial del 12 de setiembre de 2008, que elimina el cobro de aranceles por consultas, curaciones e internaciones en los servicios del mspbs, incluira a las unidades que estaran instalndose un par de meses ms adelante. En cuanto a la accesibilidad econmica, agentes comunitarios de las usf de Asuncin y Central, por ser miembros de la comunidad, notan que se rompe una barrera para los pobladores que anteriormente dependan nicamente de la solidaridad que encontraban por parte de sus vecinos: Si una persona se enfermaba, tenamos que ver la consulta, los anlisis, los gastos de internacin, si se operaba. Hacamos rifas, polladas, visitas casa por casa para juntar dinero. Agente Comunitaria usf Asuncin. Ya que la atencin primaria de la salud cuenta con elementos de tecnologa obsoleta, es preciso que se trabaje en la articulacin y en el marco de una red de servicios, para canalizar a los pacientes a otros niveles de complejidad. La dificultad se encuentra ante personas de escasos recursos y aumenta si se trata miembros de comunidades indgenas. S, ellos [indgenas] acuden mucho y con ellos nos cuesta ms en el caso de que se tengan que trasladar. Los paraguayos tienen ms recursos, pero ellos no tienen, para su pasaje, para quedarse en otro lugar. Auxiliar en Enfermera usf Interior. Aunque la eliminacin de aranceles a los medicamentos constituye un avance, la no disponibilidad completa del stock es criticada por usuarios y vista como un problema por los profesionales. Esto muchas veces no permite la culminacin de un tratamiento.
Econmica
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Estamos en una zona donde se necesita mucho ms de lo que el ministerio provee. Entonces si aqu no encuentran, ellos ya no compran y no hacen el tratamiento adecuado. Auxiliar de Farmacia usf Asuncin. En la primera etapa de instalacin de las usf entre noviembre de 2008 y noviembre 2009, el abastecimiento de insumos y medicamentos estaba bajo la responsabilidad de la direccin general de aps. En el 2010, esta funcin pas a depender de la Direccin General de Insumos Estratgicos, la cual en principio distribuye a las distintas Regiones Sanitarias, las cuales son a su vez las encargadas de abastecer de medicamentos e insumos a los centros, puestos y usf de sus territorios. A partir de este cambio de funciones, los miembros de las usf empiezan a notar una leve disminucin en la provisin. Argumentan que esto ha ocurrido ya que consideran a las usf al mismo nivel de Puesto de Salud, los que anteriormente tenan menor afluencia de pacientes. La poltica de provisin de medicamentos debe acompaar a la estrategia, de lo contrario, si solamente los servicios de salud de mayor envergadura son provistos con un mayor stock, se estara dirigiendo los mismos a las personas, dado que percibirn que slo en stos pueden obtener los medicamentos.
Administrativa
En el mbito administrativo, podemos identificar cuestiones desde el cumplimiento de horarios, y procedimientos para entrega de insumos, medicamentos y cuestiones arancelarias.
Horario
Respecto al horario de apertura de las usf, los profesionales si bien entienden que esta es una estrategia que gira en torno a la promocin, la prevencin y el tratamiento de enfermedades de primer contacto, por la an gran afluencia de personas, dada la existencia de necesidades ya instaladas, ven como una limitante el horario de 7:30 a 15:30, que fue establecido para el cumplimiento de funciones dentro de las usf. En aquellas usf donde concurre un gran nmero de personas, se brindan turnos de maana y de tarde como se ha observado en Asuncin y en Central. En estos casos, se entregan entre 15 y 20 nmeros, por cada turno, tanto para consultas con el mdico, la licenciada y la auxiliar en enfermera, lo que lo que hace posible recibir hasta cerca de cien personas por da. Sin embargo, en donde no hay tanta afluencia, se atiende por orden de llegada, normalmente son lugares donde la cantidad oscila entre treinta y cuarenta pacientes. Por parte de los usuarios podra haber una falta de comprensin sobre el cambio de enfoque que se trata de brindar en las unidades, puesto que los miembros de las mismas mencionan solicitar la realizacin de guardias. Slo en un caso se ha verificado en cuanto al incumplimiento de los mdicos en las tareas dentro de las unidades siendo el horario de ocho horas, como es en el caso de Amambay, donde los mdicos de familia que anteriormente hacan consultorio en el hospital regional, continan brindando este servicio: El doctor hace consultorio tres veces por semana por las tardes en el Hospital Regional. Lic. en Obstetricia usf Interior. La necesidad de seguir difundiendo la gratuidad en las consultas y medicamentos es fundamental para que la ciudadana sepa que puede acceder a los mismos sin el cobro de ningn arancel.
Procedimientos
En algunas usf se solicita que la receta pertenezca al servicio para hacer entrega de los medicamentos, adjuntando la presentacin de cdula de identidad. Ante este primer requisito no se ponen trabas porque algn personal de salud autorizado para prescripcin de medicamentos otorga una receta con membrete del servicio y el medicamento solicitado. Algunas personas an no cuentan con cedula de identidad lo cual no impide su acceso a los medicamentos. Todos los usuarios firman unas planillas, las cuales son utilizadas para realizar la rendicin de cuentas sobre lo utilizado en el mes, y sobre lo cual se calculan las provisiones a ser solicitadas. En algunos puntos del pas, las planillas de consigna no son entregadas a tiempo, lo que dificultara tener registros exactos del movimiento de medicamentos en las usf para prever futuras dotaciones. Los profesionales mencionaron las discriminaciones polticas tpicas que se construyen sobre caudillismos. stos notan que pueden tomar distancia de los liderazgos locales, buscando la inclusin de todos los grupos. Adems plantean que se ha tenido que llamar la atencin a los agentes comunitarios, quienes en un principio se basaban en este esquema tradicional. Es un tema sensible abordado en las capacitaciones y reuniones donde participan miembros de las usf. Al no privilegiar intereses partidarios se rompera una de las fuentes ms utilizadas por los polticos tradicionales, quienes han visto en la salud, una de las ddivas que genera alta adhesin en el marco de relaciones clientelares: De repente las agentes estaban en ese tema; atendele a ese porque don fulano le enva. Por qu? Porque ese es el presidente. Y yo le deca; Vos sos agente comunitario del ministerio. Ac hay un sistema que es comn para todos y todos se tienen que adaptar. Auxiliar en Enfermera usf Central. En relacin a la eliminacin de barreras que anteriormente constituan una discriminacin, y principalmente por tratarse Paraguay un pas donde se da el fenmeno de la diglosia, ms que del bilingismo por gozar el castellano de una situacin de prestigio frente al idioma guaran, la reivindicacin de ste como el ms utilizado por los paraguayos y paraguayas, desde los espacios oficiales, y en particular, por parte del sistema sanitario, constituye un paso ms hacia la igualdad: Tenemos que transmitir a nuestro pueblo en su idioma, porque o si no, pierden su inters. Agente Comunitaria usf Asuncin. Incluso los profesionales mdicos, que en un nmero considerable se tratan de personas extranjeras, realizan un esfuerzo para comunicarse en guaran o recurrir a los dems profesionales de la usf para llevar a cabo un intercambio fluido con las personas. [Hablo guaran] Va va. Mdico usf Central. En las zonas fronterizas, adems de no existir trabas para los extranjeros en el acceso a las consultas y medicamentos, los miembros de las usf realizan el esfuerzo de comunicarse con los extranjeros en su mismo lenguaje, en caso de no comprender el castellano o guaran: Yo no tengo problema con los Brasileros porque manejo portugus. Auxiliar en Enfermera Interior. Otras barreras discriminantes pueden referirse a cuestiones religiosas, tnicas o inclusive hasta de edad. En ese sentido, algunos profesionales han comentado encontrarse con personas de otras religiones o etnias y no haber sabido en un principio cmo dirigirse a las mismas:
Discriminacin
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Yo no entiendo tanto el tema, porque tuve un paciente que me dijo eso mi religin no me permite, pero no fui curioso para averiguar ms. Mdico usf Interior. Al principio nos cost un poco porque no sabamos que primero tenamos que hablar con el cacique. Primero junto a l, y luego ya hicimos el censo. Lic. en Enfermera Interior. El acceso a la salud por parte de comunidades indgenas es reforzado con Mviles de Salud Indgena, que se encuentran en los departamentos de Concepcin, Alto Paran, Amambay, Presidente Hayes, Boquern, Alto Paraguay, que con un equipo de profesionales se trasladan hasta las comunidades de dichos departamentos. Ahora las personas de la tercera edad reciben la visita de los profesionales de las usf, lo que es bien visto por las comunidades. Concluyendo, la presencia de las unidades de salud logra cumplir con el cometido de brindar accesibilidad. Adems de dirigirse con una mirada a lo largo del ciclo de vida de las personas, de distintos estratos sociales, culturales y econmicos, las estadsticas muestran el impacto en el terreno59. En el ao 2008, las personas que consultaron en 12 usf alcanzaron a 10.880 personas, lo que signific un 0,5% del total de personas que consultaron a nivel pas ese ao. En el 2009, con informacin de 164 usf, consultaron 294.574 personas, lo que signific el 11,6% de personas que consultaron a nivel pas. En consecuencia, se puede indicar que del 2008 al 2009 se registr un incremento en la instalacin de unidades de 1.366,7%, que signific en un incremento de consultas en un 2.991,8%.
Ilustracin 7 Comparacin de personas atendidas y consultas realizadas - usf 2008/2009 2008 personas 2.045.393 10.880 0,50% 12 -2009 personas 2.535.568 294.578 11,60% 164 --
indicadores Total Paraguay Total USF Porcentaje cubierto por las USF Cantidad de USF instaladas Promedio simple de atencin por cada USF
consultas 5.204.890 37.443 0,70% 12 3.120
consultas 6.862.278 1.157.657 16,90% 164 7.059
Fuente: Bioestadstica mspbs 2009.
3.2.2 Esencialidad El criterio de esencialidad permite discriminar entre recursos, tecnologas, y procesos segn su capacidad de impactar en el resultado salud de una poblacin, es decir, determinados instrumentos y medicamentos pueden hacer la diferencia, puesto que hasta un 80% de los problemas podran ser resueltos en las unidades. En consecuencia, se considera esencial contar con instrumentos e insumos bsicos que den respuesta efectiva en este primer nivel de atencin. Los reclamos ms frecuentes son la infraestructura y el espacio donde se desempean, no slo para mayor comodidad, sino seguridad. En algunos lugares
Insumos, instrumentales, equipos y estructura
59 Datos elaborados por la DGAPS, Agosto 2010.
se presenta el problema de provisin de agua, lo que es fundamental a la hora de instalar las unidades: Ahora nos faltan ms consultorios porque a la tarde tengo dos clnicos que vienen. Mdico usf Asuncin. Aqu no tenemos un lugar para poner el compresor, los mismos habitantes me dicen que no ponga afuera porque se va a robar. Odontlogo usf Central. En las usf visitadas en el interior, se requiere de mejor organizacin del espacio, puesto que en algunos casos las instalaciones han sido recientemente construidas, previendo espacios para las distintas actividades: Yo tengo que estar en Planificacin, pero estoy haciendo farmacia porque no tengo un escritorio. Licenciada en Enfermera usf Interior. Para conseguir equipar las usf han recibido apoyo desde la Direccin General de Insumos Estratgicos de la comunidad, como de la gestin que han realizado los miembros del equipo. Principalmente, y casi de forma unnime, el reclamo gira en torno a instrumentos para urgencias, curaciones y equipos de nebulizaciones: Nebulizador no tenemos. Se quem uno y entre todos estamos poniendo dinero. Mdico usf Asuncin. Falta oxgeno. Mdico usf Central. Cuando llegamos aqu ningn aparato de presin haba, tuvimos que hacer con la comunidad una colecta. Lic. en Obstetricia usf Central. Los instrumentales que yo tengo son muy viejos. Las pinzas que yo uso no sujetan bien. Mdico usf Amambay. En materia de medicamentos, el mspbs como nueva poltica busca recuperar su posicin y ha elaborado la Lista Nacional de Medicamentos Esenciales, lo cual permiti definir y priorizar los medicamentos bsicos necesarios. Segn las complejidades de los servicios, se establecieron 441 tipos de medicamentos para los hospitales especializados, 332 para hospitales no especializados, 238 para centros de salud y 121 para puestos de salud60 entre estos ltimos se encuentran las usf. A esta poltica de definicin de tipos de medicamentos, lo acompaa un sistema de logstica con compra de camiones para las regiones sanitarias, camionetas para los hospitales especializados, y otros. Sin embargo, en las unidades han indicado que reciben lo bsico, si bien notan que en los ltimos meses ha disminuido en cantidad. Los profesionales encuentran problemas al no contar con medicamentos ms complejos para que los usuarios completen sus tratamientos, por lo que se indaga si el paciente cuenta con seguro mdico del ips o recurren a las muestras mdicas que los profesionales puedan obtener de otras fuentes: El problema es la falta de medicamentos para completar el tratamiento pero tratamos de conseguir muestras mdicas. Mdico usf Asuncin. En cuanto a los anti-hipertensivos no tenemos problemas, solo que hay algunos pacientes que de repente ya no les actan los tradicionales, entonces de alguna manera recurrieron al ips o algn otro servicio. Mdico usf Central. En general, se cuentan con elementos, pero faltan instrumentales para brindar mejor servicio como una puerta de entrada de primer contacto, sin la necesidad de tener que derivar pacientes a otros servicios de salud.
Medicamentos
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60 Rendicin de Cuentas mspbs, Agosto 2009.
3.2.3 Equidad Esta dimensin es aquella que entiende que la distribucin de recursos se debe dar segn la necesidad del que recibe. Esto se traduce en el funcionamiento de las usf considerando a aquellas personas que cuentan con algn seguro mdico para que las mismas recurran a dichos servicios, sin dejar de realizar controles en el seguimiento de sus tratamientos: Tenemos gente en nuestro micro territorio que tiene seguro y va a otro lado para el tratamiento, pero controlamos que tomen sus medicamentos. Agente Comunitaria usf Asuncin. Nosotros buscamos a la gente que ms necesita. Si es gente de ips, la derivamos. Les hacemos las indicaciones y les pedimos que trate de conseguir a ips, y que se deje a los que necesitan. Mdica usf Asuncin. A una chica le encontramos el papiloma virus. La mandamos al privado porque ella puede, le hicieron la colposcopia, tena esta capacidad de gestionar. Mdico usf Central. Priorizando casos de urgencias y atencin a adultos mayores: Siempre la prioridad son las Urgencias y las personas de edad. Mdico usf Central. A veces falta porque la demanda de parte de los pacientes es grande cuando es gratis. Entonces, racionalizamos medicamentos para casos urgentes. Lic. en Enfermera usf Asuncin. Si vienen 20 personas, sacaron su turno y estn esperando, es una injusticia que alguien venga y quiera exigir que se le atienda primero. Auxiliar en Enfermera usf Aregu. Dada la responsabilidad en funcin al territorio asignado, el seguimiento continuo a las personas permite identificar qu tipo de recursos disponen, para guiarlos en el acceso a la resolucin de sus problemas. 3.2.4 Sustentabilidad La sustentabilidad radica en la posibilidad de conllevar los gastos del sistema de salud por la comunidad, tanto por las instituciones pblicas como por actores de la sociedad. Desde el punto de vista de los miembros de las usf, estos gastos son compartidos tanto por el mspbs, otras instituciones pblicas, los mismos miembros de las usf y la comunidad. La posibilidad de que la estrategia de atencin primaria sea sustentable para el Ministerio, por una parte han sealado que consideran que s es posible pero que han visto una disminucin en la provisin de insumos: Si es que hay prevencin evidentemente el ministerio ahorra, porque las complicaciones son las que salen ms cara a que le des tratamiento previo. Mdico usf Asuncin. Creo que tiene que ser sustentable para el ministerio. Para la gente esto es una maravilla porque se llega a la gente casa por casa. Mdico usf Asuncin. Habr documentos de que la salud mejora. En el barrio ya no tenemos internados por deshidratacin, por neumona. Auxiliar en Enfermera usf Asuncin. No s (si es sustentable para el mspbs). Mdico usf Central.
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Mayor apoyo es reclamado por parte de las regiones sanitarias para la sustentabilidad: Si hay apoyo, inters de las autoridades regionales como distritales creo que va a funcionar, pero ellos abandonan mucho. Licenciada en Enfermera usf Interior. Los miembros de las usf expresan estar aportando todo aquello no cubierto por los rubros ministeriales: Estamos brindando el servicio de extraccin de sangre pero como el ministerio no est pagando el pago del envo, nosotras tenemos que pagar los pasajes. Agente Comunitaria usf Asuncin. Hay cosas que podemos sacar de nuestro bolsillo y poner. Hilos de sutura, muestras gratuitas de medicamentos. Mdico usf Interior. Los recursos econmicos han sido previstos para la dotacin de insumos destinados a las Unidades; anteriormente, esta tarea estaba centralizada en la DGAPS, lo que hizo en primer momento fue brindar la atencin que se deba implementando como estrategia inicial. Sin embargo, al pasar a la Direccin General de Insumos Estratgicos, haciendo entrega de insumos a las Regiones Sanitarias, son stas las responsables de proveer de dichos elementos a todos los servicios de su departamento respectivo, incluidas las Unidades. Es aqu donde se debera priorizar con las autoridades regionales, la dotacin a estas primeras entradas al sistema de salud. La comunidad y otras instituciones locales son actores clave en el mantenimiento de las usf: Las comisiones vecinales quieren hacer actividades para solventar los gastos de la institucin, para pagar la luz, los servicios bsicos. Auxiliar de Farmacia usf Asuncin. Hacemos actividades o pedimos ayuda a la Municipalidad para pagar la luz, por ejemplo. Una vez hicimos Bingo. Licenciada en Obstetricia usf Interior. La gente considera esto como parte de ellos, ellos saben que tienen su mdico, su enfermera, su auxiliar y sus agentes. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. La comunidad comienza a acoger esto, no hay quien le quite ms esto. Auxiliar en Enfermera usf Interior. La ministra nos puede decir que nos vayamos a otra parte, pero ellos nos dijeron que no nos vamos a mover de ac porque vamos a juntar firmas, que hemos trado muchos beneficios para la comunidad y quieren que nos quedemos. Licenciada en Obstetricia usf Central. De acuerdo a la definicin de sustentabilidad utilizada en esta dimensin, la misma se refiere a la posibilidad de conllevar los costos de la implementacin de la estrategia tanto por el sistema de salud como por la sociedad. En este sentido, la prevencin produce en el largo plazo ahorros significativos en los presupuestos estatales. Sin embargo, en Paraguay el sector salud representa tan slo el 1,0% del PIB en 2003 a 1,5% en el ao 200861. En el 2009, la asignacin presupuestaria destinada a salud fue de 1 billn 791.154 millones de guaranes, registrndose un mnimo aumento para el ejercicio presupuestario de 201062. El ahorro para la ciudadana ha rondado los Gs. 8.000 millones, lo que el mspbs ha podido afrontar con ahorros en otros rubros, como ha sido la gestin transparente en la compra de oxgeno que signific un ahorro de Gs. 24.000 millones. En consecuencia, desde el Estado, la sostenibilidad de la implementacin de la estrategia de atencin primaria conlleva un crecimiento en
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61 Observatorio Fiscal: Gasto Social o Inversin, Cartilla Ocial N 5, CADEP-aecid, Asuncin, 2009. 62 Presentacin Rendicin de Cuentas mspbs, Asuncin, 2009.
la inversin social, adems de garantizar mayor accesibilidad, eliminacin de inequidades y mejores niveles de calidad de vida, esto significara a largo plazo un ahorro al evitarse en mayor nmero las complicaciones, e implicar stas utilizacin de tecnologa de alta complejidad. 3.2.5 Participacin Ciudadana La participacin social en el marco de la estrategia de atencin primaria en salud busca que las personas de la comunidad reconozcan los factores y determinantes sociales que rodean a un estado de salud y calidad de vida. A travs de un activo involucramiento, en la definicin de las mejores soluciones, acordes a la realidad local, es lo que se pretende alcanzar a travs de la generacin de espacios de intercambios entre los actores estatales y los miembros de la comunidad. De esta forma, se rompe con el tradicional esquema asistencialista para dar un verdadero protagonismo a los beneficiarios. Esto muchas veces depende de la capacidad organizativa de la comunidad y las capacidades de los miembros de las usf para abrir esos espacios de dilogo. En el caso de una de las usf en Asuncin, esta simbiosis entre organizacin social y Estado, se ha dado de forma coordinada, puesto que la instalacin de la Unidad se ha generado en el marco de un convenio con la organizacin Centro de Ayuda Mutua y Salud para Todos (CAMSAT), que viene trabajando hace ya 20 aos el tema de salud comunitaria. Esta ONG brinda sus instalaciones, poniendo el mspbs tanto recursos humanos, medicamentos e insumos. Incluso, la mayora de las agentes comunitarias tuvo alguna experiencia en salud gracias a esta organizacin, por lo que renen tanto conocimiento en el rea como experiencia en trabajo comunitario. Por otra parte, algunas unidades han presentado los datos del trabajo realizado a la comunidad, en el marco de asambleas comunitarias, principalmente en el Departamento Central, donde por una ordenanza departamental emanada por la Gobernacin, las unidades han tenido un protagonismo importante en la constitucin de las mismas, convocando a la comunidad e incentivndolos en la organizacin. En este sentido, estos espacios han sido utilizados como canales de presentacin de la gestin realizada por las usf: La semana pasada realizamos una asamblea comunitaria para devolver a la comunidad un informe de todo lo que hicimos el ao pasado, con mucha participacin. Auxiliar en Enfermera usf Asuncin. Hicimos la presentacin de los datos a los miembros del Sub Consejo. Esa presentacin de informe de nuestra gestin tambin se ha hecho por la radio. Lo que no hemos podido lograr es hacer una asamblea grande, en la plaza. Mdico usf Central. Otras usf, esperando contar con estos espacios formales, no han podido iniciar este contacto comunitario, ya que no en todos los lugares los Consejos Locales de Salud funcionan adecuadamente, dependiendo muchas veces de la voluntad de las autoridades locales. Cuando yo llegu haba indagado sobre un el Consejo Local de Salud, me dijeron que hay. Le pregunt al Intendente si funcionaba, y me dijo que todava no estaba funcionando. Mdico usf Interior.
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Esto es un problema identificado por el mspbs que se ha notado que los Consejos Locales de Salud, por su conformacin, terminan representando ms a autoridades electas o administrativas, con poca injerencia de organizaciones sociales. En el marco de esta problemtica, con la Asesora de Participacin Protagnica del Gabinete Civil, el ministerio se encuentra trabajando en propuestas que puedan desde los territorios de las unidades, permitir la participacin comunitaria. Estos espacios son ideales para facilitar por medio de la convivencia, la bsqueda de soluciones a los problemas que aquejan a los barrios y compaas del pas. Por otra parte, no en todos los lugares la problemtica de salud es la prioridad para la comunidad. Tal vez porque ven que con la instalacin de un equipo estable como es la usf, buscan paliar otros problemas que tambin son transversales a esta temtica. No por eso los miembros de las Unidades se desentienden del tema, sino ms bien buscan colaborar con la comunidad para lograr dichos objetivos: La preocupacin de la comunidad es el camino [...]. Vamos a tratar de armar una Comisin General para ayudarles para arreglar el camino. Licenciada en Obstetricia usf Interior. Por ms que la directiva se esfuerce en buscar la participacin social de la comunidad, no siempre los territorios se encuentran en apertura. En algunos casos, ciertos conflictos suscitados al momento de la instalacin de las usf ha conducido a que no se logre una relacin armoniosa entre la comunidad y los miembros de las unidades, como fue en el caso de Guadalupe: Me dijeron que para evitar distintas corrientes ideolgicas e intereses de toda ndole, era mejor que no [se ponga una gruta de una imagen religiosa en el predio de la usf]. Pero forzadamente ellos rompieron la valla. No se pas a mayores pero a partir de ah hubo ese cierto resquebrajamiento. Mdico usf Central. En este lugar la gente espera ms ayuda de la que ellos quieren dar. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. Otras realidades han hecho buscar distintas estrategias a los miembros de las usf, es decir, contactar con las comunidades que utilizan el subsistema pblico de salud: Casi todos son estancieros que usan ms hospitales privados. Ahora estamos intentando formar otro equipo, con los promotores indgenas, y van a tener contacto con las comunidades. Lic. de Enfermera usf Interior. En esta fase inicial de instalacin de las usf, los miembros de las mismas ven a estos espacios de participacin ms como una forma en que la comunidad se ejerza como rgano de control, no an para la elaboracin de Planes de Salud en forma conjunta: aps tiene un componente comunitario, para que la gente sea como un controlador. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. En la comunidad presentamos el trabajo que se hizo en un ao, todo lo que se logr y todo lo que falta. Tambin se presentan a las comisiones, y en ese momento se hace participar a la gente, saber lo que ellos opinan. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. Por otra parte, la presencia de radios comunitarias ha sido de suma importancia para dar difusin a las actividades de las usf, as como para realizar promocin de la salud, con espacios donde los miembros de las usf acuden para dar consejos de salud, sobre posibles brotes epidemiolgicos (dengue, AH1N1),
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difundir campaas de vacunacin. Incluso, en zonas rurales donde no hay radios comunitarias, pero s comerciales, han encontrado apertura para dar a conocer a la comunidad la presencia del equipo: El programa est a cargo de un lder de la comunidad, durante una hora, y nos da un espacio. En esa hora alguien tiene que ir a acompaarle a l. Licenciada en Enfermera usf Asuncin Tenemos un programa radial todos los martes que se llama Salud en la comunidad, y en cada martes damos un tema distinto. Mdico usf Central. Hay una buena promocin del equipo porque estamos en contacto con los locutores de la radio de ac, y estamos en contacto con la comunidad as. Mdico usf Interior. Este modelo de participacin comunitaria, para lograr tener xito, debe buscar la mayor amplitud posible, para hacer comprender a los vecinos que son espacios neutrales, invitando ms all de los lderes tradicionales y hacer entender a la poblacin toda con esta estrategia: Si se les invita a una asamblea comunitaria piensan que es solamente por poltica, y nosotros pregonamos que la salud no tiene partido. Agente Comunitaria usf Asuncin. Vienen los que estn ms comprometidos con una organizacin, pero tambin viene gente de la comunidad, porque conocen el trabajo. Agente Comunitaria usf Asuncin. Cuando ha sido posible generar estos espacios de intercambio, ha servido para el acercamiento a otras instituciones pblicas, para la coordinacin de acciones: Invit a la comisara, a la Fiscala, a la Municipalidad, a representantes de la Secretara de la Mujer, de una organizacin que tambin est trabajando con las mujeres, al presidente del centro cultural juvenil. Gente del Ministerio. Agente Comunitaria usf Asuncin. Los alumnos, el director y las profesoras nos ayudan. Auxiliar en Enfermera usf Interior. De todas formas, un acompaamiento por parte de los funcionarios del ministerio es solicitado para llevar con xito esta tarea: S, creo que vamos a necesitar ayuda [para acercarnos a la comunidad]. Licenciada en Enfermera usf Interior. Si bien pareciera que la participacin social se reduce a la presentacin de informes anuales y de otro tipo, con la presencia eventual de representantes de otras instituciones estatales y organizaciones comunitarias. En aquellos lugares donde se da un acompaamiento contino y donde se buscan estrategias de intervencin que puedan colaborar a la resolucin de los problemas que afectan a la comunidad. Se estn implementado proyectos que de ser exitosos constituiran verdaderos ejemplos de cooperacin entre agentes estatales y comunitarios, como es el caso de la Mesa del Chespi (nombre con el cual se denomina al crack), conformada por agentes comunitarias, la institucin el Ombligo de Ingrid, el Programa de Atencin Integral a Nios y Adolescentes en Calle (PAINAC), la Pastoral Juvenil, entre otros, para realizar un acompaamiento a consumidores de este derivado de la cocana, con un enfoque integral comunitario y no represivo, como suelen ser las respuestas ms usuales.
3.2.6 Integralidad Desde el paradigma bio-psico-social, se desea entender la bsqueda de la calidad de vida, analizando factores ambientales, sociales, polticos, econmicos, culturales de las poblaciones y las personas. Mediante consultas que profundizan ms en el estado de salud de las personas, la realizacin de charlas de promocin y prevencin, son los componentes que brindan una atencin ms integral, indagando tambin en los determinantes sociales de la salud: Si alguien viene por un simple resfriado, se ve si una mujer se realiz el PAP del ao. Si un nio va a consultar, vemos su vacunacin para completar su esquema. Auxiliar en Enfermera usf Asuncin. Se integra todo, el factor econmico, social de la comunidad. No es slo la medicina. Hasta de psiclogo o psiquiatra tenemos que actuar. Mdico usf Interior. No solamente hablo con el paciente sobre su dolencia sino su ambiente. Mdico usf Interior. As mismo, la implementacin de los Programas de Salud (Diabetes, Tuberculosis, Programa Ampliado de Inmunizaciones PAI, otros) se ha realizado de forma vertical, es decir, los programas bajaban a los servicios de salud como compartimentos estancos, donde los funcionarios eran los dueos de los programas, y nadie ms en el servicio podra brindarlos. En caso de que alguien se ausente, las personas que acudan a los servicios de salud dejaban de obtenerlos. En este sentido, las usf se han convertido en el espacio ideal de implementacin de los programas, puesto que sus miembros asisten a las capacitaciones y se forman para brindarlos, de esta forma se asegura la implementacin continua y permanente de los mismos: Aqu se da una atencin integral, todo lo que se puede ver. En la pre-consulta ya se realiza a los nios Crecimiento y Desarrollo, a los adultos se toma la presin. Mdica usf Asuncin. Tenemos nuestros clubes de diabticos, hipertensos. Se hacen las charlas en las escuelas y en los colegios, cuestiones de prevencin de VIH, enfermedades de transmisin sexual. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. El equipo de aps se encarga de todos los programas. Si viene un nio se le ve Crecimiento y Desarrollo, si viene con la madre le vemos el PAP. Se da una consulta integral. Mdico usf Central. Este modelo rompe con el esquema tradicional asistencialista, lo que colisiona en un principio con las expectativas de las personas, quienes tienen que pasar por un proceso de re-aprendizaje respecto al nuevo modelo de atencin, para comprender la importancia y el alcance de recibir una atencin integral y no parcial: La gente est acostumbrada al asistencialismo, entrar, ver qu te pasa, se escribe la receta y ya est. Ac nosotros hacemos una atencin integral, decan que demasiado tardan en atendernos. Ahora estn contentos porque dicen: este doctor me inspeccin de cabeza a los pies, o la licenciada. Licenciada en Enfermera usf Central. Cuando empezamos recin estaban muy acostumbrados a que las consultas duren solamente 5 minutos. Yo vine e hice consultas de 15 minutos o ms, dependiendo del caso que se presente, la enfermera me contaba que la gente se apuraba. Mdico usf Interior.
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Los miembros de las usf comprenden que su labor como promotores de salud trasciende las paredes de las Unidades y que hay elementos ambientales que hacen a la salud de las personas, sobre los cuales muestran preocupacin y necesitan del actuar de instituciones encargadas de otros factores, sin los cuales su tarea no es completa: Ac no entra el camin de basura. Nosotros desparasitamos a la gente, hacemos charlas, pero de qu nos sirve si las personas estn rodeadas de basura. Licenciada en Enfermera usf Central Este ltimo aspecto tiene relacin con la siguiente dimensin que debe ser desarrollada para que las Unidades de Salud de la Familia puedan realizar efectivamente su tarea, en el marco de una red integrada. Finalmente, encontrar en las usf, el espacio natural de implementacin integrada de los programas de salud, para evitar que los mismos sean aplicados de manera vertical, es lo se ha estado tratando de alcanzar con la colaboracin entre todos los miembros de las unidades en la implementacin del Programa Ampliado de Inmunizaciones. Dicha integralidad se busca con la iniciativa impulsada por el Centro de Ayuda Mutua Salud para Todos (CAMSAT), con la puesta en marcha del Programa Nacional de Prevencin, Deteccin Precoz y Tratamiento del Cncer de Cuello Uterino, Renacer II, que se desarrolla en las unidades del rea del Baado Sur, cuyo objetivo es garantizar la integralidad en la atencin a las pacientes desde la atencin especializada de alta complejidad hasta los servicios de promocin y prevencin. 3.2.7 Integracin Con esta dimensin se busca sealar la importancia de la colaboracin y coordinacin entre los recursos humanos, que deben trabajar con mirada multidisciplinaria, a su vez se refiere a la integracin del sistema de salud hacia fuera con otros sectores y con la sociedad. La dotacin de recursos humanos a las usf representa, para la poblacin gran importancia, ya que para muchas comunidades, la presencia de profesionales de salud se da por primera vez o de forma continuada. Su seleccin se realiza por medio de concursos, cuyo procedimiento y reglamentos de seleccin fueron validados por la Secretara de la Funcin Pblica. Los profesionales de salud pasan por evaluaciones de documentacin, exmenes sobre temas generales en medicina, test psicotcnicos y entrevistas. Se ha mencionado que anteriormente el conocimiento del idioma guaran no era considerado como fundamental para obtener un trabajo, pero en este caso s lo fue. Actualmente en las Unidades se cuenta con 255 mdicos (7 vacantes), 259 licenciadas en enfermera (3 vacantes), y otras 259 auxiliares en enfermera (3 vacantes). Los agentes comunitarios se encuentran en 13 usf, por lo que constituyen 65 personas trabajando en las comunidades con enfoque de la aps. Tanto los profesionales de salud como los agentes comunitarios se encuentran en calidad de contratados y sin goce de otro tipo de prestaciones o beneficios, ya sea seguro mdico o pensin jubilatoria. Los mdicos perciben un sueldo mensual de Gs. 9.000.000; las licenciadas en enfermera Gs. 4.000.000; los auxiliares en enfermera 2.500.000 Gs. y las
Recursos Humanos
agentes comunitarias un sueldo mensual de Gs. 1.300.000. Sin embargo, algunos profesionales mdicos han mencionado que se cobra un rubro por desarraigo, lo que ocasiona algunas diferencias respecto a sus ingresos, e incluso en algunos casos han mencionado que los sueldos de los mdicos varan entre Gs 5.800.000 y Gs. 7.000.000, ocasionado esta diferencia un leve queja entre los que cobran menos. Entre los mdicos, algunos han mencionado tener una especializacin en Medicina Familiar, no fue as en todos los casos. Esto tal vez es producto de aquella visin hospitalo-cntrica ms dirigida a la sper-especializacin que a la medicina de atencin primaria. Ante esta realidad, el Instituto Nacional de Salud, dependiente del mspbs, con el apoyo del Centro de Investigacin y Recursos para el Desarrollo, brindar a unos 150 mdicos que trabajan en las usf, la oportunidad de participar en el primer posgrado virtual en Medicina Familiar que se realiza en el pas. En relacin a la seleccin de agentes comunitarias, se ha recurrido a las organizaciones locales para difundir la oportunidad de formar parte de las Unidades. Si bien uno de los criterios para su contratacin era el que fuesen personas con experiencia en trabajo comunitario, para evitar que este proceso sea visto como una forma de cuoteo poltico, se prioriz la contratacin de personas de la comunidad que posean conocimientos en enfermera o promotores de salud. Este prejuicio respecto a las posibilidades de partidismo de los agentes comunitarios es lo que bsicamente ha primado en la no aprobacin de rubros en el Presupuesto General de Gastos de la Nacin para realizar contrataciones de este miembro clave de las usf. Los agentes comunitarios mencionaron que las personas de las comunidades consideraron en primer lugar los mismos se acercaban a sus hogares para realizar el censo con objetivos polticos, los agentes han sido muy especficos en dejar en claro su funcin y tarea en el mbito de la salud comunitaria. Si eventualmente ha sido mencionado el impulso que el Gobierno cubano ha dado a esta estrategia por algunos sectores polticos con la intencin de vincularlo con una propuesta de carcter comunista como excusa para no incorporarlos como funcionarios pblicos, los resultados en productividad que han demostrado tener los agentes en la vigilancia sanitaria ejercida en sus territorios, est probando la efectividad de su labor, razn por la cual, actualmente para el presupuesto 2011 hay expectativas de ampliar la figura de los agentes comunitarias a ms usf, especficamente en el Departamento de Central. Como se haba mencionado, slo en las usf de Asuncin y en una del Departamento de Central cuentan con el esquema completo, que incluye agentes comunitarios. Solo el refuerzo de personal para farmacia, administrativo y de servicios generales es reclamado por los miembros de las mismas, ya que incluso en estas Unidades ya se encontraban trabajando otros profesionales: A la tarde ya no tengo quien cuide la Farmacia, y turno a los agentes, o pongo a la limpiadora. Mdico usf Asuncin. Falta un funcionario administrativo porque la auxiliar est haciendo todos los papeles. Mdico usf Central. El reclamo de estadsticos en las usf no es menor, dado el volumen de informacin que actualmente se le est requiriendo, adems del trabajo que implica para las unidades que no cuentan con agentes, el tener que realizar tanto tareas de promocin, como de prevencin, asistenciales y de anlisis de territorio. Por otra parte, en algunos lugares de Central, se ha intentado completar los equipos recurriendo a la ayuda voluntaria de personas que se desempeaban
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63 MSPBS: Organizacin de Redes Integradas de Servicios de Salud en Paraguay, Presentacin realizada en el Hotel del Paraguay, Asuncin, Junio, 2010.
como promotoras de salud, por medio de la firma de un acuerdo de compromiso. Sin embargo por tratarse de personas de escasos recursos, que deben realizar otras actividades para mantener sus hogares, no pueden cumplir con una de las clusulas del acuerdo que indica que realizarn un trabajo sostenido de acuerdo a las indicaciones del coordinador de la usf, por lo que los profesionales las llaman slo para trabajos especficos: Cuando ellos quieren que nosotras hagamos un trabajo, nos llaman slo para eso. Promotora Voluntaria usf Central. La ausencia de agentes comunitarios, se siente en las otras usf, si bien los profesionales dedican un tiempo especfico para realizar los censos y las visitas domiciliarias, deben interrumpir sus tareas asistenciales, que an ven necesarias realizar. Incluso, hay unidades en las que an no se cuenta con presencia de mdicos, por lo que licenciadas y auxiliares en enfermera realizan la asistencia que les posibilita su formacin profesional: De haber tenido los agentes comunitarios ya estara hecho el mapa, las presentaciones. Mdico usf Central. Faltan los agentes comunitarios. Mdico usf Interior. Adems de los agentes comunitarios y funcionarios administrativos, como estadgrafos, los miembros de las unidades han mencionado que la presencia de profesionales de salud mental coadyuvara a su labor. Si bien, los mdicos de familia tienen capacidades para dar un diagnstico inicial respecto a enfermedades mentales, el apoyo de estos profesionales, con enfoque en atencin primaria, sera de mucha utilidad. Respecto a las funciones que cumplen los profesionales y miembros de las usf, las mismas se detallan a continuacin63.
Miembros
funciones
cumplimiento Asuncin S.
Central S; se observaron excepciones con las promotoras voluntarias
Interior
Agentes Comunitarios de Salud
Participar de reuniones del Equipo de las usf para coordinacin de las tareas, informe y evaluacin. Vincular a la poblacin con el Equipo de las usf para su atencin. Censar a todas las personas de su micro territorio manteniendo el censo actualizado. Trabajar con adscripcin de poblacin en base geogrca bien denida o micro territorios.
S.
S.
S, tarea completada.
S, tarea completada.
S. Finalizaron la elaboracin del mapa territorial.
S; an no fue denido el micro territorio de las promotoras voluntarias.
La administracin pblica por dentro: una radiografa
Miembros
funciones
Central S.
Interior
Estar en contacto con las familias/poblacin, realizando acciones educativas de la promocin de la salud y calidad de vida. Acompaar, por medio de visitas domiciliarias a todas las familias e individuos bajo su responsabilidad, por lo menos una vez al mes o de acuerdo con las necesidades denidas. Deteccin de situaciones de riesgo e identicacin de poblacin fragilizada.
S, las agentes indicaron visitar a las familias una vez al menos como mnimo.
S, las agentes indicaron visitar a las familias una vez al menos como mnimo.
S, las agentes consideran poseer una excelente y buena capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiolgicas.
S, aunque las agentes consideraron de forma proporcional poseer entre una excelente, buena y regular capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiolgicas. S, aunque las agentes consideraron de forma proporcional poseer entre una excelente, buena y regular capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiolgicas. S, aunque las agentes consideraron de forma proporcional poseer entre una excelente, buena y regular capacidad para vigilar factores de riesgo y condiciones epidemiolgicas. S.
Identicacin de signos y sntomas de alarma para la salud individual y colectiva.
Identicacin de condicionantes crticos para la salud comunitaria.
Registrar datos necesarios en planillas y mapas de los hallazgos. Dilogo permanente con lderes y referentes de la comunidad.
S.
S.
S.
Miembros
funciones
cumplimiento Asuncin Las agentes comunitarias han indicado en la mayora de los casos que esta tarea compete a los profesionales de salud. S.
Central Las agentes comunitarias han indicado en la mayora de los casos que esta tarea compete a los profesionales de salud. S.
Interior
Orientar a las familias, sobre los servicios de salud disponibles tanto en las usf como en otros servicios de la red. Participar de las capacitaciones. Participar con la comunidad de la planicacin de acciones comunitarias.
No. Los miembros de las USFs han indicado que en la mayora de los casos la participacin de la comunidad es para dar a conocer datos, ms que tareas en conjunto. S.
No. Los miembros de las USFs han indicado que en la mayora de los casos la participacin de la comunidad es para dar a conocer datos, ms que tareas en conjunto. No. Los miembros de las USFs han indicado que en la mayora de los casos la participacin de la comunidad es para dar a conocer datos, ms que tareas en conjunto. S.
Apoyar las actividades comunitarias de promocin de la salud y prevencin de enfermedades.
Cumplir con las atribuciones denidas para las usf en relacin a la prevencin y control de enfermedades re emergentes.
S.
Llevar un registro e informe diario de sus actividades. Licenciado/a en Enfermera u Obstetricia Realizar asistencia integral de las personas y familias en las usf, en los domicilios y dems espacios comunitarios.
S.
No.
S, las enfermeras han indicado realizar consultas clnicas en dichos espacios.
S, las enfermeras han indicado realizar consultas clnicas en dichos espacios, excepto en una usf donde indic esperar que los pacientes se acerquen al local.
No, las enfermeras han indicado realizar consultas clnicas en dichos espacios, excepto en una usf donde indic esperar que los pacientes se acerquen al local.
Miembros
funciones
Central S.
Interior No. Por falta de disponibilidad de instrumentos y lugar no se puede realizar en una de las usf del Interior. S. Por falta de disponibilidad de instrumentos y lugar no se puede realizar en una de las usf del Interior.
Licenciado/a en Enfermera u Obstetricia
Realizar consultas de enfermera u obstetricia de pacientes.
Solicitud de exmenes complementarios y prescripcin de medicaciones segn las disposiciones legales para su profesin segn normativas tcnicas establecidas por el MSPBS Planear, gerenciar, coordinar y evaluar las actividades de los/as Agentes comunitarios/as y del Equipo de Enfermera. Supervisar, coordinar y realizar actividades de educacin permanente del auxiliar de enfermera y ACS. Contribuir y participar de las actividades de Educacin Permanente del ESF. Participar del gerenciamiento de los insumos necesarios para el adecuado funcionamiento de las usf. Auxiliar de Enfermera Participar de las actividades de asistencia bsica, realizando procedimientos reglamentados en el ejercicio de su profesin y del protocolo de la usf, cuando sea necesario, en los domicilios o dems espacios comunitarios.
S.
S.
S.
S. En una usf la auxiliar en enfermera indic realizar esta tarea.
No. No hay agentes comunitarios en el interior del pas.
S.
No.
No.
S. Tienen un rol activo en la contribucin y participacin.
S. Tienen un rol ms bien en la participacin.
No. Participan espordicamente de acuerdo a las posibilidades de capacitacin. S.
S, pero en algunas ocasiones las auxiliares se ocupan de esta tarea.
S. En una usf la auxiliar en enfermera indic realizar esta tarea.
S.
S.
S.
Miembros
funciones
Central No.
Interior No.
Auxiliar de Enfermera
Realizar acciones de educacin en salud, a grupos especcos y a familias en situacin de riesgo, conforme a la planicacin. Participar del gerenciamiento de los insumos. Llevar registro de las actividades y realizar informe.
S.
S.
S.
S.
S.
No. Recin a partir de la introduccin sobre aps.
Mdico/a
Realizar asistencia integral, promocin de la salud y calidad de vida, con actividades preventivas, educativas, de diagnstico, tratamiento y rehabilitacin, y vigilancia de la salud de los individuos y las familias en todas las etapas del ciclo vital. Realizar consultas clnicas y procedimientos en las usf, en los domicilios y dems espacios comunitarios segn se requiera. Realizar actividades de demanda espontnea y programada en la clnica mdica, pediatra, gineco-obstetricia, cirugas ambulatorias, pequeas urgencias clnico-quirrgicas y procedimientos para nes diagnsticos.
S, a excepcin de rehabilitacin.
S.
S. Adems de las consultas en las USFs, principalmente en escuelas de la comunidad.
S. Adems de las consultas en las USFs, principalmente en escuelas de la comunidad.
S.
S. A excepcin de cirugas ambulatorias en algunas USFs por falta de instrumentales.
S. A excepcin de cirugas ambulatorias en algunas USFs por falta de instrumentales.
Miembros
funciones
cumplimiento Asuncin S, con dicultad.
Central S, con dicultad.
Interior S, con dicultad.
Mdico/a
Encaminar a los usuarios a otros servicios de la Red como urgencias, policlnicas de especialidades u otros, respetando ujos de referenciacontra referencia locales, propuesto por la referencia. Indicar las necesidades de internacin hospitalaria o domiciliaria, manteniendo la responsabilidad del acompaante del usuario. Contribuir y participar de las actividades de Educacin Permanente con los ACS, Auxiliares de Enfermera, Lic. en Enfermera. Participar del gerenciamiento de los insumos. Ejecutar los protocolos de atencin y normas aprobadas por el MSPBS. Modicar las rutinas mdicas, una vez que existan indicaciones clnicas y evidencias cientcas.
S, pero no pueden realizarlo con seguridad puesto que no pueden contactar con los servicios.
S.
No.
No.
S.
S.
S.
S.
S.
S.
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Debido a la fragmentacin de los servicios de salud, los miembros de las unidades reclaman la presencia de ms profesionales y servicios laboratoriales en sus mismos locales. La atencin en las usf, que deben otorgar atencin de primer contacto, identificando y derivando en caso de necesitar diagnsticos ms complejos, slo funcionara correctamente en un esquema de coordinacin efectiva de la red de servicios: Tenemos que llegar con ms oferta de servicios de salud. Falta la parte odontolgica, la parte mdica ya estamos, pero necesitamos ms gente. Falta laboratorio. Mdico usf Asuncin. No les pods noms derivar al Hospital de Barrio Obrero porque no sabemos cmo va a estar. Llamamos dependiendo del caso que sea. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. Si bien un principio, la resolucin ministerial por la cual se declaraba la gratuidad de los servicios, indicaba que con la presentacin de una receta perteneciente al subsistema pblico era posible acceder a consultas especializadas, anlisis laboratoriales y otros estudios. Esto en la prctica condujo a que los hospitales, por la gran demanda recibida, soliciten nuevamente a los usuarios una consulta previa con los profesionales para acceder a anlisis u otros estudios. En algunos lugares, desde las usf han insistido en exonerar de esta doble consulta, y que la receta con la que acuden las personas desde las Unidades ya les valga para acceder los dems servicios requeridos: Ayer me encontr con la sorpresa de que no tena que ir a las cajas, sino que con el membrete de ac y necesitaba de urgencia e hicieron. Agente Comunitaria usf Asuncin. Le decan que no necesitan ir con su orden de San Felipe CAMSAT, que tenan noms que ir con una orden de ah. Pero ahora se dan cuenta que estamos tratando de hacer bien las cosas, de mandarle las cosas que ac no podemos solucionar. Agente Comunitaria usf Asuncin. Sin embargo, en otros lugares an se les requiere una receta del hospital: Ahora nos estamos acercando a San Lorenzo, pero coordinado no. Porque a veces cuando mando para una ecografa, si no es paciente de ah no se le puede hacer. Tienen que consultar ah para que se les pueda hacer. Licenciada en Enfermera usf Central. Otro elemento que hace a un trabajo integrado es la capacidad de referir y contra-referir, es decir, trabajar en red derivando a los pacientes de acuerdo a las especialidades y otros estudios que puedan precisar. En este sentido, se presentan cuatro situaciones: -En la que los miembros de las unidades han sido instruidos claramente respecto a cul es su centro u hospital de cabecera y dependiendo de los casos los remiten (el caso de las unidades de Asuncin, respecto al Hospital de Barrio Obrero y el Centro de Salud Capellanes). -En la que los miembros de las unidades han sido instruidos claramente respecto a cul es su centro u hospital de cabecera, pero reconocen que toda la oferta precisada es brindada en ellos, por lo cual terminan remitiendo a otros servicios (el caso de las unidades de Central, donde la de Valle Puc remite al Hospital de Luque ante la baja determinacin del Hospital de Aregu, Marquetalia, remitiendo al Centro de Salud Callei o al Hospital de emby; o Ybyr Rovana, remitiendo al Hospital Regional de Saltos en lugar del Hospital Distrital de Curuguaty). -En la que los miembros de las unidades han sido instruidos claramente respecto a cul es su centro u hospital de cabecera, y sabiendo que dicho servicio
Coordinacin de los servicios de salud
no cuenta con lo demandado, tampoco pueden derivar a otro servicio cercano ante rechazos verificados (el caso de las unidades de Guadalupe, donde sabiendo que el Hospital de Mariano Roque Alonso no tiene toda la oferta precisada, y conociendo de la disponibilidad en el Hospital de Loma Pyta, lo hacen sin seguridad de que sus pacientes sean aceptados, o Bella Vista en Amambay, remitiendo al Hospital Regional de Pedro Juan Caballero ante los reiterados rechazos recibidos por el Hospital Distrital de Bella Vista). -En la que los miembros de las unidades no han sido instruidos claramente respecto a cul es su centro u hospital de cabecera (el caso de unidades de Canindey, donde se han encontrado contradicciones respecto a si el Hospital Regional de Saltos o el Centro de Salud de Katuet les corresponden o no). Tenemos que considerar que en las usf se encuentran extranjeros as como otros profesionales que por primera vez estn ingresando al subsistema pblico de salud. Entonces, como existe una heterogeneidad en la cartera de servicios por parte de los centros y hospitales, si hay directivas realizadas desde la administracin central sobre cmo derivar y a qu centros hacerlo, los profesionales de las usf realizan estos procedimientos basados en sus propios conocimientos: Discriminamos qu paciente va a ir a Callei y quin a emby, dependiendo de lo que tiene. Inclusive enviamos al Hospital del Cncer. Mdico usf Central. Hay estudios que yo s que no se hacen en Mariano [Roque Alonso], pero s que otros estudios que se hacen en Loma Pyta, pero hay veces que en Loma no quieren aceptarlos. Mdico de usf Central. Nos dijeron que s o s tenamos que derivar a Bella Vista para que luego la gente vaya al Hospital Regional. Pero en el caso de una embarazada que iba a tener prematuro, yo saba que Bella Vista no tiene incubadoras. Licenciada en Enfermera usf Interior. En Asuncin, gracias a un intercambio entre directores de Hospitales, Centros de Salud y Unidades de Salud de la Familia, estas asperezas estn siendo limadas y se est logrando un trabajo, si no del todo coordinado, al menos bastante fluido. Tambin para que la estrategia de atencin primaria de la salud pueda brindar soluciones efectivas a los problemas de salud de las personas, debe contar con las posibilidades de realizar traslados si necesitan otros tipos de anlisis o estudios, incluso en situaciones de urgencias. Las USFs de Asuncin y Central encuentran respuesta en el servicio de SEME-Servicios de Emergencias Mdicas Extra Hospitalarias; sin embargo, en otros casos, se recurre a la Polica Nacional de la cual se accede a sus patrulleras, o los mismos miembros mencionan que prestan sus propios vehculos para brindar este servicio. En las usf del interior, se recurre a la Municipalidad, para conseguir algn mvil, combustible o en el peor de los casos, no hay ninguna posibilidad de brindar un servicio de transporte a los pacientes. As vemos que la integracin debe empezar desde el mismo mspbs con todos sus servicios, ya que la estrategia utilizada para la implementacin de las primeras usf fue la centralizacin de dicha accin en la Direccin General de Atencin Primaria de la Salud, las Unidades dependan en mayor medida de la misma, actualmente, con la delegacin de responsabilidades de control y monitoreo a las Regiones Sanitarias, los profesionales de las usf van respaldndose en mayor medida sobre stas ltimas.
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La coordinacin entre Unidades tambin debera ser fomentada. Entre ellas, se est dando la comunicacin entre sus miembros en capacitaciones, acciones en casos de brotes epidemiolgicos; pero en otras, debido a las distancias es menos frecuente el contacto. Por otra parte la integracin no slo debe darse dentro del subsistema de salud, sino la coordinacin con otras instituciones estatales para brindar respuestas integrales. La Direccin General de Promocin de la Salud ha encontrado una manera ms de llegar al terreno con el Programa Escuela Saludable, a travs de las unidades. Las actividades se centran en la realizacin de charlas y vacunaciones en las escuelas. El programa emblemtico del Plan de Desarrollo Social del Gobierno Nacional, como es el de Tekopor, ejecutado por la Secretara de Accin Social, brinda apoyo econmico a familias en los distritos ms pobres del pas. Las USFs se han encontrado con la presencia de agentes del programa en los territorios. En Asuncin y Central se ha notado una buena colaboracin entre ambos programas emblemticos, en la que se precisa contar con datos sobre el estado de salud de las familias beneficiadas. Sin embargo, en otros distritos del interior del pas, los miembros de las unidades de Amambay perciben que ambas instituciones van cada una por su lado. Un fenmeno que ha llamado la atencin a los miembros de las unidades ha sido el abandono de los mtodos de planificacin familiar. Por otra parte, otra relacin que podra ser mejor explotada es la de las USFs y la Junta de Saneamiento, organizaciones sin fines de lucro que reciben asistencia tcnica y financiamiento del Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA), dependiente del mspbs. Existen alrededor de 2.000 Juntas de Saneamiento y en el Departamento de Central se ha mencionado que se recibi colaboracin por parte de ellas, aunque hasta el momento ha sido mnima: La Junta de Saneamiento nos ha ayudado, nos brindan apoyo econmico para las fotocopias. Mdico usf Central. La presencia de otras instituciones, como las municipalidades, en actividades de mingas y bloqueos en pocas de brotes epidemiolgicos son fundamentales para realizar con xito estas acciones, no dndose esto de forma acertada en los territorios donde se encuentran las unidades, lo que debera revertirse a partir de los Gobiernos locales es compartir con las dems jurisdicciones territoriales responsabilidades en materia de salud. Hicimos los bloqueos durante la epidemia de dengue pero tuvimos muy poco apoyo de otras instituciones, la gente sali pero la municipalidad jams apareci. Agente Comunitaria usf Asuncin. Finalmente, cabe mencionar que en el marco de la transformacin del subsistema pblico de salud, a partir del funcionamiento efectivo de una red integrada de servicios de salud, debe considerar la creacin de incentivos para que la poblacin vea a las Unidades de Salud como aquella primera puerta de entrada al sistema, a la cual acudir antes de pasar a otros niveles de atencin. De lo contrario, el trabajo con criterios de responsabilidad y territorialidad no podr ser logrado en su plenitud. La gente que est arriba y le queda ms cerca, van ah, especialmente para urgencias. Agente Comunitaria usf Asuncin. Si este camino emprendido no acompaa a la instalacin de estas primeras puertas de entrada al sistema, se podra estar creando una sobre expectativa en las personas, que viendo que profesionales de salud han diagnosticado alguna
dolencia, no pueda obtener una resolucin completa su problema, por tropezar con dificultades en otros niveles de atencin: Vimos que un hombre tena una lcera en la cara. Tuvimos sospecha de que era leishmaniasis. Lo enviamos a LACIMET y nos dijeron que en unos cuantos meses recin venga porque la gente estaba de vacaciones. Mdico usf Central. Un caso como este podra hacer perder nuevamente la confianza que se ha empezado a reconstruir con los ciudadanos y ciudadanas. Un Plan Piloto que se pondr en marcha en Asuncin es el de Tele Medicina. Consiste en la vigilancia sanitaria comunitaria a travs de llamadas telefnicas, que instalar equipos de comunicacin donde podrn conectarse a la Direccin General de Vigilancia de la Salud, al Hospital de Barrio Obrero y las Unidades de Salud de la Familia, con la habilitacin de un nmero telefnico gratuito para los usuarios. Mediante este sistema podrn conocer a qu servicio de salud recurrir, pero tambin ayudar a que tales servicios puedan pasar a responsabilidad de las USFs, tomando los datos de las personas e identificndolos para luego realizar el seguimiento. Las unidades recibiran un reporte todos los das. Se enfocara a la identificacin de casos febriles en su primera etapa de implementacin. Por otra parte, la integracin de los servicios tiene relacin con la asignacin de recursos humanos en salud y tecnologa, proyectos como el de la Coordinadora Ejecutiva para la Reforma Agrafia (CEPRA), al cual se ha adherido el MPSBS buscando asegurar en los Hospitales Regionales la presencia permanente de profesionales del rea clnica, peditrica, ginecolgica, ciruga y anestesiologa. En diciembre de 2011, el Servicio de Emergencias Mdicas Extra hospitalarias (SEME), implementa a modo de prueba una base repetidora en Caacup, que consiste en una ambulancia equipada con computadoras que cuentan con software de cartografa digital va Google Maps para que el personal pueda trasladarse en forma ms inmediata hasta la persona que requiere asistencia. Este sistema posibilita la comunicacin, inclusive en el Chaco paraguayo con la central de SEME. Este implemento cuesta aproximadamente 160 millones de guaranes. Concluyendo, la dotacin en recursos humanos muestra tener un impacto importante, realizndose la mayora de las funciones previstas, percibiendo que podran brindar mejor sus conocimientos si dispusieran de instrumentales bsicos y una mejor coordinacin con los servicios del subsistema pblico. Una mejor racionalizacin en cuanto al equipamiento de las unidades junto con la puesta en marcha de la reforma de la red integrada de servicios de salud completara el esquema para dar un cumplimiento exitoso a esta dimensin. 3.2.8 Continuidad y Permanencia Parte del paradigma que plantea la estrategia de atencin primaria, es estar a lo largo de los ciclos de vida de las personas. En este sentido, debe estar presente en los distintos mbitos donde stas se desempean, ya sea la escuela, el trabajo u el hogar. Por la mirada integral que se imprime a la atencin brindada, los profesionales de las USFs tienen la mirada sobre todos los miembros de la familia, des-
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de nios, jvenes, adultos y de la tercera edad, esto se logra realizar de forma continuada principalmente en aquellos lugares con agentes comunitarios: A los nios con desnutricin le vemos la dieta y les vemos cada 15 das. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. Tambin controlamos a las embarazadas, si estn al da con su vacunacin, con el control pre natal. Agente Comunitaria usf Asuncin. Con los abuelitos abandonados, una vez vamos con la mdica y despus le hacemos el seguimiento, porque nosotras tenemos que darle los medicamentos. Agente Comunitaria usf Asuncin. En lugares donde se cuenta con el apoyo de agentes comunitarias, el seguimiento es realizado por las mismas, lo que permite a los profesionales de la salud estar al tanto de la evolucin de los pacientes: Tenamos varios internados y los agentes van a ver la evolucin de los pacientes [al HBO]. Auxiliar en Enfermera usf Asuncin. Identificamos que se va acercando la fecha en que se va a terminar la medicacin de un paciente y les indicamos a las agentes sobre esto para que se acerquen al paciente. Auxiliar en Enfermera usf Central. Se observa que este seguimiento se dificulta en el interior del pas, pudindose visitar de forma programada a aquellas personas que se encuentran cercanas a las unidades: S, vienen ac para su control. A veces nosotros nos vamos a ver cmo estn, los martes y jueves nos vamos a hacer una visita, a los que estn ms cerca. Licenciada en Enfermera usf Interior. En caso de que las distancias sean considerables, esto depende de las noticias que reciban los profesionales, a travs de familiares, o cuando la persona retorna a consultar a la usf. Incluso, cuando se logra identificar algunas personas con patologas a travs del censo, por las distancias, no se logra dar seguimiento: De los que identificamos en el censo slo cuatro personas logramos que vengan a hacerse su tratamiento, porque todos estn lejos. Licenciada en Enfermera usf Interior. Con una embarazada pudimos hacer el seguimiento. La otra tuvo con una emprica, porque vive lejos. A los 18 das vino para pesar a su beb. Licenciada en Enfermera usf Interior. Un caso tuve que derivar al Hospital Regional porque era un caso sospechoso de dengue hemorrgico, ahora no s qu pas de l. Mdico usf Interior. Los miembros de las unidades han estado presentes principalmente en las escuelas, realizando charlas educativas y vacunaciones; as como en los hogares, donde hay agentes comunitarios que realizan visitas casa por casa. Estamos yendo a las escuelas llevando varios programas. Licenciada en Enfermera usf Central. Fijamos la hora de ir a la escuela, a la radio, las visitas domiciliarias. Licenciada en Obstetricia usf Central. En cualquier circunstancia: demanda programada, demanda espontnea, urgencia, internacin: En el censo se captaba un paciente encamado que ya no poda venir ac, entonces a partir de cierta hora cerraba el consultorio y asuma un horario de visita domiciliaria. Mdico usf Central. Consultas dentro y fuera de la usf. Si hay una urgencia vamos a la casa. Una vez a la semana estn fijadas las visitas por parte del mdico a pacientes crnicos y encamados. Auxiliar en Enfermera usf Asuncin.
3.2.9 Activo Esta dimensin est relacionada con la toma de iniciativas para la bsqueda de problemas sanitarios para que no se presenten de forma evidente. Al respecto, los miembros de las unidades han mostrado este tipo de acciones ante brotes epidemiolgicos: S, en seguida si hay casos sospechosos van a hacer una visita. Mdico usf Central. En cada unidad realizamos visitas domiciliarias, charlas, vacunaciones, atencin de enfermedades, bloqueos de patologas contagiosas ante sospechas. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. Esta caracterstica de las usf vista por sus propios miembros, se refiere principalmente a las visitas peridicas que realizan los agentes comunitarias, con el objetivo de darse a conocer a la comunidad, incluso si deben realizarlas fuera del horario establecido, para poder censar y visitar a todas las personas de su micro-territorio: Las chicas se mueven mucho, hacen sus visitas, conocen a sus pacientes, que les falta que no. La gente llama, porque ellas se hacen conocer. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. Hay gente que est en su casa despus de las 3 de la tarde. Los sbados o domingo se tienen que ir las agentes, tienen que completar sus planillas. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. Ante la ausencia de agentes comunitarias que puedan realizar un seguimiento continuado en el territorio de responsabilidad, los miembros de las unidades buscan generar acciones creativas que puedan crear un vnculo y una visita contina por parte de los pacientes a quienes realizan seguimiento: Los antihipertensivos no los damos para un mes, sino semanalmente, para que estn obligados a venir a controlar la presin, sin necesidad de que pasen a hacer consulta conmigo, salvo que lo necesiten. Mdico usf Central Sin embargo, esta dimensin es considerada ms bien el plano de las tareas asistenciales, sean brindadas estas en consultorio o en atenciones comunitarias, que son realizadas en casas de vecinos: Mientras la mdica est atendiendo la consulta mdica, la enfermera hace PAP, ginecologa, planificacin. La Auxiliar hace vacunacin y las charlas. Los agentes comunitarios se van a traer la gente. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. Ir ms all de lo que se llega a brindar una atencin en consultorio o dentro del territorio, es muestra de un compromiso de los profesionales hacia el mtodo de trabajo y la nueva estrategia, que podra perderse si no se encuentran los canales adecuados para seguir incentivando. Aqu un caso de profesionales de la salud, que ante la desarticulacin del sistema no escatimaron esfuerzos para lograr obtener una solucin efectiva: Una embarazada indgena de 8 meses, lleg a las 11 de la maana y al controlar tena 4 de dilatacin. Le dije que tena que ir al Hospital y el marido nos dijo que s o s tenamos que ir con l. Primero nos fuimos a Katuete, y slo una auxiliar estaba, despus a Puente Kyha, y despus llegamos a Saltos. Por suerte sali todo bien y nos alegramos mucho. Licenciada en Obstetricia usf Interior.
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3.2.10 Trabajo de Equipo Entendiendo que las USFs disponen de elementos bsicos que no hacen al uso de tecnologas pesadas, una visin interdisciplinaria en el terreno es lo que permitira el oportuno diagnstico de las patologas presentes en las personas que recurren a las mismas, por lo cual el trabajo en equipo es esencial en la gestin de los miembros de las Unidades. En este sentido, los espacios de evaluacin y mejoramiento de la gestin del trabajo es de suma importancia, ya que los mismos debern realizarse de manera sistemtica, generando el ambiente de camaradera necesario para poder recibir sugerencias y crticas respecto a aspectos que deben ser mejorados, por medio de un trabajo horizontal, donde todos los miembros asuman responsabilidad sobre los objetivos que deben ser alcanzados, haciendo a cada uno partcipe del funcionamiento de la unidad y la bsqueda de soluciones. La divisin de tareas y el cumplimiento responsable de las mismas, puede ser realizado donde cada uno est al tanto de sus funciones: Tenemos un organigrama. Tenemos cosas que cumplir, por mes. Cada uno tiene su tarea. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. El Manual de Funcionamiento de las unidades sugiere la realizacin de reuniones del Equipo de las usf para la coordinacin de las tareas e informes donde pueden realizarse ajustes a la tarea cotidiana. Las mismas, son realizadas semanalmente en aquellos lugares donde la prctica est ms estructurada: Con las reuniones que tenemos los viernes. Podemos decir: esto no me gusta, esto no lo ests haciendo bien. Son crticas constructivas. Auxiliar en Enfermera usf Asuncin. La coordinacin de tareas es fundamental para realizar un seguimiento continuo sobre la poblacin de responsabilidad. Una comunicacin fluida entre los miembros garantiza intercambiar informacin sobre la poblacin y dar relevancia a todas las funciones: Comunico a mis compaeras, mir fulano se mud a tu micro, mirale na un poco. Entonces, se va a su vivienda. Agente Comunitaria usf Asuncin. La mdica realiza las derivaciones y despus avisa a las agentes comunitarias. Agente Comunitaria usf Asuncin. Por otra parte, la falta de definicin de roles y funciones especficas que deben ser cumplidas por los miembros de las usf, conlleva a que algunos sientan que la mayor parte de las tareas cae bajo su responsabilidad: Yo me encargo de casi todo. No tenemos funciones especficas. Auxiliar en Enfermera usf Interior. Ac cada uno es jefe de cada cosa, definir bien los roles, que cada uno sepa qu tiene que hacer. Mdico usf Interior. La comunicacin interna en general es buena en la mayora de las unidades consideradas, slo se verifican problemas en aquellas que no cuentan con ambiente tranquilo en el trabajo con grupos de funcionarios que ya estaban realizando actividades asistencias en los puestos de salud, que posteriormente fueron transformados a unidades de salud de la familia. Pero esto no ha sido as en todos los casos, dado que en algunos lugares s se ha dado la colaboracin entre funcionarios, especialmente en relacin a las auxiliares de enfermera y encargadas del Programa Ampliado de Inmunizaciones, realizando las vacunaciones y censo en forma conjunta.
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Nos distribuimos el trabajo, tenemos personal de PAI, funcionarios del Consejo de Salud. Los censos salimos a hacer dos veces a la semana, y visitas a las escuelas y colegios. Licenciada en Enfermera Central. Salgo a vacunar con las otras enfermeras, me quedo en la Farmacia, salimos a hacer charlas en las escuelas, salimos con la gente de SENEPA. Auxiliar en Enfermera usf Interior. El trabajo en equipo y la horizontalidad en las relaciones, genera un ambiente de compaerismo no muy usual en servicios de salud, donde la verticalidad en funcin al grado de formacin suele pesar en la cadena de decisiones, en algunos lugares la figura del mdico sigue siendo importante para la realizacin de acciones. Otras figuras del equipo van apoderndose de las actividades, logrando un ambiente de trabajo de gran satisfaccin para los miembros de las unidades: Todos somos iguales, todos trabajamos en conjunto. Licenciada en Enfermera usf Central. Negociaron los chicos [con una empresa local], yo hubiera pedido otras cosas, pero yo acepto las reglas de juego. Mdico usf Central. Del doctor siempre sale la decisin. Siempre le vemos a l como jefe, y el pone las ideas y nosotras cumplimos. Auxiliar en Enfermera usf Interior. Cuando la proximidad entre Unidades logra reunirlos para realizar reuniones conjuntas, esto enriquece sustancialmente la visin sobre el territorio social de responsabilidad y se comparten experiencias que ayudan a conocer, comprender mejor la cotidianeidad de las personas y enfrentar conjuntamente las dificultades encontradas tanto en estrategias de atencin como de llegada al territorio: Como hay dos equipos en el Baado una vez por semana hacemos una reunin del ESF San Felipe, y cada 15 das con los dos equipos coordinamos acciones. Agente Comunitaria usf Asuncin. Concluyendo, el trabajo en equipo entre los miembros de las unidades ha sido posible en prcticamente su totalidad, presentando casos excepcionales. Lo que parece manifestarse son dificultades entre el trabajo en equipo con funcionarios que ya se encontraban anteriormente en los puestos, lo que podra solucionarse con la inclusin de los mismos en capacitaciones sobre la estrategia y reuniones de coordinacin. 3.2.11 Programacin y Evaluacin La aps al buscar constituirse en una respuesta racional a las necesidades de salud de la comunidad exige programacin de acciones, evaluacin y reprogramacin. En cuanto a programacin, los equipos de las Unidades han destinado das especficos a determinadas actividades, ya sea asistenciales o de promocin, brindando a la comunidad las informaciones correspondientes: Siempre programamos. Tenemos estandarizadas las salidas los martes y jueves, pero si no vamos a hacer, volvemos a planear. Mdico usf Interior. Tenemos tres das fijos que hacemos consultorio, que son lunes, mircoles y viernes, y los das martes y jueves hacemos el censo y extramuros. Mdico usf Interior. Lo fundamental es la capacidad de priorizar acciones, especialmente en momentos en que surgen brotes epidemiolgicos las cuales exigen aunar mayores esfuerzos en torno al combate de los focos:
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Cada 15 das tenemos reuniones donde vemos qu es lo que falta, qu debemos priorizar, de acuerdo a la etapa que estamos como es la epidemia de dengue que nos obliga a saber priorizar. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. Sin embargo, en otras usf este encuentro de programacin se da de manera menos formal, a modo de charlas y en medio de actividades que se desarrollan en el da y las actividades se dan de manera ms espontnea: Es un poco difcil pero no imposible [programar las actividades]. Pero llegado el momento tenemos que encontrar un hbito tambin. Mdico usf Central. Internamente hablamos a diario, vemos hoy lo que vamos a hacer maana. Mdico usf Central. Luego de la programacin, la evaluacin, que debe ser entendida como un proceso dinmico y continuo, es de suma importancia para que las Unidades tener una nocin acerca del impacto de sus acciones en el territorio. sta es realizada tanto desde una perspectiva cualitativa como cuantitativa, con la realizacin de reuniones de los miembros, que comparten sobre los puntos fuertes y dbiles de sus gestiones, as como la elaboracin de informes sobre la productividad conseguida por las usf, que son enviadas a las coordinaciones regionales, los hospitales de referencia y el nivel central: Todos los meses enviamos un informe mensual por agente, mdica, licenciada y auxiliar. Las visitas, bloqueos y capacitaciones, vamos informando. Agente Comunitaria usf Asuncin. Con el Hospital de Aregu nos reunimos trimestralmente para el Control de Gestin, donde se hace el balance de lo que se hizo en el balance. Mdico usf Central. El monitoreo constante tambin cobra importancia, para realizar sobre la marcha correcciones e incentivar al cumplimiento efectivo de las tareas: Los agentes todos los das tienen que hacer su visita programada. Diez casas por cuadra. La Lic. en Enfermera monitorea el cumplimiento y ella en ciertas horas de la semana chequea que esas visitas hayan sido realizadas. Mdica usf Asuncin. Tambin como en la programacin, algunas evaluaciones suelen ser realizadas de manera informal, lo que no resta importancia a la revisin sobre sus acciones realizadas, por parte de los profesionales de las usf, ya sean de manera diaria, semanal o mensual: [La evaluacin] Es una charla. Mdico usf Central. Antes as noms [nos reunamos], pero a partir del curso introductorio todo estamos haciendo con documentos. Licenciada en Enfermera usf Interior. Finalmente, para el logro de las metas fijadas, la reprogramacin de las tareas pendientes, es importante incorporar como prctica, lo que generalmente afecta a las agentes comunitarias quienes tienen asignadas metas mensuales: Si no pudimos hacer las visitas, por ejemplo por el tema del dengue, reprogramamos. En una de las zonas estuvo rebasado. Agente Comunitaria usf Asuncin. La programacin y evaluacin es una actividad que ha estado presente en las unidades, pero debera ser enfatizada para que la misma sea realizada en forma sistemtica y realizar mejoras en las acciones llevadas a cabo por las unidades.
3.2.12 Docencia e Investigacin La educacin permanente dirigida a los profesionales es fundamental, especialmente aquellos relacionados a la medicina familiar y salud pblica, para que se puedan mejorar las estrategias de intervencin de los equipos: Desde la DGAPS, se ha establecido que los equipos se dediquen un da a las capacitaciones. En este sentido, las unidades de Asuncin han mantenido ese espacio de manera continuada: Estamos teniendo los mircoles capacitaciones en el Ministerio. Licenciada en Enfermera usf Asuncin. En las del Departamento de Central, si bien tambin siguen recibiendo capacitaciones, algunas unidades perciben que al momento de la instalacin esto se dio con ms frecuencia, por lo que han destinado ese da para la realizacin de reuniones para la evaluacin y programacin: Sera mejor si lo hacemos de forma regular. Auxiliar en Enfermera usf Central. En esta tarea de educar a los miembros de las usf, de acuerdo al Manual de Funciones, el mdico como la licenciada en enfermera deben jugar un rol importante al respecto. Esta capacitacin viene principalmente del mdico, que dedica momentos para capacitar a los agentes principalmente: Tenemos capacidad de ensear para la prevencin, tenemos apoyo de los mdicos. Agente Comunitaria usf Asuncin. Los jueves capacito y tambin solicitamos personal para capacitar. Hacemos un certificado que entregamos a los agentes para que se motiven. Mdico usf Asuncin. Justamente, uno de los elementos clave para la elaboracin de estrategias son los censos que permiten realizar los mapas del territorio, detectando con estas herramientas las patologas prevalentes y determinantes sociales de la comunidad para as encarar las acciones con promocin, prevencin y asistencia: Ac hay una curtiembre y hay gente que se constituy bajo el tendido elctrico de alta tensin y eso influye bastante, tenemos algunas sospechas pero no una conclusin porque recin estamos conociendo a nuestra poblacin. Auxiliar en Enfermera usf Central. Como de alguna manera se ha ido insinuando en el texto, en los territorios ms urbanizados, este proceso de censado ha culminado han alcanzado la meta asignada para cada unidad: Nos ha permitido conocer las condiciones de vida en las que vive la gente. Mdico usf Central. De los datos que obtuvimos captamos hipertensos. Entonces, hacemos una charla comunitaria. Licenciada en Obstetricia usf Interior. En los territorios rurales, las distancias constituyen un obstculo, por no contar en la mayora de los casos con medios para la movilizacin: El censo est a la mitad. El mapa el 10% seguramente est completo. Auxiliar en Enfermera usf Interior. No estamos usando esos datos porque no hicimos todo lo que nos toca. Auxiliar en Enfermera usf Interior. Por otra parte, si bien el impacto del trabajo de las unidades es sin lugar a dudas de carcter cualitativo, ya que se busca generar hbitos saludables en el estilo de vida de las personas.
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Una herramienta fundamental para la constatacin del rendimiento del trabajo lo constituyen las estadsticas de las actividades realizadas. El llenado de planillas ha sido uno de los temas dentro de las capacitaciones a agentes y profesionales de las unidades. En este sentido, las unidades han notado que los niveles de cobertura que han realizado en sus territorios figuran por debajo de lo que han consignado en sus informes. Esto debido a que an no se han ejecutado los cambios de cdigo de carga de las consultas que son recabadas por la Direccin General de Informacin Estratgica en Salud, lo cual debera ser subsanado para no perder datos duros sobre el impacto inicial de esta estrategia. Concluyendo, sera de suma importancia reforzar las capacitaciones dirigidas a las unidades del Departamento Central e Interior, dotar de medios a las mismas para completar los datos primarios para conocer sus comunidades y sacar conclusiones que tiendan a mejorar la estrategia de intervencin y de promocin de la salud.
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3.3 Desarrollo de los puntos de mejora

A partir de las dimensiones estudiadas sobre el impacto efectivo de la estrategia de atencin primaria de salud en Asuncin, cuatro distritos de Central y cuatro del interior del pas se consideran oportunos para presentar una serie de recomendaciones y puntos de mejora que podran resultar de utilidad para el proceso de aplicacin de la estrategia y optimizar el trabajo en las usf evaluadas. Debido a su importancia y viabilidad, centramos los puntos de mejora, en las dimensiones de esencialidad, integralidad, integracin, y docencia e investigacin.
Dimensin Esencialidad
Problemtica Sin una buena dotacin de instrumentales que podran coadyuvar a solucionar en un 80% los problemas que llegan a las USFs y sin una provisin adecuada de medicamentos, los pacientes recurriran como de costumbre a los dems niveles de atencin.
Procedimientos y Mecanismos Mapeo de dotacin de instrumentales y equipamiento de las USFs. Priorizacin de USFs a ser provistas de instrumentales. Listado de instrumentales y equipos bsicos: primeros auxilios y la atencin maternoinfantil, a saber: baln de oxgeno, manmetro, cajas de ciruga menor, balanza peditrica, aparato de toma de presin. Listados de servicios y especialidades Dotar a las usf de listados de servicios y especialidades que pueden encontrar en el Hospital de referencia o que se encuentren en su rea de inuencia. En principio, las referencias deberan ser realizadas a los hospitales cabeceras, pero en stos no siempre se cuentan con todas las especialidades, por lo cual se debera identicar aquellos ms cercanos a los cuales las USFs pueden referir, para especialidades como: oftalmologa, otorrinolaringologa, endocrinologa, traumatologa, entre otros. Crculos de Integracin Generar espacios institucionales de intercambio de informacin y experiencias entre los hospitales y centros de referencia y las unidades de salud de la familia, a n de lograr la integracin de sus miembros, para ir borrando las diferencias que han surgido por la implementacin de una nueva estrategia en el seno de otras prcticas que fueron consolidadas durante largos aos. Podran realizarse con frecuencia mensual en las instalaciones de las Regiones Sanitarias, para que las mismas aancen su rol de control y monitoreo de las USFs.
Actores Encargados Direccin General de Atencin Primaria de la Salud Direccin General de Insumos Estratgicos Regiones Sanitarias
Plazos 1 Semestre 2011
Integralidad
La fragmentacin de los servicios de salud, sumada a la heterogeneidad en la cartera de servicios ofertados, resulta un obstculo para los miembros de las USFs para la referencia y contra referencia.
Direccin General de Servicios y Redes Regiones Sanitarias Direccin General de Atencin Primaria de la Salud
2 Semestre 2010
Integracin
La falta de una cohesin entre los servicios de salud constituye un problema para los profesionales de las USFs que no pueden cumplir a cabalidad su funcin de primera puerta dentro del sistema, al no poder guiar a los pacientes de manera efectiva a otros niveles de atencin.
Direccin General de Atencin Primaria de la Salud Regiones Sanitarias
1 Semestre 2010
Dimensin Integracin
Problemtica La imposibilidad de poder realizar los traslados muchas veces constituye un problema para la accesibilidad. En este sentido, la integracin de los servicios a travs de una red de mviles podra facilitar el acceso a estudios, anlisis y consultas.
Procedimientos y Mecanismos Red de Transporte Sistema transporte que permita realizar visitas programadas de control y seguimiento, y realizacin de anlisis y otros estudios, que ingrese a las compaas y asentamientos ms alejados de los servicios de salud. Interesante desarrollar el cmo, los tiempos estimados, los actores potencialmente involucrados, su costo eventual, las frecuencias del recorrido, etc. Esta experiencia ya se desarrolla en el Departamento de Guair, emprendimiento iniciado por la Direccin de la IV Regin Sanitaria, donde se ha racionalizado la utilizacin de los mviles con los que cuenta la Regin, los cuales fungen como Mviles de Salud que recorre las comunidades y compaas de forma programada, a n de brindar esta oportunidad a personas a quienes les resulta complicado el acceso a los servicios. Territorializacin Finalizar la realizacin de los censos y mapas territoriales.
Actores Encargados Directores Regionales Jefes de Transporte Unidades de Salud de la Familia
Docencia e Investigacin
Sin datos totales sobre la poblacin asignada en micro territorios no podr realizarse las acciones de promocin y prevencin y asignacin de recursos para la cobertura de la misma. Sin datos totales sobre la poblacin asignada en micro territorios no podr realizarse las acciones de promocin y prevencin y asignacin de recursos para la cobertura de la misma.
usf
2 Semestre 2010
Docencia e Investigacin
Territorializacin Finalizar la realizacin de los censos y mapas territoriales.
usf
2 Semestre 2010
Dimensin Docencia e Investigacin
Problemtica La falta de acceso preciso sobre la cobertura y productiva de las USFs impedir conocer con precisin sobre el impacto de las mismas.
Procedimientos y Mecanismos Registro de Datos Desagregar datos de los pacientes de fuera de zona, identicando los distritos de los cuales provienen, lo que servira para poner en marcha la red integrada de servicios de salud, de modo a crear incentivos que lleven a las personas a optar por sus Unidades de Salud de la Familia. Fortalecer el rol de formacin por parte de las licenciadas en enfermera hacia las auxiliares y agentes comunitarios, a partir de capacitaciones dirigidas a las mismas, para que acten en cascada con los dems miembros de las USFs.
Actores Encargados Direccin General de Informacin Estratgica en Salud Direccin General de Atencin Primaria de Salud Regiones Sanitarias
Se ha vericado la baja participacin de las licenciadas en enfermera en la formacin permanente de las auxiliares en enfermera, en Central e Interior, elemento que estaba previsto en el Manual de Funciones.
Direccin General de Atencin Primaria de la Salud Direccin General de Promocin de la Salud
2 Semestre 2010
La instancia encargada de la implementacin de la estrategia de aps es la Direccin General de Promocin de la Salud, por lo tanto, es la ideal para liderar la introduccin de mejoras en coordinacin con aquellas involucradas dentro del organigrama del mspbs. 3.3.1 Otras recomendaciones Cobertura con agentes comunitarios y funcionarios administrativos (estadgrafo). Esto est contemplado en el modelo prefigurado por la Direccin de Atencin Primaria de la Salud, puesto que ambos recursos humanos son de suma importancia para realizar la vigilancia en el territorio y para levantar los datos de las coberturas realizadas. La incorporacin de estas dos figuras ayudar en las tareas de los profesionales de la salud, quienes ampliaran de esta manera sus actividades de asistencia y de seguimiento con visitas domiciliarias, entre otros. Incorporacin de profesionales de la salud mental con enfoque de atencin primaria ayudara a la tarea de las unidades de salud de la familia. Enfocar la participacin social ms all de un mecanismo de control de la gestin, sino tambin en la resolucin conjunta de los problemas comunitarios de salud, identificando factores ambientales y sociales que podran poner en riesgo la salud de la comunidad.
3.4 Principales conclusiones y proyecciones de la investigacin

La implementacin de la estrategia de aps implica grandes desafos para el sistema de salud del Paraguay. Ante todo, rompe con el esquema tradicional de atencin y pone en la agenda pblica la importancia de iniciar en nuestro pas la educacin para la salud y calidad de vida. Igualmente, al otorgar servicios de forma equitativa a toda la poblacin, posibilitando el acceso universal y gratuito, podra incluso tener efectos importantes en la misma cultura poltica, que como es sabido, ha utilizado al sistema sanitario como uno de sus elementos ms importantes para el reparto de prebendas y favores personales. En otros pases, su impacto se ha visto con nmeros que hablan de una reduccin de visitas a centros hospitalarios o de guardia, como ha sido el caso cubano, pas pregonero de esta estrategia, donde entre 1985 y 1992 se registr un 30 % de reduccin en las admisiones en los hospitales y el 20 % de disminucin en las visitas a los cuerpos de guardia para atencin ambulatoria64. Es largo an el camino, puesto que las USFs estn siendo instaladas sin la presencia de agentes comunitarios, que son clave para realizar una vigilancia y control permanente con una frecuencia que pueda considerarse relevante para el cambio de hbitos y aptitudes en materia de salud. Los profesionales presentes, de todas formas significan para muchos territorios, la presencia personas que puedan brindarles una atencin que antes no les era cercana ni posible. La integracin a una red coordinada, posibilitar la prestacin de respuestas efectivas, por lo que es imperativo corregir la segmentacin dentro del mismo sistema pblico sanitario, para no repetir experiencias como la chilena, donde la legislacin en esta materia termin separando las estructuras directivas y administrativas de entre los servicios, y donde las unidades de primer contacto fueron limitados en recursos, respecto a los hospitales65. Es preciso seguir estudiando la implementacin de esta nueva estrategia, desde la visin misma de los usuarios, as como de manera directa, su vinculacin con el sistema de salud tradicional, para obtener un escenario ms acertado sobre su alcance. Entre los desafos que el mspbs se encuentra encarando desde este ao, con la puesta en marcha del Plan Piloto de desarrollo de la Red Integrada de Servicios de Salud, en el distrito de Asuncin y el Departamento Central.
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64 Cuba. Ministerio de Salud Pblica. Informe Anual, 1993. Datos estadsticos. La Habana, MINSAP, 1993. 65 Montoya-Aquilar, C.: Atencin primaria de salud. Alma Ata otra vez y la experiencia de Chile en Cuadernos Mdicos Sociales; Vol. 48; N 3; Santiago de Chile, 2008.
3.5 Anexos
3.5.1 Material secundario
Ilustracin 8 Unidades de Salud de la Familia instaladas a julio de 2010 regin sanitaria I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XIV XV XVI XVII XVIII departamento Concepcin San Pedro Cordillera Guair Caaguaz Caazap Itapa Misiones Paraguar Alto Paran Central eembuc Amambay Canindey Pte. Hayes Alto Paraguay Boquern Capital distritos 5 15 13 5 9 9 13 10 13 15 13 9 3 7 4 4 3 1 usf 19 19 15 16 13 21 16 14 20 15 34 10 15 15 5 4 3 12
Fuente: Declaracin de Alma Ata
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3.5.2 Listado de las personas entrevistadas Mara del Carmen Gmez - Directora General de Atencin Primaria de la Salud Nicols Tanaka - Director de Atencin de la Familia, Direccin General de Atencin Primaria de la Salud. Stella Velzquez - Coordinadora de Atencin Primaria de la Salud, XVIII Regin Sanitaria (Asuncin). Gladys Larrieur - Coordinadora de Atencin Primaria de la Salud, XI Regin Sanitaria (Departamento de Central). Mariano Nvoli - Mdico de Familia - Coordinador de usf - XIII Regin Sanitaria, Amambay.
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Sra. Olga Vera - Coordinadora usf - XIV Regin Sanitaria, Canindey. G. D. - Auxiliar en Enfermera - Coordinadora de usf San Felipe CAMSAT, Asuncin. C. G. - Mdica de Familia - usf San Felipe CAMSAT, Asuncin. C. G. - Auxiliar de Farmacia usf San Felipe CAMSAT, Asuncin. G. G. - Licenciada en Enfermera usf San Felipe CAMSAT, Asuncin. G. B. - Agente Comunitaria usf San Felipe CAMSAT, Asuncin. G. A. - Agente Comunitaria usf San Felipe CAMSAT, Asuncin. C. O. - Agente Comunitario usf San Felipe CAMSAT, Asuncin. P. C. - Mdica de Familia - Coordinadora de usf Santa Ana, Asuncin. L. S. - Auxiliar en Enfermera usf Santa Ana, Asuncin. L. C. - Agente Comunitaria ESF Santa Rosa (en usf Santa Ana), Asuncin R. - Auxiliar en Farmacia - usf Santa Ana, Asuncin. G. M. - Licenciada en Enfermera - usf Santa Ana, Asuncin. L. M. - Agente Comunitaria ESF Santa Rosa (en usf Santa Ana), Asuncin. B. A. - Agente Comunitaria ESF Divino Nio (en usf Santa Ana), Asuncin. E. L. - Mdico de Familia - usf Marquetalia, San Lorenzo. D. S. - Odontloga usf Marquetalia, San Lorenzo S. - Licenciada en Obstetricia - usf Marquetalia, San Lorenzo. L. D. - Auxiliar en Enfermera - usf Marquetalia, San Lorenzo. E. D. - Agente Comunitaria - usf Marquetalia, San Lorenzo. C. S. - Agente Comunitaria - usf Marquetalia, San Lorenzo. G. G. - Tcnica Superior en Enfermera - Agente Comunitaria usf Marquetalia, San Lorenzo. F. O. - Agente Comunitaria - usf Marquetalia, San Lorenzo. C. - Mdico de Familia - usf Guadalupe, M. Roque Alonso. P. - Licenciada en Enfermera usf Guadalupe, Mariano Roque Alonso. R. - Auxiliar en Enfermera usf Guadalupe, Mariano Roque Alonso. M. - Agente Comunitaria - usf Guadalupe, Mariano Roque Alonso. L. - Agente Comunitaria - usf Guadalupe, Mariano Roque Alonso. M. L. - Mdico de Familia - Coordinador usf Valle Puc, Aregu. D. - Licenciada en Obstetricia - usf Valle Puc, Aregu. E. R. - Auxiliar en Enfermera - usf Valle Puc, Aregu. J. A. - Licenciada en Enfermera - usf San Roque, Bella Vista - Amambay. S. N. - Auxiliar en Enfermera - usf San Roque, Bella Vista - Amambay. M. P. - Mdico - usf Cerro Cora - Amambay. J. D. - Licenciada en Obstetricia - usf Cerro Cora - Amambay. G. O. - Mdico - Coordinador usf Cruce Ybyra Rovana - Canindey. S. P. - Licenciada en Obstetricia - usf Cruce Ybyra Rovana - Canindey. S. S. - Auxiliar en Enfermera - usf Cruce Ybyra Rovana - Canindey. G. E. - Mdico - usf Corpus Christi - Canindey. G. R. - Licenciada en Enfermera - usf Corpus Christi - Canindey. R. - Auxiliar en Enfermera - usf Corpus Christi - Canindey.
El sistema social y judicial de proteccin a la niez y la adolescencia en Bella Vista, Itapa

Por Rosalba Garay
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4.1 Introduccin
El objeto de esta investigacin es dar a conocer de qu manera se maneja el sistema de proteccin de la niez y la adolescencia, conformado por tres niveles territoriales: nacional, departamental y distrital. El estudio especficamente se centra en el distrito de Bella Vista, departamento de Itapa. 4.1.1 Algunas caractersticas del distrito Bella Vista est ubicada en el departamento de Itapa a 47 kilmetros de Encarnacin, la capital departamental y a 410 kilmetros de Asuncin, la capital nacional. Se accede a travs de la Ruta VI Juan Len Mallorqun y es fronteriza con la ciudad de Corpus, Argentina, estando ambas separadas por el Ro Paran66. La Asociacin de Municipalidades de Colonias Unidas (AMCU) est conformada por los distritos de Obligado y Hohenau y Bella Vista. Tiene una superficie de 30.000 hectreas. El rea urbana y sub urbana abarca solo 700 hectreas, por lo que la mayor parte de su territorio es rural, con suelo de alta calidad y productividad. Actualmente cuenta con 10.738 habitantes67. La mayor parte se encuentra asentada en la zona rural y tiene ascendencia alemana, por lo que adems del espaol y el idioma guaran, se habla el alemn como lengua materna. Es denominada la capital de la yerba mate debido a que es la zona del pas con mayor produccin e industrializacin, siendo este uno de sus principales recursos econmicos. Su suelo frtil hace que la produccin de soja tambin sea explotada, as como la ganadera. Las industrias de yerba mate generan en Bella Vista 569 empleos. El 30% de los empleados cuentan con preparacin previa en algn oficio o profesin y los restantes, no calificados realizan tareas en campos y fbricas, sea como estibadores, envasadores, etc. En las pocas de zafra se contratan cincuenta empleados temporales aproximadamente68. Segn el censo del ao 2002 la poblacin econmicamente activa estaba conformada por 3.395 personas. En este distrito, el ingreso promedio es de 1.164.553 guaranes por familia, 258.536 guaranes por persona. La pobreza alcanza a un 34,3% de su poblacin
66 Informaciones obtenidas de documentos de la Municipalidad de Bella Vista. 67 Proyecciones de la Direccin General de Estadsticas y Censos, segn el censo del ao 2002. 68 Datos obtenidos de las industrias ms grandes de Bella Vista. Yerbatera Pajarito, Selecta y Oleaginosa Raatz.
y Bella Vista ocupa el nmero 198 en el orden de pobreza entre los 235 distritos del pas, lo que le ubica en un rango superior a la media en la escala de pobreza nacional69. Adems, est dentro de los diez distritos con mayor desigualdad entre personas pobres y ricas70. 4.1.2 Estructura y propuesta de investigacin La hiptesis es que el trabajo entre las instituciones de proteccin a la niez y adolescencia es descoordinado, por lo tanto la investigacin sugiere un trabajo sistematizado entre las instituciones abocadas a atender a este sector para mejorar la proteccin integral de la infancia en todo el municipio. Si bien existe escasez y limitacin de recursos, lo que se intenta demostrar es que con las instituciones, recursos humanos y financieros existentes, es posible dar proteccin efectiva a la niez y la adolescencia. Para analizar esta realidad se determinaron los siguientes ejes: institucionalidad, recursos humanos, recursos financieros, acciones, polticas pblicas y redes en ejecucin; y su relacin con los derechos protegidos. Dichos ejes fueron utilizados para dirigir las entrevistas realizadas y fueron elegidos a fin de determinar donde radican los principales problemas. Las tcnicas utilizadas para recabar datos fueron las entrevistas abiertas a los principales operadores del sistema, adems del anlisis de documentos normativos, presupuestarios y organizativos de cada institucin. Se estudi primero el marco normativo en el que se regula el sistema de proteccin y como espera la Ley que el sistema funcione. Luego se realiz una comparacin con el funcionamiento real y actual que tienen las instituciones, sus deficiencias o buenas prcticas. 4.1.3 Marco normativo Es importante visualizar los dos sistemas de proteccin: el social y el judicial, con los diferentes organismos creados para la proteccin en la Ley 1680/01 Cdigo de la Niez y la Adolescencia. Lo que se intenta mostrar en la ilustracin 9 es la existencia de dos sistemas diferentes e independientes, pero que segn lo dispone el Artculo 3 de la Constitucin Nacional, deben actuar con independencia, coordinacin y recproco control. La novedad en la proteccin es el sistema social, pues es creado recin a travs de la Ley 1680. Por tanto el funcionamiento de sus organismos y la coordinacin con el sistema judicial todava tiene ciertas falencias, las cuales sern desarrolladas en esta investigacin. Los niveles y relaciones entre sus instituciones estn reguladas por la Ley y son explicados en la ilustracin 9.
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69 Pobreza y desigualdad de ingresos a nivel distrital Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (dgeec).Ao 2004. Pg. 54
70 Cuadro 2. Paraguay: los distritos ms pobres y desiguales. Pobreza y desigualdad de ingresos a nivel distrital Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (dgeec).Ao 2004. Pg.19
Ilustracin 9 Relacin entre el sistema judicial y la Ley Sistema de Proteccin Social dependiente del Poder Ejecutivo (Artculos 37/51) rganos Ejecutivos Permanentes: aplican las polticas pblicas y realizan acciones para la proteccin efectiva. Secretara de la Niez y la Adolescencia (Rango Ministerial) Consejera Municipal por los Derechos del Nio/a y Adolescente (CODENI) rganos Consultivos No Permanentes: crean las polticas pblicas Consejos de la Niez y la Adolescencia 1) Nacional, 2) Departamental, 3) y Municipal
Sistema de Proteccin Judicial dependiente del Poder Judicial (Artculos 158/165) Corte Suprema de Justicia Tribunales de Apelacin de la Niez y la Adolescencia Juzgados de la Niez y la Adolescencia Defensoras de la Niez y la Adolescencia Fiscalas Juzgados de Paz
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En el sistema de proteccin judicial, la jurisdiccin es especializada pues es necesario contar con idoneidad para desempearse en tales cargos. La idoneidad en el tema de los derechos de la niez y la adolescencia es evaluada en el proceso de seleccin de magistrados que se realiza en dos fases. Primero, ante el Consejo de la Magistratura se eligen los tres mejores puntajes que se obtienen luego de calificar el currculo de cada postulante, adems de una prueba escrita sobre temas generales y, otra especfica sobre niez y adolescencia, y tambin una entrevista oral. De esa terna propuesta por el Consejo de la Magistratura, la Corte Suprema de Justicia se encarga de designar al magistrado en cuestin. Los magistrados deben contar con equipos multidisciplinarios que colaboran en el cumplimiento de las funciones jurisdiccionales. Los jueces de paz pueden toman medidas urgentes, siempre y cuando en la localidad no existan juzgados especializados en tales casos. Las medidas debern ser comunicadas al juzgado correspondiente dentro de las 48 horas, conforme lo dispone el Artculo 70 del Cdigo de la Niez y la Adolescencia. Tal potestad otorgada a los jueces de paz, forma parte de la poltica pblica de descentralizacin en la proteccin y promocin de los derechos de la niez y la adolescencia. El sistema judicial acta solo en los casos especficamente establecidos en la Ley y como ltima opcin, para que la proteccin no sea siempre judicial y evitando que el nio o adolescente sufra esos procesos innecesarios. El sistema de proteccin social, dependiente del Poder Ejecutivo, tiene como funcin principal preparar y supervisar la ejecucin de la poltica nacional destinada a garantizar la plena vigencia de los derechos del nio/a y adolescente. Para esto deber regular e integrar los programas y acciones a nivel nacional, departamental y municipal.
Sistema de proteccin social
Sistema de proteccin judicial
La idea de un sistema implica el trabajo en forma conjunta, bajo direcciones generales organizadas hacia objetivos comunes. Es as que tales rganos operan en grado decreciente, yendo desde lo nacional a lo departamental, para llegar finalmente al nivel municipal, incluyendo tambin en el sistema de las organizaciones de barrios, que son agentes que permiten que el sistema de proteccin sea individual y efectivo. Son los encargados de ejecutar, cumplir y efectivizar las polticas pblicas. Cuentan con un plantel de funcionarios especializados y dedicados al cumplimiento de tales tareas. A nivel nacional, se encuentra la Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia (Snna). Tiene rango ministerial dependiente del Poder Ejecutivo; quiere decir, que la persona nombrada como Secretario de la Niez y la Adolescencia forma parte del gabinete presidencial. Una de las principales funciones del Secretario es presidir el Consejo Nacional de la Niez y la Adolescencia, entre otras cuestiones administrativas. La Snna debe cumplir con las polticas elaboradas por el sistema, poner en ejecucin los planes y programas, facilitar el relacionamiento y la coordinacin entre los distintos consejos que integrarn el sistema. Es el rgano encargado de organizar y monitorear el funcionamiento del sistema71 Los otros rganos ejecutivos y permanentes se desarrollan a nivel municipal y se denominan Consejeras municipales por los derechos del nio, nia y adolescente (codeni). Su finalidad es prestar servicio permanente y gratuito para la proteccin, promocin y defensa de los derechos del nio y del adolescente, siempre que su actuacin no sea jurisdiccional. Es decir, la codeni solo puede actuar en los casos donde los rganos jurisdiccionales an no han intervenido. Cada codeni est a cargo de un director y es integrada por profesionales abogados, psiclogos, trabajadores sociales y de otras disciplinas. Depende de la municipalidad de cada comunidad y funciona conforme a las necesidades, disponibilidad de recursos humanos y materiales. Sus atribuciones se basan en la atencin directa a la niez y la adolescencia, pues es el rgano de acompaamiento efectivo en cada municipio. As tambin, deben aplicar las medidas de proteccin y apoyo legisladas en el Cdigo de la Niez y la Adolescencia.72 Estos son organismos que abarcan niveles nacionales, departamentales y municipales. Su funcin es coordinar actividades y controlar el cumplimiento de las polticas pblicas. Estn conformados por representantes ciudadanos y autoridades que trabajan por los derechos del nio/a y adolescente. No funcionan en forma permanente, en el sentido que solo tienen sesiones en forma eventual de acuerdo a las necesidades y conforme a cada reglamento. Sus miembros no perciben remuneracin alguna por el ejercicio de esta funcin. El funcionamiento de tales rganos es esencial para la conformacin del sistema, pues es el que rene a representantes de todos los estamentos, pero deberan coordinar las acciones a travs de polticas pblicas integrales que involucren a las instituciones que representan.
rganos consultivos y no permanentes rganos ejecutivos y permanentes
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71 Artculos 40 y 41 del Cdigo de la Niez y la Adolescencia 72 Artculo 50 del Cdigo de la Niez y la Adolescencia
Est conformado por representantes de la Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia, el Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social, el Ministerio de Educacin y Cultura, el Ministerio de Justicia y Trabajo, el Ministerio Pblico, el Ministerio de la Defensa Pblica, los Consejos Departamentales y los organismos no gubernamentales. Su funcin principal es crear y controlar la poltica pblica nacional de proteccin de la infancia. Est integrado por representantes del Gobernador, la Junta Departamental, los respectivos Secretarios Departamentales de Salud y Educacin, las organizaciones no gubernamentales de bien pblico y sin fines de lucro del departamento, las organizaciones de nios del departamento y de los Consejos Municipales. Este Consejo debe adecuar la poltica nacional de proteccin a la infancia a la realidad departamental.
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Consejo Nacional de la Niez y la Adolescencia
Consejo Departamental de la Niez y la Adolescencia
Integrado por representantes del Intendente, la Junta Municipal, las ONG, las comisiones vecinales, las organizaciones de nios. Sus funciones principales son orientar prioritariamente sus gestiones desarrollando programas de atencin directa y de promocin integral de los derechos del nio y adolescente en su municipio, coordinar los programas, acciones emprendidas por las instituciones pblicas y con las instituciones privadas orientadas a los nios y adolescentes.
Consejo Municipal de la Niez y la Adolescencia
4.2 Anlisis de datos obtenidos en la investigacin

4.2.1 Sistema de proteccin judicial El nico rgano de proteccin judicial instalado en Bella Vista es el Juzgado de Paz. Las dos unidades fiscales penales ms cercanas estn a diez kilmetros aproximadamente, en la ciudad de Hohenau. En todo el departamento de Itapa hay una sola unidad fiscal en lo civil, comercial, laboral y de niez y adolescencia, que tiene su sede en Encarnacin. Dos juzgados, un tribunal de apelacin y tres Defensoras de la niez y la adolescencia funcionan en dicha ciudad. El sistema nacional se cierra con la Corte Suprema de Justicia con sede en Asuncin. Una gran falencia que sufri el sistema judicial de Itapa fue la falta de nombramiento de Juez Penal de la adolescencia, que se encontr vacante por cuatro aos, demostrando la lentitud en los procesos de nombramiento de Magistrados. El Consejo de la Magistratura recin conform la terna de candidatos por resolucin de fecha 15 de febrero de 2010, luego de los exmenes de rigor, sin que hasta hoy, la Corte Suprema de Justicia haya designado a la persona que ocupar el cargo.
Institucionalidad y funcionamiento
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En Itapa tampoco existe una Fiscala especializada en niez y adolescencia, atendiendo as el fiscal en cuestiones civiles, comerciales y laborales tambin los casos de nios y adolescentes. Tal Fiscala, as como los Juzgados de Primera Instancia, Tribunales y Defensoras se centran en Encarnacin. Todo esto representa un problema para los ciudadanos de Bella Vista, pues debido a la distancia los costos son mucho ms elevados, no solo los econmicos, sino tambin los costos en tiempo invertido, as como los problemas que pueden acarrear en un juicio la dificultad de acceso a los expedientes. La situacin se agudiza para aquellas personas de escasos recursos del distrito y para los ciudadanos de otros distritos ms alejados por falta de caminos transitables y medios de transporte colectivos adecuados. En muchos casos, el reclamo judicial se hace imposible y totalmente inaccesible. Los que pueden llegar a los rganos jurisdiccionales tienen acceso parcial a la justicia, pues los afectados, litigan en desigualdad al no disponer de los medios suficientes para impulsar adecuadamente el proceso. Muchas veces ni siquiera tienen dinero para asistir a audiencias ante los juzgados o enviar documentos. El Juzgado de Paz adquiere importancia dentro del sistema, pues es el rgano judicial ms accesible, ya que se encuentra instalado en cada distrito del departamento de Itapa. Los Juzgados de Paz actan como juzgados de la niez y adolescencia en casos de urgencias, donde no est instalado un Juzgado de Primera Instancia, pero deben comunicar al Juzgado de Primera Instancia ms cercano dentro de las 48 horas para que confirme, modifique o revoque la medida. Sin embargo, a pesar de que la Ley que autoriza a tomar tales medidas est vigente hace diez aos, los Juzgados de Paz todava no asumen su rol dentro de la proteccin de la niez y la adolescencia. En Itapa, esto queda demostrado a travs de la entrevista realizada a la Jueza de Primera Instancia de la niez y adolescencia, donde la misma manifest que, de los treinta distritos de Itapa, solo recibe medidas dictadas por los Juzgados de Paz de Pirap, Jess, Coronel Bogado y Bella Vista. En Bella Vista desde el 2009 hasta junio de 2010 se han dictado medidas sobre 10 asistencias alimenticias, 6 guardas provisorias, 2 maltratos, 1 abuso sexual y 1 caso de entrega ilegal de una nia recin nacida. No existen constancias anteriores de juicios de niez y adolescencia tramitados ante ese Juzgado. Hasta ahora, en todos los casos, las medidas tomadas por el Juzgado de Paz fueron remitidas dentro de las 24 horas al Juzgado de Primera Instancia, confirmadas y en algunos casos se prosigui con el trmite. El motivo por el cual se solicita un trato especial, es que los dems juicios tramitados ante Juzgados de Primera Instancia son impulsados por abogados, quienes controlan el desarrollo del juicio. Sin embargo, los remitidos por los Juzgados de Paz, normalmente, no tienen intervencin de abogados. Por tanto en los Juzgados de Primera Instancia, los funcionarios deben velar para que un defensor pblico tenga participacin inmediata y representar a los nios, nias o adolescentes involucrados. En la mayora de los casos remitidos por el Juzgado de Paz de Bella Vista al Juzgado de Primera Instancia, se tard ms de dos meses para que la Defensora Pblica tome intervencin debido a que el expediente no fue enviado. Solo despus del constante control y seguimiento que el Juzgado de Paz realiz, se pudo cumplir con la intervencin de la Defensora. Los casos de asistencia alimenticia se dieron a travs de acuerdos conciliatorios con los progenitores, donde previamente el padre es citado por el
Juzgado de Paz a fin de advertirle sobre las prescripciones legales referentes a las obligaciones alimentarias y en caso de que lleguen a un acuerdo se remite al Juzgado de la Niez y la Adolescencia, a fin de que se confirme la medida, o siga el procedimiento normal. Tambin en juicios de violencia domstica se tomaron medidas de proteccin a nios y adolescentes, como la asistencia alimenticia, el rgimen de relacionamiento con su padre o la prohibicin a algunos de los progenitores de acercarse a sus hijos por ser perjudiciales. Con relacin al caso de entrega ilegal de nios por parte de sus padres biolgicos a otras personas, el Juzgado de Paz, al tener conocimiento cita a los involucrados, toma audiencia a los mismos y remite inmediatamente al Juzgado de Primera Instancia para que ste d intervencin al Centro de Adopciones. Actualmente, la Ley N 4295/2011 de Maltrato infantil regula el procedimiento especial en tales casos y ratifica la funcin de los Juzgados de Paz para aplicar medidas de proteccin urgentes. Es as que la actuacin del Juzgado de Paz como rgano ms accesible a la comunidad es importante y por tanto resulta necesario dar a conocer, instruir y exigir el cumplimiento de sus funciones como representantes especializados en sus comunidades. Esto debera hacerse a travs de cursos y talleres con especialistas en derecho de la niez, organizados por los propios jueces a travs de las asociaciones de magistrados, por la Corte Suprema de Justicia, por la Snna o las codeni. Adems los organismos de control dentro del sistema judicial deberan fiscalizar efectivamente que los jueces cumplan con sus funciones. Para esto cada juzgado presenta informes mensuales sobre sus actuaciones. Los Juzgados de Paz estn obligados a presentar un informe mensual ante la Presidencia de cada Circunscripcin sobre sus actuaciones a fin de controlar sus desempeos. Tales informes quedan archivados sin que nadie los revise. La Presidencia debe revisarlos por lo menos trimestralmente para que los informes cumplan el objetivo esperado. La sociedad civil, a travs de las asociaciones, organizaciones no gubernamentales e incluso cada ciudadano, tambin debe presionar y controlar que los jueces de su comunidad y todas las autoridades cumplan sus funciones. La participacin ciudadana individual se da en Bella Vista a travs de los medios de prensa. Normalmente, el ciudadano afectado acude a la radio a presentar sus quejas contra las instituciones que no cumplen a cabalidad sus funciones. Para formalizar la denuncia por mal desempeo de jueces cualquier persona individual o jurdica afectada puede presentar una denuncia ante el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Para esto podra estar apoyada por organizaciones civiles. Normalmente, solo se comisiona a los Juzgados de Paz la realizacin de notificaciones y en muy pocos casos se le delega tomar audiencias testificales, conciliaciones, etc. Es importante utilizar y explotar esta herramienta, pues hace que los procedimientos sean ms accesibles y menos graves para los justiciables de la comunidad, quienes no debern trasladarse hasta el asiento del Juzgado de Primera Instancia. Los casos ms comunes tratados en los juzgados de la niez y la adolescencia son los reconocimientos de filiacin y la solicitud de asistencia alimenticia en contra de los padres. En el ao 2009, en el Juzgado de Primera Instancia del Primer Turno de Itapa, 112 nios, nias y adolescentes reclamaron sobre
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su reconocimiento de filiacin y 495 su asistencia alimenticia73. Nmeros que reflejan la alta irresponsabilidad paterna, principalmente con la obligacin alimentaria. Tales cifras son una constante en todas las instituciones, ya que tambin en el Juzgado de Paz, en la codeni y en la Defensora Pblica el mayor nmero de casos consultados y tramitados son sobre asistencia alimenticia. Dicha obligacin no es solo natural, sino que la Ley tambin la prescribe y la toma como preferencial. Es as que la misma Constitucin dispone que nadie pueda ser privado de su libertad por deudas, salvo que la deuda provenga de una obligacin alimentaria (Artculo 13) y el Cdigo Penal que sanciona tal delito hasta con 5 aos de pena privativa de libertad o multa (Artculo 225). La Jurisdiccin especializada tambin interviene en los casos que por oposicin de las instituciones o la misma familia, se niega la proteccin de algn derecho al nio.
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73 Libro de Entrada. Ao 2009. Juzgado de Niez y Adolescencia de Itapa 1 Turno.
Con relacin a los recursos humanos con que se desempean los rganos mencionados, los mismos cuentan con la cantidad bsica y normal de funcionarios nombrados y contratados. Es decir, cuentan adems con practicantes no remunerados que son alumnos que realizan sus prcticas profesionales en la Institucin. Con relacin a estos, sera interesante instaurar como requisito curricular para los alumnos de derecho una pasanta rural para dar asistencia jurdica. La entidad menos favorecida es la Defensora Pblica. Las dos defensoras entrevistadas manifestaron tener menos funcionarios que lo establecido, lo cual se debe a que los funcionarios son nombrados y luego trasladados a otra dependencia judicial, situacin que afecta al funcionamiento de la institucin. Normalmente los funcionarios son trasladados a cumplir sus funciones en los juzgados y tribunales. Si bien el nombramiento de funcionarios est a cargo de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Administracin de cada circunscripcin tiene la potestad de realizar cambios internos. Aunque tales cambios deberan realizarse para el mejor funcionamiento de las oficinas, en algunos casos se realizan por motivos personales de jueces o funcionarios, y terminan afectando el funcionamiento normal de reparticiones como la Defensora. La falta de capacitacin especializada a los funcionarios es un grave dficit. Si bien hubo varias capacitaciones en los primeros aos de la implementacin del Cdigo de la Niez y la Adolescencia, los funcionarios que participaron de tales cursos ya no se desempean en las dependencias en estudio. Por lo que es necesario implementar sistemas de capacitacin constantes y buscar que los funcionarios que prestan servicios en la justicia especializada sigan su carrera judicial en la misma rama y sean verdaderos especialistas en el tema. Los funcionarios deben estar capacitados para tener un trato especial con nios, nias, adolescentes y los familiares de los mismos. Para esto deberan ser orientados por psiclogos y asistentes sociales. Los cursos tambin deberan centrarse en las reglas y principios especiales que rigen el fuero de niez y adolescencia. Las capacitaciones deberan ser organizadas por la Corte Suprema de Justicia, los magistrados locales o las mismas asociaciones de funcionarios, en lugares accesibles para ellos, como el local del Juzgado o el saln auditorio de los tribunales.
Recursos humanos y nancieros
Con relacin a los recursos econmicos, stos son administrados por la Corte Suprema de Justicia, por la Fiscala General y Defensora General, en su caso. La mayora de los estamentos mencionados cuenta con recursos suficientes para el desempeo de sus funciones. Una vez ms, la escasez se siente en la Defensora Pblica. Segn las manifestaciones de las defensoras entrevistadas, adems de su salario y el alquiler del local, solo reciben hojas blancas, papel carbnico y bolgrafos dos o tres veces al ao. No tienen rubros para hacer fotocopias, para diligenciar pruebas, entre otros, dificultando enormemente su labor. La mayora de los juicios de filiacin quedan paralizados por no contar con los recursos econmicos para el diligenciamiento de la prueba cientfica de ADN. Otros, se paralizan porque los justiciables no tienen dinero para hacer fotocopias del expediente, necesarias para adjuntar con el traslado de una demanda, excepcin o incidente. Para mejorar esto es necesario que el presupuesto de la Defensora General sea mejor distribuido entre las defensoras del interior del pas. 4.2.2 Sistema de Proteccin Social La Consejera Municipal por los derechos de la Niez y la Adolescencia (codeni), dependiente de la Intendencia, fue creada en Bella Vista en el ao 2004, desde ese entonces hasta ahora, presta servicios a travs de una sola funcionaria, quien a la vez es encargada de la Secretara de la Mujer y de Recursos Humanos de la Municipalidad. El Consejo Municipal de Bella Vista fue conformado en julio de 2009, est presidido por la representante del intendente y la vicepresidencia es ejercida por el representante de las ONG que trabajan en la zona. Adems est conformado por los representantes del Consejo de Salud, el Consejo de Educacin, dos representantes de comisiones barriales que fueron electos entre sus pares y dos adolescentes. El Consejo no cuenta an con reglamente aprobado. El Consejo Departamental de la Niez y la Adolescencia de Itapa fue conformado y aprob su reglamento en el ao 2004, un ao despus ces en sus funciones por falta de participacin. En el ao 2009 fue reactivado y actualmente est presidido por la representante de una ONG, la vicepresidenta es la Secretara de la Niez y la Adolescencia de la Gobernacin y lo conforman tambin representantes de la Secretara de Educacin y Salud de la Gobernacin, entre otros ciudadanos. Se renen en la ciudad de Encarnacin. Podemos decir que institucionalmente el sistema de proteccin social est completo, es decir, que todas las instituciones estn creadas. Esto no es comn, pues pese a que desde el 2001 la Ley exige el funcionamiento de estos organismos, la puesta en marcha sigue con retrasos. Entre los municipios de todo el pas, solo 192 cuentan con la codeni instalada y entre ellas no son ms de 30 las que realizan un trabajo articulado. Solo existen tres consejos departamentales creados, ellos son el de Itapa, Paraguar y Central74. Es as, que recin en el ao 2009 se logr que todos los distritos de Itapa cuenten con una codeni (rgano ejecutivo). Y hasta ahora el Consejo Municipal (rgano consultivo) de Bella Vista, recientemente conformado, es el nico en funcionamiento en todo el departamento.
Institucionalidad y funcionamiento
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74 Entrevista a Celeste Houdn de la Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia publicada en el diario Abc el domingo 20 de junio de 2010, Pg. 56.
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Pero la falta de creacin de las instituciones no es el nico problema. El principal inconveniente es que a pesar de estar creadas, su funcionamiento es an parcial y la mayora de las veces inefectivo. La idea de sistema no se visualiza aun, las instituciones trabajan en forma independiente, sin coordinacin entre ellas, causando perjuicios a los usuarios. Puesto que, en vez de que los ciudadanos encuentren respuestas ante cualquier organismo al que acudan, terminan recorriendo varias instituciones sin llegar a obtener respuestas a sus reclamos y mucho menos soluciones integrales. Los avances que se observaron en este aspecto dentro de Bella Vista es que entre algunas instituciones locales, como ser la codeni, la Polica Nacional, el Juzgado de Paz, el Centro de Salud y el Registro Civil se instalaron redes de trabajo, acciones conjuntas y reuniones peridicas. Sin embargo, es solo un inicio que debe ser fortalecido. El trabajo coordinado debe ser institucionalizado, las redes deben seguir su funcionamiento por ms que los operadores cambien. Para esto podran crearse reglamentos internos en cada institucin, convenios o cartas de compromiso que hagan obligatoria la participacin, establezcan estmulos para quienes se desempeen correctamente en tales funciones y sanciones a quienes no cumplan. Lo que puede hacerse desde las bases, es que los operadores involucrados controlen la participacin de los dems y en caso de incumplimiento se comunique a los superiores jerrquicos la falta de cooperacin o incumplimiento de sus funciones. 4.2.3 Recursos humanos y nancieros La tarea encomendada por la Ley a la codeni es muy amplia, pues debe encargarse de dar proteccin integral a la niez y la adolescencia aquejada por problemas sociales. En un distrito en donde el 34% de su poblacin es pobre, sabemos que tales problemas son inconmensurables, y ms an en otros distritos en donde la pobreza y los problemas sociales se extienden. Para salvar la falta de recursos humanos contratados, la codeni de Bella Vista cuenta con pasantes, que son estudiantes de los ltimos aos de distintas carreras tales como psicologa, asistencia social, derecho, etc. Esto lo hacen a travs de acuerdos con las respectivas universidades. Dando as una ayuda efectiva e invalorable para la comunidad. Al entrevistar a algunas pasantes, una de ellas, estudiante de psicologa expres: la experiencia es muy positiva, nos sirve para tener experiencia profesional, vemos casos que nunca nos imaginamos en la universidad. Tambin nos sirve para dar a conocer el nivel de nuestro trabajo y para cumplir las horas de prctica profesional en nuestra carrera. Otra pasante manifest sobre las prcticas: nos hace dar cuenta la diferencia de lo que estudiamos y la realidad que se vive. Nuestros compaeros quedaron asombrados cuando expusimos todo lo que hacemos en Bella Vista, la mayora hace sus prcticas atendiendo pacientes en las oficinas, no recorren los barrios, ni van a la radio como nosotras hacemos aqu. Otro problema que enfrentan las codeni es la falta de recursos econmicos. Las conserjeras son solventadas por el municipio al que corresponden y dependen de la voluntad poltica de la intendencia con relacin a la proteccin de la niez y la adolescencia.
La Municipalidad de Encarnacin invierte casi mil millones de guaranes anuales en cuestiones referidas directamente a nios y adolescentes, ya sea para el funcionamiento de la codeni, guarderas, hogares de abrigo, etc., demostrando un cambio de poltica en relacin a Gobiernos municipales anteriores y una atencin preferencial a la proteccin de la niez y la adolescencia. En Bella Vista, tambin hubo un avance respecto al punto referido, pues por primera vez se incluy en el presupuesto anual un rubro especfico para acciones concretas de proteccin de niez y adolescencia75. A esto se suman los rubros acostumbrados por el municipio para sueldo de funcionaria, local, transporte, tiles y lo invertido en niez y adolescencia dentro del rea de salud y educacin. El accionar de la Snna dentro del distrito es nulo, no hay comunicacin ni coordinacin con la misma. Esto trae como resultado que dentro del distrito no se conocen cules son los planes, las acciones y programas que se llevan a cabo a nivel nacional, no se cuenta con ningn tipo de apoyo de la institucin como capacitaciones, materiales de difusin de derechos y asistencia profesional. Los rganos nacionales no conocen la problemtica y necesidades de la zona, por tanto, las mismas no son tenidas en cuenta para la creacin y aplicacin de polticas pblicas. Para modificar esto, es necesario que los Gobiernos municipales busquen vas de comunicacin con los organismos departamentales y municipales, que exista de parte de stos ltimos la suficiente apertura como para dar intervencin y apoyo a los organismos municipales. Con motivo de la presente investigacin se realizaron ciertos contactos con la Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia, en la cual demostraron gran apertura e inters en realizar acciones conjuntas. Es as que aprobaron la realizacin de un conversatorio conversacin entre los miembros de dicha institucin, los miembros de la codeni y los Consejos Municipales de Colonias Unidas a fin de coordinar actividades. Hasta la fecha sigue pendiente de realizacin. La falta de comunicacin se siente an ms con relacin a los rganos consultivos, es decir los Consejos Nacionales, Departamentales y Municipales, entre quienes no hay interrelacin y ni siquiera se cumple con los postulados de la Ley en que un representante del Consejo Municipal participe del Consejo Departamental. Los Consejos no cumplen con su rol especfico de crear y coordinar polticas pblicas generales que se vayan adaptando y aplicando a todos los niveles a travs de programas nacionales, departamentales y municipales. Uno de los problemas por los cuales los Consejos, principalmente el Departamental y Municipal, no son efectivos en el cumplimiento de sus funciones es la falta de representacin. El espritu de la conformacin de los Consejos es que los representantes de los grupos afectados en la proteccin de la niez y la adolescencia se renan para aportar caractersticas, necesidades y recomendaciones provenientes de su sector de trabajo y as se puedan crear polticas pblicas y programas adecuados a todos los sectores. Por otro lado, deben informar al Consejo sobre el cumplimiento y efectividad de la aplicacin de los programas en sus instituciones. Sin embargo, tal representatividad no se cumple. Las personas que asisten a las reuniones del Consejo no aportan la voz del conjunto de personas y organismos a los que supuestamente representan.
La falta de funcionamiento de los Consejos
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75 Ordenanza Municipal N 48/2009. Anexo Presupuestario N 8360119.
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76 Un ejemplo de este tipo de reclamos es la denuncia de organismos sociales ante el Senado contra el Consejo de la Magistratura por Incumplimiento de sus funciones .Pgina 10, Diario Ultima Hora del 18 de mayo de 2010.
Es as, que los representantes de comisiones barriales del Consejo Municipal de Bella Vista, fueron electos en asamblea general entre sus pares, pero posteriormente no volvieron a reunirse en asamblea como para presentar propuestas, reclamos o decisiones ante el Consejo a travs de sus representantes. Las adolescentes que conforman el mismo Consejo tampoco gozan de representatividad, pues no fueron electas por sus pares, sino que asignadas por su propio inters y los trabajos con movimientos juveniles que venan realizando. Es necesario fomentar ms el derecho de asociacin y participacin de nios y adolescentes, pues no tienen suficiente formacin sobre las formas de ejercer la representatividad necesaria para participar efectivamente en la proteccin de sus derechos. Como punto de mejora se puede proponer la formacin cvica para los adolescentes y comisiones barriales cuya organizacin debera estar a cargo de la codeni. La formacin se basara en el ejercicio del derecho a la participacin y el cumplimiento de la obligacin de participar en los Consejos conforme lo dispone la Ley, la eleccin de representantes, la canalizacin de reclamos y pedidos, y la organizacin de reuniones peridicas que promuevan la participacin. Con los adolescentes de Bella Vista se implementa la participacin cvica a travs de sus comisiones de grado. En las charlas que se realizan en los colegios, se promueve que los adolescentes den propuestas de mejoras, que son depositadas en un buzn habilitado al efecto y el presidente de cada grado debe remitirlas al Consejo de la Niez y la Adolescencia. Una propuesta interesante sera que la codeni acuerde con las escuelas y colegios la inclusin de la educacin cvica y la promocin de la participacin en el Consejo de la Niez y la Adolescencia. Otro problema es la falta de presencia real de los miembros de los Consejos. Debido a que no participan de las reuniones, no aportan las informaciones necesarias y no se involucran con su rol. En muchos casos sucede que al ser un puesto sin remuneracin y sin un control obligatorio de participacin, los miembros no se comprometen suficientemente. Ser miembro de los Consejos tendra que dar algn tipo de valor ciudadano, visibilidad pblica o cualquier otro mrito ciudadano que le ayude al participante a ser reconocido y valorado por la comunidad. Los partidos y agrupaciones polticas debieran otorgar un cupo en sus listas electorales para concejalas a los miembros que integren estos Consejos durante cierto nmero de aos. Es necesario que los partidos polticos, de donde saldrn los representantes del pueblo para ocupar cargos pblicos, asuman la importancia que tiene la proteccin de la infancia. As mismo, la ciudadana al momento de votar en los actos electorales tendra que tener en cuenta qu candidatos dan preponderancia a este tema central y cmo propone dar proteccin a la niez y la adolescencia desde el cargo que est en pugna. Es as que lo que se busca es integrar un poco ms la praxis de los partidos polticos con las acciones de participacin ciudadana. En la reunin del Consejo Departamental en la que particip como investigadora, pude corroborar que las personas que participan y se involucran efectivamente no son los representantes de las autoridades o de grupos encargados de la proteccin, sino que son personas civiles de buena voluntad con intensin de ayudar a la niez y la adolescencia. Eso es bueno y meritorio pero digno de una comisin de ayuda, no de un Consejo establecido en la Ley encargado de crear y aplicar polticas pblicas generales.
Una forma de reclamar la participacin de las autoridades e instituciones en los consejos es remitir notas de pedido de participacin, aclarando que es una obligacin legal y que en caso de incumplimiento la autoridad es susceptible de ser denunciada y sancionada76. As tambin podra darse el estmulo a la participacin a travs de reconocimientos pblicos, premios honorficos al mejor desempeo e incluso el ingreso a listas para cargos electivos en forma obligatoria. Otro grave problema es la falta de comprensin a cabalidad de la funcin real de los Consejos. Esto sumado a la falta de representatividad hace que los Consejos terminen realizando acciones concretas y especficas de ayuda individual y no polticas pblicas ni programas coordinados entre todas las instituciones de proteccin. Frente a esta falencia, la Snna tendra que encargarse de difundir y exigir el cumplimiento de las funciones de los Consejos. Los planes de accin nacionales deben ser adaptados al mbito departamental y municipal, pero eso no se cumple debido a que no hay coordinacin entre las instituciones. Una propuesta de mejora sera que los consejos municipales se movilicen para participar ms efectivamente de los planes nacionales y buscar mecanismos de comunicacin e interaccin con ellos, porque hasta ahora ni siquiera tienen conocimiento acerca de los programas y planes nacionales. En las reuniones que particip como investigadora, tanto del Consejo Municipal como el Departamental, se not la falta de utilizacin de datos concretos, estadsticas, censos u otras herramientas para la toma de decisiones. En el Consejo Departamental, que tiene como objetivo actual la proteccin de los/as adolescentes privados de su libertad, en su primera reunin del ao 2010 se decidi visitar personalmente el centro de rehabilitacin en el que se encuentran adolescentes que cometieron delitos para recabar datos sobre el nivel de proteccin de derechos. Esta accin es muy loable, pero no es de las que se espera de un Consejo de la Niez y la Adolescencia, que en todo caso debera solicitar la remisin de los datos existentes y exigir a los responsables del centro de rehabilitacin que mantengan en forma permanente una base de datos adecuada y actualizada sobre el nivel de proteccin de los derechos de adolescentes recluidos. En conclusin, el sistema social aun no est en verdadero funcionamiento, las instituciones existen, pero el sistema no, salvo en un nivel normativo. Esto se debe a varios motivos desarrollados en la exposicin, pero principalmente a la debilidad de los Consejos que, como mencionamos en el marco normativo, en teora son los rganos encargados de aglutinar a todos los actores de la proteccin y producir polticas pblicas, mientras que en la realidad no est conformado por representantes adecuados, no crea polticas pblicas, ni tiene capacidad para hacer cumplir sus decisiones. As tambin existe una gran debilidad de las codeni, que al ser los rganos encargados de hacer, ejecutar, dar proteccin efectiva y ser accesibles para la infancia de la comunidad, necesitan de estructuras y medios adecuados para hacerlo.
Falta de creacin de polticas pblicas y programas coordinados
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4.3 Correlacin de los derechos protegidos con las acciones, polticas pblicas y redes aplicadas En la ilustracin 10 se visualizan los derechos protegidos y las instituciones encargadas de velar por ellos, para luego analizar cmo lo hacen, cules son los resultados, las falencias y los posibles puntos de mejora.
Ilustracin 10 Derechos protegidos; normativa o fcticamente? instituciones derecho a: Proteccin contra la explotacin, maltrato y abandono x x x x x
Sistema judicial Sistema social Centros educativos Centros de salud Registro Civil Polica Nacional Sociedad Civil
Familia x x
Identidad x x
Salud x x x
Educacin x x x x
Cultura, deporte y medio ambiente sano x x x
77 Nios de entre 5 y 17 aos que viven y trabajan como domsticos en el domicilio de un tercero a cambio de alojamiento, alimentacin y una educacin de base. Conferencia Internacional del Trabajo, Actas Provisionales 18, segunda parte, 100 Reunin, Ginebra, junio de 2011.
La familia es la institucin ms importante de proteccin a nios, nias y adolescentes, en tal sentido que la Constitucin Nacional en su Artculo 54 establece: La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligacin de garantizar al nio su desarrollo armnico e integral. Es as que la Carta Magna establece el orden a que son llamados a responder por la proteccin de la niez y la adolescencia. El Estado a travs de sus instituciones, es protector subsidiario, ya que son las familias los principales agentes de proteccin, por tanto cuando la familia est imposibilitada (normalmente por la situacin econmica y otros factores) es que el Estado debe dar apoyo sustentable a la familia para que sean capaces de cumplir su funcin. Con relacin a tal punto la codeni y el Consejo Municipal de Bella Vista tienen como norte para la proteccin de la niez y la adolescencia el fortalecimiento de las familias. En todos los casos en donde interviene trata con la mayor parte de la familia. La ayuda que prestan y el seguimiento de los casos van orientados a toda la familia, teniendo bien claro que el problema y la solucin no estn en el nio o la nia, sino en su entorno. Otro punto tenido en cuenta para la proteccin, tanto en la codeni como en el Juzgado de Paz y de Primera Instancia, es que la separacin de la familia solo puede darse en ltimo caso, cuando la familia es nociva para el nio/a y se agotaron todos los recursos para tratar de superar el problema. Sin embargo, fuera del sistema de proteccin existen muchos casos de nios, nias y adolescentes que van a vivir con otras personas que no son familiares biolgicos para realizar tareas en el hogar o en el campo a cambio de subvencionar sus gastos de vivienda, vestido y colegio, es decir, lo que normalmente se llama criadazgo77.
Derecho a la familia
La codeni intenta erradicar esta prctica a travs de la concienciacin que se realiza en programas radiales, barrios y escuelas. Por otro lado, se realizan intervenciones y seguimiento a familias afectadas por esta problemtica, se visita la vivienda, se entrevistan a las personas involucradas, se intenta el restablecimiento de la convivencia con la familia biolgica y se controla la evolucin del proceso. No hay duda que la familia es la primera encargada de proteger a los nios, nias y adolescentes del maltrato, abuso y abandono. Sin embargo, en muchos casos, por la situacin de pobreza, ignorancia y falta de apoyo del Estado esta primera institucin encargada de dar proteccin es la ms ausente. La mayora de los operadores entrevistados en esta investigacin piensan que el derecho a la identidad es uno de los ms quebrantados, despus de la vulneracin general de derechos que sufren los nios en calle y abandonados. No existen datos exactos de la cantidad de nios, nias y adolescentes que no cuentan con documentos de identidad, ya sea certificado de nacido vivo, certificado de nacimiento, cdula de identidad y pasaporte. Es una preocupacin general, pero no hay fuentes precisas para determinar el nmero de indocumentados y el problema principal se da en nios y nias que nacen en domicilios particulares con parteras empricas que no denuncian el nacimiento a las autoridades sanitarias. En el censo organizado por el Centro de Salud de Bella Vista en el ao 2008, se supo que de 5.469 personas censadas, 151 personas estaban indocumentadas. Si bien no est discriminada la informacin en el sentido de si las personas indocumentadas son nios o adultos, la indocumentacin afecta siempre a los nios, pues si un adulto no documentado tiene hijos, no podr obtener directamente los documentos de stos. Los nios y nias nacidos en centros de salud, hospitales, sanatorios y otros organismos encargados de la salud cuentan con certificado de nacido vivo, pues la expedicin de los mismos se encuentra organizada y se expide normalmente, sin costo alguno. La obtencin de certificado de nacimiento tambin es accesible, pues hay oficinas de Registro Civil en todos los distritos de Itapa. La inscripcin y la primera expedicin del certificado de nacimiento son gratuitas. Sin embargo, an as hay muchos nios y nias que no cuentan con el certificado, sea por la indocumentacin de sus padres o por simple irresponsabilidad de los familiares. La Directora Regional del Registro Civil de Itapa y la Encargada de la Oficina del Registro Civil de Bella Vista, manifestaron que perciben la falta de inters de los padres en obtener los documentos de identidad de sus hijos. Eso puede deberse a la ignorancia sobre la importancia de la documentacin. No comprenden lo imprescindible que es contar con documentos, recin hasta cuando necesitan viajar, hacer un trmite administrativo o judicial ante las autoridades, donde ven la necesidad de contar con documentos de identidad. Para salvar esta deficiencia, la codeni de Bella Vista realiza campaas de concienciacin en las escuelas, barrios y en medios de comunicacin radial a fin de difundir la importancia fundamental de que la niez y en general toda persona, est debidamente documentada. Tambin realiza campaas de documentacin en conjunto con la Encargada del Registro Civil. En ejecucin de dicho plan se realizan inscripciones
Derecho a la identidad
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en localidades y barrios alejados, para tratar de hacer ms accesible el servicio. Con el objetivo atraer la asistencia de los nios y nias se realizan juegos, shows con payasos, pintatas, y entre tanto se les ensea sobre sus derechos y obligaciones, sus padres tramitan la documentacin gracias a la presencia de la encargada del registro civil y se procede a la vacunacin a cargo de los representantes del centro de salud. El Centro de Salud de Bella Vista tambin trabaja en forma coordinada con el Registro Civil, pues exigen que los nios y nias recin nacidos estn inscriptos en el Registro Civil antes de ser dados de alta. Esto es fcil de llevar a cabo por la cercana fsica entre las sedes de ambos organismos. En el Hospital Regional de Encarnacin, tambin se daba tal exigencia, cuando estaba habilitada dentro del Hospital una oficina del Registro Civil dedicada solamente a inscribir nacimientos y defunciones, sin embargo, por problemas administrativos fue clausurada. En la entrevista con la Directora Regional del Registro Civil, la misma manifest que est gestionando la reapertura de tal oficina y que sera muy til que los organismos que trabajan por la niez y la adolescencia se unan a dicho pedido para as tener ms fuerza y conseguir el objetivo. Otro grave problema es la falta de documentacin de los padres, pues cuando alguno de ellos no cuenta con certificado de nacimiento y cdula de identidad, se le niega la inscripcin al nio o nia, y solo puede realizarse judicialmente o esperar que los padres obtengan su documentacin, que normalmente lleva varios meses, pues la cdula de identidad no es de rpida obtencin, principalmente en el interior del pas. Algo llamativo es la prohibicin de inscribir a nios cuyos padres son menores de 18 16 aos, pues las entrevistadas no coincidan en la edad y ninguna de ellas tena algn documento, reglamento o resolucin que avale tal prohibicin. Es decir, que el nio que se encuentra en esta situacin debe permanecer sin identidad hasta que sus padres cumplan la mayora de edad o tramiten judicialmente su inscripcin. El Cdigo de la Niez y la Adolescencia asegura el derecho a la identidad, a estar inscripto en los registros pblicos (Artculo 18) y tal derecho no puede serle vedado a algunos nios por ningn motivo y mucho menos porque sus padres son adolescentes. Es por eso que las reglamentaciones del Registro Civil deben ser revisadas y concordadas con la legislacin actual en niez y adolescencia. La cdula de identidad es una falencia aun mayor, pues en gran parte de los casos atendidos en los Juzgados, en la codeni y en los colegios los nios no cuentan con ella. En Bella Vista no hay oficina de identificaciones de la Polica Nacional, pero s existe en la ciudad de Obligado. La primera expedicin tambin es gratuita, el problema es la tardanza en la entrega del documento, que en la mayora de los casos lleva tres meses como mnimo. Muy pocos son los que cuentan con pasaportes pues solo lo tramitan cuando estn obligados a su uso para aquellos nios y nias que van a viajar al exterior. Es de muy difcil acceso por su costo y por la centralizacin de los trmites en la capital del pas. En Bella Vista funciona el Consejo Municipal de Salud desde 1996. Dando cumplimiento a la Ley N 1032 Del Sistema Nacional de Salud, su funcin principal es hacer el plan local de salud y administrar el presupuesto.
Derecho a la salud
En el distrito existe un centro de salud en el rea urbana y 3 puestos de salud en las reas rurales (en Vacay Km. 20, Acacaray Km. 3 y Santa Clara). El presupuesto para este ao es de 530.000.000 guaranes, los que aportan son el Ministerio de Salud y el Municipio. La mayor parte de lo aportado por la comuna va para sueldos porque tienen muy pocos rubros del Ministerio de Salud. Del presupuesto general se utiliza directamente para niez y adolescencia 5.000.000 de guaranes aproximadamente, ms los insumos que ya vienen del ministerio como ser las vacunas, y los test del piecito para diagnosticar retardo mental. Cuentan con una ambulancia moderna, en buen estado para traslados en casos necesarios y derivaciones a Encarnacin, Asuncin y Posadas, Argentina78. El director del centro de salud es especialista en medicina familiar y salud comunitaria, cumple sus funciones desde el ao 2007, y desde que asumi el cargo enfoc el trabajo a travs de polticas de prevencin y promocin, es as que crearon los tres puestos de salud en zonas rurales y se implementan cuatro visitas mensuales a otras zonas para prestar atencin extra-muros. En el ao 2008 estuvo a su cargo la organizacin de un censo de las zonas rurales, a fin de conocer datos exactos acerca de la cantidad de personas en edad de recibir vacunacin, cantidad de embarazadas, de mujeres en edad frtil, de personas que sufren enfermedades respiratorias, entre otros datos tiles para la aplicacin de programas de salud. El Censo fue realizado con el apoyo del Consejo de Salud, que aport la suma de un milln de guaranes y los alumnos del colegio nacional Lauro Raatz, quienes actuaron de censistas. En dicho censo, que abarc las zonas rurales, fueron censadas 5.469 personas, de las cuales 251 eran nios menores de dos aos. Los funcionarios de salud realizan campaas de vacunacin en todo el distrito, utilizando como tcnica el recorrido casa por casa y el control exhaustivo de la tarjeta de vacunacin de los nios. A la vez informan a los ciudadanos la importancia de contar con los documentos de salud, como ser la tarjeta de vacunacin e historial clnico de nios, nias y adolescentes, y que en cada visita al centro mdico tales documentos sern exigidos y controlados. As mismo, el director explic que cada vez que los nios y adolescentes llegan a consultar sobre cualquier cuestin, se les realiza un control general de su estado de salud, se deja constancia de su historial clnico y en caso de ser necesario se les ofrece desparasitacin y vitaminas gratuitamente. En abril de este ao han realizado una campaa de prevencin de parasitosis intestinal en nios de la localidad de Bella Vista y zonas aledaas. Fueron beneficiados en forma directa 950 nios del 1, 2 y 3 grado del nivel primario de 11 escuelas pblicas y en forma indirecta 2.850 personas. En dicha actividad se realiz educacin y tratamiento antiparasitario y suplementacin con sulfato ferroso (hierro), en forma totalmente gratuita79. Desde el ao 2007 se lleva a cabo en Bella Vista un proyecto de prevencin de embarazos no planificados, a travs de la realizacin de atenciones mdicas extramurales en 5 compaas del interior del distrito de mayor densidad poblacional. Una vez por mes se brinda informacin sobre planificacin familiar
Salud sexual y reproductiva en adolescentes Polticas de promocin y prevencin
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78 Datos recabados durante la entrevista al Director del Centro de Salud. Dr. Miguel Faras. 79 http://www.uni.edu.py/ noticias/news.php?noticia=1051.
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a las mujeres en edad frtil y se provee en forma continua y permanente de los diferentes mtodos de planificacin. Adems se incluye en el programa de planificacin familiar del centro de salud local a todas las mujeres que hayan iniciado sus relaciones sexuales, que no utilizan ningn mtodo anticonceptivo y deseen hacerlo. A travs de tal programa, hasta el ao 2009, se logr reducir el 30% de embarazos no planificados de 185 a 128 y aumentar el 110% de mujeres que utilizan el programa de planificacin familiar, de 576 en el ao 2007 a 1.230 en el ao 200980. Otro resultado que arroj la realizacin de tal proyecto es que no ha disminuido el nmero de embarazos no planificados en las menores de 18 aos que no tienen an pareja estable. Existe un promedio de 60 embarazos en adolescentes el cual se mantiene, a pesar de haber disminuido el nmero de embarazos en total y haber aumentado la cantidad de usuarias de planificacin familiar. Es por eso que actualmente se realiza un nuevo programa dirigido directamente a adolescentes en el que se intenta reducir el nmero de embarazos precoces. Tiene los mismos objetivos y mecanismos que el programa anterior, incluyendo charlas a los padres y adolescentes sobre las relaciones sexuales sin proteccin, embarazo precoz, infecciones de transmisin sexual y efectos psicosociales del embarazo precoz. Las campaas de educacin sexual en los colegios y el establecimiento de servicios diferenciados de orientacin sexual y reproductiva para adolescentes, se realizan prohibindose expresamente todo trato discriminatorio en razn de sexo, edad, raza, estado civil, credo, instruccin, condicin econmica o cultural81. La planificacin familiar es un derecho de toda persona y a la vez una necesidad, pues permite a las mujeres, parejas o familias organizar su vida y decidir cuando estn preparadas y son capaces de traer al mundo nios y nias, facilitando as que los derechos de stos sean cumplidos, pues se supone que toman la decisin de tener hijos en forma responsable. La educacin formal en Bella Vista se da a travs de 2 colegios pblicos: uno de ellos es un colegio agrcola y 1 privado. Existen 19 escuelas primarias pblicas y 2 privadas. Cuentan con 113 docentes en entes pblicos y 40 en privados. Hasta diciembre de 2009 se registraron 1.918 alumnos82. Exceptuando los salarios de docentes de entes pblicos y otros rubros que son abonados directamente por el Ministerio de Educacin, el Consejo de Educacin de Bella Vista maneja un presupuesto anual de 402.000.000 de guaranes. Con ese presupuesto refuerzan la merienda y el kit escolar que llega del Ministerio de Educacin y Cultura, dan servicio gratuito de transporte para que nios de escasos recursos y de compaas ms alejadas puedan llegar a los centros educativos. As tambin se dan clases gratuitas de guitarra popular, clsica, violn, chelo, lenguaje musical, arpa paraguaya, danza y ftbol, tanto en el centro del distrito como en las compaas. La codeni trabaja conjuntamente con los docentes quienes informan los casos de nios indocumentados, los que abandonan el sistema escolar, los que son maltratados, etc. Con relacin a los primeros, se realizan los trmites de documentacin, en el segundo caso se llama a los padres de los mismos y se le
Derecho a la educacin
80 Datos extrados del Proyecto Social Disminuir a cero el nmero de embarazos no deseados en el distrito de Bella Vista Sur, departamento de Itapa a cargo del Dr. Miguel Faras, Director del Centro de Salud de Bella Vista. Pg. 13.
81 Objetivos especcos del Proyecto Social Prevenir el embarazo en adolescentes en el distrito de Bella Vista Sur, departamento de Itapa a cargo del Dr. Miguel Faras, Director del Centro de Salud de Bella Vista. Pg. 11.
82 Datos relevados en la entrevista a la Encargada Municipal de Educacin y planillas de datos obtenidas de la Unidad Departamental de Estadsticas. Sede I.
advierte de la obligacin de escolarizar a sus hijos y en el tercer caso, se inicia el proceso judicial de maltrato y se aplican medidas de proteccin. As mismo, la codeni organiza charlas educativas en las aulas con los alumnos y en las reuniones de padres sobre los derechos y obligaciones de nios y adolescentes, con representantes del centro de salud, de la Polica Nacional, del Juzgado de Paz, psiclogas, entre otros. En algunas escuelas visitadas, las clases se desarrollan en plurigrados, es decir, que una maestra atiende simultneamente a alumnos de distintos niveles o grados, lo que afecta la enseanza, pues es ms difcil impartir clases en esas condiciones. Al ser una zona rural, el acceso a materiales pedaggicos modernos y tecnolgicos tambin se dificulta. Otra situacin que se da en la regin es que en caso de inclemencias del tiempo las clases se suspenden, pues es difcil que los alumnos lleguen por la condicin de los caminos y la falta de medios de transporte adecuados. Al visitar a las escuelas rurales y hablar con los maestros, estos manifestaron que varios nios, si bien asisten al colegio, no tienen un rendimiento regular por la situacin vivida en sus familias, ya sea por problemas de pobreza, alcoholismo, violencia, etc. Es as, que si el problema es la pobreza o el alcoholismo las familias son visitadas, entrevistadas y se les da acompaamiento psicolgico, se les ayuda a conseguir trabajo o se les da asistencia material de acuerdo al caso. Cuando el problema es la violencia, los casos son remitidos al Juzgado de Paz, se da el trmite del juicio de violencia domstica y se adoptan medidas de proteccin como ser la exclusin del hogar del violento, la prohibicin de consumir alcohol y el tratamiento psicolgico. De los datos obtenidos del Ministerio de Educacin se puede notar que de 2.229 matriculados en el ao 2006, del primer grado de la escolar bsica al tercero de la media, 108 alumnos repitieron el grado, representando el 4,8 % de la totalidad83. Desde el ao 2009 en Bella Vista se han realizado solo dos denuncias de violencia domstica que tenan como vctimas directas a nias. En ambos casos los supuestos victimarios son sus respectivos padres. En uno de ellos se orden la prohibicin al padre de acercarse a su hija hasta que la Fiscala resuelva el caso penal iniciado por los mismos hechos; y en el segundo, se orden el tratamiento psicolgico familiar y seguimiento, pues el hecho era leve y adems el padre era la nica persona adulta que poda hacerse cargo de sus hijos, por tanto la separacin del grupo familiar todava no fue ordenada. En todos los dems casos de denuncia de violencia familiar la vctima directa es la madre e indirectamente, los nios y adolescentes que viven en un grupo familiar. Todos los afectados necesitan de algn tipo de proteccin, es por eso, que en tales casos, adems de dictar las medidas de proteccin que correspondan a la vctima directa, se ordena el tratamiento psicolgico de los nios, la asistencia alimenticia o el rgimen de relacionamiento con sus familiares. As tambin se remitieron dos casos sobre abuso sexual a la Fiscala a fin de que inicie las investigaciones, sin embargo en uno de ellos hasta la fecha no existe imputacin. Como mencionamos en el ltimo punto del apartado anterior, las maestras y los vecinos suelen tambin denunciar casos de abandono material sea
Derecho a la proteccin en contra de explotacin, abuso y abandono
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83 Datos proporcionados por la Unidad Departamental de Estadstica Sede I. Supervisin de Itapa. Ministerio de Educacin.
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a causa de la pobreza o el alcoholismo. La primera en intervenir es la codeni, quien se presenta en el lugar para ver la situacin de la familia, se le ofrece los auxilios que estn a su alcance, sea bienes no perecederos, frazadas, conexin para algn trabajo, que son provedos por la Intendencia a travs de la Secretara de Accin Social o donaciones de la comunidad. Se advierte a los padres de los deberes incluidos en la patria potestad y se les visita peridicamente para ver su desenvolvimiento. Si bien en Bella Vista no existan nios en calle, actualmente, con el incremento de la actividad turstica nios de otras ciudades, principalmente de comunidades indgenas se instalan frente a centros comerciales para pedir dinero o comida. Ante estos casos la codeni investiga sobre el origen de los nios, sus datos personales, de sus padres o representantes, su domicilio y se contacta directamente con las familias intentando ayudar a las mismas para que puedan dar a sus hijos mejores condiciones y no necesiten salir a las calles. Sin embargo, con los nios indgenas la situacin es ms complicada pues vienen de comunidades asentadas en distritos muy alejados y de difcil acceso, adems las intervenciones que se realizan con ellos deben ser supervisadas y controladas por las autoridades departamentales de proteccin a los indgenas para que se les otorgue la ayuda sin afectar su identidad cultural. Para esto se realizaron reuniones con los encargados departamentales de la Secretara de los Pueblos Indgenas intentando coordinar acciones, sin embargo, los mismos han manifestado que se han reunido con los caciques de las comunidades para buscar soluciones sin que hasta ahora se haya realizado alguna accin concreta. En muchos casos el derecho a la cultura, al deporte y al ambiente sano aun no se visualiza como algo que necesita proteccin, se sigue con el viejo paradigma de dar proteccin bsica y mnima. En la mayora de los casos que asisten a pedir proteccin ante las instituciones, los casos son muy delicados y con necesidades bsicas, por tanto se dejan de lado estos derechos o no se le da la debida preponderancia. La codeni de Bella Vista tiene aprobado un proyecto sobre tales derechos y actualmente se encuentra en ejecucin. Hasta ahora ha organizado una sesin de pintura para nios y otra para adolescentes, los primeros dejaron plasmadas sus obras en el estacionamiento de la municipalidad y los segundos en los muros exteriores del Centro de Salud. En ambos casos los temas principales son la proteccin del medio ambiente en Bella Vista. En las dos oportunidades hubo participacin masiva de nios y adolescentes, repartiendo premios a las mejores obras artsticas. As tambin, en Bella Vista hay casi 100 nios y adolescentes inscriptos en las clases de danzas, violn, chelo, guitarra popular, guitarra clsica, lenguaje musical, arpa paraguaya, taller de dibujo y pintura y ftbol, en todos los casos el acceso es gratuito o a muy bajo costo y con inclusin de materiales. Es tambin accesible pues algunos cursos son dictados en compaas alejadas. Con relacin a la proteccin del ambiente sano, en las escuelas, los nios y adolescentes son preparados para ser agentes efectivos de proteccin del ambiente, incluso participan en campaas de concienciacin y prevencin, recorriendo las casas para difundir la informacin. Es as, que la escuela agrcola fue premiada por el Consejo de Salud Local por su participacin en la lucha contra el dengue. Para los festejos del da del nio y de la juventud se realizan concursos literarios y artsticos. As como exhibiciones teatrales, de cine y danza, adems de
los festejos realizados en escuelas, barrios y localidades que no pueden llegar hasta los festejos centrales. Es as, que por ms que existan necesidades extremas y que a veces parecen ms urgentes, no se pueden dejar de lado la recreacin, la cultura, el deporte y el medio ambiente sano que todo nio necesita para desarrollarse normalmente y no olvidemos que dichos derechos tienen el mismo rango que todos los dems.
4.4 Recomendaciones generales para mejorar el sistema

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4.4.1 Sistema judicial Llenar las vacancias del Poder Judicial en plazos adecuados. Para eso, tanto el Consejo de la Magistratura como la Corte Suprema de Justicia, debern cumplir sus funciones referentes a dicha cuestin. Las organizaciones civiles pueden exigir el cumplimiento de tales funciones, ya sea a travs de notas dirigidas a dichos organismos o denuncias por incumplimiento de sus funciones. Podra utilizarse como ejemplo la denuncia presentada ante el Presidente del Senado por el Centro de Estudios Judiciales (CEJ), el Centro de Informacin y Recursos para el Desarrollo (CIRD) y el Instituto de Estudios para la Consolidacin del Estado de Derecho (ICED) en contra del Consejo de la Magistratura por haber decidido dejar de dictar ternas de candidatos para llenar vacancias dentro del Poder Judicial84. Potenciar la funcin de los Juzgados de Paz como representantes de los Juzgados de Primera Instancia de la niez, para que tomen las medidas urgentes y hagan ms accesible la justicia. En este punto es necesario dar a conocer, instruir y exigir a los jueces de paz el cumplimiento de sus funciones como representantes de los jueces especializados en sus comunidades. Esto debera hacerse a travs de cursos y talleres con especialistas en derecho de la niez, organizados por los propios jueces a travs de las asociaciones de magistrados, por la Corte Suprema de Justicia, por la Secretara o los Consejos de la Niez y la Adolescencia. Adems los organismos de control dentro del sistema judicial, como son la Superintendencia o la Presidencia de cada Circunscripcin Judicial, deberan controlar efectivamente que los jueces cumplan con sus funciones, para esto cada juzgado presenta informes mensuales sobre sus actuaciones. El control tambin podra ser ejercido por organismos civiles. Los Juzgados de Primera Instancia deben dar un trato especial a los casos remitidos por el Juzgado de Paz, en el sentido de darles seguimiento y prosecucin de oficio. Es decir que deben darle trmite sin necesidad de pedido de las partes o de otras instituciones. Para esto podran habilitar dentro de sus archivos un lugar (casillero) especial, separado de los dems expedientes a fin de facilitar a los funcionarios el control de tales expedientes. As mismo, es importante asignar un Defensor Pblico para el nio y adolescente de forma inmediata para esto el Juez de Primera instancia que recibe
84 Informacin obtenida del diario ltima Hora, pgina 10, del 18 de Mayo de 2010.
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el expediente debe ordenarlo como primera medida y los funcionarios de dicho juzgado deben remitirlo a la Defensora sin demora, teniendo presente que son expedientes urgentes y especiales. Instaurar como requisito curricular para los alumnos de derecho de todas las universidades del pas una pasanta rural para dar asistencia jurdica en zonas de difcil acceso a los rganos jurisdiccionales. Esto sera posible mediante convenios entre las instituciones educativas y la Secretara de la Niez y la Adolescencia y la Corte Suprema de Justicia85. Implementar sistemas de capacitacin constantes y buscar que los funcionarios que prestan servicios en la justicia especializada, sigan su carrera judicial en la misma rama y sean verdaderos especialistas en el tema. Las capacitaciones deberan ser organizadas por la Corte Suprema de Justicia, los magistrados locales o las mismas asociaciones de funcionarios, en lugares accesibles a los mismos, como ser el mismo local del Juzgado o el saln auditorio de los tribunales. Y en horarios adecuados, de ser posible consensuados o por lo menos, tratando de evitar excesivas molestias, por ejemplo, podra ser de 13:30 a 15:00 horas, para dar continuidad a la jornada laboral y evitar traslados innecesarios. 4.4.2 Sistema social Mejorar el funcionamiento de los Consejos Nacionales, Departamentales y Municipales, a travs de la accin de la Snna y las encargadas de codeni respectivamente, para que los consejos de la niez nacionales y municipales estn conformados por los representantes de las instituciones tal como la Ley lo dispone y controlar que ejerzan verdadera representacin. Una forma de reclamar la participacin de las autoridades e instituciones en los consejos es remitir notas de pedido de participacin, aclarando que es una obligacin legal y que en caso de incumplimiento la autoridad es susceptible de ser denunciada y sancionada. Tambin podra darse el estmulo a la participacin en los consejos a travs de reconocimientos pblicos, premios honorficos al mejor desempeo e incluso, el ingreso a listas para cargos electivos en forma obligatoria. Formacin cvica para los adolescentes y comisiones barriales cuya organizacin debera estar a cargo de la codeni. La formacin se basara en el ejercicio del derecho a la participacin y el cumplimiento de la obligacin de participar en los consejos de la niez conforme lo dispone la Ley, la eleccin de representantes, la canalizacin de reclamos y pedidos a travs de sus representantes, la organizacin de reuniones peridicas que promuevan la participacin. Con los adolescentes de Bella Vista se implementa la participacin cvica a travs de sus comisiones de grado. En las charlas que se realizan en los colegios se promueve que los adolescentes den propuestas de mejoras, que son depositadas en un buzn habilitado al efecto y el presidente de cada grado debe remitirlas al Consejo de la Niez y la Adolescencia. Una propuesta interesante sera que la codeni acuerde con las escuelas y colegios la inclusin de la educacin cvica y la promocin de la participacin en el Consejo de la Niez y la Adolescencia.
85 Tema desarrollado en el apartado nmero seis del punto de mejora.
4.5 Puntos de mejora

Impulso y fortalecimiento al funcionamiento de las codeni. Debido a que es el rgano ejecutivo ms cercano a la infancia de cada comunidad, su funcin es central. Est encargada de velar y hacer cumplir los derechos de la niez y la adolescencia de su municipio, haciendo efectiva la poltica de descentralizacin y fcil acceso a la proteccin. La Secretara Nacional de Niez y Adolescencia deber remitir notas oficiales a los municipios del pas hacindoles saber lo prescripto por la Ley referente a la conformacin de la codeni (rgano ejecutivo), aclarando que a falta de conformacin de tales organismos la Intendencia igualmente debe cumplir la funcin de la codeni velando por la proteccin de los derechos de la niez y la adolescencia. En la misma carta debera advertir que el incumplimiento de la proteccin por parte de los organismos del Estado puede hacer incurrir en responsabilidad internacional a nuestro pas, y que a la vez el Gobierno puede pedir indemnizaciones a los funcionarios que son responsables directos. En ese mismo sentido la Snna podra enviar publicaciones peridicas a las intendencias, destacando aquellas que cumplen mejor con su funcin. Es importante visualizar la proteccin de la infancia como un punto importante que debe ser tenido en cuenta dentro de las plataformas de Gobierno municipales, principalmente en pocas electorales en donde se proyectan los planes, para lo cual, organismos de la sociedad civil interpelarn a los candidatos a intendentes sobre tales puntos. Promover la creacin de redes de trabajo que apoyen la labor de la codeni y que sirvan para suplir la falta de un grupo multidisciplinario de profesionales contratados, posibilitando utilizar los servicios de los profesionales de las instituciones ya instaladas en la comunidad como ser el Centro de Salud (doctores, obstetras, enfermeros), Juzgado de Paz, Fiscalas (abogados), Polica Nacional (personal de seguridad), Registro Civil (personal administrativo), centros educativos (educadores, psicopedagogos), organizaciones civiles (psiclogos, asistentes sociales). En Bella Vista ya participan las instituciones pblicas citadas y la ONG que trabaja con nios, nias y adolescentes denominada Aldea SOS, las comisiones de barrios, algunas comisiones de padres de escuelas, grupos religiosos (de diferentes religiones). La organizacin de las redes puede provenir directamente de la Snna en los lugares donde no est instalada la codeni o mejor an, a travs de la codeni en las comunidades que cuentan con ella, como es el caso de Bella Vista, en donde la red es organizada por la encargada de este organismo. Para promocionar las redes la Secretara debe sugerir, va escrita o telefnica, a los encargados de codeni que las creen. En caso de ser necesario brindar la capacitacin necesaria al encargado/a de las codeni para la formacin de las redes y por ltimo, dar el apoyo institucional para tal labor. Promover la firma de convenios entre las instituciones citadas en el punto anterior y todas aquellas que trabajan por la niez y la adolescencia para que las redes tengan estabilidad y se pueda exigir su cumplimiento por ms que los operadores dentro de las instituciones cambien.
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Dichos convenios deben prever: Las instituciones involucradas en la red, pertenecientes tanto al Estado como a la sociedad civil relacionadas con la proteccin de la niez y la adolescencia. Los funcionarios responsables de coordinar la red dentro de la institucin a la que pertenece. Los mismos debern informar a la institucin los planes conjuntos con las dems instituciones, organizar el cumplimiento de dichos planes en lo referente a su institucin, participar de las reuniones peridicas, comunicar a los dems integrantes de la red sobre los inconvenientes e imposibilidades para el cumplimiento de los planes. Las formas de comunicacin entre las instituciones que forman parte del sistema. Que pueden ser va telefnica, internet, por escrito a travs de notas, circulares o reuniones presenciales peridicas. El plazo de vigencia, recomendado de dos aos a cuatro aos. La forma de modificacin y renovacin del convenio: por consenso o mayora calificada. Los mecanismos de control del funcionamiento: interpelacin entre los miembros de la red y denuncia ante los superiores jerrquicos de cada institucin. Proponer la inclusin de ciertos puntos dentro de los reglamentos internos de las instituciones involucradas de acuerdo a los mecanismos internos de cada organismo o a travs de resoluciones de las autoridades de cada institucin que regulen especficamente el tema. Lo que debe incluirse es: a) participacin obligatoria de representantes de la institucin en la red de trabajo, estableciendo estmulos para quienes desempeen correctamente sus funciones dentro de la red (recibir crditos para ascensos; en caso que tengan presupuestados plus o premios, estos pueden depender de su participacin efectiva en las redes); b) sanciones a quienes no participan en la red y no cumplan correctamente sus funciones en la red (descuento de salario por falta de participacin, sumario en caso de mal desempeo). Instar a los encargados de las codeni a concretar la firma de convenios con Universidades regionales para que los estudiantes de los ltimos aos de las diferentes carreras (psicologa, sociologa, asistencia social, abogaca, etc.) presten servicios en la codeni como parte de su prctica profesional curricular. Tales convenios deben regular: a) las instituciones involucradas; b) las tareas que pueden cumplir los alumnos; c) el plazo de las prcticas y los horarios que van a cumplir; d) la forma de control de las prcticas; e) el valor que tendr la prctica para los alumnos dentro de su currculum. Todo esto depender del acuerdo a que se llegue con las instituciones educativas. Organizar capacitaciones peridicas para los funcionarios de la codeni en donde se les instruya sobre: a) sus funciones conforme a lo dispuesto en el Cdigo de la Niez y la Adolescencia; b) sus mecanismos de actuacin; c) las competencias de los dems organismos de proteccin a fin de que puedan derivar los casos en forma adecuada; d) las directrices para crear las redes dentro de su comunidad. Los cursos deben ser dictados para todos los directores de codeni, exigiendo que la presencia y la difusin entre sus funcionarios y en sus comunidades de lo aprendido sea obligatorio. Podran realizarse en las capitales departamentales, por lo menos en forma trimestral. Los capacitadores deben ser personas especialistas en el sistema de
proteccin social de la infancia, en derecho de la niez y la adolescencia y en la organizacin estratgica o conformacin de redes. Crear un crculo comunicacional entre los operadores distritales y a la vez con los operadores departamentales y nacionales a travs de los diversos recursos tecnolgicos, a fin de estar constantemente comunicados. Segn la disponibilidad pueden ser: a) foros o redes virtuales y comunicaciones va Internet entre los encargados de codeni del pas y los funcionarios de la Snna dentro de la pgina web de la institucin; b) lneas telefnicas accesibles y directas entre los operadores para llamadas, mensaje de texto y fax; c) comunicaciones escritas para presentacin de informes, datos, etc. Esto podra ser coordinado y difundido por la encargada de coordinacin de codeni de la Snna. Como primera medida debera ponerse en contacto con las gobernaciones y municipios va telefnica o por escrito a fin de demostrar la apertura y el inters en crear vnculos entre tales instituciones. Para ello podra solicitar a los encargados del mbito de niez y adolescencia de las 17 gobernaciones del pas que elaboren una lista de los telfonos, fax y correo electrnico de todas las codeni o municipalidades de su departamento. El objetivo deber ser obtener una lista nacional de contactos, que a la vez deber ser solidarizada con todos los departamentos y los municipios, facilitando as la comunicacin entre las diferentes codeni entre s y la Snna. La evaluacin y monitoreo de la puesta en marcha de lo propuesto como punto de mejora puede realizarse por la misma Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia Snna gracias a los informes peridicos presentados por los encargados de la codeni. As mismo, se pueden fijar reuniones semestrales entre los Encargados de la codeni y miembros de la Snna para realizar un recuento de las actividades practicadas. Por otro lado, las organizaciones sociales de la comunidad pueden designar a personas encargadas de controlar la gestin de los organismos pblicos, para luego realizar las denuncias correspondientes en caso de mal desempeo. As mismo, sera interesante realizar investigaciones, como la presente, pero que analicen el nivel de satisfaccin de los usuarios de los sistemas de proteccin y las instituciones involucradas, las modificaciones en la atencin y proteccin, los resultados positivos y los negativos, a travs de grupos focales, encuestas, entrevistas, etc.
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4.6 Conclusiones
En conclusin, el sistema judicial de proteccin est vigente pero necesita ser ms accesible para las personas. Y esto debiera darse a travs de la actuacin de los Juzgados de Paz que estn en cada distrito. Estos tienen autorizacin legal para actuar, por lo que solo se necesita predisposicin por parte de los jueces y juezas, y control por parte de los superiores jerrquicos y la ciudadana a travs de los particulares y/o organizaciones civiles. El sistema social de proteccin aun no est en verdadero funcionamiento. Las instituciones existen, pero el sistema no. Esto se debe a varios motivos desarrollados en la exposicin, pero principalmente a la debilidad de los Con-
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sejos en sus tres niveles que, como mencionamos en el marco normativo, en teora son los rganos encargados de aglutinar a todos los actores de la proteccin, producir polticas pblicas y coordinar el desarrollo, mientras que en la realidad no est conformado por representantes adecuados, no crea polticas pblicas, ni tiene capacidad para hacer cumplir sus decisiones. As tambin se debe a la debilidad de las consejeras por los derechos de la niez y la adolescencia (codeni) pues son los rganos ejecutores y accesibles por excelencia, si estos organismos funcionan se nota la eficacia de la proteccin. Es complicado hacer funcionar sistemas integrales, pero cada institucin u operador que da servicios para la proteccin de la niez y la adolescencia puede cumplir de la mejor manera su funcin y coordinar con otras instituciones y operadores para optimizar su trabajo. As se construyen los cambios, as funcionan los sistemas. Los individuos dan forma a los sistemas, as como los sistemas dan roles a los individuos. El rol individual y social del ser humano crea esa dualidad, es difcil cambiar cosas grandes, pero empecemos por las pequeas, por las ms cercanas, las ms accesibles. Los cambios deben venir de las bases. Las instituciones y operadores municipales deben coordinar trabajos y exigir a organismos departamentales y nacionales que les den espacios de participacin y apoyo. Es necesario cumplir con nuestras funciones en nuestra familia, en nuestro barrio, en nuestra comunidad y as en orden creciente, para luego exigir a los dems que cumplan las suyas. No nos olvidemos que todos somos responsables por los derechos de los nios, nias y adolescentes.
La gestin pblica en el Gobierno municipal y departamental de Concepcin

Por Hugo Pereira
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5.1 Introduccin
Pese a que la poblacin paraguaya se ha cuadruplicado en poco ms de medio siglo, desde 1950 al 2002, no se ha considerado dicho crecimiento por parte de las instituciones del Estado paraguayo, por lo que el proceso no fue acompaado por un desarrollo econmico sostenible86. Tal como seala el documento de la Poltica de Poblacin del Paraguay, aprobada en el ao 2005, queda claro que las estrategias y polticas de desarrollo puestas en prctica durante ese lapso, no han incorporado en sus clculos y previsiones, las variables y la dinmica de la poblacin paraguaya87. Aunque el destinatario de las acciones del Estado es la poblacin, contradictoriamente no fue tenida en cuenta. La poblacin, con sus procesos internos de cambio en el tamao, la estructura, la movilidad y las expectativas culturales de las personas, no ha sido considerada como factor fundamental en los esfuerzos realizados para producir riqueza y calidad de vida, por consiguiente, tampoco lo ha sido como objetivo final y beneficiario central de la poltica de desarrollo. La desatencin de los fenmenos relacionados a las variables poblacin y territorio, en las polticas pblicas durante la toma de decisiones tuvo altos costos sociales y ambientales. El modelo de crecimiento econmico aplicado ha repercutido en la mala explotacin de sus recursos naturales y en el grave deterioro del medio ambiente, acrecentando la pobreza basada en la crisis del sistema productivo, la desocupacin, el subempleo y la alta concentracin de ingresos.
5.1.1 Hallazgos generales

Como seala la publicacin Poltica de poblacin de Paraguay, no puede atribuirse propiamente a la falta de una poltica de poblacin en el escaso dinamismo del desarrollo econmico y social durante 50 aos, sin embargo la potenciacin de la poblacin como capital humano del desarrollo pudo haber contribuido positivamente a la transformacin estructural de la economa y al mejoramiento de las condiciones sociales de vida. Lo que ha faltado en todo este tiempo, ha sido una poltica de poblacin integral que tuviese el propsito deliberado de actuar en la posible previsin,
86 stp (2000) Diagnstico socio demogrco del Paraguay.
87 Ministerio del Interior stp (2005) Poltica de Poblacin de Paraguay.
canalizacin y orientacin de los procesos demogrficos, sus factores determinantes y convenientemente articulada con las polticas econmicas y sociales, poda haber creado la necesaria concordancia entre los factores que impulsan el desarrollo sustentable. En el contexto histrico de un Estado que no se ha ocupado de las dinmicas demogrficas y territoriales en sus planificaciones, aparecen durante los primeros aos de la dcada de 1990 los primeros Gobiernos locales elegidos por votacin popular (municipalidades y gobernaciones). Por primera vez los ciudadanos del interior del pas tienen la posibilidad de dirigir el timn de sus instituciones. Lo hacen quizs con ganas, pero con mucho menos experiencia y capacitacin que sus colegas funcionarios del nivel central. Debido a ello, se emprende la tarea de llevar adelante las diferentes gestiones caracterizadas por la cantidad, pero lamentablemente con magra informacin y casi nula planificacin. Las pocas evaluaciones realizadas a lo largo de casi dos dcadas, demuestran la escasa efectividad de sus acciones.
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5.1.2 De la informacin y limitaciones de gestin La ineficacia de los Gobiernos locales se ha atribuido habitualmente a la falta de planificacin. Sin embargo, la planificacin implica el conocimiento de los diversos aspectos de la realidad regional. No se puede planificar lo que se desconoce, pues primero debe entenderse la realidad en la cual se intervendr. La gran mayora de las intervenciones especficas a travs de las polticas pblicas han sido realizadas sin disponer de la suficiente informacin y anlisis respecto de la realidad sobre la cual se intervendra. Esto gener que las acciones encaradas no alcancen los niveles de eficiencia requeridos para el logro del desarrollo sustentable.88. La Carta Iberoamericana en Calidad de Gestin Pblica, firmada por Paraguay, vincula la calidad de la gestin pblica con dos propsitos fundamentales de un buen Gobierno democrtico: 1 Toda gestin pblica debe estar referenciada a la satisfaccin del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas pblicos, o como legtimo participante en el proceso de formulacin, ejecucin y control de las polticas pblicas bajo el principio de corresponsabilidad social. 2 La gestin pblica tiene que orientarse hacia resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras modalidades, la responsabilizacin del ejercicio de la autoridad pblica por medio del control social y rendicin peridica de cuentas89. La mejora continua de la administracin pblica requiere, entre otras variables, de transparencia y participacin ciudadana, uno de los principios inspiradores de una gestin pblica de calidad de la Carta Iberoamericana, definida en el documento como la actitud de las administraciones pblicas a ser abiertas al escrutinio pblico, tolerantes a las crticas y permeables a las propuestas de mejora y de cambios provenientes de la ciudadana. Las revisiones encaminan a la administracin hacia la calidad constante del servicio pblico. Una gestin pblica de calidad es aquella que contempla la evaluacin permanente, interna y externa, orientada a la identificacin de oportunidades
88 (Agenda de investigacin en temas de poblacin, www.adepo.org.py) 89 Sfp (2009) Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica. Carta compromiso rmada por Paraguay.
para la mejora continua de los procesos, servicios y prestaciones pblicas centrados en el servicio al ciudadano y para resultados, proporcionando insumos para la adecuada rendicin de cuentas. La planificacin y la rendicin de cuentas van de la mano. Al no disearse una planificacin con indicadores para comprobar el logro de los objetivos, no puede realizarse un seguimiento de los trabajos desarrollados por los Gobiernos. La transformacin y mejora de la calidad en la gestin pblica deben abordarse siguiendo un proceso bien estructurado a corto, mediano y largo plazo, teniendo en cuenta que los cambios sustanciales y sostenibles se lograrn en largo plazo. Se impone la necesidad de contar con un conocimiento claro de la realidad departamental y de las nuevas situaciones que representan crecientes desafos a la gestin municipal de Concepcin, a fin de establecer las prioridades a las que debe apuntar las acciones de los Gobiernos locales (departamental y municipal) en base a previsiones ms exactas que aseguren resultados efectivos, en trminos de las necesidades de la poblacin a mediano y largo plazo. Una hoja de ruta dibujada a partir del estudio de la realidad que logre incorporar aspectos de planificacin estratgica en la gestin pblica, podra traducirse en una mejor calidad de vida para los habitantes del Departamento de Concepcin. Mientras se va dejando de lado la improvisacin, no precisamente de la falta de algn tipo de planificacin, sino del desconocimiento de la realidad a intervenir, buscando el diseo de estrategias que ayuden a pensar desde el sector pblico local en la compleja problemtica del Departamento de Concepcin y contar as con previsiones y planes ms exactos. La calidad en la gestin pblica implica la prctica del buen Gobierno, mediante una formulacin de polticas pblicas convenientes para toda la sociedad, dentro de parmetros equilibrados de racionalidad poltica, tcnica y econmica. La calidad en la gestin pblica tiene sentido si su fin ltimo es alcanzar una sociedad de bienestar, con justicia y equidad, garantizando el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, la cohesin social y la garanta del cumplimiento efectivo e integral de los derechos humanos. En especial, asegurando a todas las personas el acceso oportuno y universal al disfrute de informacin, prestaciones y servicios pblicos de calidad90. 5.1.3 Precaria capacitacin de los recursos humanos El proceso requiere la contribucin de recursos humanos profesionales en el servicio pblico. Los empleados pblicos debern recibir la capacitacin adecuada para complementar su formacin inicial o de acceso, para adaptarse a la evolucin de las tareas, para hacer frente a dficits de rendimiento, para apoyar su crecimiento profesional y para afrontar los cambios organizativos. La formacin de los empleados pblicos deber desarrollarse mediante planes diseados para apoyar prioridades claras de la organizacin, en el marco de polticas globales, y basarse en diagnsticos fiables de necesidades. La inversin en formacin debe ser objeto de evaluacin...91 Esta investigacin pretende profundizar en el anlisis de la gestin local en relacin al conocimiento de la situacin poblacional y territorial del Primer
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90 Sfp (2009) Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Carta compromiso rmada por Paraguay. 91 Sfp (2009) Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Carta compromiso rmada por Paraguay.
Departamento, en forma especfica por parte de la gobernacin y la municipalidad de Concepcin, los criterios considerados en la definicin de sus decisiones y la coordinacin con otras instituciones de la regin tendientes a objetivos comunes. Para el levantamiento de la informacin necesaria, se ha recurrido a entrevistas a actores claves, funcionarios y ex funcionarios, conocedores de las decisiones tomadas por los Gobiernos locales mencionados, como as mismo tcnicos de instituciones pblicas y de la cooperacin internacional, como tambin a lderes de organizaciones sociales. Se han sistematizado las informaciones contenidas en los documentos oficiales y las evaluaciones de gestiones departamentales realizadas por distintas organizaciones. Se han consultado, procesado igualmente datos demogrficos y cartogrficos de la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos.
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5.1.4 Las etapas del trabajo de investigacin El trabajo se dividi en 4 etapas: En la primera se procedi a la elaboracin, ajuste de la gua de investigacin y los cuestionarios. En la segunda se realizaron las entrevistas a actores clave seleccionados. En la tercera etapa; se llev a cabo la recopilacin de fuentes secundarias, informes de gestin, se revis una consulta ciudadana, planes operativos, evaluacin de acciones y sus resultados, convenios de cooperacin interinstitucional, plan de desarrollo departamental, diagnsticos diversos, ordenanzas departamentales, agenda ciudadana, plan de desarrollo municipal. Finalmente, en la cuarta etapa, se hizo el anlisis de entrevistas a actores clave y las informaciones recolectadas de las fuentes secundarias, lo que permiti contar con una visin de conjunto sobre la manera de proceder de los Gobiernos locales de Concepcin a lo largo de 15 aos de gestiones, en el caso de la gobernacin, y las dos ltimas administraciones de la municipalidad de la capital departamental.
5.2 Desarrollo
5.2.1 Muchas acciones con escasa coordinacin y sin planicacin estratgica
92 Gobernacin de Concepcin. Informes de gestiones, perodos 1993-1998/1998-2003/2003-2008. 93 Consejo de Gobernadores del Paraguay (1999) Primeros Gobiernos departamentales 1993-1998. Gobernacin de Concepcin.
Las acciones emprendidas por el Gobierno departamental en sus sucesivas administraciones, de acuerdo al registro de los informes de gestiones, son importantes en nmero y recursos invertidos en diferentes reas92. Desde el inicio se ha hecho el esfuerzo por dar respuesta a las exigencias y peticiones de la comunidad93. En el Plan Operativo Anual del ao 2000, en el marco de la segunda administracin departamental, se establece como meta, al hablarse de la reparacin y refacciones de construcciones existentes (aulas, baos, etc.) so-
licitadas por las comisiones vecinales, la mayor cantidad posible de pedidos atendidos, de acuerdo a los recursos presupuestarios de la Gobernacin94. La descentralizacin, entendida como un proceso de acercar el Gobierno a la gente, sin necesidad de emprender largos viajes hasta Asuncin en busca de respuestas a problemas puntuales, como ocurra principalmente durante la dictadura. Esto se estableci como uno de los principales diagnsticos que justifique la intervencin de la gobernacin al pedido de las comunidades. Esta manera de determinar los problemas para tomar una decisin se ha mantenido hasta el punto que la gestin institucional no se limita precisamente a un plan, a un presupuesto ni a los medios disponibles. La accin de la gestin institucional va mucho ms all de lo previsto en un determinado plazo con los recursos disponibles95. En la carrera diaria contra el tiempo, no se dejan de hacer cosas, pero no se prioriza en un plan, existiendo un escenario de tendencias: se hacen muchas cosas buenas, sin embargo no son suficientes para cambiar la situacin96. Durante los das de audiencia que la principal autoridad del ejecutivo departamental ofrece, una larga fila de lderes vecinales o polticos va definiendo las acciones a ser ejecutadas. La decisin se basa en las peticiones ms all de algunos datos relevados en ciertas circunstancias. Las decisiones dependen de la insistencia de los pedidos de los referentes de la comunidad solicitante de la construccin. De acuerdo a los pedidos llegados a la gobernacin, el secretario de educacin, a veces acompaado por el secretario de obras pblicas, haca un levantamiento de datos de la comunidad peticionante. Los informes bsicos eran: poblacin comunitaria y escolar, situacin del edificio escolar existente, muebles escolares, nivel econmico y social de la poblacin, distancia de la escuela ms cercana, etc. Los datos eran elevados a consideracin del ejecutivo departamental. Pero no hay una planificacin con visin de futuro, sobre todo en cuanto a construcciones de locales escolares. Slo se responde a necesidades urgentes. Adems, solamente se construyen aulas y se deja de lado dotaciones importantes como bibliotecas, laboratorios, sala de arte y cultura, etc. 5.2.2 Presiones polticas y ciudadanas reemplazan la actitud planicadora El Gobierno departamental se ha convertido en una instancia de atencin de reclamos y no de formulacin de polticas pblicas. La Gobernacin se aleja de sus funciones esperadas y de sus atribuciones, exponindose a un desgaste de legitimidad ante la poblacin, la opinin pblica y algunos estudiosos del desarrollo territorial. Esto ocurre porque la Institucin se dedica a parchar problemas, a atender cuestiones muy especficas, a proveer necesidades que debieran ser cubiertas por otras instituciones del Estado como compra de maquinarias, combustibles, arreglo de caminos vecinales, construccin de infraestructura social y pago de complementos salariales. Las cuestiones coyunturales anulan la visin hacia el mediano y largo plazo, la voluntad de recurrir a la planificacin y la concentracin de sus esfuerzos sobre el verdadero desarrollo departamental, lo urgente desplaza a lo necesario97. Segundo en la regin oriental del pas en cuanto a extensin territorial luego de San Pedro, Concepcin tiene una poblacin dispersa en numerosos
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94 CEPPRO (2000) Gestin de Gobierno N 1. Consulta ciudadana sobre la gestin departamental de Concepcin. 95 Dos aos de Gobierno. Informe de gestiones de la Gobernacin de Concepcin, agosto 2004 - agosto 2005 (tercera administracin). 96 Reexin de representante de la gtz durante la elaboracin participativa del plan de desarrollo departamental de Concepcin. Febrero de 2004. Seminario - Taller. Gobernacin de Concepcin - Cooperacin Tcnica Alemana (gtz).
97 stp - Gobernacin de Concepcin- aeci (2007) Diagnstico departamental.
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98 Burr, Ana (2006) Evaluacin de la cobertura de los servicios pblicos de salud y educacin desde la perspectiva territorial. Caso: Concepcin, Guair y Caazap. 99 Gobernacin del Departamento de Concepcin. Ao 2004. 100 gtz (2008).
ncleos poblacionales distantes unos de otros. La distancia en las condiciones sealadas se constituye en un aspecto complejo pocas veces considerado a la hora de dotar de infraestructura a los servicios bsicos como educacin, en el marco de una poltica pblica que pueda visualizar de manera amplia dicha realidad. El trabajo Evaluacin de cobertura de los servicios pblicos de salud y educacin desde la perspectiva territorial ha encontrado que en Concepcin desde el punto de vista de la distancia mnima entre locales escolares, se tiene casi el doble de los locales necesarios98. Los diagnsticos participativos y los documentos presentados a diferentes Gobiernos corroboran el mencionado anlisis. En el seminario taller desarrollado en el 2004, donde se elabor participativamente el Plan de desarrollo departamental, se resalt el exceso de escuelas, mientras tanto el documento Anlisis de la situacin en las reas de produccin, educacin y salud para su presentacin al Presidente de la Repblica de la poca, Nicanor Duarte Frutos, explica la causa de dicho problema al mencionar que se construyeron aulas y escuelas sin una coordinacin entre la Gobernacin, los municipios y el Ministerio de Educacin99. En otro documento similar, Propuestas de solucin a los principales problemas del Departamento de Concepcin al actual Presidente de la Repblica, Fernando Lugo, se informa de la habilitacin inadecuada de escuelas y colegios100. Los pedidos que van apareciendo suplen la falta de planificacin. Deca el Prof. Lic. Dionisio Ramn Guerrero Creo que siempre se ha improvisado, hasta ahora. Siempre se lleva en cuenta las peticiones de la gente, a veces con razn porque se necesita, otras veces porque as se le antoja a algn mandams. La improvisacin se da porque no se ajusta a una poltica de desarrollo escolar planificada desde las municipalidades en coordinacin con las instituciones locales y departamentales del mec de tal manera que responda sistemticamente a una poltica nacional. La construccin de locales escolares debe ejecutarse con una planificacin para una mejor nucleacin atendiendo aspectos demogrficos, sociales, productivos, y que sea bien aprovechada por las comunidades educativas. Los consejos creados para la formulacin de polticas pblicas de control y de mejoramiento de la gestin como el Consejo Departamental de Educacin, presidido por la representacin de la Gobernacin, no escapan de dicha situacin. El Consejo Educativo Departamental est ausente de la formulacin de polticas educativas. Nada estudia y nada elabora, es simplemente, una instancia burocrtica cuyos integrantes se renen unas cuantas veces al ao, pero, sin ninguna proyeccin estratgica ni ejecucin de proyectos relevantes. Es simplemente para atender algn pedido o reclamo aislado. En el marco de un convenio entre el consejo de gobernadores del Paraguay y el mec, en el 2004, las gobernaciones asumen la responsabilidad de elaborar diagnsticos de la situacin educativas en los departamentos, para buscar alternativas de solucin a los problemas locales. Esto no fue posible porque, aunque parezca contradictorio, la descentralizacin se sigue asumiendo como algo que se impone desde Asuncin y no como una responsabilidad local. Muchas veces los consejos departamentales de educacin se convierten en una instancia ms de referencia del mec. Todava se suea con la autonoma y autarqua para realizar una planificacin de gestin. Especialmente en el Ministerio de Educacin, los referentes locales (coordinadores, supervisores, tcnicos) tienen una excesiva dependencia central, lo cual dificulta el buen
desarrollo del Consejo Departamental. Citando al Prof. Benjamn Valiente Generalmente la agenda del Consejo Departamental de Educacin se mueve a distancia, bajo la batuta del mec y sus autoridades centrales. Durante nuestra gestin era muy difcil reunirles a los miembros para realizar un anlisis evaluativo con fines de proyeccin a futuro. Pero s atropellaban en llegar cuando haba que estudiar alguna propuesta del mec. La urgencia por resolver los problemas diarios, sumada a la presin poltica, vuelven rutinarias las acciones de los Gobiernos locales. La presin poltica est presente incluso en las tareas ms cotidianas. Previo al paso por el servicio de salud, algunos usuarios se sienten en la necesidad de apelar a un contacto poltico para solicitar su intervencin, aunque la misma no sea necesaria en modo alguno. Esta prctica desva la atencin de los verdaderos problemas a los responsables de las instituciones locales. Eso es mucho ms grave. Yo veo que lo cotidiano, cosas que deben hacerse en los lugares adecuados, se van y se solicitan por ejemplo a la municipalidad o al Gobierno departamental. Para una consulta mdica o una consulta en urgencias slo se debe llegar al servicio pero el ciudadano primero va junto a su lder poltico y recin despus se acerca al servicio. El administrador cumple otra funcin que no debera cumplir. Y all est el error de las autoridades, de querer cumplir una misin de salud cuando otra es su responsabilidad. Eso se da mucho con los polticos que ocupan cargos en una administracin y, cuando hay campaa poltica, con ms razn. Las presiones polticas influyen en un 80%. Es demasiado fuerte la presin. O sea, las autoridades se hacen presionar demasiado porque le dicen que va a perder votos, que no va ser ms electo, que va perder su equipo poltico y son cosas que se dan. Dr. Jos Modesto Araujo, Director de la Primera Regin Sanitaria. Ex - intendente municipal de Concepcin. 5.2.3 Obstculos generales para la coordinacin La articulacin de las acciones interinstitucionales con el objetivo de no repetir esfuerzos y desperdiciar presupuesto encuentra su dificultad en el sectarismo poltico. Tambin vienen los celos polticos, hay injerencia partidaria, se malinterpreta el componente poltico cuando lo que se busca es el rdito personal y no de la institucin. Modesto Luis Guggiari, Ex-Gobernador de Concepcin, durante la consulta ciudadana sobre la gestin departamental de Concepcin. Las contradicciones entre los delineamientos de la gobernacin y otras instituciones impiden sumar los esfuerzos de los diferentes niveles de Gobierno. Tengo conocimiento que desde la asuncin del Gobierno actual se ha tratado de coordinar acciones entre el Ministerio de Obras Pblicas, Gobernacin de Concepcin y municipalidades del departamento de tal forma a ejecutar acciones coordinadas para reparaciones de caminos del departamento. Durante el Gobierno departamental del periodo pasado, se han intentado varios convenios, algunos con mediano xito y otros con rotundos fracasos. Las coordinaciones se efectan en forma circunstancial. Ing. Julio Arredondo, ExSecretario de Obras Pblicas de la Gobernacin de Concepcin.
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Ilustracin 11 Problemas de coordinacin detectados en Concepcin Fuente CEPPRO (2000) Consulta ciudadana sobre la gestin departamental de Concepcin. Dificultades de coordinacin Educacin: Los presupuestos para los departamentos se harn en coordinacin con las gobernaciones, lo referido a este artculo (N 6 de la ley general de educacin) nunca se hizo. Agricultura: Falta coordinacin entre instituciones pblicas y privadas a nivel departamental. Pareciera que cada uno hace lo que le parece o que hace lo que est a su alcance. La Gobernacin hace lo que puede, DEAG (Direccin de Extensin Agraria, Ministerio de Agricultura y Ganadera) hace lo que sabe. Coordinacin interna queda al criterio de cada uno. Hay superposiciones entre el nivel central y el nivel departamental. Se construyeron aulas y escuelas sin una coordinacin entre la Gobernacin, los municipios y el mec. Los proyectos del Gobierno Central se disean, se aprueban y se ejecutan sin la participacin de la Gobernacin. Falta coordinacin entre las dependencias municipales.
146 Gobernacin de Concepcin (2003) Hacia una organizacin eciente y ecaz.
Gobernacin (2004) Anlisis de la situacin en el rea de produccin, educacin y salud. stp Gobernacin de Concepcin aeci (2007) Diagnstico departamental. Departamento de Concepcin. stp-Unin Europea (2009) Plan de desarrollo municipal 2009 2014. Concepcin.
101 Hacia una organizacin eciente y ecaz. Gobernacin de Concepcin, Paraguay. Informe de plenaria: 11 de octubre de 2003. Moderacin y documentacin: Elisabeth Bhr, KnigsteinFalkenstein, Germany.
Al interior de la organizacin institucional, la falta de informacin dificulta tener una visin amplia de la realidad y un norte claro al cual dirigirse. De acuerdo a las conclusiones de una evaluacin organizacional101 falta todava una visin compartida entre el ejecutivo departamental y las secretaras dependencias internas de la gobernacin sobre lo que es el compromiso del Gobierno departamental con la poblacin del departamento y sobre las prioridades de la gobernacin en cumplir con dicho compromiso. Las planificaciones estratgicas en las secretaras siguen formatos distintos y estn sueltas e inconexas, tanto vertical como horizontalmente, no cuentan con una directiva desde el ejecutivo departamental, lo que se traslada a los brazos ejecutores que son los secretarios de la gobernacin. Los secretarios departamentales como los dems funcionarios no tienen, a nivel operacional, en qu apoyarse para definir y limitar sus funciones. Esto influye para que se tengan distintas versiones de los temas prioritarios para la gobernacin. Cada secretario del Gobierno departamental tiene sus propias ideas y por lo tanto su propia planificacin estratgica que no se integra al sistema de trabajo institucional, debido a que los procedimientos de planificacin son
distintos, a lo que se suma la ya mencionada falta de definicin de las funciones de las secretaras que integran la gobernacin. Las reas en las que ha existido mayor consenso de capacitacin por parte de los funcionarios de la gobernacin; planificacin estratgica, desarrollo, implementacin y gestin proyectos, preparacin de presupuesto y otras similares, confirman la necesidad de mejorar la capacidad del recurso humano para hacer profesional el servicio de la institucin. En una auto evaluacin realizada por integrantes del gabinete de la gobernacin de Concepcin con el apoyo tcnico de la Cooperacin Alemana (gtz), donde como parte del proceso se plante la utilizacin de un instrumento de medicin del desempeo de la organizacin, la calificacin otorgada por los funcionarios a la visin compartida, en una escala de notas de 1 a 5, fue 3, al igual que la ejecucin de las metas, los procedimientos y normas de trabajo. Se calific del 1 (valor ms bajo) al 5 (valor ms alto). Las metas de la institucin, a pesar de la calificacin 3, no son sin embargo claras, producto del desconocimiento de la realidad, las necesidades y las prioridades departamentales como se observa en la misma evaluacin de gestin, coincidente con una medicin de gestiones anterior.
Ilustracin 12 Auto evaluacin de la organizacin interna de la Gobernacin de Concepcin criterio de evaluacin Visin compartida Informacin / Comunicacin concepto Todos saben a dnde se quiere llegar. Informacin/comunicacin oportuna. Existencia de canales establecidos. Claridad para todos los procedimientos y las normas. Nivel de ejecucin de los planes establecidos. Calidad de los recursos humanos. Infraestructura adecuada para el tipo de trabajo calificacin 3 2,6
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Procedimientos y normas Ejecucin de metas y planes Recursos humanos Infraestructura
2,9 3 3 2,8
Fuente: gtz (2006) Evaluacin intermedia y planificacin operativa de la Gobernacin de Concepcin para los aos 2006-2008.
Adems del desconocimiento cientfico o riguroso de la realidad departamental, que dificulta priorizar las acciones hacia los problemas principales en el marco de una visin compartida, la falta de comunicacin y coordinacin interna, no permite saber con qu recursos se cuenta para actuar, por lo que cada dependencia de la gobernacin termina haciendo lo que considera adecuado de acuerdo a sus posibilidades y limitaciones.
Ilustracin 13 Diagnstico de la gestin de la Gobernacin de Concepcin Procesamiento de algunos puntos de la autoevaluacin interna Acciones correctivas Las secretaras no tienen claridad en sus metas. Desconocen la realidad, las necesidades y las prioridades departamentales. Se necesita mejorar la comunicacin interna con el ejecutivo departamental. Debe ser permanente y regular. Mayor comunicacin y acceso a la ejecucin presupuestaria. Las secretaras no deciden la ejecucin presupuestaria. Los/as secretarios/as deben manejar y acceder al plan nanciero, adems de conocer y manejar el clasicador de gastos. Se debe hacer una capacitacin sobre el clasicador de gastos. Asistencialismo
Fuente: gtz (2006) Evaluacin intermedia y planificacin operativa de la Gobernacin de Concepcin para los aos 2006-2008.
148
5.2.4 Impactos de la descoordinacin sobre infraestructuras edilicias y camineras Segn el Ing. Julio Arredondo, ex - Secretario de Obras Pblicas de la Gobernacin de Concepcin, el departamento cuenta con aproximadamente 5.200 kilmetros de vas terrestres, el 95% de rutas nacionales y caminos rurales no cuenta con pavimento. Al no existir un equipo que trabaje en la verificacin y diagnstico del estado de caminos en un territorio extenso y con poblacin dispersa, los reclamos de las comunidades aportan las informaciones que la gobernacin necesita para decidir el envo de un equipo vial a reparar un camino o puente. El diseo y la planificacin vial no estn basados en las potencialidades productivas y necesidades reales del departamento102. La necesidad de construccin de locales escolares se establece de la misma manera a travs de los pedidos llegados al Gobierno departamental, lo que ha llevado a la marginacin de las localidades sin la misma posibilidad de hacer conocer sus carencias. Las construcciones de aulas se han realizado en diferentes lugares, incluso al borde de los lmites departamentales, alrededor de 200 kilmetros de Concepcin. Ms all del listado de construcciones, con datos limitados de los informes de gestin distribuidos a la prensa y a referentes de la sociedad civil, al nivel interno, no existe una sistematizacin de las informaciones relacionadas a lugares en que se realizaron las obras que ayude a evitar la duplicacin de inversin de recursos. No tuve acceso a una informacin sistematizada al ingresar a trabajar en la gobernacin. Como dato anecdtico se puede sealar que algunos gobernadores dejaban los famosos carteles indicadores de la construccin a cargo
102 Propuestas de solucin a los principales problemas del Departamento de Concepcin al Presidente de la Repblica, Fernando Lugo. Proponentes: autoridades y representantes de la sociedad civil del departamento de Concepcin. Julio de 2008.
de su Gobierno, mientras que otros prefirieron no dejar rastros de sus obras, aduciendo gastos innecesarios. En mi poca de secretario visit muchas y muy buenas construcciones escolares, especialmente en los asentamientos de Antebiku (al extremo norte del departamento de Concepcin), sin ningn dato indicador de la edificacin. Me decan que era del perodo anterior al que nosotros estbamos. Prof. Benjamn Valiente, Ex - Secretario de Educacin de la Gobernacin de Concepcin. La Cooperacin Alemana (gtz) don en el 2006 a la gobernacin un paquete informtico para el procesamiento avanzado de informacin cartogrfica a travs del cual se pueda determinar un mapa de las reales necesidades del departamento en las diferentes reas, pudiendo almacenarse adems informaciones generadas por la institucin en los trabajos de campo, sistematizando as las tareas realizadas. Centralmente el paquete asocia informacin alfanumrica al territorio estudiado, y permite ensayar algunas hiptesis de gestin en gabinete a partir de capas de informacin geo-referenciada pre-procesadas por otras instituciones u organismos. Ing. Gustavo Candia, Ex - Gerente de la gtz, zona norte. Igualmente pueden ser incorporadas imgenes satelitales gratuitas, actualizadas cada mes por satlites como LANDSAT o el brasileo CBERS, sin embargo, no se utilizan para la toma de decisiones. 5.2.5 El intento por conseguir un centro de datos que acopie informacin Aparte de algunas actividades como la identificacin de vas de acceso, sistemas de agua del departamento y otros que han demostrado la gran efectividad del programa informtico donado por gtz, el mismo no fue incorporado al proceso de toma de decisiones para la adopcin y definicin de polticas pblicas, desapareciendo el inters en la herramienta al poco tiempo. Este tipo de apropiaciones tiene siempre el riesgo de la prdida de inters del decisor poltico. Durante mi estada en el norte, he notado voluntad poltica y disposicin de los tcnicos para la incorporacin de instrumentos de gestin. La gobernacin, que tiene el instrumento debera sostener una oficina de apoyo tcnico para los Gobiernos municipales, ya que no vale la pena duplicar el esfuerzo de tener, sostener y procesar la informacin propia de cada institucin pudiendo montarse un sistema compartido. Usando programas gratuitos de visualizacin, las municipalidades pueden aprovechar la informacin procesada, superponerla, imprimirla, presentarla, sin mucho costo. Ing. Candia Ya durante la segunda administracin de la gobernacin de 1998 a 2003, se crea el Centro de Informacin para el Desarrollo Sostenible para la administracin de la informacin, procesamiento y actualizacin de los datos. El desinters lo convirti en una oficina de tareas de rutina. Las instituciones involucradas de la sociedad civil y organizada han descuidado su proceso. El enfoque de sostenimiento de una importante herramienta como la de un Centro de Informacin o Centro de Procesamiento de Datos, debe ser clave en el proceso de implementacin de la iniciativa o proyecto del sector pblico. La falta de atencin impidi el fortalecimiento del Centro de Informacin para el Desarrollo Sostenible (CIDS) en la Gobernacin de Concepcin. Lic. Derlis Ibarra, ex - responsable del Centro de Informaciones para el Desarrollo Sostenible.
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La ausencia de un Banco de Informaciones impide medir el impacto de las diferentes acciones emprendidas en base a indicadores que puedan sealar el mejoramiento en aspectos de la calidad de vida de los pobladores a los que se apunta reorientar los trabajos. Las gestiones se miden en trminos de la cantidad de obras y aportes realizados, es decir, de recursos invertidos. Es posible contar con un inventario vial que detalle los diferentes tipos de rutas, los principales problemas y otras informaciones sobre los caminos del departamento. Depende de la posibilidad de un presupuesto para levantamiento y formacin de un banco de datos. Puede mejorarse la toma de decisiones con dicha herramienta siempre y cuando sean aplicados criterios tcnicos. En las secretaras del Gobierno departamental existe rubro para un solo profesional que debe hacer oficina atendiendo gente, programar actividades, calcular presupuestos y verificar acciones, es imposible cumplir a cabalidad. Ing. Julio Arredondo, ex- Secretario de Obras Pblicas de la Gobernacin de Concepcin. Con el apoyo de la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos, la Asociacin Paraguaya de Estudios de Poblacin y organismos internacionales (UNFPA-gtz), fueron realizados en la gobernacin varios cursos de creacin de base de datos estadsticos y procesamiento de la informacin socio-demogrfica (Programa informtico REDATAM-plus). El programa informtico que se ha utilizado para la capacitacin es una herramienta valiossima para disponer de informacin socio demogrfica de la realidad a nivel de reas menores y con la desagregacin que el usuario requiera respecto a la variable investigada, sustentada en mapas, grficos y cuadros. Estos servirn como base para la planificacin, seguimiento, monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos. Referencialmente tomamos conocimiento de uso de la informacin en la gestin de municipios y gobernaciones, el caso mismo de la gobernacin de Concepcin. La falta de cultura estadstica de los tomadores de decisiones y la falta de capacitacin de los recursos humanos locales dificultan la incorporacin del anlisis de la informacin demogrfica en las decisiones de los Gobiernos locales Oscar Barrios Leiva, Director de la Direccin de Estadsticas Sociales y Demogrficas. Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (dgeec). No se consider funcional dicha capacitacin a los objetivos institucionales y por tanto no se incorpor, al igual que el programa cartogrfico, la toma de decisiones para el mejoramiento del servicio pblico. Lo que empez con mpetu fue cayendo en el olvido. La falta de capacitad de los administradores de turno y principalmente la voluntad poltica dificultan la incorporacin del trabajo de procesamiento de informaciones en las decisiones de los Gobiernos locales. Adems se debe considerar que una herramienta como un Centro de Informaciones, fsicamente debe existir fuera de una institucin como las municipalidades o gobernaciones, por los problemas que acarrean su sostenimiento en el correr del tiempo a causa de los cambios de Gobierno Lic. Derlis Ibarra.
Ilustracin 14 Resumen de diagnsticos de la gestin de la Gobernacin de Concepcin CEPPRO 2000 Agricultura. Manejo de informacin: No tenemos una ocina en la gobernacin que nos provea de informacin a tiempo y en forma adecuada. Plan estratgico: se necesita un plan estratgico para denir los problemas y limitaciones y as tener una poltica de produccin y comercializacin. Se necesita un seguimiento minucioso de los proyectos destinados para el departamento de Concepcin. Gobernacin 2003 Falta un norte claro. Se escuchan versiones distintas de los temas prioritarios a nivel de la Gobernacin. Falta claridad de la funciones de la secretaras y de los funcionarios. Las planicaciones estratgicas en las secretaras estn sueltas. Procedimientos de planicacin distintos entre las secretaras. GTZ 2006 Las secretaras deben tener claridad en sus metas. Las secretaras no conocen la realidad, las necesidades y las prioridades departamentales. Los/as secretarios/as deben manejar y acceder al plan nanciero, adems de conocer y manejar el clasicador de gastos. GTZ 2007 Falta de planicacin. Falta de seguimiento de las planicaciones realizadas. Falta ejecutar los proyectos a pesar de los cambios polticos. STP, AECI, Gobernacin de Concepcin 2007 Institucin se dedica a parchar problemas. Se atienden problemas muy especcos. Se atienden necesidades que debieran ser cubiertas por otras instituciones del Estado. 151 Cuestiones coyunturales anulan la visin hacia el mediano y largo plazo. Lo urgente desplaza a lo necesario.
Fuente: Elaboracin propia en base a documentos varios de anlisis participativos de gestin de la Gobernacin de Concepcin (2000 - 2007).
5.2.6 Breve sntesis del diagnstico departamental El desconocimiento sobre la disponibilidad de los recursos econmicos para operar por parte de los secretarios, quienes deben concretar las decisiones del ejecutivo departamental; y la necesidad de responder a las presiones polticas y ciudadanas, son algunos de los principales aspectos de la gestin que se traducen en la falta de un norte claro de la institucin, lo que a su vez equivale a la poca efectividad de los trabajos desarrollados. Tanto la cultura poltica, que se basa en presiones inmediatas y puntuales casi irresistibles, como tambin el hecho que no funcionen adecuadamente las instituciones en su conjunto, hacen que los poderes locales en general, tengan que estar supliendo aquellas entidades que no hacen sus deberes, en lo que es un problema institucional de carcter sistmico.
5.3 La situacin de la municipalidad de Concepcin

La municipalidad de Concepcin no puede considerar las planificaciones que fueron elaboradas anteriormente porque la institucin est prcticamente absorbida por actividades diarias intentando cubrir la atencin de los problemas particulares y puntuales que se producen todos al mismo tiempo como afirman sus directivos. Las reubicaciones, las demandas de la comunidad indgena, los pedidos de maquinarias, ropas y electrodomsticos para pequeos vendedores de alimentos, medicamentos, etc., constituyen ejemplos de requerimientos habituales evidenciando la complejidad del conjunto de problemas y la aplicacin de una parte considerable de sus ingresos presupuestarios103.
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5.3.1 Entre lo inmediato y lo urgente La urgencia y la cotidianeidad en el mbito municipal, conspiran contra la posibilidad de llevar adelante un emprendimiento planificado. Hay que apagar fuego. Ac en Concepcin, por ejemplo, luego de una lluvia grande si o si tens problemas y tens que ir a atropellar y apagar incendios. Cuando no llueve y hay una sequa tens polvareda, hay que regar las calles, que esto y aquello. Se presentan urgencias como el tema dengue, empieza a fallecer gente, las instituciones no funcionan, y se hacen generalmente sendas reuniones pero el que absorbe todos los problemas es el municipio. La municipalidad, al final, solventa todos los gastos ya sea de combustible, personal, capacitacin, orientacin, otra vez la carga cae sobre la municipalidad. Eso influye mucho en desviarte de tus planes de accin. Ing. Luis Acosta Paniagua, intendente municipal de Concepcin. Al igual que en el mbito departamental la presin poltica aparta a la institucin de la planificacin. Eso es un peso fuerte. El peso poltico es impresionante en las instituciones pblicas. Tens que congeniar con los concejales, los 12 son polticos, y muchas veces hay cambios radicales de los planes como consecuencia de la presin poltica. Uno tiene un programa establecido que debe si o si negociar con la junta municipal y en la junta hay 12 personas con diferentes criterios y uno tiene que tratar de congeniar con los 12, y eso es lo ms difcil. Doce personas con criterios diferentes y si el ejecutivo no congenia con 6 ms 1, la mayora, no puede lograr acuerdos. Es un tire y afloje que yo tuve. Aparte estn las presiones polticas de mi entorno. Muchas veces quiero tomar una determinacin pero esa presin desva esa decisin hacia otro proyecto. Ing. Acosta Paniagua. El sistema de medicin de desempeo municipal, MIDAMOS, que califica la gestin de los Gobiernos comunales en base a una serie de indicadores objetivos, observa que si bien se ve la existencia de un relacionamiento formal entre la Intendencia y la Junta, avalado por notas y documentos remitidos entre ambas instancias, no se pudo obtener evidencias de que desde el Ejecutivo municipal se utilicen adicionalmente mecanismos menos protocolares de relacionamiento, tales como reuniones con los Concejales o participacin en las sesiones de la Junta, que son medios que ayudan a mejorar la fluidez en la comunicacin y el clima de confianza104.
103 stp - Unin Europea (2009) 104 Midamos (2009) Informe nal consolidado, versiones 1.1 y 1.2.
5.3.2 De la gestin municipal La reformulacin del funcionamiento de la municipalidad de Concepcin a partir de su organizacin interna, buscando hacerla ms eficiente en la planificacin y ejecucin de los trabajos, fue el objetivo de una disposicin de los ltimos meses de la administracin, en el 2006, luego de la deteccin de problemas internos. No fue posible encontrar el mencionado documento. Existe una ordenanza municipal, en la cual fue aprobado el organigrama de la municipalidad, con un manual de funciones, y no slo eso sino adems los perfiles del funcionario que debe ocupar ese lugar dentro del organigrama municipal. Despus del intendente municipal que es electo por voto popular, todos deben ser integrados al organigrama municipal de acuerdo a los perfiles establecidos. Se trat de reasignar funciones. Las funciones de las direcciones, de los departamentos y de las secciones, adems del manual de funciones estn all y fueron aprobadas por ordenanza municipal. Dr. Jos Modesto Araujo, Director de la Primera Regin Sanitaria, Ex-intendente municipal de Concepcin. En la Junta Municipal nos informaron que el mismo no figura en su archivo porque no fue aprobado por una ordenanza, mientras que en la Intendencia se accedi a la resolucin provisoria del primer informe de avance de la consultora encargada del diseo de la estructura orgnica de la municipalidad y otra resolucin de aprobacin, tambin provisoria, de la reestructuracin de la organizacin de la institucin. No as la resolucin con el organigrama, manual de funciones y perfiles de los empleados de la comuna. La municipalidad no cuenta con un legajo de funcionarios en el que se incluyan sus respectivos antecedentes; no se tiene desarrollado un plan de capacitacin que atienda las prioridades de la institucin, y tampoco se realizan las evaluaciones de desempeo de stos. Por otro lado, aunque existe un procedimiento para la seleccin de personal, no se realizan concursos abiertos y pblicos para llenar las vacancias Midamos, 2009. Y si tenemos en cuanta la tendencia, las cosas parecen estar empeorando. En el 2006 la municipalidad de Concepcin destinaba el 59 % de sus gastos corrientes al pago de salarios, en el 2007 la inversin en dicho rubro llega al 73%, lo que reduce todava ms la posibilidad de invertir en infraestructura. Con menos gente se puede hacer ms cosas de lo que se planifica pero cuando se aumenta la cantidad de funcionarios, all es donde viene el clientelismo poltico. Volvemos al tema poltico, se le excluye al funcionario con perfil porque no es mi correl, no es de mi confianza. Se le pone a alguien de la confianza de la autoridad de turno. Generalmente se da que el que es el funcionario de confianza es de menor capacidad que aquel que rene el perfil. Dr. Araujo De 2,98 funcionarios municipales por 1.000 habitantes en el 2006 se pasa 3,97 empleados municipales por cada 1.000 habitantes al ao siguiente, en Concepcin, segn datos de Midamos. Unas veces ingresa un personal que no rinde pero al que ya es difcil luego cambiar por las presiones polticas. Ing. Acosta Paniagua. Segn el sistema de medicin de desempeo municipal MIDAMOS, no se evidencia en Concepcin la existencia de un sistema de planificacin municipal, a mediano y largo plazo, donde estn definidas la misin y la visin de la institucin.
153
La planificacin de las actividades se realiza slo a corto plazo, y no estn definidos las polticas y objetivos estratgicos a plazos mayores. La calificacin otorgada al ejercicio del ao 2006 disminuye por ello en un punto en la siguiente evaluacin, del 2007, de una nota de 4 a una de 3 en lo que a planificacin respecta. La escala de calificaciones va del 1 al 5 como nota mxima105. Un tercer diagnstico corrobora en el 2009 las observaciones de las 2 evaluaciones anteriores.
Ilustracin 15 Diagnstico de la Municipalidad de Concepcin Resumen de la situacin organizativa de la institucin Condiciones desfavorables La Municipalidad est absorbida por actividades diarias atendiendo problemas particulares y puntuales, que absorben gran parte de su presupuesto. Falta de capacitacin del recurso humano para ecaz cumplimiento de las funciones municipales. Falta coordinacin entre las dependencias municipales.
Fuente: stp - Unin Europea (2009) Plan de desarrollo municipal 2009 - 2014
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5.3.3 Resultado de la improvisacin; una ciudad colapsada La concentracin de los esfuerzos de la municipalidad en los problemas que plantea el da a da impide observar y enfrentar los desafos actuales de la ciudad. El actual ritmo de crecimiento plantea el desafo de ir previendo una planificacin adecuada y ordenada a este crecimiento. La imprevisin en que est signado hasta ahora este proceso, se evidencia en la concentracin de personas y vehculos, produciendo congestionamiento en las calles y avenidas principales en determinados horarios, que ocasiona el rpido deterioro de la pavimentacin existente, con el consiguiente incremento en los gastos de reparaciones y mantenimiento de calles pavimentadas. El actual trazado de calles y avenidas de la ciudad proviene de la poca colonial espaola, cuando el crecimiento urbanstico tena su origen a partir de la plaza frente a la iglesia, en base a un diseo cuadrangular, que posteriormente fue enmarcado con la definicin de las tres principales avenidas de la ciudad a finales siglo xix. Este diseo urbanstico fue til hasta la dcada pasada, una duracin de 100 aos, en la que el escaso crecimiento poblacional, el movimiento vehicular automotor escaso y liviano mantuvieron en buen estado el pavimento existente; pero que actualmente ante el creciente ritmo intenso de movimiento de personas y vehculos de todo tipo, acrecentado por la terminacin de la ruta asfaltada para la comunicacin con el resto del pas, presenta un deterioro evidente, debido a la superacin de su capacidad de carga y fin de la vida til106.
105 Midamos (2009) Informe nal consolidado, versiones 1.1 y 1.2. 106 Samaniego, Juan (2006) Tava arandu (pueblo sabio) Concepcin. Enfoque estratgico a la gestin para una ciudad sostenible. Presentado a la convocatoria Pensar en lo estratgico urbano, edicin 2006 del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano - CIDEU (Premiada como segunda mejor propuesta entre todas las presentadas por los municipios iberoamericanos).
La ciudad de Concepcin actualmente tiene un rea de 15 kilmetros cuadrados, el equivalente al 0,08% del territorio del departamento del mismo nombre, a un cuarto de la poblacin departamental. El crecimiento poblacional de la ciudad experimenta desde 1952 un aumento en la tasa inter- censal promedio de casi 2%. La alta concentracin de personas plantea importantes desafos a la gestin municipal. El metabolismo urbano de Concepcin, en la actualidad es altamente productor de efectos negativos al ambiente, traducido en asentamientos de servicios instalados inadecuadamente a pesar de la vigencia de normas especficas de uso de suelo, un trnsito desordenado agravado por la gran cantidad de motocicletas, en su mayora al mando de menores de edad, una creciente falta de atencin a la limpieza y recoleccin de basura de la ciudad, una contaminacin creciente del agua del ro Paraguay, por parte de la industria crnica y derivados, ubicada en la ribera, otros tipos de contaminaciones: visual, sonora, etc.107
Ilustracin 16 Evolucin de poblacin 35.276 50.063 44.070
18.232 14.640
20.914
22.957
1952
1962
1972
1982
1992
2002
2010*
Fuente: dgeec (2004), Atlas Censal del Paraguay. (*) Estimacin en base a ltima tasa inter - censal de crecimiento poblacional.
Ilustracin 17 Mapa de concentracin urbana
El 25% de la poblacin total del departamento se concentra en la ciudad de Concepcin.
107 Samaniego vila, Juan (2008) Enfoque al desarrollo sostenible de la ciudad de Concepcin: Avenida de circunvalacin. Tesis presentada para la obtencin del ttulo de Magster, como pre-requisito de la Universidad Tcnica de Comercializacin y Desarrollo. Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Viviendas. Ao 2002.
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La crisis del transporte vehicular va adquiriendo niveles crticos. En un pequeo punto geogrfico, en el lapso de 10 aos, el nmero de motocicletas creci 10 veces. En el ao 2000, segn datos de la Direccin de Trnsito de la Municipalidad de Concepcin se contabilizaban unas 2.100 motocicletas. En el 2010 las estimaciones hablan de 20 mil unidades de motos en la ciudad de Concepcin108.En 1982 haba un poco ms de 1.200 motocicletas, 800 menos que en el 2000, lo cual demuestra el lento crecimiento de dicho perodo, alrededor de 44 motos por ao. En la actualidad llegan cada da hasta la ciudad 40 a 50 motos para su comercializacin109. Un conteo de trnsito realizado en el ao 2008 en una avenida cntrica, contabiliz el paso de 2.000 motocicletas en el horario laboral de un slo da110. Se registra actualmente un promedio diario de 4 accidentes de trnsito con picos de 12 a 19 accidentes en algunos das, una cifra sin precedentes en los archivos del Hospital regional de Concepcin como as mismo del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de la ciudad. En la actualidad es impresionante el crecimiento del parque automotor en la ciudad, generando ya una incomodidad al trnsito normal, dificultades de estacionamiento, carga de combustibles, transito en las horas pico de entrada laboral y estudiantil, compra de provisiones, etc., principalmente en reas del mercado municipal y avenidas principales. As mismo se observa una mayor presencia de camiones distribuidores de carga, de gran porte en las avenidas y calles internas de la ciudad, en zonas con edificios del patrimonio histrico. Ing. Juan Samaniego, ex - Concejal Municipal, ex - Director de Proyectos y de Obras Pblicas de la Municipalidad de Concepcin. El estudio Tava arandu (pueblo sabio) Concepcin. Enfoque estratgico a la gestin para una ciudad sostenible, elaborado por la administracin municipal que finaliz su mandato en el 2006, plantea el trazado de una avenida de circunvalacin al este de la ciudad que conecte reas estratgicas a ser creadas como un parque industrial, la terminal de mnibus, el mercado de abasto y otras existentes, asimismo como as mismo a las vas de acceso y salida de la ciudad. Plantea tambin reducir los tiempos de traslado de los habitantes, liberar a la ciudad de un trnsito pesado, disminuyndose la emisin de contaminantes por la quema de combustible, la alta contaminacin sonora, mitigando el rpido deterioro de las vas pavimentadas en uso actualmente, con lo que se disminuye el costo de mantenimiento, adems de otras ventajas cuyo objetivo es el mejoramiento de la calidad de vida de los vecinos. Con la avenida de circunvalacin, cuya creacin se encuentra contemplada en una ordenanza municipal que es parte de las normas urbansticas de la ciudad111, se trasladarn los grandes centros comerciales a reas ms libres y con mejores accesos, establecindose igualmente una conexin econmica entre la zona productora de materia prima del campo con la industrializadora de la ciudad. Luego de ser plasmado en una ordenanza municipal, tras el anlisis por parte de la Intendencia y la Junta Municipal, el proyecto avenida de circunvalacin fue publicado en el documento Normas urbansticas112, distribuido a autoridades y otros referentes destacados de la ciudad para su conocimiento. Realmente existan planes de gestin de la administracin anterior... pero muchas veces uno se queda en una situacin que le obliga a comenzar todo de nuevo. Por ms que existan los planes uno se queda con manos atadas porque la
El colapso citadino en la estructura urbana
El colapso citadino en el parque automotor
108 Municipalidad de Concepcin. 109 stp - Gobernacin de Concepcin - aeci (2007). 110 Municipalidad de Concepcin. 111 Ordenanza N 09/04: Zonicacin - Uso de suelo. 112 Municipalidad de Concepcin (2004) Normas urbansticas.
anterior administracin no coordina con el que ingresa. Generalmente el saliente se va, se calla, esconde o guarda los materiales, los planes que l haba hecho. Mi administracin siempre trat de seguir lo que estaba bien y corregir lo que no estaba bien. Yo s que la anterior administracin dej muchos planes pero esos planes yo no los encontr a mano, lastimosamente. Nadie me dijo existe este plan o dej en tal parte o hice tal cosa. Muchas veces los propios funcionarios son reacios a ceder a la nueva administracin. Generalmente guardan, esconden y uno prcticamente inicia de nuevo un proyecto, ese proyecto lleva aos, tiene sus costos y se va perdiendo as el tiempo. Ing. Acosta Paniagua Las mediciones de gestiones de la Municipalidad de Concepcin realizadas por el Sistema de medicin de desempeo municipal, MIDAMOS, reflejan la no consideracin de informaciones sobre la situacin actual de la ciudad para plantear, a partir del anlisis, planificaciones estratgicas que apuntan al mejoramiento de los servicios de la institucin y el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores. La duplicacin de la poblacin de la ciudad de Concepcin en 3 dcadas, entre los aos 1982 y 2010, de casi 23 mil a ms de 50 mil pobladores, ha producido cambios radicales en la ciudad. Contrariamente a lo que ocurre en la actualidad en el departamento, donde la densidad poblacional es de 11 personas por km2, en la capital departamental viven ms de 3.300 habitantes por km2. La alta concentracin urbana ha generado una mayor cantidad de residuos. Si en el ao 2006 se generaban en Concepcin 30 toneladas de basura por da, en el 2009 ha llegado a 50 toneladas diariamente113. El servicio de recoleccin, pese a la ampliado del recorrido que realizan los camiones recolectores en algunos barrios, sigue limitado a un rea cntrica, por lo que no aumenta de manera significativa el nmero de viviendas servidas, en comparacin con el ao 2002 en que se llev a cabo el ltimo censo de poblacin y viviendas. Segn dicho censo, un poco ms de la mitad de las viviendas eliminaba su basura a travs del camin recolector o contrataba el servicio de un carrito para llevar los desechos al vertedero, lo que hace suponer que la recoleccin municipal no alcanzaba al 50% de las viviendas de la ciudad. El presupuesto municipal de recoleccin de basura pasa en el 2005 de unos 365 millones a casi 480 millones de guaranes en el 2007. A partir del 2008 sube alrededor de 780 millones de guaranes, al activarse el servicio de incineracin de basura patolgica, cuyo costo en el 2008 es de unos 300 millones de guaranes114. Tampoco se tienen definidos los indicadores para seguir la cobertura, como As mismo la calidad del servicio y el cumplimiento de las metas, por lo que no existen evidencias de mejora en los servicios que prioriza la municipalidad. Previo a las elecciones municipales del ao 2006, con el asesoramiento de la Cooperacin Alemana (gtz) se realizaron talleres sectoriales y barriales la Agenda Ciudadana, una visin participativa y consensuada de la ciudad deseada. Los candidatos a la Intendencia Municipal estamparon con su firma el compromiso de incluirla en su programa de Gobierno. En dicho proceso se identificaron las principales necesidades de la ciudad como la cobertura de infraestructura bsica (alcantarillado sanitario y desage pluvial), pavimentacin de la calle, el tratamiento de efluentes lquidos, el mejoramiento del servicio de recoleccin de basuras, el transporte pblico para los barrios y otros. Un funcionario entrevistado por MIDAMOS dijo desconocer la Agenda Ciudadana elaborada durante la administracin anterior115.
El colapso en el sistema de saneamiento
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113 Informe de gestin 2007-2009, Jos M. Araujo, Municipalidad de Concepcin. 114 Medicin del desempeo municipal. Midamos. Informes 2007-2009. 115 Medicin del desempeo municipal midamos. Informe nal. Setiembre 2007.
116 Informe de gestin 2007-2009, Municipalidad de Concepcin.
5.3.4 De cmo las malas prcticas impiden mejorar la gestin en la ciudad La Agenda Ciudadana permaneci inactiva durante un ao116. El documento fue elaborado para ser una gua de la gestin municipal, sin embargo as como estn las cosas no pasa de un listado ordenado de buenos deseos de reclamos ciudadanos. Ing. Juan Samaniego, ex - Concejal Municipal, ex - Director de Proyectos y de Obras Pblicas de la Municipalidad de Concepcin.
Ilustracin 18 Evaluacin de la gestin municipal de Concepcin
eje Gestin Operativa
indicador Planeacin e Implementacin de Inversiones con fuente Royalties
evaluacin 2006 No cuenta con un diagnstico del municipio en donde se identican y establecen las necesidades de inversin a mediano y largo plazo. No cuenta con un plan de desarrollo con un horizonte de al menos 3 aos, donde se utilizan los elementos identicados en el diagnstico.
evaluacin 2007 No cuenta con un diagnstico del municipio en donde se identican y establecen las necesidades de inversin a mediano y largo plazo. No cuenta con un plan de desarrollo con un horizonte de al menos 3 aos, donde se utilizan los elementos identicados en el diagnstico. En el sistema de planicacin no se pueden visualizar actividades o proyectos impulsados, anualmente, vinculados a los objetivos estratgicos de la institucin. Las actividades de planicacin realizadas no permiten identicar explcitamente los servicios priorizados por la institucin y la estrategia de accin para dichos servicios. La institucin no tiene denida polticas u objetivos estratgicos. El procedimiento de seleccin de personal no se realiza a travs de concursos abiertos y pblicos. No existe un proceso peridico de evaluacin de desempeo. No existen y ni se implementan un plan y una estrategia de gestin de los recursos humanos consistente con los objetivos estratgicos institucionales.
Sistema de Planicacin Municipal
Las acciones programadas no han sido ejecutadas en base al cronograma (hasta la fecha de evaluacin).
Las actividades y programas realizados no fueron evaluados.
El Plan Municipal no es ajustado anualmente.
Sistema de Recursos Humanos
El procedimiento de seleccin de personal no se realiza a travs de concursos abiertos y pblicos. No existe un proceso peridico de evaluacin de desempeo. No existen y ni se implementan un plan y una estrategia de gestin de los recursos humanos consistente con los objetivos estratgicos institucionales.
eje Gestin de Servicios
indicador Calidad de los Servicios Priorizados
evaluacin 2006 No existe evidencia de mejoras en cualquiera de los servicios priorizados. No cuenta con un sistema de medicin de desempeo con metas e indicadores de la calidad de los servicios brindados y del cumplimiento de las metas.
evaluacin 2007 No existe evidencia de mejoras en cualquiera de los servicios priorizados. No cuenta con un sistema de medicin de desempeo con metas e indicadores de la calidad de los servicios brindados y del cumplimiento de las metas. Los servicios principales no tienen denidos explcita y claramente la poblacin objetivo que ser beneciada. Los servicios principales no tienen denidos explicita y claramente los indicadores que utiliza la municipalidad para seguir la cobertura. No existe una utilizacin efectiva y sistemtica de las instancias conformadas, para planicacin, toma de decisiones y control de gestin municipal.
Cobertura de los Servicios Priorizados o Principales
Los servicios principales no tienen denidos explcita y claramente la poblacin objetivo que ser beneciada. Los servicios principales no tienen denidos explicita y claramente los indicadores que utiliza la municipalidad para seguir la cobertura.
Gestin Democrtica y Participativa
Participacin y Transparencia Interna Municipal
No existe resolucin, ordenanza o directiva que promueve con un enfoque participativo la contribucin del funcionariado al logro de las metas y busca aumentar la responsabilidad, autoridad y capacidad de los mismos para aportar ideas.
Fuente: Elaboracin propia en base a evaluacin de MIDAMOS, versin 1.1, ao 2006 - 2007
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117 http://www. transparenciaenroyalties. org.py/V3/uploads/2008/11/ departamento-deconcepcion.pdf 118 Midamos (2009) Informe nal consolidado, versiones 1.1 y 1.2. 119 Dr. Jos Modesto Araujo Director de la Primera Regin Sanitaria. Ex-intendente municipal de Concepcin.
Desde el 2001 al 2008, la Municipalidad de Concepcin ha recibido casi 9.500 millones de guaranes en concepto de royalties, alrededor de 2 millones de dlares en dicho lapso, en promedio ms de 1.500 millones de guaranes entre el 2004 y 2008117.Las mediciones del desempeo municipal han concluido que el municipio no cuenta con un diagnstico en donde se identifican y establecen las necesidades de inversin a mediano y largo plazo, previendo la utilizacin de dichos recursos. Las evaluaciones no han podido encontrar un plan de desarrollo con al menos un horizonte de 3 aos donde se utilizan elementos identificados en el diagnstico, resaltando que la institucin no tiene definidas polticas u objetivos estratgicos, lo que impide visualizar actividades o proyectos impulsados, anualmente, y vinculados a los objetivos estratgicos. (Ilustracin 18). En las reuniones semanales del Intendente con los funcionarios superiores, no queda evidencia de lo tratado, y segn informacin recogida en las entrevistas, stas slo sirven para obtener informacin y escuchar opiniones. Las reuniones no son una instancia de planificacin, coordinacin y/o articulacin entre las diferentes reas internas de la institucin. No se documenta lo resuelto, por lo que no se puede hacer un seguimiento de las decisiones adoptadas118. Las propuestas de gestin elaboradas en el marco del Gobierno municipal, aunque de gran valor, no forman parte de un proceso sistmico de planificacin. No se encuentran integradas en un proyecto ejecutivo en donde se establezcan los costos y los pasos a seguir. La financiacin y ejecucin del proyecto avenida de circunvalacin, cuyo costo total asciende a 7 millones de dlares, Sera posible en base a un planteamiento por etapas y logros especficos a corto plazo. Es tcnica y financieramente posible. Adems desde un ao atrs se dispone de ofertas financieras para la ciudad y el departamento de Concepcin, de parte de organismos o instituciones del Gobierno central como Itaip, Yacyret, FOCEM, aporte de entidades privadas, etc., (ao 2009, 2010). Una de las razones por lo cual no se implement el proyecto (avenida de circunvalacin) es la escasa importancia que la administracin municipal ha dado al tema, As tambin no se ha llegado a una buena comprensin del proyecto, como una planificacin a futuro. Ing. Juan Samaniego. La materializacin de los proyectos municipales implica la necesidad de desarrollar una gran capacidad de gestin y articulacin de esfuerzos en los tres niveles de Gobierno para el logro de los objetivos. La agenda ciudadana se financiara con presupuesto municipal, departamental y nacional. Eso demuestra cul es la gestin que hay que hacer para concretarla. Pero para que podamos hacer las prioridades de la agenda ciudadana, primero debemos tener los proyectos ejecutivos en el municipio y eso no queremos entender. Cuando se explica sobre el costo de un estudio para tener una hoja de ruta, la gente pega el grito al cielo y se prefiere hacer con ese dinero pequeas obras como puentes y otras a fin de no pagar para tener una hoja de ruta. El proyecto ejecutivo es la hoja de ruta a seguir. En dicho plan deben estar establecidos los pasos a dar, cunto cuesta, qu se necesita y sobre eso actuar. La gente (los polticos) dicen que es ms conveniente pedirle a tal empresa madera, que otra traiga el alambre y hagamos las obras, total nosotros sabemos hacer, no hace falta gastar en la elaboracin de proyectos ejecutivos. No pensamos en grande, pensamos pequeo para hoy, no pensamos en grande de aqu a 20 aos119.
5.3.5 Conclusin sobre el municipio En sntesis, los gastos innecesarios impiden solucionar problemas que ya son importantes en la actualidad y que de no hacer nada, probablemente sern gravsimos en los aos prximos. En definitiva, es la cultura poltica paraguaya la que se expresa, limitando tambin las acciones proyectivas a mediano y largo plazo, tanto en el municipio como en la gobernacin. Por eso los problemas y limitaciones encontrados vuelven a encontrarse aqu, en el nivel municipal, tal vez con un mayor nfasis an, en lo que hace a las presiones polticas del da a da.

5.4.1 Conformacin de un Comit Departamental de Coordinacin y Ejecucin de la Poltica de Poblacin Integrar un Comit Departamental de coordinacin y ejecucin de Poltica de la Poblacin con la representacin de la gobernacin, las municipalidades del departamento, universidades, organizaciones de la sociedad civil, ONG y otras de la zona, con el objetivo de disear polticas pblicas basadas en diagnsticos sectoriales de la realidad departamental (salud, educacin, medio ambiente, caminos, etc.), con el apoyo de organizaciones especializadas e instituciones estatales de mayor experiencia. La conformacin del Comit debe partir de una iniciativa de gestin de la Universidad Nacional de Concepcin, ser acordada y coordinada con el Comit Interinstitucional de Poblacin (CIP) que dirige el Ministerio del Interior. El Comit Interinstitucional de Poblacin (CIP), instancia de alto nivel poltico y tcnico, creado por decreto del Poder Ejecutivo N 4692/05, coordinada actualmente por el Vice Ministerio de Asuntos Polticos del Ministerio del Interior e integrada por varias instituciones pblicas, tiene como atribucin promover la participacin de organizaciones no gubernamentales, acadmicas y de investigacin del rea de poblacin, como instancia consultiva en el estudio y ejecucin de la Poltica de Poblacin, aprobada en el ao 2005 por las resoluciones N 52 y 219 del Ministerio del Interior y la Secretara Tcnica de Planificacin, respectivamente. Tiene igualmente como atribucin impulsar la creacin de grupos intersectoriales de coordinacin, ejecucin departamental y municipal para el diseo, ejecucin de la Poltica de Poblacin regional y local, su articulacin con polticas sociales. El Comit, en forma conjunta con la Asociacin Paraguaya de Estudios de Poblacin, con el apoyo financiero del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, impulsa actualmente una serie de investigaciones para contar con diagnsticos precisos que lleven al Estado paraguayo, a actuar sobre la dinmica demogrfica y sus factores intervinientes, con el fin de potenciar a la poblacin como recurso estratgico para impulsar el desarrollo sustentable,
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contribuir a la reduccin de la pobreza y a la elevacin de la calidad de vida de la poblacin. La Universidad Nacional de Concepcin cuya creacin en el 2007 fue producto del esfuerzo de la sociedad civil y el acuerdo de las diferentes fuerzas polticas del primer departamento, a partir de un proceso iniciado en el 2002, se ha consolidado en estos aos como una institucin con liderazgo y con capacidad de aglutinar el esfuerzo de diferentes sectores, lo que le convierte en una institucin estratgica para iniciar el proceso. Debe asegurarse la incorporacin al Comit de representantes de la ciudadana organizada, de tal manera que las polticas pblicas incorporen su visin y puedan realizar un seguimiento de las gestiones desarrolladas por los Gobiernos locales. 5.4.2 Determinacin de la realidad departamental Para elaborar diagnsticos sectoriales, una vez creada la instancia mencionada en el prrafo anterior, la Universidad Nacional de Concepcin en forma conjunta con las dems Universidades de la zona y la mediacin metodolgica de organizaciones dedicadas al estudio de la dinmica socio demogrfica - territorial y de polticas pblicas como la Cooperacin Alemana (gtz), presente en la zona en forma permanente a travs de una oficina regional desde el ao 2005, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), la Asociacin Paraguaya de Estudios de Poblacin (ADEPO), la Secretara de la Funcin Pblica (Sfp) y otras, en el marco de un convenio, pueden orientar de manera coordinada los trabajos de Tesis, tanto de grado como de post grado, de las diferentes carreras hacia la investigacin y el estudio de la situacin de los diferentes mbitos de la realidad del departamento, como contribucin acadmica a un mejor conocimiento de su realidad socio demogrfica, econmica, territorial, ambiental y cultural, para sostener la elaboracin y aplicacin de las polticas pblicas. La produccin de conocimiento no ha respondido a las demandas de los que toman las decisiones. Ante esta problemtica, el Ministerio del Interior y el Comit Interinstitucional de Poblacin han diseado una Agenda de Investigacin como instrumento que gue la produccin de conocimiento en las diversas reas vinculadas a la Poblacin. El espritu de la Agenda es motivar, coordinar, guiar y valorizar los diferentes esfuerzos y aportes de investigacin realizada por organismos e instituciones pblicas y privadas, para que las mismas respondan a las necesidades y desafos del pas, es decir que se conviertan en insumos vitales para la correcta toma de decisiones. La produccin de datos no ha sido siempre estructurada bajo principios que eviten la superposicin temtica. El espritu de la Agenda de Investigacin, en temas de Poblacin, diseada por el Comit Interinstitucional de Poltica de Poblacin es promover las investigaciones socio demogrficas de forma organizada, coordinada para favorecer la puesta en evidencia y relevancia de los hallazgos realizados. Las necesidades de generacin de datos, sobre todo de anlisis de los datos existentes provenientes de investigaciones, deben ser vinculadas estrechamente con los esfuerzos por reducir las desigualdades sociales, territoriales, de gnero y tnicas encaradas desde las distintas instituciones. El objetivo principal de la Agenda de Investigacin en temas de Poblacin es guiar y dirigir la produccin de conocimiento mediante la generacin de
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datos relevantes en las diversas temticas que engloban los estudios de poblacin para alimentar con fundamentos reales las intervenciones especificas de las polticas pblicas120. 5.4.3 Creacin de un Banco de Informaciones Los diagnsticos necesitan basarse en datos de diferentes reas como salud, educacin, medio ambiente, agricultura, caminos, alojados en un sitio especializado en el manejo de informaciones sectoriales. Amparada en su autonoma, la Universidad Nacional de Concepcin, podr crear y sostener un Banco de Informaciones en un espacio fsico de la institucin acadmica, dotado de equipos informticos, programas de carga, procesamiento y anlisis de datos socio-demogrficos y cartogrficos. En el marco del Comit Departamental de Coordinacin de la Poltica de Poblacin (a crearse), a partir de un convenio entre la Universidad Nacional de Concepcin y las organizaciones integrantes del Comit Interinstitucional de Poblacin (CIP), nivel nacional y el Comit Departamental (a crearse), debe establecerse la transferencia de datos relacionados al departamento de Concepcin, a fin de cargar el Banco, el cual debe ser actualizado en forma permanente y sistemtica a partir del trabajo de un equipo local, lo cual implica el concurso de profesionales capacitados en la creacin de bases de datos, gestin, procesamiento y anlisis de informaciones. La realizacin del prximo censo de poblacin y viviendas en el ao 2012 es la oportunidad, a travs de un de trabajo en conjunto entre la Universidad Nacional de Concepcin y la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos, integrante del Comit Interinstitucional de Poblacin, desde las tareas preparativas que empezarn en breve. El proceso producir como resultado la capacitacin en el levantamiento y procesamiento de informacin, lo que contribuir a la creacin de la estructura organizativa del Banco de Informaciones121. 5.4.4 Medicin de gestiones de Gobiernos locales y difusin de resultados Debe implementarse desde el Comit Departamental de Coordinacin de Poltica de Poblacin, con el asesoramiento y acompaamiento de la Secretara de la Funcin Pblica, la evaluacin de las gestiones de los Gobiernos locales utilizando la herramienta ndice de Gestin de Personas (IGP), diseado por la Secretara de la Funcin Pblica. Para poner en marcha este punto de mejora deber firmarse una carta de compromiso entre el Comit de coordinacin de Poltica de Poblacin, los gobiernos locales, las universidades que lo integran y la Secretara de la Funcin Pblica. A fin de realizar la evaluacin basada en un sistema con indicadores objetivos, el IGP, debe convocarse y seleccionarse desde el Comit, a estudiantes universitarios de los ltimos aos de carreras de Ciencias Sociales y Administrativas o alumnos del ltimo ao del bachillerato en las disciplinas mencio-
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120 Agenda de investigacin, Asociacin de Estudios de Poblacin (ADEPO) www.adepo.org.py 121 Pavez R, M. Isabel. Estndares de Equipamientos? Publicado en el boletn Instituto de la Vivienda, INVI, N 33, F.A.U. Universidad de Chile, mayo de 1998, pp.52-66, citado por Burr, Ana (2006) Evaluacin de cobertura de los servicios pblicos de salud y educacin desde la perspectiva territorial. Caso: Concepcin, Guair y Caazap. ADEPO, UNFPA, gtz, pg. 210.
nadas, para llevar a cabo el trabajo, con una previa capacitacin por parte de la Secretara de la Funcin Pblica, en el marco de tareas acadmicas de los estudiantes. Los resultados de la medicin deben hacerse pblicos a travs de los medios locales, adems de colocarse en un sitio Web, a fin de facilitar el acceso de la opinin pblica a los mismos. Un mecanismo de evaluacin peridica indicar los avances o los retrocesos.
5.5 Conclusiones y recomendaciones

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La realidad departamental y municipal es percibida por quienes tienen el poder de los Gobiernos locales, la cual da como resultado una observacin y estudio atento, lleva a la intervencin en los problemas cotidianos por parte de cada institucin, sin que exista una coordinacin que haga efectivo el servicio pblico, lo que influye en la superposicin de actividades y por ende, de gastos innecesarios. Los problemas de los sectores poblacionales que se solucionan solo cuando pueden hacer escuchar sus reclamos, o cuando las circunstancias sacan a la luz pblica una grave situacin. Las instituciones locales no se preocupan por solucionar los problemas importantes, solo los que son de carcter urgente. Las cotidianeidad y los intereses polticos han desviado la mirada de la implementacin de planes a mediano y largo plazos, lo que hace ingresar a las instituciones a un crculo vicioso: al no planificarse a mediano y largo plazo se improvisa, por lo que lo cotidiano, principalmente lo urgente, absorbe la atencin y los recursos de las instituciones. La articulacin de esfuerzos entre los tres niveles (Gobierno central, gobernacin y municipalidad) ha sido siempre circunstancial, no se ha logrado desarrollar un mecanismo permanente de seguimiento y evaluacin. La coordinacin no ha sido fluida y estructurada. Esto lleva a que algunos convenios se desarrollen con mediano xito y otros con rotundos fracasos. Los intereses sectarios han impedido distinguir los asuntos de Estado de los de Gobierno. La contaminacin del relacionamiento interinstitucional ha afectado tambin al intercambio y trabajo conjunto entre los tcnicos de las instituciones. La ausencia de una mirada estratgica ha caracterizado a los consejos, conformados por representantes de distintos sectores sociales y polticos, que surgieron para delinear planificaciones a mediano y largo plazos en base a diagnsticos de la realidad departamental. Tal es el caso del Consejo de Desarrollo Departamental que se conform 11 aos despus del inicio de la gestin de la gobernacin, que naci para formular programas y proyectos para presentarlos al Gobierno Departamental y llevarlo a su ejecucin. Sin embargo, envuelto en los problemas del da a da y del tratamiento de temas poco trascendentales dej de reunirse antes de haber sesionado unas 10 veces. La implementacin efectiva de una poltica de poblacin equivale a desarrollar desde los Gobiernos locales planes que atacan los verdaderos desafos departamentales y distritales, orientados al mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin, a travs la intervencin de polticas pblicas basadas en la informacin.
La ausencia de diagnsticos sobre la dinmica demogrfica en el territorio departamental, y su relacin con el aspecto econmico, social y medioambiental, ha imposibilitado a los Gobiernos locales de Concepcin comprender en profundidad dicha realidad, por lo que a pesar de numerosas acciones emprendidas y recursos invertidos a favor de la poblacin departamental, sus gestiones no han apuntado a un norte claro, lo que se ha traducido en pobres resultados como demuestran las evaluaciones realizadas y presentadas en este trabajo. Los procesos demogrficos permiten orientar las polticas pblicas en el sentido de evitar efectos no deseados sobre el bienestar de la poblacin. Es clave la definicin clara de los principales problemas departamentales y distritales, los desafos a enfrentar, sobre todo la articulacin de dichas polticas, confeccionadas a partir de diagnsticos objetivos para orientar deliberadamente los esfuerzos institucionales hacia el desarrollo sustentable. La definicin de objetivos a mediano y largo plazo, ayudar a focalizar las gestiones, realizar un seguimiento para hacer los ajustes y evaluar para medir su impacto, definir su continuidad o plantear la reorientacin de las tareas desde el Comit Departamental de Coordinacin de la Poltica de Poblacin. La elaboracin de algunos planes operativos anuales y el Plan de Desarrollo Departamental, con la participacin de diferentes sectores sociales, en el caso de la gobernacin de Concepcin, ha carecido del seguimiento ciudadano. La sociedad civil organizada ha validado los planes pero no ha comprobado su cumplimiento. Por otro lado, dichas planificaciones se han basado en las percepciones y no en informaciones precisas. La evaluacin de las gestiones de los Gobiernos locales, siguiendo indicadores objetivos como el ndice de Gestin de Personas (IGP), contribuir a que la opinin pblica cuente con elementos de juicio para verificar el desempeo institucional y exigir que sus gestiones se dirijan hacia el inters general. Las pocas evaluaciones de gestiones realizadas por parte de la gobernacin y municipalidad de Concepcin, han sido de suma utilidad para este trabajo, lo que posibilit comprender la lgica del manejo de ambas instituciones. No todas, sin embargo, han sido puestas a consideracin del pblico, por lo que los ciudadanos no han tenido acceso a informaciones que le permitan medir la eficiencia de sus instituciones. Slo en el caso de la municipalidad, las evaluaciones realizadas por el sistema de medicin de gestin municipal MIDAMOS se encuentran en Internet, y han resultado ser de gran valor por el amplio panorama del manejo institucional que presentan. Una evaluacin frecuente puesta a disposicin de la opinin pblica estimular el uso crtico de la mencionada informacin y la participacin poltica de la ciudadana. Por otro lado, deber desarrollarse en el sector pblico local, capacitaciones en reas relacionadas con el servicio de las instituciones tales como planificacin, elaboracin de proyectos, manejo del clasificador de gastos del presupuesto pblico (temas manifestados como sumamente necesarios por funcionarios de la gobernacin de Concepcin) y otros que tengan una aplicacin prctica en las tareas operativas de las instituciones. Con la orientacin de la Secretara de la Funcin Pblica, el Comit Departamental de Poltica de Poblacin debe elaborar un programa de capacitaciones a ser desarrolladas por la Universidad Nacional de Concepcin, partiendo de las necesidades prioritarias indicadas en el prrafo anterior y apuntando a cursos de postgrado que desde el Comit se consideren necesarios para la implementacin exitosa de las polticas pblicas diseadas localmente.
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Se encuentra comprobado que las meras medidas reglamentarias no producen cambios en una institucin. Los cambios de una cultura de una determinada organizacin requieren su tiempo, tiempo en el que debe invertirse en la formacin de la ciudadana, de quienes depende el funcionamiento de la estructura institucional. La instalacin de estos temas en la agenda de la ciudadana requerir hacerlos visibles en foros departamentales sobre funcin pblica, una oportunidad para plantear la necesidad de profesionalizar el servicio pblico y su vinculacin con el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin.
5.6
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Anexo
5.6.1 Listado de entrevistados 1 Dr. Hugo Oddone - Presidente de la Asociacin Paraguaya de Estudios de Poblacin. Consultor Ministerio del Interior - Fondo de Poblacin de la Naciones Unidas (UNFPA). 2 Dr. Jos Modesto Araujo, Director de la Primera Regin Sanitaria, ex-Intendente municipal de Concepcin. 3 Economista Oscar S. Barrios Leiva, Director de la Direccin de estadsticas sociales y demogrficas. Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (dgeec). 4 Ing. Gustavo Candia, ex-Gerente de la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (gtz), zona norte. 5 Ing. Juan Samaniego, ex-Concejal municipal, ex-Director de Obras y Servicios, y ex-Director de Proyectos Municipales de la Municipalidad de Concepcin. 6 Ing. Julio Arredondo, ex - Secretario de Obras Pblicas de la Gobernacin de Concepcin. 7 Ing. Luis Acosta Paniagua, Intendente municipal de Concepcin, 8 Lic. Derlis Ibarra, ex-responsable del Centro de informaciones de la Gobernacin de Concepcin. 9 Lic. Domingo Samaniego, ex - Secretario del ambiente de la Gobernacin de Concepcin, Mster en Ciencias Ambientales, Coordinador Institucional de la ONG Organizacin de ambientalistas de Concepcin(ACON). 10 Prof. Benjamn Valiente, ex-Secretario de Educacin de la Gobernacin de Concepcin. 11 Prof. Lic. Dionisio Ramn Guerrero, docente de la Universidad Nacional de Concepcin, ex - Secretario General de la Organizacin de Trabajadores de la Educacin del Paraguay (OTEP).
Atencin al pblico en la Direccin de Gestin del Talento Humano del mec

Por Carmen Ayala
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6.1 Introduccin
El estudio de la calidad de la atencin al pblico en las instituciones del estado paraguayo, conlleva al anlisis ms profundo de la situacin misma, que trasciende los lmites de la mera buena o mala calidad en el servicio brindado a los usuarios e incursiona en la reflexin del contexto histrico-poltico del pas. La organizacin del sector pblico en el Estado sigue manteniendo un modelo patrimonialista122, a pesar de los grandes esfuerzos que realizan instituciones con credibilidad como la Secretara de la Funcin Pblica, que ha instaurado procesos como los Concursos Pblicos de Oposicin, la implementacin de la Carrera del Servicio Civil y la Profesionalizacin de los Funcionarios Pblicos ya existentes, buscando trazar polticas estratgicas para cambiar el rumbo de la funcin pblica y contribuir a las transformaciones que se van dando en todo el Estado paraguayo123. Esto es caracterizado an entre otros factores por una administracin pblica organizada a partir de una lgica prebendaria-clientelar, reclutamiento y acceso privilegiado a los cargos pblicos por razones familiares (nepotismo), partidarias (clientelismo) o particularistas (amiguismo), ausencia de objetivos institucionales claros, ausencia de servicio civil profesional, ausencia de eficacia124 y eficiencia en la gestin y baja calidad en la prestacin de servicios pblicos. Este modelo patrimonialista del Estado paraguayo, adopta como sistema de organizacin un modelo que le es funcional, la de una administracin pblica con un perfil esencialmente clientelista, cuyos ejes han sido instaurados ya en la poca stronista, que ha convertido al Estado en propiedad, patrimonio de los gobernantes y ha creado una administracin pblica hipertrofiada, ineficiente en la prestacin de servicios pblicos e infectada de prcticas corruptas en todos su niveles. Esta corrupcin a su vez, genera la ausencia de instituciones slidas, adems de existir una relacin muy directa entre desempeo institucional, la corrupcin y la gobernabilidad, ya que a mejor desempeo y menor corrupcin corresponde mayor gobernabilidad y viceversa. Ya en el ao 2005, el tema de la corrupcin en el sector pblico sera objeto de estudio para entidades internacionales como Transparencia Internacional, a travs de su filial en nuestro pas, y los resultados de dicho estudio (rea-
122 Segn Max Weber, existen tres modelos de gestin de Estado: Modelo Burocrtico, Modelo Patrimonialista y Modelo de Gerencia Pblica. 123 Informe de Rendicin de Cuentas de 2 aos de Gestin, Sfp 2008 - 2010, Pg. 8. Ao 2010. 124 Por Ecacia en la Actuacin Pblica, se entiende, la medida en la cual se han alcanzado los resultados que con ella se pretendan. Lo que se pretende medir son los resultados, es decir, el efecto que tiene un programa sobre sus destinatarios. Errneamente, lo que suele medirse como tal es lo que el programa produce, ofreciendo as una informacin parcial, y por ello inexacta.
125 Esta investigacin abarc la gestin administrativa de 12 instituciones pblicas en el ao 2005, entre ellas el mec, y uno de sus indicadores consista en medir la Eciencia e integridad del procedimiento en el trmite administrativo.
126 Lic. Myriam Yore Ismael, Politloga, Mdulo de Capacitacin para Funcionarios del Poder Judicial, Institucionalidad y Legalidad Anticorrupcin en el Paraguay. Ao 2010. 127 tica Pblica. mec. 2007 128 Las 6 reas decitarias identicadas y priorizadas fueron: Existencia de un referente tico (Cdigo e instancia de gestin), Atencin al pblico (calidez, amabilidad, celeridad, Conanza entre servidores (servidor-servidor, servidor-directivo, directivoservidor), Cumplimiento efectivo del horario laboral, Manejo transparente de recursos pblicos y Cobro de contraprestaciones y regalas por el servicio (Coimas). 129 Donde en lo que hace referencia a los funcionarios de la dggth se menciona que: Los servidores pblicos en todos los procesos de gestin del talento humano del mec, garantizamos un trato imparcial y respetuoso a nuestros servidores, de manera que las decisiones se tomen en base a las necesidades propias del servicio; reconocemos el derecho de todas las personas a tener su propia manera de pensar, sentir y opinar, entendiendo que la diversidad enriquece las potencialidades de la institucin; promovemos la construccin de una visin compartida de todos los miembros, de manera que conjuntamente seamos partcipes en el logro de los objetivos propuestos, mediante la utilizacin eciente de los recursos y bienes de la institucin. 130 Anlisis Salarial de los funcionarios y las funcionarias segn Informes presentados a la Sfp por Instituciones Educativas. Ao 2009.
lizado por Transparencia Paraguay en al ao 2005) denominado ndice de Transparencia, Integridad y Eficiencia de la Administracin Pblica basado en Elementos Objetivos indicaran que la administracin pblica paraguaya en general se encuentra caracterizada por bajos niveles en dichos aspectos.125 La administracin pblica sigue bsicamente estructurada, entonces, con criterios donde prevalecen el desorden administrativo, la discrecionalidad en la toma de decisiones, la falta de transparencia en los procedimientos administrativos, la ausencia de servicios civiles; los bajos salarios y en consecuencia la ineficacia, ineficiencia y la corrupcin generalizada. Se produce como consecuencia de todos los factores mencionados ms arriba, una desnaturalizacin126 de la funcin pblica al servicio de la sociedad. Para optimizar la administracin pblica y mejorar la calidad de las instituciones, debe existir voluntad poltica para sentar las bases y sustentar en el futuro las polticas pblicas de anticorrupcin. De ah que el problema de la calidad del servicio de las instituciones pblicas trasciende y se encuentra anudada a factores mucho ms profundos insertos en la sociedad paraguaya misma. Por otra parte, el servicio brindado en la dggth del mec (institucin pblica indirectamente constituida en objeto de estudio de este trabajo de investigacin) no es ajena a esta realidad histrico-poltica de nuestro pas, aunque la preocupacin por mejorar la calidad del servicio en el mec ha sido un tema tratado institucionalmente desde el ao 2007127. En dicho ao se inici una serie de actividades que buscaban la instalacin de un proceso de tica pblica en la entidad, cuyo resultado ayudara a optimizar la gestin a travs de la puesta en marcha de un Plan de Mejoramiento Institucional128. El mismo se orientara a mejorar las prcticas ticas de los servidores con miras a la prestacin de un servicio pblico de calidad e iniciar la bsqueda de lo que se denominara el mec soado, generando el documento denominado Cdigo de tica del Mec129. A partir de este contexto, y teniendo en cuenta que el mec considera como uno de sus grandes desafos afianzar la instalacin del proceso de tica Pblica en la Direccin General de Gestin del Talento Humano, fortaleciendo sus capacidades de gestin, adems de consolidar y ampliar los equipos conformados y definir las estrategias para facilitar la continuidad y mejorar la efectividad del proceso, el tema de la calidad de la atencin al pblico, surge como tema central de sta investigacin. La Direccin General de Gestin del Talento Humano, es la dependencia encargada de la administracin de los Recursos Humanos y se ocupa de toda la gestin que hace a sistemas y procedimientos de movimiento y control de personal, matriculacin, certificacin, seleccin, concurso, contratacin y escalafn docente, as como de seleccin, evaluacin y formacin del personal administrativo. Datos del ao 2009130 indican que el mec posee 78.800 funcionarios actualmente (entre personal docente y administrativo) de los cuales 78.628 son cargos permanentes y 172 son contratados. Actualmente, la dggth, cuenta con las siguientes dependencias internas: 1. Direccin de Evaluacin, Formacin y Bienestar del Personal Administrativo: encargada de procesos tales como seleccin y evaluacin del personal administrativo, capacitacin, elaboracin del perfil psicolaboral adems de la elaboracin de manuales de funciones. 2. Direccin de Concurso Pblico de Oposicin: encargada de los concursos pblicos de oposicin de cargos vacantes y de creacin a nivel pas, as
como de todos los aspectos que ataen al mismo como nombramientos de ganadores y trmites administrativos. 3. Direccin de Control del Personal: gestin de procesos inherentes al personal docente y administrativo (cuadro de personal, vacaciones, delegamientos, etc. 4. Direccin de Registro de Datos y Sistemas: procesos relacionados al registro de datos y provisin de informacin sobre el personal. 5. Direccin de Matriculacin, Certificacin Documental y Escalafn: dependencia encargada de la matriculacin y certificacin docente como requisito para ingreso a nivel pblico en el ejercicio de la docencia. 6. Direccin de Movimiento del Personal: que gestiona la movilidad de funcionarios y docentes, as como la delegacin a otras instituciones. 7. Direccin de Relaciones Gremiales y Sindicales: dedicada a la gestin y relacionamiento del mec con las diversas organizaciones gremiales y sindicales.
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6.2 Breves Referencias Conceptuales

El concepto de calidad de los servicios y de los servicios pblicos, es de reciente desarrollo en Europa y ee.uu., a partir de la dcada de los 90 (Grondoos, 1994) y en nuestro pas aparece ligado a la Carta Iberoamericana de la Calidad de la Gestin Pblica, firmada por nuestro pas en el marco de la reunin del CLAD. En la misma se inscribe la propuesta de adecuar el funcionamiento de las Administraciones Pblicas Iberoamericanas para garantizar que sean instrumentos tiles, efectivos y confiables al servicio de sus respectivas sociedades. As mismo, se vincula la calidad en la gestin pblica con dos propsitos fundamentales de un buen Gobierno democrtico; toda gestin pblica debe estar referenciada a la satisfaccin del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas pblicos, o como legtimo participante en el proceso de formulacin, ejecucin y control de las polticas pblicas, bajo el principio de corresponsabilidad social. Se estipula que la gestin pblica debe orientarse hacia resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras modalidades la responsabilizacin del ejercicio de la autoridad pblica por medio del control social y rendicin peridica de cuentas131. La adopcin de estrategias de innovacin, racionalizacin y mejora de la gestin pblica, orientadas a la calidad, permitir lograr el entorno dinmico y desarrollo organizativo para la gestin del cambio para cumplir las expectativas de la ciudadana. Los derechos de los ciudadanos son de particular importancia en una gestin pblica, pero la calidad ha sido un aspecto olvidado de los servicios pblicos. La misma se halla en una dimensin menos cuantificable y tangible que otras, pero los usuarios notan su ausencia. La concepcin de la calidad ha ido evolucionando e incorporando nuevos aspectos hasta llegar a una visin integradora de la gestin, donde son importantes todas las partes interesadas (ciudadanos, funcionarios, autoridades) en sus diferentes formas de relacin, as como la sostenibilidad y la corres-
131 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica. Carta compromiso rmada por Paraguay, en el marco de la XConferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado. San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008.
132 Frase utilizada en el documento escrito por la Lic. Myriam Yore Ismael, politloga, dentro del Mdulo de Capacitacin para Funcionarios del Poder Judicial, denominado Institucionalidad y Legalidad Anticorrupcin en el Paraguay. Ao 2010.
ponsabilidad social. Muy relacionados al trmino calidad van asociados los trminos de eficacia y eficiencia que son componentes de la acepcin que se le da hoy al trmino de gestin (sinnimo de Administracin en el sector pblico). Hoy se habla de la Nueva Gestin Pblica en el marco de reformas que permitan alcanzar objetivos de eficacia y, ms an, de eficiencia. Este ltimo es el gran reto actual del sector pblico. El trmino Calidad completa la terminologa cuando se habla de gestin. La calidad se valora en funcin del cumplimiento de expectativas de los administrados, a los que las modernas tcnicas de gestin denominan clientes. Un servicio pblico es de calidad si el servicio prestado coincide con lo que se espera de l por quien lo recibe132. A este modelo, siempre tan vigente, de las instituciones pblicas del estado paraguayo, no puede estar ajeno el Ministerio de Educacin y Cultura.
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6.3 Desarrollo del Diagnstico encontrado

Partimos de la Hiptesis que menciona que la dggth no ofrece un servicio de calidad a sus usuarios buscando respuestas a interrogantes tales como Cul es la percepcin que tiene el usuario del servicio que se brinda?, Cules son sus expectativas? Por qu no se brinda un servicio de calidad en la atencin al pblico? Existen puntos de mejora institucional? El objetivo general de la presente investigacin fue evaluar la calidad del servicio prestado por la dggth, utilizando la escala SERVQUAL y entrevistas abiertas a funcionarios clave y/o autoridades. Los objetivos especficos de la investigacin fueron los siguientes: la calidad de la atencin percibida por el funcionario del mec que acude a estas oficinas, la identificacin de factores de satisfaccin e insatisfaccin de los funcionarios que son atendidos en sta Direccin y la identificacin de puntos de mejora dentro de su estructura organizacional. Este estudio se fundament principalmente en 134 encuestas aplicadas a los usuarios de los servicios que se brindan en sta Direccin, utilizando un cuestionario estructurado de acuerdo a las cinco dimensiones mencionadas anteriormente de la calidad. 6.3.1 Anlisis de los Datos aportados por la Encuesta realizada. Las principales caractersticas de la poblacin encuestada, como se puede observar en la ilustracin 19, fueron: sexo de los encuestados en un 81,34 % correspondieron mujeres y un 18,66 % a hombres. Edad: entre 20 y 30 aos, 32,4 %; entre 31 a 50 aos, el 54,7 %; y ms de 50 aos el 12,9 %
Ilustracin 19 Personas encuestadas en la dggth-mec segn sexo
Hombres 25 19%
Mujeres 109 81%

El mbito territorial donde se llev a cabo fue en las oficinas de la propia Direccin de Gestin del Talento Humano, ubicada en la ciudad de Asuncin, en las calles Juan de Mena y Mcal. Lpez, entre los das 7 y 29 del mes de abril del corriente ao. La metodologa aplicada al estudio incluy el anlisis de los datos realizado mediante el procesamiento de 134 encuestas y su posterior anlisis estadstico descriptivo, la utilizacin de la escala Servqual para la medicin de la calidad del servicio y su posterior desglose en 5 dimensiones concretas (Elementos Tangibles, Fiabilidad, Capacidad de Respuesta, Seguridad y Empata), adems de las entrevistas abiertas a funcionarios clave.133 Para el anlisis de las dimensiones de la calidad del servicio prestado, se tomaron como base los criterios definidos por Parasuraman y otros (1988) en su teora sobre la calidad del servicio. Los resultados obtenidos se presentan como una evaluacin total por tipo de servicio y evaluaciones parciales para cada una de las dimensiones de la calidad del servicio. Resultados Totales: La calificacin promedio de los servicios fue de 2,2 y las valoraciones de cada una de las dimensiones fueron: 2 para Elementos Tangibles, 2 para Fiabilidad del servicio, 2 para Capacidad de Respuesta, 2 para Seguridad y 3 para Empata. La ilustracin 20 muestra las dimensiones para cada uno de los factores de la calidad y las calificaciones de cada uno (donde 1 es psimo, 2 malo, 3 regular, 4 bueno y 5 ptimo).
Ilustracin 20 Calificaciones obtenidas en cuanto a las dimensiones del servicio brindado dimensin 1 2 3 4 5 aspecto Elementos Tangibles Fiabilidad del servicio Capacidad de Respuesta Seguridad Empata calificacin Malo Malo Malo Malo Regular calificacin mumrica 2 2 2 2 3
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133 Personal que incluye: jefes/as de departamentos, directores/ as, funcionarios en puestos relevantes y amplios conocedores de la gestin interna.
1. Tangibilidad: viene dada por la apariencia de instalaciones fsicas, equipos, personal y materiales de comunicacin. Fue calificada con nota 2, a lo que le corresponde una calificacin en trminos cualitativos de malo. Para formular la tangibilidad en el servicio brindado se formularon los siguientes enunciados: Las dependencias de sta Direccin General tienen equipos funcionales y modernos, Las instalaciones fsicas son cmodas y funcionales, Los funcionarios tienen apariencia pulcra, Los materiales relacionados con el servicio son tiles y permiten ubicarse y orientarse (carteles indicadores, folletos, certificados, etc.) En cuanto a este tem se aporta los siguientes datos: La dggth se encuentra ubicada en la ciudad de Asuncin, en lo que se denomina Edificio Rieder, que posee una dimensin134 de 26 metros de costado por 23 metros de frente, lo que totaliza 598m2, y cuyas oficinas se encuentran distribuidas de la forma siguiente:
Ilustracin 21 Distribucin del Edificio Rieder Direcciones y Departamentos Registro de Datos y Sistemas Seleccin Direccin General Secretara General Mesa de Entrada Dpto. de Contratos (dependiente de la Direccin de Movimiento) Otros [*] Totales cantidad de personal 20 26 4 10 14 5 79
Resultados parciales
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Fuente: Elaboracin propia. [*] Corresponde a pasillos, estacionamiento, depsitos, baos, y otros departamentos no detallados
134 Segn plano entregado a la investigadora por un funcionario de la Direccin de Infraestructura del mec. 135 As como sus respectivos funcionarios, que en total sumaran 200, segn estimaciones de la Jefatura de Mesa de Entrada y Secretara General de la dggth, es decir, la Direccin contara con casi 300 funcionarios actualmente.
Es importante detallar aqu que al momento de realizarse este estudio, las Direcciones de Concurso, Movimiento de Personal y Control de Personal135, se encuentran separadas fsicamente de la dggth, ubicando sus Oficinas sobre la Calle Chile de nuestra ciudad capital, y que se encontraba en ajustes un nuevo local donde el mec planeaba trasladar sta Direccin General. Es importante recalcar que la construccin es antigua y ha sido dividida en su interior con mamparas para dar lugar a las distintas oficinas, As mismo posee solo dos sanitarios (ambos en psimo estado de conservacin) tanto para funcionarios como para el pblico que acude a estas oficinas, el local se halla despintado y casi no posee carteles indicadores, apenas dos pizarras que fungen de indicadores para la persona que llega a realizar trmites indicando los requisitos. A la entrada se encuentra la Mesa de Entrada, que en un espacio de apenas 8 m por 3 metros cumplen funciones 14 funcionarios. La encuesta arroj los siguientes hallazgos: las personas encuestadas que se encuentran realizando trmites, refirieron que el local era muy descuidado, que no hay buena sealizacin y a menudo tenan que preguntar dnde esta-
ba tal o cual departamento para llegar hasta la oficina donde deban realizar el trmite, que el espacio fsico es muy pequeo y que el sanitario estaba en psimas condiciones. En cuanto a la cantidad de trmites, segn la Jefatura de Mesa de Entrada136 se calcula que se procesan 2.000 expedientes por da (estos incluyen documentos recibidos en mesa de entrada, matrcula docente, escalafn, certificacin, certificados de trabajo y solicitudes varias), se atiende entre 100 a 500 personas por da (de las cuales 70% provienen del interior del pas y 30% restante corresponde a Asuncin y ciudades aledaas). 2. Fiabilidad: Es el cumplimiento de las promesas ofrecidas por parte de la organizacin a los usuarios (Parasuraman, 1988). Fue calificada con nota 2, en trminos cualitativos le corresponde malo. Se formularon las siguientes preguntas: Cuando esta dependencia promete hacer algo en cierto tiempo, lo hace, Cuando usted, tuvo un problema, la dependencia mostr un sincero inters en solucionarlo, La Direccin realiz bien el primer servicio que usted solicit, La Direccin concluye el servicio en el tiempo prometido. En cuanto a este tem, se aportan los siguientes datos: Las personas encuestadas refirieron que cuando realizaban un trmite casi nunca estaba concluido en la fecha indicada por los funcionarios, por lo que debieron volver varias veces ms para hacer el seguimiento a sus papeles. Refirieron As mismo, refirieron que cuando tenan un problema deban recurrir a varias instancias buscando una solucin, y que aun as no se establecan pautas claras de los pasos que deban seguir para solucionarlo, causando esto varios trastornos de tiempo para los mismos (ya que casi siempre para realizar los trmites, los usuarios solicitan permiso para ausentarse en sus respectivas instituciones). Mencionaron tambin que el primer servicio que utilizaron fue la solicitud de un Certificado de Trabajo, trmite que les haba resultado relativamente rpido. 3. Capacidad de Respuesta: Es la disposicin y voluntad para ayudar a los usuarios y proporcionar un servicio rpido (Parasuraman, 1988). La calificacin total fue de nota 2, correspondencia cualitativa en la escala fue de malo. Y las preguntas formuladas fueron: La Direccin mantiene un registro exento de errores. Los funcionarios/as informan con precisin cundo concluir cada trmite. Los funcionarios/as le atienden con rapidez. Los funcionarios/as, siempre se muestran dispuestos a ayudarle. Los funcionarios/as nunca estn demasiado ocupados para responder a sus preguntas. En cuanto a este tem se aporta los siguientes datos: los usuarios manifestaron que existan errores en los registros informticos, por ejemplo nombres mal escritos o nmero de cdulas incorrectos lo cual causaba un nuevo trmite a los mismos denominado rectificacin de documentos, el trmite mencionado como el ms rpido es el de la solicitud de certificados de trabajo, mencionaron adems que en ocasiones aun habiendo funcionarios desocupa-
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136 Segn datos provedos por el registro de nmeros de mesa de entrada de documentos y expedicin de documentos.
dos nadie los atenda, y deban esperar que alguno le brindase alguna atencin o solucin a su consulta, es decir, los funcionarios no mostraban mucha predisposicin de ayudar. 4. Seguridad: Son los conocimientos y habilidades de los funcionarios para inspirar credibilidad y confianza. La calificacin final obtenida fue de nota2, correspondencia cualitativa de malo. Las preguntas formuladas fueron: El comportamiento de los funcionarios/as le trasmite confianza. Usted se siente seguro en sus trmites con sta dependencia. Los funcionarios/as son siempre amables con usted. Los funcionarios/as tienen conocimientos suficientes para contestar las preguntas que les hace. En cuanto a este tem se aporta los siguientes datos: Los usuarios encuestados refirieron que cuando hacen alguna consulta sobre algn trmite, los funcionarios de sta direccin parecen no saber con seguridad las respuestas a sus consultas lo cual les transmite desconfianza en la gestin de sus documentos, adems, pocos usuarios mencionaron que el trato que le brindaban los funcionaros era agradable. 5. Empata: Es la atencin individualizada que ofrecen las organizaciones de servicios a sus usuarios (Parasuraman, 1988). Esta es la nica dimensin que obtuvo la calificacin 3, a la cual le correspondera cualitativamente la acepcin de regular, siendo sta la calificacin ms alta obtenida. Las preguntas formuladas aqu fueron: En sta dependencia le dan una atencin individualizada. En sta dependencia se tienen horarios de trabajo convenientes para todos los usuarios. Los funcionarios/as le dan una atencin personalizada. Los funcionarios/as comprenden sus necesidades especficas. Los funcionarios/as se capacitan constantemente. En cuanto a este tem se aporta los siguientes datos: Los usuarios del servicio refirieron que el horario de 7:00 a 17:00 era accesible a sus horarios de trabajo. Reclamaron tener que acercarse insistentemente a los funcionarios a consultar sus trmites, ya que slo de esta forma stos se interesaban en solucionar sus problemas especficos y les contaban el estado de los mismos. Asimismo, As mismo refirieron que crean que la institucin no defenda los intereses de sus usuarios, y que se deberan acelerar los procesos de los trmites para no perder tanto tiempo en su realizacin. Como sntesis de la encuesta realizada, queremos sealar que los usuarios no estn conformes con el servicio brindado, se escuchan quejas con respecto a la demora en la entrega de los documentos, trmites demasiados largos, la desconfianza que trasmiten los funcionarios, la falta de claridad en las indicaciones dadas, y sumado a todo esto la precariedad de las instalaciones fsicas.
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6.3.2 Anlisis de los Datos aportados por las Entrevistas Abiertas realizadas Una vez obtenidas las respuestas de los usuarios con respecto a la atencin recibida, el cuestionario de entrevista se dise buscando entender las razones por las cuales los usuarios mencionaban las limitaciones de atencin, precisamente entre los funcionarios que dan esa atencin. Se realizaron ocho entrevistas abiertas a funcionarios clave y/o autoridades de las distintas direcciones, en base a un cuestionario diseado con una estructura de preguntas directas concatenadas; las cuales fueron elaboradas, como decamos, a partir de los indicadores generados por los resultados de la encuesta de percepcin, realizada a personas que realizaban trmites en esas oficinas. El cuestionario de la entrevista abierta estuvo compuesto por 15 preguntas. A continuacin, un detalle de las dependencias a las cuales pertenecan los funcionarios entrevistados.
175 Ilustracin 22 Dependencias de los funcionarios entrevistados Autoridades / Personal Clave Escalafn Matriculacin Certicacin Concurso Seleccin Control Secretara General Mesa de Entrada Total cantidad de entrevistas 1 1 1 1 1 1 1 1 8
Las preguntas respondieron a indicadores, acorde a las cinco dimensiones de la calidad, a saber: Visin Institucional (correspondencia a Tangibilidad), Fiabilidad, Capacidad de Respuesta, Seguridad y Empata. Fueron generadas a partir de la percepcin de los mismos usuarios sobre el servicio brindado. En la ilustracin 23 un cuadro de correlatos entre los indicadores e tems de la entrevista.
Ilustracin 23 Sobre el equipamiento para sus labores Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Se trabaja con lo bsico, no se puede proyectar el trabajo, da slo para cumplir. Nos faltan ms equipos informticos entre otros. Es regular, falta mobiliario y equipos. Hay lo bsico, no hay insumos ni materiales para el trabajo diario, el equipamiento es obsoleto. Necesitamos ms equipamiento y que la informacin est centralizada. Falta equipamiento y capital humano Falta equipos informticos, es relativa la infraestructura No hay recursos para insumos ni mantenimientos
Principales hallazgos de las entrevistas
En las respuestas dadas por los/las funcionarios a esta primera pregunta se nota que para realizar el trabajo diario cuentan con un mnimo de recursos, elementos y/o con equipos insuficientes, especialmente en el rea de informtica. No existen recursos para insumos ni mantenimientos, adems de una carencia de mobiliarios, en algunas dependencias, como en Mesa de Entrada, se usan muebles rescatados por el incendio que afect al local de sta Direccin hace unos meses y tras lo cual ocuparon el actual edificio Rieder.
Ilustracin 24 Sobre las instalaciones de trabajo Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Faltan mamparas para dividir los espacios y las ocinas. El edicio mismo no es funcional, aparte necesitan gavetas y estantes. El ambiente edilicio es psimo. Hay lo bsico, no hay insumos ni materiales para el trabajo diario, el equipamiento es obsoleto. Se estimulara el sentido de pertenencia al contar con un local jo. Mejorar los baos. Existen detalles a mejorar (como la ocasional falta de agua). Muchas carencias, el techo gotea, no hay elementos ni personal de limpieza suciente. Son peligrosas y totalmente inadecuadas, adems de insalubres.
En las respuestas a la segunda pregunta puede apreciarse que las instalaciones fsicas utilizadas como oficinas no renen condiciones mnimas de salubridad (el techo tiene goteras, a veces falta el agua, no existen elementos de limpieza, las paredes estn despintadas, etc.). Existe un descontento generalizado del personal, por realizar el trabajo en estas condiciones.
Ilustracin 25 Propuestas de mejoras. Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Unicacin de sedes de la DGGTH, acceso a la intranet del MEC. En lo que se reere a matriculacin est centralizado, ayudara una unicacin fsica. Se centraliz en gran parte, pero todava falta. Ayudara centralizar los trmites. Se debe facilitar las cosas a la gente. Habilitar una mesa de entrada nica en el MEC, asignar un solo nmero de expediente. Como estructura organizacional, movimiento y la sala de informtica deberan estar juntos. En cuanto a nuestra Direccin el trabajo est centralizado. Acortar los procesos, capacitar a la gente.
De los datos recabados en la tercera pregunta, se deduce que ayudara en la tarea diaria la centralizacin de los trmites. Ayudara la unificacin fsica de las distintas direcciones, para el trabajo coordinado. Un servicio muy reclamado es la expedicin del extracto de sueldo acompaado al certificado de trabajo, pues los usuarios que requieren este servicio actualmente deben trasladarse a la sede de la Direccin de Sueldos y Beneficios, situado en la calle Azara y OLeary de la capital, para la obtencin el documento.
Otro dato importante, es la necesidad de habilitar una seccin o autorizar a un funcionario de Matriculacin, a expedir el sello de legalizacin de ttulos, ya que de este modo, se ahorrara 48 horas en el proceso de expedicin de matrculas. Este es el tiempo en que tarda un usuario de ir a las oficinas de la Direccin de Educacin Superior y legalizar sus ttulos, requisito indispensable para acceder a la matricula profesional docente.
Ilustracin 26 Sobre la utilidad de centralizar el proceso de trmites. Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Esta pregunta no se aplica a mi direccin. Me parece una buena medida. Claro que s, adems la gente reclama eso Si ayudara. No, porque ese trmite es de otra Direccin. No afecta a mi Direccin este servicio. Tendra que estar centralizado y fsicamente unicadas las sedes. Se tiene que trabajar una ventanilla nica por Mesa de Entrada.
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En la cuarta pregunta surge nuevamente el tema de la centralizacin de los trmites y la unificacin fsica de las sedes de la dggth. Adems, nuevamente se menciona la necesidad de una Mesa de Entrada nica para el mec, como modelo sustituyendo al actual en que cada Direccin tiene su propia asignacin numrica para los expedientes, de manera a manejar un nico nmero de expediente en todo el mec.
Ilustracin 27 Sobre la demora de gestiones Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin No hay motivacin en el personal, no hay remuneracin por horas extras, a veces no tienen toda la documentacin para expedir un dictamen y se atrasa el trabajo. Infraestructura deciente, el sistema de organizacin, Burocracia. Disminuir los procesos (menos trmites). La parte de archivo no est informatizada y el archivo es deciente. Por la desorganizacin misma de nuestra institucin. Expedientes incompletos, incapacidad del personal. Nos remiten los documentos con un mes de atraso. Recursos limitados, poco personal, burocracia imperante. No es nuestro caso porque casi no atendemos al pblico, nosotros seleccionamos y capacitamos.
Se mencionan en la quinta pregunta como causas de la demora en la entrega de los documentos gestionados: expedientes incompletos (falta de documentacin), remisin de documentos con atraso hasta de 30 das o ms, desorganizacin institucional, sistema de archivo deficiente, burocracia, y la falta de motivacin del personal por los bajos salarios, entre otros.
Ilustracin 28 Problemas usuales con los usuarios Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Falta de apropiacin de lo que es nuestro trabajo. Injerencia de la poltica, intentos de fraude. Problemas referentes a los Ttulos, no cuentan con el sello legal. Cambios de local, mudanzas, el incendio afect emocionalmente. Desmotivacin para resolver los problemas de los usuarios. Bajos salarios. Expedientes incompletos en su mayora. Documentacin incompleta generalmente. Faltan recursos como lneas telefnicas. Gente que viene de lejos, actitud negativa de la gente. No tenemos ese tipo de dicultades.
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En la sexta pregunta, surgen problemas que afectan la relacin de trabajo entre los usuarios del servicio y los funcionarios que los atienden, y que son: Documentacin incompleta, falta de recursos o recursos inadecuados, desmotivacin del personal por los bajos salarios, apropiacin institucional por parte del funcionario (sentido de pertenencia), cambios permanentes de local, y otros.
Ilustracin 29 Errores ms frecuentes Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Al realizar el cruzamiento de los datos informticos no existe correspondencia. Con los nmeros de cdula, estn mal registrados en el sistema. Nmero de cdula, errores ortogrcos. Datos incompletos, atrasados, etc. Casi no tenemos. Registro incorrecto de nmero de CI y Nombres Con el sistema informtico la parte ortogrca, datos atrasados, extravo de legajos, etc. No tenemos ese tipo de dicultades.
En la sptima pregunta se exploran datos referentes a los registros de informacin, obtenindose como errores ms frecuentes el registro equivocado en el sistema de nmeros de cdula de identidad, errores ortogrficos en los nombres de los usuarios, datos no actualizados, etc.
Ilustracin 30 Sobre resolver las necesidades de los usuarios Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin En su mayora, a algunos documentos les falta seguimiento. En la mayora de los casos, hay carpetas que no dependen de nosotros. Casi todo porque estamos al servicio directo de la gente. En la medida de nuestras posibilidades, no quisiera decir un porcentaje. Algunos, la gran mayora no podemos resolver. La mayora de los casos resolvemos. Buen nivel, comparando con las carencias que tenemos. No corresponde a mi direccin esta pregunta.
En la octava pregunta, se exploran cules son las principales soluciones y en qu grado logran los funcionarios resolver los problemas que se presentan diariamente con los usuarios de los servicios, surgiendo cuestiones referentes a los procesos integrados entre Direcciones (la dependencia de otra direccin retrasa el trabajo de otra por ejemplo), y falta de seguimiento de expedientes por parte de los usuarios.
Ilustracin 31 Aquellas cuestiones que no se pueden resolver Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Son procesos llevados a cabo por otras instancias del MEC, no est en nuestra jurisdiccin. Problemas que estn fuera de nuestra jurisdiccin, fuera de nuestro alcance. Se debe a documentacin incompleta o directivas no claramente denidas. Debido a la burocracia que existe y cuando no est en nuestra jurisdiccin. Falta de voluntad del personal para buscar los archivos. Se debe a documentacin incompleta. La mayora de los casos se resuelve. Se debe a documentacin incompleta.
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En la novena pregunta, sobre las cuestiones que no se logran resolver, a que motivos obedecen se menciona que: dificultades que no estn al alcance de la Direccin afectada resolver sino que dependen de otras instancias del mec (por ejemplo cuando debe expedir dictamen otra Direccin que no sea Talento Humano, para definir una posicin sobre un caso determinado), documentaciones incompletas, directivas mal delineadas, burocracia existente o falta de voluntad del personal.
Ilustracin 32 Manera de responder a los usuarios Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Slo una minora trata bien a la gente, la mayora busca deslindar responsabilidad. La gente que ingresa recin todava es paciente con los usuarios. Generalmente busco gente capacitada y con vocacin para atender al pblico. Son poco amables. Son amables. Pero no desean atender al pblico. La mayora es amable. La mayora trata de ser amable, se busca funcionarios con cualidades para la atencin al pblico. Son amables, hay que capacitar a la gente para que atiendan bien.
En la dcima pregunta, se busca reunir informacin sobre la calidez del trato que se brinda a los usuarios del dggth, surge como cuestiones interesantes que slo dos jefes de las ocho Direcciones consultadas buscaban funcionarios/ as que tuvieran cualidades o vocacin para el servicio para ubicarlos en el rea de atencin al pblico. Otros consideran que se debe capacitar al personal para la atencin al pblico y que slo los nuevos funcionarios poseen paciencia para responder a las consultas de la gente.
Ilustracin 33 Sobre el conocimiento para con los usuarios Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin No todos saben las instancias a las que hay que recurrir. La mayora tiene conocimientos sucientes para responder a las consultas. S conocen, si hay algo muy difcil resuelve la jefatura. Si estn seguros responden o sino consultan con algn superior. No, porque muchos son nuevos. Si, casi todos, generalmente en Mesa de Entrada ya se resuelve. Conocen porque la mayora son funcionarios antiguos. A medias, la mayora no tiene idea.
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En cuanto a los conocimientos que poseen los funcionarios, sobre los distintos servicios que se brindan y sus respectivos procesos de trmites, tema que ocupa la dcimo primera pregunta, la visin consensuada es de que los trmites sencillos informan todos los funcionarios pero que si se trata de una cuestin ms complicada recurren a sus superiores en busca de informacin aclaratoria.
Ilustracin 34 En cuanto al horario de trabajo Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin El horario de atencin al pblico debera ser hasta las 13:00 hs y luego trabajo tcnico. Hasta las 13:00 hs me parece conveniente. Sobre todo organizacin se necesita para el trabajo, y el primer servicio que se brinda es importante. Creo que debera ser menos, de 7:00 a 17:00 es demasiado extenso. Si, de 7:00 a 17:00 est muy bien. Atencin al Pblico de 7:00 a 13:00 hs y luego anlisis tcnico documental. Agotador el trabajo de anlisis tcnico, de 7:00 a 15:00 hs sera ideal. Hasta la 13:00 atencin al pblico y luego trabajo tcnico hasta las 15:00 hs
En la dcimo segunda pregunta, se obtiene como dato que el horario de atencin al pblico considerado por los funcionarios como el correcto para brindar un servicio adecuado, sera de 7:00 a 13:00 hs, lo cual permitira dedicar al trabajo tcnico y de anlisis documental el horario de 13:00 a 17:00 hs. Tambin se plantea aqu la reduccin del horario de trabajo de 7 a 17:00 hs por el de 7 a 15:00 hs. debido a las condiciones del trabajo. (Considerado de mucha precisin, por ejemplo, en el rea de certificacin de docentes, una puntuacin incorrectamente otorgada, puede derivar en la anulacin de una lista de ganadores de un concurso pblico de oposicin).
Ilustracin 35 Sobre las capacitaciones Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Recibimos pero resultan insucientes, sobre atencin al pblico deberan haber ms. No, sugerira un curso de administracin de recursos humanos. No, prcticamente no. Deberan realizarse sobre archivo, administracin, etc. No referente a nuestro trabajo, son de desarrollo personal. Sobre liderazgo, redaccin. Muy poco, sera bueno organizacin y mtodo, y legislacin laboral. No, uno slo se hizo este ao, de liderazgo. Tenemos sobre gestin, gerencia. Desarrollo personal y profesional. Buscamos alianza con instituciones.
En cuanto a la capacitacin que reciben los funcionarios, en la dcima tercera pregunta, se mencionan que si bien existen cursos a los que pueden acceder, no son del rea de trabajo de los mismos sino de superacin personal no profesional. Se reclaman cursos de capacitacin, referentes al rea de trabajo de cada Direccin, como de Administracin de Recursos Humanos, Organizacin y Mtodo, Atencin al pblico, etc.
Ilustracin 36 Sobre los aspectos de la atencin a los funcionarios Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Resulta difcil medir ese aspecto. Predisposicin al trabajo y autogestin. Atienden bien, pero falta incentivar al personal con un mejor salario. La realizan bien, pero el personal est desmoralizado por el bajo salario. Atencin al pblico, falta capacitacin. Se atiende amablemente. Trabajamos bien, no obstante los salarios deben mejorar. La atencin es rpida, muchas cosas no dependen de nosotros sino de otros departamentos.
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En la dcimo cuarta pregunta, se exploran datos referentes a las reas deficitarias de la atencin al pblico, se mencionan aspectos interesantes como: la falta de capacitacin del personal, surge nuevamente los procesos interrelacionados con otras direcciones, desmotivacin del personal por el bajo salario que se recibe segn indican, la predisposicin al trabajo, etc.
Ilustracin 37 Sobre otros aspectos que le parecen importantes para el desarrollo Concurso Matriculacin Mesa de Entrada Certificacin Secretara General Control Escalafn Seleccin Que se socialice el Cdigo de tica, que se reanude el programa Umbral. Falta mejorar los salarios, infraestructura y la organizacin misma del MEC. El reconocimiento a las actitudes y capacidades de los funcionarios en la organizacin, no hay pago equitativo. Recategorizar al personal y establecer un vnculo de identidad con la institucin a la que pertenecemos. No, nada. Mejora de salario necesitamos, y mejor distribucin del capital humano. Creo que lo fundamental ya lo expres. Una fundamental, trabajar ms, motivacin en todos los sentidos, ascenso con motivacin.
La dcimo quinta y ltima pregunta, explora aspectos que el entrevistado desea mencionar y que considera que no fue abordado en el transcurso de la entrevista, surgen datos referentes a: establecimiento de un sentido de pertenencia a la institucin por parte del funcionario, motivacin econmica al personal, mejor distribucin del capital humano, mejorar la infraestructura, y reanudar el Programa Umbral. Como sntesis de las entrevistas realizadas, queremos sealar que los funcionarios clave y/o autoridades de la dggth opinan que existen mucha burocracia en el mec, lo que enlentece los procesos e impide brindar soluciones rpidas y efectivas en cuanto a los trmites, las instalaciones fsicas no son adecuadas ni funcionales para el trabajo diario ni para recibir a usuarios, carecen de recursos, y no estn conformes con los salarios actualmente vigentes, adems refieren que los delineamientos del mec como institucin no son lo suficientemente claros en su interpretacin y sumado a todo esto no existe un sentido de pertenencia de parte del funcionariado.
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6.4 Principales propuestas de mejora institucional.

En el presente informe se plantea la necesidad de revisar las formas de gestin y en algunos casos modificarlas, orientndolas a lograr una atencin al pblico de calidad. Y considerando que la medida percibida de la atencin que ofrece la dggth del mec, permite identificar oportunidades de mejora, se han detectado acciones que pueden ser implementadas para lograr una sustantiva optimizacin. El presente informe fue elaborado a partir de la recoleccin de datos realizada con los usuarios de los servicios que brinda esta Direccin, as como de las entrevistas realizadas a funcionarios clave de la institucin. Del anlisis de informacin obtenida, esta investigacin propone tres puntos de mejora viables, que podran agilizar significativamente la calidad de la atencin, tanto en la disminucin de trmites realizados como en los tiempos que insumen cada uno de ellos. A continuacin y en una primera fase los describimos en trminos generales, para ir posteriormente a un desarrollo detallado de los mismos. En primer lugar, el relevamiento realizado en la Direccin de Matriculacin indica que contar con una impresora de carnet, no slo ahorrara costes al mec, sino que posibilitara al docente de obtener un documento identificatorio, como cualquier profesional de la sociedad. Asimismo, sta Direccin necesita un scanner para el agregado de las fotos digitalizadas al expediente informtico de cada docente. Continuando con las mejoras a ser implementadas, en la Direccin de Escalafn, los datos recabados indican que para que esta Direccin agilice su trabajo, se necesitan un equipo de fax y una lnea telefnica, con los cuales los usuarios podran comunicarse, logrando acelerar los trmites cuando los documentos tengan alguna dificultad.
Por ltimo, en la Direccin de Concurso, contar con una lnea telefnica, aparte de la que ya se tiene y con acceso a Internet, ayudara a la gestin ms rpida de las documentaciones y resoluciones que son dictaminadas aqu. Hemos tomado stas tres dependencias, en vista de que las otras mejoras que se podran implementar implican ms costos y son ms difciles de llevarse a cabo, pero no por eso dejan de ser importantes, entre ellas podemos citar: la centralizacin en una misma estructura edilicia de la dggth y todas sus dependencias, condiciones mnimas de infraestructura saludable (baos, oficinas con ventilacin, etc.), categorizacin, ascenso y profesionalizacin de sus funcionarios (conocimiento del trabajo, preparacin acadmica, establecimientos de mecanismos de promocin sin injerencia poltica, etc.). Existen mejoras que podran implementarse sin gasto econmico para la institucin, como por ejemplo la capacitacin inicial por parte de la Direccin de Seleccin, Evaluacin y Capacitacin del Personal Administrativo del personal que ingresa al mec, buscando inyectar en l un sentido de pertenencia a la institucin. Tal curso introductorio podra tocar temas como: el cdigo de tica del Funcionario Pblico, conocimiento sobre la funcin que cumple el mec en la sociedad y el manejo operativo de los procesos que se llevan a cabo en las diferentes dependencias por lo menos de la dggth, el organigrama del mec, entre otros. A continuacin, presentamos detalladamente los puntos de mejora propuestos, sobre la base de los procesos que siguen las direcciones: 6.4.1 Direccin de Matriculacin El Dpto. de Matriculacin y Certificacin Documental dependiente de la Direccin de Matriculacin, Certificacin Documental y Escalafn, y esta, a su vez de la Direccin General de Gestin del Talento Humano, es la primera instancia a la que debe recurrir el docente. Mediante la matriculacin, el docente se inscribe de manera oficial ante el mec y recibe un nmero de registro profesional que le habilita a ejercer la docencia. Contar con nmero de matrcula es a la vez, uno de los requisitos fundamentales para acceder a la Certificacin Documental. sta ltima, es un currculum abreviado del docente, que certifica el perfil que posee el profesional y los niveles en los que puede prestar servicio. Los requisitos para la obtencin de matrcula son: Ttulo habilitante y certificado de estudios. Una fotocopia de cdula. Dos fotos tipo carnet. Completar los formularios (solicitud de matrcula y ficha personal). El pedido de las fotos se haba hecho asumiendo la posibilidad de otorgar a los docentes matriculados un carnet identificatorio con el nmero de matrcula que le ha sido asignado. Sin embargo, debido a la falta de recursos y equipos como ser un scanner, una mquina impresora de carnet, indispensables para tal efecto, dicha gestin todava forma parte de un proyecto inviable. En cuanto al tipo de scanner que se necesita, con uno de resolucin normal ya se podra operar normalmente. En cuanto a la impresora de carnet, su precio en el mercado nacional ronda los 2000 dlares, alrededor de los 10.000.000 de guaranes, parece una suma interesante pero si se toma en cuenta que se
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imprimen 500 a 600 certificados de trabajo por da, y segn la Jefatura de Mesa de Entrada tendra un costo de 1.000 Gs. aproximadamente por cada certificado de trabajo expedido por sta Direccin, nos encontramos con que el costo operativo por da es de 500.000 Gs, lo que en una semana asciende a 2.500.000 Gs y en un mes nos da la suma de 10.000.000 Gs. Quiere decir, que este equipamiento se pagara en un mes. Por lo mencionado arriba, contar con estos equipos les ayudara no solo a llevar a cabo este proyecto, sino que adems redundara en beneficio del Departamento, facilitando y agilizando el trabajo; y tambin beneficiara a los docentes, que viven quejndose por tener que solicitar su certificado de trabajo cada vez que necesitan algn tipo de constancia de su matriculacin, adems de darle socialmente un reconocimiento a una labor que tiene derecho como cualquier otra profesin a ser reconocida. Con relacin a la cantidad de solicitudes de matrculas con que cuentan, los nmeros varan, pero como mnimo llegan 10 a 20 solicitudes por da, lo que en un mes seria aproximadamente entre 100 a 200 solicitudes. Actualmente existen ms de 93.500 matriculados/as y ninguno cuenta con el carnet identificador. En cuanto a los trmites que se siguen, el solicitante debe nada ms que presentar en mesa de entrada su ttulo habilitante con su certificado de estudios correspondiente, una fotocopia de cedula (todos los documentos autenticados por escribana), 2 fotos carnet y los 2 formularios completos. Una vez que se reciben los documentos, se envan diariamente tantas solicitudes como han llegado al Departamento donde se realiza el anlisis del ttulo y de la malla curricular. Este proceso lleva por lo general de 48 a 72 horas, dependiendo de la cantidad de solicitudes y el tiempo que transcurre en llevarse el documento hasta el departamento, ya que las solicitudes solo se procesan hasta las 13:00 hs, con lo que, en general, se pueden procesar hasta 40 solicitudes en el da. Las fotos son de tamao 3x3 cm. Se cuenta con Internet a travs de redes del mec. 6.4.2 Direccin de Concurso La Direccin de Concurso de Oposicin, dependiente de la Direccin General de Gestin del Talento Humano, es la instancia donde recurre el docente interesado en la Inscripcin para participar en un Concurso Pblico de Oposicin para Educadores, que a su vez es el trmite que debe realizar el docente para postularse a un cargo convocado a Concurso, sea sta de competencia de la Comisin Nacional de Seleccin de Educadores o de la Comisin Regional de Seleccin de Educadores. Para inscribirse a un Concurso Pblico de Oposicin, los requisitos son: Los educadores debern poseer nacionalidad paraguaya. Fotocopia autenticada de Cdula de Identidad Civil. Constancia de Certificacin Documental. Formulario de solicitud de inscripcin al Concurso Pblico de Oposicin, debidamente completo. El pedido de esta dependencia consigna que necesitan de una lnea telefnica ms como medio de comunicacin, adems de tener acceso a la intranet del mec para consultar datos de planillas del personal, que agilizara los procesos que realizan.
Contar con estos elementos (lnea telefnica, acceso a Internet y a una intranet institucional para la verificacin de datos) les ayudara a agilizar su trabajo y comunicar a las personas ms rpidamente el estado de su documentacin. 6.4.3 Direccin de Escalafn La Direccin de Escalafn, dependiente de la Direccin General de Gestin del Talento Humano, es la instancia a la que debe recurrir el docente para acceder a un sistema de promociones dentro de la carrera docente o carrera magisterial. Es mecanismo para reconocer de forma objetiva y pblica el buen desempeo de los docentes mediante la mejora de su situacin econmica y profesional. Su aplicacin es quinquenal, se puede acceder a este beneficio cada cinco aos, y consiste en una asignacin o plus salarial segn preparacin acadmica, antigedad, etc. Los requisitos para la obtencin del escalafn docente son: Para docentes que se inscriben por primera vez, deben presentar los documentos correspondientes, respetando estrictamente el siguiente orden: Llenar la solicitud de inscripcin para el escalafn docente con la firma del interesado. Fotocopia autenticada de cdula de identidad civil actualizada. Llenar el formulario de ficha personal, con foto tipo carnet. Constancia de ingresos con nmero de matrcula expedida por la Direccin General de Gestin del Talento Humano o Coordinacin Departamental (certificado de trabajo). Certificado de nacimiento original. Ttulo habilitante de formacin docente y/o Universitarios con habilitacin pedaggica (fotocopia autenticada). Certificado de estudios de ttulo habilitante y/o universitarios con habilitacin pedaggica (fotocopia autenticada). Ttulo de Bachiller (fotocopia autenticada). Certificado de estudios de bachillerato (fotocopia autenticada). Dos fotos tipo carnet. Teniendo en cuenta todos los pasos o trmites que realiza esta direccin, consideran necesario contar con una lnea directa con servicio de fax que comunique a los interesados con esta Direccin, y as poder agilizar los procesos e informar directamente al pblico del estado de su documentacin, evitando as viajes innecesarios, muchas veces desde el interior del pas. Por lo mencionado en este apartado, contar con este equipo redundara en beneficio del Departamento, facilitando y agilizando el trabajo, y beneficiando a los docentes.
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6.5 Principales Conclusiones y Proyecciones de la Investigacin

Dados los magros resultados relevados por los usuarios, se hace necesaria una revisin integral de las tareas y funciones que cumple la Direccin de Gestin del Talento Humano del mec, a fin de mejorar sus niveles de calidad en la atencin. La calidad del servicio pblico se convierte en una necesidad que deben asumir todas las instituciones pblicas, en cumplimiento a la Carta Compromiso firmada por nuestro pas, en la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en San Salvador, El Salvador en octubre de 2008. La solucin efectiva y oportuna de los reclamos exige coordinacin entre las diferentes Direcciones de nivel del mec, lo cual se debe convertir en polticas institucionales para eliminar trabas internas, brindar informacin adecuada a los usuarios y replantear mecanismos de atencin en horas pico. Evaluar la calidad de las instituciones pblicas en nuestro pas, debe convertirse en una poltica continua del Estado, ya que las administraciones pblicas tienen que ser transparentes en su gestin, abiertas al pblico, tolerantes a la crtica y deben permitir la aplicacin de propuestas de mejora y de cambio provenientes de la ciudadana. Dados los magros resultados relevados de los usuarios, se hace necesaria una revisin integral de las tareas y funciones que cumple la Direccin de Gestin del Talento Humano del mec, a fin de mejorar sus niveles de calidad en la atencin. Implementar acciones como las de capacitacin a los funcionarios, inclusive desde el ingreso al mec, tratando de despertar en ellos un vnculo de pertenencia e identificacin con la institucin, pasando por las funciones que cumple el ministerio hasta los Cdigo de tica del funcionario, identificando cualidades como habilidad comunicacional, pro actividad, liderazgo, trabajo en equipo, son tareas que pueden ser emprendidas para mejorar la organizacin. Otras medidas como la de someter a estudio los procesos que lleva cada trmite y agilizarlos, el anlisis de la estructura edilicia y sus necesidades, aportar un mnimo de condiciones para un trabajo saludable, y establecer polticas salariales acorde a la experiencia y preparacin acadmica de los funcionarios, pueden aportar nuevas motivaciones para que el personal pueda sentirse plenamente identificado con la organizacin. Otros aspectos a tener en cuenta son la eliminacin de errores en el sistema informtico, el establecimiento de un horario de trabajo que favorezca el trabajo tcnico y la provisin de muebles para el archivo de documentos. Finalmente, la creacin de un archivo digitalizado de documentos137 y el establecimiento de un nmero de registro nico de mesa de entrada de los documentos o de una mesa de entrada nica para todo el mec, son medidas que podran estudiarse y promoverse a futuro. As mismo, esto estudios deben realizarse en la brevedad posible, considerando los factores que facilitan la corrupcin138: ausencia de objetivos institucionales, informacin de difcil acceso, bajos salarios, falta de material o
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137 Actualmente, el mec se encuentra inmerso en el Proyecto denominado Diseo, Desarrollo e Implementacin de la Reingeniera de Procesos y de los Sistemas Informticos para la Gestin de los Recursos del mec y Certicacin de Alumnos/ as. La reingeniera de los procesos concebida para el mec tiene como objetivo especco el rediseo de los procesos actuales del mec, con el objetivo de alcanzar mejoras en el desempeo como: reducir costos, mejorar calidad en el servicio, mejorar la atencin y aumentar la velocidad en los servicios que presta el mec, en cada una de las reas consideradas en el alcance del proyecto, alineados con la misin, visin y valores del mec. 138 Soto, Lilian. Herramientas bsicas para una gestin pblica ntegra, de la Serie: Construyendo Integridad. Edit. Mercurio. Pg. 9. Ao 2006. Pg. 9
instrumentos de trabajo, procedimientos complejos, ausencia de criterios de promocin, ausencia de mecanismos de rendicin de cuentas y ausencia de mecanismos de denuncia de corrupcin. Existe una repercusin fundamental de la corrupcin en el estilo de organizacin poltica de nuestras sociedades, ya que cuando las necesidades ciudadanas se ven insatisfechas y las formas de gobierno se ven amenazadas por el descreimiento hacia ellas, urge la necesidad entonces, del replanteo o revisin de las organizaciones afectadas.
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Clima organizacional en Petropar

Por Mara Eugenia Frers
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Esta propuesta de investigacin nace de la organizacin, donde se encontraron indicios de cambio. Si bien la sociedad a travs del tiempo sufre cambios en los tipos de relaciones interpersonales y en sus valores culturales, estos cambios se reflejan en las instituciones (desde la familia hasta el Estado). En Petrleos Paraguayos (Petropar) las relaciones humanas, con escasa fluidez y contenido de la comunicacin interna, hacen difciles y hasta imposibles los procesos de retroalimentacin y aprendizaje colectivos. En este sentido, lo que Petropar comunica a sus funcionarios son solo avisos o circulares disciplinarias, disposiciones sobre asuetos y eventos. En pocos casos se informa sobre los objetivos del ao, los resultados institucionales, los valores de la organizacin. En este contexto, sera muy difcil que los funcionarios de Petropar se sientan parte de la organizacin y por consiguiente, lograr un compromiso real por parte del funcionariado. Adems, se hace difcil visibilizar las orientaciones de sus comportamientos y esfuerzos, alinendolos a la visin y misin institucional. Esta propuesta de investigacin se basa en el valor del clima organizacional dentro de la institucin, como una forma de mejorar la motivacin de los funcionarios, generar un mayor compromiso con la empresa, la construccin colectiva del futuro institucional, la justicia y el control social de la gestin institucional, entre otros beneficios. 7.1.1 Contextualizacin histrica, poltica, nanciera y legal Se considera que aunque esta es una investigacin sobre el clima organizacional en Petropar, es preciso ubicar al lector en el contexto institucional, hablando de cmo nace la empresa y cmo se desarroll a travs del tiempo, identificando algunas variables que la fueron afectando en su giro comercial. Si bien, la creacin de Petrleos Paraguayos data de 1985, la empresa en dicho momento ya tena otros antecedentes. En un principio, se haba otorgado una concesin por trmino de 15 aos a la Bolivian Oil Company (BOC) para la instalacin y explotacin de una Refinera de Petrleo en el territorio nacional, con una capacidad inicial de 5.000 barriles diarios139.
139 Ley N 847, del 18.09.62
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140 Por Ley N 806/80. 141 Decreto N 22.165/81. 142 Ley 779/95, Que modica la Ley n 675/60 de Hidrocarburos.
143 Decreto N 4452/90. 144 Decreto N 5445/90. 145 Decreto 4454/90. 146 Decreto 5445/90. 147 Decreto N 14.003/92. 148 Decreto 16036/97. 149 Decreto 10183/2000. 150 Petropar, como empresa del Estado, debe contratar con sus proveedores a travs de licitaciones, stas implican procesos largos, sendas exigencias a las empresas oferentes y de ellas resultan contratos de por lo menos 6 meses. Las empresas del sector privado tiene la libertad de contratar con cualquier persona o empresa nacional o internacional. Pueden aprovechar al da, las mejores ofertas que se le presentan.
La construccin que comenz en 1963, concluy en agosto de 1966, bajo la supervisin tcnica de una firma norteamericana, que tambin fiscaliz las pruebas de funcionamiento y la puesta en marcha de la instalacin. Despus de un periodo de pruebas y ajustes, entr a operar normalmente a partir del 15 de agosto de 1966, previa transferencia por parte de la BOC de los derechos y obligaciones de la concesin a Refinera Paraguaya S.A. (REPSA), iniciando as formalmente sus operaciones en el pas, que se habra de prolongar hasta 1981, en que feneci el plazo de la concesin. Por una clusula del Convenio, la Compaa se comprometa, a entregar la citada Refinera al Estado Paraguayo. Posteriormente140, se autoriz al Poder Ejecutivo a constituir una Entidad Mixta para la explotacin de la Refinera de Petrleo y as, se constituy la Entidad de Economa Mixta denominada Petrleos Paraguayos (Petropar), con un capital social del 60% para el Estado y del 40% para REPSA141. A partir de ese entonces REPSA ya no fue protagonista del manejo administrativo del ente sino que se limitaba a poner a disposicin sus instalaciones y su equipo tcnicos. Esta empresa mixta oper en el pas bajo esa figura hasta el ao 1985, ao en que se promulgo la Ley 1182/85 que constituye la Carta Orgnica de Petropar, por la que sta se convierte en entidad autrquica, perteneciente al Estado Paraguayo, descentralizada de la Administracin Central, de duracin ilimitada, patrimonio propio y domicilio legal en la ciudad de Asuncin, con las siguientes funciones principales: Industrializacin del petrleo y sus derivados; Comercializacin, transporte y distribucin de hidrocarburos y sus derivados; prospeccin y explotacin de yacimientos petrolferos. Inicialmente Petropar ejerca prcticamente un monopolio en el mercado de los combustibles derivados del petrleo, ste fue sufriendo restricciones debido a que la demanda iba creciendo, acompaando al crecimiento econmico del pas y Petropar no tuvo la capacidad de satisfacer todas las necesidades. All se inicia un proceso de liberalizacin en cuanto a la importacin y comercializacin de hidrocarburos. Tambin debemos mencionar que a partir de la dcada del 90, se dio el proceso de regionalizacin concretado con la suscripcin del Tratado del MERCOSUR y en este contexto, el Gobierno Nacional comienza la implementacin del modelo de economa de libre mercado en el pas, lo cual impacta en el sector de los combustibles. El proceso se inici con una nueva ley de hidrocarburos que ya no otorgaba a Petropar el carcter exclusivo en la refinacin, transporte y manipuleo de combustibles142. Se limita la exclusividad de importacin slo a determinados productos: aceite crudo de petrleo, de gas-oil, de fuel-oil, de gasolina (nafta sper, nafta comn) y kerosene143 Luego, quedan slo: el aceite crudo de petrleo, la nafta comn y el gasoil14. Ms tarde se liberan tambin la importacin y la comercializacin de: Etanol Carburante Hidratado, Gas licuado de petrleo (GLP), Nafta de aviacin,145 Turbo Fuel, Kerosn y Fuel Oil146. Hasta que finalmente,147 la exclusividad otorgada a Petropar queda sin efecto, con la salvedad de que los precios de venta al pblico de las gasolinas (sper y comn) y el gasoil, son regulados por el Estado148, que tambin quedaron liberados ms tarde cuando se autoriza la libre comercializacin de todos los tipos de naftas, as como la importacin149. Esta poltica nacional fue impactando en los volmenes de productos que comercializaba Petropar, y por ende, en su situacin financiera, teniendo en cuenta que es una empresa estatal que compite en desigualdad de condiciones con empresas privadas150.
En la ilustracin 38 se puede apreciar que se dej de comercializar la nafta comn en el 2005. La Econo 85 fue activada en 2006, era un combustible que anteriormente no se comercializaba. Lo mismo que la nafta econmica que se activ durante los aos 2004 a 2006. Y as por delante se puede apreciar cmo ha sido el movimiento en cuanto a volmenes y productos comercializados. Hay productos que se dejaron por completo de comercializar tales como la Nafta Sper, la plus 85, plus 97, aeronafta, kerosene, alcohol carburante. El fuel ol sufri una importante disminucin en cuanto al volumen comercializado y el nico producto que se mantuvo prcticamente estable fue el gasoil, sin embargo, este comportamiento tuvo efectos altamente perjudiciales para la empresa debido a que se la oblig a asumir un subsidio que signific un perjuicio de 230 millones de dlares en 5 aos.
Ilustracin 38 Venta de productos por ao (m) productos Nafta Comn Econo 85 Nafta Econmica Nafta Super Plus 85 Econo Plus 95 Plus 97 Aeronafta Kerosene Turbo Fuel Gasoil Fuel Oil P.L. Alc. Absoluto Alc. Carburante Alc. Car. Incol. Total Anual Venta Gasoil 1999 26.055 0 0 8.823 11.678 22.446 10.177 464 3.949 0 1.025.471 37.837 7.174 661 0 1.154.735 89% 2000 45.009 0 0 4.907 50.839 12.845 7.570 538 5.066 205 1.053.301 38.329 8.694 984 0 1.228.287 86% 2001 46.981 0 0 0 23.794 10.884 6.522 0 2.708 383 998.749 34.899 6.009 836 0 1.131.765 88% 2002 13.872 0 0 0 29.622 8.517 4.793 0 2.419 97 986.087 33.886 9.438 287 0 1.089.018 91% 2003 11.851 0 0 0 30.703 17.216 2.602 0 2.349 28 1.051.757 20.790 12.475 132 0 1.149.903 91% 2004 4.837 0 14.436 0 25.488 21.997 1.093 0 3.104 0,510 1.004.397 22.483 7.594 718 121 1.106.266 91% 2005 0 0 46.610 0 5.201 18.512 0 0 2.498 39 948.435 17.337 6.217 341 0 1.045.190 91% 2006 0 41.931 23.864 668 2.465 18.680 0 0 1.424 172 960.357 9.362 689 609 10 1.060.231 91% 2007 0 78.854 0 0 0 27.869 0 0 0 217 904.022 1.578 690 0 0 1.013.229 89%
Fuente: Resumen de ventas, Estudios Econmicos, Lic. William Wilka, Petropar.
Ilustracin 39 Venta de gasoil por ao (Miles de m)
1.025.471
1.053.301
998.749
1.051.757 986.087
1.004.397 948.435 960.357
904.022
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
De esta forma, la situacin financiera de la empresa fue decayendo y con ella algunos de los beneficios otorgados al personal as como tambin, se redujeron la posibilidad de reajustes salariales, pues, los resultados financieros de la empresa comenzaron a dejar de ser auspiciosos. Por otra parte, se fue cerrando la visibilidad de desarrollo empresarial y de las personas en estas circunstancias. Actualmente, Petrleos Paraguayos se aboca en la entrega de productos refinados e importados a las distribuidoras (Gasoil y Naftas), para su comercializacin en el mercado interno, realizndose dicho despacho en las Plantas y Terminales de Carga que posee la entidad.
Ilustracin 40 Participacin porcentual de Petropar en el mercado local Gasoil 78,83 80,42 81,30 80,35 80,07 78,38 Nafta 78,68
76,44
73,90
21,17
19,58
18,70
19,65
19,93
21,62
23,56
26,10
21,32
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
La Direccin General de Grandes Contribuyentes de la set dio a conocer la nmina de los 500 contribuyentes con mayores aportes al fisco correspondiente al ao 2009151. Para ese efecto se sumaron los ingresos tributarios percibidos tanto por la set como por la Direccin Nacional de Aduanas. En el primer lugar de la lista se encuentra Petropar con 691.436.323.785 guaranes aportados al fisco, seguido de Cervecera Paraguaya con 325.642.864.305 guaranes y Telecel S.A. con 311.941.428.269 guaranes. Otra de las empresas pblicas que se encuentra en los primeros diez lugares de los grandes contribuyentes es la ANDE. Entre las empresas privadas se puede mencionar a Cervecera Paraguaya, Cargill, Agropecuaria S.A.C.I., Terminales Paraguayas S.R.L., Tabacalera del Este S.A., Paraguay Refrescos S.A., Barcos y Rodados S.A. y Copetrol. La nmina completa de los mayores contribuyentes est disponible en la pgina www.set.gov.py.
193
Ranking de grandes contribuyentes
Ley N 847 (18.09.62): El Estado Paraguayo otorg una concesin, por trmino de 15 aos, a la Bolivian Oil Company (BOC) para la instalacin y explotacin de una Refinera de Petrleo en el territorio nacional, con una capacidad inicial de 5.000 barriles diarios. Ley N 806/80: Se autoriz al Poder Ejecutivo a constituir una Entidad Mixta para la explotacin de la Refinera de Petrleo. Decreto N 22.165/81: Se constituy la Entidad de Economa Mixta denominada PETRLEOS PARAGUAYOS (Petropar) Ley 1182/85: Esta empresa pasa a ser propiedad del estado paraguayo ntegramente, como Ente Autnomo, Autrquico y Descentralizado. Decreto N 12.267/85: El Gobierno dispuso la adquisicin de las acciones correspondientes a los inversionistas privados de la empresa de Economa Mixta, quedando el Estado Paraguayo como nico propietario de Petropar. Ley N 675/60: de Hidrocarburos. Ley 779/95: Modifica la Ley de Hidrocarburos. Esta nueva Ley de hidrocarburos ya no otorga a Petropar el carcter exclusivo en la refinacin, transporte y manipuleo de combustibles. Decreto N 4452 (17.01.90): Por el cual se establece el rgimen de importacin para combustibles derivados del petrleo y el etanol carburante hidratado. La importacin de aceite crudo de petrleo, de gas-oil, de fuel-oil, de gasolina (nafta sper, nafta comn) y kerosene, ser efectuado exclusivamente por petrleos paraguayos (Petropar). Decreto N 5445 (10.04.90): Por el cual se modifica los precios de venta al pblico de los combustibles derivados del petrleo y se establece la libre importacin y libre precio del turbo fuel, kerosene y fuel oil. La importacin de aceite crudo de petrleo, de nafta comn y de gasoil, ser efectuado exclusivamente por Petrleos Paraguayos (Petropar) de conformidad con las normas vigentes en la materia. All quedan de libre importacin: el Etanol Carburante Hidratado, el Gas licuado de petrleo (GLP), la Nafta de aviacin (Decreto 4454/90). Decreto 5445/90: Aqu se suman a la liberacin el Turbo Fuel, Kerosn y Fuel oil. Decreto N 14.003 (24.06.92): Por el cual se consolida en un solo instrumento legal, se modifican y se amplan las disposiciones reglamentarias de
Leyes y Decretos que afectan a Petropar
151 set Boletn Informativo N 9 del 23 de Marzo de 2010.
194
la Ley N 1095 (14.12.84) y se deroga el Decreto N 1663 (28.12.88). Con ello, la exclusividad otorgada a Petropar queda sin efecto. Decreto 16036 (15.01.97): Que establece el precio de venta al pblico de naftas sper y comn y gasoil, se pierde la exclusividad de Petropar para importar combustibles, aunque quedando todava regulados los precios de los mismos, por el Gobierno Nacional. Decreto 10183 (29.08.2000): Por el cual se autoriza la libre comercializacin de todos los tipos de nafta, as como la libre importacin y exportacin de estos combustibles. Con este Decreto a ms de quedar liberada la importacin se declara libre la comercializacin, lo que implica la liberacin del precio de venta al pblico. Decreto N 14003 (24.06.1992): Por el cual se consolida en un solo instrumento legal, y se modifican y se amplan las disposiciones reglamentarias de la Ley N 1.095/84, derogada expresamente en el Decreto N 1663/88, queda el arancel cero para la importacin del petrleo crudo y sus derivados, con lo que se suprimieron las barreras arancelaria, armonizando las disposiciones aduaneras, permitiendo la libre circulacin de bienes y servicios de acuerdo a lo dispuesto en el Mercosur. Ley N 1.658/2000: Modifica el Art. 57 de la Ley 1.182/1985 de la siguiente forma: La creacin de empresas en las que Petropar sea socio, el consorciamiento de Petropar con otras entidades en emprendimientos de riesgo compartido (joint ventures), la participacin de Petropar en otras empresas, as como, los estatutos, convenios o contratos que se elaboren a tales efectos debern previamente ser autorizados por el Poder Ejecutivo y aprobados por Ley. Ley N 2.199 (08.09.03): La direccin y administracin de Petropar, est a cargo de un Presidente designado por el Poder Ejecutivo, con todas las facultades para cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta Ley, las de otras Leyes pertinentes y los reglamentos de la empresa; establecer normas de direccin y administracin; determinar la poltica y orientacin general de la empresa y realizar todas las dems funciones administrativas y operativas que le correspondan por su naturaleza.
7.1.2 Planes del Gobierno y Petropar En la columna izquierda de los siguientes cuadros se rescatan los temas que este gobierno plantea como compromiso prioritario dentro de este perodo. A partir de estos temas, aparecen en la columna derecha, cmo podra Petropar interactuar, con los objetivos perseguidos.
7.1.3 La plataforma de Gobierno de Fernando Lugo
Objetivos Estratgicos Construir un Estado a partir de los intereses de los ciudadanos Impulsar el desarrollo econmico
Petropar Las actividades y acciones de la empresa siempre estn orientadas al segmento social a travs de la jacin o regulacin de precios de los productos. Al jugar un papel fundamental en la regulacin del precio del gasoil en el mercado, incide directamente en el desarrollo econmico de los rubros que dependen de este combustible. Su misin es la de garantizar al pas el abastecimiento de combustible
Defender los intereses nacionales
reas Programticas Estado promotor del desarrollo Como ya vimos, Petropar est entre los mayores aportantes al sco, en el ao 2009, su aporte fue de G. 691.436.323.785. Esta empresa estatal benecia igualmente a productores de caa de azcar, en la zona de inuencia (Troche) y varias empresas de ingeniera e industrias ofrecen sus servicios a Petropar. Acuerdos con distribuidoras para asegurar el abastecimiento del mercado, bsqueda de eciencia en la produccin de alcohol, optimizacin de mezclas, entre otros. A travs de la generacin de empleos directos e indirectos Como institucin pblica, de su constante modernizacin depende la eciencia del mismo Acuerdos internacionales con pases productores de petrleo orientados a la mejor calidad
Crecimiento econmico sustentable
Vigencia y expansin derechos sociales Modernizacin del sector pblico Proyeccin internacional y soberana energtica
Plan Estratgico Econmico Social 2008-2013.

Objetivos Estratgicos Plan 2008-2013 Crecer con mejores ingresos, sin provocar desequilibrios ni destruir el medio ambiente Petropar La expansin de Petropar podra signicar mayor recaudacin. La desaparicin de Petropar signicara la no participacin del estado en el negocio, lo cual evitara la regulacin de los precios de los productos, sobre todo el del gasoil, lo cual impactara en la economa del pas. Con el fomento de biocombustibles se busca cuidar el medio ambiente Mediante acuerdos internacionales principalmente se busca mejorar la eciencia, calidad y precio. La planta de Mauricio J. Troche provee de sustento a varias familias de pequeos productores de caa de azcar (aprox. 3000 familias). A travs de una poltica clara en la jacin de precio del gasoil.
Fortalecer las Instituciones del Estado Focalizar el gasto pblico en el ataque a la pobreza extrema. Impulsar el desarrollo econmico Pilares de los objetivos estratgicos Poltica macroeconmica pro crecimiento Empresas Pblicas ecientes Modernizacin de la Administracin Pblica Desarrollo productivo y competitividad Reforma Agraria integral Generacin de empleo.
Mejorando el gasto pblico. Transparentar la poltica de subsidio. Principal pilar del cual Petropar est enfocado actualmente. Con la transferencia de tecnologa e investigacin de biocombustibles
Con el fomento de biocombustibles, apoyo a pequeos productores, y generacin de trabajo a las industrias en especial de ingeniera. Investigacin en nuevas formas de combustibles y biocombustibles.
La importancia de este anlisis es, principalmente, hacer visible lo que espera este gobierno de Petropar. En este sentido consideramos que en su carcter de empresa del Estado, todas aquellas orientaciones que se expresan para las empresas pblicas son las que debieran recogerse para Petropar. Enfocar el servicio en la ciudadana en primer trmino y a partir de all buscar una estrategia que contribuya a ampliar la cobertura y a mejorar la calidad de los bienes y servicios. En el caso de Petropar se puede interpretar que se encuentra entre las que deben plantear reformas sustanciales en el sistema de gobierno de las empresas, debido a que es una de las empresas que representa riesgos fiscales potenciales, al inicio de este gobierno. Tambin es preciso especificar los subsidios encubiertos y analizar la incorporacin del sector privado en proyectos de inversin a travs de concesiones, tercerizaciones u otras formas de asociacin pblico-privado. Las acciones recomendadas por el PEES, para las empresas del estado (y con ello para Petropar) es formar parte del Consejo de Empresas Pblicas; realizar acuerdos interministeriales para la regulacin, control del Estado y gobernabilidad corporativa de las empresas pblicas, la creacin de un holding para mejorar el gobierno corporativo de las empresas. Redisear mecanismos de evaluacin de la gestin, de planificacin de inversiones, estudiar la situacin patrimonial y financiera de las empresas.
Crear un ente regulador que fiscalice los estndares de calidad. Y realizar proyectos de inversin con el sector privado a travs de concesiones, tercerizaciones u otras formas de asociacin. 7.1.4 Qu es el clima organizacional? El clima organizacional desea lograr la satisfaccin de los trabajadores en su lugar de trabajo. Es decir, mide la percepcin que el propio trabajador tiene de su puesto de trabajo y si se siente o no satisfecho con l. Aqu inciden variables externas tales como: salario, beneficios, ergonoma, tecnologa y otros factores del entorno, pero tambin tiene que ver con la expectativa de los trabajadores. Estos factores del entorno hacen necesaria la instalacin de un enfoque sistmico en el anlisis de las organizaciones; el mundo del trabajo actualmente debe ser estudiado como un todo, como un fenmeno social, teniendo en cuenta que est compuesto principalmente por personas que interactan en sistemas cambiantes y complejos. Las instituciones no tienen existencia fuera de las personas que las componen y esto exige realizar el estudio desde una perspectiva socio-cultural. Captar el entorno152 en el que se desarrollan y las formas que toman las relaciones humanas (directas, impersonales, fuertes, dbiles), de qu manera se producen y reproducen las relaciones de poder (asimtricas por lo general), las prcticas comunes, los tipos de liderazgos, las formas de trabajar, el contenido, fluidez y direccin que tiene la comunicacin interna, cmo se produce la toma de decisiones, entre otros. Las organizaciones como objeto de estudio, pueden ser abordadas por diversas ciencias (ingeniera, economa, administracin, contabilidad, derecho, auditora, marketing, comunicacin, entre otras) pero es fundamental el aporte de las ciencias sociales para la generacin de nuevos espacios, de mayor compromiso de los funcionarios, mayor sentimiento de pertenencia, innovacin, de instalacin de valores, capacidades y sinergias que, en lnea con los objetivos de la institucin, otorgan mayor capacidad colectiva para el logro de las metas. En el contexto de complejidad, resulta muy inspiradora la frase el mundo del trabajo es construido activamente por los actos interpretativos de los agentes implicados153. Hoy da los tericos del trabajo han encontrado que la suma de las capacidades jams iguala a un todo integrado, el aprendizaje colectivo genera otro tipo de sinergias en la organizacin, donde P1+P2+P3+P4= Q esto implica un salto cualitativo. Entonces, si estudiar el clima implica interpretar las percepciones que el trabajador tiene de las estructuras y procesos que ocurren en un medio laboral (Gonalves, 1997), son las actividades, interacciones y otra serie de experiencias que cada miembro tenga con la empresa, donde se debe poner atencin. De ah que el clima organizacional refleje la interaccin entre caractersticas personales y organizacionales. Los factores y estructuras del sistema organizacional dan lugar a un determinado clima, en funcin a las percepciones de los miembros. Este clima resultante induce determinados comportamientos en los individuos. Estos comportamientos inciden en la organizacin, y por ende, en el clima.
197
152 De poder fctico, de intereses personales, sectoriales, poltico-partidarios, visibilizados hasta en los medios de comunicacin masiva.
153 Richard Brown: Understanding industrial organisations. Theoretical perspectives in industrial sociology, Londres y Nueva York, Routledge.
198
Esta percepcin acerca de factores organizaciones y estructuras de la propia institucin, en el caso del clima organizacional o de la satisfaccin del funcionario sobre su pertenencia a la institucin, se relaciona por lo general a temas como: Salarios: Se refiere a la compensacin que un trabajador recibe por su trabajo y la satisfaccin con el mismo. Adems, la compensacin debe ser justa (en el sentido de cmo se distribuye entre todos los funcionarios) es decir mayor esfuerzo, mayores responsabilidades, mejor nivel de ingresos, lo cual se relaciona con los estndares sociales de vida del lugar de residencia del asalariado. Beneficios: son compensaciones extra salariales que pueden ser en materia de dinero, apoyo crediticio para vivienda, seguro mdico, combustible, viticos, ayuda escolar, vacaciones, seguro de vida, etc. Relacionamiento humano: Se refiere al tipo de relacionamiento que tienen las personas dentro de la organizacin. Las relaciones estrechas, cercanas, abiertas y familiares vs. Relaciones impersonales, limitadas, tambin las relaciones con superiores, pares y colaboradores. Sistemas o formas de Gestin del Conocimiento: En estos tiempos entendemos que existe una crisis de paradigmas en la funcin pblica y en cuanto a sistemas o formas de trabajo se refiere. Prioriza la conformacin de un capital social en la empresa, en el sentido de gestionar de manera incluyente y crear sinergias entre todos los funcionarios. Realizar aprendizajes colectivos que son mucho ms enriquecedores que capacitaciones individuales que no se aprovechan en todo su potencial. Capacitacin: Se fija en la capacitacin que ofrece la organizacin a sus funcionarios desde su percepcin, es decir, si se da a conocer abiertamente, si est acorde a sus intereses de desarrollo dentro de la empresa, si hay un plan de capacitacin con los perfiles y requisitos claros para todos por igual, si existe algn sistema de contrapartida o exigencia (compromiso) etc. Sentimiento de pertenencia: Se refiere a si el funcionario se siente parte de la empresa. Se siente orgulloso de pertenecer a ella. Comunicacin interna: Se mide la fluidez en las comunicaciones para con sus funcionarios y de la posibilidad de stos de hacer llegar sus opiniones y sugerencias a las autoridades de la empresa. Adems, la comunicacin efectiva sobre temas de trabajo y de la empresa desde los jefes a sus colaboradores y la posibilidad de estos de hacer sugerencias, propuestas o elevar inquietudes a los jefes. Por otra parte, tambin la comunicacin entre compaeros. Tambin inciden en el clima organizacional la semitica, la ergonoma del lugar de trabajo, la tecnologa o maquinarias de trabajo y la tecnologa de informacin y comunicacin (TIC), aunque por el tiempo y extensin de esta investigacin en particular, por considerar que no tienen un peso importante muy relevante en el ambiente de trabajo en Petropar, hemos optado por limitarnos a abarcar solamente los temas citados en el prrafo anterior, por ser ms trascendentes para el tema de investigacin. Ahora bien, a partir de todos estos factores, es necesario identificar cul o cules de ellos son los que inciden con ms fuerza en el clima organizacional. Si uno se sita en el lugar de un trabajador, cuyo salario no llega a asegurar materialmente el sustento funcional de su familia, donde cada miembro ac-
cede a las posibilidades bsicas para desarrollarse como persona, ciudadano, trabajador, sera difcil que pueda sentirse motivado, enfocado en su trabajo. Suponiendo satisfechas las necesidades bsicas de su familia, el trabajador desarrolla sus labores en un ambiente de trabajo exasperante. Se habla de serrucho, mordida, jaguareada, pyraguereato, freezer y entonces es imposible que la persona est a gusto, satisfecha y feliz, no puede generarse la suma de capacidades con el correspondiente salto cualitativo, y cada quien estar bastante ocupado tratando de contrarrestar todas esas hostilidades que se le presentan da a da. En el tercer caso, el funcionario tiene un buen salario (cubre sus necesidades bsicas), beneficios excelentes, un ambiente de camaradera entre compaeros, se saludan, saludan a quienes cumplen aos, etc. Pero, si los miembros de la organizacin no conocen los objetivos de la institucin, ni el plan de los directivos para con la institucin y nunca se consult ni pidi opiniones de los miembros, no hay espacios ni confianza para proponer soluciones a problemas de trabajo. Existen manuales de funciones que al parecer describen el trabajo que hace cada quin, pero nadie se tom el trabajo de observar, ni preguntar acerca de cada trabajo especfico. Adems, por lo general, los manuales no son herramientas de gestin sino que van a parar al cajn de algn directivo institucional. Entonces, a pesar de todo, la motivacin de las personas sera limitada. Es importante otorgar espacios de participacin en alguna parte de la planificacin estratgica de la empresa, que se apropien de los planes institucionales, que se sientan parte. Hasta aqu se presentaron los tres pilares fundamentales que hacen al clima organizacional: la seguridad material de que el funcionario pueda desarrollar su vida y la de su familia, que se respire un buen ambiente de trabajo entre compaeros, con los jefes y que adems participe en un proceso colectivo de aprendizaje y de decisin del futuro institucional, aunque sea en el nivel ms pequeo de la institucin. Es probable que de coexistir estos tres ejes, los planes de capacitacin, el sentimiento de pertenencia y la comunicacin interna, acompaen tcitamente al proceso. Es decir, en procesos de planificacin estratgica participativa, es muy probable que por el hecho de estar, de ser parte de la toma de decisin, de la construccin del futuro institucional, una persona desarrolle su sentimiento de pertenencia para con la empresa, su identidad institucional y por aadidura su responsabilidad, compromiso y apropiacin del proyecto comn. Adems, este tipo de sistema de trabajo exige una comunicacin muy fluida y abierta, se comparte (cada uno es una parte), se socializa la informacin, se transmiten valores, se genera a partir de la construccin social de la realidad a la que todos aspiramos, a un tipo ideal de institucin. En este sentido, la capacitacin responder al proceso de planificacin, pues debe ser capaz de satisfacer lo que la institucin demande en materia de capacidades y competencias.
199
7.2 Principales hallazgos del diagnstico

Habiendo realizado una revisin histrica de la empresa y una vez conceptualizado el clima organizacional a travs de la revisin de la literatura existente en el tema, se plante la siguiente hiptesis de investigacin, que orient todo el trabajo que de aqu en adelante se expone. 7.2.1 Hiptesis El clima organizacional en Petropar es el resultado de un proceso de deterioro de la empresa, caracterizado por el estancamiento salarial, la disminucin de algunos beneficios, la gestin del empleo con criterios discrecionales154, la ausencia de un plan de capacitacin que apunte al desarrollo de las personas y la atomizacin de los funcionarios por el deterioro sufrido en las relaciones humanas y la comunicacin interna, sumado a todo esto una mala imagen institucional proyectada por la prensa, con tintes de corrupcin e ineficiencia. 7.2.2 Aproximaciones al tema de investigacin En la primera aproximacin al objeto de estudio, fue imprescindible tomar una decisin sobre el tratamiento que se le dara al salario dentro de la investigacin, teniendo en cuenta que es uno de los ejes importantes al estudiar el clima organizacional. Se realiz una comparacin entre los salarios de diversas instituciones (analizando los presupuestos institucionales de tres ministerios, tres secretaras y tres empresas del Estado para pago de salarios). De la comparacin resulta que los de Petropar son superiores a los del resto de la administracin pblica.
Salarios
200
154 Se entiende aqu la gestin del empleo, la forma en que se incorporan, promueven y desvinculan las personas en la organizacin.
Ilustracin 41 Comparativo de salarios promedio por cargo y por institucin (Gs.) Mxima autoridad * 7.834.300 7.834.300 7.834.300 7.834.300 7.834.300 7.834.300 9.959.300 11.357.000 Director General 4.030.000 4.030.000 6.000.000 3.779.900 4.030.000 3.789.000 7.087.000 7.480.000 7.480.000 Directores 1.950.000 4.000.000 3.500.000 3.663.000 3.588.000 3.780.000 4.600.000 6.160.000 6.160.000 Jefes Departamento 3.600.000 2.850.000 3.243.000 2.829.000 3.400.000 4.200.000 5.980.000 Secretaras 2.800.000 1.871.000 2.300.000 2.046.000 1.720.000 2.967.700 1.831.100 4.200.000
MH Interior MIC SFP SENATUR SAS ANDE DINAC Petropar
Fuente: Elaboracin propia a partir de los presupuestos institucionales del 2010.
Si bien la ilustracin 41 seala algunas diferencias, al analizarlo se debe tener en cuenta que los datos arrojados no siempre permiten realizar afirmaciones concluyentes. Las diferencias radican en los matices institucionales en cuanto a las denominaciones diversas para una funcin anloga, el otorgamiento de categoras que no siempre responden al cargo que se ocupa, la asignacin de otro tipo de compensaciones, beneficios o remuneraciones que no precisamente corresponden al concepto salario. En el tema salarial tambin incide la expectativa del funcionario, pero ese tema amerita otra investigacin. Otro importante indicador es el nmero y nivel de endeudamiento de los funcionarios. Esta tasa ha crecido gradualmente desde 1993 hasta 2005 y luego fue decreciendo hasta el 2008, para saltar de un 6% a un 10% en 2009. Hasta junio de 2010 se mantena un 9% de funcionarios con descuentos compulsivos de salario por deuda.
201 Ilustracin 42 Funcionarios con retencin judicial Funcionarios con Retencin Judicial 4% 4% 4% 5% 5% 5% 6% 6% 7% 7% 7% 7% 9% 8% 7% 6% 10% 9%
ao 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Hasta 10% 4% 4% 4% 5% 5% 5% 6% 6% 7% 7% 7% 7% 9% 8% 7% 6% 10% 9%
11% al 25% 36% 42% 40% 38% 45% 44% 47% 60% 58% 62% 68% 64% 64% 66% 58% 53% 61% 55%
sueldo embargado 26% al 50% 32% 21% 25% 34% 24% 22% 26% 9% 21% 23% 16% 17% 16% 16% 23% 29% 29% 32%
51% al 60% 0% 0% 0% 0% 0% 6% 3% 0% 0% 0% 0% 2% 0% 2% 2% 0% 0% 0%
61% al 70% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2% 0% 0% 0% 0% 0%
Fuente: Departamento de Administracin del Personal. (*) Hasta el mes de junio
Es pertinente referir que el ltimo aumento de sueldo que hubo segn las fuentes oficiales fue en enero de 2008 y afect a quienes ganaban hasta tres millones de guaranes. Y tomando en consideracin, las opiniones recabadas en las encuestas, se not que hay una franja de funcionarios que, desde la fecha que abarc la investigacin (desde el ao 1993), no registr aumentos de salario (re categorizacin) y en 10 aos los ndices inflacionarios y los de cobertura de necesidades bsicas, habrn sufrido variaciones importantes.
202
Otra cuestin en torno al salario es la justicia al momento de asignarlo, con criterios claros que pueden tener relacin con la responsabilidad del cargo, la cantidad, el tipo de trabajo asignado y las funciones inherentes al mismo. En este sentido, al igual que en la mayora de las instituciones pblicas no existen criterios claros y conocidos para el efecto. Analizando el presupuesto institucional 2010 para salarios, notamos que en primer lugar existen 39 categoras en las cuales hay slo una sola persona, exceptuando la del Presidente y la del Gerente General. Es decir, que hay 39 categoras para 39 personas. El nmero total de categoras es de 128, para 600 funcionarios aproximadamente. Aparecen brechas importantes como por ejemplo entre dos secretarias, donde una de ellas, gana 44,3% menos que la otra y cosas as. Esta diferencia es importante suponiendo un mismo nivel de preparacin para ocupar dichos cargos y un mismo nivel de responsabilidad. Entre los jefes de seccin encontramos salarios que difieren hasta en un 30,5%. Los Jefes de departamento tienen salarios bastante unificados, habiendo diferencia de hasta slo un 4,7%. Los Jefes de Unidad 10,1% de diferencia, los de turno 51%, los Jefes de Oficina difieren sus salarios hasta en un 9,4%. Hay casos de asistentes ganando el mismo sueldo que sus Jefes. Bajo la figura de Asesores, se visibilizan a las personas del freezer, funcionarios que han llegado a ocupar altos cargos directivos y que luego fueron relevados de sus cargos y no le fueron asignados otros cargos de similar responsabilidad y perfil. Estos datos nos muestran que en realidad la compensacin no est dada en razn de preparacin, responsabilidad y volumen de trabajo, ya que en un mismo nivel hay grandes diferencias. En los niveles en los que encontramos mayor unificacin es a la altura de los jefes de departamento, y en los gerentes y directores. Hablando en trminos salariales encontramos personas que sin ejercer estos roles tambin tienen un salario que est en dicho nivel de categora. Esta situacin de salarios que en varios casos no responden a criterios de justicia genera malestares que impactan directamente en el clima y en la motivacin de las personas. Actualmente, la Sfp est trabajando en lo que se denomina Clasificador Presupuestario para sanear esta situacin y relacionar remuneracin con cargo como parte del Diseo del Sistema de Gestin y Desarrollo de las personas que trabajan en el Sector Pblico de la Repblica del Paraguay que se ejecuta con crdito del BID. Otra iniciativa de dicha Secretara es la instalacin de la carrera del servicio civil, del IGP (ndice de Gestin de Personas) que es una herramienta de evaluacin sobre la gestin de las reas y desarrollo de las personas; las evaluaciones de competencias de la alta gerencia pblica, entre otros. Se espera que en un futuro no muy lejano, las instituciones vayan adecuando sus manuales de funciones, instalen sistemas de evaluacin y que estas herramientas sean efectivamente utilizadas para la asignacin de rubros; de esta manera ser establecida, claramente comunicada y conocida la lgica o los criterios que rigen la materia. Esto anulara focos importantsimos de descontento en todas las instituciones pblicas en Paraguay. Este tema es curioso puesto que varios funcionarios desean mantener las cosas as como estn, por temor a lo desconocido, a perder lo que ya tienen asegurado, sin embargo, no es cierto que ellos mismos se sienten descontentos con las injusticias y discrecionalidades en el manejo de la cosa pblica.
Acerca de los beneficios sociales al inicio de la investigacin se consideraba que varios de ellos se haban disminuido o perdido. Los datos provistos por Petropar dan cuenta que los beneficios que figuran como suspendidos por insuficiencia presupuestaria, son: el correspondiente al Art. 82 del Convenio Colectivo de Condiciones de Trabajo firmado con SITRAPPAR, para el personal convocado en vacaciones y el Art. 94 del mismo documento para Gratificacin Especial (salario N14)155. Este ltimo en particular est sujeto a los resultados de cada ejercicio fiscal y como se puede apreciar, stos no han sido halageos en los ltimos aos.
Ilustracin 43 Evolucin de resultados financieros institucionales (Miles de millones) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Benecios
155 Datos provistos por el Dpto. de Administracin del Personal de Petropar.
2008
2009 272
6 47 89 123 159
66
58
294
Fuente: Petropar
671
7.3 El proceso de investigacin

A partir de los datos recogidos, se inicia la estructuracin del cuestionario a ser utilizado en el trabajo de campo, con el objeto de develar cmo se comportan los dems componentes de la hiptesis planteada. A saber: cmo se organizan trabajadores y tareas, si est claro cmo se puede acceder a un ascenso, si los salarios se adecuan a las responsabilidades devenidas del cargo, cmo se proyectan y conceden las capacitaciones y si stas apuntan al desarrollo de las personas. Qu forma y fluidez tienen las relaciones humanas y la comunicacin interna, adems, si la imagen institucional proyectada por la prensa, afecta al desempeo de las personas al interior de Petropar.
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7.3.1 Bitcora de investigacin Como los cambios son lentos, an con un gobierno que se defini por el cambio, los permisos para realizar las encuestas tardaron tres meses, lo que arriesg la investigacin. Hizo falta realizar una visita con la monitora de la Sfp, a la Secretara General de la empresa inclusive, y an as, tard prcticamente un mes ms. Finalmente, cuando se present una encuestadora para iniciar el trabajo de campo, recin all fue concedido el permiso oficial. A partir de all las puertas se fueron abriendo paulatinamente. El trabajo de campo fue comunicado a travs de circulares a los jefes y eso facilito mucho el trabajo. La gente de Villa Elisa colabor muchsimo para orientar a las encuestadoras a encontrar sus potenciales entrevistados, teniendo en cuenta que la sealtica es casi nula en las dependencias de Villa Elisa y de la oficina central. Las encuestadoras notaron que las personas tenan muchas ganas de expresarse, de manifestar sus opiniones. Hubo solo dos casos de negacin a realizar la encuesta. Tanto es as que hubo casos de funcionarios que estaban de vacaciones o de turno (noche) y venan hasta Petropar exclusivamente para completar sus cuestionarios. Eso fue muy motivador para quienes llevaban adelante la investigacin. Varias personas mencionaron que al solicitrseles al final de la encuesta que indiquen el sector al que perteneca, podan ser identificados y que el anonimato de la encuesta dejara de ser tal. Las personas seleccionadas para las entrevistas en profundidad, por contraste, se mostraron en todo momento abiertas al dilogo sin ningn tipo de temor, inclusive no solicitaron anonimato. Las informaciones llamadas duras, fueron difciles de obtener debido a trabas, el miedo a proveer informacin por parte de los algunos funcionarios, adems de que varias informaciones no estaban sistematizadas. El secretario general al momento de la investigacin, coment que implement un sistema de escaneo de resoluciones, es decir que no haba archivos magnticos anteriores a su ingreso en 2009. Dichas informaciones son cruciales para la investigacin y realmente fueron difciles e inclusive imposibles de conseguir. Los balances institucionales
y las capacitaciones realizadas tanto en Paraguay como en el extranjero, que fueron pedidos por nota, no fueron otorgados. La comunicacin por va telefnica a Petropar es realmente muy complicada. En la oficina central hay veces que no se atienden las llamadas. En Villa Elisa, por ejemplo, si nadie contesta uno espera que lo atienda la operadora. Si ingresa un interno, la llamada es derivada y si nadie atiende al tercer tono la llamada queda en absoluto silencio. Hubo veces que llam 10 veces seguidas o ms para lograr comunicarme. 7.3.2 De las encuestas A travs de esta metodologa cuantitativa se indag sobre el sentimiento de pertenencia del funcionario para con la institucin, de su orgullo de pertenecer a Petropar y su satisfaccin en relacin con el trabajo especifico que desarrolla. En cuanto a la relacin de Petropar con los funcionarios era importante develar si estos ltimos conocan la existencia de un plan institucional, de cules son los objetivos de la institucin, si tienen espacios de discusin y si existe un feedback por parte de los funcionarios para con la entidad. En cuanto a relaciones humanas se incluyeron 2 grupos de preguntas que tenan que ver con la relacin con los compaeros por un lado, y con el jefe, por otro. Si el jefe era motivador, justo y comunicador, y si entre compaeros haba fluida transmisin de informaciones. Otra cuestin que se consult fue si les pareca que la distribucin de las personas y los tipos y volmenes de trabajo eran racionales. Adems, se pregunt qu valores estn vigentes en la institucin, cules son los criterios de seleccin para ascensos y para capacitaciones y si la imagen institucional devenida de las publicaciones de prensa, afectaban al funcionario de Petropar. Se formularon adems, preguntas sobre la forma que tienen los comportamientos sociales en la empresa, cmo se hace para integrar entre compaeros a las personas que ingresan a la institucin, si hay reuniones, eventos sociales, etc. Esto teniendo en cuenta que los entrevistados eran funcionarios con al menos 4 aos de antigedad156. La mayora de los funcionarios, quiz por su baja expectativa para con la empresa o por una cuestin cultural, respondieron de manera polticamente correcta. Algunas de estas respuestas pudimos contrastarlas con las preguntas abiertas, donde se notaban contradicciones con sus primeras respuestas. En esta lnea estuvo por ejemplo, la pregunta Cree que los funcionarios y trabajos se distribuyen racionalmente? De 149 personas, 97 contestaron entre regular y mucho; mientras que 104 personas consideran que la distribucin de salarios es regular o muy justa. Sin embargo, 17 de todos los encuestados, al ser consultados sobre qu podan hacer desde su lugar para mejorar el clima organizacional, respondieron distribuir mejor los cargos, los salarios, los trabajos y las personas. Con relacin a la comunicacin interna, al ser consultados si Petropar generaba y comparta informacin con sus funcionarios, 89 dijeron ms o menos. Cuando se les preguntaba que haran para mejorar el clima organizacional en la empresa, la mayora habla de que es necesario mejorar la comunicacin.
Lo que dijeron los funcionarios encuestados
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156 En el Anexo se incluye el cuestionario con los resultados arrojados en la encuesta.
157 Este dato coincide con los hallazgos del informe: Percepciones y expectativas sobre la Reforma de la Administracin Pblica. El dilogo como mtodo y la transformacin de la cultura poltica como objetivo. pnud, Sfp, PAPEP 2009.
Asimismo, 124 personas afirmaron que pueden proyectarse dentro de Petropar, 17 contestaron que ms o menos y solo 10 personas consideran que no pueden hacerlo. Aunque en el cuadro en el que debe explicitarse qu debe uno tener para lograr un ascenso, marcadamente se menciona: tener amigos en el gobierno o en la alta gerencia de la empresa157. Por su parte, el 72% de los funcionarios encuestados opin que los beneficios fueron disminuidos o eliminados y lo que mencionaron fue comedor (almuerzo), el salario N 14 o premio, que se otorgaba una vez al ao y era el equivalente al salario de un mes; uniformes (en este tem tambin se encuentra el atuendo industrial), horas extraordinarias, re categorizacin, prstamos al personal, carga de GLP, plus por responsabilidad en el cargo, combustible y peligrosidad. Algunos mencionaron tambin el vaso de leche para funcionarios de campo.
Ilustracin 44 Qu beneficios se fueron perdiendo? Recategorizacin 7% Horas Extraordinarias 9% Prstamos al personal 5% Gas 5% Responsabilidad en el cargo 4%
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Uniformes 13% Combustible 3% Peligrosidad 3%
Comedor 30% Premio. Salario 21%
Al consultar qu se valora en Petropar, los funcionarios expresaron: acatar las rdenes de los superiores y ser disciplinado, cumplir con los horarios, uniformes, etc. Lo cual demuestra que an queda mucho por recorrer en materia de incentivos hacia conductas deseadas, el cambio de lgica actual implica un cambio cultural, hacia un servidor pblico que no oriente sus esfuerzos en satisfacer al jefe, sino que se oriente a la ciudadana, que asuma una responsabilidad, que se comprometa con su trabajo, que tenga criterio propio que proponga ideas innovadoras, que pueda ser creativo, lo cual es muy necesario sobre todo en una empresa como Petropar, que si bien es una empresa del Estado, debe competir en un mercado multinacional, con otras empresas privadas gigantescas que tienen mucho ms libertad para innovar. Petropar para incrementar su competitividad debe desarrollar dichas capacidades, debe fomentar el cambio de un modelo basado en la verticalidad de las relaciones por otro de tinte ms horizontal.
Lo que s podemos rescatar es que 110 de 149 encuestadas, han dicho que sienten a Petropar como suya, lo cual significa, junto con la buena predisposicin que encontramos para la realizacin de este trabajo, que en esta institucin hay un terreno frtil en el cual se pueden cultivar cosas interesantes. Qu informa Petropar a sus funcionarios fue otra de las consultas realizadas en las encuestas y las respuestas fueron bastante triviales tales como: Medidas disciplinarias y disposiciones sobre asuetos, le sigue capacitaciones y medidas a tomarse en cuenta en casos de emergencia. En mucho menor medida o frecuencia quedan las aclaraciones sobre los temas de la prensa, presupuesto, memoria, plan institucional, medidas de contingencia. En cuanto a los valores que en realidad perviven en Petropar, se mencion en primer lugar, a que la persona siente que cumple una funcin importante dentro de la empresa, luego que se siente parte de un equipo que se llama Petropar, en tercer lugar, mencionan el salario, en cuarto, un jefe motivador y en quinto lugar, la proyeccin profesional que pueden tener. Los valores a los que se aspira son en primera opcin, mejorar la imagen institucional, en segunda opcin que mejore el salario, en tercera, sentirse que se forma parte de un equipo, en cuarta que mejoren los beneficios y finalmente en quinta opcin, poder proyectarse profesionalmente dentro de la institucin. Tambin qued en evidencia el poco inters de Petropar para recoger informacin de sus propios funcionarios: fue la respuesta de 105 de 149 encuestados. Es ms, se mencionaba que con este trabajo era la primera vez que alguien les preguntaba algo sobre cmo se sentan o qu opinaban en relacin con su lugar de trabajo y esto gener mucho inters en los funcionarios. Cuando propusimos las preguntas sobre los eventos que organizaba la empresa, consideramos que era importante incluir esta informacin, puesto que dichos eventos son espacios sper importantes de integracin, de comunicacin, de compartir mbitos comunes y evidentemente hubo una disminucin de tales eventos a travs del tiempo. Cuando el encuestado ingres a la institucin, manifiesta que en promedio 2,4 veces al ao se hacan eventos para todos los funcionarios. En los dos ltimos aos, esta cifra se redujo a 1,8. Sobre su asistencia a eventos sociales con compaeros de trabajo pero que no eran organizados por la empresa, el funcionario de Petropar manifiesta que cuando ingres iba a 4,6 eventos como este y que en los ltimos dos aos, slo se habla de un promedio 2,7 veces. Otro cuestionamiento que hicimos se refiere a si el funcionario de Petropar saba cuando un compaero cumple aos, se casa, tiene un hijo, fallece un familiar cercano o tiene algn problema familiar grave (a su ingreso y en los ltimos dos aos). Las respuestas se visualizan en la ilustracin 45.
Ilustracin 45 Nivel de cercana entre funcionarios Se saba? Cuando ingres En los ltimos 2 aos No, para nada 2 10 Raras Veces 25 28 Generalmente, s 39 44 Casi en todos los casos 24 16 Siempre 59 51
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158 Entre los anexos se incluyen las respuestas dadas a esta pregunta abierta, sistematizada por tema.
Al ser consultados sobre qu haran para mejorar el clima organizacional, pudimos observar menciones ms que interesantes. La mayora de ellas apunta a organizar reuniones, hablar a calzn quitado y juntarnos para generar confianza y reunir los esfuerzos para sacar adelante la empresa, realizar una reorganizacin en la empresa. Tambin se habl de distribuir mejor las capacidades de las personas en relacin con los trabajos y stos en coherencia con los salarios, de incentivar o motivar a los compaeros, de organizar ms actividades de integracin, de explicar o aclarar los temas que publica la prensa, y, que en los cargos de alta gerencia sea nombrada gente idnea y no improvisados158.
Ilustracin 46 Sistematizacin de informacin sobre comunicacin interna y relaciones humanas
Modelo de Gestin vigente Alto Sentido de Pertenencia La evaluacin del rendimiento de las personas, no se realiza institucionalmente, con una herramienta instituida en la empresa. Visin de Desarrollo y Proyeccin profesional del funcionario, sobre la base de criterios discrecionales de las autoridades de turno. Peso de la jerarqua, de lo vertical sobre lo horizontal. Funcionarios que acatan rdenes y buscan satisfacer a sus jefes. Existencia de lites cerradas y apartadas del grueso de funcionarios. Bajos niveles de informacin y comunicacin. La informacin es manejada por los funcionarios de la alta gerencia y no es socializada hacia los sectores intermedios y operativos. Muchas veces se deja esta funcin a cada Director o Gerente como el encargado de socializar las informaciones con sus colaboradores. Sin embargo, esta funcin no est denida en la descripcin de funciones de los cargos de los Directores/Gerentes.
Modelo deseado Alto Sentido de Pertenencia Sistema de evaluacin establecido, socializado y vigente. Con miras a convertirse en el futuro en una herramienta para la toma de decisiones en el rea de Gestin de Personas.
Visin de Desarrollo y proyeccin profesional con base en concursos de oposicin (criterios claros instalados y socializados) tanto para el acceso a capacitaciones, como para el acceso a ocupar cargos ms altos dentro de la organizacin. Cultivar la horizontalidad en las relaciones, instalacin de espacios compartidos entre jefes y colaboradores, espacios de discusin, de informacin. Fomentar el compromiso y la responsabilidad para con la institucin, para con el plan, los objetivos de la institucin. Mayor apertura en las relaciones, reduccin de las burocracias internas. Tanto elites como funcionarios interactan y se apoyan mutuamente. La informacin es abierta y compartida, no es exclusiva de los que tienen poder de decisin en la empresa. Plan de comunicacin interna instalado con mecanismos establecidos de reuniones ya sean en cada sector o masivas. Esta actividad debe estar incluida en los manuales de funciones de las personas que manejan informacin. Tanto obreros, como funcionarios administrativos y de conduccin poltica de la empresa deben poder interactuar, intercambiar opiniones, pareceres, intereses, preocupaciones, crear una sinergia y retroalimentarse efectivamente. Esto mejorar la motivacin de las personas, entendern los porqus de las decisiones, disminuirn los conictos y generar mayor compromiso por parte de los funcionarios. Reforzar an ms su sentido de pertenencia.
En sntesis, los encuestados mostraron un alto sentido de pertenencia con la institucin, la necesidad de redistribuir mejor y con criterios claros salarios, cargos y funciones, generar mejores contenidos y mayor fluidez a la comunicacin interna, crear espacios de comunicacin donde el funcionario se pueda manifestar y una mayor integracin.
7.3.3 De las entrevistas en profundidad Para las entrevistas seleccionamos a 5 personas que por su trayectoria podan dar grandes aportes para esta investigacin, funcionarios antiguos que conocen bastante a la empresa en general, los procesos, la cultura, la poltica que afecta a la institucin, la forma en que se dan las relaciones de trabajo entre los obreros, sus expectativas, necesidades, preocupaciones, etc. En primer lugar, se les pidi a los entrevistados que comenten su ingreso a la empresa, y qu actividades y cargos fueron desarrollando a lo largo de su permanencia en Petropar. A partir de esta primera parte, que fue til para romper el hielo y para tener elementos esenciales sobre qu temas indagar para que la entrevista sea lo ms rica posible, relacionando sobre la marcha con algunos de los ejes del clima organizacional y en otros casos, dejamos que la entrevista vaya hacia problemas ms de tipo estructural de manera tal a descubrir qu origin el deterioro de Petropar tanto financiero, como poltico y cultural. As fue que las entrevistas han develado problemas histricopolticos que consideramos fueron en parte, los que se tradujeron en efectos palpables en el clima organizacional de la institucin. Consideramos interesante ubicar en un cuadro los temas que fueron mencionados por ms de un entrevistado, pues el hecho de que libremente ms de una persona vuelva a mencionar un determinado tema sin induccin al mismo, significaba que all nos encontrbamos ante problemas que podramos calificar de incidencia alta para la investigacin.
Ilustracin 47 temas recurrentes entrevistas Burocracia Excesiva Se puso gente no idnea al frente de la empresa Debe haber ms reuniones, mayor comunicacin El funcionario necesita verle, hablar, saludarle al Jefe Se perdi mucho el compromiso, la honestidad Petropar nanci el fortalecimiento de empresas privadas Corrupcin Generalizada El Petrleo es un negocio enorme. La gente se mata por l, los intereses son enormes Todo depende de la poltica (matriz) energtica que impulse el Gobierno. Estabilizacin de los precios Las decisiones se centralizan en el Presidente de turno Petropar subsidi el equilibrio econmico del pas, es una deuda que no es solo de Petropar Se implementaron Polticas comerciales erradas, perjudiciales. Ingresos y ascensos por amiguismo, no por mrito x x x x x x 24/6/2010 x x x x x x x x x x x 29/6/2010 x x x x x x x x x x x x x x x 1/7/2010 6/7/2010 9/7/2010
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159 En esta investigacin vale aclarar que dicho modelo instalado no responde solamente a que la empresa sea privada o pblica y que dicha condicin por s sola no implica la forma de la gestin institucional.
A travs de esta tcnica pudimos darle un giro mucho ms enriquecedor a la investigacin yendo un poco ms all del clima organizacional, de todos aqullos conceptos que citamos al principio y pudimos abrir la mirada a un horizonte distinto, un enfoque y punto de anlisis de donde salen a la luz las causas primeras de todo del deterioro institucional de esta empresa del Estado de la cual el clima es solamente uno de sus efectos. El traspaso de la empresa privada REPSA, primero como empresa mixta Petropar por 5 aos y luego a manos del Estado definitivamente en 1985, como resultado de los constantes aumentos en los precios de venta al pblico, instal un modelo de gestin distinto que acarre una serie de rupturas con el orden existente en REPSA. Los entrevistados llamaron a este modelo como de empresa pblica159.
Ilustracin 48 Sistematizacin de datos extrados de las entrevistas en profundidad repsa Elega a sus funcionarios. El ingreso era por concurso, por exmenes de aptitudes, periodos de aprendizaje y de prueba de 3 meses, nuevamente exmenes de competencias y recin all era admitido el funcionario. Se manejaba perfectamente con 120 funcionarios. petropar Jams lo hizo. Desde su instalacin tuvo que acoger a recomendados que enviaban Senadores, Diputados y dems gente del gobierno. Algunas de esas personas iban aprendiendo de los funcionarios ms antiguos, otras no. Hoy da tiene aproximadamente 700 funcionarios con los que se adhirieron con la compra de la Planta Alcoholera de Mauricio Jos Troche. Se manej con criterio poltico, ya no se demandaban ni seleccionaban los RRHH, se comenz con el subsidio poltico sin que nadie asumiera esa diferencia, generando una gran deuda a la petrolera estatal. No tuvo capacidad para adaptarse al crecimiento de la demanda del mercado. Los funcionarios se lavan las manos, se desentienden y encima se enoja si se les reclama por algn error cometido. No hay procesos de induccin Vos te cruzs con alguien y no sabs ni siquiera si es funcionario o no [1] Las personas que asumieron roles directivos si bien eran profesionales, nada entendan del tema [2]
Fuente: Elaboracin propia. [1] Mencin hecha por uno de los entrevistados. Entrevista N 5. [2] Acotacin del segundo entrevistado.
Se manejaba con criterios tcnicos, se estudiaban los costos, las tendencias de la demanda del mercado, se demandaba recursos humanos segn las necesidades reales existentes.
Haba mayor compromiso por parte de los funcionarios, cada quien asuma su responsabilidad y los efectos de sus actos, tenan procesos de induccin o insercin en la empresa de presentarse a los compaeros. Las personas que se encontraban en los lugares de decisin poltica eran entendidas en el tema petrolero tanto en su aspecto qumico-tcnico como en el manejo del negocio.
Algunos de los entrevistados refirieron que una vez estatizada Petropar, fue sufriendo cambios que fueron nocivos, entre los que se mencionaron con ms frecuencia: La eliminacin de los Consejos en el 2003 deja en manos de una sola persona, el presidente de la empresa.... La Carta Orgnica de Petropar le otorga amplias potestades al presidente..., hace y deshace a su real saber y entender, ninguna empresa del mundo, sea privada o pblica, se maneja as... ac vos depends hablando mal y pronto, del humor del Presidente160 Petropar no tuvo la habilidad necesaria en su nivel gerencial en un momento lgido de la empresa, para adaptarse a las mayores y nuevas demandas de un mercado de iba creciendo y diversificndose. De esta situacin deviene el siguiente punto La liberacin de varios de los productos derivados del petrleo, esto puede comprobarse en el apartado de anlisis del marco legal. Por Ley Petropar comenz a perder el monopolio y el Estado sobre el control de los precios de venta al pblico de la mayora de los productos derivados del petrleo excepto el del gasoil. La decisin poltica de subsidiar el gasoil por el bienestar del pas, del pueblo y de ciertos sectores de produccin agrcola y ganadera, para que el desarrollo no se detenga, todo esto sin dar a Petropar ninguna compensacin. Resultado: 230 millones de dlares de prdida, lo cual equivala a 800 guaranes perdidos por litro vendido. En esta poca Petropar fue la empresa ms original del mundo, la nica que a medida que ms venda, ms perda... El petrleo siempre fue un gran negocio en todo el mundo, los grandes beneficios iban para la familia imperial, la familia Stroessner, cuando cae Stroessner sube otro emperador tambin Rodrguez pero muy democrtico y el y su grupo continan como los grandes beneficiarios del negocio pero se divide un poco ms porque ya estbamos en democracia y los directores de Petropar comenzaron a sacar su ventaja y eso fue in crescendo a medida que cambiaban los administradores... se... germin la idea de la corrupcin, del robo, la rapia, hoy en da todo el mundo roba, todo el mundo roba161 La deuda de Petropar fue provocada, a costa del flete que pagaba el Estado a las empresas distribuidoras que recin empezaban, se fortaleci COPETROL, la familia Zapag... nadie se acuerda de ULTRAPAR el grupo Wasmosy, Aranda... alguna vez se investig, esa planta que est en Encarnacin, Petropar teniendo ah un terreno pero ellos montaron una planta privada que hoy le est haciendo competencia a Petropar, eh?162. Las entrevistas en profundidad nos arrojaron luz sobre las reales causas u orgenes que incidieron en el deterioro de todos aqullos factores como salarios, beneficios, ergonoma y tecnologa, Tics, liderazgo, meritocracia y otros, fue a partir de las entrevistas donde salta al tapete la conduccin ineficiente de la empresa, que no tuvo visin para ir adecundose a las proyecciones del mercado nacional (a la demanda), y sobre todo, a la coyuntura de pasar de ser una empresa privada, a mixta y posteriormente, a ser estatal, lo cual afect la rentabilidad de la inversin para la adecuacin que necesitaba para seguir siendo competitiva y la poltica estatal que ausente o no, cuyas obras u omisiones, fueron afectando a Petropar y produciendo lentamente su deterioro y endeudamiento financiero, en lo que es quizs, uno de los ejemplos palmarios
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160 Entrevista N 1. 161 Expresiones del segundo entrevistado.
162 Extractos de la quinta entrevista.
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de lo que ha sido una forma de hacer poltica que atenta contra el pas y su modernizacin. As, en Petropar convivieron dos culturas burdamente mestizadas: la de la empresa manejada con criterios de desarrollo, tanto de negocio como de las personas, sus capacidades y la de la empresa acaparada por grupos de poder poltico y econmico a travs de tentculos al centro mismo del ncleo de la empresa. Esta convergencia que bien se puede apreciar en el cuadro comparativo N 4, desde dentro mismo de la empresa inici un proceso de descomposicin, de cambios de paradigmas, un proceso de anomalas163, hacia un modelo de gestin que result perjudicial para esta empresa estatal. Un modelo que responda nicamente a intereses de algn grupo y no al de la empresa en s, en algunas ocasiones hay que decirlo tambin, a la prioridad del gobierno de mantener un equilibrio econmico en el pas, a costa de ella. Lastimosamente, en un terreno de baja resistencia, es decir una administracin blanda164 teniendo en cuenta algunos de los factores culturales presentes en la funcin pblica paraguaya, que hacen que el funcionario centre sus esfuerzos en la satisfaccin de los jefes y no en desarrollar con espritu crtico una postura en donde prime la empresa por sobre las personas, por el contrario, priman el intercambio de favores, la complicidad, la corrupcin e impunidad. Mucho menos an, se visibiliza a la ciudadana como objetivo sobre el cual volcar el servicio, teniendo en cuenta que Petropar no llega al consumidor final. As, se fue gestando este proceso de destruccin desde fuera pero tambin desde dentro mismo de la organizacin.

En este apartado se detallan acciones concretas en tres grandes grupos: Gestin de Personas, Relaciones Humanas, Sociales y Comunicacin, que se pueden llevar adelante en Petropar para mejorar el clima organizacional, aclarando que las mismas debern ser priorizadas por las autoridades de la empresa, para ir desarrollndolas una por una. 7.4.1 Gestin de personas Iniciar un acercamiento con la Sfp para conocer las polticas impulsadas desde dicha institucin. Solicitar una presentacin de la herramienta IGP (ndice de Gestin de Personas) e identificar las acciones que se deberan realizar para adecuarse a lo que propone la misma. Coordinar una reunin entre las autoridades de Petropar y de la Sfp, exponiendo la importancia de que el Departamento de Administracin del Personal ejerza un rol estratgico en la institucin, pues es necesario planificar de acuerdo con los objetivos institucionales, las necesidades en cuanto a incorporaciones, movilidad, capacitacin y desvinculacin. Instalar Concursos internos de oposicin para el acceso a becas y capacitaciones que dispone la empresa y tambin es deseable su implementacin
163 Paradigma y anomalas en el sentido Khuniano (Thomas Kuhn 1982) pero aplicados por analoga a la gestin institucional. 164 Una administracin es llamada autnoma y dura cuando logra seleccionar, formar y controlar el personal segn sus propias necesidades. Desarrolla las condiciones de su auto regeneracin. En el caso en que una administracin depende de funcionarios con intereses, motivaciones y conocimientos ajenos, se trata de una administracin blanda. Administracin y Cultura en Paraguay. Guttandin y Penner. gtz 2005
para las promociones. Para dichos concursos es necesario en primer trmino, conocer las necesidades y conformar una comisin evaluadora, establecer un cronograma, detallar el perfil necesario para ejercer el cargo, estableciendo los criterios que se tendrn en cuenta en la evaluacin, y publicar internamente el llamado. Establecer las formas de presentacin y los plazos. Construir una matriz de evaluacin y una vez concluido el plazo, iniciar la sistematizacin de los datos. A las personas preseleccionadas, llamarlas para una entrevista y una evaluacin ms especfica. De esta manera se ir decantando postulaciones hasta encontrar al la postulante ideal para el cargo o curso. Realizar un estudio y anlisis del Anexo de Personal de Petropar, para elaborar un informe de correspondencia entre cargos, perfiles y salarios. Este informe podr servir de insumo para la elaboracin de propuestas de reingeniera organizacional, orientados en los lineamientos emanados de la Sfp, en lo que hace a la carrera del servicio civil. Analizar los manuales de funciones, procedimientos y su correspondencia con la realidad, con las necesidades de la institucin. Si una actualizacin es requerida, explorar la posibilidad de trabajar con agencias cooperantes, para la contratacin de una consultora con experiencia en organizacin y mtodo. Para dicho llamado, solicitar cooperacin tcnica a la Sfp, para la elaboracin de los trminos de referencia. Habiendo concluido el trabajo de dicha consultora y en una segunda etapa, realizar otro llamado a consultora para la elaboracin de una descripcin de competencias requeridas para cada cargo y compararlos con las competencias que actualmente tienen las personas que ocupan dichos cargos, para elaborar un plan de capacitacin, de acuerdo con las necesidades. Socializar dicho plan de capacitacin una vez implementado. Incluir en los planes de capacitacin para prximos aos, no solamente los temas tcnicos, sino ampliar a talleres motivacionales, coaching, cmo vivir en tiempos de crisis, etc. Esto implica cambiar un poco el enfoque que se le vena dando a la capacitacin incluyendo una mirada ms humana que ayude a las personas a desarrollarse y estar mejor165. 7.4.2 Relaciones humanas y sociales El Departamento de Administracin del Personal, dependiente de la Gerencia de Gestin Empresarial puede encargarse de enviar por correo electrnico la lista de cumpleaos del mes, incentivando a los compaeros a realizar algn tipo de festejo. Tambin puede informar los casos de compaeros que tengan algn problema familiar de salud o fallecimiento. Esta debiera ser quiz una actividad espontnea entre compaeros, pero como actualmente esto no ocurre, es importante que desde dicha rea se genere la iniciativa. Estas implementaciones no generaran gasto alguno para la empresa. Planificar y ejecutar un cronograma de actividades ya sea de esparcimiento, deportivas y artsticas para fomentar la integracin entre compaeros. Gestionar con cooperativas, clubes deportivos o instituciones educativas, los espacios necesarios y articular con otras instituciones (Secretara Nacional de Deportes, Secretara Nacional de Cultura) para cubrir ciertas necesidades. Solicitar aportes voluntarios. Organizar jornadas de integracin, con actividades de recreacin, torneos deportivos, peas, etc. Existe un rea de bienestar del personal y otra de asistencia, que pueden llevar adelante este tipo de iniciativas.
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165 Petropar en su presupuesto cuenta con el rubro Servicios de Capacitacin y Adiestramiento con una asignacin de G. 1.501.490.000.
7.4.3 Comunicacin Es imprescindible al igual que en el caso de Gestin de Personas que la Oficina de Relaciones Pblicas cumpla un rol estratgico en la institucin, analizando qu, cmo y cundo comunicar. Esto apunta a la elaboracin de un plan comunicacional, adems de la conformacin de un gabinete de crisis meditica. Sin embargo, dicho plan tambin deber contemplar, la comunicacin interna como un elemento fundamental en el mejoramiento del clima en la organizacin. En este sentido, debe recibir diariamente informacin de las diversas dependencias, para la emisin de un boletn institucional oficial. La oficina de Relaciones Pblicas debe analizar y proponer las informaciones a ser publicadas en la web institucional. Implementar un sistema de informacin integral, recogiendo informacin de todos los niveles de Petropar, las que sern sistematizadas, analizadas y sobre cuya base, se elaborarn propuestas concretas segn sea el caso. Las herramientas pueden ser pequeas encuestas o sondeos por correo electrnico, colocar un buzn de sugerencias o reclamos para que los funcionarios manifiesten all sus preocupaciones, quejas, descontentos, ideas, etc. Emitir mensajes claros que transmitan y apunten a la instalacin de nuevos valores entre los funcionarios de Petropar.
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7.5 Conclusiones y recomendaciones

Si bien en los puntos de mejora se refieren las cuestiones operativas que pueden realizarse en la institucin para mejorar el clima organizacional, es fundamental contar con un sustento, una base sobre la cual construirse para alcanzar realmente un desarrollo sostenible. Por eso sera deseable: Petropar toma las decisiones al nivel poltico con la participacin de la alta gerencia o equipo tcnico. Que en esta instancia se analice la viabilidad de subsidios, la recuperacin de la cadena productiva, distribucin y comercializacin de combustibles, la adquisicin de barcazas, la reactivacin de la planta refinadora, salir al mercado directamente al consumidor, activar nuevamente en ciertos rubros que Petropar ha ido dejando de lado, la implementacin de polticas de responsabilidad social de la empresa. Elaborar el Plan Estratgico Institucional de manera participativa. Elaborar una agenda real de lobby o cabildeo poltico ante instituciones y parlamento para proveer a otras instituciones del Estado (Fuel Ol a la INC; Asfalto al mopc; combustibles derivados del petrleo en general) y para incluir en la agenda los temas que sean necesarios para viabilizar sus proyectos. Lograr la consolidacin de un equipo tcnico de trabajo que se rena peridicamente y que analice grupalmente las mejores opciones para Petropar de manera abierta, participativa, documentada y socializada, puede reducir el riesgo de que en el futuro vuelvan a producirse la implantacin de polticas desacertadas para la empresa, que muchas veces fueron fruto de la falta de conocimiento del negocio, pero muchas veces tambin fue por el des-
conocimiento aparente donde en realidad el mvil generador de acciones estaba en la obtencin de crditos personales y no en funcin del desarrollo de la empresa. Es decir, una mayor socializacin de la toma de decisiones, generar un mayor control social, un celo por el trabajo conjunto, generar mayor compromiso, una mayor apropiacin del trabajo por parte de los funcionarios y esto har ms difcil la influencia de grupos de presin y de inters sobre Petropar. Este mismo sistema de trabajo, puede expandirse a cada sector, hay Departamentos grandes, que bien pudieran mejorar la motivacin de sus miembros, el grado de compromiso, el control social, etc. A partir de toda la informacin recabada, sistematizada y analizada, se concluye que Petropar es una empresa que necesita ms que nunca la articulacin de todos sus sectores y tambin la articulacin con otros sectores denominados energticos, participar activamente en los espacios polticos que se generen: Consejo de Empresas Pblicas, mesa interinstitucional para la elaboracin de la matriz o poltica energtica del pas, Equipo de Comunicadores del Estado; Secretara de la Funcin Pblica, para el fortalecimiento integral de esta importante empresa estatal.
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7.6 Anexos
7.6.1 Respuestas organizadas por eje temtico: Qu hara para mejorar el Clima Organizacional? Renovar lo material Que todas las herramientas de trabajo estn en perfectas condiciones Mayor provisin de insumos Motivar a los funcionarios econmicamente Buscara la forma de que los trabajadores tengan beneficios Mejorar los equipos, tratar salarios acordes. Salarios y beneficios ms acordes al desempeo Dar mayor seguridad al trabajador en su lugar de trabajo. Hoy da muy desprotegido en cuanto a seguridad industrial se refiere. Motivar a los empleados y mejorar los uniformes, es decir, repartir uniformes nuevos Con un aumento salarial y contratar ms personal
Redistribucin o Reingeniera Plano Material y Financiero
Redistribuir los puestos en forma justa Trasladar a funcionarios del rea administrativa al rea operativa, debido a la falta de personas en la misma Motivar a todo el personal mnimamente y con un sueldo dependiendo de su puesto de trabajo
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Tratara de ver en qu funcin rendiran mejor los funcionarios, teniendo en cuenta la capacidad, honestidad y disposicin al trabajo, de esa manera el funcionario estara a gusto en el lugar de trabajo. Contratara personales para hacer rotacin y disminuir el exceso de trabajo Equiparacin de sueldos, de antigedad, de peligrosidad. Mayor cooperacin de Gestin del Personal con los compaeros, consideraciones a puestos especficos. Aumentar beneficios Equiparacin salarial las categoras por cargos. Adecuar el salario justo para cada obrero de acuerdo con su categora Organizar y coordinar mejor el trabajo Evaluacin de responsabilidades de cada seccin para ver sus capacidades y subir de categora Tendra que presentar proyecto para mejor cobertura y seguridad que implica vigilancia, honestidad y coordinacin para obtener mejores resultados en cuanto al aspecto humano Que a igual funcin, se le d igual salario Reducir el personal que no cumple una funcin especfica, pagar un buen salario al personal de operaciones y capacitarlos Ordenar los puestos de trabajo y los trabajadores Distribuyendo mejor los recursos humanos Pondra a personas idneas a ocupar los cargos de decisin y no a improvisados y sin preparacin que acceden a cargos importantes de travs de la poltica Realizar una restructuracin general, tanto del espacio fsico, as como la parte de los recursos humanos. Que cada funcionario ocupe el lugar para el que est ms preparado, segn su formacin y experiencia. Organizar semanalmente reuniones de trabajo Potenciar puestos de trabajo, formar un grupo bien compacto, respeto mutuo entre compaeros. Organizara reuniones con compaeros una vez por mes para escuchar inquietudes o sacar dudas sobre posibles problemas Mayor participacin a los compaeros a travs de reuniones y charlas de todo lo relacionado con Petropar debido a que ahora somos los ltimos en enterarnos de lo que ocurre en nuestra empresa. Aportar los conocimientos adquiridos para mejorar la gestin de un equipo de trabajo Ms reuniones con los compaeros para conocer sus inquietudes, necesidades, proyectar en la empresa, implementacin y desarrollo de cursos. Bregar por derechos laborales. Coordinar el trabajo de cada uno. Pedir opinin a los dems con acuerdo de todos. Para clasificar mejor por productos Con reuniones entre compaeros y jefes para idear trabajos placenteros. Haciendo bien la tarea, que se me encomend y apoyando a los dems compaeros en lo mismo. Trabajar con ms ahnco y ser incentivado Cada uno debe realizar en forma eficiente y responsable su trabajo, no importa cul sea su funcin Poner mayor empeo con sus funciones.
Cumplimiento Sistema de Trabajo en equipo (reuniones)
Para m, la mejor forma de mejorar el clima organizacional es cumplir con las obligaciones con sencillez, humildad y espritu de trabajo Formar conciencia para que cada uno cumpla con su trabajo, motivar, seguimiento del trabajo con los sindicatos Que los grandes jefes cumplan con sus obligaciones Que todos cumplan con el manual de funciones y obligaciones Manteniendo o intentando ser positivos Motivar a los compaeros de manera que sean conscientes de sus capacidades y de esa manera proyectarse profesionalmente y personalmente de manera positiva. Un profesional siclogo para ayudar a los compaeros que traen sus problemas personales a la empresa, lo cual se transmite a los dems y esto incide negativamente. Motivar a la gente en cuanto a responsabilidad, honestidad y dedicacin al trabajo y capacitacin para lograr mayor beneficio econmico. A travs de nuestros jefes de departamentos que valoren el trabajo que hacen los obreros, que los alienten (ellos no salen de sus oficinas) Realizara ms charlas que motiven Motivar a la gente Compromiso con la empresa, ganas de superacin personal y laboral, concientizacin Me gustara que las personas valoren a la empresa como una parte importante de sus vidas y que expresen su amor hacia ella con honestidad y trabajo y no con ambiciones enfermizas. Cursos de capacitacin en normas y certificacin de calidad Buscar la capacitacin permanente en el rea de seguridad Organizar charlas, reuniones peridicas, cursos talleres desde presidentes, gerentes, directores y funcionarios en general. Hara ms capacitacin Capacitacin permanente Capacitacin. Disminuir burocracias administrativas que traban la libre gestin Desburocratizar las gestiones Tratar de darle ms participacin y categorizarla a los funcionarios antiguos que son dejados de lado. Que se tenga en cuenta a antiguos profesionales capaces y aptos para los puestos. Primero debiera realizarse una evaluacin a los compaeros ver en qu se le puede apoyar en qu podemos capacitarlo de acuerdo a su perfil, hacerle sentir la importancia de tener un puesto de trabajo y de cuidarlo Deseara mejorar su puesto adecuando y ser evaluado por el gerente o presidente.
Evaluacin Reactivar a funcionarios antiguos Desburocratizacin Capacitaciones Motivacin o actitud
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Crear un clima familiar. Valorar los recursos con que cuenta la empresa, respetando la carrera de los funcionarios (no freezer/no gente de afuera) Mayor Comunicacin Mejorar el relacionamiento entre Jefes (Gerentes) y funcionarios, promocionar a compaeros de la empresa y no traer gente nueva para los cargos. Organizar mensualmente cumpleaos de funcionarios del mes. Solidarizarse con los compaeros que tienen problemas familiares o laborales. Ms unidad extra laboral, actividades sociales, recreativas. La empata, la considero un punto ideal para el clima laboral. Realizara reuniones de camaradera, capacitaciones, fortalecera el compaerismo y las relaciones de familia-Petropar-hogar. Llamara a todos mis compaeros y pondramos las cartas sobre la mesa, quitar las dudas y quejas para vivir un entorno agradable. Crear un clima de confianza con charlas. Respeto mutuo Respetar y valorar a los dems. Respetando y valorando yo primero Buscar un ambiente de sinceridad con los compaeros darles el respeto que se merece cada funcionario Trabajara con los obreros ms desprotegidos. Poner siclogos clnicos para los trabajadores Recorrer cada seccin y verificar el trabajo especfico de cada funcionario y escuchar las necesidades de los compaeros para poder dar soluciones favorables al funcionario y a la empresa. Atencin personalizada a los funcionarios (salario-motivacin-patriotismo-compaerismo) Reunir a la gente para crear un clima familiar. Hacer eventos. Informar sobre el trabajo. Motivar con beneficios. Ayudarse ms entre compaeros Ms reuniones entre compaeros y eliminar los comentarios infundados Mejorar la comunicacin de manera a que el funcionario est en conocimiento de lo que ocurre en Petropar. Mejorara la Comunicacin Mejorar la comunicacin de autoridades con funcionarios. Ocupar cargos con personas capaces como resultado de un concurso. Escuchar a todos los funcionarios y tratar de encontrar alguna salida a sus inquietudes Fomentara reuniones semanales en las cuales se intercambien opiniones Impulsar la comunicacin entre todos los funcionarios Reuniones peridicas y mayor relacin autoridad-empleado Le gustara que haya mayor comunicacin (se margina si te sienten contra la nueva administracin, se margina y se siente atada de pies y manos). Que exista ms apertura y comunicacin en general y en especial con las autoridades Apoyara a mis compaeros en sus trabajos y tratara de que hubiera ms comunicacin Ms comunicacin y respeto Mayor comunicacin con mis compaeros Emitir una revista o informativo interno. Lo hara slo con la autorizacin de los superiores.
Comunicacin
Clima ms clido y familiar. Relacionamiento de las personas
Incentivar la comunicacin y el respeto entre compaeros, fomentar el respeto por la carrera profesional Escuchar y ser escuchado Desea que den comunicado peridico a la opinin pblica para mejorar la imagen de Petropar. Dilogo permanente con los jefes de alto rango Ms comunicacin por parte de los jefes. Con ms dilogo entre funcionarios y altos Jefes. Escuchar ms opiniones de los empleados Aclarar a los empleados sobre los temas que aparecen en la prensa Ganar la confianza de todos y recuperar el vaso de leche para esta seccin Actividades sociales y deportivas Cree que sera bueno ser escuchados en Petropar. Hay gente trabajadora y que quiere lo mejor y espero sinceramente que llegue ese da. Concientizar a los funcionarios que eviten realizar actos de corrupcin e incentivar a las autoridades que se castiguen estos actos Mejorar la imagen que se tiene del sector o empresa, con honestidad. Que se note o se evale el trabajo Transparentar toda la administracin de Petropar. Mantener y mejorar los beneficios a los funcionarios. Buscar en este momento soluciones para la empresa con respecto a la situacin (deuda e imagen de la empresa ante la Opinin Pblica. Mejorar los procesos operativos Con la reactivacin de la refinadora y otros lugares de trabajo en la empresa Dar oportunidad a Petropar para que sea la nica distribuidora de combustibles, regulando todos los combustibles (distribucin, precios, etc.) Que el Estado les permita trabajar en cuanto a las resoluciones y presupuesto Contratar ms personas y brindar mayores beneficios Sugerir a los superiores para comprar embarcacin para transportar combustible 7.6.2 Respuestas polarizadas, con desmotivacin extrema o que no son pertinentes Pienso que el clima de trabajo depende de las actuaciones de las autoridades No cambiara nada Organizar mejor el sindicato Limpieza del predio y ornamentacin (plantas). Que todos tengan tareas y sueldos acorde Concienciar a los compaeros sobre lo que es la empresa y la seguridad que es preciso que todos cumplan Privatizar. Manifiesta que mejor sera privatizar, no es un trasplante de mEstrategia Transparencia Corrupcin
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dula lo que se necesita sino de ADN. Es imposible desde su punto de vista. Cambiarle a su jefe Mejorando su clima de trabajo, implementando nuevos mtodos acorde a lo requerido por la empresa En lo particular siente que las cosas estn bien y no necesitan cambio Negociando con la empresa 7.6.3 Informe de encuesta en Villa Elisa Informe presentado por la licenciada en psicologa Licia Martnez, encuestadora en Villa Elisa. El mismo est basado en expresiones de los involucrados en el estudio. El clima detectado en general es tenso, tienen mucho temor de expresarse por las represalias que han ocurrido segn sus expresiones. Algunos gerentes motivan y estimulan (un ex intendente) otros menosprecian y denigran. Se observo labilidad afectiva concomitante con sntomas de estrs en dos secretarias de gerencia. Tambin manifiestan que sus sueldos estn desfasados 10 aos, as mismo como la antigedad y la peligrosidad. Algunos comentan que desean se reactive de nuevo la planta de refinera (parada hace 12 aos y no puesta en marcha desde aquella vez) y de GLP. Un funcionario comenta que durante el Gobierno de Duarte Frutos hubo un intento de reactivarla, pero que H. Chvez lo trab, debido a sus intereses particulares. Sobre las normas disciplinarias dicen que es el sindicato quien ms informa al respecto, pero no de manera suficiente, y opinan que se debera informar sobre ellas en el momento de integrarse a la empresa. La mayora coincide en que se perdieron importantes beneficios, principalmente el comedor, ms conocido como casino, la provisin de leche y los aumentos o ajustes salariales. Existe un gran descontento por los puestos ocupados a partir de influencias, especialmente nombran a una persona mayor de 50 aos recientemente nombrada y con un sueldo alto, por el mrito de ser amigo de la presidencia; situacin que genera gran malestar entre los funcionarios antiguos, idneos y capacitados cuyo sueldo no alcanza ni el mnimo vigente. Los chismes y la consecuente persecucin hacia los funcionarios que son enviados a puestos donde no tienen nada que hacer. Hace un tiempo debido a los chismes numerosas personas entre ellas inocentes fueron echadas. El rea de seguridad industrial qued con una sola persona por turnos; lo cual manifiestan es deficitario especialmente si surgen incidentes o accidentes en la planta. Los funcionarios contratados all (3) primero fueron trasladados luego desvinculados de la empresa. El laboratorio posee una dinmica de evaluacin solo para los contratados, percibido como injusto incluso por los nombrados, manifiestan se debera evaluar el trabajo de todos. Una persona de la misma dependencia logr ser nombrada pero para la planta de Troche, pero su gerente no desea que vaya por dficit en la cantidad de personal, generando una situacin de malestar en la persona afectada y en la seccin.
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Manifiestan as mismo que la prensa es manipulada por intereses de particulares. Y la mejor forma de conseguir ascensos y aumentos es sindicalizndose. Existen falencias como la observada en una dependencia en la cual se trabaja a la intemperie, y precisa de un techo. Comentan que el servicio de limpieza fue tercerizado y los funcionarios de dichas dependencias reubicados. La empresa que gan la licitacin es de un Ing. de la empresa. Conversado con el Sr. Mayor de 50 aos recientemente nombrado se puede constatar que tiene buenas ideas y proyectos pero no respeta los lineamientos de trabajo y posee prejuicios sobre que no hay que estar sin hacer nada ni un momento y opina sobre el desempeo de la mayora, desvalorizndolo, desea imponerse ms que colaborar o negociar, tiene ideas verticalista sobre esta gente es haragana. Un gran nmero de funcionarios manifiesta deseos de hacer mejorar la empresa, con una disposicin al trabajo en equipo. La mayora de los sujetos encuestados manifiesta sentir una gran pertenencia a la empresa y desean pueda reactivarse la planta al 100% porque sera muy productiva, aseguran. Y que de existir voluntad, la empresa cuenta con los recursos humanos necesarios para lograr las mejoras. Creen que personas en cargos altos buscan sus beneficios particulares y/o desean privatizar, y por ello evitan o traban la reactivacin. Solicitan hacer llegar a la Sfp sus inquietudes y que desean fiscalice el cumplimiento de las Leyes laborales, que los derechos de los funcionarios sean respetados, sancionando a los que las incumplen. Desde la presidencia del Dr. Gutirrez hasta Ramrez Russo, la empresa asumi su responsabilidad social, no solo intervino con una poltica empresarial de beneficiar a los funcionarios dotndolos crditos para la vivienda, de bajo porcentaje de inters anual. Asumi tambin su rol ante la sociedad aportando a la cultura (Petropar pagaba el salario de todos los profesores de un colegio de villa Bonita de Villa Elisa), participado de forma activa en el desarrollo comunitario. (Periodo desde 1981 a 1997). Hoy cuando se impulsa con mayor fuerza la poltica de interaccin social de la empresa, para mitigar el impacto ecolgico de su activa industrial, ante el RES, Petropar est ausente, despus de ser la pionera en Amrica del Sur. Respecto al salario cuando se estatiz, se hallaba en el tercer puesto, compitiendo con el BCP. Petropar no paga el salario de una empresa petrolera, paga el salario de una institucin pblica, adecundose a la escala que le impone en el Anexo del personal el Ministerio de Hacienda. La utilizacin de traslados, comisin de servicio en otra institucin pblica, freezer que es un delito con los derechos laborales y humanos (en el Brasil si se le enva al freezer a un funcionario y se detecta, la autoridad del trabajo sanciona al empleados y trata al funcionario como si tuviera una enfermedad contrada en el trabajo), equiparndolo al concepto cargo de confianza (un abuso en la prctica), hicieron estragos en Petropar: 1- enviaron al freezer a 14 gerentes de primer nivel , 2-luego comisionaron al personal de segunda lnea, 3-reorganizaron la empresa con personal de tercera lnea sin experiencia para gerenciar.4-Siendo el resultado la ineficiencia, errores en el manejo administrativos, 5- la perdida de la carrera administraba en la funcin pblica.
Datos referidos por funcionarios
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La corrupcin, desde el 2003, estaba fuera de control y si bien no es la nica causa, esa situacin empeor porque el salario estuvo y contina estando congelado a travs de varios ejercicios presupuestarios y en endeudamiento del funcionario fue a niveles de quedar en rojo y o no cobrar nada, all se increment el rapiaje, ordee y hurto dentro de la empresa. 7.6.4 Cuestionario utilizado con los datos obtenidos
La empresa en general
Le parece que Petropar cumple con lo que el Estado necesita de ella? Cree que Petropar es eciente? Cree que los funcionarios y los trabajos se distribuyen racionalmente? Comenta Ud. con orgullo que trabaja en Petropar entre familiares y amigos? Considera que Petropar es un poco suya? Poco 18 31 53 37 17 regular 75 75 66 42 24 mucho 58 46 31 72 110
Sobre el trabajo especco que realiza en Petropar

S Considera que Petropar aprovecha al mximo la capacidad de trabajo y el conocimiento que Ud. puede dar? Le gustara permanecer en su puesto actual? se trabaja en equipo? se evala peridicamente el trabajo para mejorar resultados? considera que el trabajo que realiza es importante para Petropar? 68 99 85 46 128 regular 41 29 43 37 12 no 43 24 24 70 12
Reconocimiento y remuneracin
La distribucin de salarios Es justa? Siente usted que puede proyectarse (asumir nuevas responsabilidades, ejercer un cargo, nuevos desafos profesionales) dentro de Petropar? Los jefes reconocen cuando un funcionario demuestra mayor capacidad de lo que normalmente se esperaba del cargo? S 39 124 52 regular 64 17 43 no 48 10 56
Benecios sociales
Se han perdido o disminuido benecios desde que ingres en Petropar? S. 109 (Pasar a la siguiente) No. 42 (Saltear la siguiente) Recuerda desde su ingreso, qu benecios se fueron perdiendo? Citar: (41) Premio (27) Uniformes (58) Comedor (5) Gas (19) Horas Extraordinarias (14) Re categorizaciones salariales. (5) Prstamos
Compaeros
Se lleva bien con sus compaeros? Se ayudan mutuamente en el trabajo? Considera que tiene un entorno de amigos entre sus compaeros de trabajo? Si dejase la empresa lo sentira por sus compaeros? Considera que hay suciente comunicacin (dilogo) con los compaeros de seccin/departamento? Considera que hay suciente comunicacin (dilogo) con los compaeros de otras secciones/departamentos? S 138 107 93 100 78 50 ms o menos 12 35 44 26 49 61 no 1 9 14 25 24 40
Jefes y superiores
Su jefe directo le trata bien, con amabilidad? Considera Usted que su jefe es justo? Su jefe, evala el desempeo por resultados de su rea? Cree que su jefe est dispuesto a gestionarle un ascenso? Existe buena comunicacin de arriba a abajo entre jefes y colaboradores? Y de abajo hacia arriba? S 134 105 72 69 65 70 ms o menos 15 34 38 33 55 60 no 1 11 40 48 30 20
Por favor, valore la siguiente armacin: Mi jefe

Me hace sentir parte de Petropar Es un ejemplo a seguir en el campo laboral Transmite y explica los temas salariales Crea un entorno motivador Genera conanza para que uno pueda proponer nuevas ideas o soluciones a los problemas del trabajo Es un lder que logra el compromiso del equipo en la consecucin de los objetivos Transmite los objetivos y resultados de Petropar Transmite los objetivos del equipo y los resultados de su seccin, departamento, Direccin o Gerencia Contribuye a mi desarrollo profesional S 94 89 38 70 91 72 63 74 71 ms o menos 35 32 41 37 27 36 45 40 31 no 20 28 70 42 31 41 41 35 46
Valores
En Petropar, se valora que el funcionario (marcar 5 de las siguientes opciones) No milite en ningn sindicato Pueda mantenerse al margen de los problemas. Acate las rdenes de los superiores. Sea disciplinado, cumplir con los horarios, uniformes, etc. Tenga apertura, exibilidad. Muestre eciencia, competencia profesional. Capacidad, experiencia, estudios Tolerancia, carcter exible y afable Discrecin, no contar nada de lo que uno sabe. Innovacin, creatividad. Compromiso, poner el hombro. Honestidad, coherencia entre lo que se dice y lo que se hace. 7 17 26 26 11 19 14 5 12 4 12 16
Comunicacin Interna General

Considera que Petropar se comunica satisfactoriamente con sus funcionarios? S: 33 Ms o menos: 56 No: 61 Por favor, indique los temas que Petropar informa a sus funcionarios (Marque con una X) Medidas disciplinarias Disposiciones sobre asuetos Plan institucional (objetivos anuales) Balance Memoria Presupuesto Aclaraciones sobre los temas aparecidos en los medios Medidas a tomarse en casos de emergencia (seguridad) Medidas de contingencia ante casos excepcionales Ninguno de los anteriores 224 Cmo informa? Le parece adecuada esa manera de informar? Cree que Petropar tiene voluntad para recoger informacin de sus funcionarios? 24 24 2 3 2 4 6 12 1 1
S: 105 S: 45
No: 43 No: 105
Cuando ingres a Petropar:

Le presentaron a sus nuevos compaeros del sector? Le presentaron a los compaeros de otros sectores? Le explicaron en lneas generales a qu se dedicaba la empresa? Le mostraron el organigrama institucional? Le explicaron claramente cules seran sus funciones? Tuvo que participar en grupos de discusin y anlisis sobre la empresa? Se integr a grupos de reexin y debate con los tomadores de decisin? S 143 94 101 48 131 34 22 no 8 57 50 103 20 117 129
A su criterio, cmo denira la postura de la prensa hacia la empresa?

Extremadamente negativa Desfavorable Neutra Favorable Muy Buena 24 43 30 40 14
Le parece que lo que dice la prensa, afecta el desempeo de los funcionarios adentro de Petropar? S: 72 Ms o menos: 36 No: 42
Durante estos dos ltimos aos en Petropar

total Cuntas veces al ao la empresa organizaba eventos para todos los funcionarios? Cuntas veces al ao comparta algn evento social extra-Petropar (cumpleaos, bodas u otras celebraciones) con sus compaeros de seccin? Cuntas veces al ao, las mximas autoridades les comentaban a todos los funcionarios sobre cmo iba la empresa? Se saba cuando un compaero cumple aos, se casa, tiene un hijo, fallece un familiar cercano o tiene algn problema familiar grave? no, para nada 10 271 404 159 raras veces 28 promedio 1,8 2,7 1 generalmente s 44 casi en todos los casos 16 siempre 51
De qu espacio dispone para dar su opinin sobre temas de inters comn de Petropar? Marque lo que corresponda No hay espacios 31 Informalmente entre compaeros 99 Comentbamos con los jefes 51 En reuniones de trabajo de su sector 39 En grandes reuniones con todos los compaeros que deseen participar 10 En reuniones de Sindicato 30 A travs de notas presentadas por funcionarios a las autoridades 19
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Satisfaccin laboral
Aqu le presentamos 13 factores importantes para la satisfaccin laboral. Puede ordenar en la primera columna los primeros 5 que a su criterio son los idealmente ms importantes, y en la columna de al lado, los 5 que existen realmente en Petropar. ideal 76 49 96 80 69 38 49 55 35 51 47 44 51 36 real 76 89 17 62 53 40 50 59 60 44 22 42 25 28
Sentirme parte de un equipo de trabajo que se llama Petropar Sentir que cumplo una funcin importante Que la empresa tenga mejor imagen ante la Opinin Pblica El salario Los benecios Los elementos de trabajo Que el grueso de compaeros seamos una gran familia Saber que puedo proyectarme en la empresa, a ocupar cargos ms altos y con mayores responsabilidades Tener un jefe motivador Saber que mi opinin es escuchada Que la empresa me informe sobre los planes institucionales Que me informen/me informan sobre las capacitaciones que puedo tomar Que la empresa evale la gestin peridicamente Que la empresa me informe sobre los temas que aparecen en la prensa
Quines obtienen benecios?

Y una ltima pregunta: segn la experiencia que usted ha visto, Quines son los que obtienen ascensos o benecios? Elija 3 opciones, por orden de importancia Quienes no critican a las autoridades de Petropar Quienes tienen perl bajo y pasan desapercibidos Aquellos que cumplen con el horario de trabajo Los que tienen amigos en el Gobierno Quienes se capacitan permanentemente Quienes tienen un desempeo excelente en el actual puesto de trabajo Los que cuentan con amigos en la alta gerencia de la empresa Otro: 64 9 24 127 30 43 120
Antigedad
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7.6.5 Extractos de las entrevistas en profundidad La eliminacin de los Consejos de Administracin, en el ao 2003, hizo que quedara centralizada, en manos de una sola persona, la toma de decisiones en la empresa: el Presidente, que para ms siempre fueron personas que poco y nada entendan del tema del negocio y que por ende, hace y deshace a su real saber y entender ac vos depends hablando mal y pronto, del humor del Presidente. No se instituy ningn cuerpo consultivo en su reemplazo. La gran materia pendiente de Petropar es que se equilibre (reglada, normativamente) el precio de adquisicin de productos y el precio de venta de productos. La comunicacin interna est mal: Te enters de las decisiones tomadas de nombramientos, de rebote porque te coment un compaero de trabajo Se ha perdido el compromiso para con la empresa: Los funcionarios antiguos nos criamos dentro de una norma en esta empresa y eso se perdi, ese amor a la camiseta, ese hacer bien las cosas, eso se perdi. Se menciona tambin que muchos Jefes de reas operativas, no salen de sus oficinas para ir con su personal de campo, El quedarse en la oficina, el estar en la oficina noms y de ah noms querer hacer funcionar la empresa. Se torn una oficina muy burocrtica. La prensa no ataca por atacar noms... sobre documentaciones est hablando. Lo que cambi en Petropar fue el modo de manejar la institucin con criterio empresarial, se torn burocrtica, ms burocrtica... tenamos sobre nuestras cabezas un grupo ya de administradores que nada entenda de petrleo, nada ninguno de ellos entenda de petrleo.
Segundo Entrevistado Primer Entrevistado
Petropar comercializaba por aqul entonces todos, todos los derivados del petrleo, todos, comenzando por fuel oil, gasoil, kerosene, kerosene de aviacin, nafta comn, nafta sper y GLP. Hay un mercado cambiante al cual la empresa debe tener la agilidad, de adaptarse rpidamente. REPSA preparaba a sus tcnicos con capacitaciones y pasantas en plantas petroleras de la regin. As se lleg a la liberacin de los combustibles: el gas licuado, el fuel ol, kerosene de aviacin, las naftas y se liberaron todos, se qued solamente el gasoil. Hasta que all por los aos 97, ya todo se liber a excepcin del gasoil, que no se liber porque el gasoil es el combustible de mayor consumo en el pas y en ese momento era el combustible imprescindible para que la economa paraguaya no se frenara y continuara creciendo principalmente, por la agricultura, por el cultivo de la soja que ya estaba todo mecanizado y el Estado fijaba el precio. Al fijar el precio el Estado, el capital privado no quiere importar si el precio est alto, lo que sigue pasando hasta ahora, que importe Petropar, que pierda Petropar. Los grandes beneficios iban para la familia imperial, la familia Stroessner. ...pero se divide un poco ms porque ya estbamos en democracia y los directores de Petropar comenzaron a sacar su ventaja y eso fue in crescendo a medida que cambiaban los administradores se... germin la idea de la corrupcin, del robo, la rapia, hoy en da todo el mundo roba, todo el mundo roba Ausencia de una poltica energtica. De ah comienza el porqu estamos como estamos. Tambin hubo una superpoblacin y con mano de obra no calificada los funcionarios de REPSA cuando pasamos a Petropar ramos 120, despus fue surgiendo ah el Presidente de la Seccional, el Ministro mandaba a algn recomendado Petropar nunca seleccion a su personal, nunca seleccion a su personal, tuvimos que recibir los recomendados y as fue creciendo, creciendo y creciendo con personal no calificado. Ya nadie trabaja, a nadie le importa, en Petropar ya no hay un soldador, los mejores soldadores del pas tenamos nosotros, no dira los mejores electricistas, pero muy buenos electricistas, tenamos nosotros, los mejores caistas del pas tenamos nosotros, nadie mejor que los obreros y empleados de Petropar para hacer caeras.
Tercer Entrevistado
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El entrevistado comenta que tuvo que pasar por varios cedazos para ingresar a REPSA a travs de concurso Se perdi la parte humana, hay mucha indiferencia. Siempre le digo al Gerente General, ven ms a menudo a la planta, eso le gusta a la gente, eso dice mucho, lastimosamente eso se llev a otro plano pero ahora se est recuperando, se estn haciendo de nuevo eventos, hace poco hubo una misa, vimos el partido todos juntos, de a poco se est recuperando no es fcil, hay mucho rencor Antes eran ms honestos consigo mismo y con la empresa, ms responsables y comprometidos con la empresa, sentamos que la empresa era nuestra. Tambin nota que haba ms participacin haban reuniones, y eso yo no vi ms cuando volv. Es lo mismo que una familia, por ms de que te falte
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tiempo uno tiene que hacerse de tiempo, buscar el tiempo, ir junto a ellos cuando desayunan, eso le gusta a la gente, es necesario hacer, el obrero quiere saludarle a su Jefe. Rescata como positivo que se est mejorando Petropar, hay una actitud positiva, hay un mejor control, se est participando en la CIPADE que es un sistema de auditora interna en cada Gerencia, tenemos un representante que participa de un seminario y yo veo eso muy positivo, y as como nos hemos comenzado a descomponer, as tambin recuperarnos va a llevar su tiempo no podemos decir que desapareci la corrupcin pero yo creo que est disminuyendo y a medida en que se aumente la participacin, va a ir creciendo ese control porque es muy importante sentirse controlado y va ir mejorando eso. Hoy da no sirve ser Jefe para estar encerrado en una oficina sino que hay que ir, estar con ellos, controlar, y al mismo tiempo darle la confianza y la libertad a la gente para que hagan su trabajo. No hace falta andar con el ltigo, entre ellos mismos se controlan. Anteriormente, Petropar comercializaba asfalto, fuel oil, kerosene, gas, nafta sper, de aviacin, gas, gasoil, que est subvencionado, ac haban 7 productos que le permitan a Petropar mantener subvencionado el gasoil, se sac uno a uno los productos y no quedamos slo con 2 rubros y uno de ellos el gasoil que est subvencionado y en estas condiciones no le da el cuero para seguir en estas condiciones, Petropar tiene que volver a comercializar todos esos productos para poder cubrir eso que pierde con la subvencin del gasoil. Por eso yo siempre digo no es que se rob Petropar, Petropar se dej estar, fue una poltica comercial errnea que se fue quitando poco a poco a una empresa que debe volver a ser grande para poder volver a subvencionar el gasoil. Si nosotros volvemos a traer asfalto, podemos proveer a los ministerios, a las municipalidades y las gobernaciones Petropar tiene que poder salir al mercado, directamente al consumidor La riqueza de esta entrevista consiste en poder ver tras bambalinas qu ocurri con Petropar en diversas coyunturas. Los ofrecimientos de dinero, los dobles discursos de varios dirigentes sindicales que se complotan por negociados, por intereses particulares, en especial coment cmo se dio durante el Gobierno de Gonzlez Macchi, la lucha por la no privatizacin de las empresas pblicas, la apata de los funcionarios que ni siquiera por s mismos queran luchar. Comenta que est decepcionado de varios compaeros de lucha, que hoy da ocupan cargos lamentablemente digo que estos tipos no eran corruptos, haba sido, como los que criticbamos, como los que decamos nosotros, porque no tenan la oportunidad Segn l, Petropar no existe en la agenda de este Gobierno. Dice que en Petropar fueron muy manoseados hicieron con nosotros lo que se les antoj, hasta hoy, por decirte as... menciona como problemas la falta de unidad y la desconfianza dentro de la empresa hubo mucha persecucin en pocas de Takahasi, ordenada por l pero ejecutada por los propios compaeros. En la misma poca se inventaron 16 Gerencias, Departamentos, Direcciones todas las tilingueras de un tilingo como Takahasi que vino ac verdad, eh de la mano de otro tilingo como Nicanor, verdad, eh.... Agreg que ms all de lo social y lo poltico, hay otra cuestin que es crucial, ac estamos hablando del negocio de los 1000 millones de dlares al ao.
Cuarto Entrevistado
Comenta que a costa de Petropar se levantaron y fortalecieron otras empresas privadas La deuda de Petropar fue provocada, a costa del flete que pagaba el Estado a las empresas distribuidoras..., se fortaleci COPETROL, la familia Zapag se hizo de flota de camiones a cuenta del flete que pagaba, nadie se acuerda de ULTRAPAR el grupo Wasmosy, Aranda... alguna vez se investig, esa planta que est en Encarnacin, Petropar teniendo ah un terreno pero ellos montaron una planta privada que hoy le est haciendo competencia a Petropar eh... Se habla de corrupcin y muchas personas pueden pensar que se robaron toda la plata, pero hay que analizar que en el ao 2007, 2008, la mayor crisis mundial del petrleo el barril a 145 dlares, el gasoil a 4500 ac, en Uruguay estaba a ms de 6000 y el costo neto de Petropar era de 6000/litro. Nosotros hicimos una ecuacin, 800 guaranes por litro subsidiaba Petropar en todo ese tiempo, por 1milln 200mil metros cbicos, son ms de 200millones de dlares, donde se beneficiaron y creemos justo como paraguayos verdad, no estamos ajenos a eso, pero qu iba a pasar con la produccin de soja si aumentaba de 4.500 a 6.000, qu iba a pasar? Qu iba a pasar con el transporte, los salarios jams iba a aumentar, todo eso lo aguant Petropar, pero ABC no se acuerda de eso, Nacha Snchez no se acuerda de eso, porqu no discutimos de eso. En Petropar, una persona honesta, conocedora de Petropar, en un ao puede pagar toda la deuda, en un ao Petropar puede pagar toda la deuda que tiene. En un ao Petropar puede ahorrar, puede venderle a toda la administracin pblica a 4mil guaranes el litro est a 4.270, puede romper la mafia de los cupos de las distribuidoras, pero no lo hace, no le dejan hacer muchas cosas, por intereses de grupos poderosos. Sobre el Presidente actual, dice que tiene una preparacin y el yo creo que as como yo, cometemos errores, pero sabes qu no me consta de l, que no sea honesto, no me consta, podemos hablar de la administracin, de gente que est de injusticia, de incumplimiento pero no podemos hablar de otra cosa. La comunicacin interna era mucho ms fluida, mucho ms clara entre funcionarios y las autoridades, cuando ingres, lastimosamente con el correr de los aos eso se fue limitando. Atribuye eso al aumento del personal nuevo en la empresa con diferentes ideas posiciones y bueno la informacin fue ms complicada. Comenta que hoy por hoy muchas veces se cruzan con personas por los pasillos y no saben ni quin es, ni qu hace, es ms, no sabs ni si es funcionario de la empresa. El amiguismo es un problema de la idiosincrasia del pas y nos toca vivir con eso y lamentablemente el que tiene oportunidad para crecer muchas veces se ve estorbado o frenado, o pospuesto para un ascenso para una promocin justamente por los problemas del amiguismo, una persona de afuera, un recomendado pero bueno eso es parte del da del da, es parte de los entes pblicos. Histricamente la empresa tuvo sus pocas, donde fue razonablemente administrada y hubo perodos de muy mala administracin que fue a partir del 93, 96 ms o menos que fue donde se aplicaron polticas comerciales perjudiciales que hasta hoy da sigue la empresa pagando ese precio de haber liberado por ejemplo el mercado de las naftas, el mercado prcticamente del gasoil y est totalmente liberada la importacin, Petropar perdi el mercado del asfalto, del gas.
Quinto Entrevistado
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La administracin actual cierra el ao 2009, con casi 60 millones de dlares de utilidad, realmente 84 haciendo la deduccin de lo que se transfiere al tesoro nacional, ms o menos quedan 60 millones de dlares de utilidad del 2009, con esta administracin y con este nuevo Gobierno. Sobre el subsidio afirm que no puede ser un ente el que asuma el subsidio, el subsidio es una deuda del Gobierno no de Petropar Petropar consulta al equipo econmico que se debera hacer tal cual cosa, pero el equipo econmico tiene la ltima palabra. Petropar acata en 5 aos el subsidio de Petropar fue de 230 millones de dlares pero eso queda como deuda de Petropar pero realmente esa es una deuda del pas, del Gobierno por aplicar esa poltica, es cierto pasa que el Gasoil como es un producto sensible para la economa nacional, tocar el precio del gasoil significa tener problemas con los transportistas, tener problemas con la carne, con la leche, es un efecto domin pero tampoco Petropar puede estar absorbiendo eso hay mecanismos. Nos coment que actualmente esta administracin est luchando para que no se subsidie ms, no se est ms subsidiando el precio del gasoil, esa es la poltica de esta empresa, que desde el momento en que Petropar empieza a tener resultados negativos, se comunica al Equipo Econmico las proyecciones, recomendando el ajuste del precio. Actualmente Petropar tiene un grupo de tcnicos que estn comunicados permanentemente entre s, sin embargo, aunque hubo intentos de iniciar y mantener la periodicidad de reuniones, actualmente esas reuniones no se realizan peridicamente. Tambin hace mencin a la falta de la implementacin de una poltica energtica en el pas, aunque y aqu viene la parte alentadora es que a travs del Vice ministerio de Minas y Energa, dependiente del mopc estn realizando reuniones interinstitucionales con miras a construir dicha matriz energtica orientadora para el pas, con la participacin de representantes tcnicos de ANDE, de Itaip, de Yacyret, de Petropar, de los Ministerios, de Cancillera, etc. Y que este mismo grupo integra a nivel regional otra Comisin que se rene 2 veces por ao. Sin embargo, los dice el entrevistado Todo va a depender exclusivamente de la decisin final que va a tener el Gobierno para con Petropar... El proceso de reformar el estado ser largo y toda reforma tiene un costo econmico, poltico y/o social, es cuestin de que el Gobierno se decida de cul va a tocar. Rescat que es bueno este tipo de iniciativa de entrevistas peridicas, sera interesante as la gente saca un poco afuera sus preocupaciones, sus deseos, lo que espera de la prensa, del pas.
7.6.6 Nmina de personas entrevistadas y encuestadas Adolfo Villalba C. Alberto J. Campos E. Alcides Galeano E. Aldo M. Salinas A. Alejandro Duarte Andrea L. Duarte G. Andrs A. Bentez C. Antonio A. Gonzlez. Antonio Monges A. Antonio T. Gonzlez V. Aquiles H. Alonso A. Arle Barrios M. Arnaldo S. Amarilla A. Arnulfo A. Gonzlez T. Carlos A. Garbett M. Carlos A. Ojeda S. Carlos D. Esquivel I. Carlos Espnola Carlos G. Osnaghi Z. Carlos V. Maciel F. Carlos Von Kreitmair F. Catalino M. Cardozo G. Csar V. valos E. Creino M. Rodi D. Cynthia G. Cibils A. Damin Lezcano D. Delio Benegas G. Demetrio Castillo Derlis Lpez A. Domingo B. Daz Domingo R. Ridis R. Eduardo M. A. Snchez L. Eladio Ayala C. Eligio M. Roln Emigdio Coronel T. Emilio A. Colman T. Emilio R. Pereira Enrique E. Franco P. Ernesto A. Parodi V. Estela de la C. Martnez Eulalio Mornigo V. Evaristo Ruz Daz C. Everton O. Servn R. Ftima Snchez de Rojas Felicita Gmez de Monges Florentn Gimnez D. Floriano Nez Francisco J. Borquez R. Gabino I. Silva Gabriel Guern R. Gernimo Sosa A. Gilberto Nez P. Gualberto Gimnez Guillermo Encina Gustavo V. Bogado Herme Morel R. Hernn A. Martnez E. Hugo A. Enciso Hugo Alcides Espnola Hugo Arguello Hugo D. Dubrez O. Hugo F. Carreras V. Hugo J. Ibarrola B. Humberto H. Poletti F. Ildefonso Armoa B. Javier C. Falcn A. Jhon W. Gwynn M. Jorge L. Alarcn C. Jorge D. Garay F. Jos del R. Galarza R. Jos R. Monzn Juan C. Bentez E. Juan C. Cuevas P. Juan C. Gonzlez Juan C. M. Quinez U. Juan de Dios T. Jacobo R. Juan G. Gonzlez B. Juan Gonzlez Juan Gonzlez A. Juan J. Lpez R. Juan N. Gonzlez P. Juan P. Salinas C. Juan Quinez Julin Montiel L. Julio C. Ramrez B. Lelis E. Ibarra B. Lorena B. Mosqueira O. Luciano Martnez A. Luis Arias C. Luis D. Duarte C. Manuel Ferreira Marcial Lugo B. Mara L. Paiva A. Mara L. Vzquez A.
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Mara S. Diana de Armoa Mara V. Migone G. Mario Cole A. Marisel Mora de Ascurra Miguel A. Carballo Milder B. Ivaldi I. Mirian E. Zambrini P. Nancy Tllez Natalia D. valos V. Nilsa Dgalo de Ayala Nohelia Fretes S. Norman W. Safstrand Oscar G. Orrego G. Oscar R. Insfrn A. Osvaldo G. Gonzlez M. Ovidio J. Silva L. Pablo Roln Pedro C. Escobar F. Pedro Quintana Pedro Quintana R. Pedro R. Meza L.
Ricardo M. Sallaberry C. Rita A. Bareiro N. Rolando A. Estigarribia M. Rommy E. Nez B. Rubn D. Medina S. Rubn Gonzlez B. Salvador R. Meza Sandra L. M. Bojanovich A. Santacruz Portillo R. Sara E. Cspedes Toms Valiente B. Tomasa Salvioni A. Tranquilino Trinidad Vicente P. Daz M. Vctor R. Diez Prez Vctor U. Domnguez F. Vidal D. Galeano O. Virgilio Meza Virgilio Monzn B. Zullis G. Galeano
Bibliografa
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8.1 El rol de los inspectores y scalizadores en la funcin pblica

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Directora de Desarrollo Institucional del Sistema de la Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia. Miembro del Consejo Nacional de la Niez y la Adolescencia La gestin pblica en el Gobierno municipal y departamental de Concepcin
8.4 La gestin pblica en el Gobierno Municipal y Departamental de Concepcin

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l material que tienen en manos es el resultado de un proceso de construccin de conocimientos que surgi al interior de instituciones pblicas, desde hombres y mujeres que tienen en comn el hecho de trabajar para alguna institucin del Estado, que han decidido hacerse preguntas sobre la realidad que les rodea, y que han intentado responderlas mediante el rigor de la investigacin cientca. Este emprendimiento, como tantos otros que surgen para intentar remover los cimientos de un Estado de dbil institucionalidad, que arrastra prcticas de oscurantismo y discrecionalidad, lo que buscaba justamente era introducir, como procedimiento de radiografa, alguna luz capaz de generar suciente contraste para la identicacin de elementos que deben ser superados en la bsqueda de ese Estado diferente, que la sociedad paraguaya empieza a vislumbrar.
Este documento representa un compendio de seis investigaciones en Gestin Pblica realizadas a lo largo del ao 2010, dentro del Marco del Proyecto de Equipo de Investigadores en la Funcin Pblica desde la SFP, con el apoyo de geAm y el nanciamiento delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

La Administración Pública Paraguaya Una Radiografía

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Celeste Gmez Nacida en Asuncin en 1981. Trabaj en el Observatorio Paraguayo de Recursos Humanos en Salud.

Actualmente es Asistente de investigacin en el Observatorio Nacional de Juventud del Viceministerio de la Juventud.

La administracin pblica paraguaya: una radiografa

Primera edicin 2012

La administracin pblica paraguaya: una radiografa

Propuestas y caractersticas generales del estudio Contenidos Temticos del estudio.

Algunas conclusiones nales y generales de los estudios

2 Rol de inspectores y scalizadores en la funcin pblica

Desarrollo del diagnstico

Puntos de mejora sugeridos

Principales conclusiones y recomendaciones

2.6.4 Reexiones generales

La administracin pblica paraguaya: una radiografa

3 La Atencin Primaria de la Salud desde la percepcin de sus miembros

Principales hallazgos del diagnstico

3.2.10 Trabajo de Equipo 3.2.11 Programacin y Evaluacin 3.2.12 Docencia e Investigacin

3.3 3.4 3.5

Desarrollo de los puntos de mejora

Principales conclusiones y proyecciones de la investigacin Anexos

4 El sistema social y judicial de proteccin a la niez y la adolescencia en Bella Vista, Itapa

Anlisis de datos obtenidos en la investigacin

Puntos de mejora Conclusiones

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5 La gestin pblica en el Gobierno municipal y departamental de Concepcin

La situacin de la municipalidad de Concepcin

5.3.4 De cmo las malas prcticas impiden mejorar la gestin en la ciudad

Conclusiones y recomendaciones Anexo

6 Atencin al pblico en la Direccin de Gestin del Talento Humano del Mec

Principales propuestas de mejora institucional.

Principales Conclusiones y Proyecciones de la Investigacin

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7 Clima organizacional en Petropar

Principales hallazgos del diagnstico

Conclusiones y recomendaciones Anexos

8.4 8.5 8.6

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las investigaciones (2010), los funcionarios y funcionarias se desempeaban en dichas instituciones.

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1.2 Propuestas y caractersticas generales del estudio

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1.3 Contenidos Temticos del estudio

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1.4 Algunas conclusiones nales y generales de los estudios

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Rol de inspectores y scalizadores en la funcin pblica

2.1 Contexto general

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10 Hobbes, Thomas. Leviatn. 1651.