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2013/10/24

Portugal, sem estratgia de segurana martima?


Alexandre Reis Rodrigues

Introduo Segurana martima uma expresso cada vez mais usada, embora sob interpretaes que variam muito. Compreende-se porqu. No existe uma definio universal. O entendimento que lhe dado varia de utilizador para utilizador, sejam Estados ou organizaes internacionais. Quem usa o termo tende a perspetiv-lo em funo da sua viso e das circunstncias especficas em que o pretende equacionar. Obviamente, em Portugal dedica-se grande ateno s questes de segurana no mar, havendo muito trabalho importante1 realizado nessa rea, mas no se tem feito, ao nvel formal do Estado, qualquer esforo de abordagem integrada de segurana martima. Neste sentido , entre ns, como que um no-assunto. Porm, no exatamente assim em toda a parte, como veremos. Nos EUA deixou de ser assim h oito anos, com a publicao da National Strategy for Maritime Security. Na minha perspetiva, perante os nossos interesses no mar, Portugal precisar, semelhana de outros pases que tm interesses relevantes, de clarificar o seu entendimento sobre este assunto, ou seja, desenvolver o seu prprio conceito de segurana martima. Obviamente, no olho para a formulao desse conceito como uma finalidade em si prpria. Olho-o sobretudo como o primeiro passo indispensvel para a elaborao de uma estratgia de segurana martima, esse sim o objetivo final. Perguntaro porque precisar de Portugal de mais esse documento. Eu responderei concretamente a essa questo mas, por interesse de organizao da minha exposio, devo falar primeiro sobre a questo de um conceito de segurana martima e relembrar os contornos principais do que tem sido a evoluo do ambiente de segurana no mar no passado recente. Como se ver, uma evoluo que levou a uma situao que no tem, praticamente, pontos comuns com a que existia h pouco mais de duas dcadas. Comeo por este segundo ponto. A evoluo do ambiente de segurana Pretendo comparar a situao atual com a que se verificava no final da dcada de oitenta, fim da Guerra Fria e incio do processo de acelerao da globalizao. Por essa altura, a segurana no mar tinha uma dimenso quase exclusivamente militar. A atividade das marinhas de guerra ocidentais estava, quase exclusivamente,
1 Ver, por exemplo: A Segurana no mar, uma viso holstica, edio Mare Liberum, editora para Fedrave; Polticas Pblica, para um novo conceito estratgico nacional, edio da Esfera do Caos; O Mar na Histria, na Estratgia e na Cincia, Fundao Luso-Americana, edio Tinta da China.

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dominada pela preocupao de um eventual confronto com a Marinha sovitica, de cujo sucesso dependia o reabastecimento e reforo da Europa e, no dia-a-dia, focava-se na vigilncia do seu dispositivo. Falava-se quase exclusivamente em controlo do mar. Hoje tudo muito diferente. Fala-se quase apenas em estratgias de segurana martima e a vigilncia no tem um foco especfico. Tem que abranger todo o tipo de atividades porque as ameaas podem vir de qualquer lado, mesmo o mais inesperado. Qualquer atividade, incluindo as aparentemente mais benignas como, por exemplo, a navegao de recreio, pode ter ligaes com o crime organizado, pirataria, terrorismo,2 trfico ilegal de pessoas, armas, drogas3, etc., ameaas geralmente provenientes de atores no-estatais. Embora sem uma natureza militar, so ameaas cuja preveno e combate envolvem tecnologias e recursos avanados, normalmente apenas disponveis nas foras armadas, e que requerem o emprego de fora militar, no que se convencionou designar por operaes short of war, de uso limitado de fora. Os impactos desta evoluo esto patentes, quer no domnio doutrinal, quer no campo do material. No primeiro caso, nos ajustamentos que tm sido introduzidos nas estratgias navais com destaque para as dos EUA, em especial a partir da entrada em vigor em 2005 da National Strategy for Maritime Security,4 uma diretiva presidencial visando a segurana em geral do domnio martimo numa perspetiva muito abrangente, que a Marinha americana mais tarde complementou com a Cooperative Strategy for the 21st Century Seapower, um documento em cuja preparao, pela primeira vez, participou a Guarda Costeira. No segundo caso - material e equipamento -, o impacto desta evoluo pode ver-se nas mudanas que tm sido efetuadas nas estruturas de foras navais, com cada vez mais marinhas a adotarem a soluo high/low mix, numa combinao de plataformas para atuar no lado mais exigente (em nmero reduzido) e outras destinadas a tarefas que no requerero capacidades essencialmente combatentes,

Existem vrios sinais de uma ligao entre pirataria e terrorismo. A sua maior dimenso ser no sudeste da sia, onde vrias organizaes terroristas, incluindo a al Qaeda, usam o domnio martimo como rea de operaes ou de apoio s suas aes. Abdul Raheem na-Nashiri, uma espcie de chefe das operaes navais da al Qaeda, conhecido por Prince of the Sea, foi claro em reconhecer que o ambiente martimo para a al Qaeda constitua um vetor importante da sua estratgia. Em O combate pirataria martima, junho de 2012, Alexandre Reis Rodrigues. 3 A imagem acima mostra alguns tipos de veculos submersveis que os grandes cartis do narcotrfico usam, a partir da Colmbia, para fazer chegar a droga aos EUA. 4 Esta diretiva desenha o esforo a desenvolver pelos EUA para proteger as atividades legtimas e prevenir as ilegais, preservando a segurana das linhas de comunicao martimas de que depende o comrcio internacional. Inclui oito planos de apoio: 1. National Plan to Achieve Domain Awareness; 2. Global Maritime Intelligence Integration Plan; 3.Interim Maritime Operational Threat Response Plan; 4. International Outreach and Coordination Strategy; 5. Maritime Infrastructure Recovery Plan; 6. Maritime Transportation System Security Plan; 7. Maritime Commerce Security Plan; 8. Domestic Outreach Plan. Pgina 2 de 8

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em que a quantidade o que faz a diferena. Portugal adota esta conceo quase desde sempre. Como certamente ficou claro do que acima se disse, presentemente, a probabilidade de ocorrer um conflito clssico no mar bastante baixa mas o contnuo crescimento do trfego martimo comercial e da dependncia dos pases em relao ao mar poder facilmente despoletar o ressurgimento do interesse por estratgias de perturbao da navegao comercial como forma de explorao da exposio dos Pases a essa vulnerabilidade.5 Obviamente, este assunto vai continuar a pesar nas avaliaes dos planeadores navais como um problema potencial. O mesmo suceder com os receios de que a chamada nacionalizao dos espaos martimos - processos de extenso de direitos no mar que a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito no Mar conferem aos Estados - possam gerar conflitos que degenerem no uso da fora. As situaes mais crticas neste campo localizam-se no Mar do Sul da China, mas, em maior ou menor grau, existem por toda a parte, inclusive na nossa rea de interesse.6 O conceito de segurana martima Como j disse atrs no existe um entendimento comum sobre segurana martima. O que existe uma variedade de interpretaes que so funo da caracterizao geopoltica dos respetivos Estados, dos seus interesses, das suas ambies e das suas capacidades e que, no seu conjunto, refletem a crescente importncia deste assunto. Tendo Portugal grandes interesses no mar, e estando em vsperas de os alargar com o processo de extenso da plataforma continental, no me restam dvidas de que precisamos de desenvolver a nossa prpria conceptualizao de segurana martima, como alis tm feito alguns pases com preocupaes semelhantes s nossas, haja ou no uma definio universal para o termo. No entanto, o meu objetivo neste texto mais modesto do que chegar a uma proposta de contedo desse conceito. Fico pela fase preliminar de chamar a ateno para a necessidade de darmos esse passo e tentar desfazer a ambiguidade que existe volta do mbito e natureza do conceito. Na minha anlise, essa ambiguidade nasce do facto de no se saber - quando se fala de segurana martima - se nos estamos a referir questo genrica da utilizao livre e segura do mar ou se estamos a tratar das preocupaes especficas de cada Estado em relao sua rea martima prxima, principalmente
5 O aumento do comrcio mundial por via martima, cujo volume mais do que duplicou nas ltimas duas dcadas, em resultado da continuada acelerao do processo de globalizao, tem um impacto na segurana do mar que precisa de ser reavaliado. Estava ao nvel de quatro mil milhes de toneladas em 1990. Em 2011 tinha subido para 8,7 mil milhes,5 atravs de 50000 navios a navegar a qualquer momento. Se esta tendncia se mantiver como tudo indica sero 23 mil milhes de toneladas a circular no mar em 2060. 6 O mar do Sul da China a rea mais frequentemente citada, talvez pela acumulao de disputas entre a China e vrios pases da regio. Mas existem problemas semelhantes no ndico, por exemplo, entre Tanznia e as Ilhas Seicheles, no Pacfico, volta das Ilhas Curilas, entre a Rssia e o Japo. Obviamente, o Atlntico no est imune a este tipo de problemas, com destaque para a questo das Ilhas Falkland e para diversas questes potenciais volta da prxima delimitao de plataformas continentais, alguma bem perto da nossa zona de interesse direto.

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as respetivas guas de jurisdio, como uma componente da estratgia nacional de segurana e defesa. As organizaes internacionais, naturalmente, quando tratam do assunto esto a referir-se questo genrica da utilizao do mar. Os EUA, pelas suas ambies globais e capacidades nicas, inclinam-se tambm a individualizar esse aspeto. No entanto, para a generalidade dos Estados, na minha anlise, a segurana martima tender sempre a incluir as duas perspetivas, embora possa variar consideravelmente a forma de as conjugar em funo do maior ou menor papel que cada um entende dever atribuir questo genrica da utilizao do mar. Existe uma diferena-chave entre as duas dimenses. Esta ltima corresponde a um papel que, pelo menos no que respeita a intervenes militares, no necessariamente permanente; pode alterar-se ao longo do tempo medida de necessidades especficas. Neste momento, o caso da Somlia est a mobilizar muitos recursos, amanh poder ser o caso do Golfo da Guin. Ao contrrio desta, a que respeita rea prxima permanente; corresponde a um papel em que se joga a soberania e a credibilidade nacional. Posto isto, a minha sugesto, nesta fase inicial de abordagem, tratar separadamente cada uma destas duas vertentes, apesar de, como se adivinha, haver uma estreita ligao entre ambas. Uma vez interiorizadas as diferenas de mbito entre os dois assuntos poderemos abandonar o destaque que lhe dou neste momento. Para facilitar a exposio, atribuo designaes diferentes a cada um: segurana do domnio martimo primeira vertente e simplesmente segurana martima segunda. Passo, seguidamente, a esclarecer como encaro cada uma. Segurana do domnio martimo Esta vertente, como assunto de mbito global, respeita a todos os Estados em geral mas a nenhum em particular. um sub-tema da segurana dos global commons, termo que, como se sabe, pretende refletir a ideia de um espao comum que no pertence a ningum especificamente nem est sujeito ao controlo de qualquer pas. Deve, portanto, ser encarada, regra geral, como a segurana de qualquer dos outros trs global commons - o espao areo, o espao exterior e o espao ciberntico salvaguardadas as prioridades e as especificidades prprias que advm do seu meio ambiente, mais concretamente, a forma como nele funcionam os fatores espao e tempo, como est definido e regulado o seu acesso e utilizao e pelo grau de conhecimento que temos das suas potencialidades e vulnerabilidades. um empreendimento de mbito global que a IMO,7 como agncia da ONU para a rea, procura coordenar como Guardi da Boa Governao do Mar e em que os EUA, como a nica potncia com uma Marinha global tero sempre um papel central. Neste momento, o grande objetivo da segurana do domnio martimo, dito em poucas palavras, garantir que o papel do mar, como o grande facilitador da
7 A IMO tem a tarefa, como elemento central do seu mandato, tornar o transporte por via martima to seguro quanto possvel. A sua mais importante iniciativa foi a entrada em vigor de um regime mandatrio de segurana para a navegao internacional que entrou em vigor em julho de 2004 e as alteraes Conveno SOLAS (Safety of Life at Sea Convention) que introduziu o ISPS Code. Continua, porm, a faltar acordo internacional para tornar obrigatrias algumas medidas que a IMO recomenda para prevenir o registo de navios fantasmas. A disposio que existe (Resolution A.923 (22) adotada a 29 de novembro de 2001 Measures to prevent the registration of phantom ships) no vai alm de convidar os Estados a reverem os seus procedimentos para evitar a continuao deste problema.

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globalizao, desempenhado sem perturbaes. um objetivo que decorre da constatao de que a quase totalidade das trocas comerciais em todo o mundo - ou seja o funcionamento da economia mundial - depende de uma rede de comunicaes martimas segura, portanto, devidamente protegida contra o caos que possa ser introduzido por quem a quiser perturbar. Inclui, portanto, a proteo de todas as atividades legtimas e a preveno ou combate das ilegais ou hostis. um objetivo cuja construo comea ao nvel individual de cada Estado costeiro para a sua rea de responsabilidade direta, mas que se estende ao nvel regional e depois ao global. Exige, portanto, um esforo de cooperao internacional pelo menos para uniformizao de procedimentos e, em determinadas circunstncias, pode requerer aes conjuntas, como so os casos de pirataria atrs referidos, a emigrao ilegtima atravs do Mediterrneo para o sul da Europa, o trfico de drogas atravs da Carabas, etc. O Conceito Estratgico de Defesa Nacional considera esse esforo de cooperao como uma obrigao que se situa em trs planos: na gesto do espaos comuns, na Poltica Comum de Segurana e Defesa da Unio Europeia e na segurana do Atlntico. um assunto que est hoje no topo das preocupaes da segurana global no mundo pelo crescimento das ameaas a que o domnio do mar est sujeito e porque, regra geral, a resposta que est a ser dada pelos Pases costeiros, continua deficitria, em graus variveis. No caso dos Pases ocidentais, de longe os que revelam uma maior sensibilidade para o assunto, sofre-se, mesmo assim, o impacto de dcadas de sucessivas retraes dos respetivos dispositivos navais, iniciada to cedo se deu a imploso da URSS. No realista esperar que esta dificuldade possa ser devidamente corrigida nos tempos mais prximos. As situaes mais flagrantes de dificuldade so os casos dos Estados incapazes de assumirem as suas obrigaes na manuteno da lei e da ordem na rea martima sob sua responsabilidade, por falta de sensibilidade ou de meios e organizao para essa questo. Esta a situao que se verifica em muitos pases africanos. No Atlntico Sul, do total de 24 pases ribeirinhos (trs sul-americanos e 21 africanos), presentemente apenas trs (frica do Sul, Argentina e Brasil8) mantm meios e organizao credveis para o controlo das respetivas guas de jurisdio. Na costa oriental de frica, em especial a norte, a situao ainda mais crtica.9

8 O Brasil tem apostado numa estreita relao com a frica Ocidental, procurando tirar partido das ligaes histricas com os Pases de lngua portuguesa. Um dos focos dessa estratgia est orientado, precisamente, para a segurana do Atlntico Sul. Evidncias desta poltica podem encontrar-se em ofertas de equipamento (avies de patrulha martima para Cabo Verde e patrulhas para a Nambia) e programas de formao (dos 23 estudantes estrangeiros na Escola Naval brasileira, 17 so provenientes de frica), (in Why Brasil is Africas most importante ally for maritime security and counter-piracy operations, by Alexander Stephenson, 23 set 2013. 9 No norte da costa oriental de frica a situao ainda menos tranquilizadora. Muito embora o esforo internacional feito para reduzir a ameaa da pirataria proveniente da Somlia tenha registado algum sucesso, nada tem sido feito para deter o trfico ilegal de pessoas, armas e drogas que continua a crescer e, supostamente, a alimentar organizaes terroristas (al Shabaab). A nica Marinha com alguma expresso local a do Qunia com 23 navios de provenincia ocidental, parte dos quais foram usados em setembro de 2012 num ataque cidade somali de Kismayo mas mos de terroristas da al

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Segurana martima Segurana martima na minha interpretao, um conceito que diz respeito a cada Estado individualmente considerado como parte da sua estratgia de segurana e defesa. Abrange a proteo do Pas contra ameaas essencialmente militares provenientes do mar e a defesa de interesses estratgicos, vertente em que o Estado responde apenas internamente, perante os seus prprios cidados. Concretiza-se no dia-a-dia pelo que, geralmente, designamos por policiamento do mar, para garantir o cumprimento das leis e direito internacional, a preveno de riscos da atividade martima e a prestao de assistncia em caso de acidente. Centra-se nas reas de jurisdio nacional e de interesse direto (por exemplo, o espao interterritorial, no nosso caso). Pode, no entanto, ir para alm desses espaos, por exemplo, por interesses especficos de poltica externa (afirmao internacional, ajudar amigos ou influenciar o curso dos acontecimentos em reas de interesse), por razes de solidariedade internacional no campo de alianas ou organizaes internacionais de que o Estado seja parte, ou como contributo para a resoluo de situaes que embora distantes se possam repercutir internamente. Porqu uma estratgia de segurana martima? Portugal tem uma Estratgia Nacional para o Mar que cobre o tema do conhecimento, o planeamento e o ordenamento espaciais e a defesa ativa dos seus interesses. No que respeita forma como o Estado se deve organizar para dar resposta eficaz aos desafios de segurana que enfrenta no mar tambm j fez as suas principais opes e tem implementado um modelo prprio de atuao no mar. Porque precisar, ento, de mais um documento estratgico sobre segurana martima? No meu entendimento, existem vrias razes que o justificam. Num Pas que tem a perspetiva de vir a ocupar o 11 lugar mundial, entre os que tm maior rea martima, e que considera o mar como uma prioridade nacional, no me parece que se possa realisticamente prescindir de equacionar, paralelamente com os muitos esforos que se tem estado a fazer, sob esse desgnio, a integrao das questes de segurana no mar numa estratgia que abranja devidamente todas as dimenses do problema. Acresce, por outro lado, que estando a Unio Europeia a tentar desenvolver a sua prpria estratgia de segurana martima no me parece que Portugal possa prescindir de desenvolver antecipadamente a sua prpria ideia sobre o assunto para a partir da tentar influenciar o processo europeu. Alm de tudo mais, o facto de nos posicionarmo-nos numa rea que funciona como fronteira comum da Unio Europeia, uma encruzilhada de rotas de cuja segurana depende um largo setor da economia mundial e uma zona que se confronta com algumas vulnerabilidades pela sua exposio fcil a trficos ilegais e fluxos migratrios clandestinos acarreta um conjunto de responsabilidades onde se joga parte da credibilidade nacional. Portugal tem declarado ambiciosos objetivos em relao ao Atlntico, quer sob a ideia da necessidade de alargar e consolidar o relacionamento bi e multilateral do mbito da CPLP, quer na operacionalizao de uma viso integrada do Atlntico, tema que tem uma matriz claramente de segurana malgrado, na sua essncia, seja do mbito da poltica externa do Estado. O Conceito Estratgico de Defesa Nacional muito explcito sobre esse objetivo, quando recomenda valorizar os programas de cooperao militar e o
Shabaab. A seguir em importncia vem a Tanznia com 19 navios de pequeno porte adquiridos China no final da dcada de sessenta. Pgina 6 de 8

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estabelecimento de novos quadros de cooperao, eventualmente, para incluir aes de segurana martima, combate pirataria, criminalidade organizada e cibercriminalidade. um objetivo que faz muito sentido como uma forma de tirar partido do conhecimento que temos da rea a Sul e da proximidade poltica e relaes privilegiadas com os principais intervenientes, mas que exige algumas condies de sucesso que precisam de ser especificadas e detalhadas. No de esperar, no entanto, que o Conceito Estratgico possa comportar a sua identificao e a definio das respetivas linhas de ao com a necessria profundidade, mesmo na sua atual verso abrangente que pretende cobrir todas as polticas setoriais do Estado. Imagino que esta lacuna poderia facilmente ser coberta por uma estratgia de segurana martima, definindo concretamente como deve ser assumida uma postura substancialmente mais dinmica, ou seja ir para o terreno e marcar presena, como esto a fazer outros Pases europeus que, partida, no tm qualquer lao histrico em frica. Enquanto persistirem as restries financeiras, devamos pelo menos acompanhar ativamente o esforo de promoo de uma consciencializao regional sobre a segurana no mar na rea, que est a ser feito localmente, em particular pela frica do Sul e mais recentemente tambm Marrocos.10 Outro ponto decisivo o facto de que a maior parte das questes que se levantam no campo da segurana martima, conforme descritas inicialmente, requererem uma estreita colaborao civil militar, o que passa por integrar, de forma clara, a participao de todas as entidades e instituies que devem ser envolvidas no processo. Como se disse acima, temos um modelo de atuao mas existem algumas indefinies que dificultam o relacionamento entre as partes, o que, por vezes aproveitado para a disputa de reas de influncia, de que, no final, o Estado que acaba por ser sempre o grande perdedor por falta de otimizao dos recursos disponveis. Este assunto precisa de ser abordado para completa soluo. Uma estratgia de segurana martima seria o instrumento indicado. Finalmente, o tema da capacidade de vigilncia que uma questo crucial de segurana martima.11 um tema muito complexo porque, ao contrrio do tempo em que se podia direcionar para atividades especficas segundo prioridades, hoje precisa de abranger todo o tipo de atividades de uma forma contnua e pressupe a integrao de toda a informao recolhida, qualquer que seja a sua origem. O seu objetivo final saber a cada momento quem quem e o que faz porque os indicadores de ameaa nem sempre vm de comportamento anormal.12 Implica

10 Nomeadamente, na realizao das West African Coastal Surveillance and Maritime Security Summits que tm atrado presenas fora da regio (para alm dos EUA e Canad, h a registar a presena de nove pases europeus: Alemanha, Dinamarca, Espanha, Frana, Holanda, Itlia, Noruega, Reino Unido e Sucia). A prxima conferncia realiza-se a 25/27 de novembro em Cape Town. Marrocos ser o Pas anfitrio de uma outra conferncia importante, a realizar em Casablanca a 25/27 de fevereiro de 2014, com o objetivo de tratar da implementao da ECOWAS Integrated Maritime Strategy, acordada em junho de 2013, e do Gulf of Guinea Code of Conduct. 11 Para a IMO este objetivo definido como garantir Maritime Domain Awareness ou seja the effective understanding of anything associated with the maritime domain that could impact the security, safety, economy, or environment. The maritime domain is defined as all areas and things of, on, under, relating to, adjacent to, or bordering on a sea, ocean, or other navigable waterway, including all maritimerelated activities, infrastructure, people, cargo, and vessels and other conveyances. Nos EUA, este assunto constitui um dos oito planos da Estratgia Nacional para a Segurana martima. 12 Os dez terroristas que fizeram refm, durante trs dias, a quinta maior cidade do mundo (19 milhes de habitantes), provocando 166 mortos e 304 feridos, infiltraram-se, sem causar suspeitas, a bordo de um arrasto indiano que capturaram previamente no mar. Refiro-me ao ataque a que foi sujeita Mumbai, entre 26 e 28 de novembro de 2008. A imagem na pgina seguinte mostra o principal hotel de Mumbai, o Taj Mahal Palace, em chamas em resultado das aes terroristas.

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assegurar a identificao oportuna e eficaz de todas as atividades que possam constituir-se como riscos e ameaas, to cedo e to distante da costa quanto possvel. A vigilncia martima sempre foi uma tarefa permanente das marinhas com o apoio areo. Continuar a ser porque preciso ver cada vez mais longe, por perodos continuados e, por vezes, de uma forma encoberta, para vigiar as reas que normalmente no so vigiadas. A grande diferena que hoje exige tambm integrar todos os sistemas de vigilncia, nacionais e regionais, numa coerente parceria com atores civis (comerciais, autoridades porturias, pescas, armadores) e as comunidades policiais.13 Ou seja, exige mudana de mentalidades, para passar do tradicional secretismo transparncia. Um caminho longo que mal se comeou a percorrer e que precisa de um desenvolvimento especfico e, certamente, um tpico incontornvel de uma estratgia de segurana martima.

13 A Comisso Europeia e os estados membros esto a desenvolver em conjunto o Common Information Sharing Environment (CISE) para integrar todos os sistemas de vigilncia e redes torneando a situao atual de redes separadas a coligir e no partilhar informao (controlo de fronteiras, pescas, alfandegas, ambiente, defesa, segurana, etc.).

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