Administracao Pu

Governana, governabilidade
e accountability: Qualidade na
Administrao Pblica
Gustavo Justino de Oliveira*
O Estado contemporneo
No incio do sculo XXI, como uma consequncia de diversos fatores,
como advento do neoliberalismo, avano da globalizao, desenvolvimento
tecnolgico, entre outros, o papel do Estado sofreu uma redefnio.
A fm de inserir-se no mundo globalizado e bem atender aos interesses
de uma sociedade democrtica, com efccia, efcincia e economicidade, o
Estado saiu de um papel imperativo e provedor e assumiu uma postura mais
consensual e relacional.
Na doutrina so usados os mais diversos termos para fazer aluso a esses
novos papis assumidos pelo Estado contemporneo, muito bem sintetiza-
dos por Medauar (2003):
Estado regulador transfere para particulares algumas atividades,
mas fxa regras, fscaliza, controla, sanciona;
Estado propulsivo/animador incentiva programas de ao social;
Estado refexivo/catalisador usa a negociao;
Estado incitador infui nos comportamentos, em vez de agir por im-
posio;
Estado mediador/negociador exerce papel de regulao e coorde-
nao entre os diversos elementos da sociedade;
Estado subsidirio de carter residual em relao s iniciativas da
sociedade;
*
Ps-Doutor em Direi-
to Administrativo pela
Universidade de Coim-
bra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Admi-
nistrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo So
Francisco), onde leciona
na graduao e na ps-
graduao. Foi procurador
do estado do Paran por
15 anos e hoje consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Ter-
ceiro Setor, em So Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gesto (Ed. RT), Con-
srcios Pblicos (Ed. RT),
Direito Administrativo
Democrtico (Ed. Frum),
Parcerias na Sade (Ed.
Frum), Direito do Ter-
ceiro Setor (Ed. Frum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Frum). Autor
de diversos artigos cient-
fcos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Frum).
Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informaes www.iesde.com.br
2
Governana, governabilidade e accountability: Qualidade na Administrao Pblica
Estado cooperativo ocorre colaborao entre a administrao e os
entes privados, com estabelecimento de parcerias;
Estado-rede remete ideia de interdependncia entre diversos po-
deres pblicos.
Entre esses diversos papis exercidos pelo Estado no mundo atual,
merece destaque o de mediador.
Esse papel est ligado ao estabelecimento de vnculos com os indivduos
e com os grupos sociais, com os quais o Estado passa a interagir com a fnali-
dade de atribuir efcincia e efetividade s aes estatais (OLIVEIRA, 2010).
Nesse contexto, a prpria Administrao Pblica tambm passa a exer-
cer um papel mediador e consensual, identifcando e conjugando interesses
pblicos e privados, atravs da participao da sociedade civil. O cidado sai
do papel de mero destinatrio da ao pblica e o Estado deixa de lado o
papel imperativo e autoritrio, passando-se a estabelecer um ambiente de
cooperao e colaborao (OLIVEIRA, 2008).
Governana pblica no
Estado contemporneo
Nesse contexto, emerge um conceito de grande valor para a Administra-
o Pblica contempornea, o de governana pblica.
Governana pblica um conceito mundial, com a proposta de um modelo
de colaborao entre naes e entre diversos atores dentro de um Estado, com
base na melhoria da efcincia e da efccia administrativa, e no respeito aos
valores de uma sociedade democrtica.
O conceito de governana importado das empresas privadas. Nessas
organizaes, a governana corporativa (corporativa, porque tpica do setor
privado) veio como resposta aos confitos de interesses entre acionistas e
administradores em questes de sustentabilidade fnanceira, desempenho
patrimonial e gesto corporativa transparente. Trata-se de um conjunto de
princpios e prticas para regulamentar a relao entre acionistas, gestores e
3
outros interessados com a fnalidade de aumentar o valor para a sociedade,
facilitar o seu acesso ao capital e aprimorar o desempenho da organizao
(ALMEIDA, 2008).
As origens da governana pblica datam de meados da dcada de 1990
do sculo XX, e traduzem um consenso de que a efccia e a legitimidade
da atuao pblica se apoiam na qualidade da interao entre os distintos
nveis de governo, e entre estes e as organizaes empresariais e da socie-
dade civil.
A governana pblica vem como uma continuidade do modelo de Ad-
ministrao Pblica gerencial, focada em efccia. Contudo, prope-se uma
nova forma de atingir esses resultados: a interao entre os diversos atores
sociais, que devem se unir para enfrentar as aes sociais segundo os precei-
tos da fexibilidade, da viso estratgica, da transparncia e da comunicao
(PRATS I CATAL, 2005). Nessa conjuntura, o governo tem a funo de geren-
ciar a rede de atores, que devem se comunicar e dividir responsabilidades.
Nesse contexto, o conceito de boa governana foi muito bem sintetizado
por Canotilho (2006), como sendo a conduo responsvel dos assuntos do
Estado.
O Livro Branco da Governana Europeia aponta que governana designa
o conjunto de regras, processos e prticas que dizem respeito qualidade do
exerccio do poder em nvel europeu, essencialmente no que se refere a sua
responsabilidade, transparncia, coerncia, efcincia e efccia.
Canotilho enumera como princpios condizentes com a boa gover nana:
transparncia;
coerncia entre as diversas polticas do Estado;
abertura, como uma busca de solues atravs de formas clssicas e
novas (negociao e participao);
efccia, como respostas s necessidades sociais;
democracia participativa, envolvendo cidados e associaes repre-
sentativas.
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Governabilidade
Conceito
Governabilidade um conceito ligado ao exerccio do poder e de legitimi-
dade do Estado e de seu governo (MATIAS-PEREIRA, 2009).
Tem relao com as condies do ambiente poltico em que se efetivam
ou devem efetivar-se as aes da administrao, base da legitimidade dos
governos, credibilidade e imagem pblicas da burocracia(BENTO, 2003).
Dessa forma, a governabilidade uma referncia s condies para que
possa ser exercida a autoridade poltica (Diniz, 1996, cita como exemplos a
forma de governo, as relaes entre os poderes e os sistemas partidrios).
Em suma, governabilidade refere-se s condies de legitimidade e sus-
tentao poltica que um governo tem para exercer o poder.
Diferenciao entre
governabilidade e governana
Das defnies de governabilidade e governana expostas, possvel de-
preender que a primeira diz respeito s condies sistmicas para exerccio
de poder e autoridade, enquanto a governana diz respeito forma como
exercido esse poder, ou seja, atravs de um modelo de interao entre nveis
de governo e destes com outros atores sociais.
Para Bento (2003), a governabilidade pode ser melhorada atravs de uma
reforma do Estado, uma vez que esta diz respeito redefnio das funes
do Estado, seu padro de interveno econmica e social, suas relaes com
o mercado e com a sociedade civil e mesmo entre seus prprios poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio.
J a governana pode ser incrementada atravs de uma reforma no apa-
relho de Estado, ou seja, uma reformulao na forma de administrar e prestar
servios, a fm de melhorar a efcincia da atividade do Estado e coloc-la em
maior consonncia com os interesses dos cidados.
Contudo, uma vez que h uma forte relao de interdependncia entre
as ideias de governabilidade e governana, muitos autores preferem unifcar
5
ambos os conceitos em uma s categoria, sob a denominao capacidade
governativa.
Accountability
Nesse contexto em que passa a ter valor uma Administrao Pblica mais
transparente, calcada em valores ticos, merece destaque a introduo do
conceito de accountability.
Sano (2003) afrma no haver um termo na lngua portuguesa que expri-
ma a verdadeira traduo da ideia de accountability, conceituada, pelo CLAD
1
,
como um cumprimento, pelo servidor pblico, do dever de prestar contas a
um organismo de controle, ao parlamento ou prpria sociedade.
Resumindo, accountability refere-se ao dever de um detentor de poder p-
blico de prestar contas, para sua consequente responsabilizao, que est total-
mente alinhado com os valores de um Estado democrtico de direito.
A doutrina faz uma classifcao de accountability em duas dimenses:
horizontal e vertical.
A accountability horizontal diz respeito aos mecanismos de superviso,
controle e avaliao recproca dos vrios nveis de governo, que so exerci-
dos atravs de agncias e instituies estatais possuidoras de poder legal e
de fato. A diviso de poderes e a possibilidade de controles entre eles tm
como objetivo evitar a corrupo e em forte ligao com a democracia.
Bento (2003) enumera algumas difculdades referentes prtica da
accountability horizontal, tais como a eventual falta de interesse dos rgos
em se fscalizarem mutuamente e a discusso sobre a convenincia ou no da
independncia das agncias (ex.: Banco Central) perante os polticos eleitos.
Quanto accountability vertical (tambm chamada de accountability pol-
tica ou accountability democrtica), diz respeito ao controle poltico realiza-
do pelos cidados.
Em virtude da difculdade de avaliao dos eleitos pelo voto, pela fdeli-
dade ao programa ou pelos indicadores de crescimento e desenvolvimento
(BENTO, 2003), entende-se que o momento da reeleio a melhor forma
de realizao da accountability vertical. A reeleio funcionaria como uma
espcie de premiao, e a no reeleio como uma punio, podendo-se,
1
Centro Latinoamericano
de Administracin para el
Desarrollo.
6
assim, dizer que o resultado das urnas que indicar qual foi a percepo dos
eleitores quanto atuao dos governantes (SANO, 2003).
Qualidade na Administrao Pblica
Qualidade total
A difuso da ideia de qualidade remonta Revoluo Industrial do sculo
XVIII, quando signifcava produzir com uniformidade, homogeneidade.
O conceito de qualidade foi passando por diversas adaptaes, at atingir
seu signifcado atual, em que vista como uma capacidade de planejar, para
evitar o desperdcio e proporcionar a maior satisfao possvel para o con-
sumidor, o que, na maioria das vezes, s pode ser alcanado atravs de uma
mudana cultural na organizao.
Uma importante contribuio para o conceito de qualidade, como o que
conhecemos hoje, foi trazida por William Edwards Deming, na dcada de
1950, com a introduo do ciclo PDCA: plan, do, check e action. Atravs de
um ciclo composto pelas atividades de planejar (estudo de um processo e
de seu aprimoramento), fazer (implementar a mudana), checar (observar os
efeitos) e agir (estudar os resultados), Deming ensinou ser possvel controlar
os processos para obter qualidade.
Outra importante contribuio para a defnio de qualidade foi trazida
por Philip Crosby e sua teoria do zero defeito, que parte da premissa de que
a qualidade pode ser garantida se as coisas forem feitas corretamente da pri-
meira vez. E isso pode ser obtido atravs de uma boa ao gerencial, voltada
para a cultura da qualidade, que pode ser entendida como a conformidade
de algo com os requisitos preestabelecidos.
Em 1961 surgiu o a expresso Total Quality Control, usada por Feigenbaun
para designar um sistema, dentro da organizao, que integre todas as ati-
vidades (de produo, marketing, fnanas), a fm de obter qualidade no
somente em termos econmicos, mas tambm de satisfao do cliente.
No mbito da Administrao Pblica, qualidade tambm est ligada
obteno dos melhores resultados, com economicidade e para a melhor sa-
tisfao do cidado.
7
Dessa forma, a gesto da qualidade no mbito pblico tem foco nos re-
sultados e no atendimento das demandas e necessidades dos cidados e das
comunidades, que so os benefcirios das polticas e dos servios pblicos.
A qualidade, vista como uma forma de atuao efciente da Administra-
o Pblica, voltada para um bom desempenho, tem uma forte conexo
com o conceito de governana pblica.
No Brasil, podemos tomar como exemplo de programa de governo com
foco em qualidade o Choque de Gesto, proposto em 2003, na gesto do
governador de Minas Gerais Acio Neves. Trata-se de uma poltica de governo
com proposta de modernizao administrativa, baseada em reorganizao
e reestruturao do aparato estatal, com o objetivo de, a curto prazo, reduzir
despesas e, a mdio prazo, orientar a gesto administrativa para a obteno
de resultados. As medidas para o alcance desses objetivos basearam-se na
adoo de um desenho institucional mais dinmico e no incentivo capa-
citao dos servidores pblicos e no estabelecimento de parcerias entre o
Poder Pblico e entidades privadas.
A relao entre qualidade e governana,
governabilidade e accountability
Do exposto, podemos concluir que a governana pblica no s um
modelo de administrar baseado em colaborao interna do governo e deste
com a sociedade, mas tambm calcado em valores de transparncia e de
accountability.
O fundamento atingir uma Administrao Pblica mais efciente, efcaz
e efetiva, reduzindo gastos e aumentando qualidade, e, acima de tudo, res-
peitando valores ticos e democrticos, a fm de melhorar a ao do governo
de forma legtima.
O aumento da relao de dependncia entre Estado e sociedade, com
existncia de grupos intermedirios, tratativas, negociaes e atuao do
setor privado no exerccio de funes pblicas, uma forma de concretiza-
o da democracia (MEDAUAR, 2003).
O Brasil, por ser um pas com democracia muito recente, enfrenta diversos
desafos para pr em prtica as ideias de governana pblica e accountability.
8
Para Moreira Neto (2007), necessria uma mudana de mentalidade dos
administradores pblicos e do pblico usurio, para exerccio de uma Admi-
nistrao Pblica que garanta segurana e justia.
Dicas de estudo
Livro Branco da Governana Europeia. Disponvel em: <http://eur-lex.europa.eu/
LexUriServ/site/pt/com/2001/com2001_0428pt01.pdf>.
Lei Complementar 101/2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>.
Referncias
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Pblica e a Viso de suas Prticas pelos Stakeholders. Rio de Janeiro: ANPAD
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BENTO, Leonardo Valles. Governana e Governabilidade na Reforma do Estado:
entre efcincia e democratizao. Barueri: Manole, 2003.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Constitucionalismo e a geologia da good governance. In:
Brancosos e Interconstitucionalidade: itinerrios dos discursos sobre a histo-
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DINIZ, Eli. Governabilidade, governana e reforma do Estado: consideraes sobre
o novo paradigma. Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 120, n. 2, maio/ago.
1996.
MATIAS-PEREIRA, Jos. Manual de Gesto Pblica Contempornea. 2. ed. So
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MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evoluo. 2. ed. So Paulo: RT,
2003.
MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Mutaes do direito administrativo. In: _____.
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OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gesto. So Paulo: RT, 2008. 320 p.
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_____. Governana Pblica e Parcerias do Estado: a relevncia dos acordos ad-
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