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INSTITUCIONES, REFORMA DEL ESTADO Y DESARROLLO: DE LA TEORA A LA PRCTICA

Koldo Echebarria Ariznabarreta


Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil Banco Interamericano de Desarrollo

Escuela de Cooperacin Internacional al Desarrollo Raul Prebisch: Nuevas estrategias en cooperacin y desarrollo. Hacia una agenda comprensiva para el desarrollo Universidad Internacional Menndez y Pelayo Santander, del 27 al 31 de agosto del 2001

NDICE:

I. II.

INTRODUCCIN LAS INSTITUCIONES: DE FACTOR RESIDUAL A FACTOR CRTICO DEL DESARROLLO QU INSTITUCIONES PBLICAS PARA EL DESARROLLO? 3.1 3.2 La dimensin poltica: el fortalecimiento de la democracia liberal La dimensin administrativa: el papel central del sistema de mrito INSTITUCIONAL COMO CAMBIO

III.

IV.

EL DESARROLLO ADAPTATIVO 4.1 4.2

Presupuestos conceptuales de la reforma institucional Orientaciones estratgicas y metodolgicas para la cooperacin al desarrollo institucional

V.

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFA

I.

INTRODUCCIN

Si algo queda claro de la experiencia de los ltimos aos es que la distancia entre los retos del desarrollo y las respuestas disponibles se ha hecho ms grande. El optimismo con el que saludbamos el final de la guerra fra a finales de los ochenta, no se ha visto respaldado por los resultados. Como reconoce Mancur Olson (2001), fue bastante ms satisfactoria la reconstruccin de los pases derrotados en la ltima guerra mundial, incluso sin desearlo demasiado, que las transiciones recientes a la democracia y al mercado, a pesar de que la ayuda material ha fluido en mayor abundancia y sin reservas. La renovada teora de las instituciones y, en particular, la reforma del estado, representan contribuciones relevantes para la superacin de algunos de los muchos interrogantes que se plantean a la cooperacin para el desarrollo. La teora de las instituciones, no obstante, ha alcanzado ms valor en el plano explicativo que en el prescriptivo. Existe un amplio consenso a la hora de aceptar la importancia de las instituciones para explicar tanto el xito como el fracaso de los pases en su desarrollo. Sin embargo, el consenso es menor cuando se trata de decidir qu instituciones tienen ms importancia y, sobretodo, cul es la forma concreta que deben adoptar. Por ltimo, estamos muy lejos, no ya del consenso, sino de la formulacin de estrategias fiables cuando nos planteamos el camino a seguir para la reforma de las instituciones; el cmo del desarrollo institucional sigue siendo un misterio, como reconoce implcitamente el Banco Mundial en su Informe del Desarrollo Mundial de 1997. Este orden de creciente incertidumbre en las definiciones es el que siguen los apartados de este anlisis, dedicado a justificar la importancia de la institucionalidad pblica para el desarrollo y a ofrecer algunas orientaciones sobre el qu y el cmo de su reforma. En el primer epgrafe se presentan los antecedentes de la teora institucional y las razones y tendencias que se observan en su renacimiento, examinndose diferencias y puntos en comn. En el siguiente apartado, se recogen algunos de los argumentos del retorno al Estado de las polticas de desarrollo, considerando, a partir de la evidencia disponible, la forma deseable que deberan adoptar instituciones polticas y administrativas. La ltima seccin se dedica a la cuestin mucho ms incierta de la economa-poltica de la reforma institucional, advirtiendo contra la falacia tecnocrtica, destacando factores contextuales de

dependencia histrica y poltica y, muy particularmente, asumiendo la incertidumbre como variable de cualquier estrategia de intervencin. II. LAS INSTITUCIONES: DE FACTOR RESIDUAL A FACTOR CRTICO DEL DESARROLLO El inters de la teora del desarrollo en las instituciones no es nuevo, como tampoco lo es la dificultad de definir esta expresin y darle valor metodolgico (para un repaso histrico ver Moore, Stewart y Hudock, 1995: 9). La palabra institucin siempre se ha definido en un continuo, que va desde su acepcin ms restringida, que la equipara con la organizacin formal, hasta la nocin sociolgica, de carcter mucho ms amplio y abstracto, que la define como una pauta de comportamiento social reiterada. Entre ambas definiciones hay multitud de posibilidades intermedias en su grado de abstraccin, que pueden identificar las instituciones con principios, valores, prcticas, normas formales e informales, estructuras de incentivos y hasta mtodos de trabajo, que permiten explicar el comportamiento de actores pblicos y privados. No obstante su carcter equvoco, los esfuerzos por acotar y precisar el trmino institucin por encima de otras categoras, tienen una larga tradicin en el derecho, la historia o la sociologa. Por no remontarnos muy atrs podemos indicar dos definiciones muy influyentes en el neoinstitucionalismo econmico y sociolgico. Para Hayek (1944) las instituciones son rdenes abstractos que tienen la finalidad de facilitar la interaccin entre actores concretos; las organizaciones, en cambio, son parte de estos actores, como rdenes concretos, determinados por los individuos y los recursos de que disponen; las instituciones seran las reglas del juego y las organizaciones los jugadores. Un socilogo como Selznick (1957) define la institucionalizacin como el proceso de infundir valor a una tarea ms all de sus requerimientos tcnicos; una institucin sera una organizacin que ha adquirido una identidad derivada de unos valores, lo que le convierte en un fin en s misma, ms all de su capacidad instrumental. La teora de la modernizacin, que inspir las polticas de desarrollo en los aos sesenta, repar en esta conceptualizacin. El desarrollo era concebido como una evolucin de valores (de la tradicin a la modernidad); las instituciones expresaban los valores y el cambio organizativo eran percibido como el camino para institucionalizar los nuevos valores (Blase, 1973).

A pesar de estas distinciones, la capacidad institucional ha sido mayoritariamente percibida como un factor residual no explicado (Hirschman, 1967). El desarrollo era concebido ms como una funcin de la acumulacin de capital, asumindose de manera implcita que las capacidades institucionales seguiran a la dotacin de recursos. La atencin recaa en la funcin de asignacin y con este fin, en la planificacin, las polticas y las inversiones, pero no en la implantacin, ni en la gestin. El desarrollo institucional era el componente blando de los proyectos, que poda ser asumido por cualquier profesional cuyo conocimiento estaba asociado a la parte dura (inversiones en infraestructuras y actividades productivas de diverso tipo). Como seala Arturo Israel (1987), el desarrollo institucional era el problema de todos, pero no era el problema de nadie. Tampoco contribua a la reivindicacin de su importancia el hecho de que las disciplinas que se ocupaban del mismo, como la Administracin para el Desarrollo, eran consideradas menores y tuvieran una orientacin formalista, contribuyendo poco a la comprensin y tratamiento de la realidad institucional. Con el tiempo, la insatisfaccin con los componentes de desarrollo institucional de los proyectos gener un cierto fatalismo, una sensacin de que la debilidad institucional es una de esas cosas por las que se puede hacer bastante poco. Las buenas intenciones de la ingeniera institucional eran sistemticamente derrotadas por factores de contexto, poltico, econmico o social. A esta realidad se aplica la interpretacin ecolgica y determinista de la institucionalidad, como contexto que delimita lo que las organizaciones pueden y no pueden hacer (el sentido de lo apropiado) y que el cambio organizativo no podra superar (Meyer y Rowan, 1977). Adicionalmente, el desarrollo de capacidades institucionales tena por objeto casi exclusivamente a las organizaciones pblicas, dado el rol protagonista que les era atribuido en las polticas de desarrollo. Esto explica que el desarrollo institucional se hiciera todava ms prescindible al eclipsarse el papel del Estado en medio de la crisis de los ochenta. El problema, segn las teoras neoclsicas a las que se confi la salida de la crisis, era una cuestin de precios relativos, cuya mejora requera estabilizacin monetaria, ajuste fiscal y liberalizacin; el mercado recibi el papel protagonista, idealizado en un paradigma de competencia perfecta que no repara en los costes de transaccin. El llamado Consenso de Washington expresa el compromiso internacional con estas medidas, orientadas a corregir los fuertes
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desequilibrios macroeconmicos de las economas en desarrollo, como presupuesto del crecimiento econmico. Su capacidad de producir desarrollo por s solas pronto se revela muy insuficiente (Stiglitz, 1999) Los economistas neoclsicos asumieron como dadas ciertas condiciones que suelen estar ausentes en los pases en desarrollo: un sistema jurdico que ampare la seguridad de los derechos de propiedad, dispositivos regulatorios que eviten el fraude y la restriccin de la competencia, mecanismos fiables de resolucin de conflictos, una sociedad mnimamente cohesionada en torno a valores de cooperacin, instituciones polticas que amortigen tensiones sociales y un Estado limitado y controlado por contrapesos entre sus diversos poderes. El aprendizaje no ha sido gratuito, quedando en el camino el coste econmico y social de la transicin al mercado en la antigua Unin Sovitica, los pobres resultados de las reformas econmicas en Amrica Latina y la crisis financiera en el Sudeste Asitico. Como consecuencia de ello, primero en el plano de las ideas y ms lentamente de la prctica, se asiste a un cambio de tendencia que eleva las instituciones a un papel que nunca haban desempeado ni en la teora ni en la prctica del desarrollo. Esta evolucin se explica por la aceptacin progresiva de al menos dos corrientes de pensamiento diferentes: por un lado, las teoras que explican el proceso histrico de avance del mercado bajo una lgica de perfeccionamiento institucional; y, por otro lado, las teoras que miran el desarrollo desde dimensiones ms all de la puramente econmica, resaltando la importancia de polticas e instituciones que aseguren un desarrollo humano, equitativo y sostenible. Debemos al neoinstitucionalismo econmico una efectiva llamada de atencin sobre los factores institucionales en los que se basa el desarrollo de la economa de mercado. Douglas North (1981) o Mancur Olson (1965) son quizs los exponentes ms destacados de esta reflexin, que ha capturado la atencin de tericos y prcticos. Las instituciones son importantes porque su grado de desarrollo determina el coste de los intercambios. El avance de la economa de mercado ha exigido histricamente la reduccin del coste de las transacciones, siendo la incertidumbre uno de los principales factores de descuento. Las instituciones constituyen el mecanismo de reduccin de la incertidumbre, estableciendo garantas para el ejercicio de derechos y obligaciones, que reducen el riesgo de comportamientos arbitrarios. Segn este razonamiento, el desarrollo de los pases dependera de la medida en que son capaces de desarrollar instituciones capaces de perfeccionar la
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economa de mercado, superando las formas ms limitadas y primitivas de intercambio. Se establece de este modo el fundamento econmico de la seguridad jurdica, bandera del Estado liberal de Derecho. La segunda corriente tiene una matriz diferente y sus conclusiones tambin son parcialmente distintas. Su expresin es el Informe sobre el Desarrollo Humano de las Naciones Unidas que comenz a publicarse en 1990, cuyo representante intelectual ms notable es Amartya Sen. Esta tendencia aparece como una reaccin a los excesos del racionalismo econmico en la teora del desarrollo y a los efectos perversos de las polticas de ajuste estructural sobre su dimensin humana y social. La idea fuerza de Sen es que la libertad es el medio y el fin del desarrollo (1999). Para Sen, como para el Informe sobre el Desarrollo Humano, el crecimiento es una condicin necesaria pero insuficiente del desarrollo, siendo preferibles grados relativamente menores de crecimiento si van acompaados de mayores cotas de equidad y sostenibilidad: el desarrollo tiene que ver con la ampliacin de las posibilidades de que las personas lleven una vida que valoren. Esto es mucho ms que el crecimiento econmico, que es slo un medio, aunque muy importante, de ampliar las posibilidades de las personas (PNUD, 2001: 9). Ambas corrientes de pensamiento coinciden en destacar la importancia de las instituciones para el desarrollo. Igualmente, ambas superan la visin formalista y la reduccin organizativa de las instituciones. Sin embargo, el significado y el alcance que atribuyen a la institucionalidad no coinciden. En primer lugar, la interpretacin de los neoinstitucionalistas es fiel a las pautas bsicas del anlisis racional del homo economicus al que las instituciones imponen restricciones que mejoran los resultados del mercado. La concepcin de las instituciones de la segunda interpretacin va mucho ms lejos, sin limitarse a las reglas de juego, sino incluyendo construcciones culturales, ideolgicas y ticas que explican el comportamiento de los actores ms all de incentivos racionales. Las instituciones comprenderan rutinas, procedimientos, convenciones, roles, estrategias, formas organizativas, tecnologas, creencias, paradigmas, cdigos, culturas y conocimientos (March y Olsen, 1989: 22). Esto hace resurgir el anlisis institucional, heredero de la concepcin de Selznick, que reclama a las organizaciones un papel decisivo en la conformacin de la institucionalidad (Powell y DiMaggio, 1991). Tambin avala otras aproximaciones al papel de la informalidad en el desarrollo, como la concepcin del capital social
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(Putnam, 1993), capaz de explicar el diferente rendimiento de las mismas instituciones formales sobre del grado de desarrollo de la cultura cvica y la cooperacin informal entre actores pblicos y privados.

En segundo lugar, en la primera interpretacin las instituciones son un orden instrumental de la seguridad jurdica, lo que conduce a defender un Estado bsicamente regulador y rbitro de las reglas del mercado. Slo como un corolario de la defensa de la seguridad jurdica surge un razonamiento ms amplio de defensa de la democracia liberal, bajo el argumento de que las condiciones necesarias para maximizar el desarrollo econmico son las mismas condiciones que para conseguir una democracia sostenible (Olson, 1995). La nocin del desarrollo humano, por el contrario, parte de la supremaca moral de los derechos civiles y polticos y econmicos, que constituyen, no slo un medio, sino un fin del desarrollo. La democracia, por ejemplo, se justifica por s misma, como proyecto moralmente superior de convivencia cvica y desarrollo humano, sin necesidad de alegar su superioridad en trminos de crecimiento econmico. En esta concepcin el rol del Estado va ms lejos, asumiendo la garanta, no slo del funcionamiento de los mercados, sino de los derechos polticos y sociales en los que se basa el desarrollo humano. El Estado debe asumir la responsabilidad por la provisin de bienes y servicios pblicos esenciales y erigirse en un agente activo de la equidad, la cohesin territorial y la igualdad de oportunidades.

II.

QU INSTITUCIONES DESARROLLO?

PBLICAS

PARA

EL

La toma de conciencia sobre el papel de las instituciones pblicas en el desarrollo, es inseparable de los efectos parcialmente disfuncionales de las estrategias de estabilizacin y ajuste. La correccin de los desequilibrios macroeconmicos se logr, en muchos pases, a costa de desbaratar la institucionalidad pblica: eliminacin puramente eficientista de funciones gubernamentales, reduccin no selectiva de empleo pblico, recorte indiscriminado en el gasto y la inversin, privatizacin de empresas y servicios pblicos sin entorno competitivo ni recambio regulatorio suficiente y transferencia de competencias a niveles subnacionales, a menudo, sin cesin de recursos fiscales. Bajo la idea de cuanto menos Estado mejor, muchos pases acabaron con Estados incapaces, deformes y ausentes en los
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que cuesta reconocer los atributos esenciales de la estatalidad (Oszlak, 1997). Desde este punto de vista, numerosos de los requisitos institucionales del desarrollo, no slo fueron ignorados, sino debilitados hasta la inanidad. Frente a este panorama, la contribucin de las instituciones pblicas al desarrollo ha quedado acreditada por una creciente y slida evidencia emprica que demuestra la vinculacin entre la calidad institucional pblica y el crecimiento econmico. Son cada vez ms abundantes los trabajos economtricos comparativos que establecen correlaciones favorables entre, por un lado, diversos ndices de calidad institucional (medida a travs del grado de corrupcin percibida, la calidad burocrtica o la eficiencia administrativa) y, por otro lado, niveles de capital humano, productividad, inversin y crecimiento econmico (Knack y Keefer, 1995; Mauro, 1995; Rodrik, 1999; Payne y Losada, 2000). Dado que las asociaciones estadsticas no son prueba de causalidad, las investigaciones han profundizado en los canales de influencia de las instituciones sobre el desarrollo, llegando a conclusiones slidas a travs de indicadores de ingreso, salud y educacin (Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobaton, 1999) o a travs del monto y calidad del gasto pblico social (Mauro, 1998). Segn estos anlisis, ms de la mitad de las diferencias en los niveles de ingreso entre los pases desarrollados y los de Amrica Latina se asocian a deficiencias en las instituciones de stos ltimos. En este cambio de tendencia se cita habitualmente la influencia de los estudios realizados sobre el papel del Estado y las polticas pblicas en los pases del Sudeste Asitico (World Bank, 1993). Sin emabargo, el punto de inflexin se sita en el Informe de Desarrollo Mundial de 1997 del Banco Mundial, El Estado en un mundo en transformacin , en el que se reconoce la necesidad de Estados capaces como un ingrediente bsico del desarrollo. Dos aos antes el Banco Interamericano de Desarrollo haba aprobado una Estrategia de Modernizacin del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil en la que se afirma que hay una relacin directa entre el desarrollo econmico y la calidad del proceso de gobierno. En este contexto, se ha acuado la expresin reformas de segunda generacin (Naim, 1995) para explicar la necesidad de robustecer las instituciones pblicas para alcanzar las metas de desarrollo, una vez conseguida a la estabilidad macroecnomica. Esta evolucin terica y prctica marca el retorno del Estado a la agenda del desarrollo (Jarqun, 2001). Este retorno, sin embargo, no constituye una
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vuelta al pasado. En primer lugar, la idea del Estado necesario es diferente y expresa una apreciacin mucho ms matizada de su papel y forma de actuacin: Estado moderno, Estado modesto, que dira Crozier (1989). Se da por terminada la confianza sin reservas en el Estado como motor del desarrollo econmico y social; se pone fin a la vieja interpretacin dualista de las relaciones entre Estado y mercado como juego de suma cero entre sus respectivas funciones; tambin forma parte del pasado la idea del Estado como portador exclusivo y excluyente del inters pblico, debiendo compartir este papel con la sociedad civil. En segundo lugar, desde una perspectiva ms analtica y estratgica, el Estado deja de ser percibido como un conjunto de polticas, leyes, inversiones y recursos, adquiriendo relevancia la lectura institucional. Esta, a su vez, adquiere nuevos matices, buscando el entramado valores, culturas e incentivos en los que se fundamentan las pautas de comportamiento y relacin de actores estatales, sociales y de mercado. Ms all de estas consideraciones sigue existiendo una gran incertidumbre sobre la forma concreta que deben adoptar las instituciones pblicas para promover el desarrollo. Los estudios economtricos nos dicen poco sobre las caractersticas de las instituciones asociadas a menores ndices de corrupcin, ineficiencia o sobrecarga burocrtica (Rauch y Evans, 2000). Por otro lado, la mayora de los trabajos que contemplan de forma ms especfica la institucionalidad, lo hacen desde una perspectiva sectorial, lo que hace difcilmente separable el anlisis institucional de las polticas sectoriales. Por esta razn, las formas sugeridas para las instituciones de gestin macroeconmica o de regulacin de mercados, han sido poco ms que el corolario de las propias polticas de disciplina y liberalizacin preconizadas desde el paradigma neoclsico. La despolitizacin e independencia de estas instituciones se concibe como la manera en que la racionalidad econmica dominante ejerza un frreo control sobre las citadas polticas. Una situacin diferente es la de los sectores sociales que, con la excepcin ambivalente de los fondos de emergencia social, no han conseguido proyectar de forma efectiva sus nuevos paradigmas sobre las instituciones. Ms all de la lgica sectorial, la institucionalidad pblica debe contemplarse desde una perspectiva horizontal o intersectorial. El Estado, como expresin de un sistema de accin colectiva, es algo ms que una coleccin de polticas, sectores o servicios. Independientemente de las mltiples posibilidades de disear organizaciones pblicas, el Estado nace
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de una matriz institucional comn que necesita considerarse en su conjunto. En esta lgica, tiene ms sentido la identificacin de categoras analticas que cortan horizontalmente la institucionalidad, como la vieja clasificacin que nos permite distinguir entre instituciones polticas y administrativas. Las instituciones polticas seran aquellas que legitiman el ejercicio del poder pblico, incluyendo las reglas que regulan la representacin, la divisin de poderes, la distribucin territorial del poder y la observancia del principio de legalidad. Las instituciones administrativas son, como agentes de las anteriores, el aparato instrumental en el que descansan los sistemas de ejecucin material de las funciones del Estado, es decir, la provisin y prestacin de bienes y servicios pblicos. A pesar de la aparente claridad de este esquema, importantes funciones del Estado, como la seguridad jurdica, se proveen a travs de dispositivos institucionales interdependientes de naturaleza poltica y administrativa. Igualmente, en procesos como la descentralizacin conviven transformaciones simultneas en la institucionalidad poltica y administrativa. Adems, instituciones polticas y administrativas se entrecruzan en los sectores, explicando conjuntamente las frmulas de prestacin de cualquier tipo de bienes o servicios. Sin embargo, aunque fuertemente interrelacionadas, instituciones polticas y administrativas, admiten un tratamiento separado, tanto por razones analticas como prescriptivas, al requerir diversas estrategias de reforma, por ser diferente lo que se ha venido en llamar su economa-poltica. Se cita a Tocqueville, las constituciones cambian, las administraciones permanecen, para poner de manifiesto la autonoma relativa entre las reformas de ambos rdenes. 3.1 La dimensin poltica: el fortalecimiento de la democracia liberal En los ltimos aos se ha generado un gran consenso en torno al valor universal de la democracia liberal como el marco poltico en el que el desarrollo econmico y poltico tiene ms posibilidades de prosperar. Esta, sin embargo, no es una posicin fcilmente aceptada. Las caractersticas de los pases en desarrollo hacen particularmente tentadora la opcin autoritaria para ciertas lites y tambin para los ciudadanos. La autocracia parece ofrecer soluciones a los problemas, porque destaca la posicin de poder de los decisores gubernamentales frente a las redes clientelares que bloquean las reformas. Sin embargo, esta percepcin es ms aparente que cierta, ya que los regmenes autoritarios no estn excluidos de presiones y tienen sus propios
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impedimentos para abordar reformas (falta de competencia, transparencia y rendicin de cuentas). La competencia poltica, de hecho, es un arma de doble filo: por un lado, mina la posibilidad de que los polticos puedan emprender reformas; pero, por otro lado, les proporciona el incentivo de realizarlas, ya que la competencia les obliga a suministrar a los ciudadanos los bienes pblicos y privados que necesitan. Los argumentos autocrticos, basados en la falta de preparacin de los pases menos desarrollados para la democracia o en la incapacidad de sta para generar reformas impopulares, estn basados en una evidencia selectiva y espordica. Los pases que han prosperado econmicamente bajo el autoritarismo (los pases del sudeste asitico y Chile son los ejemplos ms utilizados, aunque a veces tambin se cita Espaa bajo el rgimen del general Franco), son bastante menos numerosos de los que han visto deteriorar sus economas, sin contar con los casos de reformas exitosas llevadas a cabo por pases democrticos. Las comparaciones estadsticas no proporcionan soporte alguno a la tesis autocrtica. En el peor de los casos (ver por ejemplo, Przeworski, 1995), se demuestra que no hay conflicto entre el reconocimiento de derechos polticos y el buen funcionamiento de la economa. En el mejor de los casos, se ha argumentado slidamente con una amplia base estadstica comparada, que la democracia se relaciona positivamente con un desarrollo econmico de calidad, al menos en cuatro direcciones: a) haciendo ms predecible el crecimiento en el largo plazo; b) reduciendo la volatilidad del crecimiento en el corto plazo; b) produciendo ms estabilidad frente a las crisis; y, c) mejorando la equidad en la distribucin del ingreso (Rodrik, 1999). A estos argumentos puede aadirse la reflexin de Sen (1999) sobre la triple virtud de la democracia como valor universal. El primero y ms importante es su valor poltico y moral intrnseco, como sistema que protege los derechos humanos. El segundo es el valor instrumental, que hace de la democracia un sistema de gobierno en el que los gobiernos ven limitada la arbitrariedad y responden ante los ciudadanos; esta instrumentalidad es clara con relacin a la defensa de la seguridad jurdica, que sostiene la economa de mercado, pero tambin para la provisin efectiva de otros bienes o servicios pblicos
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(como argumenta Sen, ningn pas democrtico con prensa libre ha padecido una gran hambruna, Dreze y Sen, 1989). El tercero es un valor constructivo de la democracia como sistema ms adecuado para la formacin de una cultura cvica y el mejor entendimiento de las necesidades, derechos y obligaciones de los ciudadanos. En este mismo sentido, Rodrik (1999) argumenta sobre el valor de la democracia como meta-institucin, en cuyo seno emergen otras instituciones capaces de movilizar la participacin y la capacidad local para resolver los problemas del desarrollo. Esta consideracin optimista de la teora prescriptiva de la democracia no puede prescindir de la insatisfaccin que genera su teora emprica, es decir, la distancia que se produce entre el deber ser y el ser de la democracia, en particular, en los pases en desarrollo. Se ha hablado de la existencia de una democracia iliberal, delegativa, incompleta, imperfecta y hasta autoritaria. Con esto se alude a una concepcin restrictiva de la democracia que satisface su componente esencial, elecciones libres y competitivas, pero no rene las condiciones imprescindibles para lograr las valores que se desprenden de toda su extensin. En la evolucin de las democracias ms antiguas, el constitucionalismo liberal ha conducido a la democracia, mientras en muchos pases en desarrollo (sobre todo en Amrica Latina y Africa) la democracia no parece conducir al liberalismo (Zakaria, 1997). De ah su comparacin con las llamadas autocracias liberales, caracterizadas por la aceptacin del liberalismo econmico y la seguridad jurdica que requiere la economa de mercado (de esta condicin depende necesariamente el autoritarismo para ser compatible con el desarrollo econmico, como en el caso de la expansin de Espaa en los aos sesenta, que vino precedida de un proceso de estabilizacin, liberalizacin y reforma administrativa). No obstante, la debilidad de las nuevas democracias no slo es achacable al dficit de su componente liberal. ODonell (1999) argumenta de modo convincente la debilidad de su componente republicano, que condiciona el ejercicio de cargos pblicos a una actividad virtuosa que requiere una estricta sujecin a la ley y obediencia al inters pblico, sacrificando el inters privado. La restriccin republicana del poder es la ms difcil de interiorizar cuando se alcanza el poder poltico por medios democrticos: Quin es un juez o un funcionario para decirme que no puedo hacer algo?
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Por qu no voy a nombrar a los mos? Por qu no beneficiar a mi familia si al mismo tiempo trabajo para inters comn? No hablamos slo de corrupcin en sus manifestaciones ms graves, sino comportamientos, aparentemente ms banales, aunque tambin ms frecuentes, que corroen el componente republicano indispensable para la legitimacin y verdadera eficacia del sistema democrtico. Ms all de este diagnstico, resulta muy complicado relacionar la superacin de los dficits de la democracia con la adopcin de formas institucionales concretas en el mbito poltico. Las concluiones del captulo sobre instituciones polticas del Informe sobre el Progreso Econmico y Social de Amrica Latina del Banco Interamericano de Desarrollo del ao 2000, ponen de manifiesto estas dificultades. Utilizando un modelo de anlisis econmico, el informe parte de tres fuentes de problemas polticos en las democracias: problemas de favoritismo, que ocurren cuando grupos minoritarios fuerzan los resultados polticos en su favor; problemas de agencia, que se presentan cuando los polticos persiguen sus propios intereses; y problemas de agregacin, que se presentan cuando los gobernantes no pueden reconciliar los intereses en juego. En relacin cada uno de los problemas, el informe identifica indicadores y sus valores para Amrica Latina, comparndolos con otras regiones, para examinar el efecto de determinadas instituciones polticas, como el sistema electoral, el sistema de partidos, la libertad de prensa, los contrapesos y equilibrios o el presidencialismo. La evidencia, sin embargo, no es concluyente para defender genricamente la superioridad de un modelo sobre otro. Ni siquiera se puede afirmar que el sistema presidencial sea un impedimento generalizado de las reformas (ver Haggard, 1995 y Moe, 1990), ya que aunque el ndice de bloqueo es comparativamente superior en comparacin a otras regiones, circunscribe prcticamente sus efectos a la reforma tributaria. Otra cuestin difcil de defender prescriptivamente en el plano poltico, aunque no tanto en el administrativo, es la descentralizacin. No nos referimos en este caso ni al fortalecimiento democrtico de los gobiernos locales (que es tan deseable como el del gobierno nacional), ni tampoco al aprovechamiento del factor de proximidad en la provisin de servicios pblicos, sino a la configuracin de entidades territoriales representativas a las que se trasladan responsabilidades polticas sobre funciones estatales. La descentralizacin tiene el
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potencial de desarrollar capacidades endgenas de participacin y respuesta a los problemas, coherentes con la funcin constructiva o metainstitucional de la democracia. Sin embargo, en Estados debilitados desde el punto de vista poltico, administrativo y fiscal, la descentralizacin puede hacer crecer exponencialmente los problemas de favoritismo y agregacin de la democracia, reduciendo la gobernabilidad del sistema poltico en su conjunto. La corresponsabilidad fiscal y el establecimiento de mecanismos eficaces de corresponsabilizacin de los gobiernos subnacionales en la definicin de las polticas nacionales sirven de contrapeso a una eventual centrifugacin de Estado (Banco Interamericano de Desarrollo, 2001), pero su implantacin resulta muy costosa en trminos de cultura poltica. Esto nos permite concluir que la reforma de las instituciones polticas debe estar presidida los principios bsicos de la democracia liberal y orientada a reforzar sus grandes requerimientos institucionales, pero sin preconizar la superioridad de modelos institucionales concretos. Slo alcanzamos a definir orientaciones prescriptivas como las siguientes: a) fortalecer los derechos polticos, como la libertad de asociacin, el sufragio activo y pasivo, la libertad de expresin, prensa y participacin y la representatividad de las comunidades territoriales y culturales; b) asegurar la transparencia de los sistemas de representacin, mediante rganos electorales independientes y capaces; c) eliminar las inmunidades del poder poltico, asegurando la plenitud, independencia y efectividad del poder judicial; c) promover la creacin y funcionamiento independiente de rganos de supervisin y control (contraloras, procuraduras y defensoras); d) estimular una informacin puntual y fiable desde los poderes pblicos a los ciudadanos. Ms all de estas recomendaciones, no es posible defender razonablemente la superioridad genrica de unos modelos frente a otros. La realidad de las democracias avanzadas prueba la eficacia de modelos muy diferentes de institucionalidad poltica, incluyendo sistemas electorales mayoritarios o proporcionales, modelos bipartidistas o multipartidistas, rgimenes parlamentarios o presidenciales y estados unitarios o federales. Adicionalmente, las posibilidades institucionales no forman una lista cerrada (Unger,

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1998), pudiendo aparecer dispositivos diferentes que cumplan la misma finalidad y se adapta mejor a las condiciones locales. 3.3 La dimensin administrativa: el papel central del sistema de mrito

De acuerdo con la tipologa que hemos establecido, la reforma administrativa constituye el segundo gran mbito de reforma de la institucionalidad pblica. La reforma administrativa puede definirse como el cambio discontinuo de las instituciones creadas para que el poder ejecutivo pueda cumplir las funciones que recibe. En la democracia liberal la Administracin pblica est dotada de autonoma para asegurar el cumplimento objetivo de sus funciones, adoptando un dispositivo de instituciones que abarcan, entre otras, la organizacin y el procedimiento administrativo, el rgimen y gestin de empleo pblico, la gestin financiera y presupuestaria, las polticas de contratacin y compras, el rgimen y la gestin del patrimonio pblico, el control judicial de los actos de la administracin y la regulacin de la posicin subjetiva de los ciudadanos. El espacio de la reforma administrativa coincide bsicamente con el que cubra el desarrollo institucional en su definicin tradicional por las agencias de desarrollo y organismos multilaterales. Raramente se permitan ir ms all, ya que en el paradigma de desarrollo entonces vigente, poco importaba el rgimen poltico o econmico del Estado; lo importante era garantizar un funcionamiento eficaz y eficiente de administraciones y empresas pblicas. El referente terico de estas reformas era la organizacin burocrtica, entonces modelo de racionalidad organizativa universal, tanto en las economas socialistas como capitalistas. Numerosos autores han realizado un balance crtico de esta reforma administrativa en los pases de desarrollo (Caiden, 1991) y, en particular, en Amrica Latina (Kliksberg, 1989; Prats, 1998). Descontextualizacin histrica, falacia tecnocrtica e inadecuacin estratgica han sido expresiones utilizadas habitualmente para explicar el escaso rdito de estas reformas que, por lo dems, tampoco fue exclusivo de los pases en desarrollo. A pesar de esta experiencia, las ltimas dos dcadas han presenciado de un movimiento extraordinario de reforma administrativa en los pases occidentales. Bajo denominaciones ms sugestivas, como modernizacin administrativa, reinvencin del gobierno o renovacin del servicio
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pblico y amparadas por nuevos paradigmas de mercado y gestin empresarial, numerosos pases, con un evidente liderazgo anglosajn, han transformado profundamente sus instituciones administrativas (ver OECD, 1995). La reforma administrativa ha sido, en este sentido, la autntica reforma del Estado de las democracias avanzadas en los ltimos aos. No lo han sido obviamente, ni la democratizacin, ni la transicin al mercado, pero tampoco lo ha sido el desmantelamiento del Estado del bienestar (limitado a recortes perifricos y a cambios administrativos en el modo de prestar servicios). Tampoco la privatizacin ha supuesto desvinculacin del Estado de los sectores estratgicos o de servicio pblico, ms all de un cambio en la forma de involucracin (de la produccin a la regulacin). La llamada nueva gestin pblica expresa un movimiento complejo y diverso en su contenido, ritmo y profundidad, de adaptacin de las viejas burocracias pblicas a los requerimientos fiscales de eficiencia y a las demandas de receptividad de los ciudadanos. El eje central de estas reformas ha sido la incorporacin del management y la economa de la organizacin al diseo del sector pblico (ver para un reciente anlisis comparado, Pollit y Bouckaert (2000) y Barzelay (2000). Sistemas de gestin por resultados, autonoma de los directivos, rendicin de cuentas (accountability), agencias, contratos, mercados internos, flexibilizacin del empleo pblico, externalizacin o calidad de servicio, son algunas de las instituciones e instrumentos que han irrumpido con fuerza en las administraciones pblicas, alterando las pautas de comportamiento de millones de funcionarios pblicos. A pesar del atractivo que representan estas tendencias, dada su proximidad a la lgica de profundizacin del mercado y la democracia, una reforma administrativa de estas caractersticas debe aproximarse con severas cautelas en los pases en desarrollo. Al menos, las siguientes consideraciones merecen una atenta observacin antes de aceptar acrticamente los modelos gerenciales: En primer lugar, los modelos de reforma administrativa estn incluso ms hurfanos de evidencia emprica sobre su eficacia relativa que los referidos a la institucionalidad poltica. De hecho, los rasgos institucionales de los que tenemos evidencia emprica incontestable estn asociados directamente a los propios de la burocracia weberiana. En particular, recientes investigaciones atribuyen al sistema de mrito en el empleo pblico una contribucin decisiva a la calidad de las
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instituciones (ver Rauch y Evans, 2000). Ni siquiera otros rasgos asociados a una buena gestin del empleo pblico, como remuneraciones adecuadas o sistemas de carrera profesional, alcanzan una validacin tan slida como el sistema de mrito. En segundo lugar, en la evolucin de las instituciones administrativas, puede advertirse un ciclo histrico de construccin de capacidades con etapas diferentes. El estado burocrtico weberiano reemplaza al estado patrimonial como modelo de dominacin coherente con el Estado liberal. El desarrollo del estado del bienestar incorpora sus exigencias productivas a travs de los postulados la burocracia industrial que se fusiona con la anterior. Finalmente, la crisis fiscal y sus exigencias de racionalidad econmica de los recursos pblicos, conllevan la emergencia de la nueva gestin pblica, cuyas instituciones se construyen sobre algunos de los pilares institucionales de la burocracia, como el citado sistema de mrito o la formalizacin de los procedimientos. Esto significa que la eficacia de ciertos modelos tiene requisitos, que si no estn establecidos previamente, pueden producir resultados contrarios a los esperados. Por explicarlo a travs de paradojas, los pases en desarrollo se caracterizan por la sobreburocratizacin estructural y la infraburocratizacin de los comportamientos, es decir, el papeleo y el formalismo, junto al patrimonialismo y la inseguridad jurdica. Del mismo modo, sus organizaciones pblicas, aunque sean grandes, suelen ser dbiles, al estar patrimonializadas por intereses corporativos. Se trata realmente de administraciones preburocrticas bajo una apariencia de lo contrario, lo que le hace decir a de Bresser (1997) que la demanda de reforma debe ser ms de publificacin que de privatizacin, en el sentido de recuperar para el inters general instituciones y polticas sometidas a intereses particulares. El reconocimiento de este estadio preburocrtico le hace expresar a Allen Schick (1998) su desacuerdo con la aplicacin del modelo de agencias y contratos de gestin de Nueva Zelanda a la mayora de los pases en desarrollo, al carecer de los rudimentos bsicos de una Administracin meritocrtica y los procedimientos formales bsicos que permiten administrar recursos con regularidad (por muy anticuados que parezcan, los controles normativos contribuyen a la creacin de un sector pblico honesto y regular). En el mismo sentido
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se expresa Batley (1999: 763) en las conclusiones de un estudio comparado de la aplicacin de la nueva gestin pblica a los pases en desarrollo: reformas ms simples y menos ambiciosas que eviten la creacin de dispositivos organizativos complejos e interdependientes es ms probable que tengan efectos ms beneficiosos. El Banco Mundial (1997) hace suya una estrategia que combina la construccin simultnea de los dos estadios de desarrollo institucional, proponiendo, al mismo tiempo, la profesionalizacin y formalizacin burocrtica, la apertura a la competencia y la participacin de los ciudadanos. Sin prejuzgar una posible aplicacin coherente a casos concretos que lo justifiquen, esta aproximacin no tiene en cuenta, ni las ventajas e inconvenientes de cada modelo, ni el hecho de que sus valores e instituciones no son perfectamente compatibles entre s. Adicionalmente, los incentivos polticos existentes en la realidad pueden distorsionar por completo el punto de equilibrio deseado; es bastante habitual, por ejemplo, que la discrecionalidad gerencial que propugna la nueva gestin pblica se interprete como discrecionalidad poltica, sirviendo de patente de corso a la continuidad del Estado patrimonial. En tercer lugar, como ya advirtiramos de las instituciones polticas, las instituciones administrativas, en materia de organizacin, procedimiento o empleo pblico, estn lejos de responder a un modelo ideal y universal. Los modelos varan en funcin de los pases, contextos y tradiciones culturales, pero tambin obviamente en funcin de los sectores (el modelo institucional adecuado para gestionar la educacin puede ser muy ajeno al necesario para administrar las fuerzas de seguridad, la regulacin del mercado elctrico o la gestin de los parques naturales). Adicionalmente, la llamada nueva gestin pblica no se agota en un modelo, sino que acoge modelos organizativos diferentes y parcialmente contradictorios en sus orientaciones organizativas. Por otro lado, la institucionalidad administrativa no es neutra, de ah que su definicin deba estar precedida de definiciones de poltica sustantiva que resuelvan en la direccin deseada las tensiones de valores que estn presentes en el diseo organizativo. Segn el nfasis se ponga ms en la eficiencia o en la equidad, institucionalidad administrativa puede requerir una organizacin del trabajo diferente; otro tanto se puede decir de la relacin entre racionalidad econmica y la seguridad jurdica o entre
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proximidad y neutralidad. No se trata de contradicciones, sino de tensiones entre valores que, o se resuelven estratgicamente definiendo un punto de equilibrio, o las fuerzas internas o externas dominantes resolvern por s solas. Estas cuatro advertencias solas nos obligan a ser muy modestos en el plano prescriptivo, debiendo permanecer atentos a las circunstancias particulares de cada caso para hablar de modelos. Al igual que hemos hecho en el apartado anterior, vamos a expresar algunas orientaciones institucionales bsicas que no prejuzgan posibles modelos: a) desarrollar sistemas de mrito en el acceso y carrera en el empleo pblico, junto a mecanismos modernos y flexibles de gestin de recursos humanos; b) fortalecer la institucionalidad administrativa relacionada con la proteccin de la seguridad jurdica en el ejercicio de funciones de autoridad y gestin fiscal, incluyendo estndares organizativos, procedimentales y de control externo que formalicen razonablemente la regularidad; c) reforzar las instituciones gubernamentales que velan por la coherencia de la accin administrativa, bien por desempear funciones horizontales de administracin de recursos (por ejemplo, fortalecer la autoridad presupuestaria en sus capacidades de planificacin, negociacin, asignacin, control y evaluacin del gasto) o funciones estratgicas de definicin de prioridades y polticas; d) promover el desarrollo paralelo de capacidades e incentivos profesionales en los ncleos permanentes y ordinarios de prestacin de bienes y servicios, empezando por los cimientos (es un contrasentido, por ejemplo, proponer sofisticados modelos de contractualizacin de servicios en los sectores sociales, cuando los profesionales carecen de estabilidad y tienen sueldos por debajo de la canasta bsica); e) favorecer a los usuarios las opciones de salida y voz en la prestacin de servicios siempre que existan posibilidades; y, f) promover el despliegue de instituciones administrativas en el territorio, por desconcentracin o descentralizacin, que aproximen la capacidad de respuesta al lugar en el que se plantean las necesidades.

II.

EL DESARROLLO INSTITUCIONAL COMO CAMBIO ADAPATIVO

En un plano diferente se sita el problema de la factibilidad y efectividad del desarrollo institucional, de lo que se ha venido en llamar la economapoltica de la reforma o de lo que las ciencias del management conocen como gestin del cambio. Esta es la cuestin ms compleja e incierta que
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nos planteamos. Carecemos de teoras con la suficiente amplitud y fiabilidad para presentar la cadena de relaciones causa-efecto a travs de la cual se produce el desarrollo institucional. Nuestras evidencias empricas se limitan a la comprobacin de determinadas variables bajo modelos de racionalidad limitada o a la evidencia casustica, que, como advierte Caiden (1992), suele ser ms provechosa en los errores que en los xitos, porque los primeros no se copian y los segundos s. La incertidumbre estratgica de la reforma, como cambio discontinuo de polticas o instituciones, no es un problema exclusivo de los pases en desarrollo. Las democracias avanzadas estn llenas de proyectos, planes y comisiones de reforma cuyas propuestas no han resistido la prueba de la puesta en prctica. Si las reformas son difciles en pases con estructuras de accin colectiva consolidadas y capaces de reunir las capacidades tcnicas requeridas, qu no suceder en los pases en desarrollo? En el mejor de los casos la incertidumbre se ver incrementada y las capacidades disponibles sern ms reducidas. La mala noticia es que cualquier estrategia puede fracasar como consecuencia de factores desconocidos o sobrevenidos, pero la buena noticia es que, no obstante la dificultad de las condiciones que enfrentemos, hay un camino para la reforma posible. La llamada autonoma del Estado, es un factor que explica la capacidad de efectuar reformas en contra de grupos de inters poderosos y organizados y en beneficio de sectores de inters ms difuso y dbilmente organizados. De hecho, no pocas reformas son tan ajenas a los intereses dominantes y anticonvencionales frente a los modelos mentales establecidos, que slo se explican a travs de un factor de autonoma institucional y poltica. Algunos observadores dan ms crdito al grado de flexibilidad de los estados para gestionar las transiciones de la reforma econmica, que a la presin de los cambios en la economa internacional (Haggard y Kaufman, 1989). El problema es conocer los factores que refuerzan la autonoma y aprovecharla en la direccin adecuada. 1. Presupuestos conceptuales de la reforma institucional Diversos interpretes de las reformas institucionales han coincidido en relacionar su fracaso con un modelo mental inadecuado de aproximacin a su complejidad (Crozier, 1984; Crozier y Friedberg, 1977). Segn estas interpretaciones, los reformadores se han situado en una lgica racional constructivista, incapaz de capturar la verdadera naturaleza de las
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instituciones y los procesos de cambio en los que se insertan. Se ha privilegiado el contenido de las reformas (las propuestas como solucin intelectual), frente al proceso, que pone en primer plano las percepciones, capacidades e intereses de los actores de los que depende que el cambio suceda. En este sentido, es imprescindible profundizar en el significado de la reforma institucional, descubriendo algunos de los que podemos llamar sus presupuestos conceptuales. En primer lugar, las reformas institucionales, como reformas de segunda generacin, no pueden abordarse, ni desde los presupuestos, ni desde los mtodos, de la estabilizacin macroeconmica. Las reformas institucionales plantean demandas ms exigentes que las reformas macroeconmicas. Estas, siguiendo a Graham y Nam (1998), tienen tres caractersticas en comn: el objeto de las reformas son las reglas de que guan el comportamiento macroeconmico; las decisiones en las que se basa la reforma pueden adoptarse por el poder ejecutivo de forma relativamente aislada del resto del sistema poltico; por ltimo, implican el desmantelamiento de organismos existentes, no su creacin, ni tampoco la modificacin de su comportamiento. Las reformas institucionales son muy diferentes en cuanto a su objeto y a las voluntades que requieren para su puesta en prctica. Su implantacin no es automtica y los gobiernos necesitan el apoyo y participacin de numerosos actores involucrados en la provisin y regulacin de los servicios pblicos, cuyos grupos tienden a estar muy organizados y ser poderosos en el proceso poltico. Como expresa Guedes (1994), la reforma institucional plantea un problema de accin colectiva, ya que la mayora de los ciudadanos estaran mejor si todos cooperan en la reforma, pero la cooperacin requiere sacrificios cuya realizacin no es racional para algunos. Hay actores internos y externos al aparato estatal, con buenas razones para no secundar el cambio y frente a los que se dispone de una capacidad ilimitada de conviccin, transaccin o coaccin, mediatizada por un sinfn de intermediarios, como los grupos de presin, los medios de comunicacin y toda clase de creadores de opinin. De ah, que las reformas institucionales tengan enormes costes de transaccin que las hacen difciles de sostener en el tiempo. En segundo lugar, las reformas institucionales, aunque se realicen a travs de organizaciones, deben tomar en consideracin su entorno institucional, que se explica sociolgicamente por la historicidad de sus pautas dominantes. En otras palabras, no podemos presuponer que las organizaciones son sistemas
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cerrados, en los que la racionalidad tcnica de nuevos mtodos de trabajo puede legitimarse por s misma. En los pases en desarrollo, las organizaciones tienen por lo general menos autonoma como sistemas tcnicos y guardan una fuerte dependencia con respecto al entorno poltico, econmico y social. Las organizaciones pblicas, por ejemplo, son una parte integral del sistema poltico y su funcionamiento depende, aunque de modo variable, de estructuras y procedimientos altamente politizados (Heredia y Schneider, 1998: 7). En trminos institucionales, la dependencia del entorno seala el sentido de lo apropiado, lo que una organizacin puede y no puede hacer (Brunsson y Olsen, 1993). Hay una slida evidencia sobre la inutilidad de transferir instrumentos y tcnicas a estas organizaciones, si no estn suficientemente protegidas frente a un entorno para el que la racionalidad tcnica es secundaria (ver Kiggundu, Jorgensen y Hafsi, 1983). Esto, sin embargo, no condena a los reformadores a la inaccin, sino a detectar las organizaciones propicias a la incorporacin de nuevas tcnicas y los valores que las inspiran, pero no como ncleos aislados, sino como entidades con capacidad de diseminar los nuevos valores, modificando el sentido institucional de lo apropiado. Slo entonces se puede hablar de institucionalizacin de la reforma o de verdadera reforma institucional. En tercer lugar, la dependencia de las organizaciones pblicas del contexto poltico obliga a buscar referentes sobre el modo en el que ste opera. La economa-poltica ilustra sobre los incentivos que presiden el comportamiento de los actores de una reforma. Polticos y funcionarios son analizados como individuos racionales que intentan maximizar su carrera. Estos fomentarn la autonoma estatal cuando sirve a sus propias carreras, representarando a los intereses dominantes cuando les resulte ms rentable. En un anlisis de las reformas del servicio civil en Amrica Latina y, ms concretamente en Brasil, Barbara Guedes (1994), se refiere al dilema del politico, que debe elegir entre mantener su ventaja en la atribucin de cargos en funcin de sus intereses o desarrollar una burocracia competente que le mantenga en el poder prestando buenos servicios a la poblacin. La solucin viene de los emprendedores polticos, como individuos que pueden ofrecer o vender bienes pblicos a cambio de la expectativa de recibir una recompensa. Se trata de actores cuyo inters no esta en los grupos latentes, sino que pertenece a otro grupo en cuyo contexto es racional ofrecer al mercado poltico una reforma como bien pblico. Las
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posibilidades de cambio se derivan del encuentro entre una demanda difusa de reforma expresada por la sociedad y la oferta que realizan los emprendedores para capturar en su beneficio el mercado poltico. Se observa, en este sentido, la diferencia de incentivos que guan a diferentes generaciones de polticos, al calcular sus oportunidades de alcanzar o permanecer en el poder; no es extrao que importantes transiciones hayan sido obra de polticos relativamente jvenes salidos del sistema, pero conscientes de que su supervivencia est asociada a una transformacin del mismo. En tercer lugar, como consecuencia de los presupuestos anteriores, la solucin a un problema de accin colectiva que afecta a un gran nmero de personas no se puede esperar que evolucione de forma incremental. Haggard (1995), analizando las reformas de primera generacin, sostiene que para comenzar con xito los reformadores deben permanecer aislados de los perdedores (mediante barreras polticas), mientras que la consolidacin dependera de la habilidad de los reformadores de identificar a los ganadores. Esto, adems de difcil, puede ser contraindicado en las reformas institucionales, ya que el aislamiento de los reformadores puede perjudicar la colaboracin requerida de miles de funcionarios en la implantacin. En la fase de inicio de las reformas institucionales, hay que lograr una reduccin del poder de negociacin de los grupos oponentes. Es importante, en primer lugar, que la percepcin de insostenibilidad del statu quo se traslade a los grupos de inters ms poderosos, para lo que son tiles las crisis y los creadores de opinin (la creacin del contexto interno para el cambio que denomina Pettigrew, 1992). Adicionalmente, es preciso crear brechas en la estructura de poder, con objeto de hacer surgir otros intereses con capacidad de enfrentarse a los establecidos (la transparencia, la participacin y la competencia son capaces de convertir intereses difusos en intereses concretos y movilizar a sus titulares). La participacin local (Rodrik, 1999), no el aislamiento, es una estrategia de cambio coherente, dado que la reforma institucional necesita bases suficientes de apoyo social y poltico. En la fase de consolidacin, como sealan Heredia y Scheider (1998: 24), los costes de vigilar el cumplimiento asociados a la reforma son una variable crtica de sus posibilidades de xito. Dada la oferta siempre limitada de compromiso poltico, ste tiene que crear coaliciones con apoyo local a travs de estrategias de movilizacin ideolgica, profesional e incentivos
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materiales, que rebajen los costes de cumplimiento. El fortalecimiento de culturas profesionales alrededor de nuevas tcnicas e instrumentos, la mejora de las condiciones bsicas de empleo y la eliminacin de las restricciones polticas y burocrticas a la internalizacin de la responsabilidad, son estrategias coherentes con la reduccin de costes de vigilancia; todo lo contrario ocurre con el diseo de sistemas formales internos de planificacin y control en culturas informales ajenas a su cumplimiento. Las reformas gerenciales que externalizan el control de los servicios a travs de la competencia, tambin proporcionan estrategias tiles de reduccin de los costes de cumplimiento, siempre que el mercado funcione de forma efectiva. La participacin de los ciudadanos y de la sociedad civil mediante opciones de voz tambin puede proveer dispositivos de control indirecto, aunque de forma menos constante que el mercado. En funcin de los presupuestos anteriores, la reforma institucional se asocia ms al cambio adaptativo que al cambio tcnico o programado (Berman, 1977). Si la implantacin programada se basa en aclarar y detallar al mximo objetivos y planes, precisar y reforzar las lneas de autoridad y limitar la discrecionalidad de los afectados, la implantacin adaptable se apoya sobre criterios opuestos: su lgica consiste en generar una interaccin continua entre el centro y la periferia, en la que el cambio es el producto de la negociacin y el ajuste mutuo: frente a planes altamente detallados, es preferible partir de reglas bsicas de juego que expresen un acuerdo general sobre las prioridades fundamentales; en lugar de imponer a sus destinatarios el cumplimiento de objetivos fijados de forma jerrquica, es ms eficaz promover su participacin activa, buscando un compromiso voluntario en la aplicacin de los cambios; en lugar de recortar la discrecionalidad de las unidades de base en la aplicacin de las reformas, tiene ms sentido favorecer su autonoma para fomentar la adaptacin a las condiciones locales. Una de las implicaciones ms interesantes del cambio adaptativo, en la que no podemos profundizar, es la que afecta al estilo de liderazgo coherente con este tipo de procesos. Heifetz (1992) se refiere al liderazgo adaptativo caracterizndolo de forma contradictoria con la manera tradicional de percibirlo. Para este autor, las situaciones de crisis tienden a demandar un tipo equivocado de liderazgo, que d respuestas, proporcione direccin y diga lo que hay que hacer. Los retos adaptativos, sin embargo, requieren un liderazgo que promueva la confrontacin de los problemas y el aprendizaje

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requerido de los afectados para resolver conflictos de valores que slo ellos pueden dilucidar. 2. Orientaciones estratgicas y metodolgicas para la cooperacin al desarrollo institucional. La combinacin de nuevos retos y estrategias de cooperacin ha puesto en la encrucijada a los organismos bilaterales y multilaterales. Por un lado, crecen las presiones para la condonacin de la deuda y la colocacin de ms recursos, pero, por otro lado, la perspectiva institucional del desarrollo hace ms difcil identificar proyectos viables y multiplica sus costes de administracin. Adicionalmente, surge con fuerza la hiptesis de las deseconomas de escala de la ayuda internacional sobre todo en el plano de la gobernabilidad. En una reciente investigacin Knack (1999), concluye que los mayores niveles de ayuda perjudican la calidad de las instituciones, medida a travs de indicadores de corrupcin, estado de derecho y calidad burocrtica. El propio Banco Mundial reconoce, refirindose a los pases que reciben ayuda por encima del 10% del PIB, que sta puede minar de forma severa la gestin pblica y bloquear en lugar de promover progresos en la reforma del sector pblico (World Bank, 2000: 20). Mario de Franco (2000) proporciona una explicacin muy especfica de estas disfunciones para el caso de Nicaragua uno de los pases que reciben ms ayuda internacional (el pasado ao alcanz el 22% del PIB). No es extrao, por tanto, que la reforma institucional ha sido un terreno difcil para las polticas de cooperacin de organismos multilaterales y bilaterales. En Banco Mundial ha reconocido en sus informes de evaluacin que entre 1990 y 1995 slo una tercera parte de los proyectos dirigidos al desarrollo institucional han tenido resultados satisfactorios. Otro tanto puede decirse de la experiencia de otros organismos multileraterales y de agencias de cooperacin nacionales (sobre la experiencia de la Agencia de Ayuda Internacional de Estados Unidos, puede verse el informe de Kean, 1988). El problema es ms grave dado el fuerte crecimiento de la cartera de proyectos orientados al desarrollo institucional. El Banco Mundial (1999) dedica una cuarta parte de los recursos colocados a la reforma del Estado (entre 5 y 7 billones de dlares) y el Banco Interamericano de Desarrollo aprob el ao 2000 proyectos en este sectort por 1.8 billones de dlares de un total de 5.2 billones en prstamos aprobados. La mayor parte de estos recursos se
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dedican a operaciones de reforma sectorial de apoyo a la balanza de pagos (sometidas al cumplimiento de condiciones) y slo una dcima parte est dedicada a cooperacin tcnica e inversin propiamente dicha Como el propio Banco Mundial expresa en su recientemente aprobada Estrategia de Reforma del Estado (2000), el desarrollo institucional cuestiona la manera tradicional de actuacin. Ni los procedimientos, ni las estructuras, ni los instrumentos financieros y no financieros, ni las capacidades instaladas, ni las formas de relacin con los pases, se adaptan facilmente a las implicaciones del reto institucional. (ver Moore et al. 1995). En los organismos multilaterales la vieja cultura de los proyectos duros y el incentivo a la colocacin de recursos, operan como restricciones institucionales para asumir las implicaciones de los proyectos de desarrollo institucional. Como consecuencia de ello, las incertidumbres de contenido y de proceso de la reforma institucional han sido insuficientemente tomadas en consideracin; a menudo, se trasladan modelos institucionales sin que exista evidencia slida sobre sus efectos y sin reparar suficientemente en la diversidad institucional y especificacin local. Bien puede afirmarse que la teora institucional coloca a los propios reformadores ante la necesidad de revisar sus pautas de comportamiento, si quieren ser coherentes con las prescripciones con las que condicionan la recepcin de ayuda por los pases en desarrollo. Indicamos, a continuacin, una serie de orientaciones, ms estratgicas que metodolgicas, deducidas de los presupuestos anteriores, que van incorporndose al trabajo de las agencias de cooperacin. De hecho, la nueva Estrategia de Reforma del Estado del Banco Mundial (World Bank, 2000) es coherente con buena parte de estas recomendaciones: En primer lugar, es prioritario promover, con amplia incorporacin de percepciones y conocimientos locales, la inversin en conocimiento de la realidad institucional. Este sigue siendo muy insuficiente, perjudicando la identificacin de los cuellos de botella del desarrollo institucional y la seleccin de los proyectos con mayor retorno. Los diagnsticos tienden a ser excesivamente formales y segmentados sectorialmente en su cobertura. Apenas estn disponibles narrativas histricas que describan el curso histrico de las instituciones pblicas, explicando sus dependencias. Faltan anlisis empricos que permitan la comprobacin de las hiptesis

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estratgicas de la reformas, verificando la secuencia de sus actuaciones y extrayendo lecciones sobre aciertos y errores. Tampoco es abundante, ni fiable, la informacin estadstica y casustica comparada sobre las instituciones pblicas en los pases en desarrollo, resultando ms accesible el referente de las economas desarrolladas. Finalmente, la coordinacin entre agencias de desarrollo, tanto bilaterales como multilaterales, carece de cauces estructurados y bien definidos de colaboracin profesional que permitan reunir la informacin y el conocimiento disponibles. Igualmente, el diagnstico del contexto poltico tiende a estar implcito en los proyectos, fruto de la intuicin de los especialistas, pero no est basado en soportes metodolgicos bien fundados y raramente es evaluable. A esto se une el riesgo de una percepcin sesgada de la realidad, asumida desde la posicin de las autoridades y con poco contraste con la de otros agentes clave de las reformas. No hay que olvidar, como recuerda Prats (1997: 90) que no es la situacin objetiva la que determina la posibilidad de cambio institucional, sino la percepcin subjetiva de los lderes y su correspondiente capacidad para la accin. La segunda orientacin consiste en promover la agregacin de conocimiento y experimentacin local en el diseo de los proyectos y la determinacin de las condicionalidades . Esto requiere un mayor grado de especificidad en los modelos institucionales y la aceptacin de que los procedentes de pases desarrollados pueden estar contraindicados. No se trata de reinventar la rueda cuando la institucin est disponible y puede copiarse sin merma de efectividad, sino de buscar alternativas locales cuando la mera importacin no pueda funcionar (lo que depender de factores de economa-poltica). El argumento principal es que el desarrollo institucional a gran escala requiere un proceso de descubrimiento de necesidades y capacidades locales. Desde este punto de vista, los entornos polticos participativos y descentralizados son los ms efectivos para incorporar el conocimiento local (Rodrik, 1999: 3). En tercer lugar, es esencial adaptar las operaciones de cooperacin a la lgica de la reforma institucional y no al contrario. Esto supone, en primer lugar, la realizacin de programas de medio y largo plazo, entre tres y cinco aos (World Bank, 2000), que incorporen
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operaciones de diferente naturaleza, de carcter financiero y no financiero. Las reformas de la institucionalidad poltica, por ejemplo, dependen ms de voluntades que de capacidades, pudiendo asociarse a crditos sectoriales, bien entendido que el objetivo de la condicionalidad debera limitarse a profundizar en el reconocimiento de derechos polticos o el perfeccionamiento de los contrapesos y equilibrios, en lugar de forzar la adopcin de modelos concretos. Las reformas administrativas, como mezcla de voluntad y capacidad, se prestan mejor a cooperaciones tcnicas, singulares o asociadas prstamos sectoriales de medio plazo, condicionados a la consecucin de resultados tangibles de eficacia y eficiencia. En segundo lugar, la implantacin de los proyectos tiene que ser sensible a la lgica de una elaboracin ms detallada, propia del cambio adaptativo, y no de ejecucin mecnica de trminos de referencia. Esto exige capacidades de seguimiento y evaluacin sobre el terreno que permitan modificar la estrategia de intervencin en funcin de cambios en las hiptesis de partida. No hay que olvidar que el tiempo del cambio es el de la organizacin que se transforma, no el del proyecto, lo que, en circunstancias de elevada incertidumbre, hace imprescindibles reprogramaciones peridicas del alcance y contenido del proyecto. En cuarto lugar, hay que ampliar y renovar las tcnicas aplicadas al desarrollo institucional. El repertorio tradicional, bsicamente el diseo e implantacin de sistemas formales (puestos, estructuras, procedimientos y mecanismos de control), junto a la capacitacin y los incentivos monetarios, no es evidente que sea suficiente. En un trabajo de investigacin emprica, Grindle y Hilderbrand (1995), destacan que la cultura organizativa es mucho ms importante a la hora de influir sobre el rendimiento que las estructuras de remuneracin y control. Sus conclusiones expresan que las organizaciones que mejor funcionan tienen culturas que destacan la flexibilidad, la participacin, el trabajo en equipo, las normas profesionales compartidas y un fuerte sentido de misin. Del mismo modo, la insistencia en la capacitacin est basada en suponer que las organizaciones carecen de conocimientos y habilidades para realizar sus funciones; la evidencia recogida en este trabajo apunta a que las disfunciones en materia de recursos humanos se derivan mucho ms de la falta de aprovechamiento del personal capacitado que de la falta
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de capacitacin. De nuevo, las exigencias de proyectizacin del desarrollo institucional para darle un contenido especfico, duro, perjudican la utilizacin de instrumentos de cambio ms coherentes con las disfunciones profundas de las organizaciones. En quinto y ltimo lugar, el desarrollo institucional es incompatible con los enclaves de proyecto que se aslan del entorno para proteger la ejecucin de sus objetivos especficos, a costa de la lgica de conjunto de la institucionalidad pblica. El efecto agregado de estas plataformas de intervencin, que crean incentivos para atraer y retener personal capacitado, puede ser altamente corrosivo en pases de acusada debilidad institucional y fuerte dependencia de la cooperacin (el sector pblico termina convertido en una coleccin dispersa y competitiva de unidades ejecutoras de proyectos internacionales). Como alternativa a la construccin de la institucionalidad, SchiavoCampo (2001: 735) propone destinar recursos en una doble direccin: a) reforzar las capacidades internas de coordinacin y relacin, promoviendo la disponibilidad de mayores flujos de informacin, sistemas de cooperacin entre agencias y centros de diseminacin; y, b) invertir en ncleos innovadores para la realizacin de funciones clave seleccionadas, que puedan introducir reformas y transmitirlas al conjunto a travs de canales de informacin. El criterio de seleccin de estos ncleos, a diferencia de los enclaves, es su potencial de extender y multiplicar las nuevas prcticas en el conjunto de la institucionalidad administrativa. Como caractersticas propias de estos ncleos se pueden citar, su reducido tamao, su estricta composicin meritocrtica y su aprovechamiento del talento local.

III.

CONCLUSIONES

El redescubrimiento de las instituciones es una buena noticia para la teora y para la prctica del desarrollo, especialmente por el hecho de venir impulsado por un movimiento cientfico que ha permitido superar muchas de las limitaciones y los prejuicios de la vieja teora institucional. Sin embargo, como en otras de las encrucijadas del desarrollo, la voluntad no debe sobrepasar el entendimiento, tal y como adverta Hirschman. Disponemos de evidencias limitadas sobre lo que funciona y lo que no funciona, pero stas
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son suficientes para identificar prioridades coherentes para la cooperacin internacional. El problema radica en rebasar los lmites de nuestro conocimiento, pretendiendo implantar modelos institucionales al margen de la evidencia disponible. El coste que muchos pases han pagado por ello es demasiado alto y est demasiado prximo como para no reparar en ello. En cierto modo gracias a estos excesos, ahora podemos demostrar con ms fundamento (no es que antes no lo supiramos) que las instituciones pblicas son importantes, que la democracia liberal es el nico rgimen poltico que promueve al mismo tiempo el desarrollo econmico y poltico y que no hay una buena administracin pblica que ignore el sistema de mrito en el reclutamiento de sus funcionarios. Ms all de estas prescripciones, hay que estar a la evidencia que proporcionan las circunstancias de cada pas, su trayectoria histrica, su contexto econmico y social y las ideas y valores que quieran hacer prevalecer sus ciudadanos. Desde este marco, la cooperacin internacional tiene amplias posibilidades para servir a la causa del desarrollo institucional, pero no debe olvidar sus limitaciones. Una parte de estas se deriva de las propias incertidumbres metodolgicas de la reforma institucional y de las dificultades que tienen las agencias de cooperacin para adaptar sus estrategias y operaciones a este contexto; no debe haber, sin embargo, excesivas dudas sobre su capacidad de superar este reto en los prximos aos, en la lnea de algunas de las orientaciones recogidas ms arriba. El problema ms profundo es que la ayuda internacional slo es un factor importante de desarrollo, cuando los pases han llegado a construir instituciones que la incorporen a sus estrategias de desarrollo; cuando no es as, la ayuda es irrelevante o incluso perjudicial. En este punto no podemos olvidar una cuestin central. El desarrollo es un problema poltico, basado en procesos que buscan la adhesin colectiva a definiciones de necesidades y soluciones, a travs de compromisos entre valores, ideologas e intereses. La racionalidad que brinda el conocimiento debe ser capaz de enmarcar este proceso, pero no puede abarcarlo en su totalidad, en primer lugar, porque el conocimiento es limitado y, en segundo lugar, porque no todo el proceso puede basarse en el conocimiento. El desarrollo depende tanto de avances cientficos como de procesos polticos cuyos protagonistas son personas con la capacidad de desbordar, en el mal y en el buen sentido, las constricciones de la razn. El buen juicio poltico, del que hablaba Berlin, que se produce fuera del conocimiento experto, es
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esencial para producir la lgica de accin colectiva, especialmente en la realidad dbilmente institucionalizada de los pases en desarrollo. Como se ha encargado de resaltar en numerosas ocasiones Enrique Iglesias, Presidente del Banco interamericano de Desarrollo, no slo importan las instituciones, tambin la poltica importa para el desarrollo.

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