AUDITORA Y GESTIN DE LOS FONDOS PBLICOS

Marta Varela Silva Tcnica do Tribunal de Contas do Municpio do Ro de Janeiro/Brasil Mestre da Universidade do Estado do Ro de Janeiro

Auditora ambiental: nuevos caminos en el control externo

INTRODUCCIN

El Estado, as como la sociedad, viene sufriendo alteraciones, pasando de la forma burocrtica a la gerencial, valorizando los resultados. Y atenta a las mudanzas la auditora gubernamental tambin pasa por un proceso de transformacin, a fin de superar concepciones an vigentes y que no agotaron su ciclo. Entre las innmeras reas a ser controladas, surge un nuevo campo a ser explotado en la auditora gubernamental, el Medio Ambiente, cuya responsabilidad por su preservacin cabe tanto al sector pblico como al sector privado. Lejos de la pretensin de agotar el asunto, el presente estudio pretende demostrar la aplicabilidad de una auditora ambiental en el mbito de una Entidad de Fiscalizacin Superior, auxiliando el gestor pblico en el desempeo de sus funciones. Para ello, es presentado un caso prctico aplicado a las reas protegidas donde han sido examinados al todo diez Parques Naturales.

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EL MEDIO AMBIENTE

Corrientemente se considera que el medio ambiente abarca: el medio ambiente natural, representado por los ros, aguas subterrneas, florestas, rea costera, recursos naturales1 y reservas ecolgicas; el medio ambiente construido, representado por el nivel de impermeabilizacin del suelo, nivel de ocupacin de los mrgenes de los ros, ocupacin de las reas de lomas y acciones del Poder Pblico entre otros; y las relaciones dinmicas entre naturaleza y hombre. En verdad, el concepto de medio ambiente an viene siendo construido y no hay unanimidad, incluso para la comunidad cientfica. La preocupacin por la degradacin del medio ambiente que, de forma dispersa, ha empezado en el final de la dcada de los 60 e inicios de los aos 70, suscit debates que han posibilitado la primera gran discusin internacional, la Conferencia de Estocolmo, celebrada en Suecia, en 1972, por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), colocando la cuestin ambiental en las agendas oficiales internacionales. En el ao de 1987, la Comisin sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU, edita el informe Nuestro futuro comn, tambin conocido como Informe Brundtland, donde cita que es necesario conciliar desarrollo y naturaleza, identifica amenazas concretas e introduce un concepto para Desarrollo Sostenible2. En la conferencia realizada en Bergen, Noruega, 1990, las ideas, que empezaron a tomar forma a finales de la dcada de 1980, con la participacin de mltiples grupos de intereses y una mayor responsabilidad con relacin a cuestiones ambientales y sociales, han sido apoyadas, formalmente, por primera vez. Esta conferencia fue convocada como preparacin para la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD),
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realizada en 1992, en Ro de Janeiro, Brasil. En ese escenario, 105 pases aprobaron la Declaracin de Ro, comprometindose a integrar los principios de desarrollo sostenible en sus actividades. Hay que recordar que entre los aos 1960 y 1980 varios desastres ambientales provocaron un crecimiento de la concienciacin sobre los problemas ambientales. Segn el Informe Mundial sobre Desastres de la Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y Creciente Rojo -de 1999- cerca de 25 millones de personas han tenido que abandonar sus casas, a fines de siglo pasado, por causa de desastres ambientales resultantes de la accin directa o indirecta del hombre en el medio ambiente. Inundaciones, tempestades, elevacin del nivel del mar, desgaste de los suelos y desertificacin han provocado ms migraciones de que las guerras y los conflictos armados juntos. Recientemente, su informe relativo al ao de 2006, enfoca la sucesin de desastres repentinos y de grandes proporciones desencadenados por el tsunami del Ocano ndico, el terremoto de Asia meridional y la temporada de huracanes de 2005 en las costas americanas del Golfo de Mjico. El Informe del IPCC/ONU (2007), divulgado en Pars, afirma, entre otras cosas: el calentamiento del sistema climtico no es un equvoco, siendo ahora evidente, de acuerdo con las observaciones sobre el aumento global del aire y de las temperaturas de los ocanos, fusin del hielo y nieve en gran escala, y aumento global del nivel de los ocanos. varios cambios climticos, a largo plazo, vienen siendo observados en continentes, regiones y ocanos. Esto incluye modificaciones: en la temperatura y en el hielo del rtico, en la cantidad de precipitacin en todo lugar, en la salinidad de los ocanos, de los patrones del viento y aspectos del clima extremo

Cualquier insumo que los organismos, poblaciones y ecosistemas necesitan para su mantenimiento; algo se torna recurso natural, si su explotacin, procesamiento y utilizacin no causan daos al medio ambiente. 2 Desarrollo, que satisface las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas. 26 Abril n 44 - 2008

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como las sequas, fuertes precipitaciones, olas de incentivos econmicos y financieros; patrocinios y calor e intensificacin de los ciclones tropicales. subvenciones; accesoria y publicidad y educacin El crecimiento urbano, el desarrollo econmico y el entre otras. medio ambiente En Espaa la preocupacin por el medio ambienConforme se apunta en el GEO-3 (2002, p. 260) te est expresada en el artculo 45 de la Casi la mitad de la poblacin mundial (47%) vive Constitucin, el cual garantiza a todos el derecho al en reas urbanas y se espera que ese nmero crezca medio ambiente adecuado, imponiendo al Poder un 2% al ao entre 2000 y 2015. Pblico y a la colectividad el deber de defenderlo y Los crecientes niveles de urbanizacin son causa- preservarlo. dos por el crecimiento natural de la poblacin y por Artculo 45 la migracin de la poblacin rural hacia las ciuda1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un des. Un crecimiento urbano acelerado implica medio ambiente adecuado para el desarrollo de la degradacin ambiental, escasez de servicios urbapersona, as como el deber de conservarlo. nos, sobrecarga de la infraestructura existente y 2. Los poderes pblicos velarn por la utilizafalta de acceso a la tierra, a las rentas y a una viviencin racional de todos los recursos naturales, da adecuada. con el fin de proteger y mejorar la calidad de Ya la economa compone un binomio indisociavida y defender y restaurar el medio ambiente, ble con el medio ambiente, una vez que el probleapoyndose en la indispensable solidaridad ma central de la economa es buscar alternativas eficolectiva. cientes, para distribuir los recursos de la sociedad, y 3. Para quienes violen lo dispuesto en el aparel medio ambiente presenta cada vez ms una tado anterior, en los trminos que la ley fije se mayor restriccin a su utilizacin ilimitada. establecern sanciones penales o, en su caso, Como los recursos naturales son caracterizados administrativas, as como la obligacin de por la libertad de acceso, el sistema de mercado trareparar el dao causado. dicional, generalmente, no proporciona ninguna Entindase, aqu, un deber y no una forma de indicacin, con relacin al valor de los mismos. Este discrecin, una vez que el medio ambiente adecuafactor hace que, en muchos casos, sean considerados do ha sido alzado a un derecho constitucional del gratuitos, o que su uso, o consumo, no tenga costo, ciudadano. Este mandato constitucional impone un coadyuvando a su superexplotacin y a la mala disdeber que abarca al Poder Pblico y a la colectivitribucin de los recursos. dad en la defensa y preservacin del medio ambienLa gestin pblica y la legitimidad de los tribunales de te. Esta imposicin tiene por fin garantizar el equicuentas frente al medio ambiente La gestin pblica se aplica en todos los niveles y librio del medio ambiente y, por consecuencia, sectores de la sociedad, yendo de lo local a lo global, garantizar la calidad de vida del pueblo. Atendiendo a ese mandato, el Poder Pblico del sector pblico al privado, causando impacto tiene por deber ejercer el papel de administrador sobre leyes, sociedad civil, seguridad, administradel patrimonio ambiental y de controlador de la cin pblica, en fin, sobre el mundo organizado. La responsabilidad ambiental del sector pblico, conducta de sus usuarios. Este deber impuesto, en en ciertas reas, es innegable, como en las conse- el artculo 45, abarca incluso al Tribunal de cuencias ambientales de las actividades guberna- Cuentas, como rgano supremo fiscalizador, en los mentales, de sus organismos y empresas; en la legis- trminos del artculo 149.1, sin prejuicio de aclarar lacin, reglamentacin, autorizacin, inspeccin y que poseen la iniciativa de la funcin fiscalizadora, ejecucin de las polticas ambientales; impuestos, adems del Tribunal de Cuentas, tambin las Cortes

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Generales y, en su mbito, las Asambleas rio ha sido enviado a 185 EFS, contestando 114 de Legislativas de las Comunidades Autnomas. ellas, es decir, el 61%. Este estudio ha abordado, entre otros, los LA AUDITORA AMBIENTAL EN EL SECTOR PBLICO siguientes temas: La auditora ambiental es definida como un proActividades de la auditora ambiental. Los ceso metodolgico, objetivo, imparcial y tcnico resultados del cuarto cuestionario indicaron que las ejercido por las entidades fiscalizadoras, para evaluar el uso, administracin, proteccin y preserva- actividades de auditora ambiental vienen mantecin del medio ambiente y de los recursos naturales, nindose en el mismo nivel, donde 62% de las EFS considerando los fundamentos del desarrollo soste- respondieron que haban realizado, por lo menos, nible y el cumplimiento de los principios, que una auditora ambiental desde el ao de 2000. Auditoras planeadas para los prximos tres rigen el control fiscal, por parte de las instituciones gubernamentales, as como, de los particulares que aos. Para el periodo de 2003-2005, el 63% de las EFS planeaban realizar auditoras ambientales en las utilicen o exploten los mismos. (OLACEF, 2002) En el XV Congreso de la INTOSAI, realizado en El siguientes reas: resduos (48 EFS); agua potable Cairo, en 1995, la organizacin se ha posicionado en (37); agricultura, agro txicos, tierra y selvicultura cuanto a la auditora ambiental en el mbito del sector (26); ecosistemas (21); naturaleza y ocio (19). De pblico, de acuerdo al siguiente argumento: si es evi- estas 72 entidades, 13 pretendan realizar una audidente que la gestin ambiental se realiza en su casi tota- tora ambiental por primera vez. Barreras que enfrenta la auditora ambiental. lidad, en el universo de los entes que integran la administracin pblica, la realizacin de auditoras ambien- Apenas el 26% de las 114 entidades, respondieron que tales, por lo tanto, es una prctica natural, que se debe no encuentran dificultades para efectuar estas auditoincorporar a las actividades de fiscalizacin de la ras. De las entidades situadas en Europa, el 51% indiEntidades Fiscalizadoras Superiores. Ese encuentro ofre- c que no se encuentran con barreras para realizar auditoras ambientales. Entretanto, todas las entidades ci una lista de intervenciones pertinentes a las EFS. Durante a XVI INCOSAI, se ha llegado al con- situadas en los pases de Latinoamrica y frica indisenso que la auditora ambiental, no es un princi- caron que se tropieza, al menos, con un obstculo. pio, diferente del enfoque de auditora practicado por las EFS y que este concepto puede contemplar todo tipo de auditora. Ya en el XVII Congreso ha sido presentado un gua para la ejecucin de auditoras con una perspectiva ambiental.
Situacin en el mbito internacional UN CASO PRCTICO: AUDITORA EN REAS AMBIENTALMENTE PROTEGIDAS

Desde 1992, la INTOSAI viene promoviendo un estudio para identificar la realizacin de auditoras ambientales y conocer su situacin en el mbito de las EFS. Para ello ha realizado cuatro encuestas en los aos de 1993, 1997, 2000 e 2003. Los resultados aqu presentados son referentes a la cuarta encuesta, realizada en 2003 y publicada en 2004 y, en la medida de lo posible, se ha procurado comparar estos resultados con los anteriores. El cuestiona-

En el presente estudio, ocurrido en el Tribunal de Cuentas del Municipio de Ro de Janeiro, ha sido realizada una auditora en reas protegidas, que fue ms all del aspecto de la conformidad a las normas vigentes. En la eleccin del tema, se han tenido en cuenta los siguientes factores: a. a pesar de tener Brasil una de las legislaciones ambientales ms rigurosas del mundo, est demostrado que es ineficaz en el combate de la devastacin. b. las oportunidades de agregacin de valor parecen tener an mucha dificultad por parte de las autoridades y de los tomadores de decisin, en la

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implementacin de directrices efectivas, para la conservacin de la biodiversidad, asociadas al desarrollo local. c. la necesidad de fiscalizacin del patrimonio pblico -el control externo- debe ejercer la fiscalizacin de la correcta aplicacin de los recursos pblicos, especialmente en la preservacin de todo el patrimonio pblico, donde el medio ambiente se incluye. Ha sido necesario construir un modelo de auditora, una vez que en la revisin de la literatura, no ha sido localizado un caso prctico, en el mbito del control externo, en el rea pblica, dirigido a reas protegidas.
Las reas protegidas

rales importantes para los estilos de vida tradicionales y bienestar de la poblacin local; provisin de oportunidades para el desarrollo de comunidades, investigacin cientfica, educacin, turismo y mitigacin de amenazas de fuerzas naturales; y provisin de bienes y servicios ambientales. El valor de las reas protegidas podr crecer ms en el futuro, una vez que la preservacin de material gentico sustentar los avances futuros de la biotecnologa, en le campo de la medicina, de la agricultura, etc... Sin embargo, a pesar del creciente reconocimiento de su importancia y de los esfuerzos para la creacin de nuevas reas protegidas, muchas no lograron progreso ms all de su creacin legal, sin recibir el tratamiento3 adecuado, existiendo solamente en la teora. Estas reas se enfrentan con grandes problemas y la mayor parte se deriva de la falta de prioridad poltica y de la indisponibilidad de recursos. Existe la necesidad de proveerlas con el mnimo necesario, para que puedan cumplir, eficientemente, las funciones para las cuales han sido creadas.

Cifuentes (2000) relaciona las siguientes contribuciones de las reas protegidas para el bienestar de la sociedad: mantenimiento de procesos ecolgicos esenciales que dependen de ecosistemas naturales; preservacin de la diversidad de especies y de la variacin gentica dentro de ellas; mantenimiento de las capacidades productivas de los ecosistemas; preservacin de las caractersticas histricas y cultu3

Conjunto de acciones de carcter poltico, legal, administrativo, de investigacin, de planeamiento, de proteccin, coordinacin, promocin, interpretacin y educacin, entre otras, que sobrevienen en el mejor aprovechamiento y en la permanencia de una rea protegida, bien como el cumplimiento de sus objetivos. (Cifuentes, 2000).

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En la ciudad de Ro de Janeiro son preponderantes los Parques Naturales4 y las reas de Proteccin Ambiental5, de forma que los Parques, en su mayora, se encuentran se insertos en APAs. En estos casos la gestin del conjunto deber ser hecha de forma integrada y participativa. Considerando la poca tradicin y conocimiento sobre el asunto, y, por cuestin de prudencia, el presente abordaje se inici con la realizacin de una auditora-piloto, en un rea protegida seleccionada, a fin de sedimentar el conocimiento para futuras
Cuadro 1 - Parques Naturales Parque Natural Mendanha Grumari rea (en hectreas) 1.445 805

auditoras, bien cmo demandar una mayor atencin a la gestin ambiental. Posteriormente, el trabajo ha sido ampliado adoptndose como criterio de seleccin: (a) el tiempo de creacin, ms de 6 aos; y (b) rea superior a 100 hectreas (ha), admitida, a priori, como un rea mnima representativa para el universo de un municipio con la extensin de Ro. Paulatinamente, todos los Parques, representativos, en el Municipio, han sido evaluados utilizndose las herramientas aqu mencionadas. Han sido examinados del todo 10 Parques:

Observaciones

Est inserto en la APA de Grumari. A pesar de tener menos de 6 aos de creacin, fue seleccionado por estar inserto en una APA, creada en 1986, con un rea de 161 hectreas. Se encuentra inserto en una APA con apenas 10 hectreas. Esta unidad fue considerada en nuestro objetivo por influenciar el Parque Natural inserto en su interior. Su APA posee 685 hectreas. Con menos de 6 aos de creacin, se encuentra inserta en una APA con 479 hectreas. Este Parque ha sido inserto en el esudio debido a la APA en su entorno constituida por un rea de 379,486 hectreas.

Prainha Marapendi Serra da Capoeira grande Freguesia Bosque da Barra Penhasco Dois Irmaos Darke de Mattos Professor Melo Barreto

147 248 20,99 30,33 53,645 39,192 7,21 5,20

Conforme informacin del gestor no hay legislacin acerca de su creacin.

Para los parques naturales seleccionados fue efectuado el estudio socio-ambiental y de los antecedentes legales, as como el reconocimiento del espacio geogrfico en mapas (cobertura y uso de suelo, vegetacin, regiones, etc...).
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Fueron definidos como objetivos del trabajo: (a) verificar si las actividades gubernamentales estn siendo llevadas a trmino, de acuerdo con las leyes ambientales, normas y polticas en vigor; (b) verificar la obediencia a los sistemas y procedimientos de

Por ser una Unidad de Proteccin Integral, admite apenas el uso indirecto de sus recursos. Debe ser de posesin y dominio pblico, destinado a la visita y al entretenimiento. Habiendo reas particulares incluidas en sus lmites, estas debern ser expropiadas, conforme legislacin en vigor. 5 rea en general extensa, constituida por tierras pblicas o privadas. Posee cierto grado de ocupacin humana, es dotada de atributos abiticos, biticos, estticos o culturales, especialmente importantes para la calidad de vida y el bienestar de la poblaciones humanas. Tiene como objetivos bsicos proteger la diversidad biolgica, disciplinar el proceso de ocupacin y asegurar el sostenimiento del uso de los recursos naturales. 30 Abril n 44 - 2008

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proteccin ambiental de un PN, procurando (c) confirmar si todos los riesgos involucrados fueron debidamente considerados; (d) conocer el grado de implementacin y de vulnerabilidad de las reas; (e) identificar si el programa est siendo ejecutado de manera econmica, eficiente, eficaz y efectiva; (f) observar la poltica de gestin para estas reas como un todo; (g) generar informaciones y datos que puedan ser utilizados por el Ejecutivo, por los dems sectores del Tribunal de Cuentas y por el pblico en general. Fueron utilizados como tcnicas de auditora la evaluacin general, inspeccin, anlisis, entrevistas y observacin in situ. Han sido empleadas herramientas como el Anlisis Stakeholder y Swot. En anexo al informe de auditora fueron ofrecidas las siguientes herramientas al rgano gestor: el algoritmo de un proceso de monitora y evaluacin, que permitir desarrollar instrumentos de control de eficiencia y de eficacia, de la ejecucin de los proyectos/acciones, ligadas a las reas y a los propsitos de sostenimiento; la posicin final de los anlisis Swot y Stakeholder; y el cuestionario aplicado, relativo a los Grados de Implementacin y de Vulnerabilidad.
La importancia del manejo de un rea protegida y la medicin de su efectividad

El manejo de un rea protegida involucra un sinnmero de elementos interconectados entre s, para asegurar el sostenimiento, a largo plazo, de sus valores naturales, culturales y sociales y su evaluacin es una parte importante de la gestin del rea protegida. La evaluacin de la cualidad del manejo permite optimizar la aplicacin de recursos financieros, que en este caso acostumbran a ser escasos. El manejo es medido a travs de la ejecucin de acciones indispensables que contribuyan para el alcance de los objetivos previamente definidos. Sin un plan de manejo es prcticamente imposible establecer las formas adecuadas de utilizacin del rea y proponer prioridades de accin dentro de las unidades.
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La efectividad del manejo es considerada como el conjunto de acciones que, fundamentndose en las actitudes, capacidades y competencias particulares permiten cumplir satisfactoriamente la funcin para la cual ha sido creada el rea. -La Metodologa Para la auditora propuesta se busc una herramienta que proporcionase una evaluacin del contexto del rea, considerando tambin aspectos de planeamiento, insumos y procesos aplicables a un rea de proteccin integral, ms especficamente, un parque natural, agregando componentes de productos y resultados del manejo, considerndose, por fin, la realidad de un rea protegida situada en el contexto urbano. Y en esta bsqueda, la primera seleccin sistemtica y metodolgica de indicadores bsicos para evaluacin de manejo, localizada en la revisin de literatura, ha sido aplicada, originalmente, por De Faria6, en 1993. En sta, los indicadores fueron definidos despus de un cuestionario aplicado a especialistas del rea, donde las variables fueron identificadas y agrupadas en mbitos7. Los indicadores presentados en este estudio fueron validados en diferentes trabajos de evaluacin, en varias reas de Amrica Latina (Costa Rica en 1993 y 1997, Ecuador en 1995, Guatemala en 1997) y pueden ser considerados bsicos para calificar la efectividad del manejo, permitiendo la inclusin, eliminacin o modificacin de indicadores, conforme las caractersticas intrnsecas del rea protegida. Posteriormente, una variacin de ese proceso metodolgico aliado a la experiencia de la WWF, ha sido utilizado en 1998, en una pesquisa hecha en algunos parques naturales brasileos, realizada por la WWF-Brazil junto con el Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). De esta metodologa result la Evaluacin del Grado de Implementacin y Vulnerabilidad de las Unidades de Conservacin. En ese procedimiento las reas protegidas son eva-

De Faria (1997). Indicador de mayor jerarqua (macro indicador), que permite visualizar aspectos globales de manejo. 31

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luadas de acuerdo con dos grandes mbitos: el grado de implementacin y la vulnerabilidad. Y fue sta la metodologa elegida para medicin de la efectividad de los parques naturales. El estudio realizado por la WWF y por el IBAMA/BRASIL se bas, inicialmente, en 86 unidades, con ms de seis aos de creacin. La metodologa fue definida con la participacin de tcnicos del WWF y del IBAMA, adems de especialistas invitados. Se ha elaborado un cuestionario, el Formulario de colecta de informaciones sobre las Unidades de Conservacin y distribuido a los jefes de las Unidades de Conservacin (reas protegidas). Los anlisis se basaron en las respuestas obtenidas y fueron utilizados indicadores ligados a aspectos administrativos, polticos, legales, de planeamiento y de amenazas. La ventaja de este estudio es que la mayora de las cuestiones, propuestas en el formulario, fue cuantitativa, evitndose de esta manera opiniones y respuestas ms subjetivas y, consecuentemente, permitiendo un anlisis estandarizado de las respuestas. En el caso abordado, las informaciones han sido recogidas junto a los gestores de las reas seleccionadas, habiendo la preocupacin de aclarar anticipadamente sobre el objetivo del trabajo.

cin. Cada elemento contiene un juego de condiciones y es calificado con base en una escala8 de 0 a 4, siendo la condicin ptima esperada, a de ms alto valor. Los resultados de las calificaciones son la media de todos los valores obtenidos, dentro de cada mbito, e interpretados en una escala de valores. Las variables utilizadas para medir la implementacin fueron: (1) situacin de posesin de tierras; (2) existencia de instrumento de planeamiento; (3) tipo de uso destinado para cada rea; (4) relacin entre los recursos financieros aplicados y los necesarios en el ao, (5) demarcacin fsica, (6) determinacin del nmero de funcionarios, (7) equipos y materiales existentes; (8) infraestructura. El grado de implementacin fue as clasificado: a.unidades en SITUACIN PRECARIA (entre 0-1,99): existen, bsicamente en los decretos que los han creado, sin ofrecer las condiciones mnimas de implementacin exigidas para una unidad de gnero. b.unidades MNIMAMENTE implementadas (2-2,99): no son capaces de garantizar plenamente la integridad de los ecosistemas, que deberan proteger. c.unidades RAZONABLEMENTE implementadas Evaluacin del grado de implementacin y de (3-4): son aptas para enfrentarse satisfactoriavulnerabilidad mente a las crecientes presiones externas e interEl procedimiento identifica ocho elementos nas que sufren las reas naturales. importantes para evaluar el grado de implementaEl resultado obtenido se muestra a continuacin.
Cuadro 2 - Grado de implementacin por rea analizada

Parque Natural Serra da Capoeira Grande Grumari Bosque da Freguesia Mendanha Professor Melo Barreto Darke de Mattos Penhasco Dois Irmos Prainha Marapendi Bosque da Barra
8

Media 0,4 0,77 1,27 1,5 1,63 1,63 1,65 2,25 2,27 2,29

Clasificacin Situacin precaria Situacin precaria Situacin precaria Situacin precaria Situacin precaria Situacin precaria Situacin precaria Mnimamente implementada Mnimamente implementada Mnimamente implementada

Escala Patrn, De Faria, 1997 (p. 485)

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El grado de vulnerabilidad refleja las presiones externas e internas, que comprometen la integridad del rea, incluyendo el nivel de deforestacin en el entorno de la unidad, la forma predominante de uso de la tierra en el entorno y la explotacin de los recursos naturales dentro de la unidad, entre otros. Adaptado para el caso, el procedimiento ha identificado cinco elementos para evaluar ese grado. Cada elemento contiene un juego de condiciones y es calificado con base en la misma escala de 0 a 4, y en este caso, la relacin se invierte, donde las unidades con grado de vulnerabilidad menor que 2 son unidades poco vulnerables.
Cuadro 3 - Grado de vulnerabilidad por rea

Para la medicin de la vulnerabilidad del rea, se ha empleado (1) porcentual del rea del entorno, que recibe el manejo adecuado; (2) porcentaje de reas alteradas dentro del Parque; (3) explotacin interna de los recursos naturales; (4) forma predominante de uso de la tierra en el entorno; (5) existencia de proyectos sectoriales conflictivos con los objetivos del rea. El grado de vulnerabilidad es as clasificado: a.unidades POCO vulnerables (entre 0-1,99) b.MEDIANAMENTE vulnerables (2-2,9) c.MUY vulnerables (entre 3-4) Despus del anlisis de los datos se constata lo siguiente:

Parque Natural Serra da Capoeira Grande Mendanha Grumari Bosque da Barra Marapendi Darke de Mattos Bosque da Freguesia Penhasco Dois Irmos Prainha Professor Melo Barreto Hallazgos de la auditora ambiental

Media 4,0 4,0 3,0 2,8 2,8 2,4 2,2 2,0 2,0 2,8

Clasificacin Muy vulnerable Muy vulnerable Muy vulnerable Medianamente vulnerable Medianamente vulnerable Medianamente vulnerable Medianamente vulnerable Medianamente vulnerable Medianamente vulnerable Poco vulnerable

El grado de riesgo es el resultado del grado de implementacin combinado con la vulnerabilidad del rea. Cuanto mayor es la vulnerabilidad y menor la implementacin, mayor es el riesgo a que la unidad est sujeta. En el primer bloque, denominado riesgo extremo, quedarn las unidades con peores ndices de implementacin y mayor vulnerabilidad. En el segundo, llamado riesgo alto, estarn aquellas

unidades mnimamente implementadas, aunque con vulnerabilidad alta o mediana. En el tercer bloque, llamado de riesgo mediano, quedarn las unidades no implementadas y de baja vulnerabilidad. Finalmente, en el cuarto bloque, denominado riesgo normal, se encontrarn las unidades mnimamente o razonablemente implementadas que estn en situacin poco vulnerable. De esta forma, la Matriz de Riesgo de las reas es presentada en el cuadro 4 y figura 1.
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Cuadro 4 - Situacin

Parque Natural Serra da Capoeira Grande Grumari Mendanha Bosque da Freguesia Darke de Mattos Penhasco Dois Irmos Bosque da Barra Marapendi Prainha Professor Melo Barreto

Clasificacin Riesgo Extremo Riesgo Extremo Riesgo Extremo Riesgo Extremo Riesgo Extremo Riesgo Extremo Riesgo Alto Riesgo Alto Riesgo Alto Riesgo Mediano

Figura 1 - Matriz de riesgo

La metodologa aplicada apunta a Serra da Capoeira Grande como la unidad con situacin ms crtica de entre aqullas que han sido analizadas. Las unidades Grumari y Medanha estn prcticamente empatadas tambin en situacin crtica. Prainha seria la menos crtica y la de Marapendi ocupa una situacin intermedia comparada con las dems. La evaluacin de la efectividad proporciona una visin clara de cmo la conservacin de la biodiver-

sidad, a travs de la implementacin de estas reas, es correcta. Desde el punto de vista de la implementacin, la mayora de las unidades se encuentra en situacin precaria y la vulnerabilidad, a que estn sujetas, es alta. El trabajo realizado ha permitido identificar una serie de carencias en relacin a la gestin ambiental, traducida en la ausencia de metas en relacin a las reas, falta de planeamiento previo e inexistencia de un sistema de monitora de las acciones

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implementadas. Desde el punto de vista operacional se detect tambin que: por regla general los recursos financieros eran insuficientes; en relacin a la demarcacin fsica de las unidades (porcentual del permetro demarcado comparado con el permetro que debera ser demarcado) la situacin era bastante crtica. La demarcacin ocupaba, en la mejor situacin, menos del 30% del permetro que debera ser demarcado; los gestores estimaron que el nmero de funcionarios era, por trmino medio, el 50% del nmero ideal; ninguno de los Parques evaluados posea infraestructura completa, equipos y materiales adecuados para su buen funcionamiento; han sido detectados problemas relacionados con la forma de uso de la tierra en el entorno de la unidad y, en algunos casos, dentro de la propia unidad. Como resultado del enfoque de la auditora de regularidad fue verificado que ninguna de las unidades tiene la propiedad de la tierra totalmente regularizada, el 100% no posean Plan de manejo y no haba una gestin integrada para los parques naturales y las reas protegidas donde ocurre superposicin. Por regla general la alta densidad poblacional en los entornos y la inexistencia de delimitacin fsica estn reflejndose en una gran presin humana que se concreta en invasiones. Asociado a esto se produce extraccin ilegal de fauna y flora, vertido de cloacas en las aguas de las lagunas y ausencia de medidas especficas para el tratamiento del entorno, intentando caracterizar su funcionamiento como una posible zona de amortiguamiento. Algunos Parques sufren un nmero de visitas inadecuado, por la ausencia de un control preciso en relacin al nmero y tipo de pblico visitante, la falta de un programa regular y la inexistencia de profesionales preparados para realizar la atencin a los visitantes. Aliado al riesgo de estar excediendo

la capacidad de estos parques, no existen, en varias unidades, acciones de educacin ambiental. Con el aumento del nmero de visitantes tambin aumentan los impactos causados al medio ambiente y a los procesos naturales, reflejndose en la generacin de basura en todo el espacio, erosin y prdida del suelo, depredacin, desaparicin de especies, etc. que causan la destruccin del paisaje. Para obtener resultados en la conservacin de los recursos naturales a largo plazo es imprescindible el apoyo del pblico.
CONCLUSIN

El caso prctico presentado en este estudio ha demostrado la aplicabilidad de una auditora ambiental en el mbito del control externo, destinado para reas ambientalmente protegidas. Fueron definidos los requisitos y herramientas necesarios para delinear el modelo a ser testado, que prob atender a las expectativas y encontrarse en condiciones de ser aplicado a los parques naturales. Se ha detectado que el Poder Ejecutivo an no desarroll herramientas gerenciales para la evaluacin y monitoria de las acciones desarrolladas para la gestin de estas reas. Posiblemente, debido a escasez de pesquisas que aborden ese tema dentro del sector pblico, incluso en lo tocante a las EFS, se nota un distanciamiento muy grande entre el Control Externo y el medio ambiente, convirtindose en un desafo que deber ser vencido. Los hallazgos originaron diversas Recomendaciones y Oportunidades de Mejora, donde la expectativa con el trabajo ejecutado y con las herramientas en disponibles -algunas de ellas desarrolladas, en conjunto, con los tcnicos del programa- es ayudar al gestor a crear una estructura para una gestin ambiental ms consistente, permitiendo realizar, en el futuro, auditoras operacionales de verificacin de la eficacia, eficiencia, capacidad econmica y efectividad, con objetivos bien formulados, metas bien definidas, calificando o cuantificando las situaciones esperadas, con plazos establecidos, variables identificadas y permitiendo la construccin de indicadores consistentes.

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AUDITORA Y GESTIN DE LOS FONDOS PBLICOS

Se observ que las normas, as como, los mtodos y tcnicas de auditora, hoy existentes, permiten la construccin de una auditora ambiental en condiciones de contribuir para una mejor gestin pblica del medio ambiente, dndole valor a los resultados.

Con relacin al procedimiento metodolgico adoptado, se ha podido constatar su dimensin, simplicidad y su capacidad de generar informaciones rpidas y de calidad correspondiendo a las expectativas iniciales.

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Abril n 44 - 2008