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ARTIGO

As estratgias de cooperao Sul-Sul nos marcos da poltica externa brasileira de 1993 a 2007
South-South cooperation strategies in Brazilian Foreign Policy from 1993 to 2007
MIRIAm GOmEs SARAIVA*
Rev. Bras. Polt. Int. 50 (2): 42-59 [2007]

Introduo Durante os anos 70 um grupo de pases experimentou um crescimento industrial acelerado, junto com uma busca de uma liderana nos mbitos regional e internacional, assim como reivindicao de novas formulaes no ordenamento internacional. A cooperao sul-sul entrou ento para a agenda das polticas exteriores tanto de Estados system-affeting (que dispem de recursos sucientes para, junto com atuao internacional ativa, afetar o andamento de certos temas da poltica internacional) quanto dos pases identicados mais recentemente como grandes mercados emergentes.1 No caso do Brasil, embora o pas tenha atuado historicamente em marcos de arenas multilaterais de cunho terceiro-mundista, a partir de 1993, com a ascenso de Itamar Franco, que o pas buscar um novo tipo de cooperao sul-sul, nos marcos de uma nova ordem internacional marcada por aes mais isoladas da dimenso Norte-Sul ou pela volatibilidade das alianas organizadas na defesa de temas especcos. Segundo Lima2 pases como o Brasil adotam um comportamento internacional de natureza multifacetada que buscam, ao mesmo tempo, beneciar-se das possibilidades do sistema internacional, remodel-lo no papel de liderana visando beneciar os pases do Sul e atuar no contexto regional com uma perspectiva de hegemonia. Assim, com estratgias de ao, tnicas e protagonismos diferentes, entre 1993 e 2006, a diplomacia brasileira buscou implementar tanto a cooperao sul-sul
* Professora e pesquisadora em Relaes Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ (miriamsaraiva@terra.com.br). 1 Com base em parte em escritos de R. Keohane, LIMA, Maria Regina Soares de. A poltica externa brasileira e os desaos da cooperao sul-sul. Revista Brasileira de Poltica Internacional Ano 48 n. 1. Braslia, Ibri, 2005, oferece estas duas interpretaes para os pases como o Brasil e ndia. 2 LIMA, Maria Regina Soares de. A economia poltica da poltica externa brasileira: uma proposta de anlise. Contexto Internacional Ano 6 n. 12. Rio de Janeiro, IRI-PUC/RJ, jul./dez 1990, p. 17.

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Variveis que operaram sobre a formulao da poltica externa Na passagem para os anos 90, o mundo assiste ao m do bipolarismo, dando lugar a uma nova ordem de carter ocidental. No campo poltico, esta ordem aponta para a neces si dade das so ciedades partilharem de normas inter nas comuns identi cadas com o plura lismo democr tico. No campo econmico, o para digma libe ral passou a ser tanto o marco de referncia da economia interna cional quanto o orien tador da execuo de polticas de ajustes no interior dos Estados. Em termos produtivos, a transnacionalizao progressiva que tomou impulso com os avanos tecnolgicos atuou como parte deste processo. Esta nova ordem colocou, para os pases do sul, novos constrangimentos assim como diferentes opes internacionais de insero. Deste grupo de constrangimentos e opes de insero, trs traos tiveram maior impacto sobre a formulao e implementao da poltica externa brasileira e de sua opo pela cooperao sul-sul. Em relao ao liberalismo econmico, no caso brasileiro a concorrncia global por mercados e investimentos colocou para o pas a necessidade de uma reinsero competitiva na economia internacional. Embora o modelo de desenvolvimento baseado na substituio de importaes tenha sido superado, o xito do crescimento econmico havia proporcionado a organizao de setores desenvolvimentistas e protecionistas fortes e estveis assim como gerado uma estrutura industrial diversicada. Com base nesta dicotomia, desde o incio dos anos 90, existe no Brasil certo equilbrio entre um pensamento liberal recente e outro mais nacionalista e desenvolvimentista sobre os rumos da estratgia de desenvolvimento a ser adotada. Isto levou, na prtica, a um processo de liberalizao condicionada.3 Houve uma
3 VEIGA, Pedro da Motta. O policy making da poltica comercial no Brasil: os caminhos da transio. in: El proceso de formulacin de la poltica comercial. Nvel uno de um juego de dos niveles: Estudios de pases em el Hemisfrio Occidental. Banco Interamericano de Desarrollo/Munk Centre/Inter-American Dialogue, March, 2002. (Documento de divulgacin 13), p. 18.

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mais tradicional com os vizinhos do continente sul-americano quanto com pases considerados potncias regionais com relativa relevncia internacional. O objetivo deste artigo analisar as duas vertentes possveis da cooperao sul-sul adotadas pela poltica externa brasileira desde 1993 at a atualidade. Por um lado, examinar a poltica externa brasileira em face da Amrica do Sul: o Mercosul e a cooperao sul-americana em termos mais gerais que, dentro do arco das atuaes externas do pas, o tipo de cooperao sul-sul identicada como prioritria. Por outro lado, dedicar algumas reexes para a cooperao do Brasil com outros pases considerados emergentes e system-affeting, em outros continentes como o caso da frica do Sul, ndia, China e, porque no, da Rssia.

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mudana de paradigma estruturador da economia nacional e caractersticas prprias do liberalismo foram implementadas embora de forma gradual e descontnua. Em termos produtivos, a transnacionalizao progressiva atuou como parte deste processo. O peso do avano tecnolgico como varivel da produo criou um abismo ainda maior entre os pases mais e os menos desenvolvidos. O novo cenrio multilateral modicou a insero internacional dos pases menos desenvolvidos com geometrias variveis na composio dos grupos de atuao na esfera internacional. A defesa da democracia como roteiro para as novas formas de insero e adequao internacionais sugeridas para os pases emergentes tambm teve impacto no caso da poltica externa brasileira. A aceitao da universalidade do valor da democracia ocidental colocou-se como mecanismo de adeso idia bsica do Ocidente de defesa do regime democrtico e atuou como canal para novos espaos de atuao. No continente sul-americano, o m da Guerra Fria, a reduo das opes valorativas disponveis, o relaxamento das tenses e a soluo dos conitos centroamericanos contriburam para que a Organizao dos Estados Americanos (OEA) reforasse sua posio e tivesse sua estrutura, funes e objetivos repensados. Buscou adaptar-se nova dinmica das relaes interamericanas colocandose desaos como a defesa da democracia, o fortalecimento da governabilidade democrtica e uma nova concepo da segurana hemisfrica. Com base neste novo papel, a OEA renou suas denies de democracia e no-interveno e implementou uma srie de iniciativas em relao a sua proteo. Segundo Villa,4 o impacto de uma viso emergente do mundo revelou-se para os formuladores de poltica externa brasileira ... como um mapa do caminho cognitivo de aumento de ganhos relativos na regio sul-americana em aspectos como integrao regional e desenvolvimento, agenda de segurana regional e imagem poltica regional . Na nova percepo da diplomacia brasileira, tomar como marco normativo a defesa da democracia facilitaria ao pas atingir as metas de desenvolvimento visadas. Isto favoreceu ento uma pequena inexo na tradio no-intervencionista da poltica externa brasileira com vistas a se adaptar mais aos novos padres da poltica internacional. Por m, a opo pelo regionalismo, que se traduz desde formas superciais de cooperao entre pases, at experincias mais profundas de unio aduaneira ou mesmo de um mercado comum, foi uma opo importante de insero externa. O processo de liberalizao da economia internacional e de apoio aos princpios democrticos conviveu com recuperao e avanos das experincias de integrao regional. Em termos internacionais, o regionalismo teve um papel importante em um novo modelo de integrao adaptado ao padro econmico liberal, considerado
4 VILLA, Rafael. Brasil: poltica externa e a agenda democrtica na Amrica do Sul. Trabalho apresentado no 4o Encontro Nacional da ABCP. Rio de Janeiro, PUC-Rio, 21-24/jul 2004, p. 6.

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como uma forma de aumentar a competitividade econmica e de enfrentar desaos e presses tanto internas quanto externas resultantes da economia globalizada. No mbito latino-americano, as experincias de integrao regional experimentaram avanos, atravs de esque mas sub-regionais. Durante os anos 90, houve uma retomada de pro cessos de integrao j existentes, junto com a formao do Mercosul. Estes novos blocos, ao contrrio do modelo de integrao proposto pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) nos anos 50, caracterizaram-se pela abertura para o exterior atravs da liberalizao das economias e, ao mesmo tempo, buscaram tornar-se mais atrativos para o capital externo. No campo poltico, em 1986, foi formado o Grupo do Rio que, nos anos 90, experimentou um desenvolvimento incorporando novos membros e atuando como frum alternativo de articulao de polticas para os pases latino-americanos. Internamente, a crise na estratgia de desenvolvimento e os problemas inacionrios do incio da dcada assim como a ameaa de marginalizao da regio em relao ao comr cio inter nacional e a uxos nanceiros incenti varam os agentes econmicos a buscarem solues de desenvol vimento e de insero externa atravs de um processo de integrao. A integrao regional vista como um canal de insero na economia internacional converteu-se em um mecanismo importante no arco das aes externas brasileiras. Traos gerais da poltica externa No incio dos anos 90, diversas polticas externas de pases da regio experimentaram transformaes como conseqncia das mudanas ocorridas internamente e na ordem internacional. No caso do Brasil, as modicaes em sua poltica exterior no se deram de forma abrupta ou linear. A trajetria interna de avanos e recuos nas transformaes econmicas assim como o forte predomnio da chancelaria e suas tradies no processo de formulao da poltica exterior contribuiu para que o processo fosse mais lento. A chegada de Collor de Mello Presidncia esteve acompanhada de uma crise de paradigma que ps em xeque os princpios da poltica externa adotada at ento, mas que no foi capaz de consolidar um novo conjunto de princpios. O Itamaraty uma corporao forte, com uma burocracia que historicamente concentra o processo de formulao da poltica externa. Esta centralizao, se tradicionalmente contribuiu para um comportamento mais estvel, criou certas diculdades de renovao e de adaptao nova realidade nacional (democratizao e abertura econmica) e internacional. Contribuiu, assim, para que a diplomacia enfrentasse diculdades em negociaes ou em representar distintos interesses sociais e concorreu para o ritmo mais lento das inexes experimentadas pela poltica externa. A crise de paradigma no abriu espao para a consolidao de um consenso substitutivo, mas sim de duas correntes com diferentes vises sobre a insero internacional do pas e sobre temas da cooperao sul-sul.
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A primeira, de carter mais autonomista, manteve mais os elementos do paradigma globalista seguido at ento. Defende uma projeo mais autnoma do Brasil na poltica internacional; tem preocupaes de carter poltico-estratgico dos problemas Norte/Sul; d maior destaque perspectiva brasileira de participar do Conselho de Segurana das Naes Unidas; e busca um papel de maior liderana brasileira na Amrica do Sul. O destaque que d para a cooperao com pases do Sul evidente. A segunda, sem abrir mo das reivindicaes da primeira, procura dar maior importncia ao apoio do Brasil aos regimes internacionais em vigncia. Defende uma insero internacional do pas a partir de uma soberania compartilhada e da autonomia pela participao (onde valores globais devem ser defendidos por todos). Busca na Amrica do Sul uma liderana mais discreta.5 Em funo de seu apoio aos valores da ordem internacional atual, de carter liberal, este grupo identicado por analistas de poltica externa como liberais. O governo Collor, mais liberal, foi seguido pela administrao autonomista de Itamar Franco e o governo de Cardoso buscou um comportamento que conjugasse traos das duas vises. A administrao Lula, por m, recolocou como eixo da poltica externa a corrente autonomista vinculada aos padres tradicionais de poltica externa. Um elemento comum importante s duas correntes que atuou como incentivo para a cooperao com pases do Sul foi a manuteno, por parte da diplomacia brasileira, da crena que sustenta que o Brasil deve ocupar um lugar especial no cenrio internacional em termos poltico-estratgicos. No perodo de Itamar Franco, quando a poltica externa recuperou a preponderncia de seus pressupostos tradicionais de vertente autonomista, apoiou-se em uma perspectiva que identicava a ordem internacional como cenrio de polaridades indenidas.6 Defendia que a principal potncia, apesar de sua posio destacada de liderana, buscaria adaptar-se s necessidades dos parceiros de maior relevncia e de outros menores, entre os quais se encontrava o Brasil.7 Como conseqncia, a diplomacia brasileira procurou desdramatizar as relaes com os Estados Unidos evitando tanto alianas incondicionais quanto enfrentamentos.8 No incio do governo de Cardoso a inexo mais relevante foi a aceitao do novo conceito de soberania compartilhada, diferente do conceito clssico de
5 Sobre o desejo de autonomia e a perspectiva de adeso do Brasil aos regimes internacionais, ver PINHEIRO, Letcia. Trados pelo Desejo: um ensaio sobre a teoria e a prtica da poltica externa brasileira contempornea. Contexto Internacional, vol. 22 n. 2. Rio de Janeiro, IRI-PUC/RJ, jul./dez 2000, p.305-334. 6 LAFER, Celso e FONSECA JR., Gelson. Questes para a Diplomacia no Contexto Internacional de Polaridades Indenidas. In: FONSECA JR., Gelson & NABUCO DE CASTRO, Srgio (orgs.), Temas de Poltica Externa Brasileira II, vol. I. So Paulo, Paz e Terra/Ipri, 1994, p. 49-77. 7 SARAIVA, Miriam Gomes e TEDESCO, Laura. Argentina e Brasil: polticas exteriores comparadas depois da Guerra Fria. Revista Brasileira de Poltica Internacional Ano 44 n.2. Braslia, Ibri, jul./dez.2001. p.126-150. 8 Ver LIMA, Maria Regina Soares de & HIRST, Mnica. O Brasil e os Estados Unidos: dilemas e desaos de uma relao complexa. In: FONSECA JR., Gelson & NABUCO DE CASTRO, Srgio (orgs.), Temas de Poltica Externa Brasileira I V.2. So Paulo, Paz e Terra, 1994.

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soberania.9 Esta viso identicava um mundo marcado por valores universais, onde os Estados estariam sujeitos s normas oriundas dos regimes internacionais. Neste quadro, os Estados Unidos seriam um pas com mais recursos de poder, mas que necessitariam da adeso de outras potncias para a gesto desta ordem. Em termos prticos, a poltica externa brasileira manteve, em relao ao parceiro, um baixo perl em termos polticos, e divergncias em temas tanto da organizao do comrcio internacional quanto relativos ao continente americano. Brasil e a Cooperao Sul-Sul com Amrica do Sul Em termos da cooperao com pases da Amrica do Sul, cabe destacar as iniciativas brasileiras de estruturao de mecanismos de cooperao com os pases da regio como um todo e, como principal dimenso da poltica de cooperao do Brasil, o relacionamento no interior do Mercosul com destaque para a cooperao Brasil-Argentina.
A construo de uma liderana em face da regio
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A estratgia de construo de liderana por parte da diplomacia brasileira na Amrica do Sul foi seguida durante todo o perodo, mas com diferentes gradaes. Durante o governo de Franco, a aproximao com os pases vizinhos, j dentro dos marcos de uma cooperao sul-sul, foi intensicada, podendo ser enquadrada no que Myers dene como Estado aspirante a hegemnico no contexto regional.10 Em termos da cooperao econmica, durante o governo de Franco, a perspectiva de se criar uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (Alcsa) foi colocada em relevo em detrimento do Mercosul11. Neste caso, o Brasil ocuparia uma posio central de liderana no bloco, mas o projeto no prosperou. O modelo de atuao brasileiro diante de situaes de crise na regio foi de no-interveno, baseado em preceitos tradicionais da diplomacia brasileira em termos de percepes da segurana internacional e de conceitos clssicos da poltica internacional, que foram mantidos a despeito de todas as mudanas ocorridas no cenrio internacional. No interior da Organizao dos Estados Americanos (OEA), a postura brasileira foi de defender uma posio menos intervencionista. No que diz respeito interao com os Estados Unidos em temas da cooperao poltica na Amrica do Sul, no havia coincidncia de opinies e, portanto, no se
9 SILVA, Alexandra de Mello e. A poltica externa em transio: rumo a um novo paradigma? Net Work, vol.8 n. 3. Rio de Janeiro, CEA's/Ucam, jul/set 1999, p. 6. 10 MYERS, D. (1991). Threat perception and strategic responses of regional hegemons: A conceptual overview. in D. Myers (ed.), Regional Hegemons: Threat perceptions and strategic responses. Boulder/San Francisco, Westview Press, citado por SENNES, Ricardo U. Potncia mdia recm-industrializada: parmetros para analisar o Brasil. Contexto Internacional, vol. 20 n. 2. Rio de Janeiro, IRI-PUC/RJ, jul/dez p. 390. 11 CERVO, Amado (1998). Multilateralismo e integracin: evolucin del pensamiento diplomtico brasileo. Ciclos, Ao VIII, n. 14-15. Buenos Aires, Instituto de Investigaciones en Historia Econmica y Social/UBA, 1er. Semestre 1998, p. 205-226.

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colocava a possibilidade de se construir alguma atuao articulada de longo prazo, porm, em funo da desdramatizao das relaes, o Brasil tampouco buscou enfrentamentos.12 Durante o mandato de Cardoso, a diplomacia iniciou uma modesta reviso do comportamento brasileiro perante a regio. Buscou construir sua liderana na rea a partir do binmio segurana e estabilidade democrtica, estabelecendo vnculos fortes com os pases vizinhos e atuando como mediador em situaes de crise quando chamado para tal. A partir de uma perspectiva de apoio aos regimes internacionais, a aceitao da idia da democracia como valor universal contribuiu para que a diplomacia brasileira estabelecesse um consenso em torno da vinculao entre democracia, integrao regional e perspectivas de desenvolvimento nacional.13 Assim, sem abrir mo dos princpios da no-interveno, buscou incluir em sua agenda a defesa da democracia e atuar em face de cada caso de crise. No campo econmico, a idia de formao da Alcsa foi abandonada. Ao mesmo tempo, no que tange construo da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) proposta pelos Estados Unidos, a diplomacia brasileira criou obstculos, dando preferncia a experincias sub-regionais. Por outro lado, foi dado incio ao movimento de construo de uma comunidade sul-americana de naes, de carter mais poltico e abrangente que o projeto da Alcsa. Em 2000, houve a primeira reunio dos pases sul-americanos em Braslia, com vistas a formar a Comunidade Sul-Americana de Naes, onde as idias principais discutidas foram integrao econmica e infra-estrutura da regio, assim como o reforo dos regimes democrticos. No governo de Lula, com o fortalecimento da corrente autonomista, a construo de uma liderana na regio defendida com mais vigor e busca aprofundar o comportamento que j seguido na gesto de Cardoso, mas de forma mais ativa. A diplomacia brasileira incluiu em sua agenda um projeto mais claro de construo de uma liderana regional articulado segurana regional, defesa da democracia, aos processos de integrao regional e s perspectivas de desenvolvimento nacional. Os exemplos mais relevantes da diplomacia brasileira como mediador em situaes de crise foram, primeiramente, a proposta de formao do Grupo de Amigos da Venezuela, com vistas a acompanhar os embates entre o governo venezuelano e a oposio na questo do plebiscito (e depois nos atritos entre Venezuela e Colmbia).
 SENNES, Ricardo U. Potncia mdia recm-industrializada: parmetros para analisar o Brasil, op. cit., p.404, assinala como potncias mdias como o Brasil em geral buscam estabelecer relaes bilaterais de baixo perl com as grandes potncias com vistas a manter-se livres de sua inuncia em temas tanto internos quanto regionais. 13 Ver VILLA, Rafael. Brasil: poltica externa e a agenda democrtica na Amrica do Sul, op. cit.

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Em seguida, buscou assumir o papel de mediador entre o governo de Hugo Chvez e os pases da regio. A tentativa brasileira de apaziguar a situao equatoriana por fora do mbito da OEA tambm foi importante. Por m, a mediao que a diplomacia presidencial brasileira buscou exercer na crise boliviana. A participao brasileira nas Foras de Paz do Haiti tambm se vincula s iniciativas brasileiras de consolidar sua liderana na regio e reforar a cooperao sul-sul. Neste caso, Brasil lidera uma fora de imposio de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU) composta por tropas de diversos pases da regio. A posio brasileira de mediador e de lder de uma fora de imposio da paz j uma maior adequao aos novos parmetros da ordem internacional se comparada com a idia da no-interveno aplicada plenamente em termos histricos. Segundo o chanceler Celso Amorim, O Brasil sempre pautou pela nointerveno nos assuntos internos de outros Estados ... Mas ... o preceito da nointerveno deve ser visto luz de outro preceito, baseado na solidariedade: o da no indiferena.14 com base nesta formulao que a diplomacia desempenha um papel ativo com vistas a soluo de crises regionais.15 Outra esfera de atuao importante foi a Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA). A partir da eleio de Lula, a diplomacia brasileira concentrou esforos mais diretos na sua implementao. As idias de maior integrao econmica, de infra-estrutura e defesa dos regimes democrticos seguiram sendo foco central de discusso. Em 2004, a CASA foi formalmente constituda e seu primeiro desempenho importante foi uma cpula entre os sul-americanos e os pases da Liga rabe, organizada pelo governo brasileiro em 2005. A atuao brasileira nesta rea conviveu tambm com algumas tenses. A partir do incremento de sentimentos nacionalistas, alguns pases vizinhos reivindicam concesses brasileiras no campo econmico. A nacionalizao dos hidrocarbonetos levada adiante pelo governo boliviano, embora tenha afetado a Petrobrs, foi digerida pelo governo brasileiro e a diplomacia adotou uma posio pragmtica e de baixo perl. A ascenso do governo de Hugo Chvez na regio com um projeto alternativo de liderana coloca um dilema para a poltica externa brasileira: como incluir a Venezuela no projeto brasileiro de integrao e evitar que o presidente Chvez dena o ritmo do processo. Como parte do projeto brasileiro e em resposta a estas reivindicaes, do-se passos importantes no sentido de articular o projeto de liderana nacional na regio (democracia/integrao regional/perspectivas de desenvolvimento nacional) que comeam a se reetir em uma maior disposio brasileira de arcar com alguns custos da integrao. A reeleio de Lula devolveu sua legitimidade e a diplomacia
 Citado por OLIVEIRA, Marcelo Fernandes de. Elites econmicas e poltica externa no Brasil contemporneo. So Paulo, IEEI/mimeo, 2005, p. 21-22.  OLIVEIRA, Marcelo Fernandes de. Elites econmicas e poltica externa no Brasil contemporneo. op. cit., p. 21.

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presidencial ativa vem sendo retomada com mais vigor ao comportamento brasileiro vis a vis a regio.
Os casos do Mercosul e da cooperao com a Argentina

O Mercosul a experincia de integrao mais importante da poltica externa brasileira e abriu uma nova etapa em sua formulao e implementao. O Tratado de Assuno foi assinado em 1991, a partir dos avanos da cooperao entre Brasil e Argentina desenvolvidos desde 1985. Embora a cooperao entre ambos fosse orientada mais para os campos poltico e de infra-estrutura, o Tratado deu mais impulso para a rea comercial em funo da coincidncia de projetos liberais de abertura entre os governos de Collor e de Menem.16 A viso mais pragmtica do processo de integrao ento predominante acreditava que a unio aduaneira favoreceria a articulao do projeto nacional de desenvol vimento contri buindo para gerar uma economia de escala especializada. Em relao insero externa, o bloco poderia contribuir como plo de atrao de comrcio e investimentos pri va dos. Em termos da construo de liderana brasileira na regio, o Mercosul poderia atuar como elemento condicionador das economias de pases vizinhos. Desde a perspectiva argentina, o governo de Menem via no Brasil um parceiro no campo econmico, enquanto deixava a posio de principal parceiro poltico para os Estados Unidos.17 Na evoluo do processo de cooperao, o comrcio foi na prtica um dos setores onde a integrao avanou mais. As assimetrias entre as economias dos scios e as diferenas nas polticas cambiais obstaram uma aproximao maior em termos de coordenao macroeconmica. A preservao da autonomia no que tange s decises internas de poltica econmica era considerada mais relevante. A presidncia de Franco, de corte mais autonomista, buscou um projeto de integrao dando mais importncia formao da Alcsa. Percebendo a integrao sul-americana sob a liderana brasileira como prioridade, a corrente autonomista via como importante uma ampliao do bloco atravs da entrada de novos Estados ou dos esforos de se formar uma rea de livre comrcio de toda a Amrica do Sul. O Mercosul, por seu turno, poderia atuar como um instrumento capaz de proporcionar ao Brasil um melhor posicionamento regional, assim como atuar na esfera comercial como elemento capaz de abrir caminho para a formao da rea de livre comrcio. Mas a integrao nos marcos do Mercosul foi se impondo (enquanto o projeto da Alcsa cou no discurso). O bloco foi assumindo um papel cada vez
 Os governos anteriores de Sarney e Alfonsn tinham opes mais desenvolvimentistas. Por isto, muitos autores chamam a opo comercialista de abandono dos princpios originrios da cooperao.  SARAIVA, Miriam Gomes e TEDESCO, Laura. Argentina e Brasil: polticas exteriores comparadas depois da Guerra Fria, op. cit.

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mais im por tante na poltica externa brasileira, sobretudo em termos comerciais. No nal de 1994, foi assinado o Protocolo de Ouro Preto que marcou o incio da unio aduaneira e deu ao bloco uma personalidade jurdica para a negociao de acordos internacionais. Diversos setores econmicos internos foram se engajando no processo, outorgando-lhe maior consistncia. Durante a gesto de Cardoso, em 1999, o Mercosul viveu uma grave crise em funo da desvalorizao da moeda brasileira e dos efeitos negativos desta medida sobre a economia argentina. A falta de mecanismos institucionais capazes de solucionar os problemas intra-bloco abriu espaos para que problemas nacionais criassem obstculos para sua evoluo e tornassem claros os conitos em seu interior.18 O desenvolvimento do processo de integrao, assim como a soluo das divergncias entre seus Estados membros, cou nas mos das lideranas nacionais. O governo argentino, em face da desvalorizao do real, imps barreiras alfandegrias para produtos brasileiros. O governo brasileiro, por seu turno, afastou-se do processo de integrao mantendo um baixo perl at o incio da administrao de Fernando de la Ra. Durante o governo de Lula, a atuao brasileira no Mercosul vem sendo marcada por movimentos diferentes, oriundos de distintas correntes de pensamento que compem o governo. A primeira, j vista, refere-se perspectiva autonomista que prioriza a liderana brasileira na Amrica do Sul como um todo. Esta perspectiva impulsionou a assinatura de acordo de associao com os pases da Comunidade Andina e a candidatura da Venezuela como scio pleno. Ao mesmo tempo, busca manter um equilbrio econmico no interior do Mercosul que favorea os projetos brasileiros de desenvolvimento industrial e projeo econmica. A segunda diz respeito viso de acadmicos e lideranas pr-integrao, que prope um aprofundamento do processo em termos polticos e sociais e busca abrir espaos para avanos de sua institucionalizao. A raticao e implementao do Protocolo de Olivos e a formao do Parlamento do Mercosul so resultantes dos esforos de institucionalizao do bloco deste grupo. O Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul foi criado, mas ainda faltam detalhes sobre seu funcionamento. No entanto, os desequilbrios econmicos regionais internos ao Brasil dicultam que o pas exera o papel do paymaster no bloco ou na regio e absorva custos dos parceiros menores. O Mercosul atua tambm como canal de cooperao sul-sul de carter interregional. No que se refere s relaes econmicas externas, o bloco desempenha um papel fundamental nos dilogos com outros grupos de pases. Sua atuao coletiva ganhou destaque depois da assinatura do Protocolo de Ouro Preto,
18 ONUKI, Janina. A fragilidade institucional do Mercosur. Carta Internacional, Ano. 9, n. 98. So Paulo, 2001, p. 13.

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quando foram negociados diversos acordos. Isto favoreceu a estratgia brasileira de maiores contatos com outros mercados sul-americanos. Em setembro de 1994, seus membros aprovaram um documento que propunha incentivar a liberalizao do comrcio entre os pases da Amrica do Sul. As negociaes de associao com Chile e Bolvia resultaram na assinatura de acordos com estes pases em 1996. Em 1998 foi assinado um acordo marco para negociar uma rea de livre comrcio com a Comunidade Andina. Em 2003, foi rmado um acordo de associao nos moldes do acordo assinado com Chile e com Peru e, em 2004, foi assinado tambm com Venezuela, Colmbia e Equador.19 As negociaes no concludas para a formao da Alca foram levadas em conjunto pelos pases membros do bloco. Nos marcos do Mercosul, o eixo bilateral Brasil/Argentina de cooperao considerado estratgico em termos polticos pelo Brasil. A dinmica poltica do grupo repousa sobre esta interao. A perspectiva de uma aliana entre Argentina e Brasil no que diz respeito a uma atuao frente aos temas da poltica regional e internacional mencionada h muitos anos. Em meados da dcada de 90, foi criado o Mercosul poltico com o objetivo, entre outros, de buscar posies internacionais comuns entre os pases membros. No entanto, as polticas externas dos pases membros seguiram sendo consideradas rea sensvel e vistas por ambos como questo de soberania nacional. Segundo Pinheiro,20 no caso das relaes do Brasil com pases vizinhos, o desejo de autonomia se utiliza da concepo (grociana) para a satisfao de sua busca por poder. Assim seus espaos de atuao externa em termos individuais e do aumento de sua projeo no cenrio internacional no devem ser obstados por qualquer partilha de soberania (concepo realista). Como agravante, desde a formao do Mercosul, a corporao diplomtica brasileira tem uma viso da Argentina como scio menor e as mudanas freqentes que ocorrem na poltica externa argentina geram desconana. Desde a perspectiva da diplomacia argentina, existe uma permanente indenio sobre o papel exato que Brasil deve ter na poltica externa do pas21 e parte desta diplomacia mostra-se sensvel a qualquer sinal de proeminncia do Brasil no interior do Mercosul. Identica-o como pas que busca sempre mais poder na esfera internacional em detrimento dos outros parceiros de bloco.

 O Acordo Marco com a Unio Europia no objeto de estudo deste artigo, pois no representa a cooperao sul-sul. Outros acordos de cooperao sul-sul sero vistos na parte seguinte.  PINHEIRO, Letcia. Trados pelo Desejo: um ensaio sobre a teoria e a prtica da poltica externa brasileira contempornea, op. cit., p. 323. 21 RUSSELL, Roberto. Poltica exterior y veinte aos de democracia: un primeer balance. In NOVARO, M. & PALERMO, V. (comps.), La historia reciente. Argentina en Democracia. Buenos Aires, Edhasa, 2004. p. 257-269

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Outras formas de cooperao sul-sul Em termos gerais, a poltica externa brasileira durante o perodo buscou aproximao maior com as consideradas potncias mdias de grande porte, com destaque para ndia, China, frica do Sul e embora no pertencente ao que se entende por Sul Rssia. Durante o governo de Franco e na poltica externa de Lula, esta prtica se fez mais presente. Desde 1993, a cooperao sul-sul com estes pases assume dois modelos distintos, ainda que caminhem juntos. Por um lado, esta cooperao foi levada adiante pela diplomacia brasileira atravs de negociaes comerciais nos marcos do Mercosul. Neste caso, o Brasil buscou a assinatura de acordos comerciais do bloco com pases considerados do Sul em termos individuais ou em grupo. Por outro lado, o Brasil buscou aproximar-se desses pases em termos individuais tanto na arena internacional (com destaque para as negociaes da Organizao Mundial do Comrcio) quanto com vistas a estabelecer com estes a chamada parceira estratgica. Nestes casos, a autonomia de poltica exterior no que diz respeito aos parceiros do Mercosul foi resguardada e a possibilidade de formulao de um comportamento comum entre os Estados do bloco no foi contemplada. Historicamente, existem experincias de atuaes conjuntas de pases do Sul nos marcos do Grupo dos 77, mas a base mais slida desta aproximao a partir da percepo da corrente autonomista do Itamaraty a crena de que estes pases teriam caractersticas semelhantes ao Brasil e com interesse no reordenamento do sistema internacional.
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A eleio em poucos meses de Lula e de e Kirchner abriu espaos para a construo de uma parceria mais slida no campo poltico. Mas, depois de um incio de aproximaes, em meados do primeiro mandato de Lula, as relaes viveram uma crise. O investimento brasileiro na integrao sul-americana e na construo de uma liderana regional provocaram reaes contrrias no governo argentino. Neste contexto, a diplomacia brasileira buscou manter um baixo perl para no comprometer o eixo bilateral. A partir do nal de 2005, a Argentina adotou um comportamento mais conciliador e a crise foi superada. A incorporao da Venezuela ao Mercosul como scio pleno deve dar um novo equilbrio interno. A opo do governo argentino de estabelecer uma aliana com Hugo Chvez com vistas a limitar avanos brasileiros na construo de uma liderana regional j visvel. A necessidade da diplomacia brasileira de conviver com um dirigente tambm com pretenses de construo de liderana na regio com divergncias de interesses e estilo, e com percepo e compreenso diferenciadas do cenrio regional pode dicultar a construo de uma aliana poltica mais slida.

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Estes pases, embora experimentem condicionamentos externos sobretudo em termos econmicos, teriam uma parcela de autonomia na formulao de suas aes internacionais e, com o m do bipolarismo, aumentam sua capacidade de negociao na esfera internacional.22. Ademais, tendem a buscar uma cooperao internacional como forma de se contrapor a aes unilaterais de grandes potncias. Foi no governo de Franco, quando a vertente autonomista do Itamaraty ocupou mais espaos, que a idia de desenvolver formas de cooperao com pases emergentes extra-regionais tomou fora. Documento do Itamaraty, de 1993 (sobre a Rssia, mas aplicvel tambm aos demais), destaca que so pases que no esto integrados estruturalmente a reas mais amplas, e que tampouco ocupam um dos plos centrais, vem na globalizao a possibilidade de realizar sua condio de potncia e de no serem levados a optar por um esquema de associao perifrica a uma das trs grandes reas .. .so os candidatos naturais a ter lugar de estaque na nova ordem mundial. Semelhanas como as dimenses continentais, reconhecida importncia regional , populao, produto interno bruto, recursos naturais, regime democrtico. (exemplos da ndia e da frica do Sul).23 Neste caso, a formao de parcerias estratgicas entre o Brasil e estes Estados passou a ser uma opo relevante. Em novembro de 1993, iniciou-se o incremento das relaes entre Brasil e China com a visita do presidente Zemin ao Brasil com o objetivo de se organizar uma parceria estratgica em setores de infra-estrutura e tecnologia. Nesta visita, foi assinado um protocolo de cooperao em pesquisa espacial.24 Houve esforos para o fortalecimento das relaes com a ndia a partir de uma maior articulao entre as atuaes dos dois pases nos foros multilaterais no tratamento de temas da poltica e do comrcio internacionais. Neste caso, a perspectiva de se atuar conjuntamente em foros multilaterais de forma que maximizasse suas aes deu base s aes brasileiras. Foi assinado tambm um acordo na rea cientca e tecnolgica entre os dois pases em 1993. Mas estes esforos, na prtica, no se traduziram neste momento em um incremento signicativo. No que se refere frica do Sul, em 1994 com o m do apartheid, inaugurouse uma nova etapa nas relaes entre os dois pases, mas que, como no caso da ndia, no mostrou resultados ainda na gesto de Franco. No que diz respeito s relaes com a Rssia, em 1994, o chanceler Celso Amorim viajou ao pas iniciando conversaes com vistas formao de um organismo de consulta entre os dois pases, quando assinou um tratado de parceria
 SENNES, Ricardo Ubiraci (1998) Potncia mdia recm-industrializada: parmetros para analisar o Brasil. Apresenta uma anlise muito interessante das classicaes sobre estes pases. 23 O repensar do Itamaraty e da Poltica Externa Brasileira, citado por BARROS NETTO, Sebastio do Rego. O Brasil e a Rssia. In: FONSECA JR., Gelson & NABUCO DE CASTRO, Srgio (orgs.), Temas de Poltica Externa II volume 2. Braslia, Fundao Alexandre de Gusmo/So Paulo, Editora Paz e Terra, 1994, p. 134. 24 Ver HIRST, Mnica e PINHEIRO, Letcia. A poltica externa do Brasil em dois tempos. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Ano 38 n. 1, Braslia, Ibri, 1995, p. 5-23.

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que buscava qualicar as relaes entre ambos como parceria estratgica.25 Em termos comerciais, o comrcio seguiu em patamares baixos. Embora durante o governo de Cardoso o ritmo deste movimento tenha diminudo em funo da predominncia da corrente liberal no interior do Itamaraty, o processo de aproximao com estes pases teve seqncia com destaque inicialmente para o campo comercial. No nal de sua gesto, a nova conjuntura internacional aps o 11 de setembro colocou a necessidade da diplomacia brasileira repensar sua insero internacional reforando a vertente multilateral e a aproximao com outros pases do Sul. Em 1996, foi assinado o Acordo de Pretria e Cardoso visitou a frica do Sul, quando so iniciadas as negociaes comerciais entre o Mercosul e o pas. Em dezembro de 2000, foi assinado um acordo marco entre ambos orientado para a criao de uma rea de livre comrcio. Em 2003, j no governo Lula, foi decidida a incorporao dos outros pases da Unio Aduaneira da frica Austral. Mais no nal do mandato, foi estabelecida uma aliana com a frica do Sul e a ndia na questo da propriedade intelectual na rea de farmacutica. O contencioso das patentes foi levado adiante pelo Brasil e frica do Sul contra o governo norte-americano, defendendo a possibilidade de os paises incentivarem a produo interna de remdios contra o HIV a custos menores. Houve xito medida que incorporou a ndia, que dentro dos benefcios da fase de transio do Acordo Trips produzia e vendia medicamentos similares aos de indstrias norte-americanas a custos menores.26 Os governos brasileiro e sul-africano conseguiram o apoio de outros pases africanos e puderam passar a comprar o coquetel anti-HIV da ndia. Esta experincia serviu como modelo exitoso de cooperao nos marcos da cooperao sul-sul frente a um tema multilateral, mas no teve seqncia durante o governo de Lula. Em relao China, no incio da dcada, seu mercado passou a ocupar a terceira posio como destino das importaes brasileiras, mas novos passos no sentido de construo da parceria estratgica no foram dados. Foi apresentado pela diplomacia brasileira um estudo sobre a viabilidade de se negociar um acordo de livre comrcio China-Mercosul. Diferentemente dos outros casos, com a Rssia negociaes comerciais no prosperaram. A partir de 1995, o comrcio entre ambos experimentou um crescimento relativo, mas mantendo a pouca diversicao produtos exportados. As dimenses que tiveram maiores avanos foram as de carter poltico e de cooperao. Em 1997, em visita do chanceler Primakov ao Brasil, foram assinados diversos acordos de cooperao em reas de educao, cultura, cincia e tecnologia
 Ver Protocolo sobre consultas entre o Ministrio de Relaes Exteriores da Repblica Federativa do Brasil e o Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Federao Russa e Tratado sobre sa Relaes de Parceria entre a Repblica Federativa do Brasil e a Federao da Rssia (MRE, Brasil, Resenha de Poltica Exterior do Brasil n. 75, jul./dez 1994, p. 104-105 e 108).  O Acordo Trips previa um perodo at 2005 para que pases em desenvolvimento se incorporassem denitivamente s suas normas.

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e investigaes sobre o espao exterior.27 Nesta mesma oportunidade, foi assinada a Declarao Conjunta de Criao da Comisso de Alto Nvel e, depois de algum tempo, em 2000, em visita do vice-presidente Marco Maciel Rssia, teve incio o funcionamento da comisso. Os temas mais freqentes so: o papel das Naes Unidas, os princpios do multilateralismo e do direito internacional, preocupaes com a segurana regional e internacional, combate ao terrorismo e busca de um sistema internacional de comrcio mais fortalecido e no-discriminatrio. Mas a idia de aproximao de uma Rssia com caractersticas parecidas ao Brasil atuou mais como elemento potencial que concreto. A posse do presidente Lula e o reforo da corrente autonomista deu uma nova direo poltica externa brasileira, com vistas a construir uma nova estratgia de insero internacional do pas, mais adequada tanto ao seu papel no mundo quanto aos constrangimentos prprios insero perifrica dos pases em desenvolvimento.28 Este movimento deu um novo peso cooperao sul-sul dentro da poltica externa brasileira, buscando consolidar um multilateralismo mais favorvel a estes pases. Buscou, entre outras, recuperar a diviso norte/sul e recoloc-la no centro da poltica internacional. Com esta determinao, priorizou uma campanha de reestruturao das Naes Unidas, assim como recolocou a candidatura do Brasil para um assento permanente em seu Conselho de Segurana. Foi formado com a ndia (mais Alemanha e Japo) o Grupo dos candidatos a uma cadeira denitiva do Conselho de Segurana da ONU. Buscou uma atuao mais ativa de defesa da perspectiva brasileira nas negociaes na OMC em ao conjunta com outros pases em desenvolvimento, dando prioridade ao equilbrio dos benefcios recebidos por pases mais desenvolvidos e em desenvolvimento. O G-20 formado em 2003 por pases como ndia, China e frica do Sul tornou-se e seguir sendo um foro importante de atuao da diplomacia brasileira logrando condicionar os avanos das negociaes da OMC incluso do tema agrcola, assim como possibilitou ao Brasil ocupar um lugar de global player nestas negociaes. Em termos comerciais, o governo reforou questes poltico-estratgicas adotando um comportamento pr-ativo na rea e empreendeu uma poltica incisiva de busca de mercados. No que diz respeito s relaes do Brasil com ndia e frica do Sul, houve muitos avanos. No incio da gesto de Lula, a diplomacia brasileira convocou
27 Sobre as relaes com a Rssia ver BACIGALUPO, Graciela Zubelz de. As relaes russo-brasileiras psGuerra Fria. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Ano 43 n. 2, Braslia, Ipri, 2000.  OLIVEIRA, Marcelo F. de. Alianas e coalizes internacionais do governo Lula: a Ibas e o G-20. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Ano 48 n. 2, Braslia, Ibri, 2005. p. 56.

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uma reunio em Braslia com os chanceleres dos dois pases com vistas a dar continuidade aliana ensaiada no caso do contencioso das patentes. L, foi assinada uma declarao que estabeleceu uma aliana de carter permanente o mecanismo conhecido como Frum de Dilogo IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul). Seus objetivos so fortalecer a capacidade dos trs pases nas negociaes internacionais, lutar pela reforma das Naes Unidas, assim como promover a cooperao tcnica em diversas reas. Nestas iniciativas, a diplomacia mantm uma autonomia em relao aos parceiros do Mercosul embora se benecie de sua posio na regio para ampliar sua projeo internacional. No campo comercial, em junho de 2003, foi assinado um acordo marco Mercosul-ndia nos mesmos moldes do Acordo assinado com a frica do Sul e, em 2005, foi assinado um acordo preferencial. Em tempos recentes, Brasil formou junto com a ndia o chamado G-4, que busca negociar com os estados Unidos e a Unio Europia uma sada para a Rodada de Doha.29 Tambm foi assinado um acordo preferencial Mercosul-frica Austral. Embora seja um comrcio pouco expressivo dentro do comrcio brasileiro com outros em termos gerais (cam ambos abaixo de 1% do total), experimentaram um aumento a partir de 2001.30 Nas negociaes sobre o meio ambiente, Brasil comps junto com a ndia a negociao de um Protocolo favorvel aos pases em desenvolvimento. A parceria Brasil-China tambm experimentou avanos no perodo. Em 2004, o vice-primeiro-ministro chins visitou o Brasil e o presidente Lula, a China, onde foram assinados diversos acordos de cooperao das reas econmica e tecnolgica. Foi estabelecida uma Comisso de Concertao e Cooperao, semelhante estabelecida com a Rssia durante a gesto de Cardoso, assim como foi reforada a parceria estratgica mencionada anteriormente. Foram tambm iniciados estudos sobre a assinatura de um acordo marco com vistas negociao de um acordo de livre comrcio Mercosul-China (que havia sido proposto no governo anterior), mas que foi obstado pelo fato do Paraguai manter relaes diplomticas com Formosa. Por m, no que diz respeito Rssia, no houve avanos signicativos nas relaes. Apesar dos discursos e dos mecanismos diplomticos, as caractersticas de insero internacional da Rssia no se enquadram na categoria das potncias mdias em funo de sua localizao geogrca e do relacionamento com sua vizinhana imediata mas, sobretudo, por seu poder militar. A interao da Rssia
 At o momento so negociaes difceis e incertas aonde a supresso dos subsdios agrcolas coloca-se como contraparte da reduo de barreiras para produtos industrializados.  LIMA, Maria Regina Soares de. A poltica externa brasileira e os desaos da cooperao sul-sul, op. cit., p. 48-49.

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com os Estados Unidos e com pases da Unio Europia se d em um nvel muito diferente dos casos do Brasil, da ndia e da frica do Sul. Apesar da importncia dada cooperao sul-sul pela poltica externa de Lula, na prtica, os avanos ainda so incipientes. Existem fortes diferenas entre estes pases e nem sempre seus interesses so coincidentes. A China e a Rssia tm uma insero bem distinta em temas da segurana internacional. De qualquer forma, os esforos continuam e possivelmente at o nal do segundo mandato do governo de Lula alguns resultados mais signicativos podero ser identicados. Consideraes finais As iniciativas de cooperao sul-sul levadas adiante nos marcos da poltica externa brasileira desde 1993 ocupam em tempos recentes um papel cada vez mais relevante no arco das aes internacionais do pas. Este movimento decorrente da nova conjuntura internacional multilateral dos anos 90, do tipo de insero internacional do pas, assim como da ascenso, dentro do Itamaraty, da corrente autonomista da diplomacia brasileira. Embora o comportamento brasileiro diante da Amrica do Sul e do Mercosul em particular seja muito diferente em termos de estratgia, qualidade e quantidade das iniciativas de cooperao levadas adiante com potncias mdias de outros continentes, as percepes da corrente autonomista podem ser identicadas nos dois casos. Em relao Amrica do Sul/Mercosul, os avanos so mais notveis, ainda que convivam com a falta de uma viso consensual destes pases sobre princpios que devem nortear a ordem internacional, assim como sobre elementos bsicos do regime poltico e da estratgia de desenvolvimento interna. O potencial nacionalista de alguns pases da regio tambm atua sobre os movimentos de cooperao entre os pases do continente. Neste contexto, para o Brasil, a cooperao com estes pases, mediada pela construo de uma liderana, signica absorver custos maiores que beneciem os parceiros menores. Em relao cooperao com pases de outros continentes, a dinmica diferente, mais equilibrada, onde o intercmbio e a ao coordenada nos foros multilaterais so mais importantes e conseguem inuenciar de alguma forma as negociaes internacionais. Nos dois casos, reporta-se dimenso multifacetada do comportamento brasileiro caracterstica de sua poltica externa e marca de suas opes de cooperao sul-sul. Dentro das estratgias de ao internacional apontadas por Lima,31 no primeiro caso, o Brasil assume uma estratgia mais prxima do
 LIMA, Maria Regina Soares de. A economia poltica da poltica externa brasileira: uma proposta de anlise, op. cit.

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padro de hegemonia, enquanto no segundo a iniciativa busca a assuno de um comportamento de liderana na organizao da ao coletiva, em cooperao com outros pases igualmente system-affecting. Recebido em 9 de agosto de 2007 Aprovado em 25 de novembro de 2007
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Resumo
O objetivo do artigo analisar as duas vertentes da cooperao sul-sul adotadas pela poltica externa brasileira entre 1993 e 2007. Por um lado, o artigo examina a poltica externa brasileira em face da Amrica do Sul: o Mercosul e a cooperao sul-americana em termos mais gerais que, dentro do arco das atuaes externas do pas, o tipo de cooperao sul-sul identificada como prioritria. Por outro lado, dedicar tambm algumas reflexes para a cooperao do Brasil com outros pases considerados emergentes e system-affecting, em outros continentes, como o caso da frica do Sul, ndia, China e, em diferente medida, da Rssia.

Abstract
The aim of this article is to analyze the two approaches to South-South cooperation evident in Brazilian foreign policy between 1993 and 2007. On one hand the article examines Brazilian foreign policy towards South America. Specifically, cooperation with Mercosur members and South-American cooperation broadly conceptualized. The region is a foreign policy priority among its south-south cooperation activities. On the other hand, this paper reflects on Brazilian cooperation with other emerging and system-affecting countries that belong to other continents, such as South Africa, India and China, and to a certain extent, Russia. Palavras-chave: cooperao Sul-Sul; poltica externa brasileira, Amrica do Sul, regionalismo e multilateralismo. Key words: South-South cooperation, Brazilian foreign policy, South America, regionalism and multilateralism.

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