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Aula 2 - Mudana e Permanncia na Constituio: o poder de reforma

Relaes entre histria e constituio


Como vimos no mdulo anterior, a histria desempenha um papel importante na compreenso do sentido do termo constituio. Se o constitucionalismo medieval busca na tradio o fundamento para a regulao legtima das relaes sociais, voltando-se para o passado, o constitucionalismo revolucionrio do sculo XVIII toma um rumo diverso. A crena na razo e na possibilidade de construir um direito com base em princpios racionais leva afirmao da possibilidade de ruptura com o passado - nas palavras de Zagrebelsky, leva a uma tentativa de subtrair a constituio da necessidade histrica [1] . A constituio, para os movimentos revolucionrios do sculo XVIII, produz uma espcie de acelerao do futuro em direo ao presente. No mais a tradio que justifica a manuteno das relaes de poder, mas a deciso da nao soberana, reduzida a um documento, expresso de um projeto revolucionrio que se realiza aqui e agora.

[1] ZAGREBELSKY, Gustavo. Historia y constitucin. Traduo: Miguel Carbonell. Madrid: Trotta, 2005. p. 35.

[2] COLOMBO, Paolo. Governo e costituzione: la transformazione del regime politico nelle teorie dellet rivoluzionaria francese. Milano: Giuffr, 1993. p. 203 e ss. [3] ZAGREBELSKY, Gustavo. Op. cit., p. 39. [4] Cf. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 18 ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 196 e ss.

A pretenso de apresentar a constituio como obra acabada exige, entretanto, a dissociao dos conceitos de revoluo e constituio. De fato, a constituio deve surgir como o mecanismo de consumao de revoluo [2]. Enquanto resultado da revoluo, a nova ordem constitucional deveria ser considerada perfeita e imutvel [3] - no por outra razo o debate constituinte da Frana revolucionria chegou a testemunhar propostas de pena de morte para quem propusesse mudanas constitucionais. fcil antecipar, entretanto, que esse pensamento iluminista radical no poderia prosperar, nem mesmo no mbito dos prprios processos revolucionrios [4].

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Direito Constitucional

Thomas Jefferson, um dos fundadores dos Estados Unidos da Amrica, por exemplo, alertava: a terra pertence aos vivos. Segundo Jefferson, a constituio no poderia significar a ditadura das geraes anteriores sobre as geraes futuras. O projeto iluminista radical de uma constituio perfeita e imutvel, tal qual as leis imortais deduzidas racionalmente da natureza, representaria um risco para a prpria viabilidade do projeto constitucional, uma vez que supunha a mera supresso da dimenso histrica desse projeto (e, portanto, ignorava sua necessidade de atualizao). A tenso que se coloca diante da constituio moderna , portanto, uma tenso entre permanncia e mudana, entre imobilidade e renovao - uma tenso que no pode mais ser evitada a partir do momento em que os homens tomam para si a tarefa de instituir uma constituio, ao invs de descobrir as leis fundamentais de sua sociedade no passado ou na religio, por exemplo. A constituio aparece, ento, entre um ato fundador e o processo histrico de concretizao e atualizao dessa fundao.

Mudana formal na constituio


Nesse sentido, afirma Jorge Miranda: nenhuma Constituio se esgota num momento nico - o da sua criao; enquanto dura, qualquer Constituio resolve-se num processo - o da sua aplicao - no qual intervm todas as participantes na vida constitucional [5]. Se por um lado devemos reconhecer a impossibilidade de uma constituio imutvel, por outro, correto afirmar que a idia de intangibilidade e de permanncia da constituio , nos dizeres de Raul Machado Horta, inspiradora do constitucionalismo moderno [6]. No foi por outra razo que as constituies francesas revolucionrias criaram regras que dificultam a mudana do texto constitucional, tornando-a mais lenta e complexa.
[5] MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 389. [6] HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 105.

IMAGEM Cmara dos Deputados CEFOR - NUEAD.

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[7] VERD, Pablo Lucas. Curso de derecho politico. Madrid: Tecnos, 1974. p. 585-586. [8] VERD, Pablo Lucas. Op. cit., p. 586..

Essas regras so responsveis pela chamada rigidez constitucional, um sistema formal prprio das constituies escritas, que estabelece, reflexivamente, um modo distinto do seguido pela legislao ordinria para produzir, modificar e derrogar as normas constitucionais, o qual se traduz, precisamente, na existncia de determinados obstculos tcnicos que evitam que os preceitos constitucionais sejam facilmente reformados, conseguindo, deste modo, sua continuidade [7]. Normalmente, esses obstculos tcnicos so constitudos por: a) um rito procedimental mais lento e complicado que o adotado para aprovao de leis ordinrias; b) limites temporais (proibio de reformar a constituio durante um determinado prazo); c) limites circunstanciais (proibio de reformar a constituio em determinadas circunstncias); e d) limites materiais (proibio de reformar determinados preceitos constitucionais) [8] . Em direito constitucional, atribui-se a titularidade do poder de alterar formalmente a constituio ao chamado poder reformador ou poder constituinte derivado. O processo tcnico de mudana constitucional recebe diferentes tratamentos terminolgicos nas constituies escritas. Fala-se, de forma geral, em reforma, reviso ou emenda. necessrio ter presente, entretanto, que mesmo no mbito da experincia constitucional brasileira no possvel identificar sentidos estveis para esses termos. Para compreender melhor a questo e assimilarmos seu tratamento no direito constitucional positivo vigente, propomos uma rpida sntese sobre a mudana formal nas constituies brasileiras.

Breve histrico da modificao formal da constituio na experincia constitucional brasileira (I)


A Constituio Poltica do Imprio, de 1824, era uma constituio semi-rgida. Em seu artigo 178, ela estabelecia expressamente quais matrias tratadas em seu texto eram dotadas de status constitucional (a saber, limites e atribuies dos poderes polticos e direitos polticos e individuais dos cidados) e determinava que a alterao dos demais dispositivos prescindia das formalidades tcnicas previstas para reforma constitucional. Apenas uma reforma Carta de 1824 foi regularmente aprovada, de acordo com o procedimento de alterao previsto nos artigos 174 e seguintes [9]: a seguir o chamado Ato Adicional, aprovado pela Lei de 12 de agosto de 1834. De acordo com Marcelo Cerqueira, duas outras modificaes importantes foram feitas constituio de 1824 sem observncia das regras de reforma previstas no texto: a chamada Lei de
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Interpretao do Ato Adicional e o Golpe da Maioridade (em maio e julho de 1840, respectivamente) [10]. Quanto s constituies republicanas do Brasil, todas elas so rgidas. Assim, todas previam o sistema de regras a que nos referimos anteriormente, destinado a dificultar a mudana constitucional por meio de obstculos tcnicos. A Constituio de 1891, primeira da Repblica, consagrou a terminologia reforma constitucional - nica via de mudana formal da constituio prevista no texto, em seu artigo 90 [11]. a seguir curioso notar que logo em novembro de 1891 (a Constituio havia sido promulgada em fevereiro desse mesmo ano) o presidente eleito, Marechal Deodoro da Fonseca, fecha o Congresso e baixa um decreto prometendo, entre outras coisas, a realizao de uma reviso constitucional, destinada a fortalecer o Executivo e garantir aos estados uma autonomia comedida [12]. Diante da ausncia de unidade nas Foras Armadas, que sustentariam as medidas de exceo adotadas, vinte dias aps o golpe Deodoro renunciou. Ainda quanto Constituio de 1891, curioso notar que a reforma de 1926 utiliza a expresso emendas para designar as modificaes introduzidas no primeiro texto republicano. A reforma de 26, conduzida sob a batuta do Presidente Artur Bernardes apresentava emendas a 38, dos 91 artigos da Constituio. Graas resistncia de alguns parlamentares, pouco foi aprovado. Entre as modificaes mais importantes, encontrava-se a autorizao de vetos parciais a projetos de lei pelo Presidente da Repblica: o texto original da Constituio permitia apenas o veto total, seguindo o modelo americano [13].
[9] Constituio Poltica do Imprio do Brazil (1824): Art. 174. Se passados quatro annos, depois de jurada a Constituio do Brazil, se conhecer, que algum dos seus artigos merece reforma, se far a proposio por escripto, a qual deve ter origem na Camara dos Deputados, e ser apoiada pela tera parte delles. Art. 175. A proposio ser lida por tres vezes com intervallos de seis dias de uma outra leitura; e depois da terceira, deliberar a Camara dos Deputados, se poder ser admittida discusso, seguindo-se tudo o mais, que preciso para formao de uma Lei. Art. 176. Admittida a discusso, e vencida a necessidade da reforma do Artigo Constitucional, se expedir Lei, que ser sanccionada, e promulgada pelo Imperador em frma ordinaria; e na qual se ordenar aos Eleitores dos Deputados para a seguinte Legislatura, que nas Procuraes lhes confiram especial faculdade para a pretendida alterao, ou reforma.

[10 ] CERQUEIRA, Marcello. Reviso, reforma constitucional e plebiscito. In: GRAU, Eros; GUERRA FILHO, Willis S. Direito constitucional: estudos em homenagem a Paulo Bonavides. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 131.

[12] FAUSTO, Boris. Histria do Brasil. 12 ed. So Paulo: Edusp, 2006. p. 254.

[13] BALEEIRO, Aliomar. Constituies brasileiras: 1891. v. II. Braslia: Senado Federal; CEE, 2001.

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Art. 177. Na seguinte Legislatura, e na primeira Sesso ser a materia

proposta, e discutida, e o que se vencer, prevalecer para a mudana, ou addio Lei fundamental; e juntando-se Constituio ser solemnemente promulgada. Art. 178. E s Constitucional o que diz respeito aos limites, e attribuies respectivas dos Poderes Politicos, e aos Direitos Politicos, e individuaes dos Cidados. Tudo, o que no Constitucional, pde ser alterado sem as formalidades referidas, pelas Legislaturas ordinarias.

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[11] Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil (1891): Art 90 - A Constituio poder ser reformada, por iniciativa do 1 - Considerar-se- proposta a reforma, quando, sendo apresentada Congresso Nacional ou das Assemblias dos Estados. por uma quarta parte, pelo menos, dos membros de qualquer das Cmaras do Congresso Nacional, for aceita em trs discusses, por dois teros dos votos em uma e em outra Cmara, ou quando for solicitada por dois teros dos Estados, no decurso de um ano, representado cada Estado pela maioria de votos de sua Assemblia. 2 - Essa proposta dar-se- por aprovada, se no ano seguinte o for, mediante trs discusses, por maioria de dois teros dos votos nas duas Cmaras do Congresso. 3 - A proposta aprovada publicar-se- com as assinaturas dos Presidentes e Secretrios das duas Cmaras, incorporar-se- Constituio, como parte integrante dela. 4 - No podero ser admitidos como objeto de deliberao, no Congresso, projetos tendentes a abolir a forma republicano-federativa, ou a igualdade da representao dos Estados no Senado.

Breve histrico da modificao formal da constituio na experincia constitucional brasileira (II)


[14] CERQUEIRA, Marcello. Reviso, reforma constitucional e plebiscito. In: GRAU, Eros; GUERRA FILHO, Willis S. Direito constitucional: estudos em homenagem a Paulo Bonavides. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 133.

A Constituio de 1934 optou pela soluo tcnica da biconceptualidade, distinguindo os institutos da emenda e da reviso constitucional [14]. O artigo 178 [15] a seguir resgatava uma idia j contida na Constituio de 1824 e fazia a distino entre modificaes na estrutura poltica do Estado, organizao e competncia dos Poderes, e alteraes no restante do texto constitucional. No primeiro caso, caberia reviso, ao passo que, no segundo, o instituto adequado seria a emenda. Atente-se para o fato de que a Constituio de 1934 rgida, e no semi-rgida, como a de 1824. Tanto o processo de emenda

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quanto o de reviso so mais difceis que o processo de legislao ordinria; verifica-se, to-somente, diferenas no grau de rigidez entre diferentes matrias do texto constitucional, o que representado pela diferenciao dos mecanismos de emenda e reviso, o primeiro mais simples que o segundo [16]. interessante observar que as emendas de 1935 Constituio de 34 foram promulgadas por decreto legislativo (Decreto Legislativo n 6, de 18 de dezembro de 1935). A Constituio de 34, como se sabe, durou pouco. Em 1937, Getlio Vargas inaugura o chamado Estado Novo e outorga uma nova carta poltica. No que se refere mudana constitucional, a Constituio de 37 afirmava, em seu artigo 174 [17] a seguir , que o texto poderia ser emendado, modificado ou reformado. A questo acerca das distines entre as diversas modalidades de alterao constitucional, entretanto, converteu-se em problema desprovido de relevncia prtica. Getlio dissolveu o Congresso e nunca convocou o plebiscito destinado ratificao da Constituio (previsto no art. 187). Dessa forma, as eleies para o Parlamento (previstas para ocorrer aps o plebiscito, de acordo com o art. 178) nunca foram realizadas. As alteraes constituio foram introduzidas mediante a edio de leis constitucionais, de exclusiva autoria do Presidente da Repblica, com amparo no art. 180 do texto constitucional, onde lamos: Enquanto no se reunir o Parlamento nacional, o Presidente da Repblica ter o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matrias da competncia legislativa da Unio. Em clebre parecer, publicado no jornal Correio da Manh, em maro de 45, os professores da Faculdade Nacional de Direito do Rio de Janeiro afirmavam, em tom de censura: o chefe de Governo se tornou a Constituio viva. A rigidez, a estabilidade, que so requisitos conceituais da Constituio, (...) cederam lugar flexibilidade absoluta, completa versatilidade legislativa.
[15] Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil (1934): Art 178 - A Constituio poder ser emendada, quando as alteraes

[16] POLETTI, Ronaldo. Constituies brasileiras: 1934. Braslia: Senado Federal; CEE, 2001. p. 54.

propostas no modificarem a estrutura poltica do Estado (arts. 1 a 14, 17 a 21); a organizao ou a competncia dos poderes da soberania (Captulos II III e IV, do Ttulo I; o Captulo V, do Titulo I; o Ttulo II; o Ttulo III; e os arts. 175, 177, 181, este mesmo art. 178); e revista, no caso contrrio. 1 - Na primeira hiptese, a proposta dever ser formulada de modo preciso, com indicao dos dispositivos a emendar e ser de iniciativa: a) de uma quarta parte, pelo menos, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal; b) de mais de metade dos Estadas, nos decurso de dois anos, manifestando-se

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cada uma das unidades federativas pela maioria da Assemblia respectiva. c) Dar-se- por aprovada a emenda que for aceita, em duas discusses, pela maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, em dois anos consecutivos. d) Se a emenda obtiver o voto de dois teros dos membros componentes de um desses rgos, dever ser imediatamente submetida ao voto do outro, se estiver reunido, ou, em caso contrrio na primeira sesso legislativa, entendendo-se aprovada, se lograr a mesma maioria. 2 - Na segunda hiptese a proposta de reviso ser apresentada na Cmara dos Deputados ou no Senado Federal, e apoiada, pelo menos, por dois quintos dos seus membros, ou submetida a qualquer desses rgos por dois teros das Assemblias Legislativas, em virtude de deliberao da maioria absoluta de cada uma destas. Se ambos por maioria de votos aceitarem a reviso, proceder-se- pela forma que determinarem, elaborao do anteprojeto. Este ser submetido, na Legislatura seguinte, a trs discusses e votaes em duas sesses legislativas, numa e noutra casa. 3 - A reviso ou emenda ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. A primeira ser incorporada e a segunda anexada com o respectivo nmero de ordem, ao texto constitucional que, nesta conformidade, dever ser publicado com as assinaturas dos membros das duas Mesas. 4 - No se proceder reforma da Constituio na vigncia do estado 5 - No sero admitidos como objeto de deliberao, projetos de stio. tendentes a abolir a forma republicana federativa. POLETTI, Ronaldo. Constituies brasileiras: 1934. Braslia: Senado Federal; CEE, 2001. p. 54. Constituio dos Estados Unidos do Brasil (1937): Art 174 - A Constituio pode ser emendada, modificada ou reformada 1 - O projeto de iniciativa do Presidente da Repblica ser votado em por iniciativa do Presidente da Repblica ou da Cmara dos Deputados. bloco por maioria ordinria de votos da Cmara dos Deputados e do Conselho Federal, sem modificaes ou com as propostas pelo Presidente da Repblica, ou que tiverem a sua aquiescncia, se sugeridas por qualquer das Cmaras. 2 - O projeto de emenda, modificao ou reforma da Constituio de iniciativa da Cmara dos Deputados, exige para ser aprovado, o voto da maioria dos membros de uma e outra Cmara. 3 - O projeto de emenda, modificao ou reforma da Constituio, quando de iniciativa da Cmara dos Deputados, uma vez aprovado mediante o voto da maioria dos membros de uma e outra Cmara, ser enviado ao Presidente da Repblica. Este, dentro do prazo de trinta dias, poder devolver Cmara dos Deputados o projeto, pedindo que o mesmo seja submetido a nova tramitao por ambas as Cmaras. A nova tramitao s poder efetuar-se no curso da legislatura seguinte. [8]
Direito Constitucional

4 - No caso de ser rejeitado o projeto de iniciativa do Presidente da

Repblica, ou no caso em que o Parlamento aprove definitivamente, apesar da oposio daquele, o projeto de iniciativa da Cmara dos Deputados, o Presidente da Repblica poder, dentro em trinta dias, resolver que um ou outro projeto seja submetido ao plebiscito nacional. O plebiscito realizar-se- noventa dias depois de publicada a resoluo presidencial. O projeto s se transformar em lei constitucional se lhe for favorvel o plebiscito. (...) Art 180 - Enquanto no se reunir o Parlamento nacional, o Presidente da Repblica ter o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matrias da competncia legislativa da Unio.

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[17] Constituio dos Estados Unidos do Brasil (1937): Art 174 - A Constituio pode ser emendada, modificada ou reformada 1 - O projeto de iniciativa do Presidente da Repblica ser votado em por iniciativa do Presidente da Repblica ou da Cmara dos Deputados. bloco por maioria ordinria de votos da Cmara dos Deputados e do Conselho Federal, sem modificaes ou com as propostas pelo Presidente da Repblica, ou que tiverem a sua aquiescncia, se sugeridas por qualquer das Cmaras. 2 - O projeto de emenda, modificao ou reforma da Constituio de iniciativa da Cmara dos Deputados, exige para ser aprovado, o voto da maioria dos membros de uma e outra Cmara. 3 - O projeto de emenda, modificao ou reforma da Constituio, quando de iniciativa da Cmara dos Deputados, uma vez aprovado mediante o voto da maioria dos membros de uma e outra Cmara, ser enviado ao Presidente da Repblica. Este, dentro do prazo de trinta dias, poder devolver Cmara dos Deputados o projeto, pedindo que o mesmo seja submetido a nova tramitao por ambas as Cmaras. A nova tramitao s poder efetuar-se no curso da legislatura seguinte. 4 - No caso de ser rejeitado o projeto de iniciativa do Presidente da Repblica, ou no caso em que o Parlamento aprove definitivamente, apesar da oposio daquele, o projeto de iniciativa da Cmara dos Deputados, o Presidente da Repblica poder, dentro em trinta dias, resolver que um ou outro projeto seja submetido ao plebiscito nacional. O plebiscito realizar-se- noventa dias depois de publicada a resoluo presidencial. O projeto s se transformar em lei constitucional se lhe for favorvel o plebiscito. (...) Art 180 - Enquanto no se reunir o Parlamento nacional, o Presidente da Repblica ter o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matrias da competncia legislativa da Unio.

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Breve histrico da modificao formal da constituio na experincia constitucional brasileira (III)


[19] FANDRADE; Paes de; BONAVIDES, Paulo. Histria constitucional do Brasil. Braslia: OAB Editora, 2002. p. 428-429. [20] FAUSTO, Boris. Histria do Brasil. 12 ed. So Paulo: Edusp, 2006. p. 442. [21] BALEEIRO, Aliomar; LIMA SOBRINHO, Barbosa. Constituies brasileiras: 1946. Braslia: Senado Federal; CEE, 2001. p. 27. [22] CERQUEIRA, Marcello. Reviso, reforma constitucional e plebiscito. In: GRAU, Eros; GUERRA FILHO, Willis S. Direito constitucional: estudos em homenagem a Paulo Bonavides. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 134. [23] BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. 6 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 35. [24] ANDRADE; Paes de; BONAVIDES, Paulo. Op. cit.. p. 436 e ss..

A Constituio de 1946 adotou a uniconceptualidade, prevendo apenas a possibilidade de emenda ao texto da Constituio, cujos requisitos encontravam-se elencados no artigo 217 [18] a seguir . De acordo com Bonavides, emenda e reforma passaram a equivaler-se na linguagem constitucional, como fora, alis, uso dos publicistas da Primeira Repblica [19]. O teste mais duro do instituto da emenda constitucional sob a gide da Constituio de 46 foi a renncia de Jnio Quadros. Jnio teria renunciado esperando que o Congresso o conclamasse a reconsiderar a deciso, o que no ocorreu [20]. Os Ministros Militares, entretanto, vetaram a possibilidade de que Joo Goulart, o Jango, vice de Jnio Quadros, assumisse a Presidncia da Repblica. De acordo com Baleeiro, a tragdia foi evitada por meios polticos hbeis (...). Os lderes parlamentares intervieram entre os Ministros e Jango, propondo imediata Emenda Constitucional no sentido de transformar-se a estrutura constitucional presidencialista noutra parlamentarista, de sorte que o Presidente da Repblica viesse a governar com um Conselho de Ministros aprovado pela Cmara dos Deputados e que poderia ser destitudo pelo voto de confiana dela. Foi votada em menos de uma semana [21]. A despeito de observadas as formalidades de tramitao, entretanto, a Emenda Constitucional n 4, de 1961, representou um golpe de Estado, em virtude do virtual estadode-stio e da insuportvel coao militar [22]. Em 23 de janeiro de 63, foi editada a Emenda Constitucional n 6, que revogava a Emenda n 4 e restabelecia o presidencialismo como sistema de governo. A instabilidade poltica e os conflitos sociais que eclodiam, catalisados pelo anncio das chamadas reformas de base deflagraram o movimento militar de 64 [23], que procuraria legitimao por meio da Carta de 1967, construda numa verdadeira farsa constituinte [24]. Em seu art. 50 a Constituio previa a possibilidade de emendas [25] a seguir , cujo procedimento e requisitos foram alterados por diversas vezes ao longo do perodo ditatorial - na prtica, porm, os Atos Institucionais encontravam-se acima da ordem constitucional e sua decretao consistia em tpica manifestao de fora, no de direito. _____
[18] Constituio dos Estados Unidos do Brasil (1946): Art 217 - A Constituio poder ser emendada. 1 - Considerar-se- proposta a emenda, se for apresentada pela

quarta parte, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado [ 10 ]


Direito Constitucional

Federal, ou por mais da metade das Assemblias Legislativas dos Estados no decurso de dois anos, manifestando-se cada uma delas pela maioria dos seus membros. 2 - Dar-se- por aceita a emenda que for aprovada em duas discusses pela maioria absoluta da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, em duas sesses legislativas ordinrias e consecutivas. 3 - Se a emenda obtiver numa das Cmaras, em duas discusses, o voto de dois teros dos seus membros, ser logo submetida outra; e, sendo nesta aprovada pelo mesmo trmite e por igual maioria, dar-se- por aceita. 4 - A emenda ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Publicada com a assinatura dos membros das duas Mesas, ser anexada, com o respectivo nmero de ordem, ao texto da Constituio. 5 - No se reformar a Constituio na vigncia do estado de stio. 6 - No sero admitidos como objeto de deliberao projetos

tendentes a abolir a Federao ou a Repblica. _____ [25] Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1967): Art. 50 - A Constituio poder ser emendada por proposta:

I - de membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da Repblica; III - de Assemblias Legislativas dos Estados. 1 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente 2 - A Constituio no poder ser emendada na vigncia de estado 3 - A proposta, quando apresentada Cmara dos Deputados ou ao 4 - Ser apresentada ao Senado Federal a proposta aceita por mais a abolir a Federao ou a Repblica. de sitio. Senado Federal, dever ter a assinatura da quarta parte de seus membros. de metade das Assemblias Legislativas dos Estados, manifestando-se cada uma delas pela maioria dos seus membros. Art. 51 - Em qualquer dos casos do art. 50, itens I, II e III, a proposta ser discutida e votada em reunio do Congresso Nacional, dentro, de sessenta dias a contar do seu recebimento ou apresentao, em duas sesses, e considerada aprovada quando obtiver em ambas as votaes a maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso. Art. 52 - A emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo nmero de ordem.

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Emenda constitucional na Constituio de 1988 (I):


A Constituio de 1988 retomou a biconceptualidade, consagrando emenda e reviso como espcies do gnero reforma constitucional. Segundo Raul Machado Horta, a Constituio Republicana de 1988 encarregou-se de reintroduzir no poder constituinte derivado a tcnica da reviso constitucional na brevssima referncia do art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Concebido como processo extraordinrio de mudana constitucional, para distingui-lo do processo permanente e normal, que o da Emenda Constituio (...) [26].
[26] HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 90.

Mais adiante discutiremos o procedimento de reviso previsto no ADCT. Por ora, iremos nos concentrar na figura da emenda constitucional, regulamentada pelos artigos 59, I e 60 da Constituio Federal [27] a seguir . A emenda constitucional regularmente aprovada converte-se em texto da Constituio. Dessa forma, a garantia da rigidez constitucional passa pela construo de obstculos tcnicos que tornem a aprovao da emenda mais difcil que a alterao da legislao ordinria. Como est organizado o processo legislativo da emenda constitucional na Constituio de 88? a) legitimados: podem propor emenda constituio o Presidente da Repblica, um tero dos membros da Cmara dos Deputados, um tero dos membros do Senado Federal e mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao (Estados e DF), manifestandose, cada uma delas, pela maioria relativa (simples) de seus membros. b) limites circunstanciais: a Constituio no pode ser emendada na vigncia de Estado de Defesa, Estado de Stio ou Interveno Federal. Cabe, com base nesse dispositivo, discusso acerca de quais atos do processo legislativo da emenda estariam vedados durante os estados de exceo listados acima (anlise e parecer da admissibilidade pela Comisso de Constituio e Justia, anlise e parecer da Comisso Especial, votao em Plenrio, etc.). Ocorre que o artigo 60 probe que a Constituio seja emendada em tais circunstncias. Entretanto, formalmente, a Constituio tida por emendadaapenas a partir da promulgao da proposta de emenda aprovada. c) limites temporais: a Constituio de 1988 no prev limites temporais reforma de seu texto. d) limites materiais (clusulas ptreas): a Constituio probe a deliberao de proposta tendente a abolir a forma federativa do Estado;

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Direito Constitucional

o voto direto, secreto, universal e peridico; a separao dos Poderes; e os direitos e garantias individuais. _____
[27] Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988): Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta:

I - de um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da Repblica; III - de mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. 1 - A Constituio no poder ser emendada na vigncia de 2 - A proposta ser discutida e votada em cada Casa do Congresso interveno federal, de estado de defesa ou de estado de stio. Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros. 3 - A emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da Cmara 4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo nmero de ordem. a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. 5 - A matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada no pode ser objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa. Ato das Disposies Constitucionais Transitrias: Art. 3. A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral.

Emenda constitucional na Constituio de 1988 (II):


e) Procedimento: a emenda constitucional regularmente proposta deve ser submetida a dois turnos de discusso e votao em cada uma das Casas do Congresso Nacional. Ela somente ser considerada aprovada se, em cada uma das votaes, obtiver pelo menos 3/5 de votos dos respectivos membros (308 deputados e 49 senadores). De fato, trata-se de um procedimento muito mais complexo e rigoroso que o utilizado para a elaborao da legislao infraconstitucional.
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importante observar que os Regimentos Internos da Cmara e do Senado complementam o sistema formal de rigidez constitucional com uma srie de dispositivos que tornam mais rigoroso o processo legislativo da emenda. Alm disso, o 5 do artigo 60 probe que matria constante de proposta de emenda constitucional rejeitada ou havida por prejudicada seja objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa., f) Limites tcitos: Muito se discutiu na doutrina constitucional acerca da existncia de limites tcitos, no previstos expressamente no texto constitucional mas logicamente dedutveis dele. Paulo Bonavides assevera que so limitaes tcitas (...) aquelas que se referem extenso da reforma, modificao do processo mesmo de reviso [com] uma eventual substituio do poder constituinte derivado pelo poder constituinte originrio[28]. Na primeira hiptese teramos a vedao de uma reforma total da Constituio. Poderamos mesmo dizer que qualquer poder reformador que se arroga o direito de alterar a Constituio sem observncia de limites incorre em fraude Constituio. Da mesma forma, analisando a segunda hiptese de limitao tcita, temos a impossibilidade de o poder reformador atenuar o rigor das regras que integram o sistema de reviso (reduzindo, por exemplo, o quorum necessrio para aprovao de emendas) - essas regras so um limite posto a ele pelo poder constituinte originrio, o qual no pode ser ultrapassado sob pena de fraude ao poder constituinte, ainda nas palavras de Bonavides.

[28] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 18 ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 202.

[29] CArt. 3. A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. [30] CARVALHO NETTO, Menelick. A reviso constitucional e a cidadania: a legitimidade do poder constituinte que deu origem a Constituio da Repblica Federativa de 1988 e as potencialidades do poder revisional nela previsto. Belo Horizonte, Revista Forum Administrativo, ano 1, n 1, set. 2001, p. 882-888.

Reviso constitucional na Constituio de 1988


Como vimos, a reviso constitucional consiste na via excepcional de reforma da consagrada pela Constituio de 1988. Muita polmica foi suscitada em torno dessa reviso, prevista no art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) [29]. Apenas a ttulo exemplificativo, discutia-se acerca dos limites aplicveis Assemblia Revisional - poderia ela reformar toda a constituio? Ou os limites previstos no artigo 60 do texto constitucional seriam aplicveis? Autores como Ives Gandra Martins, chegaram a defender que a Assemblia Revisional teria amplos poderes para modificar integralmente a Constituio [30]. Tal posio encontrou pouco ou nenhum amparo na reflexo dos constitucionalistas mais responsveis. Autores como Paulo Bonavides, por outro lado, argumentaram que a reviso s seria possvel para assimilar Constituio eventuais

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Direito Constitucional

alteraes na forma e sistema de governo, determinadas pelo plebiscito previsto no art. 2. do ADCT [31]. Essa posio, a despeito de mais sofisticada, incorria no equvoco de construir uma associao artificial entre artigos do ADCT, os quais, a rigor, no se relacionam entre si, mas com dispositivos do texto constitucional [32]. A Assemblia Revisional foi convocada em 1993, por Resoluo do Congresso Nacional, o que, por si s, j foi objeto de polmica houve quem defendesse que o instrumento adequado convocao da Assemblia seria a emenda constitucional, uma vez que o titular do poder de reviso era a Assemblia, no o Congresso, rgos diversos, ainda que constitudos pelos mesmos representantes. Da mesma forma, questionou-se a aplicabilidade subsidiria das regras do artigo 60 da Constituio, naquilo que no estivesse regulado pelo artigo 3 do ADCT - o que levaria, por exemplo, exigncia de dois turnos de discusso e votao para aprovao das matrias pela Assemblia Revisional [33]. Como sabemos, entretanto, no foi essa a regra adotada nos procedimentos de reviso. A reviso constitucional ocorrida em 1993 resultou em 6 emendas de reviso. O resultado do processo foi avaliado negativamente pela quase unanimidade dos constitucionalistas. Diante do inegvel fracasso do projeto revisionista, no faltaram tentativas de atualiz-lo [34]. possvel realizar uma nova reviso constitucional? Recentemente, a Comisso de Constituio e Justia, sob protestos de constitucionalistas de peso, respondeu afirmativamente questo, ao proferir parecer Proposta de Emenda Constituio n 157, de 2003.

[31] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 18 ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 207. [32] CARVALHO NETTO, Menelick. Op. cit.

[33] CARVALHO NETTO, Menelick. Op. cit. [34] A este respeito, cf. BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3. ed. Malheiros: So Paulo, 2001. p. 372 e ss.

Mutao constitucional:
De acordo com Raul Machado Horta, a mudana na Constituio se exterioriza em duas formas de atuao: a reforma constitucional, empregando esta expresso no sentido amplo, para abranger reviso e emenda, e a mutao constitucional. Garca-Pelayo recorda que, desde Laband, a cincia jurdica alem se dedica ao estudo das transformaes constitucionais, fazendo a distino entre reforma constitucional (...) e a mutao constitucional (...) [35]. O conceito de mutao constitucional foi desenvolvido de forma rigorosa por Georg Jellinek, jurista alemo do incio do sculo XX.
[ 15 ] [35] HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Del Rey: Belo Horizonte, 1995. p. 113..

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[36] HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 114. Apenas como referncia: a Constituio Americana foi promulgada em 1787 e recebeu algumas emendas. , ainda hoje, vigente. Principalmente a atuao da Suprema Corte Americana alterou de forma relevante o significado de vrios dispositivos constitucionais.

Pablo Lucas Verd explica que, para Jellinek, a reforma da constituio seria um mecanismo de alterao voluntria, intencional do texto constitucional. A mutao, por outro lado, revelaria uma modificao no-intencional, sem mudana formal, sem alterao do texto - um cmbio de contedo de normas constitucionais que poderia resultar da prtica legislativa, judicial, governamental ou administrativa. Citando o exemplo americano, Karl Loewenstein, em sua Teoria da Constituio, afirma a importncia do uso constitucional, que teria tornado a Constituio Americana irreconhecvel aos fundadores da repblica, mais de dois sculos depois de sua promulgao [36]. Jellinek, em seu Reforma e Mutao da Constituio, analisa a experincia inglesa e as convenes constitucionais. Um exemplo de conveno constitucional seria o pedido de renncia do PrimeiroMinistro que recebe um voto de censura da Cmara dos Comuns. Em nenhum estatuto consta expressamente essa regra. Mas, se pergunta Jellinek, se esse no um fenmeno passageiro, mas um comportamento invarivel, observado durante muito tempo, no surgiria a direito constitucional, propriamente dito? [37] A teoria das mutaes constitucionais , sem dvida, problemtica no contexto de uma constituio rgida - ela pode significar a mera preponderncia da necessidade poltica ou da fora dos fatos contra a Constituio. O risco , portanto, de que o direito abdique de condenar os fatos que lhe sejam contrrios e simplesmente se submeta a eles. Entretanto, se reconhecermos que a Constituio um documento sempre carente de interpretao, no h como negar que as prticas legislativas, judiciais, administrativas e governamentais podem se afirmar, historicamente, como interpretaes vlidas e adequadas do texto constitucional, mesmo que produzindo alterao de sentido de um dispositivo anteriormente interpretado de maneira diversa.

[37] JELLINEK, Georg. Reforma y mutacin de la constitucin. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991. p. 37..

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