Participacao Social Como Metodo de Governo

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO: um mapeamento das interfaces socioestatais nos programas federais
PARTICIPACIN SOCIAL COMO MTODO DE GOBIERNO: un mapeo de las interfaces socio-estatales en los programas federales
SECRETARIA-GERAL DA PREsIDNCIA DA REpBLICA Ministro-Chefe Gilberto Carvalho MINIsTRIO DAs RELAEs EXTERIOREs
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
SECRETARIA DE AssUNTOs EsTRATgICOs DA PREsIDNCIA DA REpBLICA Ministro-Chefe Wellington Moreira Franco INsTITUTO DE PEsQUIsA ECONmICA ApLICADA Presidente Marcelo Crtes Neri
FUNDAO ALEXANDRE DE GUsmO
Presidente
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br
Organizao Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
Braslia, 2012
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Equipe Tcnica: Eliane Miranda Paiva Fernanda Antunes Siqueira Gabriela Del Rio de Rezende Jess Nbrega Cardoso Rafael Ramos da Luz Wellington Solon de Souza Lima de Arajo Verso para o idioma espanhol: Gisele Noce Programao Visual e Diagramao: Grfica e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2012

P273 Participao social como mtodo de governo : um mapeamento das interfaces socioestatais nos programas federais = Participacin social como mtodo de gobierno: un mapeo de las interfaces socio-estatalesen los programas federales/Secretaria-geral da Presidncia da Repblica (Org.); traduo de Gisele Noce; apresentao do Ministro Gilberto Carvalho. Braslia: FUNAG, 2012. 92 p.; 23 cm. ISBN: 978-85-7631-410-3 1. Polticas pblicas. 2. Estudos. I. Fundao Alexandre de Gusmo. CDU: 308(81)
Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva CRB /1810 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Apresentao
com grande satisfao que a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SG/PR), em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e com a Fundao Alexandre de Gusmo (Funag), apresenta o livro Participao social como mtodo de governo, em portugus e espanhol, que tem por objetivo mapear as aes estabelecidas entre Estado e sociedade civil nas polticas pblicas desenvolvidas pelo governo brasileiro. Compreendendo que a verdadeira integrao regional no se dar apenas nos aspectos comercial e de infraestrutura, mas sim a partir da integrao dos povos da regio, este livro apresenta um balano sobre as estratgias utilizadas pelo Brasil na promoo, avaliao e incidncia da sociedade nos programas federais, podendo vir a servir de referncia para os demais pases que compem o Mercosul. No Brasil, a participao social passou a representar, em distintas modalidades, elemento estruturante para as polticas pblicas. A compreenso de como se d a participao da sociedade civil oferece elementos relevantes para o debate atual sobre as aes de governo, em especial nas questes sociais. No mbito do governo brasileiro, a Secretaria-Geral tem a misso de fomentar a participao da sociedade civil em debates sobre o tema da integrao regional. Esperamos, portanto, que no contexto atual da Presidncia Pro Tempore do Brasil no Mercosul em 2012 e de preparao para a XIV Cpula Social do Mercosul: Cidadania e Participao possamos contar
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com uma publicao que versa sobre polticas e temas que apresentam importantes contribuies para o fortalecimento da participao social no Bloco. Gostaria de cumprimentar os atores governamentais e da sociedade civil que atuam na construo e consolidao de polticas pblicas de mbito social do Mercosul, reconhecendo o especial esforo daqueles que atuam no Programa Mercosul Social e Participativo (PMSP). Por fim, transmito uma especial saudao ao Ipea e Funag pela iniciativa de publicar este livro. Boa leitura, Gilberto Carvalho
Ministro-Chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
Sumrio
1. Introduo ................................................................................................... 11 2. Incidncia geral das interfaces socioestatais............................................ 15 3. A incidncia por tipos de interfaces socioestatais: diversificao e variabilidade.................................................................... 21 4. Uma perspectiva inferencial das interfaces socioestatais...................... 29 5. As interfaces socioestatais por classes temticas de programas........... 33 6. As interfaces socioestatais por carter dos programas.......................... 37 7. A incidncia de interfaces socioestatais por tipo, classe temtica e carter dos programas.............................................................. 41 8. Consideraes finais.................................................................................... 47
1. Introduo1
O objetivo deste estudo mapear os tipos e formatos de interfaces estabelecidas entre Estado e sociedade nos programas desenvolvidos pelo governo federal. Nas ltimas dcadas, fez-se perceptvel a disseminao de formas de interao e colaborao de cidados, grupos da sociedade e atores privados na formulao, na implementao e no monitoramento de polticas pblicas. O atual governo brasileiro tem sustentado uma proposta de participao social como mtodo de gesto, coroando e acelerando ainda mais um processo iniciado dcadas atrs, de institucionalizao e desenvolvimento de instncias como Conselhos Gestores de Polticas Pblicas e Conferncias Temticas. Mais recentemente, diversos outros fruns pblicos e canais de interlocuo Estado-sociedade, como audincias e consultas pblicas, mesas de negociao e ouvidorias, entre outros, tm sido criados e, principalmente, fortalecidos no mbito do planejamento e da execuo de programas federais.
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Este estudo foi publicado originalmente como Comunicado do IPEA, n 132, de 25 de janeiro de 2012. Foi elaborado por Roberto Pires e Alexandre Vaz, respectivamente, Tcnico de Planejamento e Pesquisa e Coordenador de Estudos sobre Estado e Democracia (Diest/Ipea) e Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa do Desenvolvimento (PNPD). Cumpre registrar os devidos agradecimentos equipe da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) pelo apoio pesquisa e no acesso aos dados, no auxlio interpretao destes e pelos comentrios e crticas oferecidos para o aprimoramento do texto. O Ipea agradece tambm equipe da Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS), da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, e aos pesquisadores e bolsistas da Diest pela leitura crtica e sugestes de reviso das anlises e do texto. A finalizao do documento contou com a assistncia e colaborao de Luciana Acioly, Murilo Pires e Andr Calixtre, pela Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea (Astec), e da Assessoria de Comunicao do Ipea (Ascom).
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PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO
Supostamente, estes fruns e canais de interlocuo teriam o potencial de promover maior incluso, bem como maior racionalizao de recursos, em face da adoo de mtodos de consulta queles prprios indivduos, grupos e entidades impactados por decises eventualmente tomadas2. O adensamento das redes e canais entre Estado e sociedade tenderia a carregar em seu bojo o pressuposto sugerido de que a um maior nmero de canais de interlocuo poderia corresponder certo aumento nos graus de responsividade e accountability dos processos de tomada de deciso dos programas desenvolvidos e, por consequncia, incremento de suas respectivas eficincia e eficcia. Todavia, em face da diversidade de reas temticas e formas de atuao governamental, por um lado, e da variedade de formas de interao Estado-sociedade, por outro, cabe indagar sobre as possveis relaes entre estes fenmenos (tipo de poltica X tipo de interface) e os significados e implicaes dessas aproximaes entre atores e aes governamentais, cidados e grupos sociais. Metodologicamente, adota-se neste trabalho uma estratgia diferenciada dos estudos at ento realizados sobre a temtica das relaes Estado-sociedade. Tradicionalmente, as anlises e avaliaes da democratizao das polticas pblicas via abertura de canais de interao entre Estado e sociedade se organizam tendo como ponto de partida a seleo de mecanismos especficos (como conselhos, conferncias, audincias, ouvidorias etc.), procedendo, ento, discusso de sua existncia, funcionamento, incidncia e efetividade sobre a poltica pblica. Diferentemente, o presente mapeamento toma como ponto de partida e por objeto principal de estudo os programas federais que compem os Planos Plurianuais (PPA) 2004-2007 e 2008-2011 e, a partir dos programas, avalia a existncia, incidncia e distribuio dos referidos mecanismos. Dessa forma, proporciona uma leitura mais panormica e abrangente da incorporao destes ltimos nas aes do governo federal brasileiro. Deste modo, este trabalho est estruturado em 8 sees. Na introduo apresenta-se o objeto de pesquisa, seus objetivos e questes metodolgicas. Na segunda seo verifica-se a incidncia geral das interfaces socioestatais no mbito de desenvolvimento de programas do governo federal. Em seguida avalia-se a incidncia por tipo de interfaces socioestatais, mas identificando suas principais caractersticas e diferenas. Na quarta seo faz-se uma inferncia das interfaces
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ISUNZA, V. E.; HEVIA, F. J. Relaciones sociedad civil-Estado en Mxico: un ensayo de interpretacin. Xalapa: Ciesas, 2006. (Cuadernos para la democratizacin, n. 4).
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INTRODUO
socioestatais para verificar se h existncia ou no de concentrao em programas e tipos temticos. Na seo seguinte, o foco mostrar as interfaces socioestatais por classes temticas de programas. Na sexta seo, seu objetivo verificar as interfaces socioestatais por carter dos programas. J a stima seo destaca a incidncia de interfaces socioestatais por tipo, classe temtica e carter dos programas. Por fim, a ltima seo apresenta as consideraes finais do trabalho.
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2. Incidncia geral das interfaces socioestatais
O primeiro tpico delineado para anlise longitudinal refere-se incidncia geral dos canais de interface no mbito de desenvolvimento dos programas do governo federal. Neste caso, a questo mais importante consiste na existncia, ou no, de um movimento de adensamento e incremento do nmero desses canais, seguindo disposies governamentais dos ltimos oito anos. Considerando o interregno de 2002 a 2010, foi possvel perceber pelo menos trs importantes fatores nessa linha: i) uma variao positiva no volume de programas com interfaces socioestatais; ii) um processo de diversificao de rgos que passaram a adotar estes mecanismos em seus respectivos programas ao longo dos anos; e, por fim, iii) um incremento do nmero mdio de interfaces socioestatais nos programas de rgos que j adotavam estes mecanismos no primeiro ano considerado. Levando em considerao o primeiro fator, o grfico 1 mostra, para o perodo de 2002 a 2010, a variao do percentual anual de programas desenvolvidos pelo governo federal que primaram pela adoo de pelo menos um tipo de interface socioestatal (entre a lista de interfaces pesquisadas) no seu processo de desenvolvimento e operao.
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Grfico 1 Percentual anual de programas com interface socioestatal, perodo 2002-2010
Fonte: Sigplan (2010).
A anlise do grfico deixa claro que a quantidade de programas com interfaces socioestatais j era bastante elevada em 2002, mas, ainda assim, variou positivamente no perodo considerado. Em 2002, o percentual de programas nessa linha era de 81% e, j em 2010, esse percentual passa para 92,1%, o que representa uma variao de aproximadamente 9% no perodo. Outra observao que permite reforar este ponto o fato de a mdia geral de programas que incentivaram a abertura de canais de interlocuo atingir os 85,6%, o que indica que, ao menos no seu desenho, os programas federais tm procurado incorporar atores sociais em sua gesto. O segundo fator observado como relevante atravs da anlise dos dados do Sigplan3 quanto incidncia geral de interfaces socioestatais consiste no processo de diversificao de rgos que passaram a adotar estes mecanismos em seus respectivos programas ao longo dos anos. Dado que um mesmo rgo pode desenvolver vrios programas que levam o processo em considerao, necessrio , tambm, focaliz-los como unidade de anlise, pois que apenas a anlise da quantidade de
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O Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) a principal fonte de dados adotada nesta pesquisa. O Sigplan foi criado em 2000 com o objetivo de auxiliar na elaborao e acompanhamento do PPA do governo federal, sistematizando informaes quantitativas e qualitativas relativas implementao dos programas e aes governamentais, entre as quais os dados sobre a existncia e caractersticas dos mecanismos de participao social e parceria com a sociedade na gesto dos programas.
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INCIDNCIA GERAL DAS INTERFACES SOCIOESTATAIS
programas no permite saber a quantidade de rgos que adotam a prtica. O principal questionamento a ser empreendido neste sentido consiste em saber quais os ministrios e rgos com maior nmero de programas com interfaces socioestatais e quais aqueles com menor nmero de programas neste sentido. Ou, em outras palavras, quais os ministrios e, por conseguinte, as temticas mais e menos permeveis sociedade. O grfico 2 mostra, para cada ano da amostra, um panorama com dados sobre a quantidade de ministrios, e rgos da administrao indireta a eles vinculados, que declararam possuir pelo menos um programa com incentivo criao de interfaces socioestatais.
Grfico 2 Percentual anual de programas e de rgos com interface socioestatal, perodo 2002-2010
O que podemos observar que, entre 2002 e 2010, alm do aumento do nmero de programas que primavam pela abertura de interfaces socioestatais, houve tambm um aumento na diversificao dos ministrios e demais rgos nos quais este tipo de incentivo foi dado como prerrogativa bsica. Os dados apontam que, em 2002, 60,4% dos rgos tinham programas que incentivavam a interface socioestatal. J no ano seguinte, em 2004, esse percentual passou para 65% de rgos e
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segue em tendncia de crescimento, apesar de algumas oscilaes ano a ano, at atingir em torno de 90% dos rgos federais nos anos de 2009 e 2010. Assim, se levarmos em considerao uma comparao linear entre os anos de 2002 e 2010, os dados sugerem mudanas significativas para a interface socioestatal no governo federal e seus programas. Em 2010 observamos no apenas maior percentual de programas que desenvolvem aes neste sentido, mas, tambm, maior diversificao. Ou seja, em comparao com 2002, o ano de 2010 marcado como um ano de maior diversidade da interlocuo social. Apenas como ilustrao, possvel buscar reas importantes nas quais se observou interfaces socioestatais em 2010, que no estavam presentes em 2002. Em especial, vale notar a expanso destes mecanismos para rgos ligados a outros poderes alm do Executivo, tanto o Legislativo, quanto o Judicirio. Por um lado, considerando o caso do Legislativo, possvel notar a presena tanto da Cmara dos Deputados, quanto do Senado Federal como rgos que no desenvolviam interfaces socioestatais em seus programas no ano de 2002, mas em 2010 j declararam faz-lo. Por outro lado, se olharmos para o Judicirio, no difcil perceber que a interao com a sociedade parece ter se tornado ponto relevante para os gestores. vlido citar, por exemplo, que em 2002, rgos como Justia Federal, Justia do Trabalho, Justia Eleitoral, Ministrio Pblico, STJ, e STF no contavam com qualquer programa no qual fosse incentivada a adoo de interface socioestatal. Situao que j muda em 2010, pois todos estes rgos declararam ter implementado tais mecanismos em seus respectivos programas. O terceiro e ltimo fator dado como relevante atravs da anlise dos dados do Sigplan quanto incidncia geral de interfaces socioestatais consiste no incremento do nmero mdio de interfaces socioestatais nos programas de rgos que j adotavam estes mecanismos no primeiro ano considerado da amostra. Se, atravs da comparao acerca dos rgos que no desenvolviam interfaces socioestatais em 2002, mas j declararam faz-lo em 2010, foi possvel constatar diferenas significativas, podemos nos voltar tambm para a comparao entre os rgos que, em ambos os anos, declararam desenvolver tais prticas. Neste caso, os dados deixam evidente que, mesmo entre aqueles ministrios, secretarias e outros rgos possuidores de programas com interfaces socioestatais j no ano de 2002, houve variao, em geral positiva, acerca da quantidade de programas nos quais estas prticas eram desenvolvidas. A tabela 1 fornece indicaes nessa linha:
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INCIDNCIA GERAL DAS INTERFACES SOCIOESTATAIS
Tabela 1 Percentual geral e por rgo de programas com interfaces socioestatais nos anos 2002 e 2010
2002 Geral Por rgo At 25% De 25% a 50% De 50% a 75% Mais de 75% Total
2010 92,1
80,7
11,5 46,2 30,8 11,5 100
0,0 2,9 21,7 75,4 100
Se considerarmos apenas o total de 28 rgos que aparecem tanto em 2002 quanto em 2010, como estruturando interfaces em seus respectivos programas, observamos variao positiva do nmero de programas com estes mecanismos, de 81% em 2002 para 92,1% em 2010. Esse dado demonstra que as interfaces no apenas se diversificaram para outros rgos e temticas, mas foram incrementadas at mesmo naqueles rgos e temticas nos quais j eram desenvolvidas. Se considerarmos os dados por rgo, vemos que em 2002, 11,5% tinham at 25% de programas com interfaces e que em 2010 todos os rgos tinham pelo menos 25% de programas com interfaces. Nessa mesma linha, em 2002, 11,5% dos rgos tinham mais de 75% dos seus programas com interfaces socioestatais, percentual que sobe para 75,4% em 2010. O que estes percentuais deixam claro que, alm de um aumento geral do nmero de programas com interfaces socioestatais entre 2002 e 2010, houve, tambm, um aumento da mdia de programas por rgo com desenvolvimento dessas interfaces. Esse aumento parece ser significativo na faixa proporcional de mais de 75%, o que indica que grande parte dos rgos, 73,1%, est desenvolvendo interfaces socioestatais para a maioria dos seus programas.
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3. A incidncia por tipos de interfaces socioestatais: diversificao e variabilidade
O segundo tpico delineado para anlise longitudinal das interfaces socioestatais refere-se a uma avaliao da incidncia destes mecanismos, envolvendo a identificao das principais caractersticas e diferenas e como os diferentes tipos de interfaces socioestatais se distriburam ao longo dos anos em termos de intensidade e volume. Quais os principais atributos diferenciadores das interfaces analisadas? possvel dizer que alguns tipos tiveram maior incremento do que outros? Se tomarmos por base o primeiro fator, atinente s diferenciaes das interfaces socioestatais em termos de tipo de incluso de indivduos e grupos, bem como em termos de periodicidade da interseo estabelecida com a sociedade, no difcil constatar diversificao ao observarmos os dados do Sigplan. Alm da variao quantitativa, as anlises indicaram que as prprias formas de interao Estado-sociedade variam significativamente, sendo diversos os tipos de institucionalidades potencialmente presentes. Entre os tipos de interfaces socioestatais, aquelas que mais se destacaram foram as seguintes: Ouvidoria; Reunio com grupos de interesse; Audincia pblica; Discusso em conselho setorial; Discusso em conferncias temticas (disponvel apenas para 2009 e 2010);
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Consulta pblica; Categoria Outros (neste caso, encontramos, atravs das justificativas de respostas, formatos como stios de internet, comits gestores, telefones disponibilizados, bem como aes pontuais com objetivo de divulgao das aes do programa). As interfaces socioestatais se materializam nos programas do governo sob a gide de um amplo leque de formatos que no se restringem aos tipos que usualmente chamam mais a ateno dos pesquisadores e estudiosos da rea, como os conselhos setoriais e as conferncias temticas. Podemos realizar uma anlise comparativa desses formatos que seja capaz de expressar suas principais diferenas se levarmos em considerao duas variveis particularmente relevantes para este trabalho. Em primeiro lugar, o tipo de incluso potencializado pela interface. Neste caso, pode-se observar a existncia daqueles desenhos que possibilitam o contato entre um nico indivduo com interesses prprios e o Estado, at aqueles nos quais grupos de indivduos assumem essa posio em prol de causas eminentemente coletivas. A segunda varivel concerne periodicidade do contato estabelecido. Por um lado, existem interfaces que so criadas com objetivos especficos, os quais, quando atingidos, fazem com que sua prpria existncia deixe de fazer sentido. Por outro lado, existem interfaces que tm periodicidade ou carter permanente, constituindo fruns de discusso que no so funo apenas das negociaes e deliberaes empreendidas, mas tambm do acordo estabelecido entre os agentes para institucionaliz-las. Podemos correlacionar esses desenhos num esquema cartesiano, cujo eixo vertical expresse a periodicidade da interface e o eixo horizontal expresse o tipo de incluso (grfico 3). Atravs da anlise dos sete tipos de instncias descritas, no difcil perceber que, de fato, existe uma mirade de desenhos e formatos que suscitam contato entre Estado e sociedade em questes diversificadas. Apenas como ilustrao, possvel dizer que, por um lado, por exemplo, os conselhos gestores so canais que esto presentes em todos os nveis de governo (municipal, estadual e federal), funcionam com regularidade, abrangem diversas temticas em polticas pblicas e, por fim, tm por pblico-alvo toda a sociedade, j que debatem diretrizes em polticas pblicas gerais. As conferncias temticas tendem a seguir o mesmo padro, ainda que contando com diferenciaes importantes, especialmente nos quesitos espacialidade j que no necessariamente ocorrem em todos os nveis de governo e regularidade j que, apesar de ocorrerem periodicamente, o intervalo de reunies maior do que dos conselhos.
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A INCIDNCIA POR TIPOS DE INTERFACES SOCIOESTATAIS: DIVERSIFICAO E VARIABILIDADE
Grfico 3 Tipos e classificao das interfaces socioestatais, por periodicidade e tipo de incluso promovida
Fonte: Ipea.
Por outro lado, no obstante, se considerarmos o caso da reunio com grupos de interesse, como as mesas de negociao, j observamos diferenas mais abruptas. Esto presentes apenas no nvel de governo federal e a regularidade de seu funcionamento pode variar em funo dos acordos estabelecidos entre os agentes do Estado e da sociedade. Ademais, tendem a abranger apenas uma temtica especfica como ponto de discusso e, por fim, o pblico-alvo geralmente congrega apenas grupos especficos, como uma categoria profissional, um movimento social determinado, entre outros. Por ltimo, ainda nessa interface, podemos elencar o PPA participativo, que funciona sobre uma lgica tambm diferenciada, com periodicidade ainda mais ampla, geralmente segundo a exclusiva disposio do prprio governo. Abrange temticas diversas, mas focadas no quesito administrativo e de gesto dos programas do governo federal e o pblico-alvo tende a se restringir quelas entidades interessadas e convidadas a participar do processo. O que se constata, portanto, uma variao significativa das interfaces socioestatais tanto em termos de periodicidade e concretizao das intersees entre Estado e sociedade, quanto em termos de tipo de incluso promovida, congregando no apenas o volume de incluso, mas tambm o tipo de pblico-alvo envolvido nas negociaes. Se considerarmos, nessa linha, cortes transversais no plano cartesiano com base no centro dos eixos, podemos estabelecer uma proposta de categorizao das interfaces em funo dos seus respectivos graus de incluso e periodicidade.
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possvel estruturar dois grupos nessa linha. De um lado, aquele que iremos chamar de coletivizado, composto por interfaces localizadas direita da linha de corte vertical, sendo, portanto, aquelas com graus de incluso e periodicidade significativos. Em segundo lugar, teremos o grupo que denominamos no coletivizado, referente quelas interfaces com periodicidade e grau de incluso relativamente menores. O quadro 1 correlaciona as interfaces socioestatais e suas respectivas categorizaes no mbito destes dois grupos analticos:
Quadro 1 Caractersticas e classificao das categorias coletivizado e no coletivizado
Categoria
Caractersticas Maior incluso Maior periodicidade
Interfaces Conselhos setoriais Conferncias Audincia pblica Consulta pblica Reunies com grupos de interesse Ouvidoria Outros
Coletivizado
No coletivizado
Fonte: Ipea.
Menor incluso Menor periodicidade
O grupo coletivizado est direita da linha de corte vertical, contando com as interfaces conselhos setoriais, conferncias temticas, audincia pblica e consulta pblica. Neste caso, considerando o aspecto da periodicidade, apenas um elemento do grupo, a interface audincia pblica, encontra-se abaixo da linha de corte horizontal, ainda que muito prximo a ela. Todos os demais se encontram acima dessa linha, o que sugere uma mdia significativa para este fator. J no caso do grupo no coletivizado, as interfaces socioestatais se localizam a esquerda da linha de corte vertical. So elas a reunio com grupos de interesse, a ouvidoria e a categoria outros. Ao analisarmos sua localizao sob a tica da linha de corte horizontal observamos situao contrria do grupo coletivizado. Neste caso, apenas uma interface, a ouvidoria, encontra-se acima dessa linha de corte. Todas as demais se encontram no s abaixo dela, mas tambm abaixo das linhas horizontais correspondentes s coordenadas y das interfaces do grupo coletivizado. Isso sugere que, de fato, tanto em termos de tipo de incluso, quanto
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em termos de periodicidade, o grupo no coletivizado sustenta valores de coordenadas menores do que os elementos componentes do grupo coletivizado. O segundo fator de anlise dentro de tpico de diagnstico longitudinal das interfaces socioestatais concerne distribuio de cada tipo de mecanismo por ano observado. Neste caso, o que se observou foi dado movimento de homogeneizao das interfaces como funo de um maior equilbrio da quantidade relativa de adoo de cada tipo ao longo do tempo. Os dados apresentados a seguir fornecem evidncias nesse sentido. Dada a variabilidade nos tipos e formatos de interfaces socioestatais, possvel dizer que existe uma variabilidade correspondente de incidncia que depende do tipo de canal e do perodo considerado. O grfico 4 fornece um panorama nesse sentido:
Grfico 4 Percentual de interfaces socioestatais por tipo e por ano, perodo 2002 a 2010
Chi2(5) Pr
2002 32,5 0,0000***
2004 20,78 0,0008***
2005 18,87 0,0020***
2006 21,73 0,0005***
2007 17,7 0,0033***
2008 18,9 0,0019***
2009 12,4 0,0296**
2010 11,2 0,0388**
Geral**** 13,8 0,0492**
* Sig a NC 90% \ ** Sig a NC 95% \ *** Sig a NC 99% **** Aderncia do valor total observado de chi2(6)
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O que podemos perceber uma diversificao das interfaces socioestatais ao longo dos anos. O teste qui-quadrado, tanto em relao aderncia em cada ano da amostra, quanto em relao homogeneidade em anos diferentes, fornece evidncias suficientes para afirmarmos que as diferenas de percentuais so estatisticamente significativas. Vale a pena tecer pelo menos trs consideraes especficas quanto distribuio observada. Em primeiro lugar, tomando por base a categorizao do quadro 1, percebe-se que, de 2002 a 2010, o volume de interfaces ditas coletivizadas passou de 26,6% para 41,6%, o que sugere que, ao longo dos ltimos anos, o governo tem aberto mais interfaces que permitem maior contato com os cidados no tratamento de polticas pblicas, por exemplo, do que interfaces ligadas negociao com grupos de interesse especficos. A segunda observao que podemos fazer que, por um lado, fica evidente que a forma mais usualmente adotada se refere reunio com grupos de interesse. No ano de 2002, por exemplo, a forma predominante de interlocuo se referia a essa categoria, com 29,3% da amostra do ano. O segundo meio mais utilizado naquele perodo, com 25,4% dos casos, foi a categoria outros. No ano seguinte, 2005, a forma mais utilizada tambm foi a reunio com grupos de interesse, com 27,6% dos casos, mas a segunda forma mais frequente passou a ser a ouvidoria, com 23%. Por outro lado, todavia, se passarmos diretamente para os demais anos, poderemos observar um incremento regular das demais interfaces, sugerindo um movimento de maior homogeneidade nos percentuais. Parece que em 2006 h um incremento da varincia dos valores, sugerindo maior heterogeneidade, mas, a partir da, observa-se dado ajuste nos percentuais em torno de uma proporo menos varivel. Em 2007, por exemplo, o percentual da interface grupos de interesse diminui medida que os valores para outros grupos, como, em especial, ouvidoria e reunio em conselhos setoriais, aumentam. Isso parece ser verdadeiro para os demais anos e tende a fornecer suporte ao aumento de quase 20% no perodo das interfaces de carter coletivizado. De fato, uma rpida observao nos valores de qui-quadrado sugere melhor apreciao dessa hiptese. De 2002 a 20104, o valor do teste diminui consideravelmente, ainda que sempre se mantendo significativo a um nvel de confiana de 95%, dado que o valor mais extremo o de 2010, com valor da estatstica P em 0,0388. Em 2002, por
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Esse formato no est expresso no grfico porque os dados esto disponveis apenas para este ano de 2009 e 2010, mas indicam que, nestes anos, pelo menos 25% dos programas, em mdia, declararam adotar essa forma como canal efetivo de interface socioestatal.
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exemplo, o teste retornou um valor total de 32,5, o qual variou ao longo dos anos, passando por 18,87 em 2005, 17,7 em 2007 e, finalmente, 11,2 em 2010. Esse movimento implica considerar que o grau de varincia da amostra para cada ano tendeu a diminuir consideravelmente, isto , valores menores de qui-quadrado implicam maior probabilidade de aceitar a hiptese de que as variaes de percentuais para cada ano no so significativas. Isso quer dizer, em ltima instncia, que h evidncias suficientes para suportar a afirmativa de que, ao longo dos anos, os percentuais tendem a uma maior homogeneizao, isto , a uma maior semelhana, sugerindo que deixa de haver concentrao em determinados tipos de interface e passa a haver uma adoo tendente ao equilbrio entre os diversos tipos de mecanismos.
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4.
Uma perspectiva inferencial das interfaces socioestatais
As informaes trabalhadas at agora fornecem dicas importantes para compreenso do fenmeno das interfaces e sua relevncia para as polticas pblicas de uma forma geral. Observou-se que existe no apenas um incremento na adoo destes mecanismos, mas, tambm, uma diversificao dos tipos adotados. Em especial, as evidncias sugerem que essa diversificao tendenciosa para o caso das interfaces do grupo coletivizado, dado ter este ltimo apresentado crescimento relativo de mais de 20% no perodo considerado. Todavia, para alm dessa viso geral de incidncia longitudinal das interfaces, vale a pena questionar se existe algum padro em termos de tipos de mecanismo empregado em relao, por exemplo, aos rgos que os adotam. Em face da mirade de interfaces sendo estabelecidas entre Estado e sociedade ao longo dos anos, ser que existe concentrao de tipos especficos em dados tipos de programas ou ainda em determinados tipos de temticas? Como forma de equacionar a questo levantada, o segundo conjunto de anlises das interfaces socioestatais tem por base uma perspectiva inferencial. Neste caso, pretende-se o estabelecimento de associao entre os tipos de interfaces e dois substratos inferenciais especficos ligados aos programas desenvolvidos pelo governo federal. Em primeiro lugar, toma-se por base uma classificao segundo o carter do programa no rol da gesto pblica, caracterizando-o ou como finalstico, referente ao desenvolvimento e concretizao de aes
29
determinadas, ou como programa de apoio, referente queles conjuntos de atividades e servios destinados a atuar como suporte e subsdio gesto das demais atividades do governo. Essa diviso importante porque o tipo de programa tem peso relativamente significativo na anlise. Em geral, espera-se que programas finalsticos tenham maior necessidade de contato com cidados e grupos societrios do que programas de apoio, por terem, estes ltimos, carter muito mais administrativo e de suplemento s atividades desempenhadas pelo governo. Nessa linha, no difcil supor que programas finalsticos tendero a concentrar tipos especficos de canais de interface em comparao a programas de apoio. Em segundo lugar, adota-se uma classificao em funo de categorias temticas que se optou por criar aqui neste trabalho, a partir de uma anlise cuidadosa das principais caractersticas descritivas dos programas no Sigplan, servindo como chave analtica para cada um. As dimenses temticas criadas e suas principais caractersticas so descritas no quadro 2.
Quadro 2 Caractersticas das classes temticas estruturadas
Nome Proteo e promoo social
Sigla
Descrio Polticas sociais tpicas (educao, sade e assistncia) e servios, projetos e aes para promoo e garantia de direitos, proteo de minorias etc. Programas que desenvolvem aes de apoio, fomento, regulao, financiamento, entre outras, voltadas para a promoo do desenvolvimento econmico, ao setor produtivo, organizao do mercado e ao estmulo ao crescimento econmico. Programas que incluem aes voltadas para o desenvolvimento de infraestruturas nas diversas reas seja logstica e infraestrutura produtiva, estrutura e qualidade dos servios pblicos, infraestrutura urbana e urbanizao, transporte, energia, telecomunicaes etc. Programas envolvendo iniciativas de preveno e conservao de recursos naturais envolvendo pesquisa, regulao, unidades de preservao etc.
PS
Desenvolvimento econmico
DE
Infraestrutura
Inf
Meio ambiente e recursos naturais

Fonte: Ipea.
MA
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UMA PERSPECTIVA INFERENCIAL DAS INTERFACES SOCIOESTATAIS
A importncia da classificao temtica reside na possibilidade de organizar os dados em torno de dimenses especficas e que tenham sentido comum. O principal questionamento, neste caso, consiste em saber se, por exemplo, programas ligados ao eixo da Proteo Social poderiam concentrar e desenvolver determinados tipos de interfaces no necessariamente semelhantes queles comumente encontrados no eixo de Infraestrutura. A corroborao de tal hiptese pode ensejar o desenvolvimento de trabalhos avaliativos mais aprofundados ao longo da agenda de pesquisa ora proposta.
31
5.
As interfaces socioestatais por classes temticas de programas
Levando em considerao as classes temticas, obtemos uma distribuio dos programas tal como expresso no grfico 5:
Grfico 5 Distribuio percentual das classes temticas por programas, perodo 2002-2010
33
No caso da classe temtica de Proteo e Promoo Social, foi possvel categorizar 35,1% dos programas (percentual que ligeiramente maior, de 32,5%, para o caso da classe temtica de Infraestrutura). Ao categorizarmos as classes de meio ambiente e desenvolvimento econmico, encontramos valores tambm semelhantes entre si, com 16,4% e 16,1%, respectivamente. Com base nessas informaes, vale a pena checar a distribuio das interfaces socioestatais ao largo de cada classe. Ser que, necessariamente, programas ligados classe de Proteo Social tendem a adotar os mesmos tipos de interfaces daqueles programas ligados classe de Meio Ambiente, por exemplo? Essa concentrao de programas em torno de algumas classes implica concentrao, tambm, de tipos especficos de interfaces socioestatais? Como forma de avaliar a questo, realizou-se o cruzamento das classes temticas e das interfaces socioestatais e, posteriormente, procedeu-se a uma anlise de correspondncia, para checar, graficamente, se algum padro poderia emergir das informaes tratadas. A tabela 2 contm o cruzamento dos dados.
Tabela 2 Percentual de classes temticas por interface socioestatal, perodo 2002-2010
Audincia Consulta Pblica Pblica Discusso Reunio Discusso em Grupos em Outros** Conselho Interesse Conferncias Setorial 26,4% 15,2% 19,9% 12,1% 11,9% 19,0% 23,9% 20,7%
Ouvidora
Infraestrutura Desenvolvimento econmico Proteo e Promoo Social Meio ambiente Total Chi2(18)
37,6% 17,4%
42,8% 10,1%
33,0% 15,9%
36,5% 8,4% 100% 148,81***
31,5% 15,6% 100%
30,8% 20,3% 100%
33,9% 24,5% 100%
51,0% 17,1% 100%
52,4% 16,7% 100%
37,5% 17,9% 100%
* Sig a NC 90% \ ** Sig a NC 95% \ *** Sig a NC 99% ** Categoria outros inclui formatos diversos de interfaces como stios de internet, comits gestores, telefones disponibilizados (SCA), bem como aes pontuais com objetivo de divulgao das aes do programa.
34
AS INTERFACES SOCIOESTATAIS POR CLASSES TEMTICAS DE PROGRAMAS
Os dados informados na tabela parecem sugerir que de fato existe dado padro de concentrao de tipos determinados de interface socioestatal a tipos determinados de classe temtica e, portanto, aos programas ligados a estas classes. Se considerarmos, por exemplo, o caso da classe de proteo e promoo social, fica evidente que maiores propores so encontradas em torno das interfaces de discusso em conselho setorial e discusso em conferncias. A seu turno, quando verificamos essas mesmas interfaces para o caso da classe temtica de Infraestrutura, por exemplo, constatamos percentuais significativamente menores, mas que tendem a se concentrar em interfaces menos frequentes no caso da proteo social, como audincia pblica e consulta pblica. A classe temtica de meio ambiente tambm parece apresentar dada concentrao em torno de determinadas interfaces, sendo, mais especificamente, em torno de reunio com grupos de interesse e consulta pblica. A ltima classe, de desenvolvimento econmico, parece se concentrar mais em torno das interfaces outros e discusso em conferncias. Aos provveis padres encontrados na tabela, vale a pena checar com maior acuidade as informaes apresentadas. Neste caso, realizamos uma anlise de correspondncia com fins de verificar graficamente a distribuio das interfaces socioestatais e sua relao com a distribuio de classes temticas. Abaixo segue o grfico que estima associao das variveis e as correlaciona em um mesmo plano cartesiano (grfico 6).
Grfico 6 Plano espacial de associao entre classes temticas e interfaces socioestatais
35
Ao localizarmos espacialmente as variveis de interesse, parece ser possvel confirmar as expectativas advindas da anlise dos dados das tabelas anteriores. A anlise de correspondncia localizou, em primeiro lugar, no quadrante superior direito, as interfaces socioestatais Consulta Pblica e Audincia Pblica. Os valores gerados atravs das combinaes levaram a uma proximidade maior da classe temtica de Infraestrutura a ambas as interfaces. Em seguida, se olharmos o quadrante superior esquerdo, possvel supor determinada relao de proximidade entre a Interface socioestatal reunio com grupos de interesse e a classe temtica Desenvolvimento Econmico. Em terceiro lugar, o quadrante inferior esquerdo parece concentrar as interfaces de carter mais ampliado em termos de pblico-alvo, sendo estas as discusses em conselhos setoriais e as discusses em conferncias temticas. Neste caso, localiza-se a classe temtica de proteo e promoo social. Por ltimo, o quadrante inferior esquerdo revela proximidade entre a interface socioestatal ouvidoria e a classe temtica de meio ambiente, muito embora seja razovel supor, tambm, proximidade dessa classe com o quadrante superior direito, relativo s interfaces de consulta e audincia pblicas. Se considerarmos apenas as classes temticas dos programas, portanto, a anlise realizada gera evidncias suficientes para afirmar, como significncia estatstica, que a determinados tipos de programas tendem a corresponder determinados tipos de interfaces socioestatais. No obstante, preciso levar em considerao que os programas tambm se diferenciam em funo do seu carter, isto , de sua caracterstica como meio ou fim. Neste caso, conforme visto linhas acima, assume-se a hiptese de que programas de apoio, por serem caracteristicamente mais administrativos e tcnicos, necessitam de menor contato com o pblico-alvo do que os programas finalsticos e, por isso, tendero a ter tipos especficos de interfaces socioestatais que se ajustam a tal necessidade.
36
6.
As interfaces socioestatais por carter dos programas
Ao levarmos em considerao, nessa linha, o carter dos programas, bem como correlacionando-os com suas respectivas classes temticas, obtemos resultados tambm interessantes do ponto de vista analtico, em especial no que tange hiptese aventada. A principal questo que se trata aqui a de que, tomando em considerao a relativa concentrao de interfaces e classes temticas observadas, ser que ela se mantm, ou pelo menos mantm o padro observado, caso seja acrescentada mais uma varivel, referente ao carter dos programas? Para avaliar a questo, vale a pena iniciar com uma descrio simples dos dados, conforme se observa no grfico 7. O grfico revela claramente que mais de 80% dos programas desenvolvidos pelo governo federal, entre os anos 2002 e 2010, tinham carter finalstico. Entre estes, a maioria, 39%, est ligada temtica da Proteo Social, seguida pela temtica de Infraestrutura, com 28%, a temtica de Meio ambiente, com 28% e, por fim, a temtica de Desenvolvimento econmico, com 15%. Se olharmos o caso dos programas de apoio, que constituem 18% do total, observamos que a maioria est ligada temtica de Infraestrutura, com 37%, seguida da temtica de Desenvolvimento econmico, com 26%, a temtica de Proteo Social, com 23% e, por fim, a temtica de Meio ambiente, com 14%. A fim de checar a distribuio e as potenciais padronizaes na distribuio das interfaces socioestatais, vale a pena abordar estes dados sob a tica dos prprios canais de interlocuo. O grfico 8 fornece dados neste sentido.
37
Grfico 7 Percentual de programas com interfaces socioestatais segundo carter e temtica, perodo 2002-2010
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AS INTERFACES SOCIOESTATAIS POR CARTER DOS PROGRAMAS
Grfico 8 Percentual de interfaces socioestatais por carter dos programas, perodo 2002-2010
Chi2(5) Pr
Apoio 27,8 3,75E-05***
Finalstico 22,9 7,94E-04***
Categorias**** 14,23 -
* Sig a NC 90% \ ** Sig a NC 95% \ *** Sig a NC 99% **** Teste de homogeneidade das categorias Coletivizado e No coletivizado, com chi2(1)
Os dados do grfico parecem fornecer indcios ainda mais fortes em favor da hiptese que est sendo estruturada ao longo do texto. Em primeiro lugar, vale notar que os resultados dos testes do qui-quadrado, tanto em relao aderncia de cada categoria (apoio ou finalstico), quanto em relao homogeneidade fornecem evidncias de haver significncia estatstica nos resultados apresentados. A primeira observao que podemos fazer, levando em considerao tais testes, que o valor de qui-quadrado para os programas finalsticos menor do que o valor encontrado nos programas de apoio. Isso sugere fortemente que h menor variabilidade no conjunto de programas finalsticos, caracterizando-o como mais homogneo em relao ao conjunto de programas de apoio. A segunda observao que se pode fazer que, se observarmos apenas os programas de apoio, veremos que h maior concentrao de interfaces que sugerem contatos pontuais com os indivduos
39
envolvidos nos processos decisrios especficos, bem como com grupos determinados. sintomtico, por exemplo, que os tipos mais frequentes de interface se refiram aos formatos outros, com 22%, ouvidora, com 17,8%, reunio com grupos de interesse, com 17,1% e, por fim, consulta pblica, com 16,8%. Estes canais oferecem oportunidades tanto pontuais, quanto especficas, de contato entre Estado e sociedade, geralmente em funo de interesses especficos dos agentes, como a reclamao de indivduos atravs dos servios de ouvidorias, ou, ainda, a negociao com grupos de interesse determinados acerca de preferncias e questes particulares. Se observarmos, a seu turno, o grupo de programas finalsticos, parece de fato haver uma diferena a ser notada. Nesse caso, a frequncia de interfaces que ensejam contato mais constante e ampliado com os cidados relativamente maior do que aqueles tipos mais frequentemente encontrados nos programas de apoio. Se pegarmos, por exemplo, o percentual das categorias conselhos setoriais e conferncias, j contabilizamos mais de 30% da subamostra de programas finalsticos. Alm disso, pode-se notar que o percentual daquelas interfaces mais frequentemente encontradas no grupo de programas de apoio sempre relativamente menor nos programas finalsticos. As reunies com grupos de interesse, por exemplo, concerniam a 17,1% dos programas de apoio, mas constituem apenas 13,9% no caso dos programas finalsticos. Mesmo movimento de queda pode ser observado nos casos das ouvidorias e da categoria outros. Estas observaes podem ser mais bem refinadas se considerarmos as categorias analticas de interfaces coletivizadas e no coletivizadas, tal como disposto no quadro 1. Nesse caso, podemos perceber que o percentual de interfaces coletivizadas no grupo de programas de apoio, de 26,4%, menor do aquele do grupo de programas finalsticos, de 41,2%. O teste qui-quadrado, visto na ltima coluna da tabela correlata do grfico, forneceu evidncias suficientes para afirmao de que essa diferena tem significncia estatstica.
40
7. A incidncia de interfaces socioestatais por tipo, classe temtica e carter dos programas
J possvel, portanto, notar certas diferenas em termos de tipos de interface como funo do carter dos programas desenvolvidos pelo governo. Grosso modo, parece que programas de apoio tendem a concentrar interfaces de caractersticas mais pontuais e cerceadas a grupos determinados, ditos no coletivizados, ao passo que programas finalsticos parecem concentrar mais interfaces que suscitam contatos mais delongados e de carter mais coletivizado. Isso sugere fortemente um maior aprofundamento no cruzamento dos dados, especialmente levando em considerao a distribuio em torno das temticas elegidas pelos programas como base de seu desenvolvimento. Esse padro sugerido para o caso dos tipos de programas leva a crer na possibilidade de existncia de dado padro tambm para o caso do eixo temtico geral ao qual se ligam. O grfico 9 fornece um panorama dessa questo, realizando um cruzamento das trs variveis tomadas como base de anlise: o carter do programa, a temtica e interfaces socioestatais:
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Grfico 9 Percentual de interfaces segundo carter e temtica dos programas, perodo 2002-2010
Chi2(3) Pr
Apoio
Finalstico
Categorias****
Coletivo Ncoletivo Coletivo Ncoletivo Coletivo Ncoletivo 12,4 0,006*** 6,5 0,090 27 0,000*** 12,3 0,006*** 20,2 0,000*** 9,9 0,019**
Dimenses***** 7,98 -
* Sig a NC 90% \ ** Sig a NC 95% \ *** Sig a NC 99% **** Aderncia do valor total das categorias Coletivizado e No coletivizado ***** Teste de homogeneidade das dimenses temticas para as categorias Coletivizado e No coletivizado, com chi2(1)
As informaes do grfico so significativas do ponto de vista da compreenso da distribuio dos tipos de interface pelas temticas e carter dos programas, tendo por base uma perspectiva comparativa. Os valores foram ajustados segundo uma mesma escala de mensurao, especialmente no que tange ponderao relativa dos totais. Alm disso, foi realizado teste de homogeneidade para as categorias coletivizado e no coletivizado com base no carter dos programas e para cada classe temtica, bem como tomando em considerao a amostra geral, sem separao pelo carter dos programas. Por fim, foi feito um teste qui-quadrado geral com base em toda a amostra, sem considerar classes ou carter dos programas. Com exceo da categoria no coletivizada calculada para os programas de apoio, todos os testes foram significativos
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A INCIDNCIA DE INTERFACES SOCIOESTATAIS POR TIPO, CLASSE TEMTICA E CARTER DOS PROGRAMAS
a um nvel de confiana de 95%, fornecendo evidncias suficientes para afirmarmos que as diferenas encontradas entre os percentuais de cada interface socioestatal so estatisticamente significativas. Se olharmos apenas os programas de apoio, parece haver uma distribuio dos canais de interface cujos desenhos remetem a uma perspectiva de contato mais particularizado e pontual, seguindo o esquema de mensurao ilustrado no grfico 3. Nesse caso, sobressaem os programas ligados s temticas desenvolvimento econmico e infraestrutura, os quais contam, em suas respectivas composies, com maior percentual relativo de programas cujas interfaces so delineadas exatamente por estas caractersticas. Por outro lado, considerando apenas os programas finalsticos, parece haver maior concentrao de interfaces caracterizadas por maior grau de periodicidade, assim como tratamento de interesses coletivizados. Nesse caso, no difcil notar que sobressai, em especial, a temtica de proteo social, a qual concentra o maior volume percentual de programas nesse sentido. O que essas informaes sugerem fortemente que, alm de uma concentrao de determinados tipos de interface segundo classe temtica tratada, parece haver, tambm, concentrao em termos de carter dos programas, finalsticos ou de apoio. Programas de apoio, afins a temticas como infraestrutura e desenvolvimento econmico, parecem concentrar mais interfaces no coletivizadas, que ensejam contato do Estado com indivduos ou pequenos grupos de indivduos dotados de interesses muito bem localizados, com negociaes estruturadas e direcionadas especialmente para o seu tratamento. J no caso de programas ligados s temticas de meio ambiente, mas, principalmente, de proteo social, parece haver maior concentrao relativa de interfaces que tendem a ensejar exatamente o contrrio, isto , a presena, no Estado, de estruturas para tratamento de assuntos que envolvem a coletividade, atravs da negociao com grupos e indivduos diversos da sociedade civil. Como forma de localizar graficamente essa hiptese e facilitar sua avaliao, procedeu-se a uma anlise de correspondncia entre classes temticas e interfaces socioestatais, tomando por base o carter dos programas. Logo abaixo so apresentados dois grficos: o primeiro relativo aos programas Finalsticos e o segundo relativo aos programas de Apoio (grfico 10).
43
Grfico 10 Plano espacial de associao entre classes temticas e Interfaces socioestatais, por carter dos programas
Ao analisarmos os grficos, percebemos haver tanto diferenas, mas, em especial, tambm algumas semelhanas que parecem corroborar as suposies realizadas acima com base na anlise dos grficos anteriores. Em primeiro lugar, parece que, ao acrescentarmos a varivel de carter dos programas, houve uma variao maior das interfaces localizadas como no coletivizadas do que aquelas localizadas como coletivizadas. Se considerarmos a interface de proteo social, por exemplo, vemos que ela se localiza nos quadrantes inferiores, prementemente associada a mecanismos como discusses em conselho setorial e discusses em conferncias. A seu turno, quando analisamos as demais interfaces, parece que elas se distriburam em quadrantes relativamente opostos no plano. Se considerarmos as temticas de desenvolvimento econmico e infraestrutura, por exemplo, notamos que elas consistentemente se localizam nos quadrantes superiores, associadas a mecanismos como consulta pblica, audincia pblica e reunio com grupos de interesse. No difcil perceber que tende a surgir dado padro em relao a tipos de interface, classe temtica e carter dos programas. Embora de grande relevncia, no possvel dizer que esta ltima varivel, em
44
A INCIDNCIA DE INTERFACES SOCIOESTATAIS POR TIPO, CLASSE TEMTICA E CARTER DOS PROGRAMAS
especial, tenha causado significativas transformaes nas distribuies se compararmos o grfico 10 com o grfico 6, que no trata dessa varivel. O que parece emergir, todavia, uma concentrao de interfaces classificadas como coletivizadas em torno de classes temticas como proteo social, infraestrutura e desenvolvimento econmico, deixando de corroborar a hiptese inicial de que estas duas ltimas classes estariam muito mais ligadas a interfaces ditas no coletivizadas. No obstante, essa discrepncia pode ser explicada pelo fato de que as interfaces consulta pblica e audincia pblica, componentes da categoria coletivizada, so tipos bastante utilizados por estas classes temticas. A temtica de meio ambiente parece estar consistentemente ligada interface reunio com grupos de interesse e isso pode ser explicado como funo das problemticas que so tratadas na rea, como conflitos de terra, manejo de pesca, manejo de rios, construo de barragens, entre outros, as quais demandam contato direto e objetivo do governo com os indivduos diretamente afetados, como forma de resolver e/ou amenizar os conflitos da decorrentes. Os dados apresentados at este momento fornecem evidncias suficientes para breve sntese acerca da relao entre interfaces socioestatais e os programas do governo federal, tomando por base aqueles desenvolvidos entre 2002 e 2010. Em primeiro lugar, podemos dizer que o nmero de mecanismos no s tem aumentado, mas, tambm, diversificado ao longo do tempo. Segundo, parece que determinadas temticas de programas tm associao maior com determinados tipos de interfaces, como acabamos de ver. Por fim, em terceiro lugar, foi possvel notar que essa prpria varivel temtica dos programas tem um peso relativamente maior do que a varivel carter dos programas no estabelecimento do grau de associao observado entre mecanismos e temticas. Programas finalsticos e de apoio tm associaes diferenciadas aos tipos determinados de interfaces socioestatais, mas parece que essa associao no transmuda significativamente se compararmos ambos os grupos, como visto no grfico 10.
45
8.
Consideraes finais
Nas ltimas dcadas, o ambiente poltico-democrtico do pas foi marcado por ampla disseminao de formas de interao e colaborao de cidados, grupos da sociedade e atores privados na formulao, implementao e monitoramento de polticas pblicas. O presente estudo se dedicou a realizar um mapeamento analtico da evoluo, distribuio e incidncia de interfaces socioestatais nos programas federais. As anlises realizadas permitem concluses em trs direes: 1) Em primeiro lugar, percebeu-se um crescimento relevante do nmero de interfaces socioestatais nos programas e rgos do governo federal. Ainda que houvesse, j em 2002, um percentual relevante de programas nessa linha, nota-se incremento consistente ao longo da dcada na adoo de formas de interlocuo, chegando a quase 90% dos programas com pelo menos uma forma de interface socioestatal. Esse aumento ao longo do tempo foi observado tanto no que diz respeito adoo de interfaces por rgos que anteriormente no a praticavam, como tambm pelo incremento nos programas de rgos que desde o incio da dcada j incentivavam formas de interao com a sociedade. 2) Em segundo lugar, tornou-se bastante visvel a consolidao de uma diversificao e variabilidade dos formatos de interface socioestatal (formas mais coletivizadas ou individualizantes) que se consolidaram na ltima dcada, envolvendo as
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ouvidorias, reunies com grupos de interesse (como as mesas de dilogo e outras experincias mais pontuais), audincias pblicas, consultas pblicas, conselhos, conferncias, e outros (envolvendo comits diversos, stios de internet, aes de transparncia e atendimento ao cidado, entre outros). 3) Em terceiro lugar, observou-se certo padro de associao entre tipos de interface socioestatal e reas temticas de polticas pblicas e o carter (finalstico e de apoio) dos programas. Enquanto interfaces como conselhos e conferncias apresentaram maior vnculo relativo aos programas da rea de proteo e promoo social, audincias e consultas pblicas e reunies com grupos de interesse apresentaram-se mais associadas s temticas de desenvolvimento econmico e infraestrutura. Quanto ao carter dos programas, enquanto formas mais individualizadas de interface apresentaram-se mais vinculadas aos programas da rea meio, nos programas finalsticos observou-se maior diversificao das formas de interface empregadas.
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Presentacin
Con una inmensa satisfaccin, la Secretara General de la Presidencia de la Repblica (SG/PR), en colaboracin con el Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) y con la Fundacin Alexandre de Gusmo (Funag), presenta el libro Participacin Social como Mtodo de Gobierno, en portugus y en espaol, que pretende mapear las acciones establecidas entre el Estado y la sociedad civil en las polticas pblicas desarrolladas por el Gobierno brasileo. Conscientes de que la verdadera integracin regional no se dar apenas en los aspectos comercial y de infraestructura, sino a partir de la integracin de los pueblos de la regin, este libro presenta un balance sobre las estrategias utilizadas por Brasil en la promocin, evaluacin e incidencia de la sociedad en los programas federales, pudiendo llegar a servir de referencia para los dems pases que componen el Mercosur. En Brasil, la participacin social pas a representar, en distintas modalidades, un elemento que genera estructura en las polticas pblicas. La comprensin de cmo se produce la participacin de la sociedad civil proporciona elementos relevantes en el debate actual sobre las acciones de gobierno, en especial en las cuestiones sociales. En el marco del Gobierno brasileo, la Secretara General tiene la misin de fomentar la participacin de la sociedad civil en los debates sobre el tema de la integracin regional. Esperamos, por tanto, que en el contexto actual de la Presidencia Pro Tempore de Brasil en Mercosur en 2012 y de la preparacin de la XIV Cumbre Social del Mercosur: Ciudadana y Participacin,
podamos contar con una publicacin que trata sobre polticas y temas que presentan importantes contribuciones para fortalecer la participacin social en el Bloque. Me gustara saludar y felicitar a los actores gubernamentales y de la sociedad civil que actan en la construccin y consolidacin de las polticas pblicas de talante social del Mercosur, reconociendo el especial esfuerzo de aquellos que actan en el Programa Mercosur Social y Participativo (PMSP). Para terminar, transmito una felicitacin especial al IPEA y a la Funag por la iniciativa de publicar este libro. Buena lectura! Gilberto Carvalho
Ministro Jefe de la Secretara General de la Presidencia de la Repblica
Sumario
1. Introduccin..................................................................................................55 2. Incidencia general de las interfaces socio-estatales.................................59 3. La incidencia por tipos de interfaces socio-estatales: diversificacin y variabilidad.....................................................................65 4. Una perspectiva de inferencia de las interfaces socio-estatales.............73 5. Las interfaces socio-estatales por clases temticas de programas.........77 6. Las interfaces socio-estatales por carcter de los programas................. 81 7. La incidencia de interfaces socio-estatales por tipo, clase temtica y carcter de los programas............................................... 85 8. Consideraciones finales...............................................................................91
53
1.
Introduccin1
El objetivo de este estudio es mapear los tipos y formatos de interfaces establecidas entre Estado y sociedad en los programas desarrollados por el gobierno federal. En las ltimas dcadas, se hizo perceptible la diseminacin de formas de interaccin y colaboracin de ciudadanos, grupos de la sociedad y actores privados en la formulacin, implementacin y monitoreo de polticas pblicas. El actual gobierno brasileo sostiene una propuesta de participacin social como mtodo de gestin, coronando y acelerando an ms un proceso iniciado hace dcadas de institucionalizacin y desarrollo de instancias como Consejos Gestores de Polticas Pblicas y Conferencias Temticas. Ms recientemente, diversos otros frums pblicos y canales de interlocucin Estado-sociedad, como audiencias y consultas pblicas, mesas de negociacin y servicio de atencin al ciudadano, entre otros, estn siendo creados y, principalmente, fortalecidos en el mbito de la planificacin y ejecucin de programas federales.
1
Este estudio fue publicado originalmente como Comunicado del IPEA, n 132, de 25 de enero de 2012. Fue elaborado por Roberto Pires y Alexandre Vaz, respectivamente, Tcnico de Planificacin e Investigacin y Coordinador de Estudios sobre Estado y Democracia (Diest/Ipea) y Becario del Programa Nacional de Investigacin del Desarrollo (PNPD). Cumple registrar los debidos agradecimientos al equipo de la Secretara de Planificacin e Inversiones Estratgicas (SPI) del Ministerio del Planificacin, Presupuesto y Gestin (MPOG) por el apoyo a la investigacin y por el acceso a los datos, por la ayuda en la interpretacin de estos y por los comentarios y crticas ofrecidos para el perfeccionamiento del texto. El Ipea agradece tambin al equipo de la Secretara Nacional de Articulacin Social (SNAS), de la Secretara General de la Presidencia de la Repblica, y a los investigadores y becarios de la Diest por la lectura crtica y sugerencias de revisin de los anlisis y del texto. La finalizacin del documento cont con la asistencia y colaboracin de Luciana Acioly, Murilo Pires y Andr Calixtre, por la Asesora Tcnica de la Presidencia del Ipea (Astec), y de la Asesora de Comunicacin del Ipea (Ascom).
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PARTICIPACIN SOCIAL COMO MTODO DE GOBIERNO
Supuestamente, esos frums y canales de interlocucin tendran el potencial de promover una mayor inclusin, as como una mayor racionalizacin de recursos, frente a la adopcin de mtodos de consulta a aquellos mismos individuos, grupos y entidades impactados por decisiones eventualmente tomadas2. El espesamiento de las redes y canales entre Estado y sociedad tendera a poseer en su interior la presuposicin sugerida de que a un mayor nmero de canales de interlocucin podra corresponder cierto aumento en los grados de responsividad y responsabilidad de los procesos de toma de decisin de los programas desarrollados y, por consecuencia, el incremento de sus respectivas eficiencia y eficacia. Sin embargo, frente a la diversidad de reas temticas y formas de actuacin gubernamental, de un lado, y a la variedad de formas de interaccin Estado-sociedad, de otro, cabe indagar sobre las posibles relaciones entre esos fenmenos (tipo de poltica X tipo de interfaz) y los significados e implicaciones de esas aproximaciones entre actores y acciones gubernamentales, ciudadanos y grupos sociales. Metodolgicamente, se adopta en este trabajo una estrategia diferenciada de los estudios hasta entonces realizados sobre la temtica de las relaciones Estado-sociedad. Tradicionalmente, los anlisis y evaluaciones de la democratizacin de las polticas pblicas a travs de la apertura de canales de interaccin entre Estado y sociedad se organizan teniendo como punto de partida la seleccin de mecanismos especficos (como consejos, conferencias, audiencias, servicios de atencin al ciudadano, etc.), procediendo, as, a la discusin sobre su existencia, funcionamiento, incidencia y efectividad en la poltica pblica. Diferentemente, el presente mapeo toma como punto de partida y como objeto principal de estudio los programas federales que componen los Planes Plurianuales (PPA) 2004-2007 y 2008-2011 y, a partir de los programas, evala la existencia, incidencia y distribucin de los referidos mecanismos. De esa manera, proporciona una lectura ms panormica y abarcadora de la incorporacin de estos ltimos en las acciones del gobierno federal brasileo. De este modo, este trabajo est estructurado en ocho secciones. En la introduccin se presenta el objeto de investigacin, sus objetivos y cuestiones metodolgicas. En la segunda seccin se verifica la incidencia general de las interfaces socio-estatales en el mbito de desarrollo de
2
ISUNZA, V. E.; HEVIA, F. J. Relaciones sociedad civil-Estado en Mxico: un ensayo de interpretacin. Xalapa: Ciesas, 2006. (Cuadernos para la democratizacin, n. 4).
56
INTRODUCCIN
programas del gobierno federal. En seguida se evala la incidencia por tipo de interfaces socio-estatales, pero identificando sus principales caractersticas y diferencias. En la cuarta seccin se hace una inferencia de las interfaces socio-estatales para verificar si hay existencia o no de concentracin en programas y tipos temticos. En la seccin siguiente, el enfoque es mostrar las interfaces socio-estatales por clases temticas de programas. En la sexta seccin, el objetivo es verificar las interfaces socioestatales por carcter de los programas. La sptima seccin destaca la incidencia de interfaces socio-estatales por tipo, clase temtica y carcter de los programas. Por fin, la ltima seccin presenta las consideraciones finales del trabajo.
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2. Incidencia general de las interfaces socio-estatales
El primer tpico delineado para anlisis longitudinal se refiere a la incidencia general de los canales de interfaz en el mbito de desarrollo de los programas del gobierno federal. En este caso, la cuestin ms importante consiste en la existencia o no de un movimiento de espesamiento e incremento del nmero de esos canales, siguiendo disposiciones gubernamentales de los ltimos ocho aos. Considerando el interregno del 2002 al 2010, fue posible percibir al menos tres importantes factores en esa lnea: i) una variacin positiva en el volumen de programas con interfaces socio-estatales; ii ) un proceso de diversificacin de rganos que empezaron a adoptar esos mecanismos en sus respectivos programas a lo largo de los aos; y, por fin, iii) un incremento del nmero medio de interfaces socio-estatales en los programas de rganos que ya adoptaban esos mecanismos en el primer ao considerado. Tomando en cuenta el primer factor, el grfico 1 muestra, para el perodo del 2002 al 2010, la variacin del porcentual anual de programas desarrollados por el gobierno federal que se destacaron por la adopcin de al menos un tipo de interfaz socio-estatal (desde la lista de interfaces investigadas) en su proceso de desarrollo y operacin.
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Grfico 1 Porcentual anual de programas con interfaz socio-estatal, perodo 2002-2010
Fuente: Sigplan (2010).
El anlisis del grfico deja claro que la cantidad de programas con interfaces socio-estatales ya era bastante elevada en 2002, pero aun as vari positivamente en el perodo considerado. En 2002, el porcentual de programas en esa lnea era del 81% y, ya en 2010, ese porcentual pasa al 92,1%, lo que representa una variacin de aproximadamente un 9% en el perodo. Otra observacin que permite reforzar este punto es el hecho de que el promedio general de programas que incentivaron la apertura de canales de interlocucin alcance el 85,6%, lo que indica que, al menos en su diseo, los programas federales buscan incorporar actores sociales en su gestin. El segundo factor observado como relevante a travs del anlisis de los datos del Sigplan3, en cuanto a la incidencia general de interfaces socio-estatales, consiste en el proceso de diversificacin de rganos que pasaron a adoptar esos mecanismos en sus respectivos programas a lo largo de los aos. Dado que un mismo rgano puede desarrollar varios programas que toman el proceso en cuenta, es necesario, tambin, enfocarlos como unidad de anlisis, pues el anlisis de la cantidad de
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El Sistema de Informaciones Gerenciales y de Planificacin (SIGPLAN) del Ministerio del Planificacin, Presupuesto y Gestin (MPOG) es la principal fuente de datos adoptada en esta investigacin. El Sigplan fue creado en 2000 con el objetivo de auxiliar en la elaboracin y acompaamiento del PPA del gobierno federal, sistematizando informaciones cuantitativas y cualitativas referentes a la implementacin de los programas y acciones gubernamentales, entre las cuales los datos sobre la existencia y caractersticas de los mecanismos de participacin social y asociacin con la sociedad en la gestin de los programas.
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INCIDENCIA GENERAL DE LAS INTERFACES SOCIO-ESTATALES
programas nicamente no permite saber la cantidad de rganos que adoptan la prctica. El principal cuestionamiento a emprenderse en este sentido consiste en saber cules son los ministerios y rganos con mayor nmero de programas con interfaces socio-estatales y cules son aquellos con menor nmero de programas en este sentido. O sea, en otras palabras, saber cules son los ministerios y, por consiguiente, las temticas ms y menos permeables a la sociedad. El grfico 2 muestra, para cada ao de la muestra, un panorama con datos sobre la cantidad de ministerios, y rganos de la administracin indirecta a ellos vinculados, que declararon poseer al menos un programa con incentivo a la creacin de interfaces socio-estatales.
Grfico 2 Porcentual anual de programas y de rganos con interfaz socioestatal, perodo 2002-2010
Fuente: SIGPLAN (2010).
Lo que podemos observar es que, entre 2002 y 2010, adems del aumento del nmero de programas que se destacaban por la apertura de interfaces socio-estatales, hubo tambin un aumento en la diversificacin de los ministerios y dems rganos en los cuales este tipo de incentivo fue dado como prerrogativa bsica. Los datos apuntan que, en 2002, el 60,4% de los rganos tenan programas que incentivaban la interfaz socio-estatal. Ya en 2004, ese porcentual pas al 65% de rganos y sigue
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en tendencia de crecimiento, a pesar de algunas oscilaciones ao a ao, hasta alcanzar cerca del 90% de los rganos federales en los aos de 2009 y 2010. De esta manera, si se hace una comparacin linear entre los aos de 2002 y 2010, los datos sugieren cambios significativos para la interfaz socio-estatal en el gobierno federal y sus programas. En 2010 observamos no slo un mayor porcentual de programas que desarrollan acciones en este sentido, sino tambin una mayor diversificacin. O sea, en comparacin a 2002, el ao de 2010 est marcado como un ao de mayor diversidad de la interlocucin social. A ttulo de ilustracin, es posible buscar reas importantes en las cuales se observaron interfaces socio-estatales en 2010 que no estaban presentes en 2002. En particular, ntese la expansin de esos mecanismos hacia rganos vinculados a otros poderes ms all del Ejecutivo, tanto el Legislativo como el Judicial. De un lado, considerando el caso del Legislativo, es posible notar la presencia tanto de la Cmara de los Diputados como del Senado Federal como rganos que no desarrollaban interfaces socio-estatales en sus programas en el ao de 2002, pero en 2010 ya declararon hacerlo. De otro lado, si se mira al Judicial, no es difcil percibir que la interaccin con la sociedad parece haberse convertido en punto relevante para los gestores. Es vlido citar, por ejemplo, que en 2002, rganos como la Justicia Federal, la Justicia Laboral, la Justicia Electoral, el Ministerio Pblico, el Superior Tribunal de Justicia y el Supremo Tribunal Federal no contaban con un programa en el cual hubiera sido incentivada la adopcin de interfaz socio-estatal. Situacin que ya cambia en 2010, pues todos esos rganos declararon haber implementado tales mecanismos en sus respectivos programas. El tercer y ltimo factor dado como relevante a travs del anlisis de los datos del Sigplan, en cuanto a la incidencia general de interfaces socio-estatales, consiste en el incremento del nmero medio de interfaces socio-estatales en los programas de rganos que ya adoptaban esos mecanismos en el primer ao considerado de la muestra. Si, a travs de la comparacin acerca de los rganos que no desarrollaban interfaces socioestatales en 2002, pero ya declararon hacerlo en 2010, fue posible constatar diferencias significativas, podemos retomar tambin la comparacin entre los rganos que, en ambos los aos, declararon desarrollar tales prcticas. En este caso, los datos dejan evidente que, an entre aquellos ministerios, secretaras y otros rganos poseedores de programas con interfaces socio-estatales ya en el ao de 2002, hubo variacin, en general positiva, acerca de la cantidad de programas en los cuales estas prcticas eran desarrolladas. La tabla 1 presenta indicaciones en esa lnea:
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INCIDENCIA GENERAL DE LAS INTERFACES SOCIO-ESTATALES
Tabla 1 Porcentual general y por rgano de programas con interfaces socio-estatales en los aos 2002 y 2010
2002 General Por rgano Hasta el 25% Del 25% al 50% Del 50% al 75% Ms del 75% Total
2010 92,1
80,7
11,5 46,2 30,8 11,5 100
0,0 2,9 21,7 75,4 100
Si consideramos slo el total de 28 rganos que aparecen tanto en 2002 como en 2010, como estructurando interfaces en sus respectivos programas, observamos variacin positiva del nmero de programas con esos mecanismos, del 81% en 2002 al 92,1% en 2010. Ese dato demuestra que las interfaces no slo se diversificaron para otros rganos y temticas, sino que fueron incrementadas incluso en aquellos rganos y temticas en los cuales ya eran desarrolladas. Si consideramos los datos por rgano, vemos que en 2002, el 11,5% tenan hasta el 25% de programas con interfaces y que en 2010 todos los rganos tenan al menos un 25% de programas con interfaces. En esa misma lnea, en 2002, el 11,5% de los rganos tenan ms del 75% de sus programas con interfaces socioestatales, porcentual que sube al 75,4% en 2010. Lo que estos porcentuales dejan claro es que, adems de un aumento general del nmero de programas con interfaces socio-estatales entre 2002 y 2010, hubo tambin un aumento del promedio de programas por rgano con desarrollo de esas interfaces. Ese aumento parece ser significativo en la franja proporcional de ms del 75%, lo que indica que grande parte de los rganos, el 73,1%, est desarrollando interfaces socio-estatales para la mayora de sus programas.
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3. La incidencia por tipos de interfaces socio-estatales: diversificacin y variabilidad
El segundo tpico delineado para anlisis longitudinal de las interfaces socio-estatales se refiere a una evaluacin de la incidencia de esos mecanismos, involucrando la identificacin de las principales caractersticas y diferencias y como los diferentes tipos de interfaces socio-estatales se distribuyeron a lo largo de los aos en trminos de intensidad y volumen. Cules son los principales atributos diferenciadores de las interfaces analizadas? Es posible decir que algunos tipos tuvieron mayor incremento que otros? Si tomamos por base el primer factor, atinente a las diferenciaciones de las interfaces socio-estatales en trminos de tipo de inclusin de individuos y grupos, as como en trminos de periodicidad de la interseccin establecida con la sociedad, no es difcil constatar diversificacin al observar los datos del Sigplan. Adems de la variacin cuantitativa, los anlisis indicaron que las propias formas de interaccin Estado-sociedad varan significativamente, siendo diversos los tipos de institucionalidades potencialmente presentes. Entre los tipos de interfaces socio-estatales, aquellas que ms se destacaron fueron las siguientes: Servicio de atencin al ciudadano; Reunin con grupos de inters; Audiencia pblica; Discusin en consejo sectorial; Discusin en conferencias temticas (disponible nicamente para 2009 y 2010);
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Consulta pblica; Categora Otros (en este caso, encontramos, a travs de las justificativas de respuestas, formatos como sitios de internet, comits gestores, telfonos disponibles, as como acciones puntuales con objetivo de divulgacin de las acciones del programa). Las interfaces socio-estatales se materializan en los programas del gobierno bajo la gida de un amplio abanico de formatos que no se restringen a los tipos que usualmente llaman ms la atencin de los investigadores y estudiosos del rea, como los consejos sectoriales y las conferencias temticas. Podemos realizar un anlisis comparativo de esos formatos que sea capaz de expresar sus principales diferencias si tomamos en cuenta dos variables particularmente relevantes para este trabajo. En primer lugar, el tipo de inclusin potencializado por la interfaz. En este caso, se puede observar la existencia de aquellos diseos que posibilitan el contacto entre un nico individuo con intereses propios y el Estado, hasta aquellos en los cuales grupos de individuos asumen esa posicin en pro de causas eminentemente colectivas. La segunda variable concierne a la periodicidad del contacto establecido. De un lado, existen interfaces que son creadas con objetivos especficos, los cuales, cuando alcanzados, conllevan a que su propia existencia deje de hacer sentido. De otro lado, existen interfaces que tienen periodicidad o carcter permanente, constituyendo frums de discusin que no son funcin slo de las negociaciones y deliberaciones emprendidas, sino tambin del acuerdo establecido entre los agentes para institucionalizarlas. Podemos correlacionar esos diseos en un esquema cartesiano, cuyo eje vertical exprese la periodicidad de la interfaz y el eje horizontal exprese el tipo de inclusin (grfico 3). A travs del anlisis de los siete tipos de instancias descritas, no es difcil percibir que, de hecho, existe una mirada de diseos y formatos que suscitan contacto entre Estado y sociedad en cuestiones diversificadas. A ttulo de ilustracin, es posible decir que, de un lado, por ejemplo, los consejos gestores son canales que estn presentes en todos los niveles de gobierno (municipal, estadal y federal), funcionan con regularidad, abarcan diversas temticas en polticas pblicas y, por fin, tienen como pblico destinatario toda la sociedad, ya que debaten directivas en polticas pblicas generales. Las conferencias temticas tienden a seguir el mismo estndar, aunque cuenten con diferenciaciones importantes, especialmente en los temas espacialidad ya que no necesariamente ocurren en todos los niveles de gobierno y regularidad
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LA INCIDENCIA POR TIPOS DE INTERFACES SOCIO-ESTATALES: DIVERSIFICACIN Y VARIABILIDAD
ya que, aunque ocurran peridicamente, el intervalo de reuniones es mayor que aqul de los consejos.
Grfico 3 Tipos y clasificacin de las interfaces socio-estatales, por periodicidad y tipo de inclusin promovida
Fuente: Ipea.
De otro lado, sin embargo, si consideramos el caso de la reunin con grupos de inters, como las mesas de negociacin, ya observamos diferencias ms abruptas. Estn presentes slo en el nivel de gobierno federal y la regularidad de su funcionamiento puede variar en funcin de los acuerdos establecidos entre los agentes del Estado y de la sociedad. Adems, tienden a abarcar solamente una temtica especfica como punto de discusin y, por fin, el pblico destinatario generalmente congrega slo grupos especficos, como una categora profesional, un movimiento social determinado, entre otros. Por ltimo, aun en esa interfaz, podemos citar el Plan Plurianual participativo, que funciona sobre una lgica tambin diferenciada, con periodicidad an ms amplia, generalmente segn la exclusiva disposicin del propio gobierno. Abarca temticas diversas, pero enfocadas en la cuestin administrativa y de gestin de los programas del gobierno federal y el pblico destinatario tiende a restringirse a aquellas entidades interesadas e invitadas a participar en el proceso. Lo que se constata, por lo tanto, es una variacin significativa de las interfaces socio-estatales tanto en trminos de periodicidad y concretizacin de las intersecciones entre Estado y sociedad, como en trminos de tipo de inclusin promovida, congregando no slo el volumen de inclusin, sino tambin el tipo de pblico destinatario
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involucrado en las negociaciones. Si consideramos, en esa lnea, cortes transversales en el plano cartesiano con base en el centro de los ejes, podemos establecer una propuesta de categorizacin de las interfaces en funcin de sus respectivos grados de inclusin y periodicidad. Es posible estructurar dos grupos en esa lnea. De un lado, aqul a que vamos a llamar de colectivizado, compuesto de interfaces localizadas a la derecha de la lnea de corte vertical, siendo, por lo tanto, aquellas con grados de inclusin y periodicidad significativos. En segundo lugar, tendremos el grupo al cual denominamos no colectivizado, referente a aquellas interfaces con periodicidad y grado de inclusin relativamente menores. El cuadro 1 correlaciona las interfaces socio-estatales y sus respectivas categorizaciones en el mbito de estos dos grupos analticos:
Cuadro 1 Caractersticas y clasificacin de las categoras colectivizado y no colectivizado
Categora
Caractersticas Mayor inclusin Mayor periodicidad
Interfaces Consejos sectoriales Conferencias Audiencia pblica Consulta pblica Reuniones con grupos de inters Servicio de atencin al ciudadano Otros
Colectivizado
No colectivizado
Fuente: Ipea.
Menor inclusin Menor periodicidad
El grupo colectivizado est a la derecha de la lnea de corte vertical y cuenta con las interfaces consejos sectoriales, conferencias temticas, audiencia pblica y consulta pblica. En este caso, considerando el aspecto de la periodicidad, slo un elemento del grupo, la interfaz audiencia pblica, se encuentra abajo de la lnea de corte horizontal, aunque muy cerca de ella. Todos los dems se encuentran arriba de esa lnea, lo que sugiere un promedio significativo para este factor. Ya en el caso del grupo no colectivizado, las interfaces socioestatales se localizan a la izquierda de la lnea de corte vertical. Son ellas la reunin con grupos de inters, el servicio de atencin al ciudadano y la categora otros. Al analizar su ubicacin desde la ptica de la lnea de corte horizontal, observamos situacin contraria a la del grupo
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colectivizado. En este caso, slo una interfaz, el servicio de atencin al ciudadano, se encuentra arriba de esa lnea de corte. Todas las dems se encuentran no slo abajo de ella, sino tambin abajo de las lneas horizontales correspondientes a las coordenadas y de las interfaces del grupo colectivizado. Eso sugiere que, de hecho, tanto en trminos de tipo de inclusin, como en trminos de periodicidad, el grupo no colectivizado sostiene valores de coordenadas menores que los elementos componentes del grupo colectivizado. El segundo factor de anlisis dentro del tpico de diagnstico longitudinal de las interfaces socio-estatales concierne a la distribucin de cada tipo de mecanismo por ao observado. En este caso, lo que se observ fue un cierto movimiento de homogeneizacin de las interfaces como funcin de un mayor equilibrio de la cantidad relativa de adopcin de cada tipo a lo largo del tiempo. Los datos presentados a seguir muestran evidencias en ese sentido. Dada la variabilidad en los tipos y formatos de interfaces socio-estatales, es posible decir que existe una variabilidad correspondiente de incidencia que depende del tipo de canal y del perodo considerado. El grfico 4 ofrece un panorama en ese sentido:
Grfico 4 Porcentual de interfaces socio-estatales por tipo y por ao, perodo 2002 a 2010
Chi2(5) Pr
2002 32,5 0,0000***
2004 20,78 0,0008***
2005 18,87 0,0020***
2006 21,73 0,0005***
2007 17,7 0,0033***
2008 18,9 0,0019***
2009 12,4 0,0296**
2010 11,2 0,0388**
General**** 13,8 0,0492**
* Sig a NC 90% \ ** Sig a NC 95% \ *** Sig a NC 99% **** Adherencia del valor total observado de chi2(6)
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Lo que podemos percibir es una diversificacin de las interfaces socio-estatales a lo largo de los aos. La prueba chi cuadrado, tanto en relacin a la adherencia en cada ao de la muestra, como en relacin a la homogeneidad en aos diferentes, muestra evidencias suficientes para afirmar que las diferencias de porcentuales son estadsticamente significativas. Vale la pena hacer al menos tres consideraciones especficas en cuanto a la distribucin observada. En primer lugar, tomando como base la categorizacin del cuadro 1, se percibe que, de 2002 a 2010, el volumen de interfaces dichas colectivizadas pas del 26,6% al 41,6%, lo que sugiere que, a lo largo de los ltimos aos, el gobierno est abriendo ms interfaces que permiten mayor contacto con los ciudadanos en el tratamiento de polticas pblicas, por ejemplo, que interfaces vinculadas a la negociacin con grupos de inters especficos. La segunda observacin que podemos hacer es que, de un lado, queda evidente que la forma ms usualmente adoptada se refiere a la reunin con grupos de inters. En el ao de 2002, por ejemplo, la forma predominante de interlocucin se refera a esa categora, con el 29,3% de la muestra del ao. El segundo medio ms utilizado en aquel perodo, con el 25,4% de los casos, fue la categora otros. En el ao siguiente, 2005, la forma ms utilizada tambin fue la reunin con grupos de inters, con el 27,6% de los casos, pero la segunda forma ms frecuente pas a ser el servicio de atencin al ciudadano, con el 23%. De otro lado, todava, si pasamos directamente a los dems aos, podremos observar un incremento regular de las dems interfaces, sugiriendo un movimiento de mayor homogeneidad en los porcentuales. Al parecer, en 2006 hay un incremento de la variancia de los valores, sugiriendo mayor heterogeneidad, pero, a partir de ah, se observa cierto ajuste en los porcentuales acerca de una proporcin menos variable. En 2007, por ejemplo, el porcentual de la interfaz grupos de inters disminuye a la medida que los valores para otros grupos, como, en especial, servicio de atencin al ciudadano y reunin en consejos sectoriales, aumentan. Eso parece ser verdadero para los dems aos y tiende a proveer soporte al aumento de casi el 20% en el perodo de las interfaces de carcter colectivizado. De hecho, una rpida observacin en los valores de chi cuadrado sugiere mejor apreciacin de esa hiptesis. De 2002 a 20104, el valor de la prueba disminuye considerablemente, aunque siempre se mantenga
4
Ese formato no est expresado en el grfico porque los datos estn disponibles solamente para los aos de 2009 y 2010, pero indican que, en estos aos, al menos el 25% de los programas, en promedio, declararon adoptar esa forma como canal efectivo de interfaz socio-estatal.
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significativo a un nivel de confianza del 95%, dado que el valor ms extremo es l de 2010, con valor de la estadstica P en 0,0388. En 2002, por ejemplo, la prueba regres a un valor total de 32,5, el cual vari a lo largo de los aos, pasando por 18,87 en 2005, 17,7 en 2007 y, finalmente, 11,2 en 2010. Ese movimiento implica considerar que el grado de variancia de la muestra para cada ao tendi a disminuir considerablemente, eso es, valores menores de chi cuadrado implican mayor probabilidad de aceptar la hiptesis de que las variaciones de porcentuales para cada ao no son significativas. Ello quiere decir, en ltima instancia, que hay evidencias suficientes para soportar la afirmativa de que, a lo largo de los aos, los porcentuales tienden a una mayor homogeneizacin, eso es, a una mayor semejanza, sugiriendo que deja de haber concentracin en determinados tipos de interfaz y pasa a haber una adopcin tendiente al equilibrio entre los diversos tipos de mecanismos.
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4.
Una perspectiva de inferencia de las interfaces socio-estatales
Las informaciones analizadas hasta ahora proveen pistas importantes a la comprensin del fenmeno de las interfaces y su relevancia para las polticas pblicas de manera general. Se observ que existe no slo un incremento en la adopcin de estos mecanismos, sino tambin una diversificacin de los tipos adoptados. En particular, las evidencias sugieren que esa diversificacin es tendenciosa para el caso de las interfaces del grupo colectivizado, visto que este presenta crecimiento relativo de ms del 20% en el perodo considerado. Sin embargo, ms all de esa visin general de incidencia longitudinal de las interfaces, vale la pena cuestionar si existe algn estndar en trminos de tipos de mecanismo empleado en relacin, por ejemplo, a los rganos que los adoptan. Frente a la mirada de interfaces siendo establecidas entre Estado y sociedad a lo largo de los aos, existira concentracin de tipos especficos en ciertos tipos de programas o aun en determinados tipos de temticas? Como forma de coordinar la cuestin levantada, el segundo conjunto de anlisis de las interfaces socio-estatales tiene como base una perspectiva de inferencia. En este caso, se pretende el establecimiento de asociacin entre los tipos de interfaces y dos substratos de inferencias especficos vinculados a los programas desarrollados por el gobierno federal. En primer lugar, se toma como base una clasificacin segn el carcter del programa en el rol de la gestin pblica, caracterizndolo
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o como teniendo una finalidad propia, referente al desarrollo y concretizacin de acciones determinadas, o como programa de apoyo, referente a aquellos conjuntos de actividades y servicios destinados a actuar como soporte y subsidio a la gestin de las dems actividades del gobierno. Esa divisin es importante porque el tipo de programa tiene peso relativamente significativo en el anlisis. En general, se espera que programas con finalidad propia tengan mayor necesidad de contacto con ciudadanos y grupos societarios que programas de apoyo, por tener, estos ltimos, carcter mucho ms administrativo y de suplemento a las actividades desempeadas por el gobierno. En esa lnea, no es difcil suponer que programas con finalidad propia tendern a concentrar tipos especficos de canales de interfaz en comparacin a programas de apoyo. En segundo lugar, se adopta una clasificacin en funcin de categoras temticas que se opt por crear aqu en este trabajo, a partir de un anlisis cuidadoso de las principales caractersticas descriptivas de los programas en el Sigplan, sirviendo como llave analtica para cada uno. Las dimensiones temticas creadas y sus principales caractersticas son descritas en el cuadro 2.
Cuadro 2 Caractersticas de las clases temticas estructuradas
Nombre Proteccin y promocin social
Sigla
Descripcin Polticas sociales tpicas (educacin, salud y asistencia) y servicios, proyectos y acciones para promocin y garanta de derechos, proteccin de minoras, etc. Programas que desarrollan acciones de apoyo, fomento, regulacin, financiacin, entre otras, dirigidas a la promocin del desarrollo econmico, al sector productivo, a la organizacin del mercado y al estmulo al crecimiento econmico. Programas que incluyen acciones dirigidas al desarrollo de infraestructuras en las diversas reas logstica e infraestructura productiva, estructura y calidad de los servicios pblicos, infraestructura urbana y urbanizacin, transporte, energa, telecomunicaciones, etc. Programas que involucran iniciativas de prevencin y conservacin de recursos naturales investigacin, regulacin, unidades de preservacin, etc.
PS
Desarrollo econmico
DE
Infraestructura
Inf
Medio ambiente y recursos naturales

Fuente: Ipea.
MA
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UNA PERSPECTIVA DE INFERENCIA DE LAS INTERFACES SOCIO-ESTATALES
La importancia de la clasificacin temtica reside en la posibilidad de organizar los datos acerca de dimensiones especficas y que tengan sentido comn. El principal cuestionamiento, en este caso, consiste en saber si, por ejemplo, programas vinculados al eje de la Proteccin Social podran concentrar y desarrollar determinados tipos de interfaces no necesariamente semejantes a aquellos comnmente encontrados en el eje de Infraestructura. La corroboracin de tal hiptesis puede estimular el desarrollo de trabajos evaluativos ms profundizados a lo largo de la agenda de investigacin ahora propuesta.
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5.
Las interfaces socio-estatales por clases temticas de programas
Tomando en cuenta las clases temticas, obtenemos una distribucin de los programas tal como expresado en el grfico 5:
Grfico 5 Distribucin porcentual de las clases temticas por programas, perodo 2002-2010
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En el caso de la clase temtica de Proteccin y Promocin Sociales, fue posible categorizar el 35,1% de los programas (porcentual que es ligeramente mayor, del 32,5%, para el caso de la clase temtica de Infraestructura). Al categorizar las clases de medio ambiente y desarrollo econmico, encontramos valores tambin semejantes entre s, con el 16,4% y el 16,1%, respectivamente. Con base en esas informaciones, vale la pena verificar la distribucin de las interfaces socio-estatales a lo largo de cada clase. Programas vinculados a la clase de Proteccin Social tienden a adoptar, necesariamente, los mismos tipos de interfaces de aquellos programas vinculados a la clase de Medio Ambiente, por ejemplo? Esa concentracin de programas en torno a algunas clases implica concentracin, tambin, de tipos especficos de interfaces socioestatales? Como forma de evaluar la cuestin, se hizo el cruzamiento de las clases temticas y de las interfaces socio-estatales y, posteriormente, se procedi a un anlisis de correspondencia, para verificar, grficamente, si algn estndar podra emerger de las informaciones tratadas. La tabla 2 contiene el cruzamiento de los datos.
Tabla 2 Porcentual de clases temticas por interfaz socio-estatal, perodo 2002-2010
Servicio de Reunin Audiencia Consulta atencin al Grupos Pblica Pblica ciudadanoa Inters Infraestructura Desarrollo econmico Proteccin y Promocin Social Medio ambiente Total Chi2(18) 37,6% 17,4% 42,8% 10,1% 33,0% 15,9% 26,4% 15,2% Discusin en Discusin en Otros** Consejo Conferencias Sectorial 19,9% 12,1% 11,9% 19,0% 23,9% 20,7%
36,5%
31,5%
30,8%
33,9%
51,0%
52,4%
37,5%
8,4% 100% 148,81***
15,6% 100%
20,3% 100%
24,5% 100%
17,1% 100%
16,7% 100%
17,9% 100%
* Sig a NC 90% \ ** Sig a NC 95% \ *** Sig a NC 99% ** Categora otros incluye formatos diversos de interfaces como sitios de internet, comits gestores, telfonos disponibles (SCA), as como acciones puntuales con objetivo de divulgacin de las acciones del programa.
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LAS INTERFACES SOCIO-ESTATALES POR CLASES TEMTICAS DE PROGRAMAS
Los datos informados en la tabla parecen sugerir que de hecho existe cierto estndar de concentracin de tipos determinados de interfaz socio-estatal a tipos determinados de clase temtica y, por lo tanto, a los programas vinculados a estas clases. Si consideramos, por ejemplo, el caso de la clase de proteccin y promocin sociales, queda evidente que mayores proporciones son encontradas en torno a las interfaces de discusin en consejo sectorial y discusin en conferencias. A su turno, cuando verificamos esas mismas interfaces para el caso de la clase temtica de Infraestructura, por ejemplo, constatamos porcentuales significativamente menores, pero que tienden a concentrarse en interfaces menos frecuentes en el caso de la proteccin social, como audiencia pblica y consulta pblica. La clase temtica de medio ambiente tambin parece presentar cierta concentracin en torno a determinadas interfaces, siendo, ms especficamente, acerca de reunin con grupos de inters y consulta pblica. La ltima clase, de desarrollo econmico, parece concentrarse ms en torno a las interfaces otros y discusin en conferencias. A los probables estndares encontrados en la tabla, vale la pena verificar con mayor acuidad las informaciones presentadas. En este caso, realizamos un anlisis de correspondencia con miras a verificar grficamente la distribucin de las interfaces socio-estatales y su relacin con la distribucin de clases temticas. Abajo sigue el grfico que estima la asociacin de las variables y las correlaciona en un mismo plano cartesiano (grfico 6).
Grfico 6 Plano espacial de asociacin entre clases temticas e interfaces socio-estatales
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Al localizar espacialmente las variables de inters, parece ser posible confirmar las expectativas advenidas del anlisis de los datos de las tablas anteriores. El anlisis de correspondencia localiz, en primer lugar, en el cuadrante superior derecho, las interfaces socio-estatales Consulta Pblica y Audiencia Pblica. Los valores generados a travs de las combinaciones llevaron a una proximidad mayor de la clase temtica de Infraestructura a ambas las interfaces. En seguida, si miramos el cuadrante superior izquierdo, es posible suponer determinada relacin de proximidad entre la interfaz socio-estatal reunin con grupos de inters y la clase temtica Desarrollo Econmico. En tercer lugar, el cuadrante inferior izquierdo parece concentrar las interfaces de carcter ms ampliado en trminos de pblico destinatario, siendo estas las discusiones en consejos sectoriales y las discusiones en conferencias temticas. En este caso, se localiza la clase temtica de proteccin y promocin social. Por ltimo, el cuadrante inferior izquierdo revela proximidad entre la interfaz socio-estatal servicio de atencin al ciudadano y la clase temtica de medio ambiente, sin embargo sea razonable suponer, tambin, proximidad de esa clase con el cuadrante superior derecho, relativo a las interfaces de consulta y audiencia pblicas. Si consideramos slo las clases temticas de los programas, por lo tanto, el anlisis realizado genera evidencias suficientes para afirmar, como significancia estadstica, que a determinados tipos de programas tienden corresponder determinados tipos de interfaces socio-estatales. No obstante, es necesario tomar en cuenta que los programas tambin se diferencian en funcin de su carcter, eso es, de su caracterstica como medio o fin. En este caso, conforme visto lneas arriba, se asume la hiptesis de que programas de apoyo, por ser caractersticamente ms administrativos y tcnicos, necesitan de menor contacto con el pblico destinatario de lo que los programas con finalidad propia y, por ello, tendern a tener tipos especficos de interfaces socio-estatales que se ajustan a tal necesidad.
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6.
Las interfaces socio-estatales por carcter de los programas
Al tomar en cuenta, en esa lnea, el carcter de los programas, as como al correlacionarlos a sus respectivas clases temticas, obtenemos resultados igualmente interesantes del punto de vista analtico, en particular en lo que atae a la hiptesis levantada. La principal cuestin aqu tratada es que, tomando en cuenta la relativa concentracin de interfaces y clases temticas observadas, ella se mantendra, o al menos mantendra el estndar observado, en caso de que fuera acrecentada una variable ms, referente al carcter de los programas? Para evaluar la cuestin, vale la pena empezar con una descripcin simple de los datos, conforme se observa en el grfico 7. El grfico revela claramente que ms del 80% de los programas desarrollados por el gobierno federal, entre los aos 2002 y 2010, tenan carcter de poseer finalidad propia. Entre estos, la mayora, el 39%, est vinculada a la temtica de Proteccin Social, seguida de la temtica de Infraestructura, con el 28%, la temtica de Medio ambiente, con el 28% y, por fin, la temtica de Desarrollo econmico, con el 15%. Si miramos el caso de los programas de apoyo, que constituyen el 18% del total, observamos que la mayora est vinculada a la temtica de Infraestructura, con el 37%, seguida de la temtica de Desarrollo econmico, con el 26%, la temtica de Proteccin Social, con el 23% y, por fin, la temtica de Medio ambiente, con el 14%.
81
A fin de verificar la distribucin y las potenciales estandarizaciones en la distribucin de las interfaces socio-estatales, vale la pena abordar estos datos bajo la ptica de los propios canales de interlocucin. El grfico 8 provee datos en este sentido.
Grfico 7 Porcentual de programas con interfaces socio-estatales segn carcter y temtica, perodo 2002-2010
Infraestructura 37% Medio ambiente 14%
Des. Econmico 26%
Proteccin Social 23%
Apoyo 18%
Des. Econmico 15% Infraestructura 28% Medio ambiente 18% Proteccin Social 39%
Con nalidad propia 82%
82
LAS INTERFACES SOCIO-ESTATALES POR CARCTER DE LOS PROGRAMAS
Grfico 8 Porcentual de interfaces socio-estatales por carcter de los programas, perodo 2002-2010
Chi2(5) Pr
Apoyo 27,8 3,75E-05***
Con finalidad propia 22,9 7,94E-04***
Categoras**** 14,23 -
* Sig a NC 90% \ ** Sig a NC 95% \ *** Sig a NC 99% **** Prueba de homogeneidad de las categoras Colectivizado y No colectivizado, con chi2(1)
Los datos del grfico parecen mostrar indicios an ms fuertes en favor de la hiptesis que est siendo estructurada a lo largo del texto. En primer lugar, ntese que los resultados de las pruebas del chi cuadrado, tanto en relacin a la adherencia de cada categora (apoyo o con finalidad propia), como en relacin a la homogeneidad muestran evidencias de haber significancia estadstica en los resultados presentados. La primera observacin que podemos hacer, tomando en cuenta tales pruebas, es que el valor de chi cuadrado para los programas con finalidad propia es menor que el valor encontrado en los programas de apoyo. Ello sugiere fuertemente que hay menor variabilidad en el conjunto de programas con finalidad propia, caracterizndolo como ms homogneo en relacin al conjunto de programas de apoyo. La segunda observacin que se pode hacer es que, si observamos slo los programas de apoyo, veremos que hay mayor concentracin de interfaces que sugieren contactos puntuales con los individuos
83
involucrados en los procesos decisorios especficos, as como con grupos determinados. Es sintomtico, por ejemplo, que los tipos ms frecuentes de interfaz se refieran a los formatos otros, con el 22%, servicio de atencin al ciudadano, con el 17,8%, reunin con grupos de inters, con el 17,1% y, por fin, consulta pblica, con el 16,8%. Estos canales ofrecen oportunidades tanto puntuales como especficas, de contacto entre Estado y sociedad, generalmente en funcin de intereses especficos de los agentes, como la reclamacin de individuos a travs de los servicios de atencin al ciudadano, o aun la negociacin con grupos de inters determinados acerca de preferencias y cuestiones particulares. Si observamos, a su turno, el grupo de programas con finalidad propia, de hecho, parece haber una diferencia a destacar. En ese caso, la frecuencia de interfaces que estimulan contacto ms constante y ampliado con los ciudadanos es relativamente mayor que aquellos tipos ms frecuentemente encontrados en los programas de apoyo. Si tomamos, por ejemplo, el porcentual de las categoras consejos sectoriales y conferencias, ya contabilizamos ms del 30% de la submuestra de programas con finalidad propia. Adems, se puede notar que el porcentual de aquellas interfaces ms frecuentemente encontradas en el grupo de programas de apoyo es siempre relativamente menor en los programas con finalidad propia. Las reuniones con grupos de inters, por ejemplo, conciernen al 17,1% de los programas de apoyo, pero constituyen slo el 13,9% en el caso de los programas con finalidad propia. El mismo movimiento de cada puede observarse en los casos de los servicios de atencin al ciudadano y de la categora otros. Estas observaciones pueden ser ms bien refinadas si consideramos las categoras analticas de interfaces colectivizadas y no colectivizadas, tal como dispuesto en el cuadro 1. En este caso, podemos percibir que el porcentual de interfaces colectivizadas en el grupo de programas de apoyo, del 26,4%, es menor que aqul del grupo de programas con finalidad propia, del 41,2%. La prueba chi cuadrado, vista en la ltima columna de la tabla correlacionada del grfico, mostr evidencias suficientes para afirmar de que esa diferencia tiene significancia estadstica.
84
7.
La incidencia de interfaces socio-estatales por tipo, clase temtica y carcter de los programas
Ya es posible, por lo tanto, notar ciertas diferencias en trminos de tipos de interfaz como funcin del carcter de los programas desarrollados por el gobierno. Grosso modo, al parecer, programas de apoyo tienden a concentrar interfaces de caractersticas ms puntuales y restrictas a grupos determinados, dichos no colectivizados, al paso que programas con finalidad propia parecen concentrar ms interfaces que suscitan contactos ms prolongados y de carcter ms colectivizado. Ello sugiere fuertemente uns mayor profundizacin en el cruzamiento de los datos, especialmente tomando en cuenta la distribucin en torno a las temticas elegidas por los programas como base de su desarrollo. Este estndar sugerido para el caso de los tipos de programas conlleva a creer en la posibilidad de existencia de cierto estndar tambin para el caso del eje temtico general al cual se vinculan. El grfico 9 ofrece un panorama de esa cuestin, realizando un cruzamiento de las tres variables tomadas como base de anlisis: el carcter del programa, la temtica y las interfaces socio-estatales:
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Grfico 9 Porcentual de interfaces segundo carcter y temtica de los programas, perodo 2002-2010
Chi2(3) Pr
Apoyo
Finalstico
Categoras****
Colectivo Ncolectivo Colectivo Ncolectivo Colectivo Ncolectivo 12,4 0,006*** 6,5 0,090 27 0,000*** 12,3 0,006*** 20,2 0,000*** 9,9 0,019**
Dimensiones***** 7,98 -
* Sig a NC 90% \ ** Sig a NC 95% \ *** Sig a NC 99% **** Adherencia del valor total de las categoras Colectivizado y No colectivizado ***** Prueba de homogeneidad de las dimensiones temticas para las categoras Colectivizado y No colectivizado, con chi2(1)
Las informaciones del grfico son significativas del punto de vista de la comprensin de la distribucin de los tipos de interfaz por las temticas y el carcter de los programas, teniendo como base una perspectiva comparativa. Los valores fueron ajustados conforme a una misma escala de mensuracin, especialmente en lo que concierne a la ponderacin relativa de los totales. Adems, se realiz prueba de homogeneidad para las categoras colectivizado y no colectivizado con base en el carcter de los programas y para cada clase temtica, as como se tom en cuenta la muestra general, sin separacin por el carcter de los programas. Por fin, se hizo una prueba chi cuadrado general con base en toda la muestra, sin considerar clases o carcter de los programas. Excepto por la categora no colectivizada calculada
86
LA INCIDENCIA DE INTERFACES SOCIO-ESTATALES POR TIPO, CLASE TEMTICA Y CARCTER DE LOS PROGRAMAS
para los programas de apoyo, todas las pruebas fueron significativas a un nivel de confianza del 95%, mostrando evidencias suficientes para afirmar que las diferencias encontradas entre los porcentuales de cada interfaz socio-estatal son estadsticamente significativas. Si miramos nicamente los programas de apoyo, parece haber una distribucin de los canales de interfaz cuyos diseos remeten a una perspectiva de contacto ms particularizado y puntual, siguiendo el esquema de mensuracin ilustrado en el grfico 3. En ese caso, se destacan los programas vinculados a las temticas desarrollo econmico e infraestructura, los cuales cuentan, en sus respectivas composiciones, con mayor porcentual relativo de programas cuyas interfaces son delineadas exactamente por estas caractersticas. Por otro lado, considerando slo los programas con finalidad propia, parece haber mayor concentracin de interfaces caracterizadas por mayor grado de periodicidad, as como tratamiento de intereses colectivizados. En ese caso, no es difcil notar que se destaca, en particular, la temtica de proteccin social, la cual concentra el mayor volumen porcentual de programas en ese sentido. Lo que esas informaciones sugieren fuertemente es que, adems de una concentracin de determinados tipos de interfaz segn clase temtica tratada, parece haber, tambin, concentracin en trminos de carcter de los programas, con finalidad propia o de apoyo. Programas de apoyo, afines a temticas como infraestructura y desarrollo econmico, parecen concentrar ms interfaces no colectivizadas, que estimulan contacto del Estado con individuos o pequeos grupos de individuos dotados de intereses muy bien ubicados, con negociaciones estructuradas y dirigidas especialmente a su tratamiento. Ya en el caso de programas vinculados a las temticas de medio ambiente, pero, principalmente, de proteccin social, parece haber mayor concentracin relativa de interfaces que tienden a estimular exactamente el contrario, eso es, la presencia, en el Estado, de estructuras para tratamiento de asuntos que involucran la colectividad, a travs de la negociacin con grupos e individuos diversos de la sociedad civil. Como forma de localizar grficamente esa hiptesis y facilitar su evaluacin, se procedi un anlisis de correspondencia entre clases temticas e interfaces socio-estatales, tomando como base el carcter de los programas. Abajo se presentan dos grficos: el primero es relativo a los programas con finalidad propia y el segundo es relativo a los programas de apoyo (grfico 10).
87
Grfico 10 Plano espacial de asociacin entre Clases Temticas e Interfaces socio-estatales, por carcter de los programas
Al analizar los grficos, percibimos haber no slo diferencias, sino tambin, en particular, algunas semejanzas que parecen corroborar las suposiciones realizadas arriba con base en el anlisis de los grficos anteriores. En primer lugar, a lo que parece, al acrecentar la variable de carcter de los programas, hubo una variacin mayor de las interfaces localizadas como no colectivizadas que aquellas localizadas como colectivizadas. Si consideramos la interfaz de proteccin social, por ejemplo, vemos que ella se localiza en los cuadrantes inferiores, estrictamente asociada a mecanismos como discusiones en consejo sectorial y discusiones en conferencias. A su turno, cuando analizamos las dems interfaces, a lo que parece, ellas se distribuyeron en cuadrantes relativamente opuestos en el plano. Si consideramos las temticas de desarrollo econmico e infraestructura, por ejemplo, notamos que ellas consistentemente se ubican en los cuadrantes superiores, asociadas a mecanismos como consulta pblica, audiencia pblica y reunin con grupos de inters. No es difcil percibir que tiende a surgir cierto estndar en relacin a tipos de interfaz, clase temtica y carcter de los programas. Aunque sean de gran relevancia, no es posible decir que esta ltima
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LA INCIDENCIA DE INTERFACES SOCIO-ESTATALES POR TIPO, CLASE TEMTICA Y CARCTER DE LOS PROGRAMAS
variable, en particular, tenga causado significativas transformaciones en las distribuciones si comparamos el grfico 10 con el grfico 6, que no trata de esa variable. Lo que parece emerger, sin embargo, es una concentracin de interfaces clasificadas como colectivizadas en torno a clases temticas como proteccin social, infraestructura y desarrollo econmico, dejando de corroborar la hiptesis inicial de que estas dos ltimas clases estaran mucho ms vinculadas a interfaces dichas no colectivizadas. No obstante, esa discrepancia puede ser explicada por el hecho de que las interfaces consulta pblica y audiencia pblica, componentes de la categora colectivizada, son tipos muy utilizados por estas clases temticas. La temtica de medio ambiente parece estar consistentemente vinculada a la interfaz reunin con grupos de inters y ello puede ser explicado como funcin de las problemticas que son tratadas en el rea, como conflictos de tierra, manejo de pesca, manejo de ros, construccin de barrajes, entre otros, las cuales demandan contacto directo y objetivo del gobierno con los individuos directamente afectados, como forma de resolver y/o amenizar los conflictos de ah provenientes. Los datos presentados hasta este momento muestran evidencias suficientes para breve sntesis acerca de la relacin entre interfaces socio-estatales y los programas del gobierno federal, tomando como base aquellos desarrollados entre 2002 y 2010. En primer lugar, podemos decir que el nmero de mecanismos no slo est aumentando, sino tambin se diversifica a lo largo del tiempo. Segundo, al parecer, determinadas temticas de programas tienen asociacin mayor con determinados tipos de interfaces, como acabamos de ver. Por fin, en tercer lugar, fue posible notar que esa propia variable temtica de los programas tiene un peso relativamente mayor que la variable carcter de los programas en el establecimiento del grado de asociacin observado entre mecanismos y temticas. Programas con finalidad propia y de apoyo tienen asociaciones diferenciadas a los tipos determinados de interfaces socio-estatales, pero, a lo que parece, esa asociacin no transmuda significativamente si comparamos ambos los grupos, como visto en el grfico 10.
89
8.
Consideraciones finales
En las ltimas dcadas, el ambiente poltico-democrtico del pas fue marcado por amplia diseminacin de formas de interaccin y colaboracin de ciudadanos, grupos de la sociedad y actores privados en la formulacin, implementacin y monitoreo de polticas pblicas. El presente estudio se dedic a realizar un mapeo analtico de la evolucin, distribucin e incidencia de interfaces socio-estatales en los programas federales. Los anlisis realizados permiten conclusiones en tres direcciones: 1) en primer lugar, se percibi un crecimiento relevante del nmero de interfaces socio-estatales en los programas y rganos del gobierno federal. Aunque que hubiera, ya en 2002, un porcentual relevante de programas en esa lnea, se nota incremento consistente a lo largo de la dcada en la adopcin de formas de interlocucin, llegando casi al 90% de los programas con al menos una forma de interfaz socio-estatal. Ese aumento a lo largo del tiempo fue observado tanto en lo que atae a la adopcin de interfaces por rganos que anteriormente no la practicaban, como tambin al incremento en los programas de rganos que desde el inicio de la dcada ya incentivaban formas de interaccin con la sociedad. 2) en segundo lugar, se hizo bastante visible la consolidacin de una diversificacin y variabilidad de los formatos de interfaz socio-estatal (formas ms colectivizadas o individualizadoras)
91
que se consolidaron en la ltima dcada, involucrando los servicios de atencin al ciudadano, las reuniones con grupos de inters (como las mesas de dilogo y otras experiencias ms puntuales), audiencias pblicas, consultas pblicas, consejos, conferencias, y otros (involucrando comits diversos, sitios de internet, acciones de transparencia y atencin al ciudadano, entre otros). 3) en tercer lugar, se observ cierto estndar de asociacin entre tipos de interfaz socio-estatal y reas temticas de polticas pblicas y el carcter (con finalidad propia y de apoyo) de los programas. Mientras interfaces como consejos y conferencias presentaron mayor vnculo relativo a los programas del rea de proteccin y promocin social, audiencias y consultas pblicas y reuniones con grupos de inters se presentaron ms asociadas a las temticas de desarrollo econmico e infraestructura. En lo que concierne al carcter de los programas, al paso que la formas ms individualizadas de interfaz se presentaron ms vinculadas a los programas del rea medio, en los programas con finalidad propia se observ mayor diversificacin de las formas de interfaz empleadas.
92
Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Verdana 13/17 (ttulos), Book Antiqua 10,5/13 (textos)

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PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO: um mapeamento das interfaces socioestatais nos programas federais

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

FUNDAO ALEXANDRE DE GUsmO

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Organizao Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica

Impresso no Brasil 2012

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

2. Incidncia geral das interfaces socioestatais

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

Grfico 1 Percentual anual de programas com interface socioestatal, perodo 2002-2010

Fonte: Sigplan (2010).

INCIDNCIA GERAL DAS INTERFACES SOCIOESTATAIS

Fonte: Sigplan (2010).

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

INCIDNCIA GERAL DAS INTERFACES SOCIOESTATAIS

11,5 46,2 30,8 11,5 100

0,0 2,9 21,7 75,4 100

3. A incidncia por tipos de interfaces socioestatais: diversificao e variabilidade

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

A INCIDNCIA POR TIPOS DE INTERFACES SOCIOESTATAIS: DIVERSIFICAO E VARIABILIDADE

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

Caractersticas Maior incluso Maior periodicidade

Menor incluso Menor periodicidade

A INCIDNCIA POR TIPOS DE INTERFACES SOCIOESTATAIS: DIVERSIFICAO E VARIABILIDADE

2002 32,5 0,0000***

2004 20,78 0,0008***

2005 18,87 0,0020***

2006 21,73 0,0005***

2007 17,7 0,0033***

2008 18,9 0,0019***

2009 12,4 0,0296**

2010 11,2 0,0388**

Geral**** 13,8 0,0492**

Fonte: Sigplan (2010).

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

A INCIDNCIA POR TIPOS DE INTERFACES SOCIOESTATAIS: DIVERSIFICAO E VARIABILIDADE

Uma perspectiva inferencial das interfaces socioestatais

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

Nome Proteo e promoo social

Meio ambiente e recursos naturais

UMA PERSPECTIVA INFERENCIAL DAS INTERFACES SOCIOESTATAIS

As interfaces socioestatais por classes temticas de programas

Fonte: Sigplan (2010).

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

36,5% 8,4% 100% 148,81***

31,5% 15,6% 100%

30,8% 20,3% 100%

33,9% 24,5% 100%

51,0% 17,1% 100%

52,4% 16,7% 100%

37,5% 17,9% 100%

Fonte: Sigplan (2010).

AS INTERFACES SOCIOESTATAIS POR CLASSES TEMTICAS DE PROGRAMAS

Fonte: Sigplan (2010).

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

As interfaces socioestatais por carter dos programas

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

Fonte: Sigplan (2010).

AS INTERFACES SOCIOESTATAIS POR CARTER DOS PROGRAMAS

Apoio 27,8 3,75E-05***

Finalstico 22,9 7,94E-04***

Fonte: Sigplan (2010).

PARTICIPAO SOCIAL COMO MTODO DE GOVERNO

Geral** 13,8 0,0492

General** 13,8 0,0492