Benjamin I.

Page
Northwestern University

Robert Y. Shapiro
Columbia University

LE PUBLIC RATIONNEL ET LA DMOCRATIE

Extrait de Reconsidering the Democratic Public,
sous la direction de George E. Marcus et de Rssel L. Hanson, Pennsylvania State University Press, 1993, p. 35-64

Traduit de l'anglais par Laurence Monnoyer-Smith

Prsentation
Le conflit du Vit-nam marquera un tournant dans l'intrt que va manifester la science politique amricaine pour l'opinion publique. En raction au courant minimaliste des annes 1950 et 1970 dnonant l'incohrence et la versatilit de l'opinion publique, les tudes menes dans le sillage de la guerre du Vit-nam s'inscriront dans un courant de rhabilitation de l'opinion publique. Le New HERMS 31, 2001 93

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Look1 dans la recherche sur l'opinion publique, qui prend son essor dans les annes 1980 aux Etats-Unis, tendra non seulement rhabiliter les sondages comme instrument de mesure des attitudes du public de masse mais rfutera aussi le paradigme minimalisme dominant qui prsentait l'opinion publique comme un acteur mineur en raison : 1 ) du caractre minimal de l'information du public et de son manque d'intrt pour les affaires publiques (Walter Lippmann) ; 2) du trs faible degr de stabilit et de cohrence de l'opinion publique sur ces questions (Gabriel Almond, Philip Converse). Un des travaux les plus reprsentatifs de cette tendance est celui de Benjamin Page et Robert Shapiro2 qui analyse les prfrences de l'opinion amricaine travers cinquante annes de sondages. S'opposant la mood theory de Gabriel Almond3, les chercheurs dmontreront l'existence d'une stabilit dans les opinions du public et la capacit du public de masse au discernement et la diffrenciation. Ils dressent ainsi un tableau d'une opinion publique collective rationnelle en accord avec la thorie de la dmocratie majoritaire. Afin d'tayer leur thse, Page et Shapiro s'appuient sur plusieurs milliers de questions de sondages couvrant la priode des annes 1930 aux annes 1990, raliss par des instituts rputs4. Sur ces questions rpertories, prs de 20 %, soit 1128 questions ont t poses de manire identique, par le mme institut de sondage, au moins par deux fois. Se basant sur le critre d'un changement de plus de 6 % d'un rsultat de sondage un autre pour distinguer entre changement et continuit, ils rvlent une trs forte stabilit du public au niveau collectif. Sur les 1128 questions poses, Benjamin Page et Robert Shapiro n'ont observ aucun changement d'opinion dans plus d'un cas sur deux (58 %), et prs de la moiti des changements ont subi une variation infrieure 10 %. Les changements statistiquement substantiels (de plus de 20 %) ont t rares. Ces changements d'attitudes constats ne relveraient pas, leurs yeux, du hasard, mais correspondraient un changement de contexte, notamment l'apparition d'informations nouvelles. Ils dmontrent en effet que les variations dans les rponses du public ont lieu de manire rationnelle et non de manire erratique ou fluctuante. Aprs analyse de l'volution de l'opinion sur de nombreuses questions de politique trangre (l'internationalisme, la seconde guerre mondiale, HERMS 31, 2001

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la guerre froide, la Core, les Nations Unies, le Vit-nam, la Chine... ) par rapport au contexte dans lequel elles ont eu lieu, ils concluent en effet que quasiment tous les changements rapides dans l'opinion publique sont lis des circonstances politiques et conomiques ou d'autres vnements marquants que tout citoyen sens prendrait en compte. En particulier, la plupart des changements en politique extrieure sont en connexion avec des guerres, des confrontations ou des crises pour lesquels des changements dans l'attitude des EtatsUnis ou d'autres nations ont naturellement un effet sur les prfrences politiques. Ils contribuent donc dmontrer que le public amricain a de vritables prfrences, qui sont bien plus que des non-attitudes , et qui demeurent stables. Aussi concluent-ils que leur rponse la question de la volatilit du public est sans quivoque : la notion d'un public capricieux est un mythe 5. Notons que Benjamin Page et Robert Shapiro insistent aussi sur la corrlation entre l'attitude du public et l'information mise sa disposition, et en cela ils se rapprochent de la vision de V. O. Key6. L'opinion publique reflte, selon eux, l'information et les choix politiques qui lui sont prsents. Si le public semble ragir de manire confuse vis--vis d'une question politique, c'est souvent le fait d'un manque d'information, d'o l'importance de connatre la qualit des informations disponibles et des interprtations qui en dcoulent. Benjamin Page et Robert Shapiro contribuent donc une vritable rhabilitation de l'opinion publique, soulignant qu'il n'y a pas de raison de craindre l'opinion publique, mais qu'au contraire il est possible et opportun de lui faire confiance en ce qu'elle reprsente le principal moteur d'un gouvernement dmocratique . Natalie La Balme1

Les diffrentes thories dmocratiques insistent sur des aspects trs htrognes du comportement de l'ensemble des citoyens8. Certaines d'entre elles soulignent la ncessit d'un soutien du public aux processus dmocratiques et aux liberts politiques. D'autres exigent un niveau lev de HERMS 31, 2001 95

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participation aux affaires publiques (Pateman, 1970 ; Barber, 1984). D'autres enfin se satisfont d'une comptition pluraliste entre groupes d'intrts qui reprsentent ou non l'ensemble de la socit (Truman, [1950} 1971) ; ou encore d'un public qui ne juge que rtrospectivement les performances du gouvernement et ne demande des comptes aux responsables qu' travers les lections (Schumpeter, [1942] 1975 ; Key, 1961 ; p. 263-87, p. 472-80 ; Fiorina, 1981). Dans un grand pays htrogne comme les Etats-Unis, o l'interaction de face face et la participation de tous les citoyens est impossible et o les intrts se confrontent parfois violemment (Mansbridge, 1980), nous pensons que la participation dmocratique directe ne peut jouer qu'un rle limit. Des instances reprsentatives sont ncessaires. Mais cela ne signifie pas pour autant qu'il faille renoncer une conception vigoureuse de la dmocratie, majoritaire, populaire dans laquelle les gouvernements rpondent aux prfrences politiques du public, pour se laisser aller une conception minimaliste et shumpeterienne de la dmocratie. James Mill a, il y a longtemps, esquiss un modle rationnel et utilitariste de dmocratie majoritaire et reprsentative : la tche du gouvernement est, dit-il, d'augmenter au maximum les plaisirs, et de diminuer au maximum les souffrances que les hommes se font subir les uns aux autres . Si l'on remet tous les pouvoirs entre les mains d'un seul homme ou d'un groupe, ceux-ci prendront au reste de la communaut les richesses et les objets auxquels elle est attache et feront usage de la terreur pour imposer leur volont. La communaut, ou une partie de cette communaut dont les intrts convergent, doit donc choisir des reprsentants et contrler priodiquement leur conduite ([1820] 1978, p. 56, p. 72-77). En bref, on ne peut faire confiance qu'aux citoyens euxmmes pour contrler, en fonction de leurs propres intrts, le gouvernement. Des politiciensphilosophes dmocrates comme Thomas Jefferson, Andrew Jackson, Abraham Lincoln, et Woodrow Wilson ont dvelopp des thories de plus en plus complexes sur la question de savoir qui doit choisir les reprsentants et jusqu' quel point ceux-ci doivent se conformer aux souhaits du public. La foi dans la dmocratie majoritaire s'est ainsi profondment enracine dans la conscience collective amricaine. Les hritiers de James Mill, parmi les conomistes utilitaristes contemporains, font valoir que les gouvernements devraient se conformer fidlement aux prfrences politiques des citoyens, aussi longtemps que cela est possible (Arrow, [1951} 1963) ; que la rgle majoritaire est le seul moyen de rpondre de faon dcisive, anonyme (c'est--dire galitaire) et neutre aux prfrences individuelles (May, 1952) ; et que dans un systme lectoral comptitif et bi-partisan les hommes politiques doivent tre amens, en fonction de leur propre intrt, satisfaire la volont de la majorit (Hotelling, 1929 ; Downs, 1957 ; Davis and Hinich, 1966 ; McKelvey and Ordeshook, 1986). Une difficult persiste cependant. La dmocratie majoritaire semble tre particulirement exigeante envers les citoyens : ceux-ci doivent afficher des prfrences politiques bien formes, mrement rflchies, qui refltent exactement leurs valeurs et leurs intrts et suffisamment fermes et raisonnes pour constituer la pierre de touche des processus de dcision du gouvernement. Or il est courant de dnier au peuple la capacit d'articuler de telles prfrences, de 96 HERMS 31, 2001

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ddaigner l'opinion publique, de la tenir pour ignorante, et de soutenir qu'une dmocratie majoritaire n'est ni ralisable, ni dsirable. Lorsque nous utilisons l'expression public rationnel , certains pensent qu'il s'agit l d'une contradiction dans les termes et d'une ridicule incohrence. En ralit ne parlons-nous pas d'opinion irrationnelle ? L'opinion publique n'est-elle pas rpute mal informe, vanescente, versatile et draisonnable ? Nous sommes tout fait srieux en voquant la rationalit du public. Nous maintenons que ces critiques sur le public ont soit mal compris ce qui est ncessaire au bon fonctionnement d'une dmocratie majoritaire, soit mal interprt les indices leur disposition semblant indiquer les dfaillances de l'opinion publique. Notre propre dmonstration, indite, dresse un tableau d'une opinion publique collective et rationnelle venant tayer notre approche d'une thorie de la dmocratie majoritaire.

Les critiques de l'opinion publique

La tradition de mpris et de peur de l'opinion publique est solidement ancre dans l'histoire. Parmi les premiers auteurs utiliser le concept les philosophes franais duXVIIIesicle, et mme Rousseau nombreux sont ceux qui se rfrent opinion publique pour inciter les crivains et hommes d'tat la mfiance, la dpasser, o l'apprivoiser (Gunn, 1989). Les fondateurs du Gouvernement fdral amricain ont souvent voqu les erreurs ,les illusions et les fluctuations de l'opinion. Ils ont ainsi conu des institutions politiques capables de contenir la volont de la majorit. James Madison, dfendant les dispositions constitutionnelles du Snat amricain, dclara un jour qu'un tel arsenal juridique choisi et stable servirait d'ancrage contre les fluctuations et les illusions du peuple (Hamilton et al., {1787-88} 1961, p. 384). Alexander Hamilton, plaidant pour un excutif nergique et indpendant, insista lui pour que le principe rpublicain n'exige pas de complaisance draisonnable l'gard de chaque flambe soudaine de passion ou de chaque lan passager du public (Hamilton et al., [1787-88] 1961, p. 432). De lmeme faon, Alexis de Tocqueville ([1835,1840] 1954) s'inquitait de la tyrannie de la majorit , qui, craignait-il, toufferait les opinions minoritaires. Dans son important livre Public Opinion, Walter Lippman montre que la ralit objective diffre considrablement des images mentales qui garent souvent les hommes dans leur apprhension du monde extrieur. Il voque les strotypes qui guident la pense de la plupart des gens en citant Robert Peel propos de ce vaste mlange de sottise, de faiblesse, de prjugs, de mauvais et de bons sentiments, d'obstination, et de paragraphes de journaux qu'on appelle l'opinion publique (1922, p. 18, p. 127). Et dans les premires annes de la Guerre froide, Gabriel Almond ([1950] 1960) mit en avant une thorie de l'humeur ( mood theory ) de l'opinion publique. Il affirmait que les HERMS 31,2001 97

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dispositions en matire de politique trangre de la plupart des Amricains manquent de structure intellectuelle et de contenu factuel. De tels tats psychiques superficiels sont vous l'instabilit . Il soutint que seules les menaces immdiates rentrent dans le champ de l'attention et qu' partir du moment o la pression est rduite, il y a un rapide retrait, comparable au retour d'un lastique tendu (p. 69, p. 76). Il est vident que certains des observateurs cits ont crit il y a longtemps et qu'ils n'avaient aucun moyen d'accs systmatique ce que pouvait tre l'opinion publique. Madison ou Tocqueville ne disposaient d'aucune enqute ou sondage d'opinion. Ils devaient s'en remettre leur propre jugement et leurs propres impressions. Pourtant, lorsque la recherche par sondage se dveloppa partir des annes 1930, soumettant des questions politiques des chantillons reprsentatifs d'Amricains, de nombreux rsultats semblrent confirmer ces reprsentations sceptiques de l'opinion publique. Jusqu' aujourd'hui cette vision ngative est encore largement partage. Paul Lazarsfeld et ses collgues sociologues de l'universit de Columbia, par exemple, mirent en vidence dans leurs tudes des lections de 1940 et 1948 que peu de citoyens avaient accord de leur attention la politique, que la plupart d'entre eux s'taient dcids longtemps avant l'lection et apparemment davantage sur des bases partisanes qu'en fonction des enjeux, et que la plupart des gens n'avaient pas connaissance des positions dfendues par les candidats (Lazarsfeld tal., [1944} 1968 ;Berelson */*/., 1954). Puis, dans les annes 1950, Angus Campbell et d'autres chercheurs de l'universit de Michigan montrrent que la plupart des Amricains connaissaient bien peu de choses sur les positions des partis politiques ou sur ce que leur gouvernement faisait dans tel ou tel domaine ; que la plupart votaient plus sur la base d'allgeances partisanes long terme ou en fonction de caractristiques personnelles des candidats, sans tellement prter attention aux enjeux eux-mmes. (Campbell tal, I960). Depuis cette poque, les enqutes ont confirm de faon rcurrente que beaucoup ou mme la plupart des Amricains disposent de trs peu d'informations politiques. Beaucoup de gens ne savent pas le nom de leur reprsentant au Congrs, quel parti contrle le Congrs, o sont situs les pays trangers, et ne connaissent pas le sens de termes et de concepts politiques divers (voir, par exemple, Erikson tal., 1988). Le fait que le niveau de connaissance des Amricains soit faible est attest et ne donne pas matire controverses. Nous ne le contestons d'ailleurs absolument pas. Ce qui contribue sans doute la propagation de cette image peu flatteuse de l'opinion publique est l'instabilit des opinions dclares des individus sur les politiques du gouvernement. Philip Converse (1964), de l'universit du Michigan, a ainsi montr que lorsque l'on posait des citoyens ordinaires les mmes questions propos de leurs prfrences politiques, ils tendaient donner, selon les moments, des rponses diffrentes. Et les changements des rponses ne semblaient pas correspondre une quelconque logique rationnelle ; ils paraissaient absolument alatoires. Converse (1970) a forg le terme de non-attitudes ( nonattitudes ) pour dsigner ce 98 HERMS 31, 2001

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type de rponse. Il soutient que la majorit des gens n'ont aucune opinion vritable sur ce que le gouvernement devrait faire dans diffrents domaines politiques . Quand les enquteurs se prsentent au pas de la porte, ils donnent simplement des opinions rapides {doorstep opinions) ou des rponses sans signification. Par la suite, plusieurs chercheurs (par exemple, Achen, 1975) ont dfendu l'ide que l'instabilit des rponses individuelles des citoyens aux enqutes pouvait rsulter, en partie, d'erreurs de mesure : certaines questions apparaissent ainsi ambigus ou obligent les gens choisir des rponses qui ne leur conviennent pas. L'enregistrement et la conservation des donnes peuvent faire galement l'objet d'erreur. Mais en comparaison avec ce qui vient d'tre dit, cette thse, encore controverse, semble ne fournir qu'une modeste consolation. Elle laisse entendre par ailleurs que mme si les gens avaient de vritables opinions, nous pourrions n'en avoir jamais connaissance, tant la mthodologie d'tude par sondage semble imparfaite sans que nous disposions d'autre moyen alternatif d'enqute. Ainsi l'ide d'une instabilit permanente des rponses aux questions d'enqute sur les prfrences politiques du public a continu s'enraciner davantage.

Une thorie de la rationalit collective

En dpit de cela, et en dpit du scepticisme l'gard de l'opinion publique qui remonte Lippmann, Tocqueville et aux Pres Fondateurs, nous dsirons prsenter une srie de propositions sur l'opinion publique aux Etats-Unis qui dveloppe une approche tout fait diffrente. Ces propositions s'accordent avec la thse gnrale selon laquelle l'opinion publique collective est relle, mesurable et rationnelle ce qui ne veut pas dire exacte ou correctement calcule, mais raisonnable et comprhensible tant donn les informations dont dispose le public9. Nous prsenterons ici quelques preuves et illustrations l'appui de nos propositions. De plus amples dveloppements tant fournis ailleurs (Page et Shapiro, 1992). Nos propositions sont les suivantes : 1) L'opinion publique collective existe. Le public amricain en tant qu'entit collective a de vritables prfrences concernant la plupart des problmes politiques du moment, et pas seulement des opinions alatoires et sans signification. 2) L'opinion publique peut tre mesure par les enqutes d'opinion. Il est possible d'apprendre de faon relativement prcise ce que sont ces prfrences politiques collectives, grce des entretiens avec des citoyens appartenant un chantillon reprsentatif. 3) L'opinion collective forme des ensembles cohrents qui discernent les politiques alternatives suivant une orientation raisonnable qui reflte les valeurs et croyances amricaines. HERMS 31, 2001 99

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4) L'opinion publique collective est gnralement assez stable. Elle change peu, et ne connat que trs rarement des revirements. 5) Quand l'opinion publique change, elle le fait de faon cohrente et comprhensible. Les changements ne sont ni capricieux, ni erratiques, ni inexplicables mais suivent des principes et des schmas clairs. 6) De plus, l'opinion publique change presque toujours de faon raisonnable et sense. C'est-dire qu'elle change en raction des vnements objectifs, des volutions dans la ralit qui affectent les cots et bnfices des politiques alternatives, et en rponse de nouvelles informations vhicules par les mass-media. Le public ragit de faon sense aux informations qui sont mises sa disposition. Pour toutes ces raisons, nous pensons que l'on ne doit pas craindre l'opinion publique, et qu'au contraire, on devrait lui faire confiance puisqu'elle reprsente le principal moteur d'un gouvernement dmocratique. Le public amricain est la hauteur de la tche que la thorie de la dmocratie majoritaire lui assigne. Comment est-ce possible ? Comment ces propositions peuvent-elles tre vraies eu gard au faible niveau de connaissance que nous soulignions plus haut et aux rponses fluctuantes donnes aux enquteurs par les citoyens ? La rponse suppose une distinction entre les opinions des individus et l'opinion publique collective. Beaucoup d'observateurs ont soutenu de faon errone que l'opinion publique collective et les rponses aux enqutes collectives ont les mmes caractristiques que les opinions et les rponses de chaque individu qui compose le public. Mais les opinions individuelles et collectives sont en fait assez diffrentes, pour deux raisons. La premire renvoie l'agrgation statistique des opinions des individus, la deuxime ce que l'on peut appeler \&formation sociale des prfrences travers une dlibration collective qui implique la division du travail et des systmes de communication labors10. L'agrgation statistique repose sur la ralit, la mesurabilit et la stabilit de l'opinion publique collective. Mme si les rponses des individus aux sondages d'opinion sont partiellement alatoires, pleines d'erreurs de mesures, et instables, quand elles sont agrges en une rponse collectivepar exemple le pourcentage des gens qui disent qu'ils prfrent telle ou telle politique particulire la rponse collective peut tre assez sense et stable. Il ne s'agit l que d'un exemple de la loi des grands nombres. Dans de bonnes conditions, les erreurs de mesure individuelle seront indpendamment alatoires et tendront s'annuler les unes les autres. Les erreurs dans une direction tendront annuler les erreurs dans la direction oppose. L'on aura alors une mesure prcise de l'opinion publique collective (ces proprits collectives vaudraient par exemple, pour le type d'erreurs de mesure des prfrences des individus postules par Achen [1975]). Le mme raisonnement s'applique non seulement aux erreurs de mesure mais aux fluctuations relles des opinions des individus, pour autant que ces fluctuations sont indpendantes les unes des autres. Mme si beaucoup d'individus changent d'opinion selon des mouvements aller 100 HERMS 31, 2001

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et retour dsordonns, tant qu'ils ont chacun une inclination sous-jacente leur opinion, ces changements temporaires peuvent s'annuler les uns les autres, et produire une opinion publique collective tout fait stable. Ce contraste entre opinion individuelle et collective n'a rien de magique. Il dcoule de simples principes statistiques. Plus profondment, la formation sociale des prfrences travers la dlibration collective explique cette distinction effectuer entre opinion individuelle et opinion publique. Du fait de ce processus, mme mal informe individuellement des subtilits de la politique, l'opinion publique peut agir en tant que collectif de faon tout fait informe, raisonnable, sense d'une faon que nous appelons rationnelle . Dans un monde changeant et incertain, les prfrences des individus ne sont pas fixes mais se dveloppent et changent en rponse de nouvelles informations et de nouvelles interprtations. Or, des individus atomiss ne produisent pas seuls dans leur coin de l'information et de l'interprtation, celles-ci sont souvent produites et diffuses par l'intermdiaire d'une structure sociale complexe qui met en jeu une division spcialise du travail et de larges rseaux de communication. Les experts, les chercheurs et les responsables publics produisent du savoir propos du monde politique. Ils font des dcouvertes, analysent et interprtent de nouveaux vnements. Ces analystes diffusent leurs ides et leurs interprtations auprs des commentateurs et de leaders d'opinion, qui leur tour communiquent avec le grand public directement travers les journaux, les magazines, et la tlvision, et indirectement travers les rseaux sociaux familiaux, d'amis et de collgues de travail. Les membres du public pensent et parlent entre eux et souvent s'adressent en retour aux lites, mettant en question, critiquant et slectionnant les ides utiles. La plupart des citoyens n'acquirent pas de connaissances trs dtailles de la politique, mais prtent attention et rflchissent sur ce que les media et amis leur rapportent, de ce que les commentateurs, les responsables et les experts rputs disent au sujet du gouvernement. Et ils tendent former et modifier leurs prfrences politiques en consquence. Ainsi, de nouvelles informations et de nouvelles ides peuvent affecter l'opinion publique collective mme si la plupart des citoyens n'en ont pas de connaissance approfondie. Mme lorsque la plupart des individus sont mal informs, l'opinion publique collective peut ragir pleinement et de faon sense aux vnements, aux ides ou aux dcouvertes (ce que ce systme de dlibration collective ne peut pas garantir, cependant, c'est que l'information transmise au public soit toujours fidle, utile et non tendancieuse nous reviendrons sur ce point dans notre analyse de la manipulation de l'opinion)11.

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Donnes et mthode
Ainsi, certaines raisons d'ordre thorique permettent de supposer que l'opinion publique collective est rationnelle, en dpit des tmoignages dcourageants concernant les attitudes et les comportements individuels. Passons quelques preuves empiriques plus concrtes. Nous sommes engags depuis plus de dix ans dans une tude des prfrences politiques collectives des Amricains. Au cours de ce travail, nous avons rassembl un large ensemble de donnes provenant de plusieurs centaines de sondages d'opinion conduits sur une priode de plus de cinquante ans, commenant avec les premiers sondages Gallup des annes 1930 et se prolongeant jusqu'en 1991. Nous avons essay de trouver toutes les enqutes nationales disponibles posant des questions au sujet des prfrences politiques : sondages Gallup, Harris, Roper et autres ; tudes d'instituts universitaires tel que le Centre d'tudes politiques {Center for Political Studies) de l'universit de Michigan et le NORC de l'universit de Chicago ; des enqutes menes par les chanes de tlvision et les journaux et enfin des tudes menes par le secteur priv et les consultants en politique. Nous avons runi un total de plus de dix mille questions sur les prfrences politiques poses des chantillons reprsentatifs de la population nationale. Afin d'tudier la stabilit et les changements de l'opinion, nous avons recherch les questions poses plus d'une fois, avec des formulations identiques, de manire voir si les rponses collectives avaient volu. Parmi les dix mille questions, nous en avons trouv plus d'un millier (1128, prcisment) qui ont t poses une fois ou plus en termes identiques. Ces 1128 questions sont trs diverses. Elles couvrent un large ventail de politiques publiques, intrieures pour un peu plus de la moiti, extrieures pour un peu moins. Elles concernent les dpenses publiques, la fiscalit, la justice, les lois et les rglements, les dcisions de justice, et les actes des responsables politiques. Elles couvrent les domaines excutif, lgislatif et judiciaire, et interrogent tous les niveaux de gouvernement la plupart du temps au niveau national mais galement au niveau des Etats fdraux. Pour chacune des 1128 questions, nous avons not la frquence marginale des rponses c'est--dire le pourcentage des gens disant qu'ils approuvaient ou dsapprouvaient telle ou telle politique particulire, chaque fois que la question tait pose. Nous avons aussi calcul, d'une enqute l'autre, le pourcentage de changements d'opinion, lorsqu'il y en avait. Nous avons vrifi chaque fois que le nombre de changements tait statistiquement significatif du fait du risque d'erreurs d'chantillonnage potentiel dans les enqutes. Nous avons aussi calcul le taux (pourcentage par an) de changements d'opinion. Nous avons plac les changements significatifs en deux catgories : changement abrupt (taux de plus de 10 % par an) ou graduel. Pour les questions rptes de faon suffisamment frquente, nous avons examin si l'opinion avait fluctu, c'est--dire si elle avait oscill en proportion significative d'une position la position oppose : deux changements ou plus en deux ans, ou trois changements ou plus en quatre ans. Nous avons ensuite tudi le contexte historique de chacun de ces changements d'opinion significatifs pour voir ce qui se passait aux Etats-Unis et dans le monde au moment o l'opinion 102 HERMS 31, 2001

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publique collective a chang. Et pour un ensemble particulier de 80 questions de sondages qui furent ritres de trs courts intervalles, nous avons tudi l'impact des mass-media sur l'opinion publique, en examinant le genre de reportage qui apparaissait dans les journaux des chanes tlvises entre les sondages et en les utilisant pour rendre compte de l'amplitude et du sens des changements de l'opinion publique.

Rsultats
Voici quelques-uns de nos rsultats les plus marquants et les plus significatifs. Tout d'abord, nous avons mis en vidence une remarquable stabilit de l'opinion publique collective. Par exemple, sur notre total de 1128 questions d'enqute ritres, plus de la moiti 58 % n'a donn lieu aucun changement d'opinion significatif. C'est--dire que sur plus de la moiti des questions poses, il n'y a pas eu de changement observ correspondant 6 points de pourcentage ou plus, seuil minimal partir duquel on considre qu'il y a rel changement. Les opinions concernant les politiques intrieures se sont rvles plus stables que celles concernant la politique trangre, avec 63 % (contre 51 %) ne montrant aucun changement. Mais mme dans le domaine de la politique trangre, pour lequel la thorie de l'humeur a t invente, la moiti de nos questions rptes n'a rvl aucun changement significatif. Ceci est vrai en dpit du fait que beaucoup de ces questions ont t ritres plusieurs mois ou annes la suite et que nombre d'entre elles l'ont t maintes fois, c'est dire qu'elles offraient aux citoyens des occasions frquentes de changement. En dpit de cela, donc, sur la plupart des problmes, l'opinion publique est reste peu prs la mme. Ces rsultats sont rsums dans le tableau 1.1. TABLEAU 1.1 volutions significatives concernant les rponses aux questions en politique trangre et intrieure

Pas de changements significatifs % Politique trangre et de dfense Politique intrieure Total 51 63 58 215 440 655

Changements significatifs 49 37 42 210 263 473

Total Questions % 38 62 100 425 703 1128

Note : Gamma = Yule's Q = -.24 ; < .05.

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TABLEAU 1.2 chelles des changements significatifs en matire de prfrences politiques

106-7% 8-9% 14%

1519%

2029% 30%+ Total

%
Politique trangre et de dfense Politique intrieure Total 21 24 22

N
54 71

%
22 21

N
55 62

%
28 30

N
71 91 162

%
15 14 14

N
38 41 79

% N % N % N %
12 8 10 30 23 53 3 4 4 7 13 20 46 255 54 301 100 556

125 21

117 29

Note : Gamma = -.05 (n.s.).

Ensuite, comme l'indique le tableau 1.2, quand l'opinion publique a volu, les changements n'ont gnralement pas t trs importants. Les 473 questions de sondage avec un ou plusieurs changements significatifs d'opinion ont rvl un total de 556 occurrences de changement. Prs de la moiti de ces 5 5 6 changements, 44 %, ont t d'une magnitude infrieure 10 %. La plupart des questions d'enqute a donn lieu des changements de seulement 6 ou 7 %, changements statistiquement significatifs mais pas trs substantiels. Les trs grands changements d'opinion, de plus de 20 %, ont t assez rares. Il n'ont constitu que 14 % de nos 556 exemples de changements significatifs. Pour le dire autrement, sur un total de 1128 questions de sondage rptes, nous n'avons trouv que 73 cas o l'opinion a chang de plus de 20 % ou plus. Et il n'y a eu que 20 cas o l'opinion a chang de plus de 30 %. Certains de ces cas sont intressants et importants, et nous en montrons quelques reprsentations graphiques ci-dessous, mais ils sont peu courants. Il n'y a pas eu de diffrence significative entre les politiques trangres et intrieures dans la magnitude des changements (voir le tableau 1.2 et Shapiro et Page, 1988). De plus, nous sommes parvenus la conclusion que l'opinion publique fluctue trs rarement. En nous penchant sur les 173 questions d'enqutes qui ont t ritres suffisamment souvent pour rvler des fluctuations d'opinions, nous n'avons trouv de vritables fluctuations, c'est-dire de mouvements d'opinions allant dans un sens puis dans l'autre, que dans 18 % des cas (21 % des questions de politiques trangres et 14 % de politique intrieure). Et quand nous avons examin de plus prs ces cas, nous nous sommes aperu que la plupart d'entre eux comportent ce que nous appelons des changements de rfrents : la signification de la question d'enqute, davantage que les opinions du public, s'est dplace d'une enqute l'autre. Il s'agit des questions 104 HERMS 31, 2001

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qui demandent si l'on dpense trop d'argent sur l'aide extrieure ou si l'on fait trop de sacrifices pour la dfense. Elles renvoient aux politiques menes au moment o la question est pose : si ces politiques changent (par exemple si le gouvernement dpense bien plus ou bien moins qu'au moment prcdent o la question a t pose), les ractions des gens peuvent naturellement changer, mme si leurs prfrences politiques restent constantes. Ainsi notre somme de 18 %, aussi modeste soit-elle, excde probablement la magnitude de fluctuation des prfrences politiques collectives. Il nous semble que ces rsultats tablissent clairement que les prfrences politiques collectives aux Etats-Unis ne sont pas changeantes, fluctuantes ou capricieuses. Elles sont, pour la plupart, trs stables. La plupart des changements sont graduels. Cette conclusion est galement taye par les analyses de rgression qui rvlent que le niveau d'opinion publique au moment 1 est un indicateur fortement prdictif du niveau de l'opinion sur ce problme au moment 2 (dans un modle multivari utilisant une section d'observation transversale d'enqutes jumelles, le coefficient estim est remarquablement lev : 0.97). Nos rsultats peuvent sembler entrer en contradiction avec l'ide que l'opinion publique est fluctuante, ide que vhicule parfois le discours des journaux et de la tlvision sur les rsultats de sondages, mais qui nous parat errone : 1) Les prfrences en matire de politique publique des citoyens sont bien moins volatiles que ses attitudes l'gard des candidats politiques et des prsidents, qui font l'objet d'une large publicit ; 2) Bien des constats de changements des prfrences politiques collectives se fondent, tort, sur des rponses des questions diffremment formules. On ne devrait pas tre surpris sur le fait que des questions diffrentes entranent des rponses diffrentes ; 3) La magnitude des vritables changements d'opinion est souvent exagre par des graphiques trs petite chelle qui donnent des petits glissements de 5 ou 6 % une importance graphique qui ne corresponde pas la ralit ; 4) Les cas de changement retiennent plus l'attention que les cas de stabilit parce que le changement tant plus intressant, journalistes et sondeurs sont plus enclins le commenter. Ceci est mme vrai des donnes que nous avons analyses, dans la mesure o les sondeurs sont plus enclins rpter des questions quand ils en attendent du changement. Ceci est aussi valable pour les graphiques que nous prsenterons ici : nous ne voulons pas ennuyer le lecteur avec trop de tableaux de lignes plates. L'existence d'une stabilit de l'opinion collective est manifeste. Mais ceci, ne nous permet pas de conclure la rationalit de l'opinion publique collective. D'abord, dans un monde en volution, il se peut que la stabilit de l'opinion ne soit pas vraiment sense. Certains critiques comme Tocqueville ou Lippmann soutiennent que l'opinion publique est en fait trop stable et ne ragit pas suffisamment aux changements de circonstances. Ensuite, l'existence d'une stabilit collective des rponses aux enqutes ne prouve pas que l'opinion publique est relle ou significative, parce que des rponses totalement alatoires pourraient elles aussi produire une stabilit collective. Si tous les citoyens jouaient mentalement pile ou face et rpondaient aux enqutes au hasard, avec la mme probabilit, chaque fois qu'on leur posait une question, alors la mme proportion de HERMS 31, 2001 105

Benjamin I. Page et Robert Y. Shapiro

citoyens rpondrait de la mme manire chaque fois. Nous observerions une grande stabilit des rponses collectives sans que n'existe aucune vritable opinion publique. Heureusement, cette ide de stabilit alatoire ne correspond pas avec ce que nous avons observ de l'opinion publique. Il est tout simplement inexact de dire que lorsque l'opinion publique est place devant un choix entre deux alternatives, la moiti des gens se prononce pour l'une et l'autre moiti pour l'autre, ou que l'opinion publique est partage de faon gale sur des politiques multiples options : cela n'est pas le cas. La distribution des rponses varie largement. Certains choix politiques sont rejets de faon crasante, tandis que d'autres sont approuvs presque l'unanimit. Il ne s'agit pas seulement d'un artefact li la forme de la question ou la composition des rponses proposes ; cela se produit souvent pour des questions formellement identiques quand le contenu substantiel subit des transformations. De plus, les rponses collectives des questions diffrentes forment des ensembles cohrents qui font le tri de faon sense entre les politiques. Par ailleurs, nous avons dcouvert que les changements de l'opinion publique suivent des orientations prvisibles, normales et senses. Lorsque nous avons examin les 556 exemples de changement d'opinion significatif dans nos donnes en cherchant savoir ce qui se passait dans le monde politique l'occasion de chacun de ces changements, nous nous sommes rendu compte que leur immense majorit, et particulirement lorsqu'ils sont trs marqus, ces changements constituaient des rponses des volutions de conjoncture et de nouveaux vnements. Les guerres et les crises internationales sont particulirement importantes cet gard. La Seconde Guerre mondiale, par exemple, ainsi que les vnements qui y ont conduit, se sont traduits par des volutions substantielles dans l'opinion publique sur la prparation de la guerre, les dpenses en matire de dfense, les alliances, l'aide trangre, le contrle des prix, les impts, les conditions souhaitables de la paix, les organisations internationales, etc. Les guerres de Core et du Vit-nam ont eu des effets semblables. Pour ce qui concerne les questions de politique intrieure, des changements dans la conjoncture conomique affectent souvent l'opinion publique. Les rcessions, par exemple, conduisent gnralement une rosion du soutien donn aux dpenses publiques discrtionnaires, et poussent les citoyens soutenir une politique de rduction d'impt. Les tendances conomiques et sociales progressives affectent galement l'opinion publique. La croissance conomique a conduit dsirer des semaines de travail plus courtes et des salaires minimums plus levs, ainsi qu' vouloir de plus en plus consacrer de l'argent la scurit des lieux de travail, la protection de l'environnement naturel, et d'autres choses considres auparavant comme superftatoires. L'urbanisation et la monte du taux de criminalit ont fait progresser la demande pour une justice plus svre avec des peines moins indulgentes. L'amlioration du niveau d'ducation a contribu accrotre la tolrance et le soutien aux liberts civiles. La migration des Noirs vers le Nord ainsi que leurs succs conomiques et culturels ( travers les mouvements pour les droits civiques) ont contribu une grande volution de l'opinion en faveur des droits civiques. 106 HERMS 31,2001

Le public rationnel et la dmocratie

Chacun de ces vnements et de ces changements historiques met en jeu une histoire complexe qui trouverait davantage sa place dans un livre que dans un bref chapitre (voir Page et Shapiro, 1992). Mais l'essentiel retenir est que pratiquement tous les changements significatifs d'opinion que nous avons dcouverts sont comprhensibles si on les rapporte aux mutations de la socit, ou aux volutions des ides et des informations qui affectent le jugement que se font les citoyens du cot et des bnfices des politiques. Les changements d'opinion ne sont ni capricieux, ni alatoires : presque tous suivent de faon sense des transformations de la ralit politique, tels qu'elles sont rapportes au public. De manire dfinir plus prcisment les mcanismes du changement de l'opinion et tudier le rle jou par les journaux tlviss, nous avons utilis quatre-vingt questions portant sur les prfrences politiques, rptes de courts intervalles. Nous avons dcouvert qu'il tait remarquablement facile de rendre compte des changements court terme du soutien collectif telle ou telle politique donne en reliant ces changements au traitement tlvis de la politique en question entre deux enqutes d'opinion. En particulier, nous avons dcouvert que les traitements impliquant des commentateurs, des experts et des prsidents populaires avaient un impact important sur l'opinion publique collective. Quand l'on rapportait que les commentateurs et les experts avaient dit quoi que ce soit en faveur de telle ou telle politique particulire, l'opinion publique bougeait dans la direction la plus favorable cette politique (Page et al, 1987 ; des rsultats semblables tablis partir de donnes journalistiques sont exhibs dans Page et Shapiro, 1984). Ceci aide expliquer le mcanisme par lequel l'opinion publique change en raction des vnements et des volutions historiques. Cela aide aussi montrer comment l'opinion publique est capable de ragir de nouvelles informations mme lorsque la plupart des citoyens n'en connaissent pas les dtails. Les experts, les commentateurs et les dirigeants politiques traitent l'information et expriment leurs conclusions politiques au public, qui pense, parle et ragit. Nous considrons qu'il est au fond assez sens de la part des citoyens de faire varier leurs prfrences politiques en fonction des conceptions des leaders d'opinion qui ils font confiance, particulirement lorsque cette confiance repose sur la propre exprience des citoyens et leur jugement. partir de notre recherche historique et de nos tudes sur l'impact des medias nous avons conclu que l'opinion publique change quand elle change presque toujours de faon prvisible, raisonnable ou sense, tant donn les informations qui lui sont fournies. Bien sr, ces informations ne sont pas toujours exactes ou objectives ; elles peuvent parfois tre errones voire carrment trompeuses, et il est important de connatre la qualit des informations et des interprtations qui affectent l'opinion publique. Mais muni des informations et ides disponibles, le public en tant que collectivit ragit gnralement de faon sense.

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Quelques tendances de l'opinion publique collective

Quelques illustrations concrtes, recourant des graphiques, peuvent mettre en lumire certaines orientations de l'opinion publique collective. Nous devons indiquer que dans ces graphiques les rponses ne sais pas et sans opinion sont exclues, afin de pouvoir dire dans la plupart des cas quelle proportion du public a exprim l'opinion inverse sur un problme en soustrayant simplement 100 les pourcentages affichs12. Les lignes correspondant aux orientations sont reconstitues sur une chelle complte qui va de 0 100 % de variation possible de l'opinion collective, de faon ne pas exagrer l'amplitude du changement. Le premier exemple montre un changement abrupt d'opinion en politique trangre : il s'agit de la propension des gens se qualifier de faucons ou de colombes , avant et aprs l'offensive du Tt en 1968 au Vit-nam. Comme l'indique le graphique 1.1, en dcembre 1967 Gallup a montr que prs de 60 % des personnes exprimant une opinion se disaient faucons , c'est--dire voulaient augmenter l'effort militaire amricain au Vit-nam. Quand eut lieu l'offensive du Tt en janvier et fvrier 1968, avec les insurrections dans le Sud-Vit-nam du Front National de Libration (Vietcong), et l'attaque contre l'Ambassade amricaine Saigon, la raction initiale fut belliciste. Jusqu' la fin fvrier, 73 % des opinions exprimes se disaient faucons . Mais un chur de critiques et de dsillusions s'amplifia, venant d'hommes politiques pacifistes comme Eugne MacCarthy et Robert Kennedy, de commentateurs comme Walter Cronkhite et mme du Wall Street Journal, qui dfendit l'ide que la guerre n'tait probablement pas gagnable et ne valait en tout cas pas le cot investi. En mars, le prsident Johnson rejeta la demande militaire de troupes supplmentaires et annona une trve partielle des bombardements. La proportion de faucons tomba 51 % dbut avril, soit une chute exceptionnelle de 22 % en deux mois.
GRAPHIQUE 1.1

Un cas de forte variation de l'opinion : la guerre du Vit-nam 100 90 80 70 50 40 April 50 % "HawkFebruary 100

30
20 10

0 12/66 6/67 12/67 6/68 12/68 6/69 12/69 6/70 12/70

108

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Le public rationnel et la dmocratie

L'ampleur de ce changement soudain est assez inhabituelle. Elle rsulte d'un vnement exceptionnellement spectaculaire et d'une inversion brusque des signaux par un grand nombre d'experts diffrents, de commentateurs et de politiciens des deux tendances. Mais le cas du Tt est typique en ce sens que beaucoup de changements d'opinion en politique trangre sont abrupts (58 % d'entre eux, contre 27 % en politique intrieure). La plupart de ces changements font sens si on les rapporte aux informations que le public reoit via les mdias. Le graphique suivant illustre la raction publique la question importante en politique trangre, de l'interventionnisme ou de l'isolationnisme amricain. En d'autres termes la question de savoir s'il est mieux pour les Etats-Unis de prendre une part active ou de rester l'cart des affaires mondiales. L'illustration 1.2 montre des moments diffrents entre 1945 1990, le pourcentage d'Amricains disant que les Etats-Unis devraient prendre une part active aux affaires mondiales en rponse une srie d'enqutes menes par Gallup et NORC posant des questions identiques. Cet exemple est singulier car les questions y sont rptes de nombreuses fois, mais il reste assez exemplaire pour son mlange de stabilit et de changement. Comme le montre bien la graphique 1.2, on constate une chute de l'activisme en politique trangre entre la fin 1946 et le dbut 1947 (une chute de 81 72 % pour les pro-activistes) : la Seconde Guerre mondiale s'tant termine, les gens souhaitaient revenir leurs problmes intrieurs. Mais avec la Doctrine Truman et le dbut des conflits avec l'Union sovitique, les rponses prnant une part active remontent presque 75 % et restent stables durant prs d'une dcennie, en dpit de la tourmente de la Guerre froide et de la guerre de Core. (C'est au mme moment que Almond [(1950) 1960] parlait des humeurs des opinions en politique trangre. Voir Caspary, 1970.)
GRAPHIQUE 1.2

L'engagement des tats-Unis dans la politique mondiale, 1945-1990 100 -

90

r 100

60 J 50 H 40 H
30

% "Take active part"

^ * h 50

20 H 10H
0 I I I M I I I I I I I M I I I I I I I I I I I I I I lI I I I I I lI I I I M I I ) I lM I I I I lI I I I I I 0

10/45

6/48

9/53

4/58

2/66

3/73

11/78

9/83

3/88

HERMS

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En raison de donnes incompltes, nous ne pouvons tre srs exactement de ce qui est arriv aux attitudes du public pendant une grande partie des annes I960, mais il y a eu clairement une monte des rponses activistes jusqu'au niveau ingale de 83 % en 1965, en raction, on peut le penser, l'activisme en politique trangre de Kennedy et son soutien initial la guerre du Vit-nam. Ce pourcentage est tomb 66% aprs l'chec de la guerre pour finalement remonter un peu et tourner autour de 70 % pendant les annes Reagan et Bushpourcentage peu diffrent de celui des annes 1950. Ainsi voyons-nous ici la fois une stabilit gnrale et des changements en raction aux vnements. La progression de l'opinion favorable l'admission de la Chine aux Nations Unies constitue un exemple d'orientation assez progressive long terme de l'opinion en matire de politique trangre. Le graphique 1.3 montre cette orientation. En Juillet 1954, peu aprs que les soldats amricains aient battu les soldats chinois en Core, seulement 8 % des individus exprimant une opinion affirment que la Chine communiste devrait tre admise comme membre des Nations Unies. Pendant les deux dcennies suivantes cette proportion monte assez graduellement jusqu' atteindre 55 % en mai 1971, au dbut de la trs mdiatique politique d'ouverture la Chine par Nixon et Kissinger. De fait, en 1971 un nette majorit d'Amricains exprimant une opinion se prononce pour une admission de la Chine aux Nations Unies.
GRAPHIQUE 1.3

L'admission de la Chine aux Nations Unies, 1953-1971 100

lui

I t I l I I I I I I II I II I I l I II I I I IM I II I l I I II I I I I M II III I II I l

12/53

4/55

8/57

12/59

4/62

8/64

12/66

4/69

On constate toutefois des revirements lors d'vnements comme la crise de Quemoy-Matsu et la Rvolution culturelle o certains deviennent alors sceptiques sur l'opportunit d'une entente avec la Chine. A l'inverse, les premiers essais nuclaires chinois conduisent apparemment davantage d'Amricains penser que la Chine devrait tre mieux prise en compte dans les affaires 110 HERMS 31,2001

Le public rationnel et la dmocratie

mondiales. Mais le plus frappant reste cette tendance lourde dont la plus grande partie s'est faite bien avant les gestes conciliants de Nixon et malgr la publicit ngative considrable faite par le Comit d'Un Million et d'autres groupes anti-communistes. On peut prendre comme dernier exemple en politique trangre et en dfense la courbe des rponses collectives donnes entre 1971 et 1991 aux questions de Gallup, Trendex, Roper, et Norc concernant le niveau des dpenses de Dfense. On a demand aux gens s'ils pensaient que le gouvernement dpensait trop d'argent, trop peu , ou peu prs la bonne somme sur la dfense. Le graphique 1.4 montre le pourcentage des gens ayant rpondu trop peu , c'est--dire voulant que le gouvernement dpense plus. Comme le montrent les courbes Roper et NORC dans le graphique 1.4, au dbut des annes 1970, la fin de la guerre du Vit-nam, seulement 15 ou 20 % des interrogs disent que l'on dpense trop peu en matire de dfense ; beaucoup rpondant trop .Mais partir du milieu et surtout la fin des annes 1970, la publicit faite l'accroissement des armements et l'activisme sovitique en Afrique et ailleurs conduit une monte soudaine : en dcembre 1976, 25 % des trop peu . En dcembre 1978, ce chiffre atteint 35 %, et en dcembre 1979,45 %, et ceci avant mme que l'impact de la crise des otages en Iran et que l'intervention sovitique en Afghanistan ne se soient fait sentir. Puis en 1980, alors que ces vnements suivent leur cours, Ronald Reagan fait campagne sur la faiblesse des Etats-Unis et voque une fentre de vulnrabilit dans sa campagne prsidentielle ; les rponses trop peu atteignent alors un sommet de 61 %. Ds que Reagan prend ses fonctions, cependant, ce chiffre tombe de faon abrupte, pour finalement s'tablir dans une fourchette de 15 20 %, comme au dbut des annes 1970. (La guerre du Golfe ne produisit quant elle qu'un accroissement minime et temporaire des rponses trop peu .) Les courbes Gallup et Trendex montrent des tendances trs similaires.
GRAPHIQUE 1.4

Apprhension du niveau des dpenses pour la Dfense nationale, 1968-1991, par la population 100

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Il faut faire attention lors de l'interprtation de ces tendances aux questions qui comportent ce que l'on a appel des glissements de referents ; elles renvoient implicitement au niveau de dpense contemporain, si bien que ceux qui en 1982 ne disaient plus que Ton dpensait trop peu en dfense ragissaient au nouveau, plus important niveau de dpenses. Le vritable niveau de dpenses qu'ils approuvaient peut trs bien ne pas avoir chang du tout. Ainsi, ce graphique exagre probablement l'amplitude des changements des prfrences politiques collectives. Mais les changements importants et inhabituels des rponses aux enqutes restent spectaculaires et intressants. En matire de politique intrieure, l'opinion publique change rarement de faon abrupte comme en politique trangre. Il n'y a pas autant d'vnements soudains, au sujet de politiques donnes, comme dans les affaires internationales. L'opinion reste gnralement stable sur une longue priode ou suit des volutions graduelles. Les graphiques 1.5 et 1.6 montrent les proportions leves et assez stables d'Amricains ayant rpondu que l'on dpensait trop peu pour la sant, l'ducation et la lutte contre la criminalit. Il s'agit l de politiques trs populaires. Des majorits substantielles d'Amricains dsirent dpenser plus, moins nombreux tant ceux qui souhaitent dpenser autant ou moins, pour la lutte contre la criminalit, la sant et l'ducation, et ceci pratiquement tous les ans depuis que la NORC General Social Survey dmarre ses enqutes au dbut des annes 1970. Un aspect intressant de ces graphiques est que le prtendu tournant droite de l'opinion publique dans les annes 1980 est peine, voire pas du tout, visible. En fait, l'analyse d'un nombre important de questions de politique intrieure ne permet pas de trouver de preuves trs substantielles d'un tournant droite, sauf sur quelques problmes pars. Quand l'Administration Reagan s'est engage dans une voie conservatrice en politique intrieure, elle n'a t suivie par aucun dplacement significatif de l'opinion publique (voir Ferguson et Rogers, 1986).

112

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Le public rationnel et la dmocratie

GRAPHIQUE 1.6

Le niveau des dpenses pour la sant, 1965-1991

Un autre aspect intressant de ces graphiques est qu'ils aident illustrer la faon dont le public fait des distinctions nettes entre les politiques menes par le gouvernement. Exactement au moment (en mars 1988) o 68 % d'Amricains disent que l'on dpense trop peu pour la sant et o 66 % disent que l'on dpense trop peu sur l'ducation, seulement 17 % (voir graphique 1.4) disent que l'on dpense trop peu pour la dfense. Le soutien l'aide trangre est encore plus faible. Le soutien aux dpenses destines lutter contre la criminalit ou la drogue (non prsent ici) est mme encore plus important que la sant ou l'ducation. Et le soutien aux programmes spatiaux et aux autoroutes se trouve quelque part au milieu. Ces formes de distinctions tranches ne s'accordent manifestement pas avec l'ide de rponses purement alatoires aux enqutes. Elles suggrent qu'il existe une vision diffrentielle de la faon dont le gouvernement devrait dpenser son argent. Un autre exemple de distinction entre des politiques diffrentes est donn dans le graphique 1.7, qui montre les volutions depuis 1962 des rponses plusieurs questions concernant l'avortement : une femme enceinte devrait-elle pouvoir avorter lgalement si il y a de fortes chances que l'enfant ait des problmes , si elle est marie et ne veut plus d'enfant , ou dans d'autres circonstances. Manifestement il y a une tendance forte l'accroissement des opinions favorables l'avortement dans les circonstances mentionnes plus haut entre 1965 et le printemps 1973 ou 1974. Presque toute l'volution a eu lieu avant le jugement Roe vs Wade, rendu en janvier 197 3. Le changement semble tre largement la consquence de facteurs comme l'augmentation du nombre de femmes travaillant hors de chez elles et la monte en puissance du mouvement fministe. Les opinions favorables l'avortement lgal en cas de problmes la naissance taient dj leves en 1965 57 %, montent 79 % au printemps 1972 et 84 % au printemps 1973. L'opinion favorable dans le cas d'un refus d'enfant supplmentaire commence trs bas, seulement 16 % en I965, mais s'lve 40 % en 1972 et 48 % en 1973. Aprs cela, les quatre lignes forment des plateaux assez plats pendant les annes 1970 et les annes 1980, avec des petits revirements sur les HERMS 31,2001 113

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rponses au sujet des enfants supplmentaires ou des familles pauvres effectuant une petite baisse autour de 1983 puis une monte graduelle jusque en 1991. Mais ce que nous voulons souligner ici, ce sont les distinctions nettes faites entre les items. Le public ne ragit pas simplement un stimulus gnral comme le mot avortement . Les donnes fournies par la NORC General Social Survey montrent que Favortement lgal recueille le plus haut niveau d'opinions favorables (autour de 90 % ou mme plus haut) dans le cas o la sant de la mre est gravement menace. Les cas de viol recueillent la deuxime plus importante quantit d'opinions favorables (non montr), gnralement au del de 80 % un peu plus haute que la ligne des problmes la naissance dans le graphique 1.7. Tous ces cas peuvent tre considrs comme des motifs pour un avortement involontaire et lis la sant. En ce qui concerne les circonstances laisses davantage discrtion des femmes, l'acceptation de l'avortement est considrablement moins forte : lorsque une femme clibataire ne veut pas se marier (non montr) le taux d'acceptation est mme encore moins important que pour les ne veut plus d'enfant : autour de 39 ou 40 %. Pour les situations o les gens sont pauvres et ne peuvent plus se permettre d'avoir d'enfants, l'acceptation est seulement un peu plus importante, aux environs de 45 ou 50 %. Il y a donc des distinctions claires faites entre les circonstances de l'acte d'avortement. De plus, certaines des lignes d'volution se comportent diffremment. Les nombres correspondant la pauvret et aux parents clibataires, par exemple, ont davantage dcru dans les annes 1980, au moment o les ides de responsabilit individuelle viennent influer sur la perception des Amricains de la pauvret et de la famille.
GRAPHIQUE 1.7

Un changement d'opinion important mais graduel : la lgalisation de l'avortement La femme est en danger

100

_1

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1 ,

|f_

8/62 12/65 8/68 3/72 3/74 3/77 3/80 3/83 3/86 3/89

Encore une fois, ce type de diffrenciation semble s'accorder avec la conception de ce que nous avons appel l'opinion publique collective rationnelle. Elle ne s'accorde srement pas avec l'ide que les gens jouent mentalement pile ou face lorsqu'ils rpondent aux enqutes13. 114 HERMS 312001

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Il se peut que certains lecteurs soient dj familiers avec ces tendances de la General Social Survey, que James Davis, Tom Smith et d'autres la NORC ont rapport. Nous aimerions par consquent voquer maintenant des questions moins bien connues, comme celle de savoir si l'on devrait autoriser aux Etats-Unis les membres du Parti communiste parler la radio. La proportion de gens qui ne souhaitent pas que l'on autorise les Communistes s'exprimer publiquement, entre 1946 et 1963, est reprsente dans la graphique 1.8, et nous y avons cumul des items qui lui sont lies jusqu'en 1991 Ce graphique jette un clairage assez diffrent sur ce qui est un des rsultats les plus connus de la General Social Survey, savoir que depuis l'tude de Samuel Stouffer en 1954 les Amricains sont devenus de plus en plus favorables aux droits civiques des Communistes, Socialistes et athes, au droit s'exprimer dans des meetings, disposer de livres dans les bibliothques publiques, et enseigner dans les coles (Stouffer, 1955 ;Davis, 1975). La tolrance, au moins l'gard de ces groupes, semble s'tre accrue14. Dans la mesure o les gens plus duqus tendent tre plus tolrants, cette volution est souvent attribue l'accroissement du niveau d'ducation. Dans le graphique 1.8 on peut voir les prmisses d'une volution vers une plus grande tolrance entre 1957, o 77 % des gens avec opinion rpondent que l'on ne devrait pas permettre aux Communistes de parler la radio, et 1963, o ce chiffre tombe 70 %.
GRAPHIQUE 1.8

Libert de parole pour les contestataires et les G) mm unistes, 1938-1991

Mais plus important et plus intressant est le mouvement plus ancien dans la direction inverse : la monte abrupte entre 1946, o seulement 49 % manifestent une opposition, et janvier 1954, o la proportion monte 77 %. Ce mouvement laisse entendre qu'il n'y a pas de simple relation de cause effet entre l'amlioration de l'ducation et l'accroissement de la tolrance l'gard des Communistes. Les Amricains reurent certainement une meilleure ducation entre 1946 et 1954. Mais la fin de la coopration en temps de guerre avec l'Union sovitique, le dveloppement HERMS 31,2001 115

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de la Guerre froide et le McCarthysme conduisirent une volont publique forte de svir contre les Communistes de l'intrieur. Cette volution anti-communiste de l'opinion connt apparemment un sommet juste au moment o Stouffer fit son enqute. Ensuite le relchement graduel de la Guerre froide et le croissant et manifeste manque d' propos du parti communiste amricain contriburent une tolrance bien plus importante (pour une discussion plus approfondie, voir Page et Shapiro, 1992, p. 85-90). Un dernier graphique dpeint le cas classique et assez remarquable, de la large augmentation du nombre d'Amricains disant que les tudiants blancs et les tudiants noirs devraient aller dans les mmes coles et non dans des coles spares. En 1942 seulement 30 % rpondent : les mmes coles , en 1985, ils sont 92 %ce qui constitue un renversement complet et un accroissement exceptionnel de 62 %. Le graphique 1.1 indique quel point de tels changements massifs sont rares. Sur 1128 questions de sondage rptes, seulement 20 cas impliquaient des changements d'opinion de plus de 30 %. Jusqu' prsent, nous avons mentionn une proportion importante de ces 20 cas : ceux concernant l'avortement, les liberts civiles, diffrents aspects des droits civils, et les relations avec la Chine. Il n'existe que peu d'autres changements vritablement importants la procdure d'impeachment 15 du prsident Nixon, par exemple. Encore une fois, il faut rappeler au lecteur que nos graphiques tendent sur-reprsenter le changement. On ne peut pas dire, partir du graphique 1.9, dans quelle mesure le changement d'opinion sur la dsgrgation de l'cole est d l'arrt de la Cour suprme de 1954, Brown vs Board of Education, puisque cet arrt est survenu pendant la priode d'absence de donnes de l'enqute. Mais d'autres questions portant sur les relations raciales permettent de douter que la Cour a eu beaucoup d'influence, voire une quelconque influence. Toutes les questions disponibles concernant les droits civils des Noirs, qu'elles concernent les mariages mixtes, l'accs aux quipements, travail ou logements publics, montrent des fortes tendances pro-intgratrices apparaissant dans les annes 1940 (lorsque les questions furent poses pour la premire fois) et se dveloppent dans les annes 1970 et 1980. (Mme les cars pour la dsgrgation scolaire, gnralement peu populaires, gagnrent un soutien substantiellement plus important dans les annes 1980, passant de 16 % d'opinion favorable en 1976, 34 % en 1988.) La tendance assez stable la hausse concernant les questions de dsgrgation suggre que des changements sociaux fondamentaux et de longue dure ont t l'uvre. Parmi les facteurs essentiels, il semble y avoir un dclin assez continu de la croyance parmi les Blancs que les Noirs sont en quelque faon infrieurs, dclin qui a probablement quelque chose voir avec la migration des Noirs dans le Nord, leur service dans les forces armes, leurs succs culturels et conomiques, et bien sr le mouvement des droits civiques.

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Manifestement rien de cela ne signifie que le racisme a disparu d'Amrique, mais quelque chose de trs important, porteur d'espoirs, s'est produit.
GRAPHIQUE 1.9

Un changement d'opinion important mais graduel : l'abandon de la sgrgation l'cole, 1942-1985

100 90
% Approuve la dcision de la Cour Suprme

100

80 70 60 50 40 30 20 10
% En faveur d'une cole mixte population Noirs/Blancs 50

I I I I Il II I l I I I I I I

I I I I ) I I I I I I I I M I M M I I I I I I M I \ I I

1942

1955 1957 1959 1963 1966 1971 1976 1981

En conclusion, rappelons les propositions que nous avons numres plus haut, savoir que l'opinion publique collective concernant les politiques publiques est relle ; qu'elle est mesurable grce la recherche par enqute ; qu'elle forme des structures cohrentes ; que lorsque l'opinion publique change, elle le fait de faon rgulire et comprhensible ; et qu'elle change presque toujours de faon raisonnable et sense, en rponse des vnements objectifs et de nouvelles ides et interprtations qui lui sont fournies. Nous pensons que l'opinion publique ragit presque toujours raisonnablement c'est--dire de faon politiquement instrumentale, en harmonie avec les valeurs et croyances primordiales des citoyens aux informations qui lui sont donnes. Si ce tableau d'un public rationnel est exact, il comporte plusieurs implications. L'une d'entre elles est qu'il y a moins de raisons de craindre la dmocratie majoritaire que ne le suggrent beaucoup de chercheurs, d'intellectuels et d'hommes politiques. Cela ne veut pas dire que le public n'a jamais tort ou qu'il reprsente ncessairement l'ultime source de sagesse dans la socit. Mais le public amricain, comme entit collective, semble possder un ensemble cohrent de prfrences en matire de politiques publiques qui s'accordent avec les valeurs premire des gens et qui rpondent aux changements de ralits et d'informations. En l'absence d'un recours possible aux philosophes-rois ou de moyens srs de les identifier, il n'est pas facile de trouver meilleure source de conseils sur ce qu'un gouvernement devrait faire que les prfrences de l'ensemble des citoyens. HERMS 3 h 2001 117

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La dmocratie populaire peut fonctionner, au moins dans le sens o le public gnral est capable de former des prfrences politiques raisonnables auxquelles ses reprsentants peuvent rpondre. (Certains faits montrent qu'ils tendent, de fait, y rpondre, mme s'ils le font de faon imparfaite ; voir Page et Shapiro, 1983.) Nous n'entendons pas pour autant tre complaisants l'gard de la situation de la dmocratie en Amrique ; beaucoup de choses devrait tre amliores. Nous nous prononons en faveur d'une plus grande ractivit l'gard de la communaut des citoyens et une moins grande influence de l'argent et des intrts organiss, par exemple ainsi qu'en faveur d'une meilleure dlibration collective, o l'on donne aux citoyens davantage d'informations utiles, et davantage de possibilits de participer activement, de discuter et d'envisager le bien public. Mais notre dmonstration indique que les dfauts de la dmocratie amricaine se situent principalement au niveau des lites et dans la structure de la socit, pas dans le manque d'aptitude des citoyens. En particulier notre travail suggre que les partisans de la dmocratie devraient regarder de plus prs comment les informations et les interprtations sont produites et communiques au public, ainsi que la qualit de ces informations et de ces interprtations. Dans la majorit des exemples que nous avons donn ici, le public a probablement eu un tableau peu prs fidle de ce qui se passait dans le pays et dans le monde. Mais dans certains cas, nous semble-t-il, on lui a racont des histoires ou des mensonges, et l'opinion publique a t manipule. Ceci peut arriver assez souvent dans le domaine des affaires trangres, particulirement durant des crises relles ou fabriques, lorsque les responsables publics tendent avoir le monopole du contrle de l'information et peuvent ainsi dissimuler ou maquiller les faits (il va sans dire qu'il n'y a aucune raison de prendre le pouvoir politique aux victimes d'impostures pour le donner aux imposteurs). Dans d'autres cas, plus frquents, l'information et les interprtations fournies pas les mdias peuvent, sans ncessairement reflter une quelconque conspiration ou volont consciente, se rvler tendancieuses ou trompeuses ; l'ventail des choix dans le discours public peut galement tre trop rduit ; certaines ides peuvent tendre l'hgmonie (Page et Shapiro, 1989 ; Page et Shapiro, 1992, chap. 9). Le public rationnel peut tre tromp. Lorsque le public est induit en erreur, la raction dmocratique ne vaut plus grand-chose. Il est important de dcouvrir quand et comment ceci arrive et de se demander quoi faire. Les ides de Dewey (1916, [1927] 1954) et de Habermas ([1964} 1974) sur l'ducation publique et la nature de l'espace public indiquent bien ce qui est requis pour qu'une dmocratie fonctionne parfaitement. Ce que nous suggrons ici est que le remde la plupart des maux dont souffre la dmocratie ne rside pas dans moins de dmocratie mais bien plutt dans davantage de dmocratie : une plus grande sensibilit l'opinion publique, une amlioration du systme de dlibration collective. Comme l'a dit Thomas Jefferson dans un passage fameux de sa lettre du 28 septembre 1820 William C. Jarvis : Je ne connais d'autre lieu de dpt sr aux pouvoirs suprmes de la socit que les gens eux-mmes, et si nous pensons qu'ils ne sont pas assez clairs pour exercer leur contrle avec une entire discrtion, le remde n'est pas de le leur prendre mais d'informer leur choix par l'ducation. (Jefferson, 1955, p. 93). 118 HERMS 31,2001

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NOTES 1. 2. 3. 4. 5. Paul SNIDERMAN, The New Look in Public Opinion Research , in A.W. Finifter, Political Science : The State of the Discipline, II, Washington, APSA, 1993. Benjamin PAGE et Robert SHAPIRO, The Rational Public : Fifty Years of Trends in American Policy Preferences, Chicago, The University of Chicago Press, 1992. Gabriel ALMOND, The American People and Foreign Policy, New York, Harcourt Brace, 1950. National Opinion Research Center, Gallup, SRC/CPS : Survey Research Center/Center for Political Studies l'Universit du Michigan, Louis Harris et Associs, Office of Public Opinion Research. Benjamin PAGE et Robert SHAPIRO, Foreign Policy and the Rational Public , Journal of Conflict Resolution, vol. 2, 1988, p. 213.

6. V.O. KEY, Public Opinion and American Democracy, New York, Knopf, 1961. 7. Matre de confrence (Institut d'tudes politiques de Paris), auteur d'une thse portant sur L'influence de l'opinion publique sur les dcisions de politique extrieure en France : une contrainte permissive , Universit Paris I, 1999Nous sommes reconnaissants envers Ben Barber, Jane Mansbridge, Virginia Sapiro, Roger Masters, James Gibson, et les autres participants du Symposium sur la Thorie de la Dmocratie pour leurs commentaires et leurs suggestions propos de cet article. Nos dettes concernant l'ensemble du projet de recherche sont nombreuses et partiellement numres dans Page et Shapiro, 1992.

8.

9. Le mot rationnel a, bien entendu, de nombreuses significations pour de nombreuses personnes. Nous voulons dire par l que les prfrences politiques des citoyens ressortissent d'une rationalit instrumentale, qu'elles sont conues en vue d'obtenir certains bnfices politiques. Mais cela n'implique pas un calcul goste et troit de bnfices matriels. Les bnfices peuvent concerner des tres aims, des groupes sociaux particuliers, la patrie dans son ensemble, ou la totalit de l'humanit, et pas seulement soi-mme ; ils peuvent mettre en jeu des biens immatriels (par exemple esthtiques ou affectifs). Plus encore, nous n'insistons pas sur le fait que le comportement soit soumis un calcul ou mme conscient pour possder les caractristiques de la rationalit instrumentale. Ainsi, nous utilisons le terme davantage dans le sens que lui donne V.O. Key Jr., (1966), que dans celui que lui donnent les modles conomistes du choix rationnel. 10. En renvoyant la formation sociale des prfrences, nous n'entendons pas adopter la notion de socialisation , qui laisse entendre que les citoyens sont entirement passifs, que leur esprit sont comparables des ardoises immacules sur lesquels crivent des forces au del de leur contrle. Nous concevons les citoyens la fois comme plus actifs et plus rsistants que cela. La plupart des gens sont en possession de valeurs et de croyances de base, enracines dans l'exprience, qui sont difficiles faire bouger ; ils rflchissent sur la politique et en parle, mettent en question ce qu'ils entendent et exercent leur jugement. Nous pensons que l'expression de dlibration collective dcrit mieux les processus travers lesquels les prfrences politiques se dveloppent et changent, mais nous voulons aussi souligner que la dlibration se droule dans un contexte social. 11. Le lecteur doit garder l'esprit que nos propositions concernant la rationalit renvoient des prfrences politiques collectives raisonnables et senses tant donnes les informations dont on permet au public de disposer. Le

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cur de notre problme se trouve dans l'aptitude du public ; notre thse est parfaitement compatible avec la possibilit que le public rationnel soit victime de dsinformation, d'interprtations errones, et par l soit tromp. 12. Dans la mesure o la proportion de ne sais pas et de sans opinion est gnralement peu importante rarement plus de 10 ou 15 % nous ne laissons pas de ct une trs large fraction de la population, et pas non plus une fraction peu savante de celle-ci : un certain nombre de sonds bien informs rpondent ne sais pas de faon indiquer l'ambivalence ou l'incertitude. Il est souhaitable d'exclure les ne sais pas et sans opinion non seulement parce que cela facilit la description des changements de l'opinion publique collective un seul pourcentage peut chaque moment donn dans le temps tre utilis pour dessiner les courbes mais aussi parce que les rponses ne sais pas sont relativement sujettes aux changements dans les techniques d'entretien et les pratiques organisationnelles, si bien qu'elles ne sont pas toujours comparables d'un moment l'autre ou d'un institut l'autre. 13. On pourrait nous rtorquer que les gens rpondent comme s'ils jouaient pile ou face avec des pices biaises leurs rponses ont la fois une dimension alatoire et une tendance principale. Si l'on met part la connotation ngative du mot biais , c'est prcisment notre argument : les tendances principales des rponses reprsentent le cur des opinions des individus, que les sondages agrgent dans des mesures exactes de la vritable opinion collective. 14. La tolrance accrue l'gard des Communistes, Socialistes, et des athes reflte, dans son ensemble ou en partie, moins un accroissement de la tolrance en gnral qu'une rduction du niveau de rpulsion pour ces groupes particuliers. Comme le montrent Sullivan et al. (1982), les Amricains restent assez intolrants l'gard de leurs groupes les moins populaires, qui la fin des annes 1970 comprenaient le Ku Klux Klan, l'OLP et certains morceaux de la Nouvelle Gauche. 15. Procdure selon laquelle le prsident en exercice est mis en accusation devant un tribunal spcial pour faits de haute trahison. Cette procdure, exceptionnelle n'a jamais t conduite son terme, le prsident Nixon ayant dmissionn avant la fin de l'enqute. Une procdure identique a avort dans le cadre de la prsidence Clinton durant la clbre affaire Lewinsky (NDT).

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