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COMUNICACIN, ESTADO Y POLTICAS PBLICAS: APUNTES PARA LA INVESTIGACIN Bernadette Califano Universidad de Buenos Aires/Universidad Nacional de Quilmes (Argentina)

1. Introduccin La implementacin de polticas pblicas de comunicacin por parte de varios gobiernos latinoamericanos considerados progresistas es un tema que reviste de crucial actualidad. Los intentos de regulacin por parte de las cpulas estatales de los sistemas de medios nacionales se enfrentan hoy con un mapa meditico altamente concentrado y con actores que revisten de un poder econmico fuerte que pretende conservar el statu quo. En este sentido, resulta relevante estudiar cules son las relaciones que se establecen entre el Estado y los actores sociales en la implementacin de polticas de comunicacin, desde una concepcin terica y metodolgica que permita analizar las distintas aristas, vnculos, interacciones y desafos que supone la formulacin de polticas pblicas en el marco de regmenes democrticos. Partimos de entender que, como disciplina de estudio, la investigacin en polticas de comunicacin aborda su objeto desde una mirada pluridisciplinaria entre las ciencias polticas, las ciencias de la comunicacin, la economa poltica y el derecho. En trminos de Sierra (2006):

La investigacin en polticas de Comunicacin aborda su objeto material desde una mirada pluridisciplinaria entre la Ciencia Poltica, la Estructura de la Informacin, la Comunicacin y el Desarrollo, el Derecho y la Economa Poltica de la Comunicacin (p. 25). Por tal motivo, este trabajo se propone, por medio del anlisis descriptivo y exploratorio, elaborar un marco conceptual de investigacin que permita pensar y estudiar las polticas pblicas de comunicacin desde una mirada transdisciplinar. Para ello, en primer lugar se definir la nocin de polticas pblicas y se desarrollar el devenir de estos estudios en el marco de la ciencia poltica norteamericana. En segundo lugar, se describirn las caractersticas y el rol del Estado en la definicin e implementacin de polticas pblicas. En tercer lugar, se presentarn algunos intentos conceptuales que han tratado de definir las polticas de comunicacin en su devenir histrico. A continuacin, se desarrollar la nocin de polticas pblicas concebidas como un proceso que permite ver al Estado y a los actores sociales en interaccin, en el marco de regmenes democrticos. En quinto lugar, se plantea la necesidad de complementar los enfoques estadistas de las polticas pblicas con otros que hacen un mayor hincapi en la importancia del anlisis del poder y de la dimensin econmica en materia de comunicacin. Nos detendremos, especialmente, en los obstculos que la concentracin econmica de la propiedad de los medios presenta para la

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implementacin de polticas de comunicacin, as como las implicancias que esto conlleva en trminos de diversidad. Adems, se analizar detalladamente de qu manera la globalizacin ha incidido en la definicin de polticas al interior de los pases y cul debera ser la mirada del analista sobre estos temas. Por ltimo, se plantearn los desafos que las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, as como los procesos de convergencia, plantean para la formulacin de polticas de comunicacin. Para concluir, se formular una propuesta conceptual para el anlisis de las polticas de comunicacin que pueda ser aplicada para el estudio de casos concretos.

2. Politics versus Policies Para abordar el estudio de las polticas pblicas de comunicacin es preciso recurrir, en primer lugar, a la distincin existente en ingls entre los vocablos politics y policy, que se halla ausente en el idioma espaol. El primero se refiere a la accin pblica ordinaria (politics), es decir, aquella centrada en la competencia electoral y en las dinmicas clsicas de la representacin; mientras que el segundo trmino alude a la accin pblica concreta (policies), entendida como el conjunto de actores y de mecanismos que presiden la definicin y la puesta en prctica de polticas pblicas y de diferentes procesos de regulacin social (Surel, 2006). Por lo tanto, cuando se pretende estudiar la poltica (en el sentido de politics), el objeto de estudio se halla conformado por las fuerzas polticas y las instituciones gubernamentales y parlamentarias; mientras que el anlisis de las polticas pblicas (policies) supone estudiar el aspecto programtico de la accin gubernamental en un rea concreta de la accin pblica (Kauffer, 2002). El anlisis de las polticas pblicas se origina en los Estados Unidos, como una rama de estudio dentro de las ciencias sociales. Fue Woodrow Wilson quien, en el siglo XIX, sostuvo la necesidad de desarrollar una doctrina cientfica aplicada a la administracin que permitiera separar la decisin poltica de la ejecucin burocrtica (Gonzlez, 2008; Hernndez, 1998). Los trabajos sobre polticas pblicas van a adquirir gran impulso recin a partir de la segunda posguerra, puesto que hasta entonces la ciencia poltica tradicional norteamericana dispuesta segn el arquetipo neopositivista se haba enfocado nicamente en el anlisis de la estructura institucional y en la justificacin filosfica del gobierno. En la bsqueda de un mtodo de observacin preciso se desarrollaron tcnicas de anlisis que descuidaron las cuestiones prcticas de la poltica, registrndose una ausencia de estudios sistemticos acerca del proceso de gobierno, tanto por parte de la ciencia poltica como de la administracin pblica (Aguilar, 1993). Desde los crculos acadmicos se comenz a denunciar el vaco de investigacin sobre el proceso de decisin y operacin del gobierno, y el inters se desplaz entonces hacia los estudios de las polticas pblicas (policy making) (Aguilar, 1993). Fue Harold Lasswell (1951) quien acu el trmino policy en su trabajo La orientacin hacia las polticas, e introdujo una diferenciacin fundamental entre la ciencia poltica aquella que se ocupa del estudio del

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poder, en el sentido de la toma de decisiones y las ciencias de la poltica las que estudian el proceso de la poltica, las consecuencias de su estudio y otras variantes.

3. Hacia una definicin de las polticas pblicas A lo largo del desarrollo de los estudios en materia de polticas pblicas se han producido distintos intentos por definir su alcance. Inicialmente, Lasswell (1951) precis el trmino policy para designar las opciones ms importantes hechas tanto en la vida organizada como en la privada, afirmando que podramos hablar de poltica gubernamental, poltica empresarial o mi propia poltica. Ms adelante, Dye (1976) conceptualiz a las polticas pblicas como cualquier cosa que los gobiernos decidan hacer o no hacer, cuyo estudio busca describir y explicar las causas y las consecuencias de la actividad del gobierno (p. 1). Thoening (1985), por su parte, afirm que se trata de lo que los gobiernos deciden realizar o no realizar (citado en Kauffer, 2002). Estas definiciones permiten entender que la decisin de los gobiernos para actuar o no actuar ante cierto problema puede conformar en s una poltica pblica, que no es lo mismo que sostener que el no actuar sobre determinado tema implique una poltica pblica. As, Kauffer (2002) explica que una poltica pblica no es necesariamente una accin concreta, sino que tambin puede implicar una accin simblica o un no programa: las polticas pblicas se refieren a actividades materiales o simblicas que gestionan las autoridades pblicas (p. 3). Adems, la autora recuerda otro elemento clave de la definicin, que se refiere a las polticas pblicas como el conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribucin de determinados bienes. Esto subraya el hecho de que en las tomas de decisin se encuentran en juego recursos que pueden ser distribuidos para favorecer o afectar a determinados individuos. En esta lnea, y aplicado al estudio de las polticas estatales en Amrica Latina, Oszlak y ODonnell (1984) las definen como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores de la sociedad civil (p. 10). Estos intentos sistematizadores introducen numerosos elementos relevantes a tener en cuenta para el anlisis de las polticas pblicas. Entre ellos: el rol del Estado (por accin u omisin), las decisiones de gobierno, los recursos o bienes en juego, y los actores afectados o movilizados en torno de cierta cuestin.

4. El rol del Estado Tomamos la de definicin del Estado propuesta por ODonnell (2010), quien sostiene:

Es una asociacin con base territorial, compuesta de conjuntos de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto delimita. Esas instituciones reclaman el monopolio en la utilizacin legtima del uso

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de la coercin fsica y normalmente tienen, como ltimo recurso para efectivizar las decisiones que toman, supremaca en el control de los medios de esa coercin sobre la poblacin y el territorio que el Estado delimita (p. 76). Esta definicin posee numerosos elementos que conviene desagregar. En primer lugar, hay que aclarar que el Estado moderno que ODonnell caracteriza es un producto histrico, que puede ser entendido en trminos de una asociacin delimitada territorialmente. En segundo lugar, dicha delimitacin se halla compuesta de un conjunto de burocracias u organizaciones complejas que tienen responsabilidades en la proteccin o logro de algn aspecto del bien comn, y que actan para efectivizar derechos, libertades y obligaciones de los ciudadanos. En tercer lugar, se trata de un sistema legal que controla el territorio y los habitantes que ese conjunto delimita. En otras palabras, supone un entramado de reglas legales que sirven para sancionar y respaldar derechos y libertades de los habitantes de dicho territorio. En cuarto lugar, la definicin aclara que las instituciones estatales reclaman el monopolio en la utilizacin legtima del uso de la coercin fsica. Esta concepcin, de raz weberiana, entiende que el Estado reclama el monopolio de la autorizacin legtima del uso de la coercin fsica y, solo como consecuencia de ello, reclama el monopolio del uso legtimo de dicha fuerza, cuya legitimacin se produce a partir de normas legales (ODonnell, 2010). De esta definicin del Estado nos interesa especialmente, para el anlisis de las polticas pblicas, la concepcin que lo entiende como un conjunto de burocracias y entramado de reglas legales, que penetran y codeterminan las relaciones sociales de los habitantes de un territorio. En contra de la concepcin de sentido comn que supone que el Estado es uno, que domina a la sociedad como un rbitro imparcial de los conflictos sociales y que acta en nombre de un inters general superior proponiendo soluciones racionales a los problemas que afronta, el Estado no es uno sino mltiple (Lagroye, 2002), resultado de la interaccin entre distintos actores e instituciones, cada uno de los cuales posee intereses, saberes y concepciones divergentes, todos ellos coproductores de las polticas pblicas. Como consecuencia, las decisiones estatales se van modificando con el transcurso de la accin pblica, a medida que aparecen resistencias, efectos no previstos o nuevas posibilidades que llevan a la definicin de nuevos objetivos. Adems, en la definicin de ODonnell se halla presente la cuestin del poder, cuyo anlisis resulta esencial en materia de polticas pblicas. El autor sostiene:

El Estado procesa y condensa poderes que emergen de la sociedad (a nivel local, internacional y transnacional) as como tambin genera sus propios poderes, como resultado de lo cual devuelve a la sociedad diversos tipos de polticas pblicas, y a veces tambin importantes omisiones (ODonnell, 2010, p. 78).

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Esta concepcin de las polticas pblicas, entendidas como acciones y omisiones que resultan de la condensacin de distintos poderes y fuerzas sociales, es la que nos interesa para analizar lo que sucede en materia de comunicacin y medios.

5. Polticas pblicas en materia de comunicacin Se han elaborado numerosas definiciones acerca de las polticas pblicas de comunicacin, que recogen elementos propios de las ciencias polticas, la economa poltica y el derecho, y que han ido evolucionando conforme avanzan los desarrollos en materia de tecnologas de informacin y comunicacin, y segn los cambios propios de la dinmica regulatoria en el marco de la globalizacin. Entre otras, podemos mencionar la conceptualizacin de las polticas culturales y de comunicacin que realiza Bustamante (2004), entendidas como:

Las acciones y las omisiones de las instancias estatales de todo tipo que, de acuerdo con las concepciones y legitimaciones de cada sociedad y cada tiempo histrico, determinan u orientan los destinos de la creacin, la produccin, difusin y consumo de los productos culturales y comunicativos (p. 10). Por su parte, Sierra (2006) afirma que la nocin de polticas de comunicacin incluye la definicin de objetivos, disposiciones y actividades de las instituciones y de los actores polticos conducentes a organizar y lograr desarrollos especficos con relacin a las condiciones de materializacin de la comunicacin pblica moderna (prensa, radio, cine, televisin, nuevas tecnologas, etc.) (p. 25). El concepto de polticas de comunicacin comienza a ser explorado en la dcada del setenta con el apoyo de la UNESCO la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura que va a promover las primeras Polticas Nacionales de Comunicacin (PNC) en la mayora de los pases del llamado tercer mundo. Estas PNC fueron definidas como:

Un conjunto integrado, explcito y duradero de polticas parciales de comunicacin, armonizadas en un cuerpo coherente de principios y normas dirigidos a guiar la conducta de las instituciones especializadas en el manejo del proceso general de comunicacin de un pas (Beltrn, 1974). Las primeras PNC concibieron a la comunicacin-informacin como un recurso planificable e indicador-inductor del desarrollo, y al Estado como un actor central para formular y aplicar polticas (Exeni, 1998; Graziano, 1986; Murciano, 1992, citado en Sierra, 2006). La primera etapa de las PNC fue denominada formalista (Graziano, 1997), en tanto se caracteriz por formular la necesidad de intervencin del Estado en un rea no tenida en cuenta hasta entonces. A partir de 1976, tras la celebracin de la Conferencia Intergubernamental sobre Polticas de Comunicacin en San Jos de Costa Rica, comenzaron a introducirse elementos para una progresiva democratizacin de los sistemas de medios,

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dando lugar a la etapa contenidista de las PNC, cuando nuevos temas (como acceso y participacin, derecho a la comunicacin, derecho a la informacin, vinculacin del sector con otras reas como la cultura, educacin y salud, etc.) se suman al debate internacional (Graziano, 1997). Sierra (2006) seala que las PNC se limitaron a invertir en infraestructura, conceder ayuda a la formacin e investigacin, y regular los contenidos de los medios de comunicacin masivos. A diferencia de aquella nocin histrica, el autor propone definir a las actuales Polticas de Informacin y Comunicacin (PIC) como:

La integracin de objetivos de organizacin de los medios, tecnologas y contenidos de la comunicacin pblica, integrando diversos actores, niveles de anlisis y formas de intervencin distintos, as como problemas polticos, econmicos y culturales relacionados con el proceso general de desarrollo de los Estados nacionales, las regiones y comunidades locales y hasta de organizaciones supranacionales como la Unin Europea (p. 27). Esta definicin concibe numerosos elementos y niveles de anlisis que el investigador de polticas de comunicacin no debe descuidar: entre ellos, los objetivos de las polticas de medios, sus regulaciones en torno de contenidos y tecnologas, los distintos actores a nivel local y global que intervienen en la formulacin de polticas, y los problemas econmicos, polticos y culturales particulares de cada Estado y regin.

6. Las polticas pblicas como proceso y el rol de los actores sociales El estudio de las polticas pblicas como proceso permite ver al Estado en concreto, al decir de Padioleau (1989) o en accin, en trminos de Jobert y Muller (1987), e implica pensar al Estado y a los actores sociales vinculados con los medios y la comunicacin (industrias culturales, grupos de inters pblico, organizaciones civiles, ciudadanos, profesionales y trabajadores del sector) en interaccin. En un trabajo conjunto, Oszlak y ODonnell (1984) desarrollaron un protomodelo verbal para el estudio de las polticas estatales en Amrica Latina. Esta propuesta analtica supone una superacin del anlisis secuencial de las polticas pblicas (aquel que concibe que el sistema poltico responde a ciertas demandas o inputs sociales que generan una respuesta o output bajo la forma de polticas pblicas), a favor de una concepcin que entiende que se trata de un proceso complejo en el que interactan diversos actores. Este modelo de estudio permite destacar dos aspectos de crucial relevancia para el anlisis de las polticas pblicas de comunicacin: la cuestin y el rol de los distintos actores. Los autores denominan cuestin a todo aquel asunto (necesidad o demanda social) que resulta problematizado cuando ciertos grupos estratgicamente situados creen que hay que hacer algo a su respecto. Sobre la posicin estratgica que requieren ciertos actores para intervenir en la transformacin de cierta demanda social en cuestin, resulta interesante retomar el anlisis que hace Schlesinger (2011) acerca del rol de los expertos e intelectuales en la

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implementacin de polticas culturales en Gran Bretaa. El autor sostiene que the policy community la comunidad influyente y activa en el campo de la transformacin de ideas en polticas prcticas, no es tan grande porque los costos de entrada al debate las inversiones conceptuales y empricas necesarias son bastante altos (p. 94). En otras palabras, Schlesinger argumenta que no basta con el hecho de que los actores expertos se introduzcan disciplinariamente en el tema de la comunicacin y la cultura, sino que es necesario adems que ocupen ciertas posiciones estructurales, es decir, que sean reconocidos por el poder poltico y que se hallen prximos a l. Una vez que el Estado toma posicin respecto de una cuestin, explicita su intencin de resolverla, lo que se concentra en una decisin o conjunto de decisiones no necesariamente expresadas en actos formales (Oszlak y ODonnell, 1984). Una poltica estatal, sostienen los autores, es esa toma de posicin predominante que, por lo general, involucra simultneamente decisiones de una o ms organizaciones estatales, razn por la cual no es homognea, ni unvoca, ni permanente. Si bien los agentes estatales cumplen el papel de jugadores principales (major players) en las interacciones que producen la accin pblica (Lagroye, 2002), no son los nicos intervinientes. En este sentido, Exeni (1998) coincide en que, si bien la iniciativa para la formulacin de polticas pblicas no surge siempre del Estado sino tambin de distintos actores de la sociedad y grupos de presin, el Estado es la instancia que define su forma final y establece los mecanismos e instrumentos necesarios para su cumplimiento. Las movilizaciones de los actores pueden triunfar o no en inscribir una cuestin en la agenda institucional (Cobb y Elder, 1983), lo que depende de las circunstancias o relaciones de fuerza sociales y polticas que se establezcan entre ellos (Lagroye, 2002). Pero el modo en que una cuestin se inscriba en la agenda institucional determinar la manera de tratarlo, los actores implicados y las conductas a adoptar para su resolucin.

7. El rgimen democrtico Los regmenes democrticos se caracterizan por tres elementos esenciales: la existencia de elecciones limpias, decisivas e institucionalizadas como mecanismo para alcanzar los cargos ms altos del Estado; la presencia de derechos positivos y participativos de votar y ser elegidos; y las libertades necesarias para que existan ese tipo de elecciones: libertad de expresin, de asociacin y de informacin (ODonnell, 2010). La mltiple circulacin de informacin e ideas resulta esencial en los regmenes democrticos para que los ciudadanos puedan conocer, discutir y tomar decisiones polticas sobre aquellas cuestiones de inters general que ataen al conjunto de la sociedad. En este sentido, es posible afirmar, parafraseando a Roncagliolo (1983), que no hay sociedades democrticas sin comunicacin democrtica, ni comunicaciones democrticas sin sociedades democrticas Los factores mencionados permiten caracterizar adecuadamente una democracia poltica y establecer diferencias con los regmenes autoritarios. Adems, el rgimen democrtico

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constituye la principal fuente de legitimacin de las polticas pblicas, puesto que las polticas as instituidas poseen la pretensin de representar las preferencias y aspiraciones que la ciudadana se supone ha expresado por medio de elecciones limpias (ODonnell, 2010, p. 83). Y, a su vez, el establecimiento de polticas pblicas es un factor regulador de control social democrtico, puesto que puede fiscalizar y definir una esfera pblica plural y colectiva (Sierra, 2006, p.28). Pero como se ha sealado en el apartado anterior, existen numerosos actores y mediaciones de poder que presionan para inscribir ciertas cuestiones en la agenda institucional del Estado y que influyen sobre la implementacin de polticas pblicas. En este sentido, ODonnell (2010) se pregunta por el grado en que los canales de representacin provistos por el rgimen democrtico pesan efectivamente sobre las decisiones y omisiones del gobierno y del estado (p. 83). Si bien este factor debe analizarse en cada caso puntual de estudio de polticas pblicas, es importante tener presente que, para ODonnell, estas mediaciones de intereses que pueden devenir en polticas pblicas carecen de esa legitimacin ex ante democrtica (2010, p. 83).

8. El rol del poder y la dimensin econmica Es necesario complementar los enfoques estadistas dentro de los estudios sobre polticas pblicas con otros que hacen hincapi en la centralidad del poder y en la dimensin econmica en el anlisis comunicacional. En este sentido, la economa poltica de la comunicacin plantea desafos al estudio de las polticas pblicas, matiza el nfasis que estos enfoques colocan en el Estado como autoridad final de toma de decisiones, y sita a la industria de la comunicacin dentro de una totalidad ms amplia de relaciones sociales capitalistas (esto es, dentro de las economas polticas nacionales e internacionales). En palabras de Mosco (2009), esta disciplina insiste en el poder del capital y en el proceso de mercantilizacin como el punto de partida del anlisis social (p. 361) y as aboga por un entendimiento crtico del proceso poltico (p. 381), que supone una comprensin estructural e histrica, haciendo hincapi en la necesidad de estudiar el circuito completo de la produccin, la distribucin y el consumo como momentos centrales en la realizacin del valor. Crovi Druetta (2011) argumenta que la economa poltica de la comunicacin ha sido eficaz, en comparacin con otros intentos conceptuales, para sealar el lugar que ocupan los sistemas de comunicacin en las sociedades que se caracterizan por una concentracin de medios en manos privadas. Desde los aos sesenta, la perspectiva latinoamericana de la economa poltica aport datos sobre la estructura econmica de los medios (vase, entre otros, los trabajos de Pasquali, 1976 [1964] y Muraro, 1974), que permitieron desnudar su condicin empresarial y las relaciones de las corporaciones mediticas con el poder. Estos estudios, con un fuerte valor de denuncia, contribuyeron a dar transparencia a la integracin de los sistemas nacionales de comunicacin, en especial los privados (Crovi Druetta, 2011).

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Actualmente, las polticas de comunicacin encuentran serios obstculos para formular propuestas reguladoras frente a las diversas formas concentracin de poder en el sector meditico. Entre otras razones, podemos decir parafraseando la concepcin de poder que propone Mosco (2009) que esto se debe a que dicho poder concentrado es empleado por las empresas de medios tanto como recurso que se estructura para alcanzar ciertos objetivos, como instrumento para preservar los estatus privilegiados alcanzados contra quienes pueden llegar a desafiarlos. Adems, las diversas formas de concentracin de la propiedad (horizontal, vertical y conglomeral) permiten que los grupos mediticos concentrados adquieran una posicin econmica fuerte, que se erige como barrera de entrada al mercado para otros competidores, con el riesgo adicional de que las empresas desarrollen polticas de precios predatorios (Mastrini y Becerra, 2006). Adems, tal como sealara el Informe del ao 2004 de la Relatora para la Libertad de Expresin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), las prcticas monoplicas y oligoplicas en la propiedad de los medios de comunicacin conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que aseguran el pleno ejercicio del derecho de la libertad de informacin de los ciudadanos. Esta distincin que realiza el informe de la OEA entre diversidad y pluralidad es pertinente, en tanto el aumento de la cantidad de proveedores en un mercado de medios permitira ampliar el nmero de mensajes (multiplicidad de voces), aunque no necesariamente la diversidad (el nmero de voces diferentes), ya que, como sostiene Mosco (2009), muchas unidades mediticas pueden, no obstante, ofrecer esencialmente la misma sustancia y forma meditica (p. 378). As, la presencia de una propiedad no oligoplica no alcanza para garantizar la diversidad, por lo que es preciso asegurar una multiplicidad de contenidos en los medios de comunicacin, tanto a nivel poltico, como cultural y lingstico (Mastrini y Becerra, 2006). En esta lnea, conviene recordar que la Declaracin Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusin del ao 2007 ha explicitado la naturaleza compleja que reviste la diversidad, en tanto incluye la diversidad de tipos de medios de comunicacin, la diversidad de propietarios y la diversidad de contenidos (1). Comprender la dimensin econmica del desarrollo del sistema de medios, los procesos de concentracin y las implicancias que esto conlleva en trminos de diversidad resulta fundamental para entender, no solo la lgica del funcionamiento de los medios de comunicacin, sino tambin cules son las consecuencias sociopolticas y culturales que esto acarrea, y de qu manera las polticas pblicas pueden intervenir en pos de promover una mayor inclusin y equidad en lnea con los requerimientos del rgimen democrtico.

9. El impacto de la globalizacin La constelacin histrica formada por el Estado, la nacin y una economa circunscrita a fronteras nacionales ha sido puesta en cuestin por la globalizacin del mundo contemporneo,

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que se caracteriza, segn Habermas (2000), por el creciente volumen e intensidad del trfico, la comunicacin y los intercambios ms all de las fronteras nacionales (p. 90). Frente a ciertas visiones apocalpticas que postulan la desaparicin de los Estados nacionales ante la creciente importancia de las instituciones de carcter supranacional, ODonnell (2010) sostiene que el Estado se halla lejos de desaparecer, aunque ahora debe hacerse cargo de responsabilidades ms complejas, en un mundo que exhibe una variedad de democracias (p. 285), algo que el autor concibe en trminos positivos. La creciente injerencia de organismos internacionales y acuerdos supranacionales y bilaterales en la definicin de polticas estatales ha llevado a algunos autores a emplear la nocin de gobernanza global (Braman, 2004) para referirse a las nuevas formas de regulacin que se producen en este marco. A diferencia de la nocin tradicional de gobierno basada en una relacin jerrquica entre gobernante y gobernados, y circunscripta a una estructura estatal, el concepto de gobernanza hace a alusin a la interaccin que se produce entre las instituciones polticas, sociales y privadas, no solo del mbito nacional sino tambin supranacional. Habermas (2000) sostiene que la globalizacin afecta la efectividad de la administracin del Estado, pero no en lo relativo a sus competencias tradicionales en el terreno del orden y la organizacin internos, sino con relacin a la regulacin y el control de nuevos tipos de riesgos que van ms all de las fronteras nacionales. En lo que respecta especficamente a la cultura y a la comunicacin, Schlesinger (2011) seala que, actualmente, la posibilidad de una clausura socio-cultural completa es bastante limitada (p. 95). Las corporaciones empresarias presentes en los mercados de la informacin y la comunicacin se han expandido cruzando las fronteras nacionales, y los organismos supranacionales poseen cada vez ms injerencia en el diseo de polticas de comunicacin. Por este motivo, los sistemas locales de medios se hallan sujetos a un complejo entramado de reglas, que incluyen acuerdos comerciales bilaterales, directivas regionales y conductas comerciales multilaterales, que ejercen presin sobre la formulacin de polticas (Freedman, 2006; vase tambin Mastrini, de Charras y Faria, 2010). No obstante el contexto de governance internacional en el que vivimos, varios investigadores han coincidido en sealar, desde enfoques disciplinarios diversos, la necesidad de combinar los estudios de lo global y lo local, en tanto se trata de anlisis valiosos, necesarios y no excluyentes. As, desde los estudios culturales, Ford (1999) ha sealado que los problemas del conventillo global concepto utilizado para subrayar que la mezcla de culturas y conflictos actuales no supone un mundo homogneo y homeosttico como pretenda la nocin de aldea global de McLuhan no son ajenos a la gente en su vida cotidiana, ya que la mundializacin de la cultura se revela a travs de lo cotidiano (Ortiz, 1994, citado en Ford, 1999). Por tal motivo, Ford ha argumentado que tanto los anlisis locales como los globales son pertinentes metodolgica e histricamente, pues se trata de visiones distintas de un mismo objeto que llevarn a conclusiones diferentes.

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En un valioso intento por entender las formas en las que lo global y lo local interactan, Robertson (2000) propone introducir en la teora social la nocin de glocalizacin, pues este concepto, al entrelazar los trminos global y local, pone de manifiesto que la globalizacin implica la creacin e incorporacin de la localidad, y no su superacin. Desde la economa poltica de la comunicacin, Schlesinger (2011) explica que el sistema internacional sigue siendo un escenario de Estados, por lo que an resulta fructfero comparar las polticas pblicas culturales de diferentes pases, aunque teniendo en cuenta la particularidad de cada marco poltico. Por lo tanto, si bien el analista de polticas pblicas debe tener en cuenta, a nivel macro, el contexto de la globalizacin, sus implicancias y la injerencia de los organismos internacionales y de los acuerdos bilaterales y supranacionales en la definicin de marcos regulatorios en materia de comunicacin; no debe descuidar el anlisis micro de las interacciones y vnculos que tienen lugar dentro de las sociedades, tratando de distinguir particularidades nacionales, as como tendencias regionales y mundiales.

10. Convergencia y TIC Los avances en materia de tecnologas de informacin y comunicacin (TIC), y la convergencia entre los sectores de la radiodifusin, las telecomunicaciones y la informtica plantean desafos para el diseo y la implementacin de polticas de comunicacin. Becerra (2003) define a la convergencia como un proceso complejo facilitado a partir de la digitalizacin de las seales pero que excede la mera valoracin tecnolgica, ya que supone formas de produccin, rutinas, distribucin y consumo nuevas. En este proceso, el autor explica que existen importantes seales de convergencia en materia de integracin de soportes (convergencia tecnolgica), y de fusiones, concentraciones y alianzas entre actores industriales del mercado info-comunicacional (convergencia econmica). Sin embargo, observa bajos niveles de convergencia en trminos de polticas y reglamentacin, de servicios y de formas de consumo, que se siguen realizando en muchos casos de manera divergente. La convergencia tecnolgica, sumada a la liberalizacin de los mercados infocomunicacionales y a la abundancia de informacin facilitada gracias a los desarrollos de las nuevas tecnologas, demanda una conceptualizacin diferente de las polticas de comunicacin actuales, que Van Cuilemburg y McQuail (2003) intentan precisar. Estos autores plantean que es posible distinguir tres fases paradigmticas en las polticas de comunicacin y medios que se sucedieron desde mediados del siglo XIX: una primera fase, hasta la Segunda Guerra Mundial, que se caracteriz por la emergencia de la industria de la comunicacin y por incipientes normativas estatales para regular las innovaciones tecnolgicas; una segunda etapa, entre 1945 y 1980-1990, que tuvo como preeminencia un paradigma de servicio pblico en medios de comunicacin; y una tercera, que se extiende hasta hoy, donde las polticas se encontraran guiadas principalmente por una lgica econmica y tecnolgica, debido a que existen nuevas tecnologas con un potencial an incierto para el desarrollo, numerosos intereses comerciales e industriales en juego, y gobiernos que retroceden en la regulacin

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donde interviene con el desarrollo del mercado, otorgando prioridad a la economa por sobre el bienestar sociocultural. Si bien Van Cuilemburg y McQuail (2003) no terminan de definir el paradigma que caracterizara a la poca actual, subrayan que este tiene que abarcar necesariamente el dominio de las actividades que ocupan las telecomunicaciones, la radiodifusin y la prensa escrita. El analista de polticas de comunicacin deber entonces examinar de qu manera los avances en materia de convergencia y desarrollos tecnolgicos se ven representados, promovidos y regulados en las normativas propias del sector. Adems, es preciso tener en cuenta los fines perseguidos por las polticas, sus implicancias para el desarrollo y la inclusin social, y los intereses comerciales e industriales en juego, tanto del sector privado como del estatal.

11. A modo de cierre: hacia una estrategia de investigacin El objetivo de este trabajo fue reunir una serie de formulaciones tericas y herramientas de investigacin para estudiar las relaciones que se establecen entre Estado y sociedad en la formulacin de polticas de comunicacin en un marco democrtico. Luego del desarrollo presentado es posible sistematizar las siguientes conceptualizaciones y elementos de anlisis, que sostenemos son necesarios para estudiar casos de polticas de comunicacin implementadas en contextos socio-histricos particulares. En primer lugar, es preciso concebir a las polticas pblicas en trminos de un proceso social cuyo anlisis permite ver al Estado en accin y en interaccin con otros actores sociales. En segundo lugar, se debe identificar cul es la cuestin o asunto socialmente problematizado en materia de comunicacin que logra inscribirse en la agenda institucional del Estado. En tercer lugar, hay que analizar la toma de posicin de las distintas esferas estatales, as como la postura predominante del Estado con relacin a la cuestin de anlisis, tanto por accin como por omisin. En cuarto lugar, deberan evaluarse los recursos que se hallan en juego con relacin a la implementacin de cierta poltica, los que pueden ser distribuidos para favorecer o afectar a determinados grupos o individuos sociales. En quinto lugar, es de crucial relevancia el anlisis de los actores, sus interacciones y sucesivos posicionamientos a lo largo del proceso de implementacin de la poltica pblica. En este sentido, hay que estudiar el rol de las industrias culturales, el accionar de los grupos de inters pblico, organizaciones civiles, ciudadanos, profesionales y trabajadores del sector de las comunicaciones, entre otros, as como sus formas de movilizacin y agregacin, y la manera en que su accionar influye sobre las decisiones estatales. En sexto lugar, y relacionado con el punto anterior, no es posible descuidar el anlisis de las relaciones de poder entendido como recurso que se estructura para alcanzar ciertos objetivos y para preservar los estatus alcanzados por dentro y por fuera del aparato formal del Estado.

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En sptimo lugar, es insoslayable el anlisis de la dimensin econmica, en el marco de relaciones sociales capitalistas, en tanto lo poltico y lo econmico se hayan mutuamente constituidos. As, para el estudio de las polticas de comunicacin, resulta indispensable evaluar el grado y los efectos de la concentracin meditica, as como las medidas que pretendan regularla. En octavo lugar, es preciso analizar la nocin de diversidad promovida por las polticas de comunicacin, la que no debe ser entendida solo en trminos de multiplicidad, y la que debe existir tanto en trminos de contenidos, como de tipo de medios y propietarios. En noveno lugar, hay que estudiar las implicancias que conlleva la llamada gobernanza global para la formulacin de polticas de comunicacin, sin descuidar las particularidades nacionales. Por ltimo, resulta indispensable tener en cuenta los avances en materia de nuevas tecnologas de informacin y de comunicacin, sus implicancias para el desarrollo y los intereses comerciales e industriales en juego.

Nota
(1) La Declaracin Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusin fue emitida el 7 y 8 de diciembre de 2007 por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad de Opinin y de Expresin, el Representante de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin Europeas (OSCE) sobre Libertad de los Medios de Comunicacin, el Relator Especial de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) sobre Libertad de Expresin, y la Relatora Especial de la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) sobre Libertad de Expresin y Acceso a la Informacin.

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