XVI Congresso Brasileiro de Sociologia 10 a 13 de setembro de 2013, Salvador (BA) GT22 Polticas Pblicas O Benefcio de Prestao Continuada (BPC)

) e o Programa Bolsa Famlia (PBF): Um estudo comparado da poltica pblica brasileira de mnimos sociais Werley Pereira de Oliveira, Clvis Roberto Zimmermann, Maria Natividade Maia e Almeida Unimontes, UFRB Converter em pdf

O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF): Um estudo comparado da poltica pblica brasileira de mnimos sociais

Sendo instrumentos para efetivao de escopo do desenvolvimento social, as polticas sociais, sob o aspecto da transferncia direta de renda, avigoram a necessidade de o Estado garantir condies de vida e bem estar social com base na proteo social de cidadania s pessoas em situaes de desigualdade e de excluso social decorrentes dos desvios entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social. Embora a proteo social seja uma prtica to antiga quanto carreira do cristianismo, na crise do paradigma econmico liberal da modernidade que o Estado esfora para proteger a sociedade do mercado. Assinala-se que os movimentos histricos de interveno estatal (seguridade social, mnimos sociais e benefcios s pessoas incapacitadas para o trabalho), para a garantia da reproduo social e do direito vida, surgiram como contramovimento ao modelo de economia de mercado que tinham apenas o salrio e o emprego como manadeiro de regulao. Foi com o advento da nova ordem social, que a pobreza tornou-se objeto de debate pblico com dimenso internacional e a apreenso para organizar uma assistncia que garantisse auxlio para algumas categorias de miserveis, mesmo entre os capazes de trabalhar, resultou numa aprecivel inovao na proteo social (CASTEL, 2009; POLANYI, 2000). A definio dos apoios sociais surge da proteo social inerente lgica do mercado baseada no estatuto salarial , e da proteo social exterior lgica do mercado baseada, por um lado, na perspectiva da lgica da necessidade e, por outro, da lgica do estatuto. No estatuto salarial os direitos sociais esto integrados no contrato de trabalho assalariado; ao passo que, fora da lgica do mercado, sob a vertente da lgica da necessidade, so garantidas s pessoas mais desfavorecidas apoio assistencial que acoberte as necessidades elementares e, sob a vertente da lgica do estatuto, os apoios sociais so baseados na ideia de justia e do dever da sociedade para com os cidados em situao de necessidade (ESPINGANDERSON, 1991; PAUGAM, 1999; BRANCO, 2011; SPOSATI, 2011).

 na relao Estado/mercado que se tramam os mnimos sociais, entendido, segundo Sposati (2011), de acordo com a legislao internacional1, como: a) as garantias de renda mnima s pessoas pouco capacitadas para conseguir recursos atravs do trabalho (velhice, invalidez e deficincia); b) as garantias de renda mnima s pessoas que, mesmo com idade/situao ativa, no alcanam, por diversas situaes, autonomia de renda per capita na sociedade de mercado; c) os suportes s demandas habitacionais; d) os suportes s situaes sujeitadas discriminao pela sociedade, por exemplo, cita a autora, ex-presidirios, exdrogados, dentre outras excluses sociais que caracterizam a vulnerabilidade de minorias. Faleiros (1997) lembra que, sob a viso estigmatizada do liberalismo, o Estado, no perodo de 1608 a 1930, trabalhou com a ideia de desenvolvimento pelo percurso da assistncia social e coero ao trabalho, colocando os mnimos sociais numa perspectiva de que no mercado que a questo resolvida; de modo a qualificar as pessoas entre capazes e incapazes ao trabalho. Aos incapazes destinava-se a assistncia e o estimulo ao trabalho voltava-se aos capacitados. Sob esta tica, pensar poltica social contradizer seus interesses (concretizao de metas do desenvolvimento social), quando pelo interesse do mercado, o Estado se colocar no lugar de corrigir os erros gerados pelo prprio mercado, provendo os excludos do processo produtivo de servios sociais de carter compensatrio. Segundo Laurell (2004) apud Almeida e Zimmerman (2011),

so caractersticas do regime de welfare state liberal: [...] que o gozo dos benefcios deve corresponder a uma contrapartida: o desempenho do trabalho ou de seu pagamento. Assim, s legitimo que o Estado garanta um nvel mnimo de bem estar e, em princpio somente queles comprovadamente indigentes. [...] Uma segunda caracterstica da viso liberal o alto grau de mercantilizao dos prprios bens sociais (ALMEIDA e ZIMMERMANN, 2011, p. 24).

A partir da dcada de 40 do sculo XX, consolida-se, nos pases desenvolvidos da Europa, o Estado de bem estar social, redefinindo a ao estatal

Em 1997, examinando o sistema francs de mnimos sociais em cinco pases europeus (Alemanha, Blgica, Holanda, Inglaterra e Itlia) e nos Estados Unidos, o Congresso Nacional Superior de Emprego, Renda e Custos da Frana realizou uma pesquisa com objetivo de propor distino entre mnimos sociais, seguro-desemprego, mnimos de aposentadoria, formas de ajuda social por meio de auxlios facultativos.

proteo social da cidadania, ou seja, garantia de extenso dos direitos sociais para o campo dos direitos civis. Nesta conjuntura, Euzby (2011), por duas razes, aponta a proteo social como um pilar da justia social2. Em primeiro lugar devido aos desvios entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social, que por sua vez, representam consequncias de mal estar do ponto de vista da justia social , coloca a proteo social como parte dos direitos econmicos, sociais e culturais. Em segundo lugar pelo fato de a proteo social pensar um nvel de vida decente, pelo exerccio dos direitos sociais e polticos , volta-se ao respeito de outros direitos do homem. Os mnimos sociais, sob a implantao de polticas de transferncia de renda, poltica pblica de proteo social como garantia de renda mnima, visa combater a fome e reduzir a pobreza, bem como tenta incluir na sociedade os grupos vulnerveis. No domnio do Estado de bem estar social europeu, os pases pioneiros da poltica de garantia de renda mnima foram Dinamarca, Alemanha e Holanda, em meados do incio de 19603. Na Amrica Latina, as redes de proteo social, sem configurar Estados de bem estar social, surgiram como resposta s crises econmicas e gravidade da pobreza (FONSECA, 2006; ZIMMERMANN, 2006). Neste contexto, os programas de transferncia de renda so focalizados aos grupos em situao de vulnerabilidade. O Brasil foi o pioneiro da poltica de mnimos sociais programtica da Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CRFB/1988) e de garantia de renda mnima, em 1995; seguido pelo Mxico (1997). H conhecimento de que na Colmbia e na Nicargua tambm existem experincias de mnimos sociais.
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Euzby, em benefcio do pragmatismo, faz trs referncias justia social. A primeira a Declarao de Filadlfia (1944) que, apesar de no utilizar esta expresso, reza que todos os seres humanos tm o direito de buscar seu progresso material ou seu desenvolvimento espiritual dentro da liberdade e da dignidade, com segurana econmica e com chances iguais. Na segunda referncia, que refora a primeira, ele aponta o Programa das Naes Unidas pelo Desenvolvimento PNUD, que define a concepo de desenvolvimento humano como a ampliao das possibilidades de escolhas abertas aos indivduos; de modo que, segundo o programa, a capacidade de ter uma vida longa e de preservar a sade, de receber educao e de beneficiar-se de condies de vida decentes so fundamentais dentre essas possibilidades. Este entendimento, de acordo com Euzby, poderia aplicar-se igualmente ao conceito de justia social. A terceira referncia ele busca na Declarao dos Direitos do Homem (1948), pelos artigos 23 a 27, e no Pacto Internacional Relativo aos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966) que relembram os direitos econmicos, sociais e culturais do homem, conforme entendimento das duas referncias anteriores. 3 Desde ento, segundo Dulci (2009), modalidades de garantia de renda mnima distenderam para todos os continentes. Na frica, a maioria dos pases adotou mecanismos dessa poltica s famlias pobres. Na sia, em pases como a China, ndia, Monglia e Bangladesh, programas nacionais ganham relevo.

Como interveno estatal, os mnimos sociais, sobremaneira, a transferncia de renda de base no contributiva, mediante polticas pblicas de integrao e de insero social, tenta expandir a liberdade dos comprovadamente necessitados frente s privaes de cunho social, tais como a fome, a doena, a deficincia, a velhice, a pobreza e o desemprego. Computando-se a presente introduo, este estudo est dividido em cinco sees. A segunda seo, tendo a comparao como exerccio bsico de toda atividade cognitiva, apresenta o desenho do artigo e as nuances da teoria dos comparativistas. A seo subsequente traz a viso geral do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e do Programa Bolsa Famlia (PBF). A quarta seo oferece o quadro comparativo entre as polticas sociais de transferncia direta de renda em estudo e a ltima refere-se s concluses da pesquisa.

Por que comparar? O que comparar? Como comparar?

Morlino (1991), quanto ao mtodo comparado, argumenta ser evidente a assertiva que dispe a comparao como exerccio bsico de toda atividade cognitiva. Todavia, chegar a esta concluso incide em dizer que na vida cotidiana, o ser humano faz, inconscientemente, comparaes implcitas. Sair do bvio significa elaborar um conjunto de procedimentos que permitam a comparao explcita e consciente. Neste tocante, Sartori (1991; 1994), didaticamente, apresenta a poltica e o mtodo em que se funda a comparao explcita. Para ele, o mtodo comparado adotado exclusivamente em alguns campos das cincias sociais 4. A pedagogia oferecida por este autor norteia trs questes necessrias para a compreenso do sentido prprio da comparao explcita, que por sua vez, incide na aplicabilidade do mtodo comparado. Sartori (1991) sustenta, e Morlino (1991) apoia, que a primeira etapa para produzir um estudo caracterizado como comparao explcita e consciente reside na identificao do motivo pelo qual se produzir conhecimento por meio do mtodo comparado. Esta fase sintetizada na pergunta por que comparar?. Ainda em 1994, Sartori no havia respondido este enigma inicial; apesar de, provisoriamente,
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Franco (2000), em suas reflexes acerca das contribuies que as cincias sociais (antropologia, histria, sociologia e cincia poltica) possibilitaram aos estudos comparados, permite aprofundar nas discusses crticas ao comparativismo elaborado pelas referidas disciplinas.

apontar que o porqu de comparar tem por lgica controlar as generalizaes do conhecimento. Neste caso, baseado em diversos autores comparativistas 5, o autor est de acordo que o ensejo do pesquisador em utilizar o mtodo comparado justifica-se pelo fato de que muitos dos fenmenos sociais6 somente tero possvel compreenso, explicao e interpretao atravs do mtodo em relevo. Sartori

(1991) frisa que a lgica da comparao no diferente da lgica geral, isto , o mtodo comparado se justifica e desenvolve como uma especializao do mtodo cientfico em geral. O autor elenca as tcnicas de verificao do conhecimento seguindo uma fora de controle, necessariamente nessa ordem de importncia: 1) o mtodo experimental; 2) o mtodo estatstico; 3) o mtodo comparado; 4) o mtodo histrico. Cabe ressaltar que Sartori defende a possibilidade de usar o mtodo comparado no lugar do mtodo estatstico, pois el mtodo comparativo es superior al mtodo estadstico por muchas razones (FRENDREIS 7, 1983, p. 258; RAGIN8, 1987, pp. 15-16 citado por SARTORI, 1991, p. 35). No estudo comparado proposto neste artigo discutiremos os determinantes das polticas pblicas brasileiras de mnimos sociais sob o aspecto de transferncia de renda de base no contributiva. O que comparar?. Com esta segunda questo, Sartori (1991; 1994) incita elaborao do problema de investigao como sendo a segunda fase para a construo do plano de estudos comparados. Nesta operao, Morlino (1991) pontua que o aspecto conceitual decisivo.
Desde el comienzo, al plantear el problema de investigacin, y, posteriormente, cuando se deciden los casos a incluir o las variables a analizar (vanse los prximos apartados), el aspecto conceptual es crucial. Se trata no solo de comprender bien lo que se desea estudiar definiendo propiedades y atributos, sino tambien de clasificar correctamente para identificar las variaciones empricas del fenmeno en las diferentes realidades (MORLINO, 1991, p. 17).

Destaque especial para Przeworski (1987), Ragin (1987) e Mayer (1989) nas respectivas produes: Methods of Cross National Research, 1970-83: An Overview, en M. Dierkes et. al. (comp), Comparative Policy Research: Learning from Experience, Aldershot, Gower; The Comparative Method: Moving Beyond Qualitative and Quantitative Strategies , Berkeley, University of California Press; Redefining Comparative Politics, Newbury Park, Sage. 6 Sartori (1994) mostra que em muitos casos o mtodo comparado necessrio porque as particularidades dos fenmenos sociais no so possveis a utilizao do mtodo experimental e do mtodo estatstico. 7 FRENDREIS, J. P. Explanation of Variation and Detection of Covariation: The purpose and Logic of Comparative Analysis, en Comparative Political Studies, XVI, 1983, pp. 255-272. 8 Obra citada na nota 2.

A partir desta fase, apreende-se que comparar uma tarefa complexa e de difcil manejo. Sartori (1991), a este respeito, chega ao ponto de afirmar que sem um bom plano de comparao, o exerccio da comparao equipara a entrar em um navio com alta probabilidade de naufragar. O pesquisador que pretende obter resposta ao problema de investigao por meio do mtodo comparado dever construir o mapa de navegao, observando os erros mais comuns na viagem martima da comparao; pois, como muito bem sintetizou Morlino (1991), o alongamento conceitual e a m classificao da problematizao de estudo tornaro o co-gato; que por sua vez, ser o iceberg causador do naufrago. Da, a importncia de, a partir da construo do problema de investigao, estar atento ao aspecto conceitual, tanto na dimenso terica, quanto na aplicabilidade prtica do conceito. O que, pedagogicamente, Sartori (1991) oferece para ter sucesso nesta fase, consiste em tomar conhecimento de que a questo o qu comparar exige outra indagao, a saber: comparvel em que aspecto?

En principio entonces la pregunta siempre se debe formular as: comparable (bastante similar) respecto a qu propiedades o caractersticas, y no comparable (demasiado distinto) respecto a qu otras propiedades o caractersticas? De lo afirmado hasta este punto puede concluirse que comparar implica asimilar y diferenciar en los lmites (SARTORI, 1991, 35, grifos do autor).

Diante do alerta, para o desenvolvimento deste artigo tivemos como ponto de partida, a reviso de literatura acerca das categorias de mnimos sociais; pobreza; desigualdade e excluso social. Essa estratgia serviu para organizar o raciocnio para a anlise do objeto deste estudo. A preocupao nesta fase voltou centralidade de o qu comparar as polticas brasileiras de transferncia de renda, em uma perspectiva comparada: o BPC e o PBF para identificar as seguintes bases comparativas: o status legal e poltico e o padro de incluso dos respectivos programas de transferncia de renda; que por sua vez, tivemos como questo norteadora: em que medida as polticas de garantia de renda no contributivas produzem potencialidades e limitaes na luta contra a pobreza e a excluso social? Por fim, do ponto de vista metodolgico, a terceira etapa para a reflexo na produo da comparao explcita requer resposta para a questo: como

comparar?. Esta fase consiste em conceber as estratgias do plano de estudo comparado. Destarte, Franco (2000, p. 218) argumenta que, do ponto de vista das prticas e das estratgias polticas a que servem, a escolha de uma lgica de construo do objeto depende tambm de uma viso de mundo e de sociedade. De acordo com esse entendimento, para a elaborao deste artigo organizamos o arrazoamento da seguinte forma: 1) Descrio sucinta e anlise dos programas de transferncia de renda: BPC e PBF, com o intuito de apreender os determinantes de uma poltica de mnimos sociais. 2) Identificao das diferenas e das semelhanas existentes entre o BPC e a PBF; comparando-se, desta forma, propriedades comuns e propriedades diferentes. A anlise crtica realizada durante todo o desenvolvimento do artigo foca as interpretaes das diferenas existentes nos aspectos das bases comparativas para compreenso das potencialidades e das limitaes produzidas pelas polticas de garantia de renda no contributivas destinadas s pessoas na luta contra a pobreza e a excluso social.

Breve panormica do BPC e do PBF

De acordo com Franco (2000), comparar faz parte do processo de construir um discurso sobre a realidade. Do ponto de vista metodolgico, para o desenvolvimento deste estudo que discute polticas pblicas, tivemos como exigncia primeira iniciar a atividade de comparao pelas semelhanas. O fundamento bsico que h no BPC e no PBF consiste na transferncia de benefcios monetrios diretamente para as pessoas pobres. Ambos os mnimos sociais tm forma de regulao tardia quando comparados ao caso francs (dcada de 1940) ou, na dcada de 1960, ao caso alemo e holands. No Brasil, como mencionado anteriormente, o BPC foi o primeiro mnimo social de base no contributiva engranzado no pas. Ele constitui um direito da poltica da Assistncia Social, cuja proteo social garante, independente de contribuio prvia, prestaes mensais de um Salrio Mnimo Nacional (SMN) R$ 678,00 em 2013 s pessoas idosas a partir de 65 anos e pessoas com deficincia,

incapacitadas para a vida independente e para o trabalho, de qualquer idade, que no possuam condies, circunstancial ou definitiva, de obt-la atravs de suas atividades atuais e/ou de no t-la provida por sua famlia. Em ambos os casos a renda familiar per capita dever ser inferior a um quarto de salrio mnimo. No mbito do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), o BPC est associado Proteo Social Bsica, sendo coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e operacionalizado pelo Instituto Nacional de Seguro Social (INSS). Os servios bsicos de proteo social bsica so coordenados e organizados pela Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS) ou rgo congnere e/ou Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS). Este benefcio provido pelo Estado, financiado com recursos provenientes do oramento da Seguridade Social e repassado ao INSS pelo MDS, por meio do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). O BPC trata-se de uma prestao social exclusivamente pecuniria, sendo seu repasse efetuado diretamente pessoa beneficiria. Ele no pode ser acumulado com outro benefcio na esfera da Seguridade Social como por exemplo, a aposentadoria. A assistncia sade e penso especial de natureza indenizatria9 so excees desta regra. Todavia, o valor da penso especial de natureza indenizatria ser considerado para clculo da renda mensal familiar per capita. Para requerer o BPC, o solicitante ou representante legal dever apresentar, junto ao INSS, documentao de identificao da pessoa requerente e dos componentes da famlia e de comprovao de renda. A concesso do benefcio assistencial de prestao continuada ficar debelada a exame mdico pericial e laudo realizado pelos servios de percia mdica e equipe tcnica daquele instituto. O INSS comunica pessoa requerente se o benefcio foi concedido ou negado. A cada dois anos, para avaliao da continuidade, o BPC revisto. O pagamento do benefcio cessa no momento em que forem superadas as condies que lhe deram origem ou em caso de bito da pessoa beneficiria, bem como quando constar irregularidade na concesso ou utilizao do benefcio assistencial de prestao continuada. De acordo com Sposati (2011), no mbito do contrato social brasileiro, o direito constitucional do mnimo social destinado s pessoas com deficincia e
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A penso que as pessoas atingidas pela hansenase recebem um exemplo de penso especial de natureza indenizatria.

pessoas idosas representou o carter inaugural do acesso destas pessoas a um SMN. Apesar de ter sido constitudo em 1988, o mnimo social, denominado posteriormente como BPC pela Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS/1993) n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, foi implementado apenas, e parcialmente, em janeiro de 1996. A partir da regulamentao do mnimo social pela LOAS/199310 foram sobrepostas restries na forma de acesso ao benefcio assistencial de prestao continuada. Assim, o conjeturado avano constitucional de regulao social remata o alcance a um direito social e de cidadania. Neste sentido, Sposati (2011) afirma que o BPC um mnimo social que se tornou um quase direito, na medida em que seu acesso submetido a novas formas de regulao ad hoc. Em outubro de 2003, sob o aspecto de programa de Governo, com o intuito de focalizar as famlias pobres de modo geral, surgiu o PBF 11 que combina a transferncia de renda com contrapartidas comportamentais nas reas de educao e sade. Este Programa possui trs eixos principais: a transferncia de renda, condicionalidades, bem como aes e programas complementares. O primeiro foco gera o alvio imediato da pobreza. As condicionalidades, por sua vez, reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social. J as aes e programas complementares promovem o desenvolvimento das famlias, objetivando que os beneficirios consigam superar a situao de pobreza. A partir destes trs focos, a concesso dos benefcios do PBF depende do cumprimento de condicionalidades relativas ao exame pr-natal e ao

acompanhamento nutricional (agenda pr e ps-natal para as gestantes e mes em amamentao); ao acompanhamento de sade (cumprir os cuidados bsicos em sade, que seguir o calendrio de vacinao para as crianas entre 0 e 6 anos); frequncia escolar de 85% (manter as crianas e adolescentes em idade escolar frequentando estabelecimento de ensino regular); e, outras condicionalidades previstas na Lei Federal N 10. 836, de 9 de janeiro de 2004 converso da Medida Provisria N 132, de 20 de outubro de 2003, que criou o PBF e regulamentado pelo Decreto N 5.209, de 17 de setembro de 2004.
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O Decreto Federal n 1744, de 8/12/1995 e a Medida Provisria n 1426/96 (posterior Lei n 9720, de 30/11/1998) complementam e retificam a regulamentao do BPC. 11 Ressaltamos que a partir de 1995, em alguns municpios, foi implantado o Programa Bolsa Escola e em 2001 tornou-se programa nacional. Alm deste, em 2002 funcionavam mais trs programas de mbito federal que transferiam rendimento s pessoas pobres; a saber, o Programa de Erratificao do Trabalho Infantil (PETI), a Bolsa Alimentao e o Auxlio Gs. No Governo Lula, no contexto da nova estratgia nacional antipobreza do Programa Fome Zero, as modalidades de transferncia de renda foram centralizadas em um novo programa condicional, denominado PFB.

No contexto de um novo enfoque da proteo social, apreende-se que os programas que condicionam as transferncias diretas de rendas condicionadas objetivam reduzir a pobreza e fomentar o capital humano. Parte-se da premissa que, mediante a condicionalidade das transferncias monetrias, a reproduo intergeracional da pobreza se deve falta de investimento em capital humano (CEPAL, 2000). O PBF deve atender s famlias que se encontrem em situao de extrema pobreza; s famlias que se encontrem em situao de pobreza e extrema pobreza e que tenham em suas composies gestantes, nutrizes, crianas entre 0 e 12 anos ou adolescentes at 15 anos; e a todas as famlias que se encontrem em situao de pobreza ou extrema pobreza e que tenham em suas composies adolescentes com idade entre 16 e 17 anos frequentando a escola. Destarte, fala-se de trs tipos de benefcios do PBF: 1) O Benefcio Bsico, de R$ 70,00, em 2013, destinado s famlias consideradas extremamente pobres, aquelas com renda mensal de at R$ 70 por pessoa pago s famlias mesmo que elas no tenham crianas, adolescentes ou jovens. 2) O Benefcio Varivel, de R$ 32,00, em 2013, destinado s famlias pobres, aquelas com renda mensal de at R$ 140,00 por pessoa, desde que tenham crianas e adolescentes de at 15 anos. Cada famlia pode receber at cinco benefcios variveis, ou seja, at R$ 160,00. 3) O Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ), de R$ 38,00, em 2013, destinado a todas as famlias que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois benefcios variveis vinculados ao adolescente, ou seja, at R$ 76,00. O PBF tem como foco de atuao os 16 milhes de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais, garantindo renda, incluso produtiva e acesso aos servios pblicos. O Programa atende mais de 13 milhes de famlias em todo territrio nacional de acordo com o perfil e tipos de benefcios. Os valores dos benefcios pagos pelo PBF variam de acordo com as caractersticas de cada famlia, considerando a renda mensal da famlia por pessoa, o nmero de crianas e adolescentes de at 17 anos, de gestantes, nutrizes e de componentes da famlia. A gesto do PBF descentralizada e compartilhada entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. A seleo das famlias para o Programa feita com

base nas informaes registradas pelo municpio no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal, instrumento de coleta de dados que tem como objetivo identificar todas as famlias de baixa renda existentes no Brasil. Com base nesses dados, de forma automatizada, o MDS seleciona as famlias que sero includas no PBF. No entanto, o cadastramento no implica a entrada imediata das famlias no Programa e o recebimento do benefcio.

Quadro comparativo entre o BPC e o PBF

A sutileza do pensamento consiste em descobrir a semelhana das coisas diferentes e a diferena das coisas semelhantes Montesquieu.

O poeta brasileiro Carlos Drummond de Andrade (1902-1987), no poema Nosso Tempo, assevera que os lrios no nascem da lei. De fato, estudos constatam que as polticas do BPC e do PBF, apesar do saldo positivo na reduo dos nveis da pobreza e da desigualdade social, bem como na minimizao da excluso, esbarram-se na equao entre demanda e oferta (DULCI, 2009; VILLATORO, 2005). Para avanar compreenso dos determinantes da poltica de mnimos sociais, procuramos os aspectos dessemelhantes entre o BPC e o PBF, centrando nas anlises que buscam compreender as potencialidades e os limites na luta contra a pobreza e a excluso social enfrentadas pelas pessoas em situao de vulnerabilidade. Este estudo comparado detectou dois elementos diferentes de destaque. O primeiro se refere ao status legal e poltico dos programas. O segundo e mais essencial em que a distino incide no modelo de incluso. No mbito dos mnimos sociais, o BPC faz parte dos sistemas categoriais que definem a populao atendida (pessoas idosas e pessoas com deficincia) associada pobreza e excluso social. Para Boschetti (2003), o BPC caracteriza-se como o nico entre os programas de transferncia de renda a se construir como direito social; podendo, por isso, ser reclamvel judicialmente. Dessa forma, este benefcio diferente dos programas de transferncia de renda caracterizados como bolsas. Ele determinado constitucionalmente e regulamentado pela LOAS/1993 e por decretos e

normas do Executivo. Disso resulta aprecivel independncia poltica para o programa. Os cidados que atendem os critrios de seleo do BPC podero receber o benefcio assistencial. Este mnimo social no depende da disponibilidade oramentria ou prioridades polticas para a sua concesso. Portanto, os princpios bsicos deste benefcio no podem ser modificados por iniciativas isoladas de Governo. O potencial de abrangncia do BPC em termos de pblico-alvo muito mais restrito, no fornecendo muitos crditos polticos. O que explica o fato de ao longo dos ltimos anos nenhum governo empenhou sua fora poltica na defesa de um programa independente como o BPC (MEDEIROS, BRITTO e SOARES, 2007, p. 9). Antes de apresentarmos o status legal e poltico do PBF vale discorrer sobre algumas crticas que se fazem necessrias em relao ao direito do benefcio assistencial de prestao continuada. A exigncia para conceder o mnimo social s pessoas com deficincia e pessoas idosas, conforme inciso V do artigo 203 da CRFB/1988, era e ainda , to somente a ausncia de meios de subsistncia prpria e/ou provida por sua famlia. Em vez de definir a insuficincia de meios de subsistncia para saber quais seriam as pessoas com deficincia que teriam direito ao BPC, a LOAS/1993, no pargrafo 2 do artigo 20, para efeito de acessar ao benefcio, definiu pessoa com deficincia como pessoa incapacitada para a vida independente e para o trabalho (FVERO, 2011). Alm desta incompatibilidade e impropriedade da exigncia de incapacidade para a vida independente e para o trabalho, h a condio de no ser sustentvel pela famlia, de modo que, com essa gesto do BPC, a pessoa com deficincia que requerer o direito duplamente vitimizada, pois ter que comprovar sua miserabilidade, bem como dever provar a miserabilidade de sua famlia. Outra crtica forte ao poder disciplinador refere-se regra de renda familiar per capita de um quarto de salrio mnimo, transformando, com isto, o direito constitucional do cidado em benefcio familiar. Alm disso, o recebimento do benefcio por um membro da famlia impede a outro de acess-lo. Alm de ir contra o movimento mundial pela incluso das pessoas com deficincia que se esforam para advertir os potenciais e as capacidades destas pessoas, a definio de pessoas com deficincia, proposta pela lei em questo, no faz menor sentido no tocante a crianas e adolescentes, quando o poder

disciplinador da LOAS/1993 analisa o conceito de incapacidade com um peso e duas medidas. Por um lado, se o BPC for requerido por crianas e adolescentes de at 16 anos de idade que possuam algum tipo de deficincia, basta verificar se tal deficincia consta nas legislaes vigentes. s pessoas requerentes maiores de 16 anos de idade, por outro lado, o acesso ao direito constitucional praticamente inviabilizado, quando para a obteno do BPC, exige-se um atestado de incapacidade. Neste caso, em lugar de o mnimo social assumir a sua funo de transformar uma situao de excluso em uma situao inclusiva, ele funciona para institucionalizar as piores situaes detectadas das pessoas com deficincia; isto , o BPC se transformou numa poltica de naturalizao das piores situaes detectadas por cidados, obscurecendo a potencialidade de encadeamento da luta por reconhecimento social das pessoas com deficincia. Por ser um mnimo social que visa combater a pobreza e excluso social, o BPC, de fato, retira milhes de pessoas da linha pobreza; todavia, no fossem a condio de incapacidade para vida e para o trabalho e o critrio de de salrio mnimo de renda familiar per capita, previsto somente na LOAS/1993, esta poltica representaria potencialidade na luta contra a pobreza e excluso social. O PBF institudo por medida provisria, transformada em lei e outros dispositivos legais devido aos crditos polticos, conta com o empenho de governantes para melhor administrao e expanso do programa. Esse benefcio assistencial associado ao governo que o instituiu e conserva. A legislao do PBF estabelecida a Governo especfico, portanto, um direito que no claramente assegurado. Sob a tica dos direitos humanos, para Zimmermann (2006, p. 41) um direito no pode ser concebido como forma de bolsa , j que uma bolsa indica algo temporrio, passageiro, que possui um prazo para terminar, sem levar em conta a situao de vulnerabilidade das pessoas. Defende -se que o direito dever ser permanente, sendo auferido enquanto houver um quadro de vulnerabilidade social. Se por um lado h pesquisadores como Zimmermann (2006) que buscam reafirmar a necessidade do PBF como instrumento de proteo social, por outro lado, para grande parte do senso comum das classes mdias e da mdia brasileira, o Programa apresenta-se como poltica de desincentivo ao trabalho. Com essa mentalidade, diferente do BPC, equivocadamente o PBF no visto como direito social de cidadania, mas como assistencialismo de governante

para fins eleitoreiros. Da a necessidade de a legislao deste mnimo social configurar-se claramente como garantia dos direitos humanos. Quanto ao modelo de incluso, Branco (2011) assinala que o padro de rendimento ou bens e servios e os princpios dos mnimos sociais expem o modo como a sociedade analisa e responde a questo social. Enquanto o BPC reporta ao rendimento de um SMN s famlias beneficirias, no PBF, o valor mnimo de R$ 32,00 e o mximo de R$ 306,00, correspondendo respectivamente, em 2013, a 4,72% e 45,13% do salrio mnimo. O rendimento garantido pelo PBF proporciona baixo padro de incluso Percebe-se claramente que a prestao assistencial deve ser inferior ao salrio mnimo. Atenta lgica do estatuto apoio social baseado na justia e na cidadania , o montante do PBF no poder ser igual ou superior aos rendimentos proporcionados pelo regime geral de segurana social. Sem referncia conhecida a qualquer padro de satisfao de necessidades, a relao de inferioridade ao SMN serviu para demonstrar a hierarquia dos estatutos sociais estabelecidos na poltica do PBF. No caso do BPC, a prestao assistencial continuada, com a orientao fixada em um salrio mnimo nacional, torna-se dadivosa. De certa forma, sobremaneira com a programtica constitucional brasileira de 1988, o rendimento do BPC expressa um progresso da igualdade diante da liberdade de mercado, isto , ele traduz, por assim dizer, o padro de cidadania politicamente reconhecido aos excludos da relao salarial.

Concluses

Sem fechar os olhos s crticas ou problemas existentes nos desenhos institucionais dos mnimos sociais brasileiros em estudo, para alm destas limitaes, pesquisas mostram, a partir da perspectiva emprica, que estas polticas de transferncia direta de renda promovem o desenvolvimento social e a reduo da pobreza e da desigualdade. Pela singularidade, heterogeneidade e complexidade do BPC e do PBF, o mtodo comparado foi um caminho fundamental para as anlises desenvolvidas neste artigo.

As similitudes incidem a contribuir na redistribuio da renda. Todavia, essas polticas de transferncia monetria, contemplando os mais pobres dentre todos os pobres, baseado em critrios rgidos na seletividade das pessoas beneficirias, mostram-se conservadoras e no rompem com a lgica neoliberal. Neste ponto, conclumos que os efeitos relevantes sobre os ndices de pobreza e de desigualdade no pas sero maiores quanto menores forem os critrios de rigidez na seleo para se ter acesso ao BPC e PBF. Identificadas as bases comparativas deste estudo, conclumos ainda que o status legal e poltico, bem como o padro de incluso apresentam-se como principais dessemelhanas entre os dois mnimos sociais em relevo. A base legal PBF, sob o termo bolsa, fluda. O direito indicado temporrio e passageiro, tornando-se vulnervel s mudanas de determinados governos, governantes ou partidos polticos. Devido aos crditos polticos, o PBF objeto de interesse de governantes para expanso do programa. Por seu turno, o BPC um direito garantido pela CRFB/1998 e no conta com o empenho e vontade poltica, ao longo dos ltimos anos. Somos da opinio de que a institucionalizao com legislao clara de definio de direito do PBF alm de voltar-se aos direitos sociais humanos, minimizaria o preconceito e senso comum que gira em torno deste benefcio. Quanto ao padro de incluso, os valores das transferncias pagas pelo BPC, com referncia a um SMN, ainda que a empiria mostre que no h satisfao de necessidades, rompe com a hierarquia estatutria. O rendimento deste benefcio assistencial expressa um progresso da igualdade diante da liberdade de mercado. O BPC traduz considervel padro de cidadania politicamente reconhecido a algumas pessoas excludas da relao salarial. No fossem as limitaes colocadas pela LOAS/1993, melhor seria, pois, o pblico alvo se tornaria maior. J o rendimento das transferncias pagas pelo PBF proporciona baixo padro de incluso para um pblico maior em relao s pessoas beneficirias com o BPC. O PBF deveria conceder benefcios mais dadivosos. Diferente do BPC que no exige contrapartidas, o PBF investe no capital social, isto , melhoria na educao e na sade, explicitando, dessa forma, a preocupao com a transmisso intergeracional da pobreza.

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