Anda di halaman 1dari 128

MANUAL DE INTRODUO AOS CONCEITOS ORAMENTRIOS

Verso 1.3 de 06.06.2012

Governo do Estado da Bahia Jaques Wagner Secretaria do Planejamento Jos Srgio Gabrielli Secretaria da Fazenda Luiz Alberto Bastos Petitinga Superintendncia de Oramento Pblico - SEPLAN Cludio Ramos Peixoto Superintendncia de Administrao Financeira - SEFAZ Olintho Jos de Oliveira

CARO COLABORADOR,

BEM-VINDO AO MANUAL DE INTRODUO AOS CONCEITOS ORAMENTRIOS. ESTE DOCUMENTO UMA INICIATIVA DA SUPERINTENDNCIA DE ORAMENTO PBLICO DA SECRETARIA DE PLANEJAMENTO DO ESTADO DA BAHIA E VISA DISSEMINAR CONHECIMENTOS QUE LASTREIAM A FUNO DE PLANEJAMENTO, MAIS ESPECIFICAMENTE A ELABORAO DOS SEUS INSTRUMENTOS E DA GESTO ORAMENTRIA. ESTE
MANUAL NO TEM CARTER NORMATIVO, MAS SIM DE ORIENTAO. O TEMA TRATADO, COMO PRPRIO DA ADMINISTRAO PBLICA, TEM SUBSDIO LEGAL NO CABENDO INOVAO OU DISSERTAO SOBRE O ASSUNTO.

OUTROSSIM,

CONSTITUI UMA COLETNEA DE TEXTOS DOS MAIS DIFERENTES MANUAIS E APOSTILAS J TRABALHADOS NO SERVIO PBLICO, SEM NENHUMA PRETENSO DE INEDITISMO OU ESGOTAMENTO DO TEMA MAS, TO SOMENTE, DE OPORTUNIDADE OU OTIMIZAO, DIANTE DA RIQUEZA DE MATERIAIS DISPONVEIS.

ASSIM,

IMPORTANTE SE FAZ DESTACAR QUE, ALM DAS REFERNCIAS PONTUAIS AO LONGO DO MANUAL, ALGUNS DOCUMENTOS, TRANSCRITOS EM DIVERSOS TPICOS, SERVIRAM DE BASE PARA GRANDE PARTE DESTE TRABALHO. SO ELES:

SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL SOF: ESCOLA VIRTUAL SOF CURSOS: BSICO EM ORAMENTO PBLICO, LDO - LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS; MANUAL T CNICO DE ORAMENTO 2012 MTO 2012; ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA ENAP: CURSO ORAMENTO PBLICO: ELABORAO E EXECUO; TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TCU / INSTITUTO SERZEDELLO CORRA: CURSOS PLANEJAMENTO ORAMENTO PBLICO, I NTRODUO LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL; SECRETARIA DE PLANEJAMENTO PBLICO 2011;
DO E

ESTADO

DA

BAHIA SEPLAN: MOP MANUAL

DE

ORAMENTO

CARLOS RAMOS DE MIRANDA FILHO, AUDITOR FISCAL DO ESTADO DA BAHIA E PROFESSOR DE CURSO CARREIRA FISCAL / ADMINISTRAO FINANCEIRA ORAMENTRIA, ECONOMIA, FINANAS PBLICAS; MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO PPA 2012-2015 UNIO.

DA

BOA LEITURA!

NDICE
Captulo 1 INTRODUO......................................................................................................................................... 11 1.1. Administrao Pblica.................................................................................................................................... 11 1.1.1. Estado ................................................................................................................................................... 11 1.1.2. Governo ................................................................................................................................................ 11 1.1.3. Administrao Pblica............................................................................................................................ 11 1.2. Organizao da ADMINISTRAAO PBLICA..................................................................................................... 12 1.3. Regime Jurdico da Administrao Pblica ...................................................................................................... 13 1.3.1. Princpios Implcitos............................................................................................................................... 14 1.3.1.1. Supremacia do interesse pblico............................................................................................14 1.3.1.2. Indisponibilidade do interesse pblico ...................................................................................15 1.3.2. Princpios Explcitos ............................................................................................................................... 15 1.3.2.1. Legalidade ..................................................................................................................................15 1.3.2.2. Impessoalidade...........................................................................................................................15 1.3.2.3. Moralidade.................................................................................................................................16 1.3.2.4. Publicidade.................................................................................................................................16 1.3.2.5. Eficincia ....................................................................................................................................17 1.4. Poderes da Administrao Pblica .................................................................................................................. 18 1.5. Funes do governo....................................................................................................................................... 19 1.5.1. Alocativa................................................................................................................................................ 19 1.5.2. Distributiva............................................................................................................................................ 20 1.5.3. Estabilizadora ........................................................................................................................................ 20 1.6. Hierarquia das normas ................................................................................................................................... 20 1.7. Oramento Pblico ........................................................................................................................................ 23 1.7.1. Evoluo dos modelos de Oramento..................................................................................................... 24 1.8. Funes do Oramento .................................................................................................................................. 25 1.9. Legislao oramentria................................................................................................................................. 26 1.10. Direito Financeiro e Direito Tributrio .......................................................................................................... 27 1.11. Princpios Oramentrios Clssicos ............................................................................................................... 27 1.11.1. Unidade ou Totalidade ......................................................................................................................... 27 1.11.2. Universalidade ..................................................................................................................................... 27 1.11.3. Anualidade ou periodicidade................................................................................................................ 27 1.11.4. Exclusividade ....................................................................................................................................... 28 1.11.5. Oramento bruto ................................................................................................................................. 28 1.11.6. No Vinculao da Receita de Impostos ............................................................................................... 28 1.11.7. Especificidade ou Especializao .......................................................................................................... 28 1.11.8. Equilbrio ............................................................................................................................................. 29 1.12. Princpios Oramentrios Modernos............................................................................................................. 29 1.12.1. Simplificao........................................................................................................................................ 29 1.12.2. Descentralizao.................................................................................................................................. 30 1.12.3. Responsabilizao................................................................................................................................ 30 Captulo 2 - RECEITA PBLICA.................................................................................................................................... 31 2.1. Etapas da Receita Oramentria .................................................................................................................... 31 2.1.1. Previso................................................................................................................................................. 32 2.1.2. Lanamento........................................................................................................................................... 32 2.1.3. Arrecadao .......................................................................................................................................... 32 2.1.4. Recolhimento ........................................................................................................................................ 32 2.2. Estimativa da Receita Oramentria ............................................................................................................... 33 2.3. Classificao da Receita Doutrinria............................................................................................................. 34 2.3.1. Quanto Incluso no Oramento ou Natureza ....................................................................................... 34 2.3.1.1. Oramentria..............................................................................................................................34 2.3.1.2. Extraoramentria ......................................................................................................................34 2.3.2. Quanto Origem ou Coercitividade........................................................................................................ 34 2.3.2.1. Originrias..................................................................................................................................34 2.3.2.2. Derivadas ...................................................................................................................................34 2.3.3. Quanto Regularidade ou Periodicidade................................................................................................ 34 2.3.3.1. Ordinrias...................................................................................................................................34 2.3.3.2. Extraordinrias ...........................................................................................................................35

2.3.4. Quanto forma de sua realizao...........................................................................................................35 2.3.4.1. Receitas Prprias........................................................................................................................ 35 2.3.4.2. Receitas de Transferncias.......................................................................................................... 35 2.3.4.3. Receitas de Financiamentos ....................................................................................................... 35 2.3.5. Quanto Repercusso Patrimonial.........................................................................................................35 2.3.5.1. Efetivas ...................................................................................................................................... 35 2.3.5.2. No-Efetivas ou Mutao ........................................................................................................... 35 2.3.6. Segundo a Categoria Econmica ............................................................................................................35 2.3.6.1. Receitas Correntes ..................................................................................................................... 35 2.3.6.2. Receitas de Capital .................................................................................................................... 37 2.4. Codificao ou Detalhamento da Receita Classificao Legal ........................................................................39 2.4.1 Classificao por NATUREZA DA RECEITA .................................................................................................39 2.4.1.1. Categoria Econmica.................................................................................................................. 40 2.4.1.2. Origem....................................................................................................................................... 40 2.4.1.3. Espcie ...................................................................................................................................... 41 2.4.1.4. Rubrica ...................................................................................................................................... 41 2.4.1.5. Alnea ........................................................................................................................................ 41 2.4.1.6. Subalnea................................................................................................................................... 41 2.4.2. Classificao por INDICADOR DE RESULTADO PRIMRIO .........................................................................41 2.4.3. Classificao por FONTE / DESTINAO DE RECURSOS............................................................................42 Captulo 3 - DESPESA PBLICA ...................................................................................................................................45 3.1. Estrutura da Programao Oramentria ........................................................................................................45 3.1.1. Programao Qualitativa ........................................................................................................................46 3.1.2. Programao Quantitativa......................................................................................................................46 3.2. Programao Qualitativa da Despesa ..............................................................................................................47 3.2.1. Classificao por ESFERA ORAMENTRIA .............................................................................................. 47 3.2.2. Classificao INSTITUCIONAL..................................................................................................................47 3.2.3. Classificao FUNCIONAL .......................................................................................................................48 3.2.3.1. Funo....................................................................................................................................... 49 3.2.3.2. Subfuno.................................................................................................................................. 49 3.2.4. Estrutura PROGRAMTICA......................................................................................................................51 3.2.4.1. Programa................................................................................................................................... 51 3.2.4.2. Ao .......................................................................................................................................... 52 3.2.4.2.1. Atividade ........................................................................................................................... 52 3.2.4.2.2. Projeto .............................................................................................................................. 52 3.2.4.2.3.Operao Especial............................................................................................................... 53 3.2.4.3. Atributos das Aes.................................................................................................................... 54 3.3. Componentes da Programao Fsica e Financeira ..........................................................................................54 3.3.1. Programao Fsica - Meta Fsica da Ao ...............................................................................................54 3.3.2.1 Natureza da Despesa - Classificao por Natureza da Despesa ..................................................... 55 3.3.2.1.1. Categoria Econmica da Despesa ....................................................................................... 56 3.3.2.1.2. Grupo de Natureza da Despesa .......................................................................................... 56 4.3.2.1.3. Modalidade de Aplicao................................................................................................... 57 4.3.2.1.4. Elemento de Despesa......................................................................................................... 59 4.3.2.1.5. Subelemento de Despesa................................................................................................... 59 3.4. Estgios da Despesa .......................................................................................................................................59 3.4.1. Estgios PREPARATRIOS e DE EXECUO da despesa ............................................................................59 3.4.1.1. Fixao da despesa .................................................................................................................... 59 3.4.1.2. Realizao da despesa................................................................................................................ 60 3.4.2. Execuo da Despesa: Fases ou Estgios .................................................................................................60 3.4.2.1. Empenho ................................................................................................................................... 61 3.4.2.2. Liquidao ................................................................................................................................. 62 3.4.2.3. Pagamento................................................................................................................................. 62 3.4.3. Adiantamento ou Suprimentos de Fundos..............................................................................................62 3.4.4. Restos a Pagar - RP .................................................................................................................................64 3.4.5. Despesas de Exerccios Anteriores ..........................................................................................................65 3.4.6. A conta nica do Tesouro .......................................................................................................................66

Captulo 4 CICLO DO PLANEJAMENTO..................................................................................................................... 67 4.1. Ciclo PDCA - Processo de Melhoria Contnua do Desempenho, ...................................................................... 67 4.2. Ciclo de Gesto dos Recursos Pblicos............................................................................................................ 69 4.3. Horizontes Temporais do Planejamento.......................................................................................................... 71 4.3.1. Planejamento de Longo Prazo ................................................................................................................ 71 4.3.2. Planejamento de Mdio Prazo ............................................................................................................... 71 4.3.3. Planejamento de Curto Prazo................................................................................................................. 72 4.4. Instrumentos de Planejamento: PPA, LDO e LOA............................................................................................. 72 4.4.1. Elaborao da Proposta ......................................................................................................................... 73 4.4.2. Discusso, Votao e Aprovao............................................................................................................. 74 4.4.2.1. Discusso e Votao da Proposta ................................................................................................74 4.4.2.2. Sano e Veto.............................................................................................................................74 4.4.3. Implementao ou Execuo.................................................................................................................. 74 4.4.4. Controle e Avaliao .............................................................................................................................. 74 4.4.4.1. Controle .....................................................................................................................................74 4.4.4.2. Avaliao....................................................................................................................................75 4.5. Ciclo dos Instrumentos Oramentrios ........................................................................................................... 76 4.5. O Plano Plurianual PPA ................................................................................................................................ 77 4.6. A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO ........................................................................................................ 78 4.7. A Lei Oramentria Anual - LOA...................................................................................................................... 79 Captulo 5 - PLANO PLURIANUAL (PPA)...................................................................................................................... 80 5.1. Introduo ao Planejamento .......................................................................................................................... 80 5.2. Competncia, Estrutura e Base Legal do PPA................................................................................................... 81 5.2.1. Regionalizao do PPA ........................................................................................................................... 82 5.2.1.1. Critrios de Regionalizao da Bahia ...........................................................................................83 5.3. Objetivos do PPA............................................................................................................................................ 85 5.4. Conceitos e Estrutura do PPA 20122015 ....................................................................................................... 85 5.4.1. Dimenses do PPA e suas Principais Categorias ...................................................................................... 86 5.4.2. Dimenso Estratgica do PPA 2012-2015................................................................................................ 88 5.5. O Novo Modelo do PPA na Bahia.................................................................................................................... 89 5.6. PPA Participativo............................................................................................................................................ 91 Capitulo 6 - LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO) ............................................................................................ 92 6.1. Competncias da LDO .................................................................................................................................... 92 6.1.1. Definidas na Constituio....................................................................................................................... 92 6.1.2. Previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal ............................................................................................ 93 6.1.3. Entre o PPA e a LOA ............................................................................................................................... 94 6.2. Estrutura da LDO............................................................................................................................................ 95 6.3. Metas Fiscais ................................................................................................................................................. 98 6.3.1. Metas Anuais......................................................................................................................................... 99 6.3.2. Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do Exerccio Anterior...................................................... 101 6.3.3. Metas fiscais atuais comparadas com as fixadas nos trs exerccios anteriores...................................... 101 6.3.4. Evoluo do Patrimnio Lquido ........................................................................................................... 101 6.3.5. Origem e Aplicao dos Recursos Obtidos com a Alienao de Ativos ................................................... 102 6.3.6. Avaliao da Situao Financeira e Atuarial do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos 102 6.3.7. Estimativa e Compensao da Renncia da Receita .............................................................................. 103 6.3.8. Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado .............................................. 104 6.3.9. Resultado Primrio .............................................................................................................................. 104 6.3.10. Resultado Nominal............................................................................................................................. 106 6.3.11. Limitao de Empenho e Movimentao Financeira ........................................................................... 106 6.4. Riscos Fiscais................................................................................................................................................ 107 6.4.1. Como elaborar o Anexo de Riscos Fiscais.............................................................................................. 107 6.4.1.1. Riscos Oramentrios................................................................................................................107 6.4.1.2. Riscos de Dvida........................................................................................................................108 6.4.2. Reserva de Contingncia...................................................................................................................... 108

Captulo 7 - A LEI ORAMENTRIA ANUAL - LOA......................................................................................................110 7.1. Oramento Pblico.......................................................................................................................................110 7.1.1. Definio de oramento ....................................................................................................................... 110 7.1.2. Principais aspectos............................................................................................................................... 110 7.1.3. Vedaes .............................................................................................................................................110 7.1.4. Integrao entre os Instrumentos de Planejamento..............................................................................111 7.2. Financiamento Oramentrio ....................................................................................................................... 112 7.2.1. Tributos ...............................................................................................................................................112 7.2.1.1. Impostos.................................................................................................................................. 113 7.2.1.2. Taxas........................................................................................................................................ 113 7.2.1.3. Contribuio de Melhoria......................................................................................................... 114 7.2.1.4. Contribuies Sociais ............................................................................................................... 114 7.2.1.5. Contribuies de Interveno no Domnio Econmico .............................................................. 115 7.2.1.6. Contribuio de Interesse das Categorias Profissionais ou Econmicas...................................... 115 7.2.1.7. Contribuio para o Custeio de Servio de Iluminao Pblica .................................................. 115 7.2.2. Preo Pblico .......................................................................................................................................116 7.2.3. Transferncias......................................................................................................................................116 7.2.3.1. Transferncias constitucionais por repartio de receitas.......................................................... 116 7.2.3.2. Transferncias Legais................................................................................................................ 117 7.2.3.3. Transferncias multigovernamentais ........................................................................................ 118 7.2.3.4. Transferncias voluntrias: ....................................................................................................... 118 7.2.4. Operaes de crdito ........................................................................................................................... 118 7.3. Elaborao do Oramento ............................................................................................................................ 118 7.3.1. Pressupostos........................................................................................................................................119 7.3.2. Fases....................................................................................................................................................119 7.3.2.1. Fase Qualitativa ....................................................................................................................... 119 7.3.2.2. Fase Quantitativa ..................................................................................................................... 119 7.3.2.2.1. Meta Fiscal - Objetivo ...................................................................................................... 119 7.3.2.2.2. Estimativa das receitas..................................................................................................... 120 7.3.2.2.3. Fixao de limites despesa ............................................................................................ 120 7.3.3. Processo decisrio e encaminhamento do Projeto de Lei Oramentria................................................121 7.4. Discusso e aprovao do oramento ...........................................................................................................122 7.5. Cronograma Financeiro ................................................................................................................................ 122 Captulo 8 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .......................................................................................................126

10

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Captulo 1 INTRODUO
1.1. Administrao Pblica
1.1.1. Estado
O conceito de Estado varia conforme o ngulo em que considerado. Para nossos fins, interessa o prisma constitucional: o Estado pessoa jurdica territorial soberana. Pessoa jurdica a unidade de pessoas naturais ou de patrimnios, que visa consecuo de certos fins, reconhecida pela ordem jurdica como sujeito de direitos e obrigaes. Territrio o espao fsico em que o Estado exerce sua soberania. Inclui o solo, o subsolo, as guas interiores, o mar territorial e o espao areo. J a soberania, no mbito interno, o poder supremo consistente na capacidade de autodeterminao e, no mbito externo, a prerrogativa de receber tratamento igualitrio na comunidade internacional. Disso decorre, por exemplo, a imunidade diplomtica. MOREIRA1

1.1.2. Governo
Governo o conjunto de rgos e as atividades que eles exercem no sentido de conduzir politicamente o Estado, definindo suas diretrizes supremas. No se confunde com a Administrao Pblica em sentido estrito, que tem a funo de realizar concretamente as diretrizes traadas pelo Governo. Portanto, enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administrao Pblica atua de modo subordinado. MOREIRA2 Enquanto o governo a atividade poltica e discricionria e tem conduta independente, a Administrao atividade neutra, vinculada e tem conduta hierarquizada.

1.1.3. Administrao Pblica


Para Hely Lopes Meirelles, Administrao Pblica todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios, cujo objetivo a satisfao das necessidades coletivas. Segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro, Administrao Pblica abrange as atividades exercidas pelas entidades, rgos e agentes incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas. A palavra "administrar" significa no s prestar servio, execut-lo, mas tambm dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado til; e at, traar um programa de ao e execut-lo. Distingue-se da propriedade no sentido de que, na administrao, o dever e a finalidade so predominantes; no domnio, a vontade prevalece. MOREIRA3 Enquanto o Governo a expresso poltica de comando, de fixao dos objetivos do Estado e de manuteno da ordem jurdica, a Administrao executa as tarefas que os rgos governamentais do prprio Estado lhe confiarem4. A administrao , portanto, o instrumento do Estado - conhecido por "arquiteto do bem estar social"- para colocar em prtica as opes polticas e o programa de governo, sem praticar atos inerentes a este, mas apenas os de execuo.

1 2 3 4

MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes TAKEDA, Tatiana. Estado, Governo e Administrao. JurisWay 2008.

11

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

1.2. Organizao da ADMINISTRAAO PBLICA


Tradicionalmente, a Administrao Pblica em sentido estrito - rgos e pessoas jurdicas que exercem funo meramente administrativa, de execuo dos programas de governo - entendida, ainda, sob dois sentido: sentido orgnico e sentido material. No sentido orgnico, a administrao pblica o sistema de rgos, servios e agentes do Estado e de outras entidades pblicas que visam a satisfao regular e contnua das necessidades coletivas. So os rgos e agentes dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, em qualquer das esferas polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), no exerccio da funo administrativa. No sentido material, a administrao pblica a prpria atividade desenvolvida por aqueles rgos, servios e agentes. Considerando o seu sentido orgnico, possvel distinguir na Administrao Pblica em: Administrao centralizada (direta) - Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. CENTRALIZAO5 - Ocorre a chamada centralizao administrativa quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos rgos e agentes integrantes da Administrao Direta. Nesse caso, os servios so prestados diretamente pelos rgos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa poltica (Unio, DF, Estados ou Municpios). Desconcentrao administrativa: criao de rgos dentro de uma mesma pessoa. No contm personalidade jurdica. Tipos de Desconcentrao (criao de rgos dentro da pessoa): Territorial/Geogrfica: Ex.: INSS/BA, INSS/AC, INSS/RR; Por matria: Ex.: SESAB, SEC, SECTI, SEAGRI rgos distintos, de mesma base territorial mas que exercitam assuntos diversos; Por hierarquia: Ex.: Prefeitura de Salvador - Secretaria de Sade. Administrao descentralizada (indireta) - Autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas. DESCENTRALIZAO6 - Ocorre a chamada descentralizao administrativa quando o Estado (Unio, DF, Estados ou Municpios) desempenha algumas de suas funes por meio de outras pessoas jurdicas. A descentralizao pressupe duas pessoas jurdicas distintas: o Estado e a entidade que executar o servio, por ter recebido do Estado essa atribuio. Descentralizao administrativa: criao de entidades. Existncia de pessoas diversas. Tipos de Descentralizao: Territorial: Territrios - autarquias da Unio (Art. 18 CF); Por colaborao: o caminho atualmente adotado. O Estado permanece como titular do servio mas descentraliza sua prestao atravs das concessionrias e permissionrias; Por servios/tcnica/funcional: Autarquias, Sociedade de Economia Mista, Empresa Pblica (modalidade em desuso).

5 6

BORGES, Cyonil. 2010. BORGES, Cyonil. 2010.

12

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

A seguir listamos alguns exemplos de entidades que fazem parte da Administrao Indireta do Estado da Bahia: BAHIAGS - Companhia de Gs da Bahia concessionria estadual dos servios de distribuio de gs natural canalizado, uma empresa de economia mista, controlada pelo Governo do Estado, vinculada Secretaria de Infraestrutura. Tem como acionistas o Estado da Bahia, a Gaspetro, subsidiria da Petrobras, e a Bahiapart, empresa do grupo Mitsui Gs e Energia do Brasil. DETRAN - Departamento Estadual de Trnsito uma autarquia na forma da Lei N3650 de 19/05/78, vinculada Secretaria da Administrao do Estado da Bahia, com personalidade jurdica de direito pblico, autonomia administrativa e financeira e patrimnio prprio, com sede e foro na cidade de Salvador - BA e sua jurisdio em todo o territrio do Estado. EBAL - Empresa Baiana de Alimentos S/A - empresa pblica exploradora de atividade econmica. EMBASA - Empresa Baiana de gua e Saneamento S.A. - uma sociedade de economia mista de capital autorizado, pessoa jurdica de direito privado, tendo como acionista majoritrio o Governo do Estado da Bahia. Fundao Pedro Calmon fundao pblica que atua na produo e gesto de acervos documentais e bibliogrficos que compem a memria do Estado e da sociedade. Tambm trabalha na promoo e na difuso do livro, leitura e literatura, reconhecendo e valorizando a diversidade cultural da Bahia e o pleno exerccio da cidadania. Considerando o seu sentido material atividade administrativa propriamente dita constituem-se em atividades prprias da administrao pblica: Fomento; Polcia administrativa; Servio pblico; Interveno administrativa.

1.3. Regime Jurdico da Administrao Pblica


Regime jurdico-administrativo um regime de direito pblico (O CONJUNTO DE REGRAS E PRINCPIOS), aplicvel aos rgos e entidades que compem a administrao pblica e atuao dos agentes administrativos em geral. Baseia-se na ideia de existncia de poderes especiais passveis de serem exercidos pela Administrao Pblica, contrabalanceados pela imposio de restries especiais atuao dessa mesma administrao, no existentes nem os poderes nem as restries nas relaes tpicas do direito privado. Essas prerrogativas e limitaes traduzem-se, respectivamente, nos princpios7 da supremacia do interesse pblico e da indisponibilidade do interesse pblico, consideradas PEDRAS DE TOQUE DO DIREITO ADMINISTRATIVO. Apesar da Administrao se submeter ao regime jurdico administrativo, de direito pblico, que coloca a Administrao numa posio privilegiada, de superioridade em relao aos particulares - relao vertical, ela poder submeter-se a regime jurdico de direito privado. Em regra, a Constituio Federal - CF/88 que define qual o regime aplicvel a determinadas relaes. No ordenamento jurdico brasileiro, os princpios podem ser encontrados de forma expressa registro legal, ou inexpressa (implcitos).
7

Princpios so os pilares que do sustentao do regime jurdico. 13

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

1.3.1. Princpios Implcitos


SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO e INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO. Supremacia do Interesse Pblico em relao ao interesse particular Interesse pblico primrio interesse da populao (sade, educao) Interesse pblico secundrio interesse do estado (arrecadao de impostos) Supremacia do interesse pblico primrio sobre o secundrio Indisponibilidade do interesse pblico pela administrao 1.3.1.1. Supremacia do interesse pblico Fundamenta a existncia das prerrogativas ou dos poderes especiais da Administrao Pblica, dos quais decorre a denominada verticalidade nas relaes administrao-particular. Respalda a imperatividade unilateralidade obrigaes para o administrado restrio do exerccio de atividade.8 Pode-se vislumbrar dois conceitos que bem distinguem o interesse pblico do particular ao considerar as diferentes vertentes da LEGALIDADE e o exemplo de um ORAMENTO institucional: ORAMENTO EMPRESARIAL: obteno de lucros mediante um excesso das receitas sobre as despesas. ORAMENTO PBLICO: satisfao das necessidades coletivas (despesas) por meio de receitas que podero cobri-las ou no.

No se trata de supremacia do interesse do administrador, mas sim supremacia do interesse pblico geral em relao aos interesses particulares. Trata-se da superioridade de tratamento a ser dada aos interesses da coletividade, pressuposto de uma ordem social estvel, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados. RAMIM9 A Supremacia do interesse pblico se classifica como: Primrio: coincide com a realizao de polticas pblicas voltadas para o bem estar social. Satisfaz o interesse da sociedade, do todo social. O interesse pblico primrio justifica o regime jurdico administrativo e pode ser compreendido como o prprio interesse social, o interesse da coletividade como um todo. Pode-se afirmar tambm que os interesses primrios esto ligados aos objetivos do Estado, que no so interesses ligados a escolhas de mera convenincia de Governo, mas sim determinaes que emanam do texto constitucional, notadamente do art. 3 da Constituio Federal. RAMIM Secundrio: decorre do fato de que o Estado tambm uma pessoa jurdica que pode ter interesses prprios, particulares. O Estado pode ter, tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhe so particulares, individuais 10. Estes interesses existem e devem conviver no contexto dos demais interesses individuais. De regra, o interesse secundrio tem cunho patrimonial, tendo como exemplos o pagamento de valor nfimo em desapropriaes, a recusa no pagamento administrativo de valores devidos a servidor pblico, a ttulo de remunerao. RAMIM

8 9 10

BORGES, Cyonil. 2010. RAMIM, urea. Curso de Direto Administrativo. 2008. www.tvjustica.jus.br CABM Celso Antnio Bandeira de Melo, p. 55. 14

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

1.3.1.2. Indisponibilidade do interesse pblico Faz contraponto ao princpio anterior a administrao sofre restries em sua atuao que no existem para os particulares. Essas limitaes decorrem do fato de que a administrao no proprietria da coisa pblica, no proprietria do patrimnio publico, no titular do interesse pblico, mas sim o povo. Dispor de alguma coisa poder fazer dela o que se queira, sem dar satisfao a ningum. A disponibilidade caracterstica do direito de propriedade. Em funo da indisponibilidade a administrao s pode atuar quando houver lei que autorize ou determine sua atuao e nos limites estipulados por lei. BORGES11 A indisponibilidade significa que os interesses pertencentes coletividade no se colocam sob a livre disposio de quem quer que seja, inclusive do administrador. Trata-se de interesses em relao aos quais incumbe apenas cur-los, no sentido de cuidar de tais interesses. CABM Reflexos da indisponibilidade: primazia do princpio da legalidade, busca de realizao de objetivos voltados para os fins pblicos, continuidade do servio pblico, princpio da publicidade, e, por fim, a inalienabilidade dos bens e direitos concernentes a interesses pblicos. RAMIM 12

1.3.2. Princpios Explcitos


A Constituio Federal de 1988, alm de trazer expressamente alguns princpios, serve como uma fonte de inspirao para diversos outros, considerados implcitos. Assim, os princpios constitucionais so as normas a que o legislador constituinte considerou como fundamentos ou qualificaes essenciais da ordem jurdica, decorrentes de verdadeiras opes polticas. So os valores mais relevantes de determinada ordem jurdica. Os princpios explcitos esto previstos expressamente no art. 37 da CF/88, que abrange a administrao direta e indireta, os trs poderes e todos os entes da Federao. (LIMPE)
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

1.3.2.1. Legalidade
Pressupe que a Administrao Pblica pratique seus atos de acordo com a lei. Para a Administrao Pblica se aplica a legalidade ESTRITA (no tem autonomia, mas tem indisponibilidade13 s pode fazer o que a lei permitir ou autorizar), pois ela s pode fazer o que a lei determina. Ao particular se aplica a legalidade AMPLA (autonomia de vontades faz tudo desde que a lei no proba).
Art. 5, II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei;

CRITRIO DE NO CONTRADIO LEI CRITRIO DE SUBORDINAO LEI

1.3.2.2. Impessoalidade
A impessoalidade tratada sobre dois aspectos: Correlao com o princpio da finalidade. A finalidade pblica sempre o atendimento, a consecuo do interesse pblico. Relaciona-se com o dever de atendimento ao interesse pblico, tendo o administrador a obrigao de agir de forma impessoal, abstrata, genrica, protegendo sempre a coletividade, ou seja, atender finalidade pblica.

11 12 13

BORGES, Cyonil. 2010. RAMIM, urea. Curso de Direito Administrativo. 2008.

Indisponibilidade no sentido de que no pode DISPOR livremente.


15

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Vedao a promoo pessoal de agentes ou autoridades. A atividade administrativa exercida por um agente pblico imputada ao rgo ou entidade e no ao prprio agente, pois a vontade do agente se confunde com a da pessoa jurdica, formando uma nica vontade. A prpria Constituio d uma consequncia expressa a essa regra, quando, no 1 do artigo 37, probe que conste nome, smbolos ou imagens que caracterizem a promoo pessoal de autoridade ou servidores pblicos em publicidade de atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos. Ordem cronolgica de apresentao dos precatrios um exemplo da aplicao do princpio da impessoalidade pois os precatrios devem ser liquidados na ordem cronolgica de sua apresentao e no podem conter nome de pessoas e nem dados concretos (princpio da impessoalidade).

1.3.2.3. Moralidade
O princpio da moralidade administrativa se vincula a uma noo de moral jurdica, que no se confunde com a moral comum. Assim, a moralidade jurdica ou administrativa aquela formada pela conduta interna dos administradores. Os atos morais no so necessariamente legais, isto , atos legais podem ser imorais. A moralidade ainda corresponde a uma valorao da legalidade, mas frise-se que nem tudo que moral no legal e nem tudo que legal moral e, ainda, nem tudo que legal, honesto . Entretanto, a moralidade princpio autnomo, cabendo a invalidao de atos puramente imorais, como decorrncia, por exemplo, de aes populares, interpostas por cidados. A moralidade administrativa reforada pela prpria constituio nos arts. 5, LXXIII (ao popular), 37, 4 e 85, V, (atos de improbidade administrativa) e 70 (princpios da legitimidade e economicidade, das quais irradia a moralidade).

1.3.2.4. Publicidade
De acordo com o princpio da Publicidade todos atos da Administrao devem ser visveis, transparentes. Corresponde ao princpio da acessibilidade: os atos devem ser sempre acessveis. No entanto, existem situaes que desautorizam a publicidade, como, por exemplo, assuntos atinentes segurana nacional. Portanto, a publicidade no se confunde com a publicao. A publicidade no impe a publicao (dirios, documentos internos), mas traz o pressuposto de que na Administrao Pblica nada pode ser em segredo. O princpio da publicidade se difunde, ao longo do Texto Constitucional, no art. 5, XXXIII, XXXIV, b, LX e LXXII, b, alm dos arts. 37, II e 93, IX e X.
Art. 5 XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; Art. 5 XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal; Art. 5 LX - a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem; Art. 5 LXXII - conceder-se- "habeas-data": b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; Art. 37, II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao

16

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Art. 93, IX todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico informao; X as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;

Ressalte-se que apesar de todos os atos pblicos no serem publicados, de uma maneira geral, os atos que geram efeitos externos devem ser publicados. A publicao um instrumento para dar aplicabilidade ao princpio da publicidade. Como mais um ato administrativo, para produzir efeitos, o oramento precisa ser publicado no Dirio Oficial correspondente de cada esfera. Este princpio est diretamente relacionado transparncia, pois direito do cidado saber como gasto os recursos pblicos e participar do processo de fiscalizao.

1.3.2.5. Eficincia
Includo no texto Constitucional a partir da EC 19/1998, a eficincia como decorrncia do movimento gerencialista - o mais novo princpio constitucional, na forma explcita ou expressa. O princpio da eficincia tambm chamado de principio da boa qualidade dos servios pblicos, da boa administrao, incluindo numa interpretao extensiva a eficcia, a economicidade e a efetividade. A eficincia no se contrape legalidade. O princpio da eficincia deve ser visto de duas formas. De acordo com M Sylvia Zanela Di Pietro o princpio da eficincia tem duas faces ao exigir uma administrao bem estruturada e um servidor eficiente: quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administrao pblica, exige-se que este seja o mais racional possvel, no intuito de alcanar melhores resultados na prestao dos servios pblico. relativamente forma de atuao do agente pblico, espera-se o melhor desempenho possvel de suas atribuies, a fim de obter os melhores resultados. O princpio da eficincia, por vezes, enseja entendimento errneo no sentido de que, em seu nome, a legalidade poderia ser sacrificada, o que inaceitvel, pois os princpios constitucionais devem conciliarse. Aplicaes do princpio da eficincia: Princpio da participao popular; Parceria entre rgos e entidades; Instituio das escolas de governo; Avaliao peridica de desempenho, nos termos de lei complementar; Celebrao de contratos de gesto; Ttulo de agncias executivas a antigas autarquias e fundaes e criao de agncias reguladoras; Prmio de produtividade, se houver economia com despesas correntes; Durao razovel dos processos judiciais e administrativos; Princpio da economicidade (relao custo x benefcio); Exonerao de servidores comissionados, no-estveis e at estveis devido ao excesso de despesas (art. 169).

17

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

1.4. Poderes da Administrao Pblica


Os poderes administrativos representam instrumentos que, utilizados isolada ou conjuntamente, permitem administrao cumprir suas finalidades. Trata-se, assim, de poderes instrumentais, aspecto em que diferem dos poderes polticos Legislativo, Judicirio e Executivo , os quais so Poderes estruturais, dizem com a prpria estrutura do Estado, estabelecida pela Constituio. A seguir listamos os principais poderes administrativos, comumente descritos pela doutrina. Entretanto, deteremos nossa anlise, por questo de foco, em apenas dois deles: Poder Vinculado; Poder Discricionrio; Poder Hierrquico; Poder Disciplinar; Poder Regulamentar; Poder de Polcia. Poder Vinculado Na definio de MEIRELLES14, poder vinculado ou regrado aquele que o Direito Positivo a lei confere Administrao Pblica para a prtica de ato de sua competncia, determinando os elementos e requisitos necessrios sua formao. o conjunto de regras obrigatrias para os administradores. O poder vinculado uma restrio e no uma prerrogativa. Dentro da tica de ser uma restrio deduz-se que a vinculao seria mais um aspecto do ato administrativo e no propriamente um poder. Poder Discricionrio Poder discricionrio aquele concedido Administrao de modo explcito ou implcito para a prtica de atos administrativos, com liberdade de escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo. A discricionariedade , portanto, uma margem existente entre convenincia e oportunidade (mrito administrativo) podendo se apresentar de forma: Explcita Determinada: auto de infrao. Lei determina as formas de comunicao (Email, fax, AR); Implcita Indeterminada: remoo para observar o interesse pblico. Conceitos fluidos, no expressos, elsticos, no matemtico (doena grave que implicou em aposentadoria; prdio em runas que precisa ser interditado; notria especializao; ato com moralidade) . Os atos discricionrios so balizados por legalidade, finalidade, razoabilidade, moralidade, proporcionalidade e, como j observado, pelo puro mrito administrativo. A partir desses conceitos podemos conceituar as despesas e receitas quanto sua obrigatoriedade, vinculao e discricionariedade. As despesas discricionrias, entre as quais se incluem as de investimento, so as despesas que o governo pode ou no executar, de acordo com a previso de receitas. sobre as despesas discricionrias que recai os cortes realizados no oramento quando cai a previso de receitas arrecadadas para o ano.15 As despesas obrigatrias so aquelas cujo pagamento est definido na Constituio ou outra legislao infraconstitucional. o caso dos pagamentos de durao continuada como pessoal e encargos sociais, benefcios da previdncia, transferncias constitucionais a Estados e municpios como o Fundo de Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios.16
14 15

MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 24 edio, Ed. Malheiros, pg. 105. Enciclopdia Virtual do Ministrio do Planejamento 16 Enciclopdia Virtual do Ministrio do Planejamento 18

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

As Receitas vinculadas so receitas criadas por lei cujos recursos so destinados a uma finalidade especfica. As receitas vinculadas no podem ser utilizadas para financiar despesas diferentes daquelas para as quais foram criadas. 17

1.5. Funes do governo


Nas ltimas dcadas as funes do governo, que antes se limitava a setores como justia, segurana etc. foram ampliadas. O governo passou a atuar em outros setores diante da grande expanso do setor pblico que, por sua vez, gerou um aumento relevante nas suas despesas tendo como consequncia a necessidade de aumento dos recursos necessrio para financiar a referida expanso. Podemos observar cotidianamente aes do governo de interveno na economia objetivando combater inflao e o desemprego, defender a indstria nacional alm de aes que proporcionem uma distribuio de renda mais igualitria, melhorem os sistemas de previdncia e assistncia social aos menos favorecidos e promovam melhora no bem estar social. Estas preocupaes foram se incorporando ao rol de assuntos a serem tratados pelos governos especialmente aps as guerras mundiais diante da preocupao com o desenvolvimento econmico dos seus pases. Algumas aes do governo ainda se justificam pela existncia das chamadas falhas de mercado18 que tornam imperativa a presena do governo na economia. So exemplos de falhas de mercado a existncia dos bens pblicos, existncia de monoplios naturais, mercados incompletos, imperfeies na concorrncia, as externalidades, desenvolvimento, emprego e estabilidade. Assim, do ponto de vista econmico, a ao governamental passou a atender a certas funes que afetam os rumos do crescimento e os parmetros do desenvolvimento econmico. Essa ao governamental, muitas vezes exteriorizada por meio da poltica fiscal, abrange trs funes bsicas: alocativa, distributiva e estabilizadora.

1.5.1. Alocativa
nesta funo que basicamente se aplicam os instrumentos de planejamento pois se referem melhor gesto ou destinao dos recursos em funo da interveno estatal. A atuao do governo se d na alocao de recursos para estimular a produo de bens que o setor privado no tem interesse em produzir, ou o faz em quantidades insuficientes. Relaciona-se ao oferecimento de bens pblicos compostos por obras de infraestrutura que exigem alto investimento e oferecem riscos elevados, mas que so fundamentais para o desenvolvimento futuro do pas pois impulsionam o desenvolvimento regional e nacional, e os altos investimentos necessrios, aliados ao longo perodo para obteno de retorno do investimento, desestimulam a iniciativa do setor privado nesses setores (ex.: rodovias, segurana, estradas, barragens, ferrovias, portos, aeroportos, energia, transportes, comunicaes); bens semi-pblicos ou meritrios caracterizados por sua utilidade social, apesar de possurem natureza de bem privado, so tambm providos (financeiramente) pelo Governo pois o custo no setor privado nem sempre acessvel para a grande maioria da populao (ex. educao e sade, subsdios ao trigo e ao leite); desenvolvimento (ex. construo de usinas) etc.

17 18

Enciclopdia Virtual do Ministrio do Planejamento Uma Falha de Mercado ocorre quando os mecanismos de mercado, no regulados pelo Estado e deixados livremente ao seu prprio funcionamento, originam resultados econmicos no eficientes ou indesejveis do ponto de vista social. Tais falhas so geralmente provocadas pelas imperfeies do mercado, nomeadamente informao incompleta dos agentes econmicos, custos de transao elevados, existncia de externalidades e ocorrncia de estruturas de mercado do tipo concorrncia imperfeita. Fonte: knoow.net Paulo Nunes 19

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

O bem privado oferecido por meio dos mecanismos prprios do sistema de mercado. H uma troca entre vendedor e comprador e uma transferncia da propriedade do bem. O no-pagamento por parte do comprador impede a operao e, logicamente, o benefcio. A operao toda , portanto, eficiente. No caso do bem pblico, o sistema de mercado no teria a mesma eficincia. Os benefcios geralmente no podem ser individualizados nem recusados pelos consumidores. No h rivalidade no consumo de iluminao pblica, por exemplo, e como tal no h como excluir o consumidor pelo no-pagamento. Aqui, o processo poltico substitui o sistema de mercado. Ao eleger seus representantes (legisladores e administradores) o eleitor-consumidor aprova determinada plataforma (programa de trabalho) para cujo financiamento ir contribuir mediante tributos. Em funo de regra constitucional bsica, o programa de bens pblicos aprovado pela maioria ser coberto tambm com as contribuies tributrias da minoria. Giacomoni

1.5.2. Distributiva
Tem como objetivo promover ajustes ou correes na distribuio da renda diante das falhas de mercado (desigualdades sociais, monoplios empresariais etc.). Para redistribuir a renda, o governo se utiliza das transferncias, dos impostos, dos subsdios e dos gastos na rea social (assistncia social, sade, saneamento, habitao, educao etc.). Entre os exemplos de redistribuio podemos citar a destinao de parte dos recursos provenientes de tributao ao servio pblico de sade, servio o qual mais utilizado por indivduos de menor renda, o imposto de renda progressivo para financiar programas de alimentao, transporte e moradia populares, a concesso de subsdios aos bens de consumo popular financiados por impostos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de mais alta renda.

1.5.3. Estabilizadora
Procura melhorar o nvel de empregos, estabilizar os preos e obter uma taxa razovel de crescimento econmico atravs da aplicao das diversas polticas econmicas, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos. O mecanismo bsico da poltica de estabilizao a ao estatal sobre a demanda agregada19 (atravs dos instrumentos de poltica macroeconmica), aumentando-a e reduzindo-a conforme as necessidades, e, assim, afetar o nvel de atividade econmica. Isso se d reduzindo ou aumentando impostos, ampliando ou cortando gastos, elevando ou restringindo a demanda agregada e, assim, gerando mais ou menos atividade econmica. A estabilizao ocorre ainda quando na sua poltica de estabilizao o governo reduz os nveis de recursos disponveis que ocorre, por exemplo, quando so alteradas alquotas tributrias que produzem reflexos na quantidade de recursos disponveis para o setor privado. Tambm aqui vemos que o oramento pblico atua fortemente na estabilizao econmica pois as compras do governo impactam a demanda agregada, assim como o poder de gastos dos funcionrios pblicos.

1.6. Hierarquia das normas


Em todos os Estados, as normas jurdicas apresentam uma hierarquia (ordem de importncia) e a pirmide representa o escalonamento dessa hierarquia das normas dentro do ordenamento jurdico. A estrutura demonstra que as de menor grau devem obedecer s de maior grau, ou seja, que o ato inferior guarde hierarquia com o ato hierarquicamente superior e, todos eles, com a Constituio, sob pena de ser ilegal e inconstitucional - chamada de relao de compatibilidade vertical. A hierarquia trata-se portanto
19

Em macroeconomia, demanda agregada a demanda total de bens e servios numa dada economia para um determinado momento e nvel dos preos.[1] o total de bens e servios na economia que ser adquirido a todos os nveis de preos possveis. Esta a demanda do produto interno bruto de um pas quando os nveis de estoque so fixos. A demanda agregada depende da quantidade de moeda em poder dos agentes econmicos (consumidores, empresas, governos), das despesas e impostos a que esto sujeitos e de outras variveis. http://pt.wikipedia.org/wiki/Demanda_agregada

20

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

de uma escala de valor, semelhana de um tringulo (pirmide de Hans Kelsen).

CF LEIS

Constitucionais Supralegal

Legal

ESCALONAMENTO NORMATIVO

ATOS

Infralegal

NVEL CONSTITUCIONAL - Neste nvel da pirmide encontraremos as seguintes normas: Constituio Federal; Emenda Constitucional; Tratados internacionais sobre Direitos Humanos bom observar que no se trata de qualquer tratado internacional, mas os tratados sobre Direitos Humanos que sejam aprovados pelo Poder Legislativo nos mesmos moldes das Emendas Constitucionais (3/5 dos votos, em 2 turnos de votao em ambas as casas legislativas). NVEL SUPRALEGAL - Neste nvel se encontram os demais tratados internacionais dos quais o Brasil seja signatrio. Este patamar intermedirio entre a Constituio da Repblica e as demais leis, e seu trmite para aprovao o mesmo das leis ordinrias. NVEL LEGAL - No nvel legal encontram-se a normas cuja validade dependem diretamente do texto constitucional ou seja, essas normas buscam a realizao do direito constitucional, so normas primrias e elas se encarregam de gerar direitos e impor obrigaes, sendo: Lei complementar; Lei ordinria; Medida provisria; Lei delegada; Decreto legislativo; Resolues legislativas; Tratados internacionais em geral; Decreto presidencial com suporte na CF, art. 84, VI. neste nvel que encontraremos a Lei que institui o Plano Plurianual-PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e Lei Oramentria Anual - LOA, leis ordinrias que buscam sua validade DIRETAMENTE na Constituio Federal:
CF, Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais.

21

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. . 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

NVEL INFRALEGAL - Este nvel tambm conhecido como nvel regulamentar, onde so produzidas as normas regulamentares, os chamados regulamentos. Essas so espcies de normas secundrias pois ficam sujeitas s normas primrias. Tais normas buscam a realizao do direito infraconstitucional, so normas secundrias e no tem o poder de gerar direitos tampouco impor obrigaes. So produzidas pelo poder regulamentar. So as normas infraconstitucionais e infralegais: Decretos (art. 84, inc. IV, da CF); Resolues de carter administrativo; Portarias; Regimentos, Instrues normativas; Circulares e ordens de servio etc.

Legislao Concorrente (art. 24, I e pargrafos)

CONSTITUIO Repartio das Receitas (arts. 157 a 162) LEIS NACIONAIS

Finanas Pblicas / Oramentos (arts. 163 a 169)

Lei 4.320/64 FEDERAL Plano Plurianual Diretrizes Oramentrias Oramento Anual Crditos Adicionais

Lei de Responsabilidade Fiscal ESTADUAL Plano Plurianual Diretrizes Oramentrias Oramento Anual Crditos Adicionais MUNICIPAL Plano Plurianual Diretrizes Oramentrias Oramento Anual Crditos Adicionais

Jos Carlos Oliveira de Carvalho esclarece que o Oramento Pblico uma Lei, em sentido formal (quanto forma, rito e competncia) , e um ato administrativo, quanto ao aspecto material (matria, assunto tratado no oramento). Esclarece ainda que, quanto forma, o oramento uma lei (ordinria), tem seu rito descrito na Constituio da Repblica (no que tange ao oramento da Unio), dos Estados (no que se refere ao oramento dos Estados) ou na Lei Orgnica dos Municpios (quanto aos oramentos municipais): O Poder Executivo tem a iniciativa e o Poder Legislativo a competncia, podendo inclusive, este ltimo, alterar a proposta encaminhada, nos termos do art. 166 da CR/1988.

22

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

1.7. Oramento Pblico 20


Um ato contendo a prvia aprovao das Receitas e das Contas Pblicas Ren Stourm O oramento do Governo dos Estados Unidos um documento refletindo, em termos de dinheiro, o que o governo faz pelo povo e o que o povo contribui para o governo. Roosevelt Oramento o ato por meio do qual so previstas e autorizadas as receitas e despesas do Estado e das demais entidades que por lei esto submetidas a essas mesmas regras 21 Conceito clssico e tradicional Finalidade do oramento: instrumento de controle poltico e financeiro nfase nos aspectos financeiros Plano que expressa em termos de dinheiro, para um perodo de tempo definido, o programa de operaes do governo e os meios de financiamento desse programa 22 Conceito moderno, contemporneo Finalidade do oramento: instrumento de gesto nfase nos aspectos financeiros e fsicos O Oramento Pblico um instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais antigo da administrao pblica e se constitui num importante instrumento para a gesto das finanas governamentais. atravs do oramento que o Governo elabora seu plano de trabalho, anuncia sociedade as aes que sero realizadas, controla a execuo dessas aes e avalia o grau de sucesso nas suas operaes. Partindo da inteno inicial de controle, o oramento pblico tem evoludo e vem incorporando novas instrumentalidades. Assim, podemos afirmar que o oramento um plano de trabalho do Governo. um documento produzido pelo Poder Executivo e apreciado pelo Poder Legislativo, que pode inclusive alter-lo em alguns aspectos. No Brasil, o oramento reveste-se de formalidades legais. Existe uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e fixa a despesa para um exerccio. Por causa da rigidez, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao oramento. Segundo definio da ABOP Associao Brasileira de Oramento Pblico, o oramento pblico: uma lei, de iniciativa do Poder Executivo, e aprovada pelo Poder Legislativo, que estima a receita e fixa a despesa da administrao governamental. Essa lei deve ser elaborada por todas as esferas de governo em um exerccio para, depois de devidamente aprovada, vigorar no exerccio seguinte. Desse modo, observa-se as caractersticas fundamentais do oramento pblico: Documento legal, elaborado pelo Poder Executivo e autorizado pelo Poder Legislativo, que pode fazer alteraes no mesmo (emendas ao oramento);

20

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica. Curso Oramento Pblico: Elaborao e Execuo. 2011. Programa Oramentrio e Financeiro 21 Decreto de regulao francs de 31-5-1862 22 Allan D. Manvel 1944 23

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Compreende um determinado perodo de tempo (doze meses, o chamado ano fiscal) e tem sua vigncia limitada a este perodo; Constitui-se num plano de trabalho do Governo nesse mesmo perodo de tempo, descrevendo as aes que sero executadas; Contm uma previso das diversas receitas a serem arrecadadas pelo Poder Pblico; Contm uma autorizao para as diversas despesas a serem realizadas, na execuo das aes previstas.

1.7.1. Evoluo dos modelos de Oramento


Sistemas Oramentrios evoluem progressivamente, assumindo trs requisitos principais: assegurar o controle de gastos; estabilizar a economia; promover a eficincia na prestao de servios.

Oramento Oramento Oramento tradicional tradicional


tradicional

OramentoOramentoOramentoPrograma Programa
Programa

Oramento Oramento focado nos focado nos resultados resultados

Insumos Insumos

Processo

Produtos Produtos

Resultados Resultados

Eficincia

Efetividade

Essa evoluo se d desde o Oramento tradicional, passando pelo surgimento do Conceito de Desempenho na Oramentao, do PPBS americano, da Oramentao por Programa difundida pela ONU, da Oramentao por Produo e da Nova Oramentao por Desempenho. Oramento Tradicional23 Na fase do oramento tradicional, a pea oramentria existente era conhecida como oramento clssico ou tradicional, este oramento caracterizava-se por ser um documento onde apenas constava a previso da receita e a autorizao da despesa, classificando estas ltimas por objeto do gasto e distribudas pelos diversos rgos, para o perodo de um ano. Neste tipo de oramento no havia nenhuma preocupao com as reais necessidades da administrao ou da populao e no se consideravam objetivos econmicos e sociais. Alm disso, era corrigido de acordo com o que se gastava no exerccio anterior. Sua principal caracterstica: dar nfase aos objetos de gastos. Antes do advento da Lei n 4.320, de 17/03/64, o oramento utilizado pelo Governo Federal era o oramento tradicional.

23

GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011. 24

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Oramento de Desempenho 24 O oramento tradicional evoluiu para o oramento de desempenho, tambm conhecido como oramento de realizaes. Neste tipo de oramento, o gestor comea a se preocupar com o que o governo realiza e no com o que compra, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que o governo faz e no as coisas que o governo compra. O oramento de desempenho o processo oramentrio que se caracteriza por apresentar duas dimenses do oramento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as aes desenvolvidas. Apesar de ser um passo importante, o oramento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das aes do governo, ou seja, embora j interligue os objetos de gastos aos objetivos, no poderia, ainda, ser considerado um oramento-programa, visto que lhe faltava uma caracterstica essencial: a vinculao ao Sistema de Planejamento. Oramento Programa25 Como o oramento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculao com o planejamento governamental, partiu-se para uma tcnica mais elaborada, que foi o oramento-programa. O oramento-programa, originalmente sistema de planejamento, programao e oramentao, foi introduzido nos Estados Unidos da Amrica, no final da dcada de 50, sob a denominao de PPBS (Planning Programning Budgeting System). Este oramento foi introduzido no Brasil atravs da Lei 4.320/64 e do Decreto-Lei 200/67. O oramento programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados. A CF/88 implantou definitivamente o oramento-programa no Brasil ao estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das aes do governo. As principais caractersticas do oramento-programa so: integrao, planejamento, oramento; quantificao de objetivos e fixao de metas; relaes insumo-produto; alternativas programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e gerncia por objetivos.

1.8. Funes do Oramento26


Nos dias de hoje, podemos reconhecer o oramento pblico como um instrumento que apresenta mltiplas funes. A mais clssica delas, a funo controle poltico, tece incio nos primrdios dos Estados Nacionais entre os sculos XIV e XV. Alm da clssica funo de controle poltico, o oramento apresenta outras funes mais contemporneas, do ponto de vista administrativo, gerencial, contbil, e financeiro. No Brasil, como j visto, a funo incorporada mais recentemente foi a funo de planejamento, que est ligada tcnica de oramento por programas. De acordo com essa idia, o oramento deve espelhar as polticas pblicas, propiciando sua anlise pela finalidade dos gastos. Os governos precisam, ainda, seguir princpios e desenvolver funes que regem o oramento pblico, especialmente em trs aspectos. planejando, direcionando e utilizando-se dos recursos totais da economia em setores prioritrios, por meio da funo alocativa;

24 25 26

GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011. GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica. Curso Oramento Pblico: Elaborao e Execuo. 2011. Programa Oramentrio e Financeiro 25

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

combatendo os desequilbrios e as desigualdades sociais e desenvolvendo regies e classes menos favorecidas, por meio da funo distributiva; por fim, necessrio buscar o equilbrio e a estabilidade de preos para que a economia possa crescer com segurana e com a inflao controlada, cumprindo assim a funo estabilizadora.

1.9. Legislao oramentria


No Brasil, as principais normas jurdicas relativas administrao financeira e oramentria encontram-se contidas nos seguintes instrumentos: Constituio Federal da Repblica, de 1988, nos seus artigos 163 a 169 (Captulo II Das Finanas Pblicas); Constituio do Estado da Bahia, de 1989, nos seus artigos 155 a 163 (CAPTULO II - Das Finanas Pblicas, CAPTULO III - Dos Oramentos); Lei Federal n 4.320/64 Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para Elaborao e Controle dos Oramentos e Balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal; a lei que estabelece normas gerais de finanas pblicas para o controle dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. A Constituio de 1988 deu a essa lei o status de lei complementar. Atualmente tramita na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar n 135/1996,e no Senado, o PLS 229/2009, ambos com a finalidade de substituir a Lei 4.320 , conforme determina o art. 165, 9 da Constituio; Lei Estadual n 2.322/66 - Disciplina a administrao financeira, patrimonial e de material do Estado; Lei Complementar n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal LRF Estabelece Normas de Finanas Pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias; um cdigo de conduta para os administradores pblicos de todo o Pas. Ela vlida para os trs Poderes, nas trs esferas de governo, e tem por objetivo melhorar a administrao das contas pblicas no Brasil; Lei Complementar n 131/2009 - Acrescenta dispositivos Lei Complementar n 101/2000 a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; Decreto Lei 200/67 Dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece o planejamento como um princpio a ser obedecida na ao governamental e refora as aes de oramento e controle; Reforma Gerencial/2000 - A Reforma Gerencial/2000, resultante do Decreto n 2.829/98, da Portaria 42/99 e da Portaria 51/98, favoreceu o aprimoramento do processo oramentrio brasileiro, tendo deslocado o enfoque at ento incidente sobre o controle da despesa, para a obteno de resultados. Alm da adoo do planejamento estratgico, baseado na ideia de que os programas governamentais devem solucionar os problemas enfrentados pela sociedade, sugeriu-se um conjunto de medidas capazes de melhorar a utilizao do Oramento, especialmente: cobrana de resultados; responsabilizao de gestores; fixao de metas para as aes; adoo de indicadores de desempenho para medir a eficcia dos programas; Portaria n 42/99 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Atualiza a discriminao da despesa por funes de que trata a Lei 4.320/64, estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais, e d outras providncias; Portaria Interministerial n 163/2001 da Secretaria do Tesouro Nacional STN e Secretaria de Oramento Federal SOF, consolidada com as Portarias 212/2001, 325/2001 e 519/2001. Trata da classificao de Despesas e Receitas Pblicas. Estes dispositivos legais trazem todas as regras norteadoras dos processos relativos elaborao, execuo e controle do Oramento Pblico, alm das demais questes financeiras e contbeis envolvidas.

26

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

1.10. Direito Financeiro e Direito Tributrio27


O Direito Financeiro tem por objeto a disciplina jurdica de toda a atividade financeira do Estado e abrange receitas, despesas e crditos pblicos. O Direito Tributrio tem por objeto especfico a disciplina jurdica de uma das origens da receita pblica: o tributo. As normas bsicas referentes ao Direito Financeiro e ao Tributrio encontram-se na CF; na Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964; na Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966 (CTN); na Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 (LRF); e no Decreto no 93.872, de 24 de dezembro de 1986. Os incisos I e II do art. 24 da CF, a seguir, estabelecem competncia concorrente para legislar sobre o assunto:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II oramento

1.11. Princpios Oramentrios Clssicos


De acordo com o MTO 2012 Unio , os princpios oramentrios visam estabelecer regras bsicas, a fim de conferir racionalidade, eficincia e transparncia aos processos de elaborao, execuo e controle do oramento pblico. Vlidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio de todos os entes federativos Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios , so estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais quanto pela doutrina.

1.11.1. Unidade ou Totalidade


De acordo com este princpio, o oramento deve ser uno, ou seja, cada ente governamental deve elaborar um nico oramento. Este princpio mencionado no caput do art. 2 da Lei no 4.320, de 1964, e visa evitar mltiplos oramentos dentro da mesma pessoa poltica. Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exerccio financeiro, devem integrar um nico documento legal dentro de cada nvel federativo.

1.11.2. Universalidade
Segundo este princpio, a LOA de cada ente federado dever conter todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, rgos, entidades, fundos e fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico. Este princpio mencionado no caput do art. 2 da Lei no 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo 5 do art. 165 da CF.

1.11.3. Anualidade ou periodicidade


Conforme este princpio, o exerccio financeiro o perodo de tempo ao qual se referem a previso das receitas e a fixao das despesas registradas na LOA. Este princpio mencionado no caput do art. 2 da Lei no 4.320, de 1964. Segundo o art. 34 dessa lei, o exerccio financeiro coincidir com o ano civil (1 de janeiro a 31 de dezembro).

27

MTO 2012 - Unio 27

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

1.11.4. Exclusividade
O princpio da exclusividade, previsto no 8 do art. 165 da CF, estabelece que a LOA no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa. Ressalvam-se dessa proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, ainda que por Antecipao de Receita Oramentria - ARO28, nos termos da lei.

1.11.5. Oramento bruto


O princpio do oramento bruto, previsto no art. 6 da Lei no 4.320, de 1964, preconiza o registro das receitas e despesas na Lei Oramentria Anual - LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer dedues.

1.11.6. No Vinculao da Receita de Impostos


Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF, este princpio veda a vinculao da receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, salvo excees estabelecidas pela prpria CF:
Art. 167. So vedados: [...] IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2 , 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8 , bem como o disposto no 4 deste artigo; (Redao dada pela Emenda Constitucional no 42, de 19.12.2003); [...] 4 permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta. (Includo pela Emenda Constitucional no 3, de 1993).

1.11.7. Especificidade ou Especializao


O princpio da especificidade ou da especializao tem como objetivo impedir a incluso de dotaes globais na lei oramentria para atender as despesas (exceto nos casos da reserva para contingncias e para o chamado investimentos em regime de Execuo Especial). Assim, toda a despesa deve ser identificada no mnimo por elemento, permitindo um maior controle da execuo oramentria. Este princpio est consagrado nos artigos 5 e 15 da Lei 4.320/64. Carlos Ramos29 nos esclarece ainda que as despesas devem ser classificadas de forma detalhada, para facilitar sua anlise e compreenso. A especificao se refere no somente identificao dos recursos e dos gastos, mas tambm localizao desses dentro dos rgos da administrao pblica, nos programas, atividades, projetos etc., de acordo com a situao geogrfica ou regional. Indicam-se as fontes de receita, os elementos de despesa e os bens e servios que sero adquiridos e colocados disposio da coletividade. Assim, este princpio determina que as receitas e despesas sejam apresentadas de forma detalhada nos oramentos, possibilitando o conhecimento das origens dos recursos e de sua correspondente aplicao. A especificao das contas das receitas e despesas na atualidade deve considerar as exigncias do controle externo e interno, do planejamento, da avaliao econmica quanto ao impacto do gasto pblico sobre a economia, dos critrios dos registros contbeis etc.
28

A operao de crdito de curto prazo enquadrada nos limites e condies estabelecidos pelo Senado Federal a operao por Antecipao de Receitas Oramentrias, conhecida como operao de ARO, destinada a atender eventuais insuficincias de caixa durante o exerccio financeiro. O conceito de operao de crdito da Lei de Responsabilidade Fiscal bastante amplo. H operaes que eventualmente podem no ser caracterizadas como operaes de crdito pelo sistema financeiro, mas se enquadram no conceito da LRF. As operaes de crdito tradicionais so aquelas relativas aos contratos de financiamento, emprstimo ou mtuo. A legislao englobou no mesmo conceito as operaes assemelhadas, tais como a compra financiada de bens ou servios, o arrendamento mercantil e as operaes de derivativos financeiros. Incluem-se tambm nessas categorias operaes realizadas com instituio no financeira. 29 RAMOS, Carlos Ramos de Miranda Filho. 2011. 28

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

1.11.8. Equilbrio
Por princpio do equilbrio, entende-se que em cada exerccio financeiro, o montante da despesa no deve ultrapassar a receita prevista para o perodo. Uma razo fundamental para defender esse princpio a convico de que ele se constitui num meio eficaz de limitar o crescimento dos gastos governamentais. No respeito ao Princpio do Equilbrio fica evidente que os valores autorizados para a realizao das despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas. Destarte, passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das despesas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais.30 Temos aqui o equilbrio formal visto que s recomendvel gastar os recursos existentes. Dessa forma, o oramento funciona como um instrumento de planejamento compreendendo gastos em funo das receitas que sero arrecadadas. Percebe-se que a adoo deste princpio representa uma ferramenta no controle dos gastos pblicos, ainda que, atualmente, no passe de uma simples questo de tcnica contbil visto que possveis excessos de gastos podem ser cobertos por operaes de crdito, oferecendo assim o equilbrio. GAMA, MARTINS31 Assim, o aparente equilbrio entre receita e despesa pode na verdade esconder um dficit econmico, se for considerado que as operaes de crdito j so um meio de cobrir desequilbrios oramentrios32

1.11.9. Clareza
Para CARVALHO33, o princpio da clareza tem seu significado no sentido literal da palavra: ser claro. Desta forma, a evidenciao na contabilidade deve ser feita de forma a priorizar o interesse dos usurios das informaes; ou seja, os demonstrativos devem ser auto explicativos, simples, de forma a permitir um entendimento adequado, no distorcido. O princpio da clareza estabelece que o oramento deve ser apresentado em linguagem transparente, simples e inteligvel, sem descuidar das exigncias tcnicas oramentrias, para facilitar o manuseio e a compreenso daqueles que, por fora do ofcio ou por interesse, necessitam conhec-lo34. Carlos Ramos ressalta que esse princpio complementa o da publicidade, uma vez que dita que o oramento deve ter uma linguagem clara e compreensvel, no s aos tcnicos, mas a todas as pessoas que precisam consult-lo.

1.12. Princpios Oramentrios Modernos


Os Princpios Oramentrios Modernos comearam a ser delineados na era moderna do Oramento, quando sua funo extrapolou as fronteiras poltico-legalistas, invadindo o universo do planejamento (programao) e da gesto (gerncia).

1.12.1. Simplificao
Pelo Princpio da Simplificao, o planejamento e o oramento devem basear-se a partir de elementos de fcil compreenso.
30 31

LRF http://www.lrf.com.br GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011. 32 GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011.
33 34

CARVALHO, Jos Carlos Oliveira. Oramento Pblico. 2009. GAMA, Fernando; MARTINS, Cristina. Aula de Oramento. 2011.

29

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

1.12.2. Descentralizao
Segundo o Princpio da Descentralizao, prefervel que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao, e a unidade administrativa que a executa.

1.12.3. Responsabilizao
Conforme o Princpio da Responsabilizao, os gerentes/administradores devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a soluo ou o encaminhamento de um problema.

30

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Captulo 2 - RECEITA PBLICA


A receita pblica representa, de modo geral, todos os ingressos de recursos nos cofres pblicos. Mas nem todo ingresso poder ser utilizado pelo Estado para atender s despesas pblicas. o caso das caues, garantias, depsitos etc., chamados de RECEITA PBLICA EXTRAORAMENTRIA, pois tem carter devolutivo e so de carter transitrio. Assim, em sentido amplo, receitas pblicas so ingressos de recursos financeiros nos cofres do Estado, que se desdobram em receitas oramentrias, quando representam disponibilidades de recursos financeiros para o errio, e em ingressos extraoramentrios, quando representam apenas entradas compensatrias. Em sentido estrito, so pblicas apenas as receitas oramentrias. 35

Receita Oramentria
(Receitas Pblicas)

Ingressos de Valores nos Cofres Pblicos Ingressos Extraoramentrios

A contabilizao da RECEITA no setor pblico feita pelo regime de caixa 36.

2.1. Etapas da Receita Oramentria 37


As etapas da receita seguem a ordem de ocorrncia dos fenmenos econmicos, levando-se em considerao o modelo de oramento existente no Pas. Dessa forma, a ordem sistemtica inicia-se com a etapa de previso e termina com a de recolhimento.
Previso (PLANEJAMENTO) Lanamento Arrecadao (EXECUO) Recolhimento

OBSERVAO: Exceo s Etapas da Receita Nem todas as etapas citadas ocorrem para todos os tipos de receitas oramentrias. Pode ocorrer arrecadao no s das receitas que no foram previstas (no tendo, naturalmente, passado pela etapa da previso), mas tambm das que no foram lanadas, como o caso de uma doao em espcie recebida pelos entes pblicos.

35

MTO 2012 Unio. O Manual Tcnico de Oramento da Unio adota a definio no sentido estrito; dessa forma, quando cita o termo receita pblica, implica referncia s receitas oramentrias. 36 Regime de caixa o regime contbil que apropria as receitas e despesas no perodo de seu recebimento ou pagamento, respectivamente, independentemente do momento em que so realizadas. A regra geral a seguinte: 1) A despesa s considerada Despesa Incorrida quando for paga, independente do momento que esta foi realizada. O que considera aqui o momento que foi paga. 2) A receita s considerada Receita Ganha quando for recebida, independente do momento que esta foi realizada. O que considera aqui o momento que foi recebida. 37 MTO 2012 Unio. 31

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

2.1.1. Previso
Efetuar a previso implica planejar e estimar a arrecadao das receitas que constar na proposta oramentria. Isso dever ser realizado em conformidade com as normas tcnicas e legais correlatas e, em especial, com as disposies constantes na LRF. Sobre o assunto, vale citar o art. 12 da referida norma:
Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas.

A metodologia de projeo de receitas busca assimilar o comportamento da arrecadao de determinada receita em exerccios anteriores, a fim de projet-la para o perodo seguinte, com o auxlio de modelos estatsticos e matemticos. A busca do modelo depender do comportamento da srie histrica de arrecadao e de informaes fornecidas pelos rgos oramentrios ou unidades arrecadadoras envolvidos no processo. A previso de receitas a etapa que antecede a fixao do montante de despesas que ir constar nas leis de oramento, alm de ser base para se estimar as necessidades de financiamento do governo.

2.1.2. Lanamento
O art. 53 da Lei n 4.320, de 1964, define o lanamento como ato da repartio competente, que verifica a procedncia do crdito fiscal e a pessoa que lhe devedora e inscreve o dbito desta. Por sua vez, conforme o art. 142 do CTN, lanamento o procedimento administrativo que verifica a ocorrncia do fato gerador da obrigao correspondente, determina a matria tributvel, calcula o montante do tributo devido, identifica o sujeito passivo e, sendo o caso, prope a aplicao da penalidade cabvel. Observa-se que, segundo o disposto nos arts. 142 a 150 do CTN, a etapa de lanamento situa-se no contexto de constituio do crdito tributrio, ou seja, aplica-se a impostos, taxas e contribuies de melhoria. Alm disso, de acordo com o art. 52 da Lei n 4.320, de 1964, so objeto de lanamento as rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.

2.1.3. Arrecadao
Corresponde entrega dos recursos devidos ao Tesouro pelos contribuintes ou devedores, por meio dos agentes arrecadadores ou instituies financeiras autorizadas pelo ente. Vale destacar que, segundo o art. 35 da Lei n 4.320, de 1964, pertencem ao exerccio financeiro as receitas nele arrecadadas, o que representa a adoo do regime de caixa para o ingresso das receitas pblicas.

2.1.4. Recolhimento
Consiste na transferncia dos valores arrecadados conta especfica do Tesouro, responsvel pela administrao e controle da arrecadao e pela programao financeira, observando-se o princpio da unidade de tesouraria ou de caixa, conforme determina o art. 56 da Lei n 4.320, de 1964, a seguir transcrito:
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se- em estrita observncia ao princpio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentao para criao de caixas especiais.

32

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

2.2. Estimativa da Receita Oramentria38


A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF considera requisito essencial de gesto fiscal responsvel a instituio, a previso e a efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional de cada ente da Federao, vedando, inclusive, a realizao de transferncias voluntrias ao ente que no cumprir essas exigncias com relao aos impostos. Constitui, tambm, exigncia da referida Lei que nas previses de receita sejam observadas as normas tcnicas e legais, considerados os efeitos da legislao, da variao de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante, alm de serem acompanhadas de demonstrativos da evoluo da sua arrecadao nos ltimos trs anos e projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, assim como da metodologia de clculo e premissas utilizadas. No mbito estadual, a estimativa das receitas obedece aos seguintes procedimentos: a) montagem e tratamento da srie histrica, que consiste em coleta de informaes sobre a execuo oramentria; e eliminao das atipicidades, na qual so utilizados processos estatsticos para uniformizao das sries histricas; b) incluso de variveis macroeconmicas que afetam o comportamento futuro das receitas, como PIB, expectativa de inflao e produtividade fiscal; c) escolha e aplicao do modelo de estimativa especfico para cada item de receita, que podem ser: tendncias linear, exponencial e logartmica; valor orado do ano em execuo; valor executado do ano anterior; e valor mdio dos ltimos trs anos, dentre outros. Ademais, a LRF determina que o Poder Executivo deve: a) colocar disposio dos demais poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo 30 (trinta) dias antes do prazo final para envio de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subseqente, inclusive da Receita Corrente Lquida RCL, com as respectivas memrias de clculo; e b) estabelecer, at 30 (trinta) dias aps a publicao dos oramentos, metas bimestrais de arrecadao das receitas previstas, servindo de referencial para o cronograma de execuo mensal de desembolso. Cabe ressaltar que a Receita Corrente Lquida RCL utilizada como parmetros para os limites da despesa de pessoal e a trajetria de endividamento do Estado, razo porque a mesma se reveste de grande importncia nas finanas pblicas. Neste sentido, convm apresentarmos a definio da RCL, a ser adotada pelos Estados, constante do art. 2 da LRF: somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidas as parcelas entregues aos municpios por determinao constitucional, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema prprio de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio Federal.

38

MOP-BA - 2011 33

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

2.3. Classificao da Receita Doutrinria


A classificao a seguir enfoca aspectos referentes aos ingressos da Receita no patrimnio do Estado.

2.3.1. Quanto Incluso no Oramento ou Natureza


2.3.1.1. Oramentria Compreende os ingressos financeiros nos cofres pblicos sem restituio. As receitas oramentrias so previstas no oramento compreendendo tudo que o ente pretende arrecadar no prximo ano (impostos, taxas, contribuies). 2.3.1.2. Extraoramentria Compreende os ingressos financeiros nos cofres pblicos com restituio futura. As receitas extraoramentrias no so includas no oramento pois alm de imprevisveis tm carter transitrio, extemporneo, no podendo ser utilizados pelo Estado na sua programao normal de despesas (garantias, caues etc.).

2.3.2. Quanto Origem ou Coercitividade


2.3.2.1. Originrias Tambm chamadas de patrimoniais, de economia privada ou de direito privado, surgem da explorao do patrimnio pblico. Elas independem de autorizao legal e podem ocorrer a qualquer momento e, por serem contratuais, fica o Estado em p de igualdade com o particular. So receitas oriundas da explorao do patrimnio mobilirio ou imobilirio, ou do exerccio de atividade econmica, industrial, comercial ou de servios, pelo Estado ou suas entidades, como as de aluguis, de juros (resultante da aplicao financeira de recurso pblico), dividendos etc. Na obteno destas receitas no utilizado fora, coero ou o poder de imprio do Estado pois so arrecadadas em funo de negociaes realizadas com o particular. 2.3.2.2. Derivadas Tambm chamadas de no patrimoniais, de economia pblica ou de direito pblico, so cobradas pelo Estado por fora do seu poder de imprio ou coao, sobre relaes econmicas das pessoas fsicas ou jurdicas ou sobre seus bens. Por serem obrigatrias no h negcios, contratos ou ajustes. O cidado deve pagar simplesmente porque tem capacidade contributiva. J o Estado, ao arrecadar, o faz em nome da coletividade, consubstanciando a supremacia do interesse pblico sobre o particular. Na atualidade, constitui-se na instituio de tributos, que sero exigidos da sociedade, para financiar os gastos da administrao pblica em geral, ou para o custeio de servios pblicos especficos prestados ou colocados disposio da comunidade. Os tributos so os exemplos mais significativos das receitas derivadas. RAMOS39

2.3.3. Quanto Regularidade ou Periodicidade


2.3.3.1. Ordinrias Apresentam certa regularidade na sua arrecadao, sendo normatizadas pela Constituio ou por leis especficas o que lhes d um carter permanente. Exemplos: arrecadao de impostos, transferncias recebidas do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal etc.
39

RAMOS, Carlos Ramos de Miranda Filho 34

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

2.3.3.2. Extraordinrias So aquelas que representam ingressos acidentais, transitrios e, s vezes, at de carter excepcional, como os impostos por motivo de guerra, heranas etc.

2.3.4. Quanto forma de sua realizao


2.3.4.1. Receitas Prprias Quando seu ingresso promovido pela prpria entidade, diretamente, ou atravs de agentes arrecadadores autorizados. Exemplo: tributos, aluguis, rendimentos de aplicaes financeiras, multas e juros de mora, alienao de bens etc. 2.3.4.2. Receitas de Transferncias Quando a arrecadao se processa atravs de outras entidades, em virtude de dispositivos constitucionais ou legais, ou mediante acordos ou convnios. Exemplo: cota-parte de Tributos Federais aos Estados e Municpios (Fundo de Participao dos Estados - FPE e Fundo de Participao dos Municpios - FPM), CotaParte de Tributos Estaduais aos Municpios (ICMS e IPV A), convnios etc. 2.3.4.3. Receitas de Financiamentos So as operaes de crdito realizadas com destinao especfica, vinculadas comprovao da aplicao dos recursos. So exemplos os financiamentos para implantao de parques industriais, aquisio de bens de consumo durvel, obras de saneamento bsico etc.

2.3.5. Quanto Repercusso Patrimonial


2.3.5.1. Efetivas So aquelas em que os ingressos de disponibilidades de recursos no foram precedidos de registro de reconhecimento do direito e no constituem obrigaes correspondentes. Por isso, aumentam a situao lquida patrimonial, ou seja, aumentam o patrimnio do Estado e, por isso, enquadrados como fatos contbeis modificativos aumentativos. Exemplos: Receita Tributria, Receita Patrimonial, Receita de Servios etc. 2.3.5.2. No-Efetivas ou Mutao40 So aquelas em que os ingressos de disponibilidades de recursos foram precedidos de registro de reconhecimento do direito. Visam anular ou compensar a incluso de uma despesa de capital na Demonstrao das Variaes Patrimoniais. Por isso, no alteram a situao lquida patrimonial. Exemplos: alienao de bens, operaes de crdito, amortizao de emprstimo concedido no passado, cobrana de dvida ativa etc.

2.3.6. Segundo a Categoria Econmica 41


2.3.6.1. Receitas Correntes Receitas Oramentrias Correntes so arrecadadas dentro do exerccio financeiro, aumentam as disponibilidades financeiras do Estado, em geral com efeito positivo sobre o Patrimnio Lquido e constituem instrumento para financiar os objetivos definidos nos programas e aes oramentrios, com vistas a satisfazer finalidades pblicas.

40 41

RAMOS, Carlos Ramos de Miranda Filho. 2011 RAMOS, Carlos Ramos de Miranda Filho. 2011 35

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Classifica-se nessa categoria aquelas receitas oriundas do poder impositivo do Estado - Tributria e de Contribuies; da explorao de seu patrimnio Patrimonial; da explorao de atividades econmicas Agropecuria, Industrial e de Servios; as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes Transferncias Correntes; e as demais receitas que no se enquadram nos itens anteriores Outras Receitas Correntes. 42
1. Tributria 2. Contribuies 3. Patrimonial 4. Agropecuria 5. Indstria 6. Servios 7. Transferncias Correntes; e 9. Outras Receitas Correntes 7. Receitas CORRENTES INTRAORAMENTRIAS

Receita Oramentria
(Receitas Pblicas)

RECEITAS CORRENTES

Ingressos de Valores nos Cofres Pblicos

RECEITAS DE CAPITAL

1. Operaes de Crdito 2. Alienao de Bens 3. Amortizao de Emprstimos 4. Transferncias de Capital; e 5. Outras Receitas de Capital 8. Receitas de CAPITAL INTRAORAMENTRIAS

Ingressos Extraoramentrios

Receitas Tributrias: englobam os impostos, as taxas e as contribuies de melhoria, previstos no art. 145 da CF. Receitas de Contribuies: renem-se nessa origem as contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas, conforme preceitua o art. 149 da CF. Exemplo: contribuies para o PIS/PASEP, contribuies para fundo de sade de servidores pblicos etc. Receitas Patrimoniais: so receitas provenientes do resultado financeiro da fruio do patrimnio de ente pblico, decorrente da propriedade de bens mobilirios ou imobilirios, como, por exemplo, bens mobilirios e imobilirios ou, ainda, bens intangveis e participaes societrias. Exemplos: compensaes financeiras/royalties, concesses e permisses, aluguis, dividendos, receita oriunda de aplicao financeira, entre outras. Receitas Agropecurias: trata-se de receita originria, auferida pelo Estado quando atua como empresrio, em posio de igualdade com o particular. Decorrem da explorao econmica, por parte do ente pblico, de atividades agropecurias, tais como a venda de produtos agrcolas (gros, tecnologias, insumos etc), pecurios (semens, tcnicas em inseminao, matrizes etc), para reflorestamentos etc. Receitas Industriais: so provenientes de atividades ligadas indstria de transformao exercidas pelo ente pblico, como: indstria de extrao mineral, de transformao, de construo, entre outras.

42

http://www.oramento.org
36

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Receitas de Servios: decorrem da prestao de servios por parte do ente pblico, tais como comrcio, transporte, comunicao, servios hospitalares, armazenagem, servios recreativos, culturais etc. Tais servios so remunerados mediante preo pblico, tambm chamado de tarifa. Transferncias Correntes: recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado destinados a atender despesas de manuteno ou funcionamento (despesas correntes), a fim de atender finalidade pblica especfica que no seja contraprestao direta em bens e servios a quem efetuou essa transferncia. Os recursos assim recebidos se vinculam consecuo da finalidade pblica objeto da transferncia. As transferncias ocorrem entre entidades pblicas (seja dentro de um mesmo ente federado, seja entre diferentes entes) ou entre entidade pblica e instituio privada. Exemplos: a) Transferncias de Convnios: so recursos transferidos por meio de convnios firmados entre entes pblicos ou entre eles e organizaes particulares destinados a custear despesas correntes e com finalidade especfica: realizar aes de interesse comum dos partcipes; e b) Transferncias de Pessoas: compreendem as contribuies e as doaes que pessoas fsicas realizem para a Administrao Pblica. Outras Receitas Correntes: registram-se nesta origem outras receitas cujas caractersticas no permitam o enquadramento nas demais classificaes da receita corrente, como: multas, juros de mora, indenizaes, restituies, receitas da dvida ativa, entre outras. Exemplos: a) Multa: receita de carter no tributrio, penalidade pecuniria aplicado pela Administrao Pblica aos administrados e depende, sempre, de prvia cominao em lei ou contrato. Podem decorrer do regular exerccio do poder de polcia por parte da Administrao (multa por auto de infrao), do descumprimento de preceitos especficos previstos na legislao, ou de mora pelo no pagamento das obrigaes principais ou acessrias nos prazos previstos; e b) Dvida Ativa: crdito da Fazenda Pblica, de natureza tributria ou no tributria, exigveis em virtude do transcurso do prazo para pagamento. O crdito cobrado por meio da emisso de certido de dvida ativa da Fazenda Pblica da Unio, inscrita na forma da lei, com validade de ttulo executivo. Isso confere certido da dvida ativa carter lquido e certo, embora se admita prova em contrrio. 2.3.6.2. Receitas de Capital 43 Assim como as Receitas Correntes, as Receitas Oramentrias de Capital tambm aumentam as disponibilidades financeiras do Estado e so instrumentos de financiamento dos programas e aes oramentrios, a fim de se atingirem as finalidades pblicas. Porm, de forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas de Capital em geral no provocam efeito sobre o Patrimnio Lquido.

43

Cabe ainda destacar a distino entre Receita de Capital e Receita Financeira. O conceito de Receita Financeira surgiu com a adoo pelo Brasil da metodologia de apurao do resultado primrio, oriundo de acordos com o Fundo Monetrio Internacional - FMI. Desse modo, passou-se a denominar como Receitas Financeiras aquelas receitas que no so consideradas na apurao do resultado primrio, como as derivadas de aplicaes no mercado financeiro ou da rolagem e emisso de ttulos pblicos, assim como as provenientes de privatizaes, entre outras. www.oramento.org 37

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

De acordo com o art. 11, 2 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, com redao dada pelo DecretoLei n 1.939, de 20 de maio de 1982, so as provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos de constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e direitos; dos recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a atender despesas classificveis em Despesas de Capital e, ainda, do supervit do Oramento Corrente (exerccio anterior). Essas receitas so representadas por mutaes patrimoniais que nada acrescentam ao patrimnio pblico, s ocorrendo uma troca de elementos patrimoniais, isto , um aumento no sistema financeiro (entrada de recursos financeiros) e uma baixa no sistema patrimonial (sada do patrimnio em troca de recursos financeiros). Dividem-se em: Operaes de Crdito: financiamentos obtidos dentro e fora do Pas; recursos captados de terceiros para financiar obras e servios pblicos. Exemplos: colocao de ttulos pblicos, contratao de emprstimos e financiamentos etc; Alienao de Bens: ingressos financeiros provenientes da alienao de bens mveis ou imveis de propriedade do ente pblico. O art. 44 da LRF veda a aplicao da receita de capital decorrente da alienao de bens e direitos que integrem o patrimnio pblico para financiar despesas correntes, salvo as destinadas por lei ao Regime Geral de Previdncia Social - RGPS ou ao regime prprio do servidor pblico; Amortizao de Emprstimos: provenientes do recebimento do principal mais correo monetria, de emprstimos efetuados a terceiros, ou seja, ingressos financeiros provenientes da amortizao de financiamentos ou de emprstimos que o ente pblico haja previamente concedido. Embora a amortizao do emprstimo seja origem da categoria econmica Receitas de Capital, os juros recebidos associados ao emprstimo so classificados em Receitas Correntes/ de Servios/ Servios Financeiros, pois os juros representam a remunerao do capital; Transferncias de Capital: so os recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado e destinados a atender despesas com investimentos ou inverses financeiras, a fim de satisfazer finalidade pblica especfica que no seja contraprestao direta a quem efetuou essa transferncia. Os recursos assim recebidos vinculam-se consecuo da finalidade pblica objeto da transferncia. As transferncias ocorrem entre entidades pblicas (seja dentro de um mesmo ente federado, seja entre diferentes entes) ou entre entidade pblica e instituio privada. O recebimento desses recursos no gera nenhuma contraprestao direta em bens e servios; Outras Receitas de Capital: registram-se nesta origem receitas cuja caracterstica no permita o enquadramento nas demais classificaes da receita de capital, como: Resultado do Banco Central, Remunerao das Disponibilidades do Tesouro Nacional, Integralizao do Capital Social, entre outras. OBSERVAO: Receitas de Operaes Intraoramentrias Operaes intraoramentrias so aquelas realizadas entre rgos e demais entidades da Administrao Pblica integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social do mesmo ente federativo. No representam novas entradas de recursos nos cofres pblicos do ente, mas apenas remanejamento de receitas entre seus rgos. As receitas intraoramentrias so contrapartida de despesas classificadas na modalidade de aplicao 91 Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes do Oramento Fiscal e do Oramento da Seguridade Social, que, devidamente identificadas, evitam a dupla contagem na consolidao das contas governamentais. Assim, a Portaria Interministerial STN/SOF no 338, de 26 de abril de 2006, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF no 163, de 4 de maio de 2001, incluiu as Receitas Correntes Intraoramentrias e Receitas de Capital Intraoramentrias representadas, respectivamente, pelos cdigos 7 e 8 em suas categorias econmicas. Essas classificaes no constituem novas categorias econmicas de receita, mas apenas especificaes das categorias econmicas Receitas Correntes e Receitas de Capital.
38

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

2.4. Codificao ou Detalhamento da Receita Classificao Legal44


A normatizao da classificao vlida para Estados e Municpios feita por meio de portaria interministerial (SOF e STN)45. As receitas oramentrias so classificadas segundo os seguintes critrios: 1. natureza da receita; 2. indicador de resultado primrio; e 3. fonte/destinao de recursos.

2.4.1 Classificao por NATUREZA DA RECEITA


O 1 do art. 8 da Lei n 4.320, de 1964, define que os itens da discriminao da receita, mencionados no art. 11 da Lei, sero identificados por nmeros de cdigo decimal. Convencionou-se denominar esse cdigo de natureza da receita. Importante destacar que a classificao da receita por natureza utilizada por todos os entes da Federao e visa identificar a origem do recurso segundo o fato gerador: acontecimento real que ocasionou o ingresso da receita nos cofres pblicos. Em 2001, para atender s disposies da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere uniformizao dos procedimentos de execuo oramentria, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, o contedo do Anexo III da Lei no 4.320, de 1964 foi consubstanciado no Anexo I da Portaria Interministerial STN/SOF no 163, de 4 de maio de 2001, com a discriminao da receita para todos os entes da Federao, ficando facultado o seu desdobramento para atendimento das respectivas peculiaridades. Assim, a natureza da receita representa o menor nvel de detalhamento das informaes oramentrias sobre as receitas pblicas; por isso, contm as informaes necessrias para as devidas alocaes no oramento. A fim de possibilitar a identificao detalhada dos recursos que ingressam nos cofres pblicos, esta classificao formada por um cdigo numrico de 10 dgitos que se subdivide em sete nveis: Categoria Econmica , Origem, Espcie, Rubrica, Alnea, Subalnea e Detalhamento. Quando, por exemplo, o imposto sobre propriedade de veculos pago pelos proprietrios, aloca-se a receita pblica correspondente na natureza da receita cdigo 1112.05.00.03, segundo o esquema a seguir:

44 45

MTO 2012 - Unio

Portaria Interministerial n 163 /2001


39

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

05

00

03
Categoria Econmica: Receita Corrente Origem: Receita Tributria Espcie: Impostos Rubrica: Impostos s/ Patrimnio e Renda Alnea: Impostos s/ a propriedade de veculos automotores Subalnea: IPVA Estado Detalhamento: IPVA Estado - Educao

2.4.1.1. Categoria Econmica Quanto categoria econmica, os 1 e 2 do art. 11 da Lei n 4.320, de 1964, classificam as receitas oramentrias em Receitas Correntes (cdigo 1) e Receitas de Capital (cdigo 2): Receitas Correntes: so arrecadadas dentro do exerccio, aumentam as disponibilidades financeiras do Estado, em geral com efeito positivo sobre o Patrimnio Lquido, e constituem instrumento para financiar os objetivos definidos nos programas e aes correspondentes s polticas pblicas. De acordo com o 1 do art. 11 da Lei no 4.320, de 1964, classificam-se como correntes as receitas provenientes de tributos; de contribuies; da explorao do patrimnio estatal (Patrimonial); da explorao de atividades econmicas (Agropecuria, Industrial e de Servios); de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes (Transferncias Correntes); e demais receitas que no se enquadram nos itens anteriores (Outras Receitas Correntes). Receitas de Capital: aumentam as disponibilidades financeiras do Estado. Porm, de forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas de Capital no provocam efeito sobre o Patrimnio Lquido. De acordo com o 2 do art. 11 da Lei n 4.320, de 1964, com redao dada pelo Decreto-lei n 1.939, de 20 de maio de 1982, Receitas de Capital so as provenientes tanto da realizao de recursos financeiros oriundos da constituio de dvidas e da converso, em espcie, de bens e direitos, quanto os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado e destinados a atender despesas classificveis em Despesas de Capital. 2.4.1.2. Origem46 A origem o detalhamento das categorias econmicas Receitas Correntes e Receitas de Capital, com vistas a identificar a procedncia das receitas no momento em que ingressam nos cofres pblicos.

46

MTO 2012 - Unio 40

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Os cdigos da origem para as Receitas Correntes e de Capital, de acordo com o 4 do art. 11 da Lei n 4.320, de 1964, so:
Categoria Econmica (1 Dgito)
Cod. Descrio

Origem (2 Dgito)
Cod. Descrio 1. Receita Tributria 2. Receita de Contribuies 3. Receita Patrimonial 4. Receita Agropecuria 5. Receita Industrial 6. Receita de Servios 7. Transferncias Correntes 9 Outras Receitas Correntes 1. Operaes de Crdito 2. Alienao de Bens 3. Amortizao de Emprstimos 4. Transferncias de Capital 5. Outras Receitas de Capital

1. RECEITAS CORRENTES 7. Correntes (Intraoramentrias)

2. RECEITAS DE CAPITAL 8. Capital (Intraoramentria)

Por exemplo, no que diz respeito origem, a Receita Tributria um dos detalhamentos possveis para Receitas Correntes. 2.4.1.3. Espcie A espcie, nvel de classificao vinculado origem, permite qualificar com maior detalhe o fato gerador das receitas. Por exemplo, dentro da origem Receita Tributria, identificam-se as espcies Impostos, Taxas e Contribuio de Melhoria. 2.4.1.4. Rubrica A rubrica detalha a espcie por meio da identificao dos recursos financeiros cujas caractersticas prprias sejam semelhantes. Por exemplo, a rubrica Impostos sobre o Patrimnio e a Renda corresponde ao detalhamento da espcie Impostos. 2.4.1.5. Alnea A alnea o detalhamento da rubrica e identifica o nome da receita que receber o registro pela entrada de recursos financeiros. Por exemplo, a alnea Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza corresponde ao detalhamento da rubrica Impostos sobre o Patrimnio e a Renda. 2.4.1.6. Subalnea A subalnea constitui o nvel mais analtico da receita, utilizado quando h necessidade de se detalhar a alnea com maior especificidade. Por exemplo, a subalnea Pessoas Fsicas corresponde ao detalhamento da alnea Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza.

2.4.2. Classificao por INDICADOR DE RESULTADO PRIMRIO47


Conforme esta classificao, as receitas do Governo podem ser divididas em: a) primrias (P), quando seus valores so includos na apurao do resultado primrio (diferena entre as receitas primrias e as despesas primrias); e b) no primrias ou financeiras (F), quando no so includas nesse clculo.

47

MTO 2012 - Unio 41

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

As receitas primrias referem-se, predominantemente, s receitas correntes que advm dos tributos, das contribuies sociais, das concesses, dos dividendos recebidos pelo ente, da cota-parte das compensaes financeiras, das decorrentes do prprio esforo de arrecadao das UOs, das provenientes de doaes e convnios e outras tambm consideradas primrias. As receitas no primrias ou financeiras so aquelas que no contribuem para o resultado primrio ou no alteram o endividamento lquido do Governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente, uma vez que criam uma obrigao ou extinguem um direito, ambos de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo. So adquiridas junto ao mercado financeiro, decorrentes da emisso de ttulos, da contratao de operaes de crdito por organismos oficiais, das receitas de aplicaes financeiras do ente (juros recebidos, por exemplo), das privatizaes e outras. As receitas no FIPLAN ainda no so classificadas pelo indicador de resultado primrio. Atualmente, no Estado da Bahia, o resultado primrio obtido por outra metodologia de clculo.

2.4.3. Classificao por FONTE / DESTINAO DE RECURSOS


o mecanismo de codificao utilizado para a programao, aplicao e controle das destinaes de receitas pblicas. Nela os recursos pblicos so vinculados a uma despesa especfica ou a qualquer que seja a aplicao de recursos desde a previso at o efetivo pagamento das despesas constantes dos Programas e Aes Governamentais.

A classificao por fonte/destinao de recursos tem como objetivo identificar as fontes de financiamento dos gastos pblicos. As fontes/destinaes de recursos renem naturezas de receita conforme regras previamente estabelecidas. Por meio do oramento pblico, essas fontes/destinaes so associadas a determinadas despesas de forma a evidenciar os meios para atingir os objetivos pblicos. Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o cdigo de fonte/destinao de recursos exerce um duplo papel no processo oramentrio. Na receita, esse cdigo tem a finalidade de indicar a destinao de recursos para o financiamento de determinadas despesas. Para a despesa, identifica a origem dos recursos que esto sendo utilizados. Assim, o mesmo cdigo utilizado para controle das destinaes da receita tambm utilizado na despesa, para controle das fontes financiadoras. Dessa forma, esse mecanismo contribui para o atendimento do pargrafo nico do art. 8, pargrafo nico, e do art. 50, inciso I, da LRF:
Art. 8 [...] Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso. [...] Art. 50. Alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, a escriturao das contas pblicas observar as seguintes: I a disponibilidade de caixa constar de registro prprio, de modo que os recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria fiquem identificados e escriturados de forma individualizada.

Enquanto a natureza da receita oramentria busca identificar a origem do recurso segundo seu fato gerador, a fonte/destinao de recursos possui a finalidade precpua de identificar o destino dos recursos arrecadados. Em linhas gerais, pode-se dizer que h destinaes vinculadas e no vinculadas: a) destinao vinculada: processo de vinculao entre a origem e a aplicao de recursos, em atendimento s finalidades especficas estabelecidas pela norma.

42

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

b) destinao no vinculada (ou ordinria): o processo de alocao livre entre a origem e a aplicao de recursos, para atender a quaisquer finalidades, desde que dentro do mbito das competncias de atuao do rgo ou entidade. A vinculao de receitas deve ser pautada em mandamentos legais que regulamentam a aplicao de recursos e os direcionam para despesas, entes, rgos, entidades ou fundos. Segundo a Portaria 303/2005 do STN Destinao de Recurso composta por: Identificador de Uso; Grupo Fonte; Fonte de Recurso e Sub Fonte de Recurso. A Destinao de Recurso composta por cdigos que trazem as seguintes informaes: Identificador de Uso: Cdigo utilizado para indicar se os recursos no so destinados contrapartida ou se compem contrapartida nacional de emprstimos, de doaes ou a de outras aplicaes. Grupo Fonte: Cdigo que agrupa os recursos segundo a responsabilidade da sua gesto, seja centralizada (Recursos do Tesouro) ou descentralizada (Recursos de Outras Fontes), distinguindo-se os recursos arrecadados no exerccio corrente daqueles arrecadados nos exerccios anteriores. Fonte de Recurso: Cdigo que identifica, com clareza, os recursos segundo sua origem e/ou finalidade. Subfonte de Recurso: o detalhamento da fonte de recursos para identificar destinaes especficas, tendo por base convnios, contratos, obrigaes e cadastramento. A classificao da destinao consiste em um cdigo de 10 dgitos. O 1 dgito representa o IDUSO; os 2, 3 e 4 a fonte, onde o 2 representa o grupo de fonte e os 3 e 4 a especificao da fonte. J os demais dgitos (5 a 10) representam o que foi denominado na Bahia de Subfonte, sendo que o 5 dgito representa o tipo de subfonte e os 5 dgitos restante (6 ao 10), correspondem especificao da subfonte, de acordo com o tipo definido.
DESTINAA DE RECURSOS

1 DGITO
IDUSO

2 DGITO
Grupo da Fonte de Recurso

3 DGITO

4 DGITO

5 DGITO
Tipo de Subfonte

6 DGITO

7 DGITO

8 DGITO

9 DGITO

10 DGITO

Especificao da Fonte de Recurso Fonte

Especificao da Subfonte Subfonte

CDIGO
0 1 2 3 4 5 6 9

IDUSO (1 Dgito)
Recursos no destinados contrapartida Contrapartida de emprstimos do Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento - BIRD Contrapartida de emprstimos do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID Contrapartida de outras Operaes de Crdito Externa - OCE Contrapartida de outras Operaes de Crdito Interna OCI Contrapartida de Convnios Federais Contrapartida de Outros Convnios Outras contrapartidas

CDIGO
1 2 3 6 8 9

GRUPO da Fonte de Recurso (2 Dgito)


Recursos do Tesouro Exerccio Corrente Recursos de Outras Fontes Exerccio Corrente Recursos do Tesouro Exerccios Anteriores Recursos de Outras Fontes Exerccio Anteriores Recursos Extraoramentrios Recursos Condicionados

43

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Exemplos de fontes:
2 DGITO (Grupo da Fonte de Recurso) 1 - Recursos do Tesouro Exerccio Corrente 2 - Recursos de Outras Fontes Exerccio Corrente 3 - Recursos do Tesouro Exerccios Anteriores 6 - Recursos de Outras Fontes Exerccios Anteriores 8 - Recursos Extraoramentrios 9 - Recursos Condicionados 3 e 4 DGITOS (Especificao da Fonte) 00 - Recursos Ordinrios no Vinculados ao Tesouro 40 Receita Diretamente Arrecadada por Entidade da Administrao Indireta 00 - Recursos Ordinrios no Vinculados ao Tesouro 40 Receita Diretamente Arrecadada por Entidade da Administrao Indireta FONTE 100 240 300 640

Tipo de Subfonte (5 Dgito)


0 - Sem Detalhamento 1 - Convnio Federal 2 - Convnio Federal / Contrato d e Repasse 3 - Convnio Estadual e DF 4 - Convnio Municipal 7 - Outros Convnios 8 - Contrato de Operao de Crdito

Especificao da Subfonte (6 ao 10)


00000 Sem detalhamento 00003 Convnio 696/2010 Ministrio do Turismo 00001 Convnio 078/2009 Ministrio da Educao 00020 Convnio 042/2011 Secretaria da Sade 00004 Convnio 009/2011 Prefeitura de Salvador 00040 Convnio 040/2011 SEBRAE 00002 Contrato Lei 11.909 BNDES

SubFonte
000000 100003 200001 300020 400004 700040 800002

44

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Captulo 3 - DESPESA PBLICA


Aliomar Baleeiro conceitua a despesa pblica como o conjunto dos dispndios do Estado, ou de outra pessoa de direito pblico, para o funcionamento dos servios pblicos.48 A despesa seria entendida como uma parte do oramento secionada ao custeio de determinado setor administrativo que cumprir uma funo ou atribuio governamental. A escolha de qual necessidade ser satisfeita pelo servio estatal, concretizando-se em uma despesa pblica, est a critrio do poder poltico, que so os representantes escolhidos pelo povo ou impostos a ele, que tm a competncia para tal deciso. Interessante notar que a escolha pelo critrio da mxima vantagem social, isto , daquilo que trar maior benefcio coletividade, no cumpre dizer que no implicar em uma desvantagem atual almejando a uma slida vantagem futura. A definio de qual ser o critrio a ser utilizado depende dos ideais e das motivaes do governante ou de seu grupo que, em nome do povo, agir no comando do servio pblico. O art. 12 da Lei n. 4.320/64 classifica a despesa em despesas correntes, subdividindo-se em despesas de custeio e transferncias correntes, e em despesas de capital, que por sua vez englobam os investimentos, as inverses financeiras e as transferncias de capital. As despesas de custeio se destinam manuteno de servios pblicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis. As transferncias correntes so despesas que no possuem contraprestao direta, seja em bens ou em servios, inclusive destinadas a outras entidades de direito pblico ou privado. So subvenes as transferncias que cobrem despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se em sociais e econmicas. Investimentos so, de modo geral, as despesas destinadas ao planejamento e execuo de obras. As inverses financeiras destinam-se aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao, aquisio de ttulos de empresas ou entidades, j constitudas, desde que no importe aumento do capital, e constituio ou aumento do capital de entidades ou empresas. Transferncias de capital, por fim, so investimentos ou inverses financeiras que devam se realizar independentemente de contraprestao direta em bens ou servios. Como regra, toda e qualquer despesa dever ser previamente autorizada pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, isto , nenhuma autoridade pode efetuar ou ordenar despesa sem autorizao legislativa, ou acima dos limites estabelecidos, nem empregar a outra finalidade, ainda que mais relevante, quando despesa especificada; obedecendo ao mandamento constitucional sobre o processo legislativo (arts. 6074). 49

3.1. Estrutura da Programao Oramentria


A compreenso do oramento exige o conhecimento de sua estrutura e organizao, as quais so implementadas por meio de um sistema de classificao estruturado. Esse sistema tem o propsito de atender s exigncias de informaes demandadas por todos os interessados nas questes de finanas pblicas, como os poderes pblicos, as organizaes pblicas e privadas e a sociedade em geral.

48

49

BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 14. ed. rev. atual. por Flvio Bauer Novelli. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 65. MANHANI, Danilo Antonio Manhani. DESPESA PBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
45

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

3.1.1. Programao Qualitativa


Na estrutura atual do oramento pblico, as programaes oramentrias esto organizadas em programas de trabalho, que contm informaes qualitativas e quantitativas, sejam fsicas ou financeiras. O programa de trabalho, que define qualitativamente a programao oramentria, deve responder, de maneira clara e objetiva, s perguntas clssicas que caracterizam o ato de orar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informao: classificao por esfera, classificao institucional, classificao funcional e estrutura programtica, conforme detalhado a seguir:
BLOCOS DA ESTRUTURA
Classificao por Esfera Classificao Institucional

ITEM DA ESTRUTURA
Esfera Oramentria Poder rgo Unidade Oramentria Funo Subfuno Programa Ao Ementa / Enfoques Estratgicos Indicador Ao Descrio

PERGUNTA A SER RESPONDIDA


Em qual Oramento? Quem faz? Em que rea da despesa a ao governamental ser realizada? Qual o tema da Poltica Pblica? O que fazer? O que ser feito? Qual o efeito ou benefcios no pblico-alvo? Como fazer? O que feito? Para que feito? Qual o bem ou servio a ser entregue? Como mensurar? Onde feito?

Classificao Funcional Estrutura Programtica Informaes Principais do Programa

Informaes Principais da Ao

Objetivo Produto Unidade de Medida Localizao

3.1.2. Programao Quantitativa


A programao fsica define quanto se pretende desenvolver do produto:
ITEM DA ESTRUTURA
Meta Fsica

PERGUNTA A SER RESPONDIDA


Quanto se pretende desenvolver?

A programao financeira define o que adquirir e com quais recursos, conforme apresentado na tabela:
ITEM DA ESTRUTURA
Natureza da Despesa Categoria Econmica da Despesa Grupo de Natureza de Despesa (GND) Modalidade de Aplicao Elemento de Despesa Destinao de Recursos Identificador de Uso (IDUSO) Grupo da Fonte de Recursos Especificao da Fonte de Recursos Tipo de Subfonte Detalhamento da Sufonte Dotao

PERGUNTA A SER RESPONDIDA


Quanto se pretende desenvolver? Qual o efeito econmico da realizao da despesa? Em qual classe de gasto ser realizada a despesa? Qual a estratgia para realizao da despesa? Quais os insumos que se pretende utilizar ou adquirir? Qual a origem dos recursos? Os recursos utilizados so contrapartida? De onde viro os recursos para realizar a despesa? De qual Convnio/Operao se originam os recursos? Quanto aplica?

46

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

3.2. Programao Qualitativa da Despesa 3.2.1. Classificao por ESFERA ORAMENTRIA


Na LOA, a esfera tem por finalidade identificar se a despesa pertence ao Oramento Fiscal (F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto no 5 do art. 165 da CF. O cdigo de esfera oramentria composto de um dgito e ser associado ao oramentria:
CDIGO
1 2 3

ESFERA ORAMENTRIA
Oramento Fiscal Oramento da Seguridade Social Oramento de Investimento

Oramento Fiscal (cdigo 1): referente aos Poderes do Ente Federativo, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; Oramento da Seguridade Social (cdigo 2): abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico; e Oramento de Investimento (cdigo 3): oramento das empresas em que o Ente Federativo, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 50 O 2 do art. 195 da CF estabelece que a proposta de Oramento da Seguridade Social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos.

3.2.2. Classificao INSTITUCIONAL


A classificao institucional reflete as estruturas organizacional e administrativa e compreende trs nveis hierrquicos: poder, rgo oramentrio e unidade oramentria. As dotaes oramentrias, especificadas por categoria de programao em seu menor nvel, so consignadas s UOs, que so as responsveis pela realizao das aes. rgo oramentrio o agrupamento de UOs. O cdigo da classificao institucional compe-se de seis dgitos, sendo o 1 dgito reservado identificao do poder, os 2 e 3 ao rgo e os demais UO.
1
Poder

4
Tipo de Instituio

rgo Oramentrio

Unidade Oramentria

Um rgo, ou uma UO, no corresponde necessariamente a uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais, Reserva de Contingncia entre outros. 51

50 51

As empresas estatais dependentes no integram o Oramento de Investimento, mas constam no Oramento Fiscal. A classificao institucional evidencia a distribuio dos recursos oramentrios pelos rgos e unidades oramentrias da administrao direta ou indireta, responsveis pela execuo da despesa. Um rgo ou uma unidade oramentria, embora se utilize da estrutura organizacional existente no poder pblico, pode, eventualmente, no corresponder a esta estrutura, como, por exemplo, Encargos Financeiros da Unio. Essa classificao codificada utilizando-se cinco dgitos, sendo os dois primeiros identificadores do rgo, e os demais, da unidade oramentria: rgo: 71.000 Encargos Financeiros da Unio (DPMF) Unidade: 71.101 Recursos sob Superviso do Ministrio da Fazenda (SANTANA, Wilma Luizahttp://www.tesouro.fazenda.gov.br/premio_TN/IPremio/divida/MHafdpIVPTN/SANTANA_Wilma_Luiza.pdf) 47

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

CDIGO
1 2 3 4 5

PODER (1 Dgito)
Poder Legislativo Poder Judicirio Poder Executivo Ministrio Pblico Defensoria Pblico

52

CDIGO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 (D) (F) (A) (P) (E) (U) (G) (R) (C)

TIPO de instituio (4 Dgito)


Administrao Direta Fundao Autarquia Empresa Pblica Sociedade de Economia Mista Fundos Agncia Reguladora/Executiva rgo em Regime Especial Reserva de Contingncia

17

01
Poder: Executivo rgo: Secretaria de Planejamento Tipo de Instituio: Administrao Direta Unidade Oramentria:Diretoria Geral

3.2.3. Classificao FUNCIONAL


A classificao funcional formada por funes e subfunes e busca responder basicamente indagao em que rea de ao governamental a despesa ser realizada. Cada atividade, projeto e operao especial identificar a funo e a subfuno s quais se vinculam. A atual classificao funcional foi instituda pela Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto (MOG), e composta de um rol de funes e subfunes prefixadas, que servem como agregador dos gastos pblicos por rea de ao governamental nos trs nveis de Governo. Trata-se de uma classificao independente da programtica e de aplicao comum e obrigatria, no mbito dos Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio, o que permite a consolidao nacional dos gastos do setor pblico.

52

O Ministrio Pblico, bem como a Defensoria Pblica, no Poder e tampouco tem oramento prprio. Apresenta sua proposta oramentria" que integra o Oramento do Executivo, a exemplo das Secretarias de Estado. S que embora no tenha estrutura jurdica e administrativa para ser Poder de Estado, exerce, uma parcela dele, quando para as misses institucionais que lhe foram adstritas, especialmente por ter sido alado condio de "instituio essencial funo jurisdicional do Estado", Luiz Augusto de Santana 48

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

A classificao funcional representada por cinco dgitos, sendo os dois primeiros relativos s funes e os trs ltimos s subfunes.
1 2
Funo

4
Subfuno

3.2.3.1. Funo A funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico. Via de regra, reflete a competncia institucional do rgo, como, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que guarda relao com as respectivas Secretarias de Estado. No caso da funo Encargos Especiais, engloba as despesas que no podem ser associadas a um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como dvidas, ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra. Nesse caso, as aes estaro associadas aos programas do tipo operaes especiais. 3.2.3.2. Subfuno A subfuno representa um nvel de agregao imediatamente inferior funo e deve evidenciar cada rea da atuao governamental, por intermdio da identificao da natureza das aes. As subfunes podem ser combinadas com funes diferentes daquelas relacionadas na Portaria MOG n 42, de 1999. As aes devem estar sempre conectadas s subfunes que representam sua rea especfica. Existe tambm a possibilidade de matricialidade na conexo entre funo e subfuno, ou seja, combinar qualquer funo com qualquer subfuno, mas no na relao entre ao e subfuno. Deve-se adotar como funo aquela que tpica ou principal do rgo. Assim, a programao de um rgo, via de regra, classificada em uma nica funo, ao passo que a subfuno escolhida de acordo com a especificidade de cada ao. Classificao Funcional da Despesa de acordo com o Anexo da Portaria MOG n 42/1999:
01 Legislativa 02 Judiciria 03 - Essencial Justia 031 Ao Legislativa 032 Controle Externo 061 Ao Judiciria 062 Defesa do Interesse Pblico no Processo Judicirio 091 Defesa da Ordem Jurdica 092 Representao Judicial e Extrajudicial 121 Planejamento e Oramento 122 Administrao Geral 123 Administrao Financeira 124 Controle Interno 125 Normatizao e Fiscalizao 126 Tecnologia da Informao 127 Ordenamento Territorial 128 Formao de Recursos Humanos 129 Administrao de Receitas 130 Administrao de Concesses 131 Comunicao Social 151 Defesa Area 152 Defesa Naval 153 Defesa Terrestre 181 Policiamento 182 Defesa Civil 183 Informao e Inteligncia 211 Relaes Diplomticas 212 Cooperao Internacional 241 Assistncia ao Idoso 242 Assistncia ao Portador de Deficincia

04 Administrao

05 - Defesa Nacional

06 - Segurana Pblica 07 Relaes Exteriores 08 Assistncia Social

49

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

09 Previdncia Social

10 Sade

11 Trabalho

12 Educao

13 Cultura 14 Direitos da Cidadania

15 Urbanismo 16 Habitao

18 - Gesto Ambiental

19 Cincia e Tecnologia

20 Agricultura

21 Organizao Agrria

22 Indstria

23 Comrcio e Servios

24 Comunicaes 25 Energia

243 Assistncia Criana e ao Adolescente 244 Assistncia Comunitria 271 Previdncia Bsica 272 Previdncia do Regime Estatutrio 273 Previdncia Complementar 274 Previdncia Especial 301 Ateno Bsica 302 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial 303 Suporte Profiltico e Teraputico 304 Vigilncia Sanitria 305 Vigilncia Epidemiolgica 306 Alimentao e Nutrio 331 Proteo e Benefcios ao Trabalhador 332 Relaes de Trabalho 333 Empregabilidade 334 Fomento ao Trabalho 361 Ensino Fundamental 362 Ensino Mdio 363 Ensino Profissional 364 Ensino Superior 365 Educao Infantil 366 Educao de Jovens e Adultos 367 Educao Especial 368 Educao Bsica 391 Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico 392 Difuso Cultural 421 Custdia e Reintegrao Social 422 Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 423 Assistncia aos Povos Indgenas 451 Infra-Estrutura Urbana 452 Servios Urbanos 453 Transportes Coletivos Urbanos 481 Habitao Rural 482 Habitao Urbana 541 Preservao e Conservao Ambiental 542 Controle Ambiental 543 Recuperao de reas Degradadas 544 Recursos Hdricos 545 Meteorologia 571 Desenvolvimento Cientfico 572 Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia 573 Difuso do Conhecimento Cientfico e Tecnolgico 601 Promoo da Produo Vegetal 602 Promoo da Produo Animal 603 Defesa Sanitria Vegetal 604 Defesa Sanitria Animal 605 Abastecimento 606 Extenso Rural 607 Irrigao 631 Reforma Agrria 632 Colonizao 661 Promoo Industrial 662 Produo Industrial 663 Minerao 664 Propriedade Industrial 665 Normalizao e Qualidade 691 Promoo Comercial 692 Comercializao 693 Comrcio Exterior 694 Servios Financeiros 695 Turismo 721 Comunicaes Postais 722 Telecomunicaes 751 Conservao de Energia

50

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

26 Transporte

27 Desporto e Lazer

28 Encargos Especiais

752 Energia Eltrica 753 Combustveis Minerais 754 Biocombustveis 781 Transporte Areo 782 Transporte Rodovirio 783 Transporte Ferrovirio 784 Transporte Hidrovirio 785 Transportes Especiais 811 Desporto de Rendimento 812 Desporto Comunitrio 813 Lazer 841 Refinanciamento da Dvida Interna 842 Refinanciamento da Dvida Externa 843 Servio da Dvida Interna 844 Servio da Dvida Externa 845 Outras Transferncias 846 Outros Encargos Especiais 847 Transferncias para a Educao Bsica

3.2.4. Estrutura PROGRAMTICA


Criada na Reforma Oramentria de 2000, essa Estrutura Programtica rompe com a classificao funcional-programtica e compe a estrutura bsica do Oramento-Programa. Tem como finalidade principal demonstrar os objetivos e resultados do governo. Assim, a Estrutura Programtica: a mais MODERNA das classificaes. a classificao bsica do ORAMENTO-PROGRAMA. Finalidade principal: demonstrar as REALIZAES do governo. 3.2.4.1. Programa O Programa definido como o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual - PPA. Um programa implementado por meio da execuo das aes que o compem (aes oramentrias [projetos, atividades, operaes especiais] e aes no-oramentrias), que devem acorrer e ser suficientes para a consecuo do objetivo do programa, viabilizando a realizao adequada das atribuies do rgo. 53 O Programa articula um conjunto de aes, suficientes para enfrentar os desafios e diretrizes para um dado tema da atuao governamental, cujo desempenho deve ser passvel de aferio por indicadores coerentes com o objetivo estabelecido. Ao medir o resultado de um programa, os indicadores dimensionam o alcance do objetivo proposto. Toda ao do Governo est estruturada em programas orientados para a realizao dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do PPA, ou seja, quatro anos.

53

http://download.rj.gov.br/documentos/10112/780695/DLFE-46913.pdf/ManualdeElaboracaoPPA20122015.pdf 51

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

O Projeto de Lei do PPA deve ser elaborado com base em diretrizes oriundas do Projeto Poltico do Governo, bem como das diretrizes estratgicas que indicam em termos gerais o Estado almejado em um horizonte de longo prazo e estabelece, ainda, os macrodesafios para o alcance dessa nova realidade de Pas. 3.2.4.2. Ao Os programas so implementados a partir de aes, que, conforme suas caractersticas, podem ser classificadas como atividades, projetos ou operaes especiais.

Programa

Programa

Programa

Projeto

Atividade

Operao Especial

A ao identificada por um cdigo numrico de quatro dgitos:


1 2 3 4

AO Ao observar o 1 dgito do cdigo, pode-se identificar o tipo de ao:


1 DGITO
1, 3, 5, ou 7 2, 4, 6 8 9

TIPO DE AO
Projeto Atividade Operao Especial Reserva de Contingncia

3.2.4.2.1. Atividade Instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um bem ou servio necessrio manuteno da ao de Governo. Exemplo: ao 2861 Conservao de Terminais de Transportes Aerovirios. 3.2.4.2.2. Projeto Instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo. Exemplo: ao 5284 Restaurao de Rodovia na BA. 573, Matina Entr. BR. 030 (Guanambi).

52

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

3.2.4.2.3.Operao Especial Despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes de governo, das quais no resulta um produto e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Exemplos: amortizao, juros, encargos e rolagem da dvida contratual e mobiliria; pagamento de aposentadorias e penses; transferncias constitucionais ou legais por repartio de receita (FPM, FPE, Salrio-Educao, Compensao de Tributos ou Participaes aos Estados, Distrito Federal e Municpios, Transferncias ao Governo do Distrito Federal); pagamento de indenizaes, ressarcimentos, abonos, seguros, auxlios, benefcios previdencirios, benefcios de assistncia social; reserva de contingncia, inclusive as decorrentes de receitas prprias ou vinculadas; cumprimento de sentenas judiciais (precatrios, sentenas de pequeno valor, sentenas contra empresas, dbitos vincendos etc); operaes de financiamento e encargos delas decorrentes (emprstimos, financiamentos diretos, concesso de crditos, equalizaes, subvenes, subsdios, coberturas de garantias, coberturas de resultados, honras de aval, assistncia financeira), reembolsveis ou no; aes de reservas tcnicas (centralizao de recursos para atender concursos, provimentos, nomeaes, reestruturao de carreiras etc); complementao ou compensao financeira; contraprestao do ente nos contratos de Parcerias Pblico-Privadas; contribuio a organismos e/ou entidades nacionais ou internacionais; integralizao e/ou recomposio de cotas de capital junto a entidades internacionais; contribuio previdncia privada; contribuio patronal do ente ao Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos; desapropriao de aes, dissoluo ou liquidao de empresas; encargos financeiros (decorrentes da aquisio de ativos, questes previdencirias ou outras situaes em que o ente assuma garantia de operao); operaes relativas subscrio de aes; indenizaes financeiras (anistiados polticos, programas de garantias de preos etc); participao do ente no capital de empresas nacionais ou internacionais; e outras.

53

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

3.2.4.3. Atributos das Aes


Nome da ao Identificao ou descrio da ao. Expressa, em linguagem clara, o objeto da ao. Exemplo: Construo de Trecho Rodovirio Entroncamento BR-472 Fronteira Brasil/Argentina na BR-468 no Esto do Rio Grande do Sul. Objetivo Objetivo a ser alcanado pela ao. Exemplo (para o ttulo citado): Promover eficincia e efetividade no fluxo de transporte na BR-468 no Estado do Rio Grande do Sul. Produto Bem ou servio que resulta da ao, destinado ao pblico-alvo, ou o investimento para a produo deste bem ou servio. Cada ao deve ter um nico produto. Em situaes especiais, expressa o beneficirio atendido pela ao. Exemplo: Trecho pavimentado. Unidade de Medida Padro selecionado para mensurar a produo do bem ou servio. Para o exemplo citado, a unidade de medida km. Tipo de Ao Projeto, atividade ou operao especial. O exemplo citado (5284 Restaurao de Rodovia na BA. 573, Matina - Entr. BR. 030 (Guanambi)) uma ao do tipo projeto. A dotao global denominada Reserva de Contingncia, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de crditos adicionais e para o atendimento ao disposto no art. 5, inciso III, da Lei Complementar n 101, de 2000, sob coordenao do rgo responsvel pela sua destinao, ser identificada nos oramentos de todas as esferas de Governo pelo cdigo 99.999.999.9999, no que se refere s classificaes por funo e subfuno, estrutura programtica e codificao da ao.

3.3. Componentes da Programao Fsica e Financeira 3.3.1. Programao Fsica - Meta Fsica da Ao
A meta fsica a quantidade de produto a ser ofertado por ao, de forma regionalizada, se for o caso, num determinado perodo, e instituda para cada ano. Ressalte-se que a regionalizao das metas fsicas expressa nos localizadores de gasto previamente definidos para a ao. Exemplo: No caso da vacinao de crianas, a meta ser regionalizada pela quantidade de crianas a serem vacinadas ou de vacinas empregadas em cada Territrio (localizadores de gasto), ainda que a campanha seja de mbito estadual e a despesa paga de forma centralizada. O mesmo ocorre com a distribuio de livros didticos.

54

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

3.3.2. Componentes da Programao Financeira


3.3.2.1 Natureza da Despesa - Classificao por Natureza da Despesa
Os arts. 12 e 13 da Lei n 4.320, de 1964, tratam da classificao da despesa por categoria econmica e elementos. Assim como no caso da receita, o art. 8 dessa lei estabelece que os itens da discriminao da despesa sero identificados por nmeros de cdigo decimal, na forma do respectivo Anexo IV, atualmente consubstanciados no Anexo II da Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 4 de maio de 2001. O conjunto de informaes que formam o cdigo conhecido como classificao por natureza da despesa e informa a categoria econmica da despesa, o grupo a que ela pertence, a modalidade de aplicao e o elemento. Na base de dados do sistema de oramento, o campo que se refere natureza da despesa contm um cdigo composto por oito algarismos, sendo que o 1 dgito representa a categoria econmica, o 2 o grupo de natureza da despesa (GND), o 3 e o 4 dgitos representam a modalidade de aplicao, o 5 e o 6 o elemento de despesa e o 7 e o 8 dgitos representam o desdobramento facultativo do elemento de despesa (subelemento):
1 Categoria Econmica 2 Grupo de Natureza da Despesa 3 4 Modalidade de Aplicao 5 6 Elemento de Despesa 7 8

Subelemento

Exemplo: Cdigo 3.1.90.11.00, segundo o esquema abaixo: Categoria Econmica Grupo de Natureza de Despesa Modalidade de Aplicao Elemento de Despesa Desdobramento Facultativo do Elemento (Subelemento)

90

11

00

Vencimento e Vantagens Fixas Pessoal Civil Aplicao Direta Pessoal e Encargos Sociais Despesa Corrente

A classificao da Reserva de Contingncia bem como a Reserva do Regime Prprio de Previdncia Social, quanto natureza da despesa oramentria, sero identificadas com o cdigo 5.9.99.99, conforme estabelece o pargrafo nico do art. 8 da Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 2001.

55

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

3.3.2.1.1. Categoria Econmica da Despesa A despesa, assim como a receita, classificada em duas categorias econmicas, com os seguintes cdigos:
CDIGO
3 4

CATEGORIA ECONMICA
Despesas Correntes Despesas de Capital

3 Despesas Correntes: as que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. 4 Despesas de Capital: as que contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital 3.3.2.1.2. Grupo de Natureza da Despesa O GND um agregador de elemento de despesa com as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir:
CDIGO
1 2 3 4 5 6

GRUPOS DE NATUREZA DA DESPESA


Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dvida Outras Despesas Correntes Investimentos Inverses Financeiras Amortizao da Dvida

1 - Pessoal e Encargos Sociais Despesas oramentrias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia, conforme estabelece o caput do art. 18 da Lei Complementar 101, de 2000. 2 - Juros e Encargos da Dvida Despesas oramentrias com o pagamento de juros, comisses e outros encargos de operaes de crdito internas e externas contratadas, bem como da dvida pblica mobiliria. 3 - Outras Despesas Correntes Despesas oramentrias com aquisio de material de consumo, pagamento de dirias, contribuies, subvenes, auxlio-alimentao, auxlio-transporte, alm de outras despesas da categoria econmica "Despesas Correntes" no classificveis nos demais grupos de natureza de despesa. 4 - Investimentos Despesas oramentrias com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, e com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente.

56

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

5 - Inverses Financeiras Despesas oramentrias com a aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; e com a constituio ou aumento do capital de empresas, alm de outras despesas classificveis neste grupo. 6 - Amortizao da Dvida Despesas oramentrias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualizao monetria ou cambial da dvida pblica interna e externa, contratual ou mobiliria. 4.3.2.1.3. Modalidade de Aplicao A modalidade de aplicao tem por finalidade indicar se os recursos so aplicados diretamente por rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federao e suas respectivas entidades. Indica se os recursos sero aplicados diretamente pela unidade detentora do crdito ou mediante transferncia para entidades pblicas ou privadas. A modalidade tambm permite a eliminao de dupla contagem no oramento. Observa-se que o termo transferncias, utilizado nos arts. 16 (Subvenes Sociais) e 21 (Transferncias de Capital) da Lei n 4.320/1964, compreende as subvenes, auxlios e contribuies que atualmente so identificados em nvel de elementos na classificao da natureza da despesa. No se confundem com as transferncias de recursos financeiros, representadas pelas modalidades de aplicao, e so registradas na modalidade de aplicao constante da seguinte codificao atual:
Cdigo
20 22 30 31 32 40 41 42 50 60 70 71 72 80 90 91 99

Ttulo
Transferncias Unio Execuo Oramentria Delegada Unio Transferncias a Estados e ao Distrito Federal Transferncias a Estados e ao Distrito Federal Fundo a Fundo Execuo Oramentria Delegada a Estados e ao Distrito Federal Transferncias a Municpios Transferncias a Municpios Fundo a Fundo Execuo Oramentria Delegada a Municpios Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos Transferncias a Instituies Multigovernamentais Transferncias a Consrcios Pblicos Execuo Oramentria Delegada a Consrcios Pblicos Transferncias ao Exterior Aplicaes Diretas Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e entidades Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social A Definir

Especificaes: 20 Transferncias Unio Despesas oramentrias realizadas pelos Estados, Municpios ou pelo Distrito Federal, mediante transferncia de recursos financeiros Unio, inclusive para suas entidades da administrao indireta. 22 Execuo Oramentria Delegada Unio Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros, decorrentes de delegao ou descentralizao Unio para execuo de aes de responsabilidade exclusiva do delegante.
57

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da Unio ou dos Municpios aos Estados e ao Distrito Federal, inclusive para suas entidades da administrao indireta. 31 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal - Fundo a Fundo Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da Unio ou dos Municpios aos Estados e ao Distrito Federal por intermdio da modalidade fundo a fundo. 32 Execuo Oramentria Delegada a Estados e ao Distrito Federal Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros, decorrentes de delegao ou descentralizao a Estados e ao Distrito Federal para execuo de aes de responsabilidade exclusiva do delegante. 40 Transferncias a Municpios Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da Unio ou dos Estados aos Municpios, inclusive para suas entidades da administrao indireta. 41 Transferncias a Municpios - Fundo a Fundo Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros da Unio, dos Estados ou do Distrito Federal aos Municpios por intermdio da modalidade fundo a fundo. 42 Execuo Oramentria Delegada a Municpios Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros, decorrentes de delegao ou descentralizao a Municpios para execuo de aes de responsabilidade exclusiva do delegante. 50 Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que no tenham vnculo com a administrao pblica. 60 Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que no tenham vnculo com a administrao pblica. 70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades criadas e mantidas por dois ou mais Entes da Federao ou por dois ou mais pases, inclusive o Brasil. 71 Transferncias a Consrcios Pblicos Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a entidades criadas sob a forma de consrcios pblicos nos termos da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, objetivando a execuo dos programas e aes dos respectivos entes consorciados. 72 Execuo Oramentria Delegada a Consrcios Pblicos Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros, decorrentes de delegao ou descentralizao a consrcios pblicos para execuo de aes de responsabilidade exclusiva do delegante. 80 Transferncias ao Exterior Despesas oramentrias realizadas mediante transferncia de recursos financeiros a rgos e entidades governamentais pertencentes a outros pases, a organismos internacionais e a fundos institudos por diversos pases, inclusive aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.

58

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

90 Aplicaes Diretas Aplicao direta, pela unidade oramentria, dos crditos a ela alocados ou oriundos de descentralizao de outras entidades integrantes ou no dos Oramentos Fiscal ou da Seguridade Social, no mbito da mesma esfera de governo. 91 Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social Despesas oramentrias de rgos, fundos, autarquias, fundaes, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisio de materiais, bens e servios, pagamento de impostos, taxas e contribuies, alm de outras operaes, quando o recebedor dos recursos tambm for rgo, fundo, autarquia, fundao, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses oramentos, no mbito da mesma esfera de Governo. 99 A Definir Modalidade de utilizao exclusiva do Poder Legislativo ou para classificao oramentria da Reserva de Contingncia e da Reserva do RPPS, vedada a execuo oramentria enquanto no houver sua definio. 4.3.2.1.4. Elemento de Despesa O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, servios de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente, auxlios, amortizao e outros que a Administrao Pblica utiliza para a consecuo de seus fins. Os cdigos dos elementos de despesa esto definidos no Anexo II da Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 4 de maio de 2001. A descrio dos elementos pode no contemplar todas as despesas a eles inerentes, sendo, em alguns casos, exemplificativa. 4.3.2.1.5. Subelemento de Despesa Subelemento de Despesa o desdobramento facultativo do elemento de despesa. a especificao detalhada da utilizao dos recursos. Esse detalhamento das naturezas de despesas tem como objetivo auxiliar, em nvel de execuo (UG), o processo de apropriao contbil da despesa.

3.4. Estgios da Despesa


A despesa pblica possui estgios preparatrios, que envolvem a definio dos programas no PPA, a fixao da despesa no projeto da LOA, a programao mensal aps a aprovao da LOA, a realizao da Licitao, a celebrao do Contrato ou Convnio etc, e os estgios de execuo, correspondentes ao empenho, liquidao e ao pagamento.

3.4.1. Estgios PREPARATRIOS e DE EXECUO da despesa


Joo Anglico, em seu livro Contabilidade Pblica, esclarece que a realidade do processamento das despesas engloba fases diferentes subdivididas em Fixao da Despesa e Realizao da Despesa. Esta classificao permite entender todo o ciclo de vida da despesa dentro da Administrao Pblica. 3.4.1.1. Fixao da despesa Estimativa da despesa: Fase em que so estimadas as despesas para o exerccio financeiro. Converso das estimativas em oramento: as estimativas so convertidas em Lei Oramentria Anual.

59

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

3.4.1.2. Realizao da despesa Programao da despesa: a programao dos gastos mensais que cada rgo vinculado ao rgo gerenciador da despesa poder dispor. Esta programao est intimamente relacionada com as flutuaes da arrecadao durante o exerccio financeiro. Subdivide-se em: Cronograma de desencaixes fixos; Projeo do comportamento da receita; Decreto normativo. Licitao: o procedimento administrativo que tem por objetivo verificar, entre vrios fornecedores habilitados, quem oferece condies mais vantajosas para a aquisio de bem ou servio. Empenho: o ato emanado da autoridade competente que cria para o Poder Pblico a obrigao de pagamento. Empenhar uma despesa consiste na emisso de uma Nota de Empenho. Divide-se em: Autorizao; Emisso; Assinatura; Controle interno; Contabilizao. Liquidao: Consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base documentos comprobatrios do crdito, tendo por fim apurar a origem e o objeto do pagamento, a importncia a ser paga e a quem ela deve ser paga a fim de que a obrigao se extingua. A liquidao ter por base o contrato, o ajuste ou acordo, a nota de empenho e os comprovantes de entrega do material ou da prestao do servio. Divide-se em: Recebimento da mercadoria ou dos servios; Inspeo e liberao; Laudo de medio; Atestado de prestao de servio; Requisio de pagamento; Controle interno; Autorizao de pagamento; Cheque. Concesso: a fase da realizao da despesa onde o Tesouro Pblico entrega aos agentes pagadores os meios de pagamento para liquidar as obrigaes j liquidadas. Pagamento: Fase onde o credor comparece diante do agente pagador, identifica-se e recebe o numerrio que lhe corresponde para que se extinga determinada obrigao. Divide-se em: Liquidao da obrigao; Quitao do credor; Contabilizao.

3.4.2. Execuo da Despesa: Fases ou Estgios


Uma vez entendida a viso geral dos estgios da despesa pblica, necessrio se faz tratar da base legal para a execuo da despesa que a Lei n 4.320/64, que trata do empenho, da liquidao e do pagamento.

60

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Assim, pode-se dizer que os estgios das despesas pblicas relativos sua execuo, propriamente dita, ou ainda, as fases legais da despesa, segundo a Lei n 4.320/64, so: empenho, liquidao e pagamento. 3.4.2.1. Empenho o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento, pendente ou no de implemento de condio (art. 58 da Lei 4.320/64). de fundamental importncia para a relao contratual entre o setor governamental e seus fornecedores de bens e servios, representando a garantia de que existe o crdito necessrio para a liquidao de uma dvida assumida.
Art . 23. Nenhuma despesa poder ser realizada sem a existncia de crdito que a comporte ou quando imputada a dotao imprpria, vedada expressamente qualquer atribuio de fornecimento ou prestao de servios, cujo custo excede aos limites previamente fixados em lei (Decreto-lei n. 200/87, art. 73).

So modalidades de Empenho: Empenho Ordinrio: destinado a atender despesa quantificada e liquidvel de uma s vez. Ou seja, utilizado naqueles casos onde se conhece precisamente o valor do bem ou servio a ser adquirido, e o pagamento ocorre de uma nica vez. Empenho por Estimativa: destinado a atender despesa de valor no quantificvel durante o exerccio. Ou seja, utilizado nos casos em que no se possa determinar, a priori, o montante da despesa. Por exemplo: gasto total com pessoal, com energia, com gua e etc. (Art. 60, 2). Empenho Global: destinado a atender despesa determinada e quantificada e a ser liquidada e paga parceladamente, geralmente a cada ms, durante a fluncia do exerccio. Exemplo: um contrato de aluguel que ser pago parceladamente (Art. 60, 3). Disposies da Lei 4.320/64 sobre o empenho da Despesa:
Art . 24. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho (Lei n 4.320/64, art. 60). Pargrafo nico. Em caso de urgncia caracterizada na legislao em vigor, admitir-se- que o ato do empenho seja contemporneo realizao da despesa. Art . 25. O empenho importa deduzir seu valor de dotao adequada despesa a realizar, por fora do compromisso assumido. Art . 26. O empenho no poder exceder o saldo disponvel de dotao oramentria, nem o cronograma de pagamento o limite de saques fixado, evidenciados pela contabilidade, cujos registros sero acessveis s respectivas unidades gestoras em tempo oportuno. Pargrafo nico. Exclusivamente para efeito de controle da programao financeira, a unidade gestora dever estimar o prazo do vencimento da obrigao de pagamento objeto do empenho, tendo em vista o prazo fixado para o fornecimento de bens, execuo da obra ou prestao do servio, e o normalmente utilizado para liquidao da despesa. Art . 27. As despesas relativas a contratos, convnios, acordos ou ajustes de vigncia plurianual, sero empenhadas em cada exerccio financeiro pela parte nele a ser executada. Art . 28. A reduo ou cancelamento no exerccio financeiro, de compromisso que caracterizou o empenho, implicar sua anulao parcial ou total, revertendo a importncia correspondente respectiva dotao, pela qual ficar automaticamente desonerado o limite de saques da unidade gestora. Art . 29. Para cada empenho ser extrado um documento denominado Nota de Empenho que indicar o nome do credor, a especificao e a importncia da despesa, bem como os demais dados necessrios ao controle da execuo oramentria. Art . 35. O empenho de despesa no liquidada ser considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando: I - vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor, nele estabelecida; II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidao da despesa, ou seja de interesse da Administrao exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor; III - se destinar a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas;

61

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

IV - corresponder a compromissos assumidos no exterior. Art. 59 - O empenho da despesa no poder exceder o limite dos crditos concedidos. Art. 60 - vedada a realizao de despesa sem prvio empenho. 1 - Em casos especiais previstos na legislao especfica ser dispensada a emisso da nota de empenho. Art. 61 - Para cada empenho ser extrado um documento denominado "nota de empenho" que indicar o nome do credor, a representao e a importncia da despesa, bem como a deduo desta do saldo da dotao prpria.

3.4.2.2. Liquidao o estgio que consiste na verificao do direito do credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. Trata-se, portanto de um conjunto de atos praticados pelos rgos competentes, segundo a Lei 4.320/64:
Art. 62 - O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. Art. 63 - A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. Decreto n 4.049/2001 1 - Essa verificao tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importncia exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao. 2 - A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados ter por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho; III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio.

3.4.2.3. Pagamento Representa a fase final do processo da despesa pblica. O pagamento somente poder ser efetuado quando ordenado, aps sua regular liquidao. Pode ser realizado mediante ordem bancria, cheque ou na boca do cofre. Atualmente, na Unio e em alguns estados, como a Bahia, os pagamentos so realizados mediante ordens bancrias eletrnicas. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. A Ordem de Pagamento o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga; tal ordem s pode ser exarada em documentos processados pelo setor de contabilidade do rgo pblico. Vejamos o que diz a Lei 4.320/64:
Art. 64 - A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. Pargrafo nico. A ordem de pagamento s poder ser exarada em documentos processados pelos servios de contabilidade. Art. 65 - O pagamento da despesa ser efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente institudos por estabelecimentos bancrios credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.

3.4.3. Adiantamento ou Suprimentos de Fundos


Adiantamento o numerrio que o Tesouro coloca disposio de uma repartio, a fim de lhe dar condies de realizar despesas que, por sua natureza ou urgncia, no possam aguardar o processo normal. O diretor da repartio designa um funcionrio para responder pela movimentao do adiantamento; ele ser o nico responsvel pela boa aplicao do dinheiro e prestar contas dentro do prazo regulamentar aos rgos controladores da execuo oramentria e financeira, ao controle interno e ao Tribunal de Contas.

62

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

O Adiantamento constitui uma forma de pagar despesas oramentrias; o que diz o artigo 68 da Lei 4.320/64:
Art. 68 - O regime de adiantamento aplicvel aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerrio a servidor, sempre precedida de empenho na dotao prpria para o fim de realizar despesas que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao. Art. 69 - No se far adiantamento a servidor em alcance nem a responsvel por dois adiantamentos.

O decreto n. 93.872, de 23/12/86, por sua vez, traz as seguintes prescries:


Art . 45. Excepcionalmente, a critrio do ordenador de despesa e sob sua inteira responsabilidade, poder ser concedido suprimento de fundos a servidor, sempre precedido do empenho na dotao prpria s despesas a realizar, e que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao, nos seguintes casos (Lei n. 4.320/64, art. 68 e Decreto-lei n. 200/67, 3 do art. 74): I - para atender despesas eventuais, inclusive em viagem e com servios especiais, que exijam pronto pagamento em espcie. (Redao dada pelo Decreto n. 2.289, de 4.8.1997) Il - quando a despesa deva ser feita em carter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; e III - para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, no ultrapassar limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda. 1 O suprimento de fundos ser contabilizado e includo nas contas do ordenador como despesa realizada; as restituies, por falta de aplicao, parcial ou total, ou aplicao indevida, constituiro anulao de despesa, ou receita oramentria, se recolhidas aps o encerramento do exerccio. 2 O servidor que receber suprimento de fundos, na forma deste artigo, obrigado a prestar contas de sua aplicao, procedendo-se, automaticamente, tomada de contas se no o fizer no prazo assinalado pelo ordenador da despesa, sem prejuzo das providncias administrativas para a apurao das responsabilidades e imposio, das penalidades cabveis (Decreto-lei n. 200/67, pargrafo nico do art. 81 e 3 do art. 80). 3 No se conceder suprimento de fundos: a) a responsvel por dois suprimentos; b) a servidor que tenha a seu cargo e guarda ou a utilizao do material a adquirir, salvo quando no houver na repartio outro servidor; c) a responsvel por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, no tenha prestado contas de sua aplicao; e d) a servidor declarado em alcance. 4 Os valores limites para concesso de suprimento de fundos, bem como o limite mximo para despesas de pequeno vulto de que trata este artigo, sero fixados em portaria do Ministro de Estado da Fazenda. (Pargrafo includo pelo Decreto n. 1.672, de 11.10.1995) Art . 46. Cabe aos detentores de suprimentos de fundos fornecer indicao precisa dos saldos em seu poder em 31 de dezembro, para efeito de contabilizao e reinscrio da respectiva responsabilidade pela sua aplicao em data posterior, observados os prazos assinalados pelo ordenador da despesa (Decreto-lei n. 200/67, art. 83). Pargrafo nico. A importncia aplicada at 31 de dezembro ser comprovada at 15 de janeiro seguinte.

E mais:
Art . 39. Respondero pelos prejuzos que acarretarem Fazenda Nacional, o ordenador de despesas e o agente responsvel pelo recebimento e verificao, guarda ou aplicao de dinheiros, valores e outros bens pblicos (Decretolei n. 200/67, art. 90). Pargrafo nico. O ordenador de despesa, salvo conivncia, no responsvel por prejuzos causados Fazenda Nacional, decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas.

63

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

3.4.4. Restos a Pagar - RP


Constituem Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas no pagas at 31 de dezembro, distinguindo-se as despesas processadas das no processadas. A inscrio de determinado compromisso em Restos a pagar corresponde a uma receita extra-oramentria no Balano Financeiro.
Art. 36 - Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no-processadas (Lei 4.320/64). Decreto 93.872/86: Art . 67. Considerem-se Restos a Pagar as despesas empenhadas e no pagas at 31 de dezembro, distinguindo-se as despesas processadas das no processadas (Lei n. 4.320/64, art. 36). 1 Entendem-se por processadas e no processadas, respectivamente, as despesas liquidadas e as no liquidadas, na forma prevista neste decreto. 2 O registro dos Restos a Pagar far-se- por exerccio e por credor. Art . 68. A inscrio de despesas como Restos a Pagar ser automtica, no encerramento do exerccio financeiro de emisso da Nota de Empenho, desde que satisfaa s condies estabelecidas neste Decreto, e ter validade at 31 de dezembro do ano subseqente. Art . 69. Aps o cancelamento da inscrio da despesa como Restos a Pagar, o pagamento que vier a ser reclamado poder ser atendido conta de dotao destinada a despesas de exerccios anteriores. Art . 70. Prescreve em cinco anos a dvida passiva relativa aos Restos a Pagar.

Restos a pagar processados so aqueles referentes a despesas regularmente empenhadas e liquidadas, estando o processo pronto para pagamento. Neste caso, direito do credor lquido e certo. Restos a pagar no processados correspondem a despesas regularmente empenhadas mas no liquidadas. Neste caso o servio no foi prestado, ou a mercadoria no foi entregue, a obra no foi executada etc.

64

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

A inscrio em RP ocorre no encerramento do exerccio financeiro, por meio dos registros contbeis pertinentes. Os RP constituem Dvida Flutuante54, devendo ser registrados por exerccio e por credor, distinguindo-se as despesas processadas das no processadas. A prescrio dos RP ocorre em cinco anos, contados a partir da data de inscrio, salvo interrupes decorrentes de atos judiciais. A baixa dos RP ocorre no mbito administrativo, com base em prazo definido em norma regulamentar ou quando verificado a no entrega do material, a no prestao do servio ou a no execuo da obra. O art. 42 da LRF probe aos titulares do poder executivo de contrair, nos dois ltimos quadrimestres do mandato, obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja disponibilidade de caixa para este feito.

3.4.5. Despesas de Exerccios Anteriores


uma dotao oramentria que se destina a dar condies de empenhar as despesas resultantes de compromissos gerados em exerccios j encerrados, desde que o oramento do exerccio em que foram originadas possusse saldo suficiente para atend-las, e estas, no tenham sido processadas poca. Podem ser tanto despesas correntes quanto despesas de capital.
54

Dvida Flutuante Pblica A contrada pelo Tesouro Nacional, por um breve e determinado perodo de tempo, quer como administrador de terceiros, confiados a sua guarda, quer para atender s momentneas necessidades de caixa. Segundo a Lei n 4.320/64, a dvida flutuante compreende os restos a pagar, excludos os servios de dvida, os servios de dvida a pagar, os depsitos e os dbitos de tesouraria. Distinguido os tipos de dvida do setor pblico: Dvida Consolidada Ver Dvida Fundada. Dvida Pblica Dvida contrada pelo governo com o objetivo de financiar gastos no cobertos com a arrecadao de impostos. Dvida Pblica Contratual Dvida do Governo Federal baseada em contratos de emprstimo ou financiamentos com organismos multilaterais, agncias governamentais ou credores privados. A Dvida Contratual pode ser externa e interna, em moeda nacional e estrangeira. Dvida Pblica Externa Compromissos assumidos por entidade pblica gerando a obrigao de pagamento do principal e acessrios. Dvida Fundada Pblica Compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contrados para atender a desequilbrio oramentrio ou a financiamento de obras e servios pblicos. Dvida Interna Pblica Compromissos assumidos por entidade pblica dentro do pas, portanto, em moeda nacional. Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) A DLSP definida como o balanceamento entre as dvidas e os crditos do setor pblico no-financeiro e do Banco Central. Os saldos so apurados pelo critrio de competncia, ou seja, a apropriao de encargos contabilizada na forma pro rata, independente da ocorrncia de liberaes ou reembolsos no perodo. Eventuais registros contbeis que no utilizam esse critrio so corrigidos para manter a homogeneidade da apurao. A Dvida Lquida do Setor Pblico utilizada como base para o clculo do dficit pblico "abaixo da linha". Os saldos da dvida externa brasileira so primeiramente convertidos para dlar americano, e posteriormente convertidos para reais pela cotao de venda do dlar dos Estados Unidos no mercado de cmbio de taxas livres. Diferentemente de outros pases, o conceito de dvida lquida utilizado no Brasil considera os ativos e passivos financeiros do Banco Central, incluindo, dessa forma, a base monetria como componente da dvida, principalmente, pelo fato de constituir forma de financiamento, como ser desenvolvido no item das necessidades de financiamento do setor pblico. Dvida Pblica Compromissos de entidade pblica decorrentes de operaes de crditos, com o objetivo de atender s necessidades dos servios pblicos, em virtude de oramentos deficitrios, caso em que o governo emite promissrias, bnus rotativos, etc., a curto prazo, ou para a realizao de empreendimentos de vulto, em que se justifica a emisso de um emprstimo a longo prazo, por meio de obrigaes e aplices. Os emprstimos que caracterizam a dvida pblica so de curto ou longo prazo. A dvida pblica pode ser proveniente de outras fontes, tais como: depsitos (fianas, caues, cofre de rgos, etc.), e de resduos passivos (restos a pagar). A dvida pblica classifica-se em consolidada ou fundada (interna ou externa) e flutuante ou no consolidada. Dvida Pblica Mobiliria a dvida pblica representada por ttulos pblicos emitidos pelo Tesouro Nacional Dvida Pblica Federal (DPF) Refere-se a todas as dvidas (contratual e mobiliria, interna e externa) assumidas pela esfera federal. Dvida Pblica Federal Externa (DPFe) a dvida captada no mercado internacional Pode ser denominada em moeda estrangeira (dlares, euros, ienes, etc) ou moeda local (reais). Pode ser dividida em mobiliria e contratual. Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna (DPMFi) a dvida pblica representada por ttulos de emisso do Tesouro Nacional no mercado domstico. Dvida No Consolidada Ver Dvida Flutuante.

65

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

O art. 37 da Lei 4.320/64 define como Despesas de Exerccios Anteriores (DEA) como sendo as despesas para as quais o oramento respectivo consignava crdito prprio, com saldo suficiente para atend-las, que no se tenham processado poca prpria, bem como os Restos a Pagar com prescrio interrompida e os compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio correspondente, que podero ser pagos conta de dotao especfica consignada no oramento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possvel, a ordem cronolgica. Decreto 93.872/86:
Art. 22. As despesas de exerccios encerrados, para as quais o oramento respectivo consignava crdito prprio com saldo suficiente para atend-las, que no se tenham processado na poca prpria, bem como os Restos a Pagar com prescrio interrompida, e os compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio correspondente, podero ser pagos conta de dotao destinada a atender despesas de exerccios anteriores, respeitada a categoria econmica prpria (Lei n 4.320/64, art. 37). 1 O reconhecimento da obrigao de pagamento, de que trata este artigo, cabe autoridade competente para empenhar a despesa. 2 Para os efeitos deste artigo, considera-se: a) despesas que no se tenham processado na poca prpria, aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exerccio correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigao; b) restos a pagar com prescrio interrompida, a despesa cuja inscrio como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor; c) compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio, a obrigao de pagamento criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante aps o encerramento do exerccio correspondente.

3.4.6. A conta nica do Tesouro


Conta nica do Tesouro uma conta que objetiva acolher todas as disponibilidades financeiras do ente federativo, inclusive fundos, de suas autarquias e fundaes. Constitui importante instrumento de controle das finanas pblicas, uma vez que permite a racionalizao da administrao dos recursos financeiros, reduzindo a presso sobre a caixa do Tesouro, alm de agilizar os processos de transferncia e descentralizao financeira e os pagamentos a terceiro. O Estado da Bahia tem trabalhado com o propsito de adoo da conta nica para melhor instrumentalizar os controles financeiros. Nesse processo, vem adotando o Sistema de Caixa nico, regulamentado pelo Decreto Estadual N 11.243 de 15 de outubro de 2008 que dispe sobre a centralizao, aplicao, resgate e suprimento de saldos de contas correntes integrantes do Sistema de Caixa nico, de titularidade do Poder Executivo do Estado da Bahia: Art. 1 - O Sistema de Caixa nico do Estado ser operacionalizado atravs da Conta nica aberta no Banco do Brasil, agncia 3832-6/Governo Salvador, na qual processar-se-o a destinao, aplicao e regate dos recursos do errio estadual, bem como o suprimento entre subcontas correspondentes s unidades oramentrias e gestoras da Administrao Direta, suas autarquias, fundaes e fundos especiais integrantes daquele Sistema. O sistema constitudo da Conta nica do Tesouro Estadual e das subcontas dos rgos da Administrao Direta, dos convnios, das autarquias, das fundaes, dos fundos e das Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista, sendo que para as duas ltimas entidades, a adeso facultada mediante a celebrao de convnio com a Secretaria da Fazenda. O Sistema de Caixa nico operacionalizado por meio de ferramenta disponibilizada pelas instituies financeiras e tem como principal objetivo otimizar a aplicao dos recursos financeiros, consolidando para tanto, todos os recursos disponveis na Conta nica do Tesouro e nas subcontas dos rgos, fundos e entidades integrantes do sistema.
66

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Captulo 4 CICLO DO PLANEJAMENTO


Segundo o pensador contemporneo, Carlos Matus (1996), Planejar significa pensar antes de agir, pensar sistematicamente, com mtodo; explicar cada uma das possibilidades e analisar suas respectivas vantagens e desvantagens;.55 Corroborando, num recente trabalho, o Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto, por meio da sua Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (2010), definiu: Planejar uma atividade estratgica alinhada com uma viso de futuro estabelecida, que se desenvolve a partir das necessidades das organizaes em coordenar recursos humanos, materiais, financeiros e logsticos. estabelecer, a priori, os resultados ou objetivos a serem alcanados, sob o contexto estratgico da organizao, e definir as aes, os produtos e as metas para que se atinjam tais resultados no prazo estipulado. Em uma sociedade competitiva e complexa, planejar vital, pois significa estruturar-se para enfrentar alteraes de contexto que requeiram um processo decisrio tempestivo que propicie eventuais correes de rumo.56 A crescente demanda da sociedade por servios impe ao administrador pblico uma maior eficincia na aplicao dos recursos pblicos, com maior eficcia e efetividade das aes desenvolvidas, tornando a funo de planejamento cada vez mais reconhecida e vital, seno vejamos: O Planejamento, tal como conhecido, revela-se uma atividade recente na histria, sendo introduzido nas organizaes especialmente como decorrncia da crescente complexidade das demandas da sociedade, que passa a exigir maior qualidade, diversidade e disponibilidade dos produtos e servios ofertados pelos governos e pelo setor privado. A diversidade de experincias e de estudos relacionados gesto de processos e produtos em instituies de toda natureza, nas ltimas dcadas, tem propiciado importantes progressos no conhecimento e nas prticas de planejamento.57 Planejamento pode ser entendido como o conjunto de aes desenvolvidas, de forma sistemtica e continuada, com o objetivo de selecionar os meios disponveis mais adequados para a realizao de resultados definidos previamente do modo mais eficiente.58

4.1. Ciclo PDCA - Processo de Melhoria Contnua do Desempenho59, 60


As organizaes pblicas percebem hoje a necessidade de adotar instrumentos de gesto de processos e sistemas que as tornem mais competitivas. So esses instrumentos que possibilitaro a sua sobrevivncia em um mercado globalizado. Dentre os mtodos utilizados destaca-se, pelo seu uso universal, o Ciclo do PDCA. Desenvolvido na dcada de 1930 por Walter A. Shewhart nos EUA, no Bell Laboratories, o Ciclo do PDCA resultou da anlise estatstica do controle de processos. Em 1950, ele foi adotado por W. E. Deming para desenvolver os conceitos de qualidade total no Japo e se popularizou. O Ciclo do PDCA projetado para sistematizar o planejamento e a execuo das aes organizacionais em uma espiral crescente de melhoria. As prticas, processos ou padres sempre podem ser reavaliados, permitindo melhorias ou implantao de mtodos mais adequados, que favorecem a reduo dos custos e aumentam a produtividade organizacional. Para ser eficaz, deve estar disseminado e dominado
55 56

HUERTAS, Franco. O mtodo PES: entrevistas com Matus. So Paulo: Edies Fundap, 1996. P. 12. Brasil. Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Conhecimento das Polticas Pblicas Organizado em Temas. Braslia: MP. SPI, 2010. Disponvel em <http://portalspi.planejamento.gov.br>. Acesso em 16/04/2011. P. 13. 57 ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel; MEDEIROS, Mrcio Bastos; SILVA, Paulo Henrique Feij de. Gesto de finanas pblicas. 2 Edio. Braslia: Editora Gesto Pblica, 2008. P. 113. 58 Idem, p. 114. 59 SEPLAN-AM: Avaliacao_e_Monitoramento_de_Programas. 60 Ministrio do Planejamento: Gespblica, 2006. 67

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

conceitual e operacionalmente por todos os colaboradores da organizao. O PDCA uma ferramenta de extrema versatilidade e pode ser aplicada em toda a organizao. O ciclo apresenta quatro fases, representadas pelas respectivas letras, que so as iniciais, em ingls, dos procedimentos a serem adotados: Plan, Do, Check e Act. Sua dinmica se revitaliza a cada fechamento, que marcado pelo incio de uma nova fase: planejar (definio de metas, formulao das Polticas Pblicas, elaborao dos instrumentos de planejamento), fazer (efetivar o planejado, implementar as polticas pblicas, execuo fsica/financeira do oramento), verificar (acompanhar a eficcia da ao, monitoramento, avaliao) e agir (melhorar os resultados, ajustar as Polticas Pblicas nos planos ou nos oramentos face a avaliao), reiniciando-se em seguida.

Na fase do planejamento (1 etapa), so especificados: os objetivos da organizao; as prticas a serem utilizadas para a obteno dos resultados; a alocao dos recursos necessrios como: humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos e

A C

P D

os indicadores a serem empregados no acompanhamento do que foi planejado.

Em resumo, o Ciclo do PDCA um instrumento verstil, possvel de aplicao em diferentes situaes e nos mais variados nveis, promovendo a eficincia e a eficcia. Essa fase considerada por muitos estudiosos a mais importante do ciclo, pois as definies que nela ocorrem orientam todos os procedimentos seguintes. a etapa da eficcia e deve ser elaborada cuidadosamente.

A C

P D

Na execuo (2 etapa), so implementadas as estratgias e aes definidas no planejamento. Compreende dois momentos: o da educao e treinamento e o da execuo em si. No primeiro, as pessoas so preparadas para atuar utilizando as prticas e padres estabelecidos. No segundo, as atividades so colocadas em prtica.

68

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

A C
variam

P D

A fase da verificao (3 etapa) est relacionada com a averiguao das aes executadas e com a anlise crtica dos procedimentos adotados. Essa etapa fundamental, pois orientar a correo das aes, das prticas de gesto ou dos padres definidos. Nela ocorre a comparao dos resultados obtidos com os que foram estabelecidos no planejamento. Para realizar a comparao so utilizados indicadores (itens de controle), definidos durante o planejamento, uma vez que estes conforme as necessidades da organizao, seus objetivos e metas.

A C

P D

A ltima fase a da ao corretiva (4 etapa), onde ocorrem os processos de melhorias ou correes dos padres. As aes podem se restringir s melhorias focalizadas, relacionadas ao aperfeioamento ou correo dos padres j estabelecidos durante o planejamento. Podem, tambm, ser realizadas no mbito da organizao, de forma mais ampla, alterando diretrizes ou prticas de gesto, ou seja, alterando o prprio planejamento.

4.2. Ciclo de Gesto dos Recursos Pblicos61


(P) Planejamento TTULO II, III e IV da Lei 4.320 (*) (D) Execuo TTULO V e VI da Lei 4.320 (*) (C) Controle / Acompanhamento TTULO VIII da Lei 4.320 (*) (A) Aes de Melhoria Decises de Gesto ( Discricionariedade ) (**)
(*) Combinado com outras normas, ex.: CF, DL 200, LRF, PPA, LDO, LOA, .... (**) Iniciativas SOF para Permitir Fazer Acontecer (Agir para Rever o Plano)

A Action Agir

P Plan
Planejar

Equivale ao Ciclo PDCA, idealizado por Shewhart e divulgado por Deming (aps II Grande Guerra) Visa a Melhoria Con nua Qualidade)

C Check Controlar / Acompanhar

D Do Executar

61

SOF Secretaria de Oramento Pblico


69

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Ciclo de Gesto dos Recursos Pblicos -

PDCA

62

Governo

Vulnerabilidades e Potencialidades Demandas Sociais Anlise Macroeconmica Definio da Realidade

Diretrizes

Estratgias Governamentais

Sociedade Economia

Diagnstico

Infraestrutura

Carncias de Infraestrutura

Define Programas Temticos


Objetivos, Metas, Iniciativas

Elabora Plano Plurianual


Proposta do PPA

E S T R A T G I C O

Elabora Plano Plurianual

Reviso do Plano
Metas

Avalia Programas e Aes


Informaes Elaborao

Legislativo

Lei do PPA

Proposta de Priorizao das Metas

Elabora L.D.O.

Prioridades

Aprovao de Priorizao das Metas

T T I C O
Elabora Oramento

Proposta Oramentria Compatibilizada com LDO Aprovao do Oramento

Governo
Elabora Oramento
Recursos Oramentrios

Situao Econmico Financeira

Avalia Programas e Aes

Execuo Oramentria
Inf. Oramentrias e Financeiras

Informaes Fsicas

Medidas Corretivas dos Fatores de Produo


62

Acompanhamento Execuo Oramentria

Informaes Reavaliao do Plano

O P E R A C I O N A L

Secretaria de Oramento Federal - SOF Coordenao-Geral de Inovao, Assuntos Oramentrios e Federativos CGOFI - IX Semana de Administrao Oramentria, Financeira e de Contrataes Pblicas 70

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

4.3. Horizontes Temporais do Planejamento


O ciclo do planejamento governamental estrutura-se em trs horizontes temporais sendo que, quanto maior o prazo, seu instrumento de carter mais indicativo, estratgico, seletivo, qualitativo e agregado, e de forma inversa, quanto menor o prazo, o documento de carter mais normativo, operacional, especializado e discriminado.

4.3.1. Planejamento de Longo Prazo


Embora a Constituio no exija a instituio do Plano Estratgico por lei, de fundamental importncia que as organizaes desenvolvam a prtica da sua elaborao. Trata-se do instrumento de maior amplitude, com horizontes de longo prazo, coerente com a Viso de Futuro, Misso e Objetivos mais abrangentes definidos para o Estado, uma vez que extrapola o horizonte temporal de um mandato de Governo e incorpora a viso e a matriz concebidas para construo do cenrio futuro, detalhados nos planos estratgicos A estratgia a principal referncia da instituio em suas aes cotidianas. As escolhas nos nveis ttico e operacional devero ser procedidas de modo a garantir que a instituio evolua dentro da estratgia traada. A essas escolhas denominamos opes tticas e operacionais. Assim, o planejamento estratgico tem a funo de, por meio da estratgia traada, orientar a gesto das organizaes e influenciar o processo decisrio de seus dirigentes. Alguns pressupostos so comuns s diferentes metodologias de planejamento estratgico: Deve contribuir para a consecuo dos objetivos organizacionais; Deve preceder as demais funes da organizao; Deve buscar o maior nvel possvel de penetrao e abrangncia, podendo inclusive provocar modificaes na forma de atuao da organizao; Deve buscar maior eficincia, eficcia e efetividade (maximizao dos resultados e minimizao das deficincias).63 Na dimenso estratgica, a Bahia est focada no desenvolvimento econmico sustentvel do Estado o que constitui referencial para elaborao do Plano Plurianual e demais instrumentos de planejamento. A viso de futuro da estratgia de desenvolvimento, que serviu de parmetro para a elaborao dos instrumentos legais de planejamento vigentes, de ser um Estado que oferea sua populao qualidade de vida e maior participao nos resultados econmicos com equilbrio social e tnico, e que esteja integrado nacional e internacionalmente. O modelo de gesto est baseado na Governana Solidria que tem como elementos centrais a tica no tratamento das questes pblicas, a Democracia permeando a relao entre Governo e sociedade, a Transparncia e o Controle Social das aes do Governo, a Participao Cidad na formulao e implementao de polticas pblicas, o compromisso com a Efetividade, a Territorializao das aes, a Transversalidade e a Descentralizao Administrativa.

4.3.2. Planejamento de Mdio Prazo


O Plano Plurianual PPA estabelece, de forma regionalizada, o plano de ao do Governo para um perodo de quatro anos, reunindo os programas, aes e metas da Administrao Pblica e incorporando as diretrizes do Plano Estratgico de Governo.

63

ALBUQUERQUE; FEIJ; SILVA (2008). Ob. Cit. P. 118. 71

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

4.3.3. Planejamento de Curto Prazo


Os instrumentos legais do planejamento oramentrio de curto prazo tm vigncia no perodo de um ano e se constituem nas leis de Diretrizes Oramentrias LDO e Oramentria Anual LOA e no Cronograma Financeiro (LRF art. 8).

4.4. Instrumentos de Planejamento: PPA, LDO e LOA


A Constituio Federal de 1988 trata das funes de planejamento em vrios dos seus dispositivos, mais especificamente nos arts. 165 a 169, instituindo trs instrumentos bsicos a serem estabelecidos por leis de iniciativa do Poder Executivo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. A instituio de uma trade de instrumentos integrados entre si tem com o objetivo criar um processo de planejamento de longo, mdio e curto prazos, conformando um sistema composto das seguintes peas:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais.

O PPA, com vigncia de quatro anos, tem como funo estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de mdio prazo da administrao pblica. Cabe LDO, anualmente, enunciar as polticas pblicas e respectivas prioridades para o exerccio seguinte. J a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programao das despesas para o exerccio financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA os programas que recebero prioridade no exerccio seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um plano de mdio-prazo do governo, e a LOA, que o instrumento que viabiliza a execuo do plano de trabalho do exerccio a que se refere. 64 Apesar desses trs instrumentos serem leis ordinrias, costuma-se atribuir uma precedncia funcional entre o PPA, a LDO e a LOA, em funo do contedo e competncia de cada uma delas.

PPA
2012/2015

LDO
2012 2013 2014 2015

LOA
2012 2013 2014 2015

64

Cmara dos Deputados http://www2.camara.gov.br Vander Gontijo(*) 72

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Ainda de acordo com a Constituio Federal, o exerccio da funo do planejamento um dever do Estado, tendo carter determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.

Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e institucional para a ao nacional, bem como para a formulao dos planos regionais e setoriais. O 1 do inciso XI do art. 167 da Constituio Federal um argumento forte em relao importncia que os constituintes deram ao planejamento no Brasil:
1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.

Ao instituir estes trs instrumentos, a CF/88 prev claramente a necessidade de integrao entre as funes de planejamento e oramento, exigindo a compatibilizao e a consonncia dos planos gerais, setoriais e regionais de desenvolvimento econmico e social com o Plano Plurianual - PPA.
4 - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165).

Quanto aos planos, a Constituio Federal concebe duas modalidades: o plano plurianual, que estabelece as diretrizes, objetivos e metas governamentais para o perodo de quatro anos, orientando as programaes oramentrias anuais, e os planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento, cujo contedo deve est sempre em consonncia com o plano plurianual. A novidade, na norma constitucional, a criao da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, com a finalidade, dentre outras, de destacar, da programao plurianual, as prioridades e metas a serem contempladas nos oramentos anuais, e orientar a sua elaborao.

ELABORAO

AVALIAO

INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO

APROVAO

EXECUO

4.4.1. Elaborao da Proposta


Ao Poder Executivo atribuda a competncia de iniciativa ou proposio dos projetos de lei dos instrumentos (PPA, LDO, LOA). Esta fase caracteriza o momento em que todos os rgos e entidades que compem a administrao pblica, sob a coordenao do rgo central de planejamento SEPLAN, apresentam suas propostas setoriais para consolidao em um nico documento, compatibilizando-o com a estimativa das receitas esperadas para o prximo ano.

73

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Aps a unificao das propostas dos Poderes, o projeto de Lei encaminhado, ao Poder Legislativo, junto com mensagem do chefe do Poder Executivo, para aprovao.

4.4.2. Discusso, Votao e Aprovao


4.4.2.1. Discusso e Votao da Proposta
No Legislativo, o projeto encaminhado Comisso Finanas, Oramento, Fiscalizao e Controle, a que se refere o pargrafo 1 do art. 160 da Constituio Estadual, hoje composta por 8 (oito) membros titulares (Deputados). Aps aprovao da redao final, o projeto encaminhado ao Chefe do Poder Executivo para sano.

4.4.2.2. Sano e Veto


O Chefe do Poder Executivo ter 15 (quinze) dias teis, a contar da data do recebimento do projeto, para sancionar ou vetar (no todo ou em parte) o texto aprovado pelo Legislativo, se consider-lo inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, tendo 48 horas para comunicar ao presidente da Assemblia Legislativa as razes do veto (art. 80 CE). O silncio do Chefe do Poder Executivo importa sano. O veto, caso ocorra, ser apreciado no prazo de trinta dias, a contar de seu recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados, em escrutnio secreto. Esgotado o prazo de trinta tias, sem deliberao, o veto ser includo na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies at votao final. Se o veto no for mantido, o projeto ser enviado ao governador para promulgao. Se a lei no for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo governador, o presidente da Assemblia Legislativa promulga-la- e, se este no o fizer em igual prazo, caber a um dos vicepresidentes faz-lo, obedecida a hierarquia na composio da Mesa. (Art. 80 CE).

4.4.2.3. Promulgao
A promulgao o ato que sucede decretao ou a sano como elemento indispensvel ao incio da exigibilidade das regras e princpios contidos na lei que se divulga. a prpria divulgao ou publicao do texto legal, de modo solene. CASTRO65

4.4.3. Implementao ou Execuo


A implementao das polticas pblicas que se d atravs da execuo do oramento constitui a concretizao anual dos objetivos e metas determinados para o setor pblico, no processo de planejamento integrado, e implica a mobilizao de recursos humanos, materiais e financeiros. nesta fase, que dura todo o exerccio, que se efetiva a arrecadao das receitas previstas e a realizao das despesas programadas.

4.4.4. Controle e Avaliao


4.4.4.1. Controle
O controle exerce na administrao sistmica papel fundamental no desempenho eficaz de qualquer organizao. atravs dele que detectamos eventuais desvios ou problemas que ocorrem durante a execuo de um trabalho, possibilitando a adoo de medidas corretivas para que o processo se reoriente na direo dos objetivos traados pela organizao.CASTRO66

65 66

CASTRO, Rbison Gonalves. CASTRO, Rbison Gonalves. 74

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Na administrao pblica federal, o art. 6 do Decreto-Lei n 200/67 colocou o CONTROLE, ao lado do planejamento, entre os cinco princpios fundamentais que norteiam as suas atividades. Apesar de no possuir instrumento legal correspondente, a Constituio Estadual de 1989 traz no art. 80 a necessidade de existncia do controle interno e externo de cada poder.
Art. 89 - A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do Estado e dos Municpios, includa a das entidades da administrao indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes, renncia de receitas (*), ser exercida pela Assemblia Legislativa, quanto ao Estado, e pelas Cmaras Municipais, quanto aos Municpios, mediante controle externo e sistema de controle interno de cada Poder.

A Lei n 4.320/64 estabelece que o controle da execuo oramentria e financeira da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal ser exercido pelos Poderes Legislativo e Executivo, mediante controles externo e interno, respectivamente. Conforme o art. 75 da Lei n 4.320/64, o controle da execuo oramentria compreender:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; II - a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblico; e III - o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios.

Exercidas em todos os nveis e no s atravs de um rgo especfico mas tambm das chefias competentes e dos prprios rgos de cada sistema, as atividades de controle interno est institucionalmente atribuda Auditoria Geral do Estado AGE. J o controle externo ser exercido pela Assemblia Legislativa, atravs do Tribunal de Contas do Estado TCE. J a Lei Estadual n 2.322 reza o seguinte:
Artigo 70 - O contrle da execuo oramentria pelo Poder Legislativo tem por objetivo verificar a probidade da administrao, a guarda e legal emprgo dos dinheiros pblicos e o cumprimento da Lei de Oramento. Artigo 71 - Observam-se os seguintes princpios quanto fiscalizao e ao contrle da execuo oramentria: I - proibio de estrno de verbas; II - acompanhamento da execuo dos programas por meio de unidades de medida e prazos de execuo prviamente estabelecidos; III - condicionamento de eficcia dos contratos ao registro prvio pelo Tribunal de Contas; IV - instruo da comprovao de despsa com a realizao de obras, aquisio e instalao de equipamentos com laudo tcnico em que se ateste sua execuo, condies tcnicas de realizao e concordncia com as plantas, projetos, oramentos e especificaes aprovadas; V - aprovao prvia dos projetos e oramentos por autoridade competente seja qual fr a modalidade da execuo e a origem dos recursos.

4.4.4.2. Avaliao
A avaliao, mesmo se confundindo muitas vezes com o controle, preocupa-se especIficamente com os resultados efetivos dos programas realizados durante o ano, em termos de benefcios gerados para a populao. A avaliao utiliza-se, entre outros instrumentos, dos indicadores, definidos no PPA, de forma que possa ser aferida a eficcia, eficincia, efetividade e economicidade dos programas executados: Os indicadores para Avaliao de Desempenho uma classificao relacionada avaliao dos recursos alocados e aos resultados alcanados. Podem ser: Eficcia: capacidade de cumprir metas e produzir os produtos planejados. A eficcia aponta o grau com que um Programa atinge as metas e objetivos planejados, ou seja, uma vez estabelecido o referencial (linha de base) e as metas a serem alcanadas, utiliza-se indicadores de resultado para avaliar se estas foram atingidas ou superadas;

75

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Economicidade: capacidade de reduzir custos; mede os gastos envolvidos na obteno dos insumos (materiais, humanos, nanceiros etc.) necessrios s aes que produziro os resultados planejados. Visa a minimizar custos sem comprometer os padres de qualidade estabelecidos e requer um sistema que estabelea referenciais de comparao e negociao; Eficincia: elevao da produtividade, melhoria da relao custo-benefcio; essa medida possui estreita relao com produtividade, ou seja, o quanto se consegue produzir com os meios disponibilizados. Assim, a partir de um padro ou referencial, a ecincia de um processo ser tanto maior quanto mais produtos forem entregues com a mesma quantidade de insumos, ou os mesmos produtos e/ou servios sejam obtidos com menor quantidade de recursos; Efetividade: capacidade de produzir mudanas na realidade. Efeitos pretendidos. Mede os efeitos positivos ou negativos na realidade que sofreu a interveno, ou seja, aponta se houve mudanas socioeconmicas, ambientais ou institucionais decorrentes dos resultados obtidos pela poltica, plano ou programa.

4.5. Ciclo dos Instrumentos Oramentrios


Convm ressaltar que o ciclo oramentrio no se confunde com o exerccio financeiro. Este, na realidade, o perodo durante o qual se executa o oramento, correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo oramentrio. No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de janeiro e encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispe o art. 34 da Lei n 4.320/64. Por outro lado, o ciclo oramentrio envolve um perodo muito maior, iniciando com o processo de elaborao do oramento, passando pela execuo e encerramento com controle. CICLO DO PLANEJAMENTO DO ESTADO DA BAHIA
PPA PRAZOS
ELABORAO 31 de agosto do primeiro ano do mandato At 22 de dezembro / at o encerramento do 2 perodo da sesso legislativa Durante os ltimos 3 anos de um governo e o primeiro ano do governo seguinte.

LDO RESPONSVEL
Executivo

LOA RESPONSVEL
Executivo

PRAZOS
15 de maio de todos os anos. At 17 de julho / at o encerramento do 1 perodo da sesso legislativa Durante a elaborao da LOA e o ano seguinte.

PRAZOS
30 de setembro de agosto de todos os anos. At 22 de dezembro / at o encerramento do 2 perodo da sesso legislativa 1 de janeiro a 31 de dezembro do ano seguinte.

RESPONSVEL
Executivo

DISCUSSO / VOTAO

Legislativo

Legislativo

Legislativo

EXECUO

AVALIAO E CONTROLE

Interno, durante a execuo. Externo, durante e aps o fim da execuo.

Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e seus respectivos rgos. Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas, Sociedade civil.

Interno durante a execuo. Externo, durante e aps o fim da execuo.

Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e seus respectivos rgos. Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas, Sociedade civil.

Interno durante a execuo. Externo, durante e aps o fim da execuo.

Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e seus respectivos rgos. Secretarias, Legislativo, Tribunal de Contas, Sociedade civil.

76

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Plano Plurianual PPA


(elaborao e reviso)

Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO

Planos e programas estaduais e setoriais


(elaborao e reviso)

Controle e avaliao da execuo oramentria e financeira

Elaborao da Proposta Oramentria Anual - PLOA

Execuo oramentria e financeira


4.5. O Plano Plurianual PPA

Discusso,votao e aprovao da Lei Oramentria Anual -LOA

O Plano Plurianual o planejamento de mdio prazo da Administrao Pblica e tem por finalidade estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de durao continuada.67 O PPA inovao da Constituio da Repblica de 1988. Esse termo substitui os anteriores, s vezes denominados de Plano Plurianual de Investimento, Plano Nacional de Desenvolvimento, entre outros. 68 O PPA doutrinariamente conhecido como o planejamento estratgico de mdio prazo da administrao pblica brasileira. 69 Ao assumir o mandato, j no 1 ano, o Chefe do Poder Executivo elabora o seu planejamento de realizaes, ou seja, estabelece o que pretende executar, em termos de bens e servios, durante seu perodo de governo, 4 anos. Esse planejamento elaborado pelo Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo. uma Lei temporria, com perodo de vigncia para 4 anos. 70 O que foi planejado para 4 anos, atravs da Lei do PPA, dever ser cumprido passo a passo, ano a ano, atravs da Lei Oramentria Anual LOA, ou seja, o PPA e a LOA devem estar coordenados e integrados entre si. Essa previso est no 1 do art. 166 da CF, onde estabelece que nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. 71 72 Como um plano de mdio prazo, atravs dele se procura ordenar as aes do governo que levem a atingir as diretrizes, objetivos e metas fixados para o perodo de quatro anos, tanto no governo federal como nos governos estaduais e municipais.
67
68

AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos 69 AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos 70 AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos 71 AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos 72 Crimes de responsabilidade so infraes poltico-administrativas cujas sanes importam em vacncia do cargo, ou seja, na sada do agente do cargo e sua inabilitao por certo perodo de tempo para o exerccio de funes pblicas. 77

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

O PPA aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitao. Tem vigncia do segundo ano de um mandato presidencial at o final do primeiro ano do mandato seguinte. Tambm prev a atuao do Governo, durante o perodo mencionado, em programas de durao continuada j institudos ou a instituir no mdio prazo. Com a adoo deste plano, tornou-se obrigatrio o Governo planejar todas as suas aes e tambm seu oramento de modo a no ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em programas estratgicos previstos na redao do PPA para o perodo vigente. Conforme a Constituio, tambm sugerido que a iniciativa privada volte suas aes de desenvolvimento para as reas abordadas pelo plano vigente. 73 Ao final de cada exerccio, deve ser realizada uma avaliao dos programas a serem desenvolvidos durante o perodo quadrienal no s apresentando a situao atual, mas tambm sugerindo formas de evitar o desperdcio de dinheiro pblico em aes no significativas. Sobre esta avaliao que devem ser traadas as bases para a elaborao do oramento do prximo perodo. A avaliao anual poder se utilizar de vrios recursos para sua efetivao, inclusive de pesquisas de satisfao pblica, quando viveis. Pode-se afirmar que o Plano Plurianual faz parte da poltica de descentralizao do governo federal, que j prevista na Constituio vigente. Nas diretrizes estabelecidas em cada plano fundamental a participao e apoio das esferas inferiores da administrao pblica, que sem dvida tm mais conhecimento dos problemas e desafios que so necessrios enfrentar para o desenvolvimento sustentvel local.

4.6. A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 74


o instrumento legal que estabelece critrios para a elaborao dos Oramentos Pblicos. De acordo com a Constituio Federal de 1988, compete LDO dispor sobre: as metas e prioridades da administrao pblica de cada ente, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente; a orientao ao elaborar a lei oramentria anual, as alteraes na legislao tributria; o estabelecimento da poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. A LDO estabelece parmetros para a aplicao do recurso oramentrio anual para garantir o objetivo fim, expresso no Plano Plurianual, ou seja, norteia a elaborao do oramento de forma a adequar s diretrizes e objetivos estabelecidos no plano plurianual, restrito ao ano a que se refere, definindo as metas em termos de programas. A LDO integrada por dois anexos: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. O Anexo de Metas Fiscais apresenta metas para cinco variveis: receita, despesa, resultado primrio, resultado nominal e dvida - para o exerccio a que se refere e os dois seguintes. Este anexo pea fundamental na estrutura lgica da LRF. As metas so de perseguio obrigatria e so utilizadas como referencial para adoo de alguns mecanismos de restrio oramentria. Ressalte-se que as metas so definidas por cada ente, sem imposio por outro ente da federao. ATENO: Os municpios com menos de 50.000 habitantes esto obrigados a elaborar o Anexo de Metas Fiscais a partir do exerccio de 2005 (art. 63, LRF). O Anexo de Riscos Fiscais serve para quantificar os passivos contingentes75 e outros riscos capazes de prejudicar o equilbrio das contas pblicas. Tem por objetivo evitar que a materializao destes riscos provoque desequilbrio fiscal. O valor identificado neste anexo deve ser includo na Lei Oramentria Anual (LOA) como Reserva de Contingncia.
73 74 75

AULA N 02: PLANO PLURIANUAL - PARTE II Ponto dos Concursos Wikipdia Passivos contingentes: So obrigaes incertas porque dependem de condio futura. A exemplo de demandas judiciais que podem impor a realizao, adicional, de gastos ou reduo das receitas em relao quele exerccio financeiro. 78

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

4.7. A Lei Oramentria Anual - LOA


A Lei Oramentria Anual - LOA uma Lei especial76 que contm a discriminao da receita e da despesa pblica (estima as receitas que o governo espera arrecadar durante o ano e fixa os gastos a serem realizados com tais recursos), de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade. A Lei Oramentria ou Lei de Oramento tambm conhecida como Lei de Meios, assim denominada porque possibilita os meios para o desenvolvimento das aes relativas aos diversos rgos e entidades que integram a administrao pblica. A lei oramentria constitui o ponto central do ciclo oramentrio, a partir do qual se d a integrao dos planos com o oramento, execuo oramentria e financeira, contabilidade e controle na administrao pblica. Feitas as primeiras consideraes sobre os instrumentos PPA, LDO e LOA, os prximos captulos sero dedicados ao aprofundamento mais detalhado destes assuntos.

76

Lei Ordinria 79

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Captulo 5 - PLANO PLURIANUAL (PPA)


5.1. Introduo ao Planejamento
O planejamento na Administrao Pblica no apenas uma formalidade legal ou constitucional mas trata-se da canalizao esforos no sentido da construo de uma realidade futura melhor do que a presente. Dessa forma, percebe-se que essa conceituao do planejamento aproxima todos de algo que lhes bastante comum, a prtica de planejar. Planejamos para organizar a aplicao dos recursos e esforos do pas, estado ou municpio para que suas instituies possam fornecer populao bens e servios de qualidade e em quantidade adequada s nossas necessidades ao menor custo possvel. Uma ao planejada minimiza o desperdcio de recursos e, os recursos poupados podem ser aplicados naquilo que mais relevante, ampliando, assim, a capacidade dos governos no atendimento s necessidades do povo. O planejamento uma ao contnua que deve ser feito a todo instante. No existe um s momento onde no se planeje algo. Contudo, na administrao pblica, por conta de sua complexidade, o processo de planejamento precisa ser organizado. Isso se justifica pelo fato de que planejar as aes de um governo envolve um nmero expressivo de pessoas e instituies partcipes dessa construo.77 no contexto da Administrao Pblica que surge o Plano Plurianual (PPA) como o instrumento legal de planejamento governamental de maior alcance no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das aes do governo. O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada, conforme disposto no artigo 165 da Constituio Federal de 1988. O PPA declara as escolhas pactuadas com a sociedade e contribui para viabilizar os objetivos fundamentais da Repblica. Alm disso, organiza a ao de governo na busca de um melhor desempenho da Administrao Pblica. 78 O planejamento governamental , portanto, a atividade que, a partir de diagnsticos e estudos prospectivos, orienta as escolhas de polticas pblicas. O PPA 2012-2015, elaborado em 2011, se afirma como instrumento de planejamento governamental que define diretrizes, objetivos e metas com o propsito de viabilizar a implementao e a gesto das polticas pblicas, convergir a dimenso estratgica da ao governamental, orientar a definio de prioridades e auxiliar na promoo do desenvolvimento sustentvel.

77 78

TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA) PPA 2012-2015 Unio 80

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

MANDATO MANDATO DO GOVERNADOR/PRESIDENTE DO GOVERNADOR / VIGNCIA ELEITO DO PPA EM 2010 2011 2012 2013 2014 2015

1 ano do mandato do governador / presidente eleito em 2010 Ele executa o ltimo ano do PPA 2008-2011 e elabora o novo PPA para 2012-2015.

3 ano do mandato do governador / presidente 3 ano do mandatoeleito do em 2010 Ele executa o governador / presidente eleito segundo ano 2012-2015. em 2010 doEle executa o segundo ano do 2012-2015.

1 ano do mandato do governador / presidente eleito 1 2014 ano Ele do executa mandato do em o ltimo governador / presidente eleito ano do PPA 2012-2015 e elabora em 2014 Ele executa o ltimo o novo PPA para 2016-2019. ano do PPA 2012-2015 e elabora

2 ano do mandato do governador / presidente 2 ano do mandatoeleito do em 2010 Ele executa o governador / presidente eleito primeiro anodoEle 2012-2015. em 2010 executa o primeiro ano do 2012-2015.

4 ano do mandato do governador / presidente eleito 4 ano do mandato em 2010 Ele executa do o governador / presidente eleito terceiro ano do 2012-2015. em 2010 de novas Ele eleies executa o Realizao terceiro ano do 2012-2015.

5.2. Competncia, Estrutura e Base Legal do PPA


O Plano Plurianual o instrumento da ao governamental que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica e as despesas de capital e outras delas decorrentes e relativas aos programas de durao continuada.
Art. 165 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada..

Diretrizes: representam o conjunto, estruturado e interativo, das grandes orientaes das aes de governo, ou seja, seus objetivos, estratgias e polticas79[OLIVEIRA] . As diretrizes so, assim, as linhas gerais que desenham o PPA. Na Unio as diretrizes j foram representadas por MEGAOBJETIVOS e MACROOBJETIVOS [PPA 2000/2003], MEGAOBJETIVOS e DESAFIOS [PPA 2004/2007], DIRETRIZES DA POLTICA FISCAL [PPA 2008-2011] e, agora, por MACRODESAFIOS e PROGRAMA TEMTICO [PPA 20122015]. Objetivos: o alvo ou ponto qualificado, com prazo de realizao e responsvel estabelecidos, que se pretende alcanar atravs de esforo extra; um resultado concreto que se quer alcanar; deve ter uma referncia de data e valor de um parmetro a ser alcanado; os objetivos so expressos na programao do PPA; um programa para superao de cada problema identificado como alvo da atuao do poder pblico; um objetivo claro e especfico para cada programa. Metas: a segmentao do objetivo; as datas e os valores dos parmetros so precisos; voltada para o operacional; os indicadores iro possibilitar o acompanhamento das metas; as metas sero definidas no PPA e aquelas priorizadas pela LDO sero objeto da proposta oramentria anual; as metas representam, para cada objetivo ou programa, as parcelas de resultado que se pretende alcanar no perodo de vigncia do plano.

79

OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouas de Oliveira, 2010, Planejamento Estratgico, Editora Atlas, 28 Edio. 81

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Despesas de Capital: o PPA abrange as despesas de capital que so aquelas destinadas aquisio de um bem de capital (Lei n 4.320/1964); para efeitos prticos na elaborao e gesto do PPA, correspondem aos investimentos e inverses financeiras a serem realizados pelos entes da federao (Unio, Estados, Municpios, DF) no perodo de vigncia do PPA; as amortizaes de dvida, outro grupo relacionado s despesas de capital, em geral no so discutidas no processo de elaborao e gesto do PPA uma vez que a dvida possui um plano de gerenciamento prprio. Mas isso no quer dizer que essas despesas no componham o PPA. So despesas de capital e por isso integram o plano.80 Outras despesas decorrentes das despesas de capital: grande parte das despesas de capital geram por conseqncia de seu produto outras despesas, em geral correntes, que decorrem da primeira. Assim, ao construir um posto de sade, o municpio estar realizando uma despesa de capital, mas para oper-lo precisar manter profissionais de sade, material de consumo e servios de manuteno. Essas despesas correntes decorrem da despesa de capital e ampliam os gastos correntes, j assumidos anteriormente. Por essa razo devem tambm fazer parte do PPA. 81 Despesas dos programas de durao continuada: para continuar utilizando o exemplo da construo do posto de sade, no se faz poltica de sade apenas com novos postos de sade. Toda atuao governamental nessa rea de competncia deve ser objeto de planejamento. Mesmo possuindo vigncia quase coincidente com o mandato de 4 anos, tambm finalidade do PPA estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas iniciados no quadrinio anterior. O PPA precisa ser aprovado pelo Legislativo at o final do primeiro ano do mandato do Chefe do Executivo. J o controle e a fiscalizao da execuo do PPA so realizados pelo sistema de controle interno do Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas. O acompanhamento e a avaliao so feitos pelo rgo central de planejamento do Poder Executivo, no caso da Unio o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e, na Bahia, a Secretaria de Planejamento. Conforme a Emenda Constitucional n 50, de 14/02/2006, a sesso legislativa vai do perodo de 02 de fevereiro a 17 de julho, e de 1 de agosto a 22 de dezembro (art. 57 da CF/88). O prazo para envio do projeto de Lei do PPA ao Poder Legislativo o dia 31 de agosto do primeiro exerccio do mandato do Chefe do Poder Executivo. o que consta no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, no seu artigo 35, 2, transcrito a seguir:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa;

5.2.1. Regionalizao do PPA


Nas disposies Constitucionais sobre o PPA, diz-se que:
Art. 165 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada (art. 165).

80 81

TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA) TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA) 82

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

A regionalizao considerada na instituio do PPA determina o impacto que os compromissos e as entregas do Plano tero em cada territrio na medida em que as realidades se diferenciam. O planejador, ao regionalizar, delimita o espao onde determinada carncia de poltica pblica se apresenta de forma mais evidente. O foco na soluo e minimizao dos problemas/desafios onde eles mais se evidenciam constitui-se, assim, numa forma de promover a reduo das desigualdades regionais. A Constituio prev a existncia dos planos e programas estaduais, regionais e setoriais, desde que compatveis com o Plano Plurianual. A grande extenso e diversidade regionais de um pas como o Brasil demanda a regionalizao do PPA para que a identificao da melhor poltica pblica para cada regio seja definida de forma mais precisa e adequada a cada realidade.
Constituio Estadual, art. 159, 4 - Os planos e programas estaduais, regionais e setoriais sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pela Assemblia Legislativa.

A regionalizao definida no art. 159 da CF, que permeia todos os instrumentos de planejamento - ser compatibilizados com o PPA - objetiva, ainda, explicitar a poltica de incentivos e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia alm de considerar na busca da reduo das desigualdades regionais o critrio populacional.
7- Os Oramentos previstos no 5, incisos I e II, tero: I - compatibilizao com o plano plurianual; II - funo de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critrios de populao e renda per capita;

Observe ainda mais uma regra quanto ao PPA, conforme artigo 167 da CF/88:
1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.

Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais sero elaborados em consonncia com o PPA e aprovados pelo Congresso Nacional ou Assemblia Legislativa.

5.2.1.1. Critrios de Regionalizao da Bahia


Na Bahia, a diviso poltica aplicada nos demais estados - resulta em 417 municpios. Para fins estatsticos de estudo o IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica divide a Bahia em meso e microrregies, agrupando os municpios conforme aspectos socioeconmicos. Assim, tem-se no Estado sete mesorregies (do Extremo Oeste Baiano, do Vale So-Franciscano da Bahia, do Centro-Sul Baiano, do Sul Baiano, do Centro-Norte Baiano, do Nordeste Baiano, Metropolitana de Salvador) e 32 microrregies. De acordo com a Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia - SEI, o Estado da Bahia se divide, ainda, em quinze regies econmicas. Existem outras divises na Bahia como a utilizada para na coordenao de aes de promoo turstica Programa de Desenvolvimento Turstico (PRODETUR), que dividiu o Estado em zonas tursticas, as quais so Baa de Todos os Santos, Costa dos Coqueiros, Costa do Dend, Costa do Cacau, Costa das Baleias, Costa do Descobrimento, Caminhos do Oeste, Chapada Diamantina e Lagos do So Francisco. Recentemente, com o objetivo de identificar prioridades temticas definidas a partir da realidade local, possibilitando o desenvolvimento equilibrado e sustentvel entre as regies, passou-se a reconhecer a existncia de 27 Territrios de Identidade - TI, constitudos a partir da especificidade de cada regio baiana. Essa regionalizao espacial, adotada pelo Governo da Bahia, baseou-se nas caractersticas scioeconmicas, polticas, culturais e geo-ambientais, resultante do agrupamento de municpios e associado ao sentimento de pertencimento da populao que tem participao efetiva atravs dos seus representantes.

83

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

O territrio conceituado como um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma populao com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade, coeso social, cultural e territorial. Os territrios definidos constituem-se no somente num critrio de investimento na reduo das desigualdades sociais, mas, principalmente, de potencializao das oportunidades oferecidas em cada regio. Com uma vasta extenso e caracterstica impar quanto ao nmero de divisas, a Bahia, atravs dos territrios de identidade consegue mapear identidades de solo, cultura, clima, populao propcios para investimentos especficos que venham potencializar o desenvolvimento econmico local ou suprir suas carncias.

TERRITRIOS DE IDENTIDADE

84

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

5.3. Objetivos do PPA82


O PPA no se constitui num mero documento legal a ser, como tantas outras atividades, cumpridos pela Administrao Pblica. Seus objetivos vo alm da organizao e norteamento das atividades administrativas, abrangendo outros benefcios. O PPA organiza por programas todas as aes desenvolvidas pela administrao, assegurando o alinhamento destes com a Orientao Estratgica de Governo e com as previses de recursos por rea de atuao. Alm disso, a organizao por programas tambm propicia um ambiente convidativo ao desenvolvimento e aprimoramento do planejamento, do oramento e da gesto por programas em todos os rgos da administrao pblica. O PPA, ao privilegiar o uso de uma linguagem prxima utilizada pela sociedade e organizar as aes de governo voltando-as para um pblico-alvo especfico (parcela da sociedade), presta um grande servio ao processo de comunicao governopopulao e torna pblica a informao referente execuo dos programas do governo, possibilitando um bom nvel de controle social da aplicao dos recursos e uma maior participao da sociedade nos debates inerentes ao processo de elaborao/reviso do PPA. Para maximizar a possibilidade de alcance de resultados, o PPA deve servir como um estmulo ao envolvimento e efetiva participao de outras esferas de governo e mesmo do setor privado na conduo de aes alinhadas aos objetivos expressos no plano e complementares aos esforos despendidos pelo Governo. A gesto do PPA deve privilegiar a adoo de um sistema de gerenciamento estruturado, centrado na estrutura programtica, que facilite a tomada de deciso e a correo de desvios, direcionando os recursos disponveis para o alcance dos resultados pretendidos. O PPA prov todas as condies para que seja avaliada a atuao do governo por meio da mensurao de indicadores associados aos resultados programados e dos efeitos deste sobre a sociedade. A partir da avaliao anual do PPA possvel compatibilizar a alocao de recursos oramentrios com a capacidade de execuo e de gerao de resultados dos programas.

ORGANIZAO POR PROGRAMAS

TRANSPARNCIA

PARCERIAS

GERENCIAMENTO

AVALIAO

5.4. Conceitos e Estrutura do PPA 2012201583


No documento ORIENTAES PARA ELABORAO DO PLANO PLURIANUAL 2012-2015 a Unio apresentou orientaes para a elaborao do PPA 20122015, que expressam a introduo de alteraes significativas na estrutura adotada pelos ltimos trs planos plurianuais do Governo Federal e que tambm se aplicar aos demais governos estaduais e municipais. O sentido geral das mudanas o da busca por um carter mais estratgico para o Plano, criando condies efetivas para a formulao, a gesto e a implementao das polticas pblicas. Alm disso, a nova estrutura define os espaos de atuao do Plano e do Oramento, e qualifica a comunicao com a sociedade.

82 83

TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA) PPA 2012 2015 - Unio 85

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

As categorias a partir das quais o Plano se organiza foram redesenhadas. O binmio Programa-Ao, que estruturava tanto os planos plurianuais como os oramentos, d lugar a Programas Temticos 84, Compromissos/Objetivos e Entregas/Iniciativas, tornando-se a Ao uma categoria exclusiva dos oramentos. Com isso, define-se uma relao de complementaridade entre os instrumentos, sem prejuzo integrao. O Plano tem como foco a organizao da ao de governo nos nveis estratgico e ttico, e o Oramento responde pela organizao no nvel operacional. Busca-se, tambm, maior versatilidade das categorias a partir das quais o Plano organizado. Isso possibilita a explicitao da diversidade dos arranjos empregados para a materializao das polticas pblicas, como mecanismos de identificao, priorizao e seleo de beneficirios e de organizao das relaes entre os entes federados e entre as esferas pblica e privada. Outra consequncia positiva dessa versatilidade o estabelecimento de condies para um melhor tratamento da multissetorialidade que caracteriza diversas polticas, assim como sua organizao a partir dos diferentes recortes territoriais possveis. A nova estrutura de Plano permite ainda comunicar sociedade os principais objetivos de governo e suas respectivas metas de maneira mais simples e direta. Propicia o aprimoramento do dilogo com todos os entes federados, poderes do Estado e com os atores da sociedade. A partir da nova estrutura, a elaborao do PPA est orientada pelos seguintes princpios: participao social como importante instrumento de interao entre o Estado e o cidado com vistas efetividade das polticas pblicas; incorporao da dimenso territorial na orientao da alocao dos investimentos; valorizao do conhecimento sobre as polticas pblicas na elaborao dos Programas Temticos; foco na execuo das polticas pblicas, reforando a necessidade de realizar as Entregas/Iniciativas definidas no Plano; estabelecimento de parcerias entre os entes federativos, a iniciativa privada e a sociedade civil, visando unio de esforos para o alcance de objetivos comuns; foco na efetividade, entendida como desempenho quanto transformao de uma realidade, que aponta mudanas socioeconmicas, ambientais ou institucionais necessrias e que devero decorrer das polticas pblicas; foco na eficcia, relacionada com a dimenso ttica do Plano, entendida como a incorporao de novos valores s polticas pblicas e a entrega de bens e servios ao pblico correto, de forma adequada, no tempo e no lugar apropriados; aperfeioamento das diretrizes para uma alocao oramentria mais eficiente e na priorizao dos investimentos.

5.4.1. Dimenses do PPA e suas Principais Categorias85


papel do Plano, alm de declarar as escolhas do Governo e da sociedade, indicar os meios para a implementao das polticas pblicas, bem como orientar taticamente a ao do Estado para a consecuo dos objetivos pretendidos. Nesse sentido, o Plano estrutura-se nas seguintes dimenses:

84

85

O Plano contemplar tambm Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado que no contaro com as categorias Objetivos e Iniciativas. Manual Orientao para Elaborao do Plano Plurianual 2012-2015 - Unio 86

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Dimenso Estratgica: a orientao estratgica que tem como base os Macrosdesafios e a viso de longo prazo do Governo; Dimenso Ttica: define caminhos exequveis para o alcance dos objetivos e das transformaes definidas na dimenso estratgica, considerando as variveis inerentes poltica pblica tratada. Vincula os Programas Temticos para consecuo dos Objetivos assumidos, estes materializados pelas Iniciativas expressas no Plano; Dimenso Operacional: relaciona-se com o desempenho da ao governamental no nvel da eficincia e especialmente tratada no Oramento. Busca a otimizao na aplicao dos recursos disponveis e a qualidade dos produtos entregues. O PPA 20122015 trata essas dimenses conforme ilustrado na, com suas principais categorias, descritas na seqncia.

Os Macrodesafios so diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo e na Viso Estratgica que orientaro a formulao dos Programas do PPA 20122015. Programas so instrumentos de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos. O Programa Temtico retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos Temas das Polticas Pblicas e orienta a ao governamental. Sua abrangncia deve ser a necessria para representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a avaliao, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temtico se desdobra em Compromissos/Objetivos e Entregas/Iniciativas. Para a construo de um Programa Temtico, faz-se necessria a compreenso da lgica de organizao estabelecida para a atuao do Governo do Estado, a qual se d por eixos e objetivos estratgicos. O programa temtico articula um conjunto de Compromisso/Objetivo, permite uma agregao de entregas/iniciativas governamentais mais aderentes gesto pblica e, desse modelo, aprimora a coordenao das aes de governo. Alm disso, incorpora os desafios governamentais e justifica a ao do governo por meio de aes consideradas determinantes para o desenvolvimento do Estado. Portanto, deve ser analisado em sua integralidade e complexidade, bem como nas interfaces com outros Programas.

87

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

O Compromisso/Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela implementao de um conjunto de Entregas/Iniciativas, com desdobramento no territrio. A Entrega/Iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras: aes institucionais e normativas, bem como da pactuao entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas. Alm dos Programas Temticos, h programas que classificam um conjunto de aes destinadas s operaes especiais e manuteno da atuao governamental voltados aos servios tpicos de Estado no resultando em bens ou servios ofertados diretamente Sociedade sendo composto, portanto, por despesas de natureza tipicamente administrativa.

5.4.2. Dimenso Estratgica do PPA 2012-2015


Diante da competncia estabelecia na Constituio Federal o PPA doutrinariamente conhecido como o planejamento estratgico de mdio prazo da administrao pblica brasileira. O PPA 2012-2015 da Bahia tem como princpios norteadores: I - a incluso social; II - a participao social; III - a sustentabilidade ambiental; IV - a afirmao dos direitos do cidado; V - o desenvolvimento com equidade; VI - a gesto transparente e democrtica; VII - a excelncia na gesto. Alicerado no fortalecimento da funo de planejamento governamental, o PPA para a vigncia 20122015 est organizado em Eixos Estruturantes, e respectivas reas Temticas, nas quais as polticas pblicas esto expressas por meio de Programa, que por sua vez composto por Ementa, Indicadores, Recursos do Programa e Compromissos. Ementa: formulada a partir das diretrizes estratgicas, expressa o resultado ou impacto pretendido pela ao de governo. Indicadores: so instrumentos que permitem identificar e aferir a efetividade do Programa, auxiliando o seu monitoramento e avaliao. Os Recursos do Programa: indicam uma estimativa para a consecuo dos Compromissos. Os Compromissos: refletem o que deve ser feito e as situaes a serem alteradas pela implementao de um conjunto de Entregas ou Iniciativas, sob a responsabilidade de um rgo setorial, e tem como atributos: Meta: uma medida do alcance do Compromisso, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa; Entrega ou Iniciativa: declara as iniciativas a serem empreendidas para a entrega de bens e servios sociedade, resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras aes institucionais e normativas, bem como da pactuao entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas. O Plano Plurianual 2012-2015 inicia uma fase de maior dilogo entre as dimenses estratgica e ttica do planejamento, pela aproximao com alguns dos objetivos estratgicos delineados no debate em torno do Plano Bahia 2023 e nas discusses relacionadas construo do Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Estado da Bahia (PDS).
88

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

O Plano Bahia 2023 o processo de reviso do planejamento estadual de longo prazo, iniciado em 2009 com a realizao da srie de seminrios Pensar a Bahia. Ele prossegue, dentro e fora da Secretaria do Planejamento (Seplan), com o debate permanente sobre os grandes temas e os principais projetos estratgicos colocados para o Estado e a sociedade baiana. O Bahia 2023 um processo, inclusive, de convencimento e concertao, que se d em paralelo com a construo do PDS. Este se desdobra em dois momentos: a elaborao dos Planos Mestres Regionais e a construo do ZEE o Zoneamento Ecolgico e Econmico do estado. Houve, em primeiro lugar, a partir do debate lanado, uma retomada da discusso estratgica no conjunto de secretarias de Governo e em vrios rgos do Estado. Multiplicaram-se as iniciativas pautadas pela necessidade de pensar o longo prazo, de pensar em termos de misso, viso e grandes metas, de iluminar a gesto do cotidiano com as luzes de objetivos estratgicos. Em vrias unidades da Administrao, foram produzidos ou esto sendo preparados documentos importantes no campo do planejamento regional: Plano de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Salvador, Planos de Bacias Hidrogrficas, Planos Territoriais e outros. Foram concludas ou iniciadas peas fundamentais para o planejamento setorial da interveno do Estado: Plano Estratgico do Turismo Nutico, Diretrizes Estratgicas para a Agropecuria Baiana, Projeto Aliana para definio de uma nova poltica industrial e uma srie de outras. Alinhados aos conceitos formulados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, compreendese esses temas como reas do conhecimento relevantes e estratgicos para a atuao governamental. Organizado em temas, o planejamento incorpora a lgica intersetorial e transversal das polticas pblicas, permitindo uma maior articulao entre os nveis estratgico, ttico e operacional. Desta forma, o Governo da Bahia passou a adotar uma nova metodologia de planejamento, fundamentada nos temas estratgicos. Fluxograma de construo do Bahia 2023 e alinhamento com o PPA 2012-2015 Viso de Futuro

Avaliao Estratgica Global

Identificao de Temas Estratgicos

Grandes Desafios

Eixos Estruturantes / Temas Estratgicos / Diretrizes Temticas

Diretrizes Estratgicas Globais

Macro Objetivos

Fatores Restritivos Construo da Viso de Futuro

PPA Participativo (Processo de Escuta Social)

PPA 2012-2015

5.5. O Novo Modelo do PPA na Bahia


Conscientes de que a funo de Planejamento deve incorporar os meios capazes de orientar a formulao e execuo eficazes das polticas pblicas, gerando desenvolvimento sustentvel e aumento de confiana e participao da sociedade, o Governo do Estado assumiu o desafio da mudana proposta pela Unio, buscando soluo para os seguintes aspectos do Plano Plurianual anterior: baixo nvel de dilogo com a dimenso estratgica;

89

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

no cumprimento do papel na dimenso ttica, mas sim na operacional; mero resultado da consolidao de programas setoriais; dificuldade para compreender extenso da Poltica Pblica; dificuldade de gesto e mensurao dos resultados alcanados; programas organizados em funo de problemas; no esclarecimento dos desafios para a implementao das polticas, de forma articulada com os resultados. Assim, fortemente alinhado com o Plano Estratgico Bahia 2023, o Plano Plurianual 2012-2015 inaugura uma nova metodologia, em conformidade com as orientaes emanadas do Governo Federal, tendo como principal motivao a busca por um carter mais estratgico para o Plano, criando as condies efetivas para a formulao, a gesto e a implementao das polticas pblicas. No novo modelo, com o escopo ampliado de uma perspectiva setorial para uma escala de Governo, os programas temticos foram concebidos a partir das diretrizes estratgicas, definidas para os diversos Temas, associados aos Eixos Estruturantes, como ilustrado abaixo: O Novo Modelo PPA - Bahia

No mbito das suas competncias institucionais, os rgos setoriais inscrevem nos programas temticos os seus Compromissos, detalhando objetivos e metas a serem cumpridos ao longo do quadrinio, relacionando Entregas ou Iniciativas a serem desenvolvidas, que, conforme se verifica graficamente acima, representam o elo de integrao com os oramentos. Conforme a natureza finalstica ou sistmica do programa, os compromissos setoriais se destinam disponibilizao ou aperfeioamento de bens ou servios, a gerir ou manter em funcionamento bens ou servios-fins j disponibilizados ou gesto do Estado. So requisitos para o novo PPA a pactuao entre as instncias poltica, tcnica e a sociedade civil, uma forte articulao e alinhamento entre os atores das reas de gesto, executoras e de controle, bem como

90

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

a definio de um modelo de gesto, visando efetivao do monitoramento e avaliao das dimenses ttica e estratgica do Plano. Seguindo a linha que vem sendo adotada, o novo modelo seguir nos princpios da governana solidria, em que as aes governamentais so orientadas pela tica e Democracia, Transparncia, Controle Social e Participao Cidad, Efetividade, Territorializao, Transversalidade e Descentralizao Administrativa. Ante o exposto, o novo modelo aplicado ao PPA 2012-2015 contribui, sobremaneira, para o fortalecimento do planejamento, pelos requisitos da forte articulao sistmica, do PPA Participativo e da efetiva integrao dos instrumentos de planejamento. Por conseguinte, contribui tambm para a efetividade das polticas pblicas, por meio do planejamento fundado no conhecimento e na transparncia da ao governamental. Por outro lado, o modelo que se inaugura imprime ao Plano uma maior estabilidade, pelo seu carter mais estratgico e estruturao na dimenso ttica.

5.6. PPA Participativo


O Plano Plurianual Participativo (PPA-P) uma estratgia utilizada pelos governos para apresentar sociedade suas diretrizes estratgicas e ouvir o que a sociedade tem a dizer, quais so as suas necessidades, seus problemas e suas sugestes. O PPA-P subsidia a elaborao do Plano Plurianual e coordenado, na Bahia, pelas secretarias estaduais do Planejamento (Seplan), Relaes Institucionais (Serin) e Desenvolvimento e Integrao Regional (Sedir). O PPA Participativo a realizao de um planejamento de governo (para quatro anos) ouvindo os setores da sociedade. Em 2007, o PPA Participativo foi o primeiro passo do Governo da Bahia em direo abertura de canais efetivos de dilogo com a sociedade, princpio fundamental para a construo da democracia cidad. A realizao das plenrias do PPA Participativo ocorreram nos, existentes poca 86, 26 Territrios de Identidades , espaos privilegiados para a discusso das polticas pblicas em nosso estado, com a presena dos diversos segmentos da sociedade. Naquela oportunidade, cerca de 40 mil representantes da sociedade civil organizada participaram dos encontros preparatrios e das plenrias pblicas do PPA Participativo realizadas na capital e interior entre 11 de maio e 17 de junho de 2007. Desse total, 12 mil estiveram presente nas reunies, que contabilizaram 8.825 propostas feitas pela sociedade alm do encaminhamento de sugestes atravs de site prprio (www.ppaparticipativo.ba.gov.br). Em 2011, quando se inaugurou o novo modelo do PPA, o processo de elaborao do Plano Plurianual passou a ser uma definio de prioridades, seletivo, trabalhando tematicamente, e no setorialmente, permitindo, assim, uma abrangncia muito maior e uma definio de prioridades estabelecidas pela prpria populao. O resultado do trabalho passou por um enxugamento e compatibilizao com as iniciativas governamentais para, enfim, resultar no PPA 2012-2012.

86

A partir de 2011 a Bahia passou a possuir 27 Territrios de Identidade 91

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Capitulo 6 - LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO)


A LDO, um dos marcos legais do oramento pblico - o elo entre o Plano Plurianual PPA e a Lei Oramentria Anual LOA, instrumento de viabilizao da execuo dos programas governamentais. Sinteticamente, a LDO estabelece, dentre os programas includos no PPA, quais como e com qual intensidade tero prioridade na programao e execuo do oramento subseqente e disciplina a elaborao e execuo dos Oramentos. [ALBUQUERQUE, MEDEIROS, FEIJ]87 A proposio do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias PLDO de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, que dever envi-lo ao Poder Legislativo para anlise, aperfeioamento (por meio de emendas parlamentares) e aprovao. [ALBUQUERQUE, MEDEIROS, FEIJ]88 Na Unio, o prazo para envio do projeto de Lei da LDO pelo Executivo ao Legislativo at o dia 15 de abril do exerccio anterior ao da Lei Oramentria Anual, conforme ADCT, art. 35, 2,:
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;

No Estado da Bahia, o prazo para envio do projeto de Lei da LDO pelo Executivo Assembleia at o dia 15 de maio do exerccio anterior ao da Lei Oramentria Anual, conforme Constituio Estadual, art. 160:
6- Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo governador Assemblia Legislativa, obedecendo aos seguintes prazos: II - o de diretrizes oramentrias, at 15 de maio, para o exerccio subseqente;

A sesso legislativa ordinria no ser interrompida at que o projeto de Lei da LDO seja aprovado, conforme artigo 67 da Constituio Estadual:
2 - A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao dos projetos de lei relativos s diretrizes oramentrias e ao oramento anual.

No primeiro ano do mandato do Chefe do Executivo existe uma dificuldade recorrente na elaborao da LDO. O PPA que comear a viger no exerccio seguinte pode ainda no estar elaborado, quando deveria ser pea de referncia para elaborao da LDO. Est situao tem sido contornada com a no publicao na LDO do Anexo de Prioridades, suprindo esta informao que constar, como anexo, no Projeto de Lei Oramentria.

6.1. Competncias da LDO


6.1.1. Definidas na Constituio
A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, conforme o mandamento constitucional contido no artigo 165:
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

87

88

ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS Mrcio; FEIJ, Paulo Henrique. Gesto de Finanas Pblicas 2 Edio. Editora Gesto Pblica ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS Mrcio; FEIJ, Paulo Henrique. Gesto de Finanas Pblicas 2 Edio. Editora Gesto Pblica 92

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Alm destes itens, a LDO tambm dever conter (art. 169 da CF/88):
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.

De acordo com o art. 21 da LRF nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda, entre outras exigncias da prpria LRF, ao disposto no 1 do art. 169 da Constituio. Isto significa que todo aumento de despesa com pessoal tem que estar previsto na LDO.
Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda: I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1 do art. 169 da Constituio; II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo. Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.

Assim a LDO: Conter as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente; Orientar a elaborao da lei oramentria anual (estabelece parmetros sobre a forma e o contedo que dever revestir a lei oramentria em cada exerccio); Dispor sobre as alteraes na legislao tributria; Estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento; Conter autorizao especfica para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal.

6.1.2. Previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal


A Lei Complementar no. 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, em seu artigo 4, trouxe novas atribuies LDO, tornando-a elemento de planejamento e reforando seu papel de orientao e controle das finanas pblicas (receitas e despesas), principalmente quanto elaborao do oramento, com o objetivo de manter o equilbrio fiscal e propiciar uma gesto fiscal responsvel pela administrao pblica. A LDO ser responsvel ainda pela: Disposies quanto ao equilbrio entre receitas e despesas; Metas fiscais; Riscos fiscais; Programao financeira e o cronograma mensal de desembolso, estabelecidos pelo Poder Executivo 30 dias aps a sano da LOA;

93

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Critrios e forma de limitao de empenho; Normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; Demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; Formas de utilizao e montante da reserva de contingncia que integra a Lei Oramentria Anual.

6.1.3. Entre o PPA e a LOA


A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) tem a funo principal de ser o elemento de ligao entre o planejamento de mdio prazo (PPA) e a definio anual das aes a serem executadas (LOA), assume, assim, a partir da edio da LRF, posio de destaque no ciclo de planejamento. Deve tratar dos seguintes assuntos. 89
ASSUNTO Fixao de prioridades e metas da administrao, orientao para a elaborao da lei oramentria anual, disposio sobre alteraes na legislao tributria, estabelecimento da poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento; Autorizao para concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, criao de cargos ou alterao de estrutura de carreiras, bem como admisso de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista; Equilbrio entre receitas e despesas; FUNDAMENTO LEGAL CF: artigo 165, pargrafo 2; LRF: artigo 4, caput. CF: artigo 169, pargrafo nico, inciso II.

LRF: artigo 4, inciso I, a.

Critrios e forma de limitao de empenho das despesas, a serem aplicados quando LRF: artigos 4, inciso I, b, 9, as metas de resultado primrio no forem atendidas, quer pela realizao de caput, e 31, pargrafo 1. receitas em montante inferior s previses, quer pela realizao de despesas em montantes superiores arrecadao, e quando a dvida consolidada de determinado ente exceder seu respectivo limite; Controle de custos e avaliao de resultados dos programas custeados com recursos LRF: artigo 4, inciso I, e. pblicos; Condies para transferncia voluntria de recursos e transferncias a entidades pblicas e privadas e a pessoas fsicas; Forma de utilizao e fixao, em percentual da Receita Corrente Lquida, a Reserva de Contingncia para cobertura de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; Previso de ndice de preos cuja variao servir de limite para a atualizao monetria do principal da dvida mobiliria; Dispor sobre o impacto e o custo fiscal das operaes realizadas pelo Banco Central do Brasil, que sero demonstrados trimestralmente Dispor sobre a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso e serem estabelecidos pelo Poder Executivo at trinta dias aps a publicao dos oramentos. Fixar critrios de limitao de empenho e movimentao financeira, se verificado, LRF: artigo 4, inciso I, f. c/c artigo 25, 1, e 26. LRF: artigo 5, inciso III.

LRF: artigo 5, pargrafo 3. LRF: artigo 7. 2 LRF artigo 8

LRF: artigo 9, caput.

89

LRF http://www.lrf.com.br 94

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. Ressalvar despesas que no sero objeto de limitao de empenho. Condies para concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria; Definio do que se considera despesa irrelevante, para fins do artigo 16; Fixao de limites para despesas de pessoal dos poderes, em relao Receita Corrente Lquida, observadas as demais normas dos artigos 19 e 20; Condies excepcionais para a contratao de horas extras, quando a despesa de pessoal exceder a 95% de seu limite; Estabelecer condies para a destinao de recursos, direta ou indiretamente, que visem a cobrir necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas Requisitos para a incluso de novos projetos nas leis oramentrias ou em crditos adicionais, depois de atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico; Autorizao para que os municpios contribuam para o custeio de despesas de competncia de outros entes da Federao. LRF: artigo 9, 2 LRF: artigo 14. LRF: artigo 16, pargrafo 3. LRF: artigo 20, pargrafo 5. LRF: artigo 22, pargrafo nico, inciso V. LRF: artigo 26, caput. LRF: artigo 45, caput.

LRF: artigo 62, inciso I.

6.2. Estrutura da LDO


Ao ser encaminhado ao Legislativo, o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias PLDO, ter a seguinte estrutura: Mensagem: encaminha o projeto da LDO e apresenta, em anexo especfico, os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais agregados e variveis, e ainda as metas econmico-financeiras, para o exerccio subseqente. Projeto de Lei: Contm os dispositivos legais entre os quais se encontram: Disposies preliminares, que evidenciam o contedo ou principais assuntos tratados no texto da projeto de lei; Prioridades e metas da administrao, que devem espelhar os principais objetivos e metas que tero precedncia na alocao de recursos no oramento a ser encaminhado e conseqentemente ao longo da sua execuo, e, ser compatveis com o planejamento para o perodo de quatro anos aprovado no PPA. So uma espcie de "recorte" das prioridades do PPA dentro da perspectiva do exerccio financeiro ao qual se referem, no se constituindo, entretanto, em limites programao dessas despesas. Alm de compor um dos itens de destaque da LDO, a temtica "Metas e Prioridades" conta tambm com um anexo que apresenta, a partir dos programas constantes do Plano Plurianual - PPA, um subconjunto de programas e aes que sero considerados prioritrios pela administrao. Esses programas e aes tero precedncia na alocao de recursos no Projeto de Lei Oramentria para o exerccio vigente e na execuo da Lei Oramentria Anual, desde que atendidas as demais despesas prioritrias da Administrao, como por exemplo, as despesas de Pessoal e Encargos Sociais e de benefcios previdencirios, consideradas de carter obrigatrio.

95

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Neste item, destaca-se a necessidade de que a elaborao, aprovao e execuo da Lei Oramentria para o exerccio estejam compatveis com a meta de supervit primrio consignada no Anexo de Metas Fiscais desta Lei, meta esta que indica se os nveis de gastos oramentrios do ente so compatveis com as receitas arrecadadas. Alm disso, evidencia se as receitas no financeiras so suficientes para atender s despesas no financeiras. Estrutura e organizao do oramento que destina-se, em parte, a estabelecer definies e classificaes necessrias organizao dos oramentos e dispe, tambm, sobre o nvel de discriminao necessria ao detalhamento das despesas nos oramentos fiscal e da seguridade social, qual seja, por unidade oramentria, grupo de natureza de despesa e destinao de recursos, ao tempo que estabelece as respectivas classificaes. Outro aspecto tratado neste item diz respeito ao estabelecimento de limites para constituio da Reserva de Contingncia, conforme preceitos estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF, com vistas a atender passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; Diretrizes para elaborao e execuo do oramento que estabelece as orientaes gerais e especficas, caso aplicveis, para a elaborao da Proposta Oramentria para o exerccio seguinte e as regras para a execuo oramentria dentro do princpio do equilbrio entre receitas e despesas, conforme preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, notadamente os critrios para a limitao de empenho. Tpicos especficos relacionados: dvida pblica , s despesas com pessoal e encargos sociais, receita e alteraes na legislao tributria, s transferncias para entidades pblicas e privadas, aos critrios e forma para limitao de empenho e movimentao financeira, entre outros; Despesas com Pessoal e Encargos Sociais - A Constituio Federal atribui LDO competncia para autorizar quaisquer aumentos de despesas decorrentes de folha de pessoal, como reestruturao de carreiras e novas contrataes. No entanto, essas despesas s sero autorizadas desde que sejam aferidos os patamares daquelas que j se encontram em execuo. Assim, os limites para elaborao das propostas oramentrias do ano vigente dos trs poderes para pessoal e encargos sociais devem ser apurados com base na folha de pagamento calculada em abril do ano anterior, a partir da depurao de seus valores, projetada para o exerccio seguinte; e, tambm, eventuais acrscimos legais.

Alteraes na legislao tributria - Diferentemente do que muitos imaginam, a LDO no altera a legislao tributria, mas sim disciplina como tratar as alteraes propostas nessa legislao, as quais se encontrem em tramitao no Legislativo quando da elaborao da Lei Oramentria Anual - LOA. Um exemplo seria a majorao da alquota de um tributo face s implicaes que poderiam causar ao projeto de lei oramentria. Portanto, na estimativa das receitas do Projeto de Lei Oramentria - PLO e da respectiva lei podero ser considerados os efeitos de propostas de alteraes na legislao tributria e das contribuies, inclusive quando se tratar de desvinculao de receitas, que esteja em tramitao. Contudo, vedada a utilizao de receitas condicionadas ao financiamento de despesas com pagamento de pessoal e benefcios previdencirios, exceto quando vinculadas ao atendimento dessas despesas. Disposies finais. Anexos: acompanham o PLDO os seguintes documentos: a) Anexo de Metas Fiscais (AMF), em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. Expe a forma de conduo da poltica fiscal para os prximos exerccios a partir da avaliao do desempenho fiscal dos exerccios anteriores. O AMF deve conter: A avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

96

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

O demonstrativo das metas anuais, com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores; A evoluo do patrimnio lquido, tambm dos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; A avaliao da situao financeira e atuarial do regime prprio dos servidores pblicos e dos fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; O demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. b) Anexo de Riscos Fiscais (ARF), segundo a LRF o documento onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.
" art. 4, 3 A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem."

Os passivos contingentes do governo so definidos como dvidas cuja existncia depende de fatores imprevisveis. So eles: Passivos que resultam de controvrsias sobre indexao e controles de preos praticados durante planos de estabilizao e que derivam, tambm, das solues propostas para sua compensao; Passivos decorrentes de lides de ordem tributria e Previdenciria; Questes judiciais pertinentes administrao do Estado, como as privatizaes, a extino dos rgos, a liquidao de empresas e atos que afetam a administrao de pessoal; Os chamados esqueletos ou dvidas passadas em processo de reconhecimento; Ativos decorrentes de operaes de liquidao extrajudicial de instituies financeiras, alm de crditos contra o Fundo de Compensao de Variaes Salariais - FCVS e os estados, registrados no balano do Banco Central do Brasil - BACEN; e Operaes prestadas (aval e garantia) pela Unio nos demais entes da Federao e s empresas estatais. O adjetivo contingente, da expresso passivo contingente, tem sempre uma conotao de condicional, potencial, provvel e termos assemelhados, indicando que o fato gerador da obrigao do governo (exemplo: invalidez, aposentadoria, desemprego, perda de ao judicial pelo governo etc.) depende de fatores imprevisveis, em grande medida. Ou seja, o passivo contingente sempre se associa possibilidade de ocorrncia ou de no ocorrncia do evento gerador da obrigao do setor pblico, sem que se possa atribuir, na maioria dos casos, probabilidades e esses eventos. O ARF tem ainda como finalidade resguardar o equilbrio das contas pblicas pois, atravs do anexo, sero determinadas, preventivamente, as medidas que sero adotadas no caso de efetivao da despesa. Assim, o relatrio pode subsidiar o processo de fixao do percentual destinado Reserva de Contingncia e sua forma de utilizao. Segundo o art. 5 da LRF, a Reserva de Contingncia atender aos passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos:
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:

97

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

... III - conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao: a) (VETADO) b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos

No caso da LDO da Unio, um anexo especfico com os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais agregados e variveis, e ainda as metas de inflao, para o exerccio subseqente. c) Outros Anexos, de natureza opcional podem ou no integrar o texto do projeto de lei: Relao de quadros oramentrios - conjunto de informaes consolidadas na forma de quadros que organizam os dados e integraro a proposta e/ou lei oramentria , tais como: despesa oramentria por funo, rgo, fontes de receita, grupos de despesa e vinculaes nas reas de sade e educao. Informaes complementares - conjunto de informaes que subsidiam a anlise ou avaliao dos pressupostos adotados na elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo, geralmente encaminhados logo aps o projeto de lei oramentria, tais como: custos mdios de obras ou investimentos, obras em andamento com indicao do percentual de execuo, custos mdios dos benefcios a servidores por Poder ou rgo etc.

6.3. Metas Fiscais 90


O ente deve elaborar o Anexo de Metas Fiscais, que integrar o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, em atendimento ao disposto no art. 4, 1, da LRF. O Anexo de Metas Fiscais dever ser elaborado de acordo com o 2, art. 1, da LRF, pelo Poder Executivo da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios abrangendo, tanto o Poder Executivo, quanto os Poderes Legislativo e Judicirio.
LRF - Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e: 1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.

O Anexo de Metas Fiscais abranger os rgos da Administrao Direta, dos Poderes e entidades da Administrao Indireta, constitudas pelas autarquias, fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebem recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, inclusive sob a forma de subvenes para pagamento de pessoal e custeio, ou de auxlios para pagamento de despesas de capital, excludas, neste caso, aquelas empresas lucrativas que recebam recursos para aumento de capital. A fim de dar cumprimento ao preceito da LRF, o Anexo de Metas Fiscais deve ser composto pelos seguintes demonstrativos: Demonstrativo I Metas Anuais: instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendido, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional; Demonstrativo II Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do Exerccio Anterior; Demonstrativo III Metas Fiscais Atuais Comparadas com as Metas Fiscais Fixadas nos Trs Exerccios Anteriores;

90

SOF Escola Virtual - LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias 98

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Demonstrativo IV Evoluo do Patrimnio Lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; Demonstrativo V Origem e Aplicao dos Recursos Obtidos com a Alienao de Ativos Demonstrativo VI Avaliao da Situao Financeira e Atuarial dos regimes geral (Unio) de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador e, ainda, dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; Demonstrativo VII Estimativa e Compensao da Renncia de Receita; Demonstrativo VIII Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado. O cumprimento das metas deve ser acompanhado com base nas informaes divulgadas no Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal.

6.3.1. Metas Anuais


Segundo o 1, do art. 4, da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, integrar o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias o Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultado nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois exerccios seguintes. A fim de dar cumprimento a esse preceito da LRF, deve ser elaborado o Demonstrativo de Metas Anuais, que ser acompanhado de anlise dos principais dados apresentados, assim como de eventuais variaes abruptas e outras que meream destaque. Na anlise dos dados apresentados no Demonstrativo de Metas Anuais, tambm sero expostas as medidas que a Administrao Pblica pretende tomar visando atingir as metas estabelecidas. Compondo essa anlise, devem ser mencionados os parmetros bsicos utilizados para se chegar aos valores apresentados, tais como:
O crescimento real do PIB (% anual) - para a Unio deve ser utilizado como parmetro o valor projetado do PIB nacional, divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE. Para Estados, Distrito Federal e Municpios, no havendo divulgao, pelo IBGE, do PIB estadual ou regional atualizado at o ano anterior ao de edio da LDO, podero ser utilizados PIB's divulgados por outros institutos, governamentais ou no, que procedam tais clculos. ndice de Inflao anual. O ente governamental dever utilizar o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo - IPCA, divulgado pelo IBGE. Na Bahia o parmetro utilizado na correo do efeito preo o IGP-DI.91

Outros Parmetros podem ser utilizados para Composio do Cenrio Macroeconmico: Relatrios de Mercado divulgados pelo Banco Central - BACEN e pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA, que trazem as expectativas de mercado para a taxa de inflao, de cmbio, de juros, dentre outros indicadores. Pesquisa Mensal de Comrcio - Divulgada pelo IBGE e especificada por Unidade da Federao. Pesquisa Industrial Mensal Produo Fsica/Regional. Divulgada pelo IBGE e especificada por Estados/Regies Industriais.

91

O IGP-DI/FGV calculado mensalmente pela FGV. O IGP-DI/FGV foi institudo em 1944 com a finalidade de medir o comportamento de preos em geral da economia brasileira. uma mdia aritmtica, ponderada dos seguintes ndices: a) IPA que o ndice de Preos no Atacado e mede a variao de preos no mercado atacadista. O IPA pondera em 60% o IGPDI/FGV. b) IPC que o ndice de Preos ao Consumidor e mede a variao de preos entre as famlias que percebem renda de 1 a 33 salrios mnimos nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro. O IPC pondera em 30% o IGP-DI/FGV. c) INCC que o ndice Nacional da Construo Civil e mede a variao de preos no setor da construo civil, considerando no caso tanto materiais como tambm a mo de obra empregada no setor. O INCC pondera em 10% o IGP-DI/FGV.

99

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Variao no valor das Transferncias Constitucionais recebidas, quando este for relevante em relao ao total das receitas auferidas pelo ente. Vejamos algumas definies apresentados no Manual de Elaborao das Metas Fiscais e do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria. Valor Corrente: Valores das metas fiscais para o exerccio oramentrio a que se refere a LDO, utilizandose do cenrio macroeconmico de forma que os valores apresentados sejam claramente fundamentados (valor projetado de acordo com o cenrio adaptado para cada um dos Entes Federativos). Valor Constante: Valores constantes que equivalem aos valores correntes abstrados da variao do poder aquisitivo da moeda, ou seja, expurgando-se os ndices de inflao ou deflao aplicados no clculo do valor corrente, trazendo os valores das metas anuais para valores praticados no ano de edio da LDO. Receita Total: Estimativas de receita total. Receita No Financeiras: Correspondem ao total da receita oramentria deduzidas as operaes de crdito, as provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), recebimento de recursos oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizaes e aquelas relativas a supervits financeiros. O resultado dessa operao ser utilizado para o clculo do resultado primrio. Despesa Total: Valores estimados para as despesas totais. Despesa No Financeira: Correspondem ao total da despesa oramentria deduzidas as despesas com juros e amortizao da dvida interna e externa, com a aquisio de ttulos de capital integralizado e as despesas com concesso de emprstimos com retorno garantido. Esses valores sero utilizados para o clculo do resultado primrio. Resultado Primrio: Indicar se os nveis de gastos oramentrios dos Entes federativos so compatveis com sua arrecadao, ou seja, se as receitas no financeiras so capazes de suportar as despesas no financeiras. Representa a diferena entre as Receitas No Financeiras e as Despesas No Financeiras. Resultado Nominal: Representa a diferena entre o saldo da dvida fiscal lquida em 31 de dezembro de determinado ano em relao ao apurado em 31 de dezembro do ano anterior. Aqui, h a projeo do resultado nominal apurado tanto pelo BACEN como pelas Secretarias do Tesouro Nacional - STN e Oramento Federal - SOF. Na apurao promovida pela STN e SOF, representado pela diferena entre a receita total e despesa total (apurao acima da linha). Dvida Pblica Consolidada: o montante total apurado: - das obrigaes financeiras do ente da Federao, inclusive as decorrentes de emisso de ttulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados; - das obrigaes financeiras do ente da Federao, assumidas em virtude da realizao de operaes de crdito para amortizao em prazo superior a doze meses ou que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no oramento; - dos precatrios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido includos. (7, Art. 30, LC 101/2000) Dvida Consolidada Lquida: Corresponde dvida pblica consolidada menos as dedues, que compreendem o ativo disponvel e os demais haveres financeiros (Resolues 40 e 43 do Senado Federal SF).

100

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

6.3.2. Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do Exerccio Anterior


A avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior tem por finalidade estabelecer uma comparao entre as metas fixadas e o resultado obtido no exerccio oramentrio anterior ao que se refere a LDO, incluindo anlise dos fatores determinantes para o alcance ou no dos valores estabelecidos como metas. Alguns fatores, tais como o cenrio macroeconmico, o desempenho das empresas estatais, as taxas de cmbio e de inflao, devem ser motivo de explanao a respeito dos resultados obtidos.

6.3.3. Metas fiscais atuais comparadas com as fixadas nos trs exerccios anteriores
De acordo com o 2, item II, do art. 4, da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal, deve ainda compor o Anexo de Metas Fiscais o Demonstrativo das Metas Anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da Poltica Econmica Nacional. A fim de gerar maior consistncia e subsdio s anlises, os valores devem ser demonstrados a preos correntes e constantes92. O demonstrativo deve vir acompanhado de anlise a respeito de alguns itens que representam parmetros bsicos para se chegar aos valores apresentados como metas. Alguns itens considerados necessrios realizao da anlise so: a taxa de juros, os indicadores de atividade econmica e os objetivos da poltica fiscal do ente da federao. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece ainda que o demonstrativo das metas anuais deve ser instrudo com a memria e metodologia de clculo, objetivando demonstrar como tais valores foram obtidos.

6.3.4. Evoluo do Patrimnio Lquido


De acordo com o 2, inciso III, do art. 4, da LRF, o Anexo de Metas Fiscais tambm deve conter a demonstrao da evoluo do Patrimnio Lquido93 dos ltimos trs exerccios anteriores ao ano de edio da respectiva LDO. Tendo em vista esse preceito, o Demonstrativo da Evoluo do Patrimnio Lquido deve trazer em conjunto uma anlise dos valores apresentados, esclarecendo os motivos das variaes do Patrimnio Lquido do Ente da Federao, como, por exemplo, fatos que venham a causar desequilbrio entre as variaes ativas e passivas94 e outros que contribuam para o aumento ou a diminuio da situao lquida patrimonial.

92

93

94

Preos correntes e constantes: Os valores podem exprimir-se a preos correntes ou a preos constantes. A valorizao diz-se a preos correntes quando toma por referncia os preos desse mesmo ano. Quando a valorizao efetuada com base em preos de um outro ano, diz-se a preos constantes desse outro ano. Uma srie de valores a preos constantes procura refletir variaes nas quantidades (reais). Uma srie de valores a preos correntes (nominal) reflete variaes de preos e de quantidades. Patrimnio Lquido, Saldo Patrimonial ou Situao Lquida Patrimonial compreende os recursos prprios da Entidade, dividindo-se em capital social, reservas de capital, ajustes de avaliao patrimonial, reservas de lucros, aes em tesouraria e resultados acumulados e outros desdobramentos do saldo patrimonial. Variaes ativas e Variaes passivas: A gesto patrimonial imprime ao patrimnio da entidade, constantes variaes. As variaes representam os acrscimos e as redues que resultam na situao lquida patrimonial. As variaes que acrescem a situao lquida patrimonial so denominadas variaes ativas e as que reduzem, variaes passivas. Desta maneira, as variaes ativas so provenientes do aumento de valores do ativo e da diminuio de valores do passivo, e, as variaes passivas decorrem da diminuio dos valores do ativo ou do acrscimo dos valores do passivo. 101

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

6.3.5. Origem e Aplicao dos Recursos Obtidos com a Alienao de Ativos


Segundo o art. 4, 2, inciso III, da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal, como uma continuidade da demonstrao da evoluo do patrimnio lquido, devem ser destacadas as origens e aplicaes de recursos obtidos com a alienao de ativos. importante ressaltar o disposto no art. 44 da LRF, segundo o qual vedada a aplicao de receita de capital derivada da alienao de bens e direitos que integram o patrimnio pblico para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos.

6.3.6. Avaliao da Situao Financeira e Atuarial do Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos
O art. 4, 2, inciso IV, alnea "a", da LRF determina que o Anexo de Metas Fiscais conter a avaliao da situao financeira e atuarial do regime prprio de previdncia dos servidores pblicos. A avaliao da situao financeira ter como base os Demonstrativos das Receitas e Despesas Previdencirias do Regime Prprio dos Servidores Pblicos publicados no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria do ltimo bimestre dos trs anos anteriores ao da edio da LDO. A avaliao atuarial95 deve ser feita com base no Demonstrativo da Projeo Atuarial do Regime Prprio dos Servidores Pblicos publicado no Relatrio Resumido de Execuo Oramentria do ltimo bimestre do ano anterior ao da edio da LDO. Eventuais mudanas nos cenrios socioeconmicos que ensejem reviso das variveis consideradas nas projees atuariais implicam a elaborao de novas projees. Cumpre destacar outros dois artigos da LRF, que serviro de base para a avaliao financeira e atuarial do RPPS: O art. 24 estabelece que nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a indicao da fonte de custeio total, nos termos do 5 do art. 195 da Constituio, atendidas ainda as exigncias do art. 17. O 1 do art. 43 estabelece que as disponibilidades de caixa dos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos, ainda que vinculadas a fundos especficos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituio, ficaro depositadas em contas separadas das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condies de mercado, com observncia dos limites e condies de proteo e prudncia financeira. Os demonstrativos tambm devero estar acompanhados de anlise descritiva dos parmetros utilizados na avaliao atuarial e de valores que possuam maior relevncia para o entendimento da situao financeira e atuarial do RPPS. Na anlise e nas projees devem ser atendidas as normas e critrios estabelecidos pelo Ministrio da Previdncia Social. Variaes atpicas observadas, a base de dados utilizada e outros elementos considerados relevantes tambm devero ser objeto de anlise, estabelecendo-se, desta forma, consistncia entre os dados utilizados e os valores apresentados

95

A avaliao atuarial o processo pelo qual identificamos os compromissos da entidade e de seus participantes em relao ao que foi prometido em termos de benefcios - e quais os recursos necessrios para garanti-los. Para tanto, so montados cenrios, nos quais inmeras variveis so envolvidas. A avaliao, ao longo do tempo, pode se alterar, surgindo a necessidade de um acompanhamento contnuo por parte do aturio. 102

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

6.3.7. Estimativa e Compensao da Renncia da Receita


A renncia compreende incentivos fiscais96, anistia97, remisso98, subsdio99, crdito presumido100, concesso de iseno101 em carter no geral, alterao de alquota102 ou modificao de base de clculo103 que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. A renncia pode se destinar a um setor comercial ou industrial, programa de governo, ou ainda a um beneficirio individual, pessoa Fsica ou Jurdica, como por exemplo: concesso de crdito presumido ao Setor Hoteleiro, iseno de Imposto de Renda para pessoas com mais de 65 anos, etc. O Manual de Elaborao do Anexo de Metas Fiscais dispe que no preenchimento do demonstrativo que trata das renncias de receitas, o Ente explicite qual das condies foi por ele implementada no momento da renncia. Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio decorrer da condio contida no inciso II do art. 14 da LRF (aumento de receita), o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas de compensao104.

96

Incentivos fiscais: Assumem, geralmente, a forma de iseno parcial ou total de um imposto, tendo por objetivo incrementar um determinado segmento produtivo, transferir recursos para o desenvolvimento de regies carentes ou melhorar a distribuio de renda do pas. 97 Anistia: 1- Ato do poder legislativo pelo qual se extinguem as consequncias de um fato punvel e, em resultado, qualquer processo sobre ele; medida ordinariamente adotada para pacificao dos espritos aps motins ou revolues. No se confunde com o ato de indulto, por crimes comuns, decretado por chefes de Estado. 2 - Em sentido amplo, esquecimento, perdo. 98 Remisso: Ao ou efeito de remeter, de encaminhar o leitor para outras partes de um texto, de uma obra. Ao ou efeito de remitir, de perdoar. Ao ou efeito de remir, de alcanar perdo, de perdoar; quitao: alcanar com penitncias a remisso (ou remio) de seus pecados. (Como derivada de remir, a forma recomendvel remio.) 99 Subsdio: Concesso de dinheiro feita pelo governo s empresas para lhes aumentar a renda ou abaixar os preos ou para estimular as exportaes do pas. Pode tambm ser concedido diretamente ao consumidor. Em termos oramentrios, caracteriza uma subveno econmica. 100 O Crdito Presumido um incentivo fiscal oferecido pelo Estado para algumas operaes, que reduz alguns impostos a serem pagos pela empresa. 101 Iseno: Favor fiscal concedido por lei, que consiste em dispensar o contribuinte do pagamento de um tributo devido. Na iseno, a obrigao de pagar o tributo existe, mas foi dispensada. Na imunidade, essa obrigao inexiste. 102 Alquota: 1 - relao percentual entre o valor do imposto e o valor tributado; 2 - soma em dinheiro a ser paga por uma unidade de imposto; 3 - elemento constituinte do imposto; 4 - percentual a ser aplicado sobre um determinado valor lquido tributvel (base de clculo), dando como resultado o valor do imposto a ser pago. 103 Base de Clculo: 1- Grandeza econmica ou numrica sobre a qual se aplica a alquota para obter o "quantum" do imposto; 2Valor que se deve tomar como ponto de partida imediato para o clculo das alquotas do imposto com o fim de individualizlo em cada caso; 3- Limite preestabelecido de uma grandeza econmica ou numrica sobre a qual se aplica a alquota para obter o "quantum" a pagar ou a receber. 104 Compensao: Um acordo para compensar posies ou obrigaes por parte dos participantes ou scios de uma negociao. A compensao reduz um grande nmero de posies ou obrigaes individuais a um nmero menor de obrigaes ou posies. A compensao pode adotar diversas formas com distintos graus de exigibilidade legal em caso de inadimplncia de alguma das partes. Compensao bilateral: Um acordo entre duas partes para compensar suas obrigaes bilaterais. As obrigaes cobertas pelo acordo podem surgir de contratos financeiros, transferncias ou de ambos. Compensao multilateral: Procedimento que se caracteriza pela apurao da soma dos resultados bilaterais devedores e credores de cada participante em relao aos demais. O resultado da compensao multilateral tambm corresponde ao resultado de cada participante em relao cmara ou ao prestador de servios de compensao e de liquidao que assuma a posio de parte contratante para fins de liquidao das obrigaes realizadas por seu intermdio. Compensao por novao: Os acordos de compensao por novao estabelecem disposies para que os compromissos contratuais individuais futuros (por exemplo, contratos de moeda estrangeira) sejam cancelados (descarregados) no momento de sua confirmao e sejam substitudos por novas obrigaes que fazem parte de um acordo nico. Os montantes vencidos sob o contrato cancelado se agregaro aos saldos correntes que vencem entre as partes, em cada moeda, para cada data valor-futura. Compensao privada de crditos: Quitao de dbitos e crditos, entre residentes e no residentes no Pas, sem movimentao cambial, por meio de simples lanamentos contbeis. Prtica vedada pelo Decreto-Lei 9025/46. 103

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

De acordo com a LRF, necessrio que o valor da compensao seja suficiente para cobrir o valor da renncia fiscal respectiva.

6.3.8. Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado


A estimativa da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado um requisito introduzido pela LRF para assegurar que no haver a criao de nova despesa sem fontes consistentes de financiamento, entendidas essas fontes como aumento permanente de receita ou reduo de outra despesa de carter continuado. O aumento permanente de receita definido como aquele proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo ou majorao ou criao de tributo ou contribuio ( 3 do art. 17 da LRF). Por sua vez, despesa obrigatria de carter continuado aquela despesa derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo (portarias, decretos, resolues etc.) que cria obrigao de pagamento para a administrao, com impacto oramentrio-financeiro por um perodo superior a dois exerccios, comprometendo, assim, mais de um oramento.
Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.

A limitao da criao e expanso de despesas obrigatrias de carter continuado foi uma das principais regras criadas pela LRF, buscando evitar a elevao de despesas sem uma avaliao prvia e critrios para o seu custeio futuro. Desse modo, a limitao visa primordialmente tornar transparentes os objetivos de longo prazo do administrador pblico, alm da herana que uma administrao poder deixar para a sucessora. A demonstrao da margem permite uma espcie de controle do montante mximo disponvel para novos atos que elevem estas despesas, a partir do processo oramentrio. A elevao das despesas ser compensada por meio do aumento permanente da receita ou da reduo da despesa, de forma a evitar que no futuro haja um "engessamento" da capacidade de realizar novos investimentos, em detrimento da elevada participao de despesas obrigatrias.
Art. 4, 2 O Anexo conter, ainda: ... V - demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.

O aumento permanente de receita entendido como aquele proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio ( 3, do art. 17, da LRF). Quanto ampliao da base de clculo tem predominado o entendimento de que vlido trat-la como o efeito do crescimento real da atividade econmica, tanto de natureza especfica - regies ou setores, quanto de forma ampliada atravs do crescimento do conjunto da economia. Mas de forma nenhuma se deve considerar o efeito "preo" como premissa de ampliao da base de clculo.

6.3.9. Resultado Primrio


A definio de metas anuais de resultado primrio deve ser fixada na LDO para o prximo exerccio, sobre o qual se basear a elaborao do oramento e a execuo oramentria e financeira, e ter carter indicativo para os dois exerccios seguintes, que constaro do AMF.

104

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

O Resultado Primrio representa a diferena entre as receitas e despesas primrias105. Demonstra o quanto os entes pblicos dependem de recursos de terceiros para a cobertura de despesas. Sua apurao fornece uma melhor avaliao do impacto da poltica fiscal em execuo pelo ente da Federao, ou seja, apura a capacidade dos governos em gerar receitas em volume suficiente para pagar as contas usuais (despesas correntes e investimentos), sem que seja comprometida sua capacidade de administrar a dvida existente. No esto includas no clculo do Resultado Primrio: as receitas de operaes de crdito, as decorrentes de aplicaes financeiras e os retornos de emprstimos concedidos, pois essas so receitas financeiras; as despesas com juros e encargos e com a amortizao da dvida e despesas com operaes de natureza financeira como aquisio de ttulos ou concesso de emprstimos por serem despesas financeiras. O Resultado Primrio - RP se positivo (supervit primrio) caracteriza a economia de recursos efetuada que contribui para honrar os compromissos de natureza financeira, como o pagamento de juros e encargos da dvida, ou para amortizar o montante da dvida pblica. Caso negativo (dficit primrio) significa a existncia de desequilbrios financeiros que potencialmente iro gerar aumento do endividamento; indica a parcela de aumento da dvida, resultante do financiamento de gastos primrio que ultrapassaram as receitas primrias. O RP ir indicar se o ente federativo est ou no vivendo dentro de seus limites financeiros e contribuindo para a reduo ou elevao do seu endividamento. Exemplo:
RECEITAS PRIMRIAS
Total das Receitas Correntes ( - ) Aplicaes financeiras ( + ) Total das receitas de capital ( - ) Operaes de crdito ( - ) Amortizao de emprstimos ( - ) Alienao de bens = Total das receitas primrias R$

( - ) DESPESAS PRIMRIAS
Total das despesas correntes ( - ) Juros e encargos da dvida Total das despesas de capital ( - ) Concesso de emprstimos ( - ) Aquisio de ttulos de capital j integralizado ( - ) Amortizao da dvida ( + )Reserva de contingncia ( + ) Reserva do RPPS = Total das despesas Primrias

APURAO DO RESULTADO PRIMRIO


Total das receitas primrias ( - ) Total das despesas primrias Resultado primrio

105

Despesas Primrias: tambm chamada de no-financeiras. Compreende todas aquelas que no tenham carter financeiro, referente aos rgos da administrao direta, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes. Corresponde ao total da receita oramentria deduzidas as operaes de crditos, as provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retornos de operaes de crdito (juros e amortizaes), recebimentos de recursos oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizaes e aqueles relativas a supervit financeiros (diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais e as operaes de crditos a eles vinculados)

105

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

6.3.10. Resultado Nominal


Resultado Nominal a diferena entre todas as receitas arrecadada e todas as despesas empenhadas, incluindo os juros e o principal da dvida e ainda acrescentando as receitas financeiras106. Este indicador permite avaliar se o ente federativo necessitar ou no de emprstimos para fazer face aos seus dispndios totais, representando a sua efetiva Necessidade de Financiamento (NFSP) 107. A partir da definio do Resultado Primrio, so acrescidos os valores pagos e recebidos de juros nominais (juros lquidos) decorrentes de operaes financeiras.

6.3.11. Limitao de Empenho e Movimentao Financeira


A meta de resultado primrio estabelecida pelo ente passa a orientar no s a elaborao e aprovao do oramento, mas tambm a execuo. A LRF atribui LDO a responsabilidade de estabelecer a forma e critrios pelos quais se dar a eventual limitao de empenho e movimentao financeira, caso em que se preveja a impossibilidade de realizao das receitas necessrias para o alcance das metas fiscais (resultados primrio ou nominal).
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e: I - dispor tambm sobre: a) equilbrio entre receitas e despesas; b) critrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada nas hipteses previstas na alnea b do inciso II deste artigo, no art. 9 e no inciso II do 1 do art. 31; Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. Art. 31. Se a dvida consolidada de um ente da Federao ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o trmino dos trs subseqentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro. 1 Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido: ... II - obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitao de empenho, na forma do art. 9.

A LRF determina que o Poder Executivo estabelea, em at 30 dias da publicao do oramento, as metas bimestrais de arrecadao, a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso.
Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Bimestralmente, o Poder Executivo verificar o comportamento da receita a fim de avaliar se as metas sero passveis de atingimento. Caso ocorra a no realizao das receitas, que afete o cumprimento das metas de resultado, todos os Poderes devero proceder a limitao de empenho e movimentao financeira, nos montantes necessrios, em at 30 dias aps a comunicao efetuada pelo Poder Executivo. A limitao dever ser calculada proporcionalmente s dotaes aprovadas na lei oramentria, para cada Poder, caso no haja dispositivo que estabelea forma ou critrio diverso de aplicao da limitao.
106 107

Receitas financeiras so aquelas provenientes de aplicaes financeiras realizadas pelos governos. NFSP Necessidade de Financiamento do Setor Pblico representa o resultado da variao da dvida lquida. Considera-se que o resultado nominal representa as prprias NFSP pois o clculo do resultado permite verificar se o governo necessita ou no buscar financiamento junto ao setor privado ou a outros governos para cobertura de suas despesas. 106

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Os Poderes, de forma solidria, por meio destes procedimentos devem observar para fins de cumprimento da lei que esto obrigados a comprometer ou empenhar menos do que o aprovado na lei oramentria, at que se reestabelea a receita prevista originalmente. Deve-se atentar para quais despesas ser aplicada a limitao de empenho e movimentao financeira:
LRF: Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. ... 2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.

Nas obrigaes constitucionais e legais so consideradas as despesas com pessoal e encargos sociais, as transferncias intergovernamentais, como as decorrentes do Fundeb. Assim, teremos todas as obrigaes definidas na legislao, que no dependem de atos discricionrios ou da vontade do administrador, estando includas nesta categoria as destinadas ao pagamento do servio da dvida pblica. As despesas ressalvadas pela LDO, uma vez especificadas, sero excludas de eventual limitao ou contigenciamento. Essas por sua natureza so discricionrias, entretanto, em razo de sua importncia e prioridade, podem ser discriminadas no texto da LDO, evitando que se lhes aplique eventual limitao, preservando-se assim a execuo dos recursos aprovados na lei oramentria e em seus crditos adicionais. Constituem-se em programas ou aes especficas, em reas como a social ou de infraestrutura, de rgos ou entidades, s quais se pretende incentivar ou priorizar o desempenho e os resultados, ou mesmo despesas financiadas com recursos destinados contrapartida em convnios com outras esferas de governo.

6.4. Riscos Fiscais


6.4.1. Como elaborar o Anexo de Riscos Fiscais108
Segundo a Portaria n 577 de 15 de outubro de 2008 - Manual de elaborao de Demonstrativos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, rgo responsvel pela padronizao dos demonstrativos fiscais nos trs nveis de governo, o Anexo de Riscos Fiscais abranger, no mnimo, o demonstrativo de riscos fiscais e as medidas a serem adotadas, caso esses riscos se concretizem. O Manual de Elaborao definiu que Riscos Fiscais so a possibilidade da ocorrncia de eventos que venham a impactar negativamente nas contas pblicas, classificando-os em dois grupos, que so os Riscos Oramentrios e os Riscos da Dvida.

6.4.1.1. Riscos Oramentrios


Segundo o Manual de Elaborao de Demonstrativos Fiscais, os Riscos Oramentrios referem-se possibilidade de as receitas e despesas previstas no se realizarem durante a execuo do Oramento. Vejamos algumas situaes de possveis Riscos Oramentrios: 1) Arrecadao de Tributos menor do que a prevista no Oramento - Frustrao na arrecadao, devido a fatos ocorridos posteriormente elaborao da pea oramentria e/ou restituio de determinado tributo no previsto constituem exemplos de riscos oramentrios relevantes. 2) Restituio de tributos maior que a prevista no Oramento.

108

SOF Escola Virtual - LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias 107

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

3) Nvel de Atividade Econmica, Taxa de Inflao e Taxa de Cmbio - So variveis que tambm podem vir a influenciar no montante de recursos arrecadados sempre que houver desvios entre as projees dessas variveis quando da elaborao do oramento e os valores observados durante a execuo oramentria, assim como os coeficientes que relacionam os parmetros aos valores estimados. Cabe destacar, todavia, que as hipteses de frustrao de receitas (riscos oramentrios) no Anexo de Riscos Fiscais devem ser tratadas no contexto do contingenciamento (limitao de empenho e movimentao financeira), conforme preceitua o art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, ao dispor que, se verificado que h frustrao de receitas capaz de afetar a obteno das metas fiscais estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias do exerccio, dever ser limitado o empenho e a movimentao financeira.

6.4.1.2. Riscos de Dvida


Os Riscos de Dvida referem-se a possveis ocorrncias, externas administrao, que se efetivadas resultaro em aumento do estoque da dvida pblica. So verificados, principalmente, a partir de dois tipos de eventos. Um deles relacionado com a administrao da dvida, ou seja, decorre de fatos como a variao das taxas de juros e de cmbio109 em ttulos vencidos. O segundo tipo so os passivos contingentes110 que representam dvidas cuja existncia depende de fatores imprevisveis, tais como resultados dos julgamentos de processos judiciais. Quando a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF trata de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais capazes de afetar as contas pblicas, ela est se referindo a despesas e no a frustrao de receitas. Importante salientar que os precatrios no se enquadram como passivos contingentes, nem como de Risco Fiscal, pois j so despesas efetivas e, conforme estabelecido pelo art. 100, 1 da Constituio Federal:
" obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito pblico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos oriundos de sentenas transitadas em julgado, constantes de precatrios judicirios, apresentados at 1 de julho, fazendo-se o pagamento at o final do exerccio seguinte, quando tero seus valores atualizados monetariamente."

Alm de elencar os Riscos Fiscais, os Entes federativos devero discriminar quais sero as providncias a serem adotadas em relao aos respectivos riscos.

6.4.2. Reserva de Contingncia


A reserva de contingncia, conforme estabelecido pelo art. 5, inciso III, alnea b, da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, destina-se ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Todavia, cumpre esclarecer que a Unio tem entendido que se inserem como 'outros riscos e eventos fiscais imprevistos' as circunstncias previstas no Decreto-Lei n 900, de 29 de setembro de 1969, que criou e disciplinou a utilizao dessa Reserva at o advento da LRF.
109

Cmbio uma operao financeira caracterizada pela troca da moeda de um pas pela moeda de outro. um elemento do sistema monetrio internacional, com o objetivo de facilitar as transaes entre pases 110 Os passivos contingentes do governo so definidos como "dvidas cuja existncia depende de fatores imprevisveis". So eles: a) Passivos que resultam de controvrsias sobre indexao e controles de preos praticados durante planos de estabilizao e que derivam, tambm, das solues propostas para sua compensao; b) Passivos decorrentes de lides de ordem tributria e Previdenciria; c) Questes judiciais pertinentes administrao do Estado, como as privatizaes, a extino dos rgos, a liquidao de empresas e atos que afetam a administrao de pessoal; d) Os chamados esqueletos ou dvidas passadas em processo de reconhecimento; e) Ativos decorrentes de operaes de liquidao extrajudicial de instituies financeiras, alm de crditos contra o Fundo de Compensao de Variaes Salariais - FCVS e os estados, registrados no balano do Banco Central do Brasil - BACEN; e f) Operaes prestadas (aval e garantia) pela Unio nos demais entes da Federao e s empresas estatais. O adjetivo "contingente", da expresso "passivo contingente", tem sempre uma conotao de "condicional", "potencial", "provvel" e termos assemelhados, indicando que o fato gerador da obrigao do governo (exemplo: invalidez, aposentadoria, desemprego, perda de ao judicial pelo governo, etc.) depende de fatores imprevisveis, em grande medida. Ou seja, o passivo contingente sempre se associa possibilidade de ocorrncia ou de no ocorrncia do evento gerador da obrigao do setor pblico, sem que se possa atribuir, na maioria dos casos, probabilidades e esses eventos. 108

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Cabe destacar que a Reserva no ser necessariamente a nica forma de cobertura dos riscos fiscais, pois podem ser utilizados outros mecanismos para o equacionamento dos passivos, como, por exemplo, a realocao e reduo de despesas discricionrias.

109

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Captulo 7 - A LEI ORAMENTRIA ANUAL - LOA 7.1. Oramento Pblico


7.1.1. Definio de oramento
"A lei que, entre outros aspectos, exprime em termos financeiros a alocao dos recursos pblicos. Tratase de um instrumento de planejamento que espelha as decises polticas, estabelecendo as aes prioritrias para atendimento das demandas da sociedade, em face escassez de recursos. Apresenta mltiplas funes - de planejamento, contbil, financeira e de controle" (CIT) A Lei Oramentria Anual LOA, o terceiro instrumento bsico do planejamento pblico, e obrigatoriamente deve guardar compatibilidade com as disposies do PPA e da LDO. Por meio da LOA so previstas as receitas, estimadas e autorizadas as despesas pblicas, explicitados a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Governo. Conforme o art. 165 da Constituio Federal e do art. 159 da Constituio Estadual, a LOA compreender: a) o Oramento Fiscal, que abrange a receita e despesa dos Poderes, seus fundos, rgos da administrao direta, autarquias, fundaes e empresas institudas e mantidas pelo Estado. Para os efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO Estadual define que integram os oramentos fiscal e da seguridade social, as empresas estatais dependentes, entendidas como as empresas controladas pelo Estado que recebam recursos financeiros para pagamento de pessoal, de custeio ou de capital, excludos aqueles provenientes de aumento de participao acionria; b) o Oramento da Seguridade Social, abrangendo as receitas e as despesas dos rgos e entidades da administrao direta e indireta do Estado, inclusive seus fundos e fundaes, cujas aes so vinculadas sade, previdncia e assistncia social; e c) o Oramento de Investimentos das empresas em que o Estado direta ou indiretamente detenha a maioria de capital social com direito a voto; e, em decorrncia do disposto na LDO, compreendendo as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, no qualificadas como empresas dependentes.

7.1.2. Principais aspectos


Por ser uma lei, o oramento pblico brasileiro, como todos os atos da administrao pblica, se submete a um conjunto de regras ou princpios, que se encontram definidos: na Constituio Federal - CF, em captulo especfico, e, na prpria Constituio Estadual nas normas complementares, como a Lei 4.320/1964 (que foi recepcionada pela CF at que se edite lei complementar que regulamente o art. 165 da CF), a Lei Complementar n 101/2000 LRF e Lei Estadual n 2.322/1966. nas demais leis criadas pela CF, que integram os instrumentos de planejamento e oramento: PPA e LDO alm de outros atos, de natureza normativa, como portarias, instrues ou mesmo na forma de orientaes emanadas principalmente pelos tribunais de contas

7.1.3. Vedaes
Precisamos tambm conhecer algumas vedaes importantes Administrao (art. 167 da CF e LRF), que em certos casos podem acarretar crime contra as finanas pblicas.
110

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

vedado: O incio de programas ou projetos que no estejam includos na Lei Oramentria; A realizao de despesas ou assuno de obrigaes que excedam as autorizaes ou crditos oramentrios; A abertura de crditos que no indiquem os recursos necessrios e a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos entre categorias de programao ou rgos, sem prvia autorizao oramentria; A concesso ou utilizao de crditos ilimitados; A cobertura de dficits de empresas, fundaes e fundos com recursos do oramento e a instituio de fundos de qualquer natureza, sem autorizao legal especfica; A realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital, tambm chamada "regra de ouro"; A execuo de investimentos cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro sem prvia incluso no PPA; A vinculao direta de receita de imposto a qualquer finalidade, exceto no que se refere repartio de tributos previstos nos art. 158 e 159 da CF, prestao de garantias Unio, ao atendimento de aes e servios pblicos de sade e manuteno e desenvolvimento do ensino; O pagamento de pessoal ativo e inativo dos Estados e Municpios mediante transferncias voluntrias ou emprstimos dos Governos Federal e Estaduais.

7.1.4. Integrao entre os Instrumentos de Planejamento


Como j visto, a Constituio Federal de 1988 delineou o modelo do atual ciclo de planejamento e oramento, definindo trs instrumentos, com fora de leis, cuja iniciativa e prerrogativa exclusiva do Poder Executivo. Na mesma linha de integrao dos instrumentos, o art. 5 da LRF determina que o Projeto de Lei Oramentria PLOA - seja elaborado de forma compatvel com o PPA e a LDO. O PLOA deve ser encaminhado com anexo que demonstre a compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes no Anexo de Metas Fiscais que, por sua vez, parte integrante da LDO.
LRF Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar: I - conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o 1 do art. 4;

PPA - Lei do Plano Plurianual (vigncia de 4 anos com incio no 2 do mandato)


Diretrizes, objetivos e metas regionalizadas para despesa de capital e para as relativas aos programas de durao continuada.

LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias (vigncia anual)


Metas e prioridades a serem contempladas no Oramento; orienta a elaborao do oramento; alteraes na legislao tributria; poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento.

111

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

LOA - Lei Oramentria Anual (vigncia anual)


Fixa os recursos financeiros nos Oramentos Fiscal; Seguridade Social e de Investimento das Estatais, viabiliza a execuo oramentria e financeira. Enquanto o PPA representa a mais abrangente pea de planejamento governamental, de mdio prazo, onde se apresentam os planos, objetivos e programas de trabalho da Administrao o oramento os traduz em termos financeiros e em metas, para um exerccio financeiro, ajustando o ritmo de execuo ao fluxo de recursos, de modo a assegurar a sua oportuna liberao. Ao longo do processo de execuo fsica e financeira se opera a integrao entre o Plano e o oramento. A administrao atravs do monitoramento e avaliao anual identifica as aes corretivas necessrias, reprioriza ou incorpora novas iniciativas, resultantes da dinmica poltica e social, reiniciando um novo ciclo.

7.2. Financiamento Oramentrio


Os recursos pblicos, tradicionalmente tributos a que pessoas e empresas so obrigadas a pagar, constituem a base do financiamento da organizao poltica do Estado Brasileiro, constitudo por Unio, Estados e Municpios. No caso dos Estados, alm dos tributos estaduais diretamente arrecadados, a Constituio assegura-lhes tambm uma parte dos tributos arrecadados pela Unio a ser transferida para o atendimento de suas funes. Para os municpios esta transferncia assegurada tanto de tributos provenientes da Unio como dos Estados na composio dos seus recursos, alm dos tributos de sua competncia. Como tratado em Captulos anteriores, os recursos financeiros que ingressam no caixa dos entes federativos para o atendimento de suas funes so denominados Receita Pblica. Veremos, agora, quais as origens dos recursos que compem a Receita Pblica: TRIBUTOS PREOS PBLICOS TRANSFERNCIAS OPERAES DE CRDITO

7.2.1. Tributos
Principal fonte de recursos dos Governos, tributos so origens de receita oramentria corrente. Embora, atualmente, os tributos englobem as contribuies, a classificao oramentria por Natureza da Receita, exposta no Captulo da Receita Pblica, separou as origens Tributria e Contribuies, pois a classificao foi estabelecida em 1964, pela Lei no 4.320, e no incorporou os atuais entendimentos sobre a questo.

112

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Trata-se de receita derivada 111, cuja finalidade obter recursos financeiros para o Estado custear as atividades que lhe so correlatas. Sujeita-se aos princpios da reserva legal112 e da anterioridade da Lei113, salvo excees. O art. 3 do CTN define tributo da seguinte forma:
Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. O art. 4 do CTN preceitua que a natureza especfica do tributo, ao contrrio de outros tipos de receita, determinada pelo fato gerador da obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la: I a sua denominao; e II a destinao legal do produto de sua arrecadao.

7.2.1.1. Impostos
Os impostos, segundo o art. 16 do CTN, so espcies tributrias cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte, o qual no recebe contraprestao direta ou imediata pelo pagamento. O art. 167 da CF probe, ressalvadas algumas excees, a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa. Os impostos esto enumerados na CF, ressalvando-se unicamente a possibilidade de utilizao, pela Unio, da competncia residual prevista no art. 154, inciso I, e da competncia extraordinria, no caso dos impostos extraordinrios de guerra externa, prevista no inciso II do mesmo artigo.
COMPETNCIA
Impostos

UNIO
IPI IRPF IE II ITR IOF

ESTADOS
ICMS IPVA ITCMD

MUNICPIOS
IPTU ISS ITBI

7.2.1.2. Taxas
De acordo com o art. 77 do CTN: As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies, tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio.

111

As receitas derivadas so coercitivas, obrigatrias. O cidado deve pagar simplesmente porque tem capacidade contributiva, e ao arrecadar, o Estado o faz em nome da coletividade, materializando a supremacia do interesse pblico sobre o particular [CARVALHO, Jos Carlos Oliveira de] 112 Reserva Legal ou reserva de lei um subprincpio do Princpio da Legalidade da Administrao Pblica (o outro subprincpio o do primado da lei). O subprincpio da reserva de lei determina que a Administrao Pblica s pode agir quando esteja habilitada por uma autorizao legal (quer pode ser nacional ou comunitria). Fonte: Direito Administrativo, Antnio Francisco de Sousa, Lisboa, 2009 113 Anterioridade princpio concernente ao Direito Tributrio e tm como finalidade evitar surpresas, permitindo que o contribuinte possa se preparar financeiramente para a incidncia do tributo. Subdivide-se em trs subprincpios. Anterioridade de exerccio financeiro que veda a cobrana de um tributo no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou; anterioridade nonagesimal (mnima de 90 dias), advindo da EC 42/03, probe que sejam cobrados tributos antes de decorridos 90 dias da data de publicao da lei que os instituiu ou aumentou; anterioridade especial, tambm de 90 dias, mas aplicvel to somente s contribuies para a Seguridade Social. Logo, no se aplica a todas as contribuies sociais, mas, apenas, s previstas na Lei n. 8.212/91, contribuio social sobre o lucro, contribuio para o financiamento da seguridade social, ao programa de integrao social e ao PIS/COFINS incidentes na importao. Vale recordar que o PIS est no rol tendo em vista que o STF entendeu que a CF/88 lhe deu feio de contribuio para a Seguridade Social por sua destinao previdenciria.[LFG] 113

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

A taxa est sujeita ao princpio constitucional da reserva legal e, sob a tica oramentria, classifica-se em: Taxas de Fiscalizao e Taxas de Servio. Taxas de Fiscalizao ou de Poder de Polcia As taxas de fiscalizao ou de poder de polcia so definidas em lei e tm como fato gerador o exerccio do poder de polcia, poder disciplinador, por meio do qual o Estado intervm em determinadas atividades, com a finalidade de garantir a ordem e a segurana. A definio de poder de polcia est disciplinada pelo art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional - CTN: Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do poder pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais e coletivos. Taxas de Servio Pblico As taxas de servio pblico so as que tm como fato gerador a utilizao de determinados servios pblicos, sob os pontos de vista material e formal. Nesse contexto, o servio pblico quando estabelecido em lei e prestado pela Administrao Pblica, sob regime de direito pblico, de forma direta ou indireta. A relao jurdica, nesse tipo de servio, de verticalidade, ou seja, o Estado atua com supremacia sobre o particular. receita derivada e os servios tm que ser especficos e divisveis. Conforme o art. 77 do CTN: Os servios pblicos tm que ser especficos e divisveis, prestados ao contribuinte, ou colocados sua disposio. Para que a taxa seja cobrada, no h necessidade de o particular fazer uso do servio, basta que o Poder Pblico coloque tal servio disposio do contribuinte.

7.2.1.3. Contribuio de Melhoria


A contribuio de melhoria espcie de tributo na classificao da receita oramentria e tem como fato gerador valorizao imobiliria que decorra de obras pblicas, contanto que haja nexo causal entre a melhoria ocorrida e a realizao da obra pblica. De acordo com o art. 81 do CTN: A contribuio de melhoria cobrada pela Unio, Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies, instituda para fazer face ao custo de obras pblicas de que decorra valorizao imobiliria, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acrscimo de valor que da obra resultar para cada imvel beneficiado.

7.2.1.4. Contribuies Sociais


Classificada como espcie de contribuio, por fora da Lei n 4.320, de 1964, a contribuio social tributo vinculado a uma atividade estatal que visa atender aos direitos sociais previstos na CF, tais como a sade, a previdncia, a assistncia social e a educao. A competncia para instituio das contribuies sociais da Unio, exceto das contribuies dos servidores estatutrios dos Estados, Distrito Federal e Municpios, que so institudas pelos respectivos entes. As contribuies sociais esto sujeitas ao princpio da anterioridade nonagesimal, ou seja, somente podero ser cobradas noventa dias aps a publicao da lei que as instituiu ou majorou.
114

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Enquadram-se nessa categoria as contribuies que visam ao custeio dos servios sociais autnomos: Servio Social da Indstria - SESI, Servio Social do Comrcio - SESC e Servio Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI.

7.2.1.5. Contribuies de Interveno no Domnio Econmico


A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE tributo classificado no oramento pblico como uma espcie de contribuio que atinge um determinado setor da economia, com finalidade qualificada em sede constitucional, instituda mediante um motivo especfico. Essa interveno se d pela fiscalizao e por atividades de fomento, como, por exemplo, desenvolvimento de pesquisas para crescimento do setor e oferecimento de linhas de crdito para expanso da produo. Um exemplo de CIDE o Adicional sobre Tarifas de Passagens Areas Domsticas, voltado suplementao tarifria de linhas areas regionais de passageiros, de baixo e mdio potencial de trfego.

7.2.1.6. Contribuio de Interesse das Categorias Profissionais ou Econmicas


Esta espcie de contribuio se caracteriza por atender a determinadas categorias profissionais ou econmicas, vinculando sua arrecadao s entidades que as instituram. No transita pelo oramento dos entes federativos. Essas contribuies so destinadas ao custeio das organizaes de interesse de grupos profissionais, como, por exemplo, Ordem dos Advogados do Brasil OAB, Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura CREA, Conselho Regional de Medicina CRM, entre outros. preciso esclarecer que existe uma diferena entre as contribuies aludidas acima e as contribuies confederativas. Conforme o art. 8 da CF:
Art. 8 livre a associao profissional ou sindical, observado o seguinte: [...] IV - a assemblia geral fixar a contribuio que, em se tratando de categoria profissional, ser descontada em folha, para custeio do sistema confederativo da representao sindical respectiva, independentemente da contribuio prevista em lei.

Assim, h a previso constitucional de uma contribuio confederativa, fixada pela assemblia geral da categoria, alm da contribuio sindical, prevista em lei. A primeira no tributo, pois ser instituda pela assemblia geral e no por lei. A segunda instituda por lei, portanto compulsria, e encontra sua regra no art. 149 da CF, possuindo assim natureza de tributo.

7.2.1.7. Contribuio para o Custeio de Servio de Iluminao Pblica


Instituda pela Emenda Constitucional n 39, de 19 de dezembro de 2002, que acrescentou o art. 149-A CF, possui a finalidade de custear o servio de iluminao pblica. A competncia para instituio dos Municpios e do Distrito Federal.
Art. 149-A. Os Municpios e o Distrito Federal podero instituir contribuio, na forma das respectivas leis, para o custeio do servio de iluminao pblica, observado o disposto no art. 150, I e III. Pargrafo nico. facultada a cobrana da contribuio a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia eltrica.

Sob a tica da classificao oramentria, a Contribuio para o Custeio de Servio de Iluminao Pblica espcie da origem Contribuies, que integra a categoria econmica Receitas Correntes.

115

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

7.2.2. Preo Pblico


Os preos pblicos so remuneraes de natureza facultativa, pela utilidade, por servios ou produtos oferecidos pelo Poder Pblico, mensurado em uma unidade de medida (divisvel) diferente do preo de mercado. Se aplica aos servios pblicos no essenciais, que no usados, no resulta prejuzo para o interesse pblico ou para a comunidade. So servios pblicos delegveis, que podem ser remunerados por preo pblico, como: servios postais, distribuio de energia eltrica, de gs. OBSERVAO: Distino entre Taxa e Preo Pblico 114 Taxas so compulsrias (decorrem de lei). O que legitima o Estado a cobrar a taxa a prestao de servios pblicos especficos e divisveis ou o regular exerccio do Poder de Polcia. A relao decorre de lei, sendo regida por normas de direito pblico. Preo Pblico, sinnimo de tarifa, decorre da utilizao de servios facultativos que a Administrao Pblica, de forma direta ou por delegao (concesso ou permisso), coloca disposio da populao, que poder escolher se os contrata ou no. So servios prestados em decorrncia de uma relao contratual regida pelo direito privado. O preo pblico no nenhuma espcie de tributo (no receita tributria), pois sua exigncia no compulsria e nem tem por base o poder fiscal do Estado. O preo pblico representa um valor monetrio (em termos de moeda, em dinheiro) que o Estado (rgo pblico empresa associada, permissionria ou concessionria) exige, do adquirente (pessoa fsica ou jurdica), pela venda de um bem material (produto, mercadoria ou simples bem material) ou imaterial (servios, locao e outros). O porte, por exemplo, um preo pblico cobrado nos servios de Correios. 115

7.2.3. Transferncias116
As transferncias so os recursos recebidos de outros entes pblicos ou privados, e podem ser:

7.2.3.1. Transferncias constitucionais por repartio de receitas


Parcela das receitas federais arrecadadas pela Unio repassada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. O rateio da receita proveniente da arrecadao de impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar as desigualdades regionais, na busca incessante de promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e Municpios.

O preo pblico, diferentemente dos tributos, so Receitas pblicas originrias que, por sua vez, so as arrecadadas por meio da explorao de atividades econmicas pela Administrao Pblica. Resultam, principalmente, de rendas do patrimnio mobilirio e imobilirio do Estado (receita de aluguel), de preos pblicos, de prestao de servios comerciais e de venda de produtos industriais ou agropecurios. 115 http://www.portaltributario.com.br/tributos/laudemio.htm 116 As transferncias constituem-se em recursos que so abatidos da receita corrente para obteno da Receita Corrente Lquida (Somatrio dos itens componentes da receita corrente, deduzidos: na Unio, os valores das transferncias constitucionais e legais para Estados e Municpios e as contribuies do PIS-PASEP e outras previdencirias; nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional; e na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira da rea da previdncia) 116

114

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Cabe ao Tesouro Nacional, em cumprimento aos dispositivos constitucionais, efetuar as transferncias desses recursos aos entes federados, nos prazos legalmente estabelecidos. Dentre as principais transferncias da Unio para os Estados, o DF e os Municpios, previstas na Constituio, destacam-se: o Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE); o Fundo de Participao dos Municpios (FPM); o Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados - FPEX; o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb117; e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR.

7.2.3.2. Transferncias Legais


So as parcelas das receitas federais arrecadadas pela Unio, repassadas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, previstas em leis especficas. Essas leis determinam a forma de habilitao, a transferncia, a aplicao dos recursos e como dever ocorrer a respectiva prestao de contas. Dentre as principais transferncias da Unio para os Estados, o DF e os Municpios, previstas em leis, destacam-se: o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE), o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), o Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos, entre outros. Classificao das Transferncias dentro do Oramento118 Transferncias so entrega de recursos (correntes ou de capital) de um ente a outro. Incluem doaes, subvenes, subsdios, auxlios, transferncias intergovernamentais e INTRAGOVERNAMENTAIS recebidas, entre outras. Destacam-se dois tipos de transferncias: I) Transferncias Intragovernamentais As Transferncias Intergovernamentais compreendem a entrega de recursos, correntes ou de capital, de um ente (chamado transferidor) a outro (chamado beneficirio, ou recebedor). Podem ser voluntrias, nesse caso destinadas cooperao, auxlio ou assistncia, ou decorrentes de determinao constitucional ou legal. Ainda sobre o conceito de transferncia intergovernamental, importante destacar que, como seu prprio nome indica, essas transferncias ocorrem entre esferas distintas de governo, no guardando relao, portanto, com as operaes intra-oramentrias. Para fins de contabilizo, sudividem-se em transferncias constitucionais e legais (previstas na Constituio Federal e em outras leis) e transferncias voluntrias (previstas no art. 25 da LRF).

117

Os recursos dos Fundos provm da arrecadao das receitas do Imposto de Renda - IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, em percentuais especficos. http://www.forumconcurseiros.com/forum/showthread.php?t=280724

118

117

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

A doutrina coloca, tambm, dentro das contribuies intragovernamentais as transferncias para consrcios pblicos (Lei 11.107/2005). O problema dessas entidades que, ora podem ser pessoas jurdicas de direito privado, ora, pessoas jurdicas de direito pblico, pertencente administrao indireta de todos os entes que celebraram o consrcio (a chamada autarquia multifederada). Por isso, seu material se refere transferncia multigovernamental (transferncia a consrcio pblico pertencente administrao indireta de mais de um ente federado ou, simplesmente, autarquia multifederada. II) Transferncias ao Setor Privado So as previstas na LDO, em consonncia com a Lei n 4.320/1964 (art. 16) e LRF (arts. 26 a 28). Subdividem-se em subvenes sociais , subvenes econmicas, subsdios, contribuies correntes, auxlios e contribuies de capital.

7.2.3.3. Transferncias multigovernamentais


Trata-se do FUNDEB, um fundo redistributivo, regulamentado pela Emenda Constitucional n 53/2006, e constitudo por recursos das esferas federal, estadual e municipal. Os municpios tem retidos 20% das transferncias do FPM, ICMS, IPI-exp e ITR. De outro lado com base no nmero de matrculas, por etapa de ensino, e no custo por aluno fixado pela Unio recebem repasses do Fundo. Destina-se ao financiamento da rede educao bsica, abrangendo a educao especial e infantil.

7.2.3.4. Transferncias voluntrias:


So os recursos financeiros repassados entre os entes (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) em decorrncia da celebrao de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares, cuja finalidade a realizao de obras e/ou servios de interesse comum, em regime de cooperao, com objeto definido. A Transferncia Voluntria a entrega de recursos a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade (SUS).

7.2.4. Operaes de crdito


So os emprstimos ou financiamentos que iro se constituir em dvida pblica. Se submetem aos limites para a dvida consolidada lquida estabelecidos nas Resolues n 40 e 43/2001 do Senado Federal, ao atendimento da "regra de ouro" fixada no inciso III do art. 167 da CF, que veda a realizao de operaes de crdito que excedam as despesas de capital, alm da verificao do cumprimento dos limites de endividamento pelo Ministrio da Fazenda.

7.3. Elaborao do Oramento119


Vale lembrar mais uma vez a nossa definio inicial de oramento: "a lei que, entre outros aspectos, exprime em termos financeiros a alocao dos recursos pblicos. Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decises polticas, estabelecendo as aes prioritrias para atendimento das demandas da sociedade, em face escassez de recursos. Apresenta mltiplas funes - de planejamento, contbil, financeira e de controle" (CIT) Traduzindo, os recursos so escassos e as necessidades ilimitadas, da a necessidade de se estabelecer e ordenar prioridades. Quando tudo prioritrio pouco acaba sendo concretizado.

119 TCU. 2011. Curso Planejamento e Oramento Pblico (POP). Planejamento e Oramento Plano Plurianual (PPA)
118

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Para assegurar estabilidade e qualidade na alocao de recurso pblicos preciso conjugar os princpios de gesto fiscal e a promoo da eficincia e eficcia do gasto. Os princpios de gesto fiscal, como os critrios para criao e o clculo da margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado, ou, os que tratam da concesso ou ampliao da renncia fiscal, traduzem a preocupao de que uma parcela maior do oramento se destine a ampliao dos investimentos. J a eficincia e eficcia, combinadas, tem por objetivo atribuir o maior valor possvel a cada real arrecadado obtendo como retorno o melhor resultado da sua aplicao. a "qualidade do gasto" em ao.

7.3.1. Pressupostos
O processo de elaborao do oramento tem uma etapa prvia que decorreu da elaborao e aprovao da LDO. L foram fixadas as diretrizes bsicas, a estrutura do oramento, as autorizaes de aumento das despesas com pessoal, as prioridades e metas e os aspectos fiscais, como as metas de resultado primrio e nominal. A complexidade das tarefas e requisitos tcnicos e legais envolvidos no oramento, requerem um planejamento consistente, com etapas, cronograma e responsabilidades definidas, para que se encaminhe dentro do prazo legal a proposta oramentria para o ano seguinte.

7.3.2. Fases
Podemos caracterizar a existncia de duas fases na elaborao do oramento.

7.3.2.1. Fase Qualitativa


Onde se d a estruturao programtica, ou seja, so propostas as aes a serem adotadas no oramento, compatveis com os objetivos de governo e setoriais e com as prioridades. Em geral concomitante com a reviso do PPA, e antecede a fase quantitativa, podendo repercutir na alocao de recursos para as diferentes reas de governo.

7.3.2.2. Fase Quantitativa


Nesta fase so estabelecidos os referenciais monetrios agregados. Com base em parmetros macroeconmicos se estimam a receita, as despesas obrigatrias e os valores disponveis para custeio e investimentos, observado o nvel da meta de resultado. So trs os principais componentes desta fase: Meta Fiscal (Resultado Primrio) Estimativa das Receitas Fixao de limites Despesa 7.3.2.2.1. Meta Fiscal - Objetivo A meta de resultado primrio definida em funo do nvel de controle da dvida que se pretende atingir (relao Dvida/Receita Corrente Lquida - RCL), financiando-se os gastos governamentais por intermdio de tributos e/ou reduo de gastos e evitando-se a elevao do endividamento, que comprometa a capacidade oramentria futura.

119

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Resultado Primrio = Receitas No-Financeiras - Despesas No-Financeiras J o resultado nominal mede qual a efetiva necessidade de financiamento, ou montante de emprstimos necessrio para cobrir os compromissos com a dvida pblica, em funo do nvel de juros lquidos. Resultado Nominal = Resultado Primrio + Juros Nominais Recebidos - Juros Nominais Pagos 7.3.2.2.2. Estimativa das receitas necessrio nesta fase que se disponham dos principais parmetros econmicos - Inflao, PIB, Taxa de Cmbio etc., a serem utilizados para previso e o acompanhamento das receitas (receitas tributrias, preos pblicos, transferncias e eventuais operaes de crdito), no seu menor nvel. Seguindo os seguintes passos: Anlise retrospectiva Identificao do comportamento passado e dos efeitos atpicos na arrecadao passada.
Anlise Retrospectiva exemplo

Mtodo Incremental Item IPI Base Projeo (A) (Arrecadado Ano Anterior) 400,0 Atipicidades (B) (No se repetir no futuro) 10,0 Base Ajustada C= A - B 390,0

Anlise prospectiva Ajuste nos modelos de projeo. Reconhecimento de efeitos: Legislao e Parmetros. No caso das receitas de transferncias por repartio de tributos, acesso prvio aos parmetros e resultados das projees adotados pela Unio e Estados, para cada item transferido, face a seu significado para o financiamento das despesas.
Anlise Prospectiva exemplo

Item

Base Ajustada C

Preo (D) Inflao

IPI

390,0

1,02

Efeito Quantidade (E) Legislao (F) Atividade Econmica Mudana Regra 1,05 1,0

Projeo Ano Seguinte (C * D * E * F) 417,69

7.3.2.2.3. Fixao de limites despesa So duas as principais classes de despesas, com especificidades de tratamento e projeo:

120

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Obrigatrias A determinao do montante das despesas obrigatrias fundamental para o prosseguimento do processo de alocao, pela sua rigidez e carter compulsrio.
Pessoal e Encargos Sociais: Considerada a previso com a folha de pagamento, o seu crescimento

vegetativo, sentenas judiciais e acrscimos legais, inclusive pelo aumento do Salrio-Mnimo e as novas incidncias, tais como, os impactos com a realizao de concursos, reestruturaes de carreiras e outros aumentos das despesas de pessoal, conforme autorizados na LDO.
Manuteno da Previdncia: Projees atuariais e de comportamento da despesa. Vinculaes Constitucionais: Aplicao das Disposies Constitucionais, nas reas de Sade e

Educao.
Amortizao e encargos da Dvida: Projees de pagamentos, de acordo com cronogramas

contratuais e comportamento da taxa de juros e inflao. Vale lembrar que estas despesas no afetam o resultado primrio, por serem de natureza financeira. Discricionrias no-financeiras J estimadas as despesas obrigatrias, em seu menor nvel, preciso tambm que sejam definidos, com base no disposto na LDO:
os recursos para atender as prioridades e metas, e o montante da reserva de contingncia, definido em percentual da RCL, reestimada por ocasio

da elaborao do oramento, a ser consignada no PLOA. A partir destes dados obtm-se os recursos disponveis a serem alocados nas demais despesas discricionrias, conforme o fluxo abaixo:

Receita Estimada

Supervit Primrio Despesas Obrigatrias Prioridades LDO Reserva

Saldo a ser alocado nas demais despesas discricionrias

O saldo disponvel para despesas discricionrias consiste nos recursos que iro comportar a manuteno dos servios pblicos e obras de ampliao e expanso da capacidade, ou seja, os projetos e atividades dos diversos rgos da administrao. Quanto maior o comprometimento com despesas obrigatrias ou vinculaes, seja de despesa ou de receitas, e com o pagamento da dvida, menor a margem que se conta para o custeio da manuteno de servios pblicos e para a ampliao da ao de governo, inclusive das prioridades definidas na LDO.

7.3.3. Processo decisrio e encaminhamento do Projeto de Lei Oramentria


A etapa seguinte implica no processo decisrio, no qual so distribudos os limites para que cada rgo e unidade oramentria, a partir da avaliao da execuo atual e do desempenho das aes desenvolvidas, das prioridades de governo e setoriais e da programao constante do PPA, proponha seu oramento ao rgo central, responsvel pela consolidao.

121

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

A partir da, feita a anlise da consistncia das propostas e so realizados eventuais ajustes mediante um processo decisrio final, com o intuito de corrigir ou realocar recursos. Nas etapas finais, se d a alocao das fontes de financiamento s despesas e a consolidao final e a formalizao, para o encaminhamento do Projeto de Lei Oramentria Anual - PLOA ao Legislativo, composto da Mensagem, texto do Projeto e dos quadros oramentrios, conforme estrutura definida na LDO. No texto do projeto de lei alm da previso da receita e da fixao da despesa, dever constar autorizao para abertura de crditos oramentrios e, eventualmente, para a contratao de operaes de crdito.

7.4. Discusso e aprovao do oramento


Dentro do ciclo oramentrio encontraremos as fases de discusso e aprovao do oramento e as possibilidades de alteraes na Lei Oramentria aprovada. Quando do processo legislativo de elaborao do oramento, no decorrer da discusso legislativa, ocorre a possibilidade de ajustes na proposta apresentada pelo Executivo, mediante a apresentao e aprovao de emendas parlamentares, incidentes sobre o texto e sobre os programas de trabalho que constam de anexo prprio. As emendas s sero admitidas se: forem compatveis com o PPA e a LDO; indicarem os recursos necessrios, desde que no reduzam as dotaes de pessoal, servio da dvida e transferncias constitucionais (no caso da Unio); houver comprovado erro ou omisso de ordem tcnica, no caso das reestimativas de receitas feitas pelo Legislativo, comuns para possibilitar a ampliao de emendas despesa. A aprovao do PLOA deve se dar at o trmino da sesso legislativa 120em que foi apresentado, para que a administrao possa contar com o oramento j aprovado no novo exerccio que se inicia. Uma vez aprovado pelo Legislativo, o Poder Executivo tem 15 dias (art. 66, 1 da CF; art. 80, Constituio Estadual) para sancionar o PLOA, com os eventuais vetos, incidentes sobre o texto ou seus anexos. Possibilitando-se a partir da o processo de execuo da despesa.

7.5. Cronograma Financeiro


A Lei complementar n 101/00, Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, explicita na seo que trata da execuo oramentria e do cumprimento das metas, atravs do seu artigo 8, que at trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos que dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma mensal de desembolso. O cronograma mensal de desembolso, portanto, decorre da publicao da Lei Oramentria Anual e se constitui em uma etapa do ciclo do planejamento governamental.

120

A sesso legislativa o perodo em que o Legislativo (Congresso Nacional, Assemblia Legislativa, Cmara Municipal) se rene anualmente, compreendido entre os dias 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro. No confundir com perodo legislativo e legislatura. Cada sesso legislativa composta de dois perodos legislativos, um em cada semestre, que so intercalados pelos recessos parlamentares. A legislatura o perodo de quatro anos em que o Legislativo executa as suas atividades, compreendendo quatro sesses legislativas ordinrias ou oito perodos legislativos. 122

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Art. 8 - At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. Pargrafo nico - Os recursos legalmente vinculados finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Para fins de cumprimento das metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias e espelhada na LRF, os artigos 45 e 46 da Lei n 12.039/10 - LDO para 2011, prev procedimentos relativos programao da despesa e da receita pblicas, conforme apresentado a seguir: estabelecimento da programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso pelos Poderes, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, at 30 dias aps a publicao dos oramentos; promoo, por ato prprio dos Poderes, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, nos montantes necessrios, de limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados na Lei de Diretrizes Oramentrias, nos 30 (trinta) dias subseqentes ao final do bimestre, no qual for verificado que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais integrante da LDO em vigor.

A programao da execuo oramentria e financeira, na Administrao Pblica Estadual, est regulamentada pelo Decreto n 7.896, de 19 de janeiro de 2001, compreendendo: as metas bimestrais de realizao de receitas, desdobradas por categoria econmica e fontes, com a especificao em separado e quando cabvel das medidas de combate evaso e sonegao da quantidade e valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa; o cronograma de execuo mensal de desembolso para o exerccio, definindo os limites para empenho e movimentao financeira por rgo e categoria programtica, inclusive pessoal e encargos sociais conta dos Recursos do Tesouro Estadual e de outras fontes.

O Decreto de programao oramentria e financeira, ou, simplesmente, cronograma financeiro, um instrumento de planejamento de curto prazo que tem por objetivo ordenar a execuo da programao oramentria e financeira da administrao pblica estadual em determinado exerccio, equilibrando a cronologia dos gastos pblicos (despesa) ao longo do ano, com o ingresso efetivo de recursos (receita), proporcionando, assim, o cumprimento da meta de resultado primrio. Com o advento das metas fiscais e de um crescente controle social sobre os gastos do governo, a administrao pblica vem buscando ordenar a execuo da programao oramentria e financeira, no s em atendimento a dispositivos legais existentes como tambm, e principalmente, para equilibrar os oramentos e indicar a transparncia dos compromissos governamentais com a dvida pblica. Do ponto de vista do atendimento aos dispositivos legais existentes, pode-se dizer que exigem o pronto conhecimento e correo das discrepncias entre receitas e despesas primrias, bem como o monitoramento do cumprimento das metas de supervit primrio, ou seja, a economia da receita do estado e suas empresas estatais, sem considerar os gastos com os juros da dvida. No que se refere ao equilbrio oramentrio e transparncia, o cronograma financeiro atende a uma hierarquizao de despesas, primeiramente aquelas consideradas obrigatrias, tais como: transferncias constitucionais e legais, pessoal e encargos sociais, operaes especiais (basicamente a dvida pblica),

123

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

dbitos transitados em julgado constantes de precatrios judicirios e atividade de manuteno para, somente depois, atender aquelas de carter discricionrio, ou seja, as demais aes constantes do PPA. Mesmo para estas demais aes, existe ainda uma hierarquizao: as obras em andamento, por exemplo, possuem prevalncia com relao s obras no iniciadas, bem como as aes financiadas por operaes de crdito ou convnios (que exigem contrapartida de recursos por parte do estado), possuem uma prioridade maior de execuo, do que aquelas que contam com financiamento exclusivo de recursos do tesouro. Em conformidade com os artigos 8 e 9 da Lei Complementar n 101/2000, quando verificado que a realizao da receita est aqum do previsto na Lei Oramentria comprometendo, dessa forma, a consecuo das metas fiscais estabelecidas, necessrio promover a limitao de empenho e movimentao financeira, excludas deste procedimento as dotaes destinadas execuo de obrigaes constitucionais e legais e ao pagamento de servio da dvida, adotando-se o seguinte: o Poder Executivo comunicar aos demais Poderes, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, at o 20 dia do ms subseqente ao final do bimestre, o montante que caber a cada um na limitao de empenho e movimentao financeira, com base na respectiva participao no total das dotaes fixadas na Lei Oramentria, acompanhada dos parmetros utilizados e das estimativas de receitas e despesas; os Poderes, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, com base na comunicao referida no inciso anterior, publicaro ato prprio, at o final do ms subseqente ao encerramento do bimestre pertinente, fixando os montantes disponveis para empenho e movimentao financeira.

No mbito do Poder Executivo, a limitao de empenho e movimentao financeira ser procedida mediante a observao do seguinte: fixao, em percentual, da limitao dos gastos com aes do PPA (projetos e atividades), atividades de manuteno e operaes especiais, baseada na anlise da Secretaria do Planejamento, com relao s aes cuja execuo poder ser adiada sem afetar os resultados finais dos programas governamentais aprovados na Lei Oramentria; quanto natureza da despesa, a aplicao dos cortes acontecer na seguinte ordem: investimentos e inverses financeiras; as despesas atendidas com recursos de contrapartida em operaes de crditos e convnios; e outras despesas correntes.

Caso ocorra a recuperao da receita prevista, total ou parcialmente, far-se- a recomposio das dotaes limitadas de forma proporcional s redues realizadas, conforme dispe a LRF no artigo que transcrevemos abaixo: Art. 9 - Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. 1 - No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas. 2 - No sero objeto de limitao as despesas que representem obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias. 3 - No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a

124

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentria (Vide ADIN 2.238-5). 4 - At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. 5 - ....

125

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Captulo 8 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

121

"To importante quanto s normas que regulam a aplicao dos recursos pblicos a permanente fiscalizao da sociedade sobre os atos daqueles a quem foi confiada responsabilidade de geri-los." (Exposio de Motivos da LRF). A LRF est firmada, segundo a mais abalizada doutrina, em quatro esteios: planejamento, transparncia, controle e responsabilidade. Primeiramente, cabe esclarecer que Gesto Fiscal a administrao financeira e patrimonial exercida pelo Poder Pblico, que envolve aes tributrias, financeiras e oramentrias. Da Exposio de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal consta: "Este Projeto integra o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF, apresentado sociedade brasileira em outubro de 1988, e que tem como objetivo a drstica e veloz reduo do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica em relao ao Produto Interno Bruto da Economia. Entendemos que a combinao desse ambiente fiscal mais favorvel com a aprovao de uma norma que estabelece princpios norteadores da gesto fiscal responsvel, que fixa limites para o endividamento pblico e para expanso de despesas continuadas, e que institui mecanismos prvios e necessrios para assegurar o cumprimento de metas a serem atingidas pelas trs esferas de governo, a condio necessria e suficiente para a consolidao de um novo regime fiscal no Pas. A LRF veio para implantar um sistema de planejamento que possibilite a gesto fiscal responsvel. Por gesto fiscal responsvel, entende-se aquela em que s se gasta o que se arrecada. Alm do que, esse gasto deve estar voltado para o atendimento das necessidades definidas de acordo com as prioridades estabelecidas em conjunto com a sociedade, assegurando condies para o desenvolvimento sustentvel e obedecendo a padres ticos, morais e legais. Mas afinal, o que significa a expresso transparncia da gesto fiscal? Art. 37. A administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia... (Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988) Podemos definir a expresso transparncia da gesto fiscal sob o enfoque da LRF, nos seguintes termos: Consiste em tornar pblicos e inteligveis os atos de gesto fiscal, de modo a propiciar o controle, a fiscalizao e a efetiva participao da sociedade na administrao dos recursos que coloca disposio do governo. O controle social mostra-se eficaz no controle da Administrao Pblica, razo pela qual, est presente na Lei de Responsabilidade Fiscal como desdobramento dos princpios constitucionais: 1- O Art. 48 da LRF prescreve como instrumentos de transparncia da gesto fiscal e determina que a eles seja dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: (art 48, caput*) - os planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, as prestaes de contas, o parecer prvio, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, o Relatrio de Gesto Fiscal e as verses simplificadas desses documentos.

121

Transparncia da Gesto Fiscal - Introduo LRF- TCU Instituto Serzadello Corra - 2009

126

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

* Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. 2- Incentivam a participao popular e a realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos (LRF art.48*, pargrafo nico); * Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos. 3- determina que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade ( LRF art.49*, caput); * Art 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. 4- dispe que at o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais (art. 9, 4*); * 4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. 5- ser dada ampla divulgao dos resultados da apreciao das contas, julgadas ou tomadas pelos Tribunais de Contas (LRF art. 56, 3). * Art.56. 3 Ser dada ampla divulgao dos resultados da apreciao das contas, julgadas ou tomadas. Importante salientar a preocupao do legislador com a questo da efetiva participao da sociedade no processo de gesto fiscal. Quando prescreve que verses simplificadas dos documentos devem ser publicadas, pretende que o cidado comum tenha acesso e condies de entendimento do contedo dos documentos, a fim de que possa avaliar o desempenho do gestor pblico na administrao dos recursos disponveis. Importante salientar a preocupao do legislador com a questo da efetiva participao da sociedade no processo de gesto fiscal. Quando prescreve que verses simplificadas dos documentos devem ser publicadas, pretende que o cidado comum tenha acesso e condies de entendimento do contedo dos documentos, a fim de que possa avaliar o desempenho do gestor pblico na administrao dos recursos disponveis

127

Governo do Estado da Bahia

Manual de Introduo aos Conceitos Oramentrios

Sites consultados https://www.portalsof.planejamento.gov.br/ https://ead.orcamentofederal.gov.br/mod/resource/view.php?id=870 http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/Glossario?letra=R http://www2.camara.gov.br/ http://www.unifra.br http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_a.asp http://www.tesouro.fazenda.gov.br/premio_TN/VIIIPremio/1premio_afdp.pdf http://www.seplan.ba.gov.br http://www.portaltributario.com.br/tributos/laudemio.htm http://www.planejamento.gov.br http://www.lfg.com.br/artigo/20080710151054239_direito-tributario_quais-sao-os-tres-principios-daanterioridade.html http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1030 http://www.ebah.com.br/content/ABAAAAWtQAI/gerenciamento-enfermagem http://tuliosales.wordpress.com/category/questoes-resolvidas/assunto/funcoes-do-orcamento/ http://www.orcamento.org/

128