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Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas, estimular a reflexo e o debate e promover o desenvolvimento

de ser vidores e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho Diretora de Desenv. Gerencial: Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Interina: Elisbete Ferrarezi Diretor de Gesto Interna: Augusto Akira Chiba Conselho Editorial Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta,

Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub Peridiocidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Helena Kerr do Amaral, Elisabete Ferrarezi, Paulo Carvalho, Juliana Leonardo de Souza, Claudia Yukari Asazu, Mnica Rique Fernandes, Livino Silva Neto, Srgio Grein Teixeira. Expediente Diretora de Comunicao e Pesquisa Interina: Elisabete Ferrarezi Editora: Claudia Yukari Asazu Coordenador-Geral de Editorao: Livino Silva Neto Reviso grfica: Ana Cludia Borges Reviso: Larissa Mamed Hori e Paula Simas Projeto grfico: Livino Silva Neto Editorao eletrnica: Maria Marta da R. Vasconcelos e Ana Carla Gualberto Cardoso.

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2004). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2007 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

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Sumrio
Contents
A perspectiva brasileira sobre a pobreza: um estudo de caso do Programa Bolsa Famlia The Brazilian perspective on poverty: a case study of the Bolsa Familia Program Sarah Mailleux SantAna A reforma do Estado, a emergncia da descentralizao e as polticas ambientais State reform, emergence of decentralization and environmental policies Andra Azevedo, Richard Pasquis e Marcel Bursztyn Anlise da alocao de investimentos de empresas privadas e pblicas no setor eltrico brasileiro Analysis of investment allocation within state and private companies of the Brazilian electric power sector Denizart do Rosrio Almeida e Andra Costa Amncio Negro Inovao na administrao pblica estadual: o 1o Prmio Excelncia em Gesto Pblica do Estado de Minas Gerais Innovation at state level: the State of Minas Gerais Award for Excellence in Public Sector Management Marianne Nassuno Ensaio: Gesto de pessoas na administrao pblica japonesa Personnel management in the Japanese public administration Natlia Massaco Koga Reportagem: 11o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal Claudia Asazu e Larissa Mamed RSP Revisitada: A transformao do Estado e a reforma do servio pblico civil Urbano C. Berqo Para saber mais Acontece na ENAP

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Andra Azevedo, Richard Pasquis e Marcel Bursztyn

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A reforma do Estado, a emergncia da descentralizao e as polticas ambientais


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Introduo Diversas mudanas aconteceram no papel do Estado no final do sculo XX. O modelo centralizador e protetor entra em crise e isso leva no a uma reforma no primeiro momento, mas a um recuo do Estado em seu papel de comando e controle. A retirada foi rpida e intensa, deixando ao mercado um amplo espao de atuao. Contudo, a prevalncia da lgica do Estado mnimo revelou que o mercado no consegue ser equnime em suas alocaes e suas imperfeies provocaram reaes por parte de diferentes segmentos da sociedade. Essa reao serviu de pano de fundo para um debate sobre reforma do Estado. Ficava claro que ele precisaria ser forte, sim, mas no to grande, nem soberano como antes, tampouco to mnimo como queriam os neoliberais. A medida certa poderia se encaixar na denominao Estado social-liberal (BRESSER PEREIRA, 2001). Essa reforma do Estado ainda est em processo, e o modelo do Estado em rede, concebido para um contexto globalizado e informatizado, parece ser o
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que mais tem despertado interesse. Idealmente, parece ser um Estado mais leve, menos centralizado, mais flexvel, com mais espaos para a sociedade civil na sua forma de atuao. A busca da descentralizao e da maior participao nas polticas pblicas indica uma possibilidade de re-legitimao desse Estado que padece de mazelas inerentes s prticas enraizadas na democracia representativa. Os eleitores no se reconhecem nos seus eleitos, pelo contrrio, perdem a confiana na democracia representativa como vetor de mudana. Nesse sentido, o Estado em rede exerce um apelo interessante, pois permite juntar os aspectos inerentes ao nvel global aos anseios locais. O centro no to definido como antes, e as pessoas se sentem mais perto das decises polticas. Essa cidadania mais ativa pode ser um vetor de legitimao do Estado em todas as esferas. No Brasil, o processo de descentralizao poltica e a participao da populao j vm acontecendo h algum tempo, ganhando mais espao na dcada de 1990. Na rea ambiental, a Constituio Federal de 1988 deu um grande impulso para esse desfecho, mas ainda caminha em passos mais lentos. Contudo, parece ser um caminho inexorvel e o nmero de municpios com rgos ligados ao meio ambiente cresce a cada dia. Deve-se notar que o processo ideal de descentralizao est atrelado a outros aspectos, como capacidade institucional e administrativa local, controle social, mecanismos de flexibilizao, mas, sobretudo, de suma importncia que o processo ocorra de forma compartilhada com outras instncias e esferas do governo. Esse parece ter sido um problema na descentralizao da poltica ambiental no Brasil. H uma certa ausncia de
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responsabilidades nessa transferncia. Isso pode ser muito prejudicial, pois um crculo nada virtuoso pode se formar com a esfera federal, que passa a imagem de descontrole, bem como com a regional e a local, que passam a idia de inoperncia e incompetncia. Assim, duas questes sero discutidas neste artigo: em que medida a descentralizao no vem sendo interpretada de maneira estreita, ou seja, mais como uma transferncia total de responsabilidade (sem recursos) do governo central (no sentido vertical), do que propriamente um compartilhamento com os estados e municpios de sua competncia legislativa e administrativa? em que medida o princpio da subsidiariedade est sendo realmente aplicado como deveria (como aquele em que a regulao pblica deve se dar no nvel menos centralizado possvel) e no como uma omisso do governo federal diante de aes que as esferas estaduais e municipais no tm capacidade/governana para efetuar? A hiptese para esse trabalho que a descentralizao ambiental est sendo forada de cima para baixo, sem observarse a capacidade de governana dos subnveis estadual e local em muitas ocasies, o que contribui para corroer a legitimidade dos governos locais. Alm disso, o governo federal exerce apenas minimamente a funo de coordenador do processo, dentro desse papel de transferncia de competncias e de criador de novos espaos conjuntos de gesto descentralizada. Com o objetivo de discutir essas questes, o artigo est estruturado em trs sees principais, alm da introduo e da concluso. A primeira analisa a

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configurao desse Estado em reforma e a execuo das polticas pblicas dentro desse novo contexto. A segunda apresenta alguns princpios desse Estado, com especial ateno para a subsidiariedade, mas tambm considera a coordenao e a participao. A terceira trata alguns elementos empricos para anlise da descentralizao das polticas ambientais no Brasil, focando o instrumento do licenciamento em dois contextos: no espao urbano e no rural. No espao urbano, discute-se o aparato institucional que tm os municpios na rea ambiental. A fonte de dados foi o relatrio do perfil dos municpios brasileiros, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE); no rural, so levantadas algumas consideraes sobre a gesto florestal ocorrida no Mato Grosso, que foi o primeiro estado da Amaznia Legal a ter o processo integral de descentralizao dessa funo regulatria.

idias iluministas. A Alemanha de Bismarck um caso emblemtico da vanguarda nas polticas sociais. De forma geral, diversos pases europeus seguiram o modelo que culminou em meados do sculo XX com a reproduo em grande escala do Estado de bem-estar (welfare state). importante lembrar que o Estado nos pases perifricos, denominado por alguns de desenvolvimentista, embora tenha adotado alguns dos instrumentos que caracterizam as

As polticas pblicas dentro de uma nova configurao do Estado


Fazendo uma breve retrospectiva da interveno do Estado na sociedade, observa-se que a demanda social por polticas e aes governamentais antiga. No entanto, ao final do sculo XIX, fechando um ciclo liberal, desenhou-se um cenrio para um Estado cada vez mais atuante. Isso implicou uma expanso burocrtica, com o surgimento de novas pastas ministeriais e novos quadros de funcionrios. Bursztyn (1998) comenta que apenas as antigas pastas das finanas (arrecadao) e justia (polcia) j no eram mais suficientes diante das mudanas provocadas aps a revoluo francesa, sobretudo com o advento da industrializao, embalada pelas

A descentralizao no estaria sendo interpretada como uma transferncia total de responsabilidade (sem recursos) do governo central (no sentido vertical), do que propriamente um compartilhamento com os estados e municpios de sua competncia legislativa e administrativa?

polticas de bem-estar, nunca conseguiu universalizar essas polticas sociais. Com a crise do Estado de bem-estar, provocada, em grande medida, pelo envelhecimento da populao, a conseqente demanda por mais seguridade, alm da crescente falta de emprego estrutural gerada por mudanas tecnolgicas, a fisionomia desse Estado keynesiano passa por mudanas profundas a partir da
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dcada de 1970. O remdio para aliviar a presso sobre esse Estado pesado, foi o consenso de Washington, que pregava a abertura econmica e a liberalizao do Estado de suas antigas funes. Essa seria a tnica desse novo Estado, mais leve, mais desonerado, em um contexto em que as trocas livres das barreiras comerciais inter-pases com a mnima interferncia do Estado-nacional seria condio essencial para a continuidade do capitalismo democrtico e liberal. No entanto, os equvocos entre desestatizao e desregulao foram muitos. Quando se privatiza alguns bens e servios importantes sociedade, mais do que nunca o Estado deve estar preparado para regular essas aes, mesmo no sendo ele quem as pratica diretamente. Ele deve passar a regular por meio das regulamentaes. Dessa forma, se as regulamentaes no servem mais ou esto anacrnicas, o Estado deve promover uma re-regulamentao, como afirma Bursztyn (1998). O enfraquecimento do Estado mostrou-se inoperante diante de problemas que emergiram desse processo. Boaventura de Souza Santos (1998) reitera que os dilemas do consenso de Washington foram revelados a partir de sucessivas crises em pases perifricos, alm da generalizada corrupo poltica e reaparecimento das mfias. Segundo o autor, o problema no se resolve com a reduo da quantidade de Estado. Ele indica a necessidade de reformar a qualidade do Estado, partindo da idia de que Ele reformvel. Bresser Pereira (1998) indica que esse novo Estado que emerge no sculo XXI deve ser menor, porm mais forte, com maior governabilidade e governana1. um ente mais fomentador do que propriamente executor, menos protetor da economia nacional e mais estimulador da
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competitividade internacional. O autor denomina esse Estado (reformado) como Estado social-liberal: social, porque continuar protegendo direitos sociais e promovendo o desenvolvimento econmico; liberal, porque o far utilizando mais controles de mercado, do que propriamente administrativos, porque realizar suas atividades sociais e cientficas notadamente por meio de instituies pblicas no estatais (tambm denominado terceiro setor). Moran (2002) faz a reviso de uma ampla literatura, que trata da regulao do Estado, trazendo, casos mais especficos da regulao americana e britnica. Segundo o autor, grande parte da literatura consultada compartilha a preocupao com uma crise do comando, por um lado, com a crise do controle na economia pela via pblica direta e, por outro, com o colapso do que muitas vezes se chama auto-regulao2. O autor questiona se o Estado regulador existe e em que ele consiste. Ao final, conclui que h trs vias (dentro da literatura da cincia poltica) para essa resposta: a primeira que a regulao uma fico; a segunda que o Estado regulador existe, mas seu carter contingente, dependendo do contexto nacional; e a terceira est mais ligada ao recente paradigma de governana, no qual governar significa mais manejar/ coordenar redes do que propriamente comandar/pilotar um grande navio chamado Estado. Parece que o grande desafio que se coloca o equilbrio entre esse Estado social e liberal, que passa pela verificao de reas que ainda precisam de regulamentaes mais pesadas. Bresser Pereira (1998) assume que, mesmo com a reforma do Estado apontando na direo substancial da reduo da regulao, no se pode pensar na sua eliminao. Em muitas reas, o Estado continua tendo um papel regulador

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significativo, como no caso do comrcio exterior e controle ambiental (p.7). Diferentes reformas os Estados esto em curso no momento, umas em estgios mais avanados, outras nem tanto. A idia de Estado em rede uma dessas possibilidades que se vislumbra no panorama poltico mundial. A descentralizao justificada pelo princpio da subsidiariedade na gesto a tnica desse Estado reformado. No entanto, Castells (1998) chama ateno para a importncia da coordenao do Estadonao dentro dessa nova configurao, que deixa de ter as caractersticas anteriores, mas no o elimina. Em sntese, redefine-o. Esse Estado-rede caracteriza-se por compartilhar a autoridade (a capacidade institucional de impor uma deciso) ao longo de uma rede de instituies. Uma rede, por definio, no tem centro, mas ns de diferentes dimenses e com relaes entrens que so freqentemente assimtricas (CASTELLS, 1998, p.11; grifo nosso). Em ltima instncia, todos os ns so necessrios para a existncia da rede. Segundo o autor, o Estado-rede corresponde a uma expresso da era da informao: a forma poltica que permite a gesto cotidiana da tenso entre o local e o global (ibid.). Dentro desse contexto do Estado em rede, vrios princpios so recomendados para sua concretizao3. Ser abordado de maneira mais direta o princpio da subsidiariedade, que norteia a descentralizao e os diversos aspectos que a caracterizam.

Descentralizao: um processo de muitas faces


Conceitualmente, preciso diferenciar desconcentrao de descentralizao. O primeiro o compartilhamento das funes com as subsidirias regionais e locais, sob um poder de comando

obedecendo a uma hierarquia do nvel central. O segundo, a descentralizao, envolve a transferncia de autoridade e as respectivas competncias legais e administrativas para outra instncia de governo, seja de nvel estadual, seja municipal (AZEVEDO; SCARDUA, 2006). Dentro da idia de Estado em rede, o princpio que norteia a descentralizao o da subsidiariedade. Segundo Jordan (2000, p.2), que estuda esse processo no contexto da Unio Europia, subsidiariedade um princpio do governo federal que diz que determinada ao deve ser tomada no nvel mais descentralizado desde que seja consistente com uma ao efetiva. Apesar de ser um conceito antigo, foi incorporado no mainstream poltico europeu no incio da dcada de 1990. O autor indica que, na origem, subsidiariedade um termo federal, usado para alocar poder entre diferentes nveis de governo. CASTELLS (1998) argumenta que o nvel mais adequado para determinada competncia uma discusso muito mais poltica que tcnica e que ele modelado de acordo com os momentos histricos das distintas sociedades. O essencial, segundo o autor, proceder uma ampla descentralizao em que se transfira poder e recursos aos nveis mais prximos dos cidados e seus problemas (p.16, grifo nosso). No limite, o princpio da subsidiariedade permite a transferncia de responsabilidades executivas do Estado para a prpria sociedade e mesmo para empresas, em tudo aquilo que o Estado no seja necessrio como executor direto. Isso significa que o princpio da subsidiariedade aquele que norteia o processo de descentralizao. Mas por que h necessidade de descentralizar? O autor ainda postula que existem duas foras que levam para esse
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caminho: a resposta do Estado s reivindicaes locais e regionais e s expresses coletivas identitrias, de um lado, e um esforo consciente do Estado-nao de encontrar frmulas alternativas frente rigidez da centralizao e crise de legitimidade que emana da desconfiana dos cidados, de outro. (CASTELLS, 1998, p. 9). Assim, percebe-se que a descentralizao, dentro de um Estado que perde sua legitimidade justamente por no conseguir cumprir suas funes sociais e tampouco promover o desenvolvimento econmico, um instrumento que tenta recuperar seu poder de governabilidade, entendida aqui como legitimidade para tomar decises polticas. Com a execuo das polticas pblicas ficando mais prxima dos cidados afetados, os espaos de participao tendem a ficar mais evidentes para a populao, que se sente com mais direito de intervir. Fica patente, ento, o papel da sociedade para que esse processo acontea. O que, a princpio, parece uma simples transferncia de poder, comea a ganhar maior complexidade, levando-se formulao de alguns questionamentos sobre como assegurar que essa populao v participar. Ou, indo mais direto ao ponto, como garantir uma participao que seja desencadeada por e desencadeadora de um processo de autonomia democrtica e fortalecimento da cidadania e no de simples legitimao ou cooptao dos/ pelos poderes locais? Castells (1998) argumenta que a experincia desmente a viso romntica do local como mbito de democracia e participao. Governos locais e estaduais, em todo o mundo, so freqentemente os nveis mais corruptos da administrao, entre outras razes, porque as redes pessoais mantm-se com mais fora do
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que no nvel federal e assumem competncias do urbanismo e da gesto do solo, setores de atividade mais suscetveis captura da administrao por interesses privados. De toda forma, segundo o autor, evidncias empricas (em outros trabalhos realizados por ele4) parecem demonstrar que a proximidade do governo e dos cidados no mbito local permite um controle social mais transparente e refora as oportunidades de participao poltica e, no limite, de re-legitimao do Estado. A outra face da problemtica da participao nos espaos institucionalmente criados est na legitimidade dessa representao. Para citar um exemplo simples, quais e quantos so os atores representados nos diversos conselhos espalhados pelo Pas? Considerando que grande parte dos 5.560 municpios brasileiros tem menos que 20 mil habitantes, esses lderes locais, intitulados de representantes da sociedade civil, correm o risco de estarem representando no mais do que eles prprios (!), alm da forte probabilidade de se revezarem muito pouco na diversidade de conselhos que se apresenta no cenrio poltico do Brasil. Soma-se a isso a qualidade poltica5 desses cidados que se encontram nesses espaos institucionalizados de participao. Toda essa questo relativa participao uma face que deve ser cuidadosamente apreciada quando se fala em descentralizao. No se quer fazer neste texto uma exortao da no-participao ou do no-conselho ou da no-descentralizao. O que se pretende levantar pontos problemticos e que parecem estar, em alguns momentos, em um plano subjetivo de reflexo. O intuito desmitificar que a descentralizao seja a soluo de problemas historicamente fundados na

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sociedade brasileira e que agora seriam resolvidos com a simples mudana do mbito de atuao. Esse contraponto to relevante quanto a constatao de que o Brasil tem uma histria poltica e institucional fortemente marcada por mazelas como o clientelismo, o coronelismo, o fisiologismo e o patrimonialismo. Outra face da descentralizao a do poder central ou federal. Um dos obstculos descentralizao comumente citado a resistncia do poder central perda de poder. Pensando no Estado-nao, as estratgias adotadas por ele para aumentar sua operatividade (mediante a cooperao internacional) e para recobrar sua legitimidade (mediante a descentralizao e autonomia) acabam realmente aprofundando suas crises, pois, ao coloc-las em prtica, ele perde poder, competncias e autonomia em benefcio dos nveis supranacional e subnacional. Por isso a importncia de acompanhar o processo de redistribuio de competncias e recursos por meio de mecanismos de coordenao entre os distintos nveis institucionais em que se desenvolvem as aes dos agentes polticos (CASTELLS, 1998, p.9, grifos nossos). Talvez, esse papel de coordenao deva ser melhor evidenciado no processo, seja para no causar essa impresso, muitas vezes, de desregulao e/ou descontrole do Estado no mbito federal, seja para que o processo de descentralizao resulte realmente em melhoria na operacionalizao das polticas pblicas. Nesse ponto, relevante ressaltar a idia de capacidade de governana e de apropriao do nvel da descentralizao (nvel de subsidiariedade). Retomando o conceito de governana como aquele em que o Estado (em qualquer nvel) tem capacidade financeira e administrativa para implementar suas polticas de subsidiariedade como aquele que revela o nvel em que se

desenvolve uma ao (do governo) com efetividade, pode-se chegar a um pressuposto: o nvel escolhido para que a subsidiariedade possa ser aplicada dever ser aquele que tem capacidade de governana, ou seja, prescinde de sustentabilidade institucional. Isso parece bvio, mas na prtica os processos no tm sido construdos necessariamente dessa maneira, sobretudo no mbito da poltica ambiental. Ao contrrio disso, primeiro se descentraliza a competncia e depois se criam (quando criam) as condies de governana. Godard (1997) comenta que essa transferncia de poder central para regional/local pode ser entendida como simplesmente uma forma das regies/estados se destutelarem do Estado central. Considerando a idia do autor, pode-se tambm pensar o contrrio: que a descentralizao pode ser uma forma de omisso do poder central. No entanto, Godard argumenta que o enfoque no deveria ser esse. O sentido de descentralizao deve ser entendido como o estabelecimento de novas relaes entre os diversos nveis, limitando-se as zonas de responsabilidade exclusiva e ampliando-se as de responsabilidade conjunta (p. 238, grifos nossos). A cooperao entre os nveis deve existir sempre, mesmo que cada um tenha um papel definido a desempenhar. Na prxima seo, ser examinado, com alguns dados empricos, o processo de descentralizao da poltica ambiental no Brasil e seus desafios.

A descentralizao da poltica ambiental no Brasil


Um ponto de inflexo que merece destaque na institucionalizao da poltica ambiental brasileira verifica-se aps a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Humano, realizada em
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1972, em Estocolmo. Mesmo cumprindo mais um papel formal no perodo inicial, em 1973 foi criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema), ligada Presidncia da Repblica. Foi o primeiro rgo institudo na esfera federal especificamente para lidar com as questes ambientais. Somente em 1981 foi criada a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), Lei 6.938, que estabelecia o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama). Esse sistema integra as trs esferas do governo: federal, estadual e municipal, bem como, dentro de cada esfera, separa as competncias entre as arenas poltica, executiva e judiciria. Alm disso, a grande novidade foi a criao de conselhos consultivos e deliberativos em cada uma das esferas, iniciando um processo de democracia representativa, que antes inexistia nessa rea (BURSZTYN; BURSZTYN, 2000). A Tabela 1 resume a composio do Sisnama, indicando as competncias nas trs esferas. Percebe-se, assim, que a PNMA de 1981 abre caminho para dois pontos fundamentais: a descentralizao da gesto e a participao social institucionalizada. Ainda contribuindo para o contexto da

regulamentao ambiental no Brasil, importante destacar a Lei dos Interesses Difusos (Lei 7.347/85) e a Constituio Federal de 1988 como dois marcos do aumento na democratizao da poltica ambiental. A Constituio de 1988, em particular, trouxe vrios avanos no que concerne questo ambiental, como um captulo exclusivo sobre o tema. Alm disso, elevou os municpios categoria de unidade federativa e estabeleceu a repartio de competncias e a previso do direito do meio ambiente (S CARDUA ; BURSZTYN, 2003, p. 302). Mesmo com esses novos arranjos institucionais, a descentralizao na gesto ambiental no Brasil marcada por oscilaes. Ela incorporada Poltica Nacional de Meio Ambiente em 1981, definha com a criao do Ibama em 1989 e retomada na segunda metade dos anos 1990, junto com uma tendncia poltica, nacional e internacional, nessa direo. Em algumas reas, a poltica ambiental no Brasil est mais avanada em relao descentralizao. Uma delas o licenciamento, que j fazia parte do cenrio das polticas ambientais bem antes da Consti-

Tabela 1: O Sisnama e suas competncias


Esfera federal Elaborao de polticas Participao da sociedade Execuo das polticas Arena jurdica Esfera estadual Esfera municipal Secretarias municipais de meio ambiente Consema Agncias municipais de meio ambiente Juizado volante ambiental; Ministrio Pblico

Ministrio do Meio Secretarias estaduais Ambiente (MMA) de meio ambiente Conama Ibama6 Consema Oema

Procuradoria Federal Procuradoria Estadual e Ministrio Pblico e Ministrio Pblico Federal Federal

Fonte: Bursztyn; Bursztyn, 2000.

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tuio de 1988, sobretudo em estados como Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais onde essa obrigatoriedade constava na legislao estadual. O licenciamento tornouse obrigatrio em todo Pas em 1983 aps a regulamentao da lei federal 6.938/81 (Poltica Nacional de Meio Ambiente) pelo decreto 88.351 (OLIVEIRA, 2005). A primeira lei prevendo o licenciamento no Brasil foi de So Paulo (Lei 997 de 31/5/1976), mas o primeiro a estabelecer um Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras (SLAP) foi o Rio de Janeiro, por meio de um Decreto-lei de 1975, que s foi regulamentado em 1977. Como se percebe, esse instrumento nasce descentralizado. Em relao competncia legislativa, a Constituio Federal, em seu artigo 24, atribui Unio, aos estados e aos municpios poder de legislar concorrentemente em matria ambiental. Contudo, essa competncia fica limitada aos municpios em carter suplementar, ou seja, quando o assunto for de interesse eminentemente local. Mesmo assim, deve se enquadrar legislao dos demais entes. No caso do governo federal e dos estados, a competncia concorrente, devendo o primeiro estabelecer as normas gerais e os ltimos, as complementares. Em relao competncia administrativa ou executiva, os entes federativos possuem competncia comum (FINK et al, 2004). A transferncia de atribuies acontece por meio dos pactos federativos e convnios. No entanto, alguns requisitos bsicos so necessrios ao nvel administrativo competente. No caso, o estado e/ou municpio, para exercer a competncia administrativa, deve ter uma secretaria, um cdigo e um fundo, alm de um conselho, todos ligados rea ambiental. No Brasil, segundo o estudo Perfil dos Municpios, do IBGE (2004), 71% dos

5.560 municpios possuem alguma estrutura formal de meio ambiente ligada prefeitura (Grfico 1), o que no implica necessariamente descentralizao de funes que antes eram do estado ou do governo federal. No entanto, um bom indicador para avaliar que essa preocupao chegou pauta da maioria das administraes municipais. Quando se observa no Grfico 1 o nmero de municpios que efetivamente

A realidade da descentralizao distante da maioria dos municpios brasileiros, sobretudo em estados onde a preocupao ambiental ainda vista por muitos polticos locais como entrave ao desenvolvimento econmico.

tm uma secretaria especfica de meio ambiente portanto dispe de um oramento prprio para rea , percebese que essa quantidade bem reduzida (mesmo tendo aumentado de 2002 a 2004), perfazendo, em 2004, cerca de 7%. Cabe assinalar que o fato de dispor de uma secretaria exclusiva no significa que a gesto seja descentralizada e tampouco indica a qualidade dessa gesto. Dentro do
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Grfico 1: Nmero de municpios brasileiros com estrutura formal na prefeitura na rea de meio ambiente (2002-2004)

Fonte: IBGE, Perfil dos municpios brasileiros, 2004, p. 69.

Estado do Mato Grosso, por exemplo, dos seus 141 municpios, alguns deles com secretarias exclusivas, somente o de Cuiab, a capital do estado, exerce a competncia para licenciar empreendimentos de baixo impacto na rea urbana. Esse exemplo ilustra o quanto a realidade da descentralizao distante da maioria dos municpios brasileiros, sobretudo em estados onde a preocupao ambiental ainda vista por muitos polticos locais como entrave ao desenvolvimento econmico. Algumas razes poderiam ser elencadas para explicar a lentido e a falta de interesse dos municpios, sobretudo em estados menos industrializados, em assumir a competncia para o licenciamento. Primeiro, os municpios no tm empreendimentos suficientes para assegurar a sustentabilidade econmica da secretaria; segundo, mesmo que os tenha, um desgaste poltico para o
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governo local, que ir impor mais um nus ao empreendedor; terceiro, a municipalidade no quer ou no pode arcar com mo-deobra mais qualificada de tcnicos para avaliao dos processos de licenciamento; e quarto, a estrutura para a fiscalizao muito mais restrita e fcil de ser cooptada pelos poderes locais. Resumidamente, a soluo via descentralizao das polticas ambientais passa por fragilidades institucionais (incluindo a poltica local), financeiras e administrativas (SCARDUA; BURSZTYN, 2003). Em outras palavras, a governana para a descentralizao da gesto ambiental no Brasil ainda no uma idia concreta em boa parte dos municpios brasileiros. Colocando os conselhos municipais de meio ambiente em nmeros, verifica-se um crescimento gradual desse espao de participao na poltica ambiental, como mostra o Grfico 2.

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Grfico 2: Porcentagem de municpios com conselho de meio ambiente ativo (dinmica entre 2001 e 2004)

Fonte: IBGE, Perfil dos municpios brasileiros, 2004, p. 69.

Nota-se um crescimento maior dos conselhos na regio Sul do Pas e um decrscimo na regio Centro-Oeste. No h informaes disponveis que permitam explicar esses nmeros, mas, como hiptese para futuras investigaes, pode-se imaginar um capital social mais consolidado no Sul, inclusive com mais entidades e organizaes do terceiro setor, que geralmente demandam a criao das secretarias e conselhos. Uma outra explicao pode ser a maior quantidade de disputas pelos recursos naturais que, na regio Sul, j esto mais escassos que no Centro-Oeste, por exemplo. Em relao ao papel do terceiro setor nesse processo, Santos (1998, p. 16) observa que este visa forar a abertura de espaos de democracia participativa em situaes em que a democracia representativa de baixa intensidade. Segundo o autor, essa pode ser a forma mais eficaz de o terceiro setor contribuir

para a reforma solidria e participativa do Estado. Contudo, o autor argumenta que necessria uma profunda democratizao do terceiro setor; caso contrrio, ser um erro confiar-lhe a tarefa de democratizao do Estado e, de forma mais geral, do espao pblico no-estatal. Reforando o ltimo argumento, ele acrescenta que existem diversas experincias mostrando a promiscuidade antidemocrtica entre Estado e terceiro setor, em que o autoritarismo centralizado do Estado se apia no autoritarismo descentralizado do terceiro setor e cada um deles usa o outro como libi para se desresponsabilizar diante dos seus respectivos constituintes (p. 16, grifo nosso). Outra instncia que surgiu no cenrio da poltica ambiental brasileira so as comisses tripartites. Essas comisses so constitudas por representaes paritrias dos rgos e entidades ambientais com o objetivo de constituir um espao institucional de dilogo entre os entes
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federados com vistas a uma gesto compartilhada e descentralizada entre Unio, estados e municpios [...] (Portaria Federal 473, de 9/12/2003). Ainda cedo para avaliar o papel efetivamente desempenhado na descentralizao por essas comisses, mas o que se nota so reforos institucionais na concretizao desse processo. Alm do esforo do governo, existem associaes, como a Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente (Anama), que militam a favor da descentralizao da gesto ambiental para os municpios.

Exemplo da experincia de descentralizao f lorestal no Estado do Mato Grosso


A gesto florestal um tema que merece comentrios no aspecto da descentralizao. Scardua (2003) esclarece que, apesar da existncia de um marco legal para o setor, desde 1934, no foi possvel o avano institucional e legal nessa rea no Pas, como em outras na poltica ambiental brasileira 7. Isso porque a gesto dos recursos florestais no Brasil altamente centralizada, fruto de uma poltica federal herdada do incio do sculo passado. Em 2002, j existiam 18 estados com polticas florestais prprias. Entretanto, pode-se observar que a regio Norte, que apresenta o maior potencial florestal, a que mais carece de instrumentos de gesto florestal estadual, sendo que alguns estados no

apresentam sequer uma poltica para o setor (SCARDUA, 2003). O exemplo do caso da descentralizao florestal no Mato Grosso bastante esclarecedor sobre a importncia da presena do mbito federal nesse processo. Inicialmente, em 1999, foi assinado um pacto federativo, e a funo de licenciamento de propriedades rurais e autorizao para desmatamento foram passadas para o estado. O Mato Grosso, na poca, implementou um sistema de licenciamento sofisticado tecnologicamente, que envolvia a utilizao de Sistema de Geo-referenciamento para monitorar o cumprimento do Cdigo Florestal. O Licenciamento Ambiental nico (LAU) gerou boas expectativas em relao ao seu xito, sobretudo, no meio cientfico e entre ambientalistas. Em um ano (20002001), houve reduo de 24% na taxa de desmatamento e 53% no nmero de queimadas. Em 2002, os nmeros do desmatamento reduziram-se mais ainda. A Tabela 2 mostra as mdias de desmatamento nesse perodo: No ano de 2002, esses nmeros eram de 795 mil ha. No entanto, contrariando as expectativas de declnio, os ndices de desmatamento no ano de 2003 e 2004 foram bastante elevados: 1.858.000 e 1.814.302 hectares, respectivamente, o que perfaz um aumento de 42,7% em relao ao ano de 2002. conveniente ressaltar que, do total desmatado no perodo de

Tabela 2: Mdia de desmatamentos em Mato Grosso antes de depois do licenciamento


Mdia do desmatamento 1993 -1999 Mdia do desmatamento 2000 2002 Mdia do desmatamento 2003 2004
Dados: Fema, 1993 a 2005

1.283.785 ha. 672.968 ha. 1.836.477 ha.

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2003, somente 500 mil hectares haviam sido autorizados pela antiga Fundao Estadual de Meio Ambiente8. A avaliao do instrumento coordenada pelo Instituto Socioambiental (ISA), a pedido do Ministrio do Meio Ambiente, em 2005, confirma com nmeros o que vinha sendo observado empiricamente por meio dos dados crescentes de desmatamentos no estado. Segundo o relatrio, os desmatamentos nos anos de 2003 e 2004, dentro das reservas legais, foram praticamente seis vezes maiores que em outras reas protegidas, como terras indgenas e unidades de conservao. Alm disso, o estudo mostrou que 48,5% dos desmatamentos em reservas legais nesse perodo aconteceram em propriedades licenciadas em 2003. Avaliando preliminarmente os eventos mencionados, pode-se inferir que dois fatos foram determinantes para os resultados do desmatamento, o que leva a um pressuposto sobre a descentralizao florestal: sobre o avano do desmatamento por dois anos consecutivos aps 2002, pode-se inferir que o mercado influenciou de forma mais determinante, haja vista que, em 2003 e 2004, a cultura da soja, commodity muito produzida no estado, teve preos recordes dentro de um histrico de 26 anos anteriores, contribuindo efetivamente para o avano da fronteira pecuria ao norte do estado9; sobre o desmatamento em reas licenciadas, pode-se inferir que a legislao parece ter perdido sua fora de coero. Isso pode estar relacionado chegada, em 2002, de um governo muito ligado cadeia da soja, o que concorre para o potencial perigo de flexibilizar as polticas pblicas em benefcio do agronegcio. Nesse sentido, Alencar e outros (2004) observam que:

...a experincia da Fema mostrou a necessidade de se manter, pelo menos parcialmente, o sistema de monitorao e fiscalizao do desmatamento na Amaznia sob controle e/ou avaliao do governo federal. Uma descentralizao desse controle poder colocar a legislao federal sob influncia das mudanas polticas no mbito estadual e municipal (p. 54).

Uma descentralizao, com transferncia total de responsabilidades, como ocorreu para o Mato Grosso, em estados que ainda possuem fragilidade institucional, administrativa e poltica, no pode acontecer sem uma ao compartilhada efetiva com o governo federal.
Jordan (2000) aponta uma situao que pode nos remeter questo florestal no Brasil, sobretudo, quando se pensa na Amaznia. Segundo ele, os economistas do bem-estar, focando a anlise na subsidiariedade, sugerem que a problematizao/resoluo das externalidades sejam dirigidas ao nvel em que elas podem ser internalizadas. Em algumas reas, como mudana climtica, por exemplo, essa linha
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de argumentao pede uma deciso em nvel internacional, afastando a deciso do cidado comum, o que j seria diferente em uma situao de poluio de um rio que faz fronteira com dois pases. De toda forma, percebe-se que haver sempre o dilema, segundo o autor, entre democracia participativa (deciso mais prxima do cidado por meio do voto) e eficincia na regulao (deciso tomada em outras instncias e com critrios mais tcnicos). Assim, essa argumentao remete seguinte questo: a quem interessa a conservao do bioma amaznico? Pensando no exemplo anterior, ser que somente interessa populao local conservar as florestas do Estado do Mato Grosso? Se interessa a todos a manuteno das florestas, a competncia administrativa deveria estar somente a cargo do estado? A literatura sobre biodiversidade e mudanas climticas, entre outros temas, mostra amplamente que a conservao dos biomas, bem como as polticas para manej-la, interessa aos nveis supranacionais, nacionais, regionais e locais. Nesse ponto, uma descentralizao, com transferncia total de responsabilidades, como ocorreu em 2006 para o Mato Grosso, em estados que ainda possuem fragilidade institucional, administrativa e poltica, no pode acontecer sem uma ao compartilhada efetiva com o governo federal. A ao conjunta, mesmo com a descentralizao das competncias, deve promover um processo sinrgico dos poderes e esferas envolvidos. Novos espaos devem ser criados e efetivados. Caso contrrio, essa ao tende a gerar perda de legitimidade para a esfera estadual que, sem governana apropriada, precisa fazer algo que a esfera federal no conseguiu. Por outro lado, esse tipo de descentralizao, traduzida somente como transferncia de
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responsabilidades, pode muito bem parecer omisso do poder federal, o que tambm causa a impresso de desregulao e igualmente de perda de legitimidade, no s nacionalmente, mas internacionalmente. Concluindo as duas questes levantadas no incio deste texto, parece que h o risco de a descentralizao, pelo menos no curto e mdio prazos, transformar-se em uma armadilha para a inoperncia. Nos nveis locais, no se realizam as aes adequadamente, porque no h recursos humanos e financeiros (sobretudo); nos nveis estadual e federal, argumenta-se em favor de uma administrao mais prxima aos cidados como forma de legitimar os governos. medida que transferem as responsabilidades, eximem-se sobremaneira do papel de coordenador/supervisor. Nessa dinmica, a hiptese de que a descentralizao constitui um processo mais propriamente vertical (de cima para baixo) do que horizontal parece ser bem razovel. Isso leva a supor que a descentralizao na poltica e na gesto ambiental brasileira est sendo uma transferncia de problemas com solues pouco claras nos mbitos regionais e locais e sem a devida criao de novos espaos (efetivos) de compartilhamento com o poder federal. Nesse ponto, o texto deixa uma questo em aberto: a coordenao desse processo subsidirio falha ou inexiste por parte do governo federal?

Concluso
O texto retratou a dinmica da reforma do Estado. Da abordagem centralizadora e soberana, o Estado transformou-se em uma estrutura mais descentralizada, mantendo uma relao cada vez mais intensa com os nveis supranacionais e subnacionais. O modelo que serve de inspirao o Estado em rede.

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Os princpios que norteiam esse modelo so a descentralizao, a coordenao do governo federal e a participao social. A partir dos conceitos de subsidiariedade e de governana, chega-se a uma premissa para a descentralizao: s possvel realizar a subsidiariedade onde h sustentabilidade institucional (capacidade financeira e administrativa) para tal. Somente desse modo, as esferas regionais, locais e a nacional conseguiro governabilidade (legitimidade) para suas aes e tomada de decises. Na poltica e gesto ambiental brasileira, verifica-se um movimento dos estados e municpios em torno da descentralizao. Isso reflete-se na quantidade de municpios com estruturas institucionais na rea ambiental ligadas s prefeituras. Contudo, ainda h muitos desafios a serem superados no processo de descentralizao. Parece haver uma clara assimetria entre o desejo de muitos municpios (sobretudo os menores) em no assumir a gesto ambiental municipal e o desejo de o estado em repass-la. Percebe-se uma induo do estado para que esse processo se concretize de forma vertical (top-down) nos municpios. O grande problema, persistindo esse formato, ser a armadilha da inoperncia, pois os municpios esbarram na falta de recursos (administrativos e financeiros) para execuo efetiva das polticas. Alm disso, dois problemas evidenciam-se na arena da sociedade civil: primeiro, ela no consegue

exercer o controle efetivo sobre as aes polticas governamentais e, segundo, muitas das organizaes no-governamentais so cooptadas pelos dirigentes do poder pblico, sobretudo, em municpios menores. No mbito da gesto florestal, a experincia do Mato Grosso mostra que, sem uma efetiva coordenao do governo federal com a criao de novos espaos de ao conjunta, a descentralizao corre o risco de parecer mais uma omisso do poder central do que propriamente uma conquista democrtica dos estados e seus cidados ou uma melhoria da gesto ambiental. A descentralizao ir realmente tornar-se uma conquista de autonomia dos estados e municpios na gesto de seus recursos naturais medida que passa a existir presso social. Portanto, em primeiro lugar, o cidado precisa saber da possibilidade de descentralizao, o poder pblico federal e estadual precisam compartilhar e estimular o processo e os espaos institucionalizados de participao devem ser criados para efetivamente funcionarem. Por fim, os conselheiros estaduais/municipais devem ser capacitados e envolvidos com a gesto social dos recursos ambientais. Eles so peas-chave para a promoo da gesto nos nveis regionais e locais. Sem eles, mudar-se- a esfera governamental, mas os problemas sero sempre os mesmos.
(Artigo recebido em janeiro de 2007. Verso final em maro de 2007)

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Notas Governabilidade e governana so conceitos confundidos com freqncia. A capacidade poltica de governar ou governabilidade deriva da relao de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto governana a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de uma organizao de implementar suas polticas (BRESSER PEREIRA, 1998, p.20). 2 Segundo Moran (2002), pela experincia da auto-regulao na Inglaterra, sobretudo na regulao de importantes profisses como medicina e direito, dos mercados financeiros e de outras reas relacionadas com contabilidade financeira, esses foram os setores nos quais o sistema de poder privado cresceu dentro do governo. 3 Os princpios citados por Castells (1998) para transformar o Estado em rede so a subsidiariedade, flexibilidade, coordenao, participao, transparncia administrativa, modernizao tecnolgica e retroao da gesto. 4 Uma boa referncia do autor, que trata a questo entre o local e o global na perspectiva da gesto urbana : BORJA, J.; CASTELLS, M.. Local y Global: la gestin de ls ciudades en la era de la informacin. Espanha: Taurus, 2004. 5 Qualidade poltica uma referencia a uma das caractersticas que Pedro Demo (2003) chama de pobreza poltica, aquela que se esconde por trs da material, na qual o sujeito no percebe sua condio de oprimido na construo social e econmica. Seria a falta de criticidade para fazer uma leitura social adequada da realidade. 6 Aps a criao do Ibama em 1989, foram extintas a Sema, Sudepe, IBDF e Sudhevea. 7 Em maro de 2006, foi aprovada a lei de gesto florestal, que ainda parece muito recente para ser avaliada e tem sido motivo de muita controvrsia. 8 A fundao foi extinta , sendo criada a Secretria Estadual de Meio Ambiente (Sema). Portanto, quando nos reportarmos no texto Fema, importante saber que atualmente constitui a Sema. 9 Para entender melhor a relao fronteira pecuria, soja e desmatamento importante notar que, embora a maior parte do desmatamento seja efetuada pela expanso da bovinocultura, a soja faz presso indireta nesse processo, pois ocupa terras que antes eram destinadas ao gado. Esse processo fica mais acentuado em perodos quando o preo da soja mais alto, como aconteceu em 2003 e 2004.
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Resumo - Resumen - Abstract


A reforma do Estado, a emergncia da descentralizao e as polticas ambientais Andra Azevedo, Richard Pasquis e Marcel Bursztyn No contexto da reforma do Estado brasileiro, a descentralizao das competncias polticas e administrativas na arena ambiental tem se mostrado um processo dinmico. Muitas instncias locais j respondem pela questo ambiental. No entanto, isso no significa mais competncia administrativa, sustentabilidade institucional, tampouco participao democrtica. Dois casos de poltica ambiental so retratados no texto: o licenciamento industrial pelos municpios brasileiros e o a gesto florestal pelo Estado do Mato Grosso. A descentralizao do licenciamento ambiental para o mbito municipal ainda parece frgil em municpios menores, em um processo que parece ser induzido pelo Estado e no pelo controle social local. Em relao poltica florestal, o caso do Mato Grosso emblemtico. Ele mostra que a cooperao com o poder pblico federal e, em determinados momentos, sua coordenao so de suma importncia para que as polticas pblicas ambientais no fiquem merc de governos estaduais, que podem envies-las em favor do desenvolvimentismo, nem percam a legitimidade adiante da fragilidade financeira e institucional dos rgos ambientais locais. Palavras-chaves: descentralizao, sustentabilidade institucional, poltica ambiental. La reforma del Estado, la emergencia de la descentralizacin y las polticas ambientales Andra Azevedo, Richard Pasquis y Marcel Bursztyn Ante la reforma del Estado brasileo, la decentralizacin de las competencias polticas y administrativas en el mbito ambiental se han mostrado un proceso dinmico. Muchas de las instancias locales ya responden por la cuestin ambiental. Sin embargo, eso no significa competencia administrativa, sustentabilidad institucional, tampoco participacin democratica. En este estudio se presentan dos casos de poltica ambiental: el licenciamiento industrial por parte de los municipios brasileos y la gestin forestal por parte del Estado de Mato Grosso. La descentralizacin del licenciamiento ambiental para el nivel municipal todavia se muestra frgil en los municipios ms pequeos, debido a que el proceso aun est controlado por el estado por encuanto que la sociedades locales tienen menos participacin. En relacin a la poltica forestal, el caso del Estado de Mato Grosso demuestra que la cooperacin y, en ciertos momentos, la coordinacin del poder pblico federal determinan la vulnerabilidad de las polticas ambientales. Esto es debido a que los intereses desarrollistas de gobiernos estaduales pueden influenciar dichas polticas. Por otra parte, la fragilidad financiera y institucional de los rganos ambientales locales pueden tambin influenciarlas. Palabras claves: descentralizacin, sustentabilidad institucional, polticas ambientales. State reform, emergence of decentralization and environmental policies Andra Azevedo, Richard Pasquis and Marcel Bursztyn Mirroring the reform of the Brazilian State, the decentralization of administrative and political competences in the environmental arena has been a dynamic process. Many local governments and agencies already hold responsibility for environmental issues. However, it does not mean stronger administrative competency, institutional sustainability or wider democratic participation. Two cases of environmental policy are described here: the industrial licensing carried out by Brazilian municipalities and the State of Mato Grossos forest management. The decentralization of environmental licensing to the municipal level still seems to be fragile process in small municipalities,

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since it is likely to be induced by the State rather than by the local community. Regarding the forest policy, the case of Mato Grosso is emblematic: it shows that cooperation and, at times, coordination of the federal government is of great importance in order to assure the independence of environmental public policies from state governments that are biased in favor of agro-industries, as well to guarantee their legitimacy, weakened by the institutional and financial fragility of the local environmental institutions. Keywords: decentralization, institutional sustainability, environmental policy.

Andra Azevedo Mestre em Gesto Econmica do Meio Ambiente (ECO/ UnB) e doutoranda em Desenvolvimento Sustentvel pelo CDS/UnB; docente da Faculdade do Sul do Mato Grosso (FACSUL/CESUR). Bolsista CAPES. Contatos: <aaabio@terra.com.br; aazevedo@unb.br> Richard Pasquis Doutor em Geografia pela Universidade de Paris VII; pesquisador do CIRAD (Frana) e pesquisador-visitante do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia. Contato: <pasquis@terra.com.br> Marcel Bursztyn Doutor em Desenvolvimento Econmico e Social pela Universidade Paris I; professor adjunto da Universidade de Braslia (Departamento de Sociologia e Centro de Desenvolvimento Sustentvel). Contato: <marcel@unb.br>

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