LOS PROCESOS SEGN RELACION DE ITEMS

POSIBILIDAD DE MEJORAR LA GESTION DE COMPRAS DE LAS EMPRESAS PUBLICAS

ANTECEDENTES El Texto Unico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (Ley 26850, aprobada por D.S. 012-2001-PCM) toma como base el Reglamento Unico de Adquisiciones (RUA) e introduce varios cambios importantes: Se introducen nuevos niveles de estratificacin de procesos (Adjudicaciones Directas Pblicas, Adjudicaciones Directas Selectivas y Adjudicaciones de Menor Cuanta) Los procesos de mayor nivel se separan para Bienes (Licitaciones) y para Servicios (Concursos Pblicos) Se precisa la diferencia entre postor y proveedor (contratista). En funcin del valor referencial, se introduce un lmite superior y otro inferior para la aceptacin del valor de las propuestas. Se definen mtodos y pesos para la calificacin tcnica y econmica de propuestas

A pesar de estas mejoras, la ley todava mantena el enfoque de Compra de Item Unico del RUA (Reglamento Unico de Adquisiciones). Esto significa que todas sus consideraciones fueron desarrolladas para un proceso que se efecta para comprar un solo tem. A pesar de que el RUA tena esta debilidad, la naturaleza general de sus disposiciones permiti interpretarla en forma flexible para aplicarlo para los procesos de compra de varios tems. La Ley 26850 al ser ms especfica, acentu la debilidad y en 1999 su aplicacin origin un serio problema en las licitaciones de medicamentos del Seguro Social de Salud (ESSALUD), porque en uno de sus artculos se dispona que el proceso de seleccin se deba mantener en suspenso, hasta que se solucionaran todos los recursos de impugnacin. Esta disposicin es lgica para un proceso en el cual se compra un solo tem, puesto que todos los recursos de impugnacin se refieren al mismo tem. Sin embargo en el caso concreto de ESSALUD significaba que en una licitacin de ms de 400 tems, el no resolver la impugnacin de un solo tem poda detener la adjudicacin de los otros 399. El problema era incluso ms agudo si se tiene en cuenta que en la ley se introduca como ltima instancia al CONSUCODE, hecho que dilataba de manera significativa la solucin en dichos casos. Para solucionar esta inconsistencia se introdujo el concepto de Proceso Segn Relacin de Items, para diferenciarlo del proceso en el cual se compra un solo tem. Tambin se definieron claramente conceptos como proceso desierto, diferencindolo de tem desierto. Cabe resaltar que en un proceso segn relacin de tems, cada tem es una unidad independiente que atraviesa todas las etapas del proceso, de este modo lo que suceda con un tem no afecta a los otros. En este sentido puede considerarse que cada tem atraviesa un proceso independiente.

LA LOGICA DE LA LEY La ley presenta las siguientes caractersticas: Las exigencias en formalidad y transparencia aumentan con el monto de la compra. Existen procedimientos de exoneracin de formalidades para el caso de compras urgentes o en situaciones de emergencia. En el caso de la compra de un tem de necesidad continua, no es correcto efectuar compras de cantidades parciales para disminuir el monto y evitar la formalidad de una compra grande (esto se denomina fraccionamiento de la compra y se considera una falta). Estas caractersticas responden a la siguiente lgica: 1. A mayor monto de compra es mayor el atractivo para el proveedor potencial y mayor la posibilidad de que intente corromper a los funcionarios de la institucin.

2. Por lo tanto el riesgo de corrupcin de los funcionarios pblicos est en proporcin directa al monto del proceso de seleccin y se deben establecer mayores exigencias de formalidad y transparencia a procesos de seleccin de mayor monto. 3. Cuanto mayor es la exigencia de formalidad y transparencia menores son la flexibilidad y capacidad de respuesta inmediata en la gestin de compras. 4. Por lo tanto las instituciones deben disponer de una gama de procesos de seleccin que van desde los muy flexibles, que estn orientados a posibilitar la atencin rpida de las necesidades, a los muy formales que estn orientados a garantizar la transparencia y eficiencia de la compra.

EL ENFOQUE DE LA COMPRA SEGN RELACION DE ITEMS La lgica anterior que es vlida para los procesos de compra de un solo tem, no lo es para procesos de seleccin segn relacin de tems, como veremos a continuacin. Punto 1: A mayor monto de compra es mayor el atractivo para el proveedor potencial y mayor la posibilidad de que intente corromper a los funcionarios de la institucin. En el proceso segn relacin de tems el monto total del proceso no coincide con el monto total de la compra de un tem. Por ejemplo, las licitaciones centralizadas de medicamentos de ESSALUD son por montos que superan los 300 millones de soles, sin embargo de los ms de 400 tems que se compran slo en unos cuantos el monto del tem supera el milln de soles. El atractivo para el proveedor no est relacionado con el monto del proceso sino con el monto del tem o del grupo de tems que puede ofertar. Punto 2: El riesgo de corrupcin de los funcionarios pblicos est en proporcin directa al monto del proceso de seleccin y se deben establecer mayores exigencias de formalidad y transparencia a procesos de seleccin de mayor monto. Si el atractivo para el proveedor no est determinado por el monto del proceso, tampoco el riesgo de corrupcin est en relacin con el monto del proceso. Para ilustrar esta idea, supongamos el caso de un proceso en que se compran 10 tems, cada uno por un monto de S/. 100,000.00 nuevos soles. El monto del proceso es de S/. 1,000,000.00 y se le deben aplicar las exigencias de formalidad correspondientes a una licitacin pblica. Sin embargo, en el caso extremo de que los 10 tems correspondan a segmentos de mercado que no compiten entre s, es decir que ningn proveedor est en condiciones de ofertar ms de un tem, el mencionado proceso anterior equivale realmente a diez compras de S/. 100,000.00 efectuadas en un solo proceso administrativo y el verdadero riesgo de corrupcin, y por lo tanto la exigencia de formalidad, corresponde una Adjudicacin Directa, y no a una Licitacin Pblica.

El anlisis efectuado demuestra que, en el caso de un Proceso de Seleccin segn Relacin de Items, la lgica de establecer las exigencias de formalidad en funcin al monto del proceso ya no es consistente. OPORTUNIDADES DE MEJORA A pesar de esta inconsistencia, el Proceso Segn Relacin de Items es un gran avance de la ley de contrataciones y adquisiciones del estado y nos proporciona oportunidades para mejorar la eficiencia y efectividad de las compras del estado. Antes de analizar las oportunidades de mejora es conveniente tener en cuenta lo siguiente: La ley no es restrictiva en la forma como se deben agrupar los productos para los procesos segn relacin de tems. La prohibicin del fraccionamiento se refiere a la accin deliberada de partir la cantidad de compra, en forma forzada, para evitar las mayores formalidades del proceso de seleccin que correspondera a la compra de la cantidad total. La ley no prescribe la periodicidad de las compras, no podra hacerlo pues la periodicidad depende de la naturaleza de la necesidad, slo indica que en los casos de necesidad continua se d preferencia a una compra anual. Por lo tanto la periodicidad de las compras de un tem es definida por la institucin al momento de elaborar su Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones.

Tomando en cuenta lo anterior exploramos algunas oportunidades de mejora en los Procesos de Seleccin Segn Relacin de Items (PSSRI). Revisar el criterio usado para agrupar los tems En muchas entidades pblicas el criterio usado para agrupar los tems es su catlogo de bienes y servicios. Los catlogos, por lo general, tienen como objetivo organizar la informacin de los artculos para facilitar el trabajo de los usuarios internos. De acuerdo a esto los tems son agrupados por afinidad de uso, por rubro de gasto, o por su naturaleza. Por esta razn, si este es el criterio que se est usando actualmente, es conveniente revisar si los grupos de tems que se agrupan en un mismo proceso corresponden tambin a una naturaleza afn del mercado. Por ejemplo, no hay ninguna norma que obligue a ESSALUD a comprar todos los medicamentos de suministro centralizado en un solo proceso de seleccin. En un caso extremo, desdoblar el proceso de seleccin segn relacin de tems en 300 procesos de seleccin de un tem, podra ir contra la eficiencia del uso de los recursos administrativos, pero de ninguna manera sera un fraccionamiento, ya que, para todos sus efectos, cada tem del PSSRI se comporta como un proceso independiente. Evaluar la conveniencia de agrupar los tems Adems de revisar el criterio de agrupacin de los tems, se debe evaluar tambin la misma conveniencia de agrupar los tems. Debemos tener en cuenta que la eficiencia en el uso de los recursos administrativos no es la nica variable, y tampoco la ms importante, a tener en cuenta en la eleccin de un proceso de seleccin. Tambin hay otros aspectos como la criticidad del tem para los objetivos de la organizacin, la cantidad y el patrn de consumo, as como el riesgo de aprovisionamiento del tem en el mercado. Por ejemplo, es cuestionable que en un proceso de seleccin por un monto total de 300 millones de soles se incluya un tem cuyo monto es de 1,000 soles. Un criterio ms racional sera agrupar todos los tems que por s mismos son de menor cuanta en un proceso de adjudicacin directa y que todos los tems de una licitacin sean por s mismos, por lo menos equivalentes a una adjudicacin directa. Analizar el mercado Otra razn para agrupar tems en un proceso de tratar de conseguir mejores propuestas por el efecto de escala. Pero esto slo es posible si los proveedores estn en capacidad de ofertar varios tems de la relacin. Por ejemplo, puede no ser provechoso efectuar un proceso en el cual se compren computadoras personales, servidores para data warehouse, equipos de transmisin electrnica de datos, impresoras y lectores de cdigos de barras. Aunque todos estos tems pueden estar bajo rubros afines del catlogo de bienes, ellos no corresponden a un mismo mercado y, aunque estn en un mismo proceso, el efecto de escala no se consigue pues los proveedores que compiten en computadoras probablemente sern distintos de los que compitan en lectoras de cdigos de barra. Podra argumentarse que al agrupar los tems se est ahorrando el trabajo administrativo de convocar varios procesos. Pero en realidad se puede estar perdiendo eficacia y la posibilidad de atender mejor a los clientes internos. Por ejemplo es posible que el monto de compra de los equipos lectores de cdigos de barras corresponda a una Adjudicacin Directa, y al aplicarse los niveles de formalidad que en realidad le corresponden tenemos la posibilidad de ser ms expeditivos, sin sacrificar los niveles de exigencia en calidad, oportunidad y servicio. Introducir las condiciones del mercado a la aplicacin de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado puede parecer algo revolucionario, pero en realidad la ley no es ajena a esta realidad y la incorpora, si bien en una situacin extrema y a manera de excepcin, cuando define el caso de proveedor nico.

Esta forma de trabajar exige un mayor anlisis del mercado, pero su potencialidad para aumentar la eficiencia y eficacia de las compras est en: Mejorar la capacidad de respuesta en la gestin de compras, al definir procesos de seleccin con las exigencias formales que realmente les corresponden.

Elevar el nivel de atraccin de las compras para los proveedores, ya que la correspondencia entre las exigencias formales y el nivel de negocios es ms equilibrada. Disminuir la carga de trabajo de las reas de compra al establecer procesos de seleccin con exigencias formales ms racionales. Facilitar la ejecucin de los estudios de mercado orientados a estimar o actualizar los precios referenciales.

Nstor Asto Jefe del Programa Compras & Competitividad del Centro de Desarrollo Industrial de la Sociedad Nacional de Industrias. Ex asesor principal de la Gerencia Central de Logstica de ESSALUD. Formador en Gestin Internacional de Compras y Aprovisionamientos capacitado por el Centro de Comercio Internacional de la Organizacin Mundial de Comercio.