Conferencia Magistral sobre el Informe de la Democracia en América Latina

Dante Caputo, Director del Informe

Miércoles 16 de junio de 2004
Ciudad de Panamá, Panamá

Es muy grato para mi estar aquí e introducir con algunos comentarios el trabajo al
cual se ha lanzado el PNUD con cierta osadía sin duda porque nos internamos en
terrenos turbulentos, que son los terrenos de la política: la discusión del Estado, de
la democracia, de su calidad, de sus logros, también de sus carencias. Por allí
algunos han visto en este trabajo algunos rasgos de pesimismo. No. Es un ejercicio
crítico del estado en que se encuentra esta maravillosa conquista latinoamericana
que es nuestra democracia. Un ejercicio crítico no es un ejercicio de pesimismo. Es
una defensa activa para encontrar los problemas y carencias que pueden convertirse
en amenazas, porque, decíamos esta mañana en otra presentación, esto que hemos
conquistado no está asegurado. Esto que hemos logrado los latinoamericanos,
pasando de tres países democráticos con regímenes democráticos hace 25 años, a
tener un continente plenamente democrático es un salto maravilloso: el salto de
poder hablar, pensar, decir, no temer; haber conquistado nada más y nada menos
que la libertad.

Esa conquista nos obliga a un ejercicio crítico desde la misma democracia. Después
de todo, una de las grandes ventajas que tiene el régimen democrático sobre los
otros regímenes es el poder de analizarse en libertad y cambiar, a diferencia de las
dictaduras que insisten en sus equivocaciones a costa de las poblaciones y
sociedades. A la democracia le es dada la capacidad de su rectificación, de su
cambio, de su transformación, por eso esto es un ejercicio prodemocrático, crítico
para la democracia, pro democracia.

Hace casi 15 años atrás el PNUD ingresaba en el mundo de la economía y veía lo

que hasta entonces es considerado el objetivo central de la economía: el
crecimiento. Y proponía una idea sencilla pero también revolucionaria: el desarrollo
es mucho más que el crecimiento. El desarrollo no sólo es el crecimiento de la
economía, tiene otros elementos que lo componen. Ahora decimos nosotros: la
democracia es mucho más que el voto. Aunque el voto sea sustantivo, el sujeto de
la democracia no es el votante solamente, es el ciudadano. Esto puede parecer una
frase más o menos convencional. El sujeto no es el elector, es el ciudadano. Pero
si la indagamos con cuidado veremos que allí se esconden cuestiones que vale la
pena ser meditadas. Al decir que es el ciudadano, postulación básica en este
trabajo, estamos diciendo que el objetivo de la democracia no sólo consiste en elegir
o ser electo, sino en realizar, pasar al acto, los derechos que potencialmente posee
un individuo: los derechos políticos, sociales y civiles. Ser ciudadano implica que
esos derechos se convierten en realidad, por lo tanto no alcanza votar para tener
una democracia completa, no alcanza el ejercicio electoral para asegurar la libertad.
La democracia es una manera de organizar las vidas y la gente. Nosotros no la
vivimos como un rito electoral importantísimo, no la vivimos sólo como la conquista
de la libertad. La vivimos como una manera de alcanzar la mayor plenitud posible
de nuestros derechos políticos, civiles y sociales. Entonces esto que puede parecer
un tanto poético, un tanto oratorio, no lo es tanto. No hay una economía por un lado,
y los hombres y mujeres en democracia por otro lado. No hay esa elección si usted
elige correctamente, ya está, ya tiene esa democracia y por otro lado, pobreza y
desigualdades flagrantes. Esto es un todo.

Cuando miramos a la democracia latinoamericana vamos a comprobar que estamos

ante un hecho novedoso y único en el mundo. Es la primera vez que existe una
región enteramente democrática que a la vez es pobre y la más desigual del planeta.
No existió antes una experiencia similar. Países pobres y democráticos sí. Una
región no. Esta es la primera vez que convive este triángulo de democracia,
pobreza y desigualdad. Y las acechanzas, los desafíos, las reflexiones que merecen
las coexistencias de esto tres elementos son nuevos y sobre ellos no hemos
pensado suficientemente. Una cosa es ser rico y democrático, otra cosa es ser
pobre y democrático. La idea democracia, ustedes saben bien, está muy vinculada
a la idea de la libertad, pero también está bien vinculada a la idea de la igualdad.
¿Qué pasa en el alma de los latinoamericanos cuando sienten que esa promesa de
igualdad no se da en la práctica?

Nos pareció que el hecho de que este animal que no existía en el zoológico, este
triangulo de libertad, democracia por un lado, pobreza y desigualdad por otro,
merecía una reflexión sistemática para saber a partir de esa reflexión cuáles eran los
eventuales peligros que podíamos enfrentar. ¿Hay peligros o son supuestos? ¿Son
pensamientos pesimistas o hay métodos para analizar la realidad y concluir que
realmente esos peligros existen? Pues por eso nos metimos a este análisis que
básicamente ustedes lo verán, si osan su lectura, que se compone de tres
elementos: primero un análisis llamémoslo conceptual-teórico acerca de esta noción
de que la democracia excede el voto; segundo, la recopilación de información que
nos pareció esencial para poder sostener algunas de la ideas y sobre todo detectar
las carencias mayores. Esa recolección de datos están basados en tres
instrumentos. Por un lado indicadores sobre la situación electoral de nuestros
países, lo que llamaríamos la democracia electoral. Allí el trabajo construye el
llamado índice de democracia electoral. Estos indicadores son instrumentos para
medir cuánto tenemos, cuánto aún no tenemos, cuánto carecemos, cuánto hemos
conquistado. El segundo instrumento empírico que hemos usado es medir opiniones
públicas y sobre todo nuestro capital democrático. Cuánta democracia tenemos
realmente, cuánta gente se siente coherentemente en democracia. No sólo declara
su democracia, sino ¿es realmente demócrata? Y finalmente nuestro tercer
elemento no medible sólo por los indicadores de ciudadanía social, civil y política: el
tema del poder. ¿Está el poder en los electos? ¿Estos son Estados con poder para
cumplir el mandato electoral o el poder está en otro lado? Y qué problema si el poder
está en otros lados, porque de pronto tenemos procedimientos impecables para
elegir a nuestros mandatarios. De pronto los temas que discutimos, ¿son los temas
reales que deberían ocupar el debate público? Y así el tercer instrumento empírico
que utilizamos consistió en la llamada ronda de consultas a 231 líderes sociales,
económicos de la sociedad civil y políticos de nuestro continente. No todos nuestros
grandes líderes o nuestros líderes importantes están allí, pero todos los que están,
son importantes.

¿Y qué hicimos con todo esto, con nuestra visión y nuestro debate sobre democracia
más que régimen, democracia ciudadana? Con los datos que surgían, ¿qué
hicimos? ¿Para qué usamos esto? Usamos esto, como les dije al comienzo, para
detectar el problema, intuir, dibujar, esbozar los peligros y proponer en consecuencia
una agenda de discusión. Si esto es lo que nos acecha, si esto es lo que nos
amenaza, si esto es lo que tenemos, esto es lo que tenemos que discutir. ¿Lo
estamos o no discutiendo? Encontramos que muchos de los problemas y carencias
que observamos se estaban discutiendo en nuestra América Latina pero otros no.
Sobre otros había un manto de misterio, silencio, desconocimiento, ocultamiento.
Eran temas tabúes. Nos pareció que allí había una tarea que excedía el diagnóstico,
el debate académico y que ingresaba en la propuesta de lo que hay que discutir si
queremos asegurar esta democracia que hemos alcanzado. Porque el hecho que
los golpes de estado hayan casi desparecido o desaparecido como amenaza de la
región no implica que no existan otras amenazas más sutiles, más ocultas que
disimuladas, no menos letales no menos peligrosas. Por ejemplo que una
democracia se vuelva irrelevante para los ciudadanos; que una democracia se
vuelva un rito que no cambia mi vida es un peligro; que la democracia sea percibida
no como algo sustantivo a mi destino y al destino de mis seres queridos, de mi
sociedad. Eso conlleva no al destino conocido de los abruptos golpes de
interrupciones institucionales. Esto lleva a otro peligro. Como diría Guillermo
O’Donell: la muerte lenta de la democracia, su languidecimiento. La democracia no
me es relevante.

Veamos algunos de esos datos, pantallazos, sólo para que ustedes puedan medir
más concretamente lo que vengo a decirles. Les contaba que hemos construido dos
índices que nos han ayudado mucho a atender estos problemas de logros y
carencias: uno es el índice de democracia electoral y el otro es el índice de apoyo a
la democracia. Uno nos sirve para medir cuánto hemos avanzado por lo menos en la
democracia política, en la ciudadanía política. Básicamente lo que buscamos es
saber si se ejerce el derecho al voto, si hay derecho al voto, si las elecciones son
limpias, si las elecciones son libres, los puestos que deben ser electivos están
ocupados por electos o están designados. Esto no es una pequeña tautología. En
Chile hay senadores que deberían ser electos pero no lo son, están designados y
eso es un problema serio desde el punto de vista democrático.

Estos cuatro elementos nos han permitido medir para toda América Latina cuánto
progreso se ha hecho en materia de democracia electoral básicamente midiendo
eso. Usamos la palabra electoral calificándola democracia porque también vamos a
hablar de democracia de ciudadanía al punto que el subtítulo de este trabajo es
“pasar de la democracia hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas”, es
como pasar de la democracia electoral a la democracia de ciudadanía. Veamos
esos números con los cuales los amenacé sutilmente hace unos minutos.

Este ha sido un continente de cambios notables tanto en materia política como

económica. Este índice de democracia electoral nos muestra que hemos pegado
saltos portentosos en los últimos 20 años. Si tomamos un año promedio (esto se
mide entre 0 y 1) de la época dura de los setentas, el índice de democracia electoral
era 0.28. Ahora es 0.89. Estamos casi llegando al óptimo de democracia electoral.
En materia de transformaciones económicas, de implantación de reformas
económicas, también se ha dado un salto considerable. Hemos utilizado el llamado
índice de Morley, economista de CEPAL, que ha trabajado muy cuidadosamente
esto y que ha medido el grado de realización de las transformaciones económicas
en la sociedades latinoamericanas, aperturas de economías, de regulaciones,
privatizaciones, funcionamiento, etc. Allí también se hizo un salto impresionante. Se
mide entre 0 y 1 y estábamos en menos de 0.5 hace años atrás. Hoy estamos en
0.83. Esta región produjo cambios económicos importantes y cambios políticos
importantes. ¿Y la realidad es coherente con esos cambios? ¿La realidad que
viven nuestros compatriotas latinoamericanos se corresponde al salto producido en
nuestras reformas? No se corresponde. Por supuesto que estamos hablando del
número agregado para toda América Latina, que esconde diferencias importantes en
su interior.

Después podemos dar un vistazo sobre Panamá más específicamente, pero déjeme
comparar esos números de grandes transformaciones con algunas patéticas
realidades. El producto interno per cápita durante esos 20 años creció 300 dólares.
Prácticamente estancado. Cierto, hubo países que crecieron sostenidamente, entre
esos Chile. Es extraño porque al mismo tiempo que Chile es uno de los países que
ha crecido 20 años, es el país en que la economía del mercado tiene menos apoyo
por parte de la población (38 por ciento). Yo cuando vi los primeros números sobre
esa medición pensé que había cierto error. Puede ser que no sean devotos de la
economía del mercado. El menor apoyo de la economía del mercado. La realidad
no es consistente, nuestra realidad no sirve cuando encuentra números así. El
problema no está en la inconsistencia de la realidad, es que nuestras explicaciones
no han podido entender esas contradicciones. Hay que buscar en nuestras
explicaciones.

En materia de producto interno por habitante, en ese período de cambios políticos y

económicos, crece solo 300 dólares. La pobreza disminuye 2 puntos. Al comienzo
de los ochenta la pobreza media en términos de CEPAL estaba en 46 por ciento.
Hoy esta en 42 por ciento y algo. Cuarenta y dos por ciento de la población debajo
de los niveles de pobreza, es decir no tiene un ingreso suficiente que alcance para
su subsistencia. Y si miramos cuántos están por debajo de las calorías necesaria
para alimentarse correctamente, hemos pasado por 20 por ciento de la población
latinoamericana a 19 por ciento. Bajamos un por ciento. No hay alimentación
suficiente, la concentración del ingreso aumentó, el desempleo aumentó 50 por
ciento. Estoy dando trazos generales que esconden diferencias notorias. Hay
países que han crecido, hay otros que se han mantenido, hay otros que se han
caído. Con todo este retrato rápido que estoy haciendo nos lleva a pensar ¿cómo
vive un latinoamericano su democracia? ¿Su maravillosa conquista de la libertad?
¿Esto es simplemente un entretenimiento a los efectos analíticos o aquí hay sentido
político? Porque cuando miramos el índice de apoyo a la democracia nos damos
cuenta que este es el continente democrático del mundo que menos apoyo a la
democracia tiene de su población, y con estos resultados no es raro.

Yo sé que se puede discutir horas desde el punto de vista académico y teórico si

democracia no es solo voto o es más que voto. Pero esa discusión se acaba si uno
sale a la calle a hablar con la gente. La discusión académica se agota simplemente
palpando la realidad. Nuestras sociedades se declaran por un lado democráticas a
la pregunta ¿que régimen prefiere usted? La democracia obtiene un 57 ó 58 por
ciento. Está hablando de la democracia en general, pero ¿cómo vivirá su
democracia? Vamos a indagar un poco más esto. Y ahí creamos el índice de apoyo
a la democracia. Son 11 preguntas. Si el presidente se aparta de la ley y esto es útil
para el progreso del país y su economía, ¿está de acuerdo o no? La mayoría de los
demócratas dicen “bueno si es útil”, mucho más del 30 por ciento de los demócratas.
Al preguntar si un cierto grado de corrupción sirve a la expansión de la economía
¿es tolerable? Y otro tanto por ciento de los demócratas --no de los no demócratas--
nos dice sí. Esto se los cuento así para que traguen la noticia amarga. Hay muchas
más preguntas de esta naturaleza que nos hacen indagar sobre la consistencia,
coherencia de la posición democrática. Entonces pudimos afinar un poquito más
nuestra medición del capital democrático de América Latina.

En materia del índice de apoyo a la democracia vemos que ya no es el 57 ó 58 por

ciento nuestro capital democrático. Si lo medimos para ver la coherencia de los
demócratas latinoamericanos nos quedan 43 por ciento. Tenemos después un 26
por ciento que no es demócrata y después hay un grupo que son demócratas pero
no demasiado y son el 30 por ciento.

Mala noticia para Panamá. Los no demócratas son más activos que los demócratas.
Panamá tiene mejores resultados que el promedio latinoamericano. Panamá está
por encima de este promedio latinoamericano. Tiene 48 por ciento de demócratas
consistentes frente a aquel 43 por ciento y sus no demócratas declarados
consistentes son 22 por ciento. Sin embargo este 22 por ciento es más activo que el
48 por ciento. Entonces cuidado. No toda participación es pro democracia. Por
supuesto que la democracia requiere el oxígeno de la participación, pero cuidado
porque en este país hay más activismo en los no demócratas que en los
demócratas.

También medimos ese activismo, medimos el tamaño, medimos niveles de

consistencia --si los ambivalentes son un poquito ambivalentes-- y allí construimos
esta manera de medir nuestra capacidad de resistencia. Este es un diagnóstico
sobre la América Latina que hemos tratado de hacer de la manera más sistemática y
cuidadosa partiendo de lo que dije al comienzo, de la idea de que las acechanzas y
los peligros no sólo están en los golpes de estado que se alejan, sino en la posible
pérdida de relevancia para muchos ciudadanos de la democracia.

La conclusión a la cual llegamos es que esto debe contrastarse con las razones por
las cuales estamos así. El nivel de las violaciones a los derechos humanos básicos
--esto es derecho a la vida, derecho a la integridad física, y no ser perseguido por
razones políticas-- medido entre 1 y 5 --1 es el paraíso, 5 es el infierno, es el índice
del terror-- la América Latina de los setenta tenía 3.6 por ciento. Hoy estamos en
3.7 por ciento. Europa tiene 1.1 por ciento.

Podemos hacer dos cosas con este tipo de noticia: no existen, o podemos
interrogarnos qué pasa con nuestros derechos civiles. Allí hago el salto y voy, no ya
al diagnóstico, voy a las propuestas. Hay que discutir las cosas que estamos
haciendo. Nuestras tarea no es apagar reflectores. Nuestra tarea es además
prender otras luces, otra parte de la escena que estaba en la oscuridad. Si
queremos tener la escena plenamente iluminada, tengamos en cuenta el tema del
Estado. Porque cuando hay violación a los derechos humanos, ustedes saben bien
que la violación a los derechos humanos son sólo violaciones promovidas o
producidas desde el Estado. Un individuo que mata a otro no es una violación de
derechos humanos, es un delito. Cuando este delito es cometido por el Estado
estamos frete a una violación de derechos humanos. Esta es la noción básica
introducida entre otros, por la Naciones Unidas. Por lo tanto, cuando en la América
Latina tenemos este problema que les señalo, ¿esto es exceso de Estado o es
ausencia de Estado?. El narcotráfico ¿qué es? ¿Es ausencia o exceso? El no
control sobre el territorio que tienen algunos de nuestros países, ¿ausencia o
exceso? ¿Esto es un Estado que sirve a la democracia o un Estado que no sirve a
la democracia?
Hace falta más Estado para democratizar. No, no se trata de los típicos vaivenes de
la historia. Ahora que vimos que el Estado había que desarmarlo comprobamos que
lo precisamos. ¿Entonces volvamos al Estado elefante intervensionista, generador
de los precios que teníamos en el pasado? No. El desafío es mucho más complejo.
Hay que crear una nueva vía de un Estado para la democracia. No se trata de volver
al pasado, se trata de repensar el Estado, sino estos problemas de los derechos
civiles no se resuelven. Si no hay normas en todos lados y para todos iguales no hay
democracia. El Estado no llega igual en todos lados. No al facilismo de retornar a lo
que está probadamente demostrado, sino la tarea ardua y compleja de debatir las
nuevas vías y la otra ciudadanía, la ciudadanía social, pobreza, desigualdad,
desempleo, cuestiones vitales no resueltas en América Latina durante estos 20
años.

Esto se llama economía. ¿Hay que renunciar a la economía de mercado? Nosotros

decimos que no. El hecho de que no tengamos todas las libertades que precisamos
no quiere decir que tengamos que renunciar a la democracia. El hecho que
tengamos problemas en nuestra economía no quiere decir que tengamos que
rechazar la libertad económica y las grandes conquistas que ha implicado. ¿Pero
hay un sólo modelo de economía de mercado o hay diversidad de economía de
mercado? Nos han dicho que hay un sólo modelo y no es así. La democracia
paraguaya no es igual a la democracia suiza. ¿Quién de ustedes diría que son
iguales? No son iguales. Hay unos que dicen que sí, el mercado es homogéneo a
todo esto. Cuando hay condiciones como éstas hay que generar fórmulas que
permitan la diversidad de economía de mercado, que preserven un modelo de
economía, pero que la hagan cada vez más compatibles. Este tema no es
suficientemente discutido en nuestra región, y aquí el riesgo igual que en el caso del
Estado, es tirar el agua de la bañera con el chico que se está tirando adentro,
porque hay fracasos. Renunciar a modelos que no son perfectos pero mucho
mejores de los que teníamos en el pasado, las formas de intervencionismo estatal,
ya sabemos a qué nos condujeron. Si no hay Estado no hay mercado, porque el
objetivo de la competencia es destruir a la competencia, no que exista la
competencia. ¿Y quién evita destruir a la competencia? Es precisamente el Estado
con sus regulaciones. No sólo la democracia precisa el Estado, el mismo mercado
precisa el Estado ¿Dónde estamos discutiendo esto en América Latina?

Yo sé que estas cuestiones pueden sonarle abstractas, por eso suenan generales,
abarcan al conjunto de América Latina. Creemos que hay homogeneidad de
problemas, así como hay heterogeneidad de soluciones.

La política está en crisis porque no discute. ¿Cómo vamos a negar la pobreza, la

desigualdad, la ausencia de Estado? Y ¿para qué tenemos miedo de que nos digan
estatistas? ¿Para qué es un político sino para tener menos miedo que nosotros?
¿Para qué es un político sino para decir: discutamos la manera de construir
economía de mercado nuevas? Crisis de representación política porque no se
asumen los grandes temas, la cuestión del Estado, la cuestión de diversidad y la
cuestión tantas veces tratada de autonomía nacional y globalización. ¿Cómo no
renunciar a la noción de vivir en este mundo maravilloso en el cual de alguna
manera todos podemos ser parte de la experiencia del desarrollo del cambio, pero
sin renunciar a nuestra identidad nacional? Ahora esto que no renunciemos a
nuestra identidad nacional y quedemos abierto a la globalización, ¿cómo se hace?
¿Cómo se construye? Estos espacios de autonomía nacional, en este complejo
mundo, no unipolar porque hay varios polos por suerte, pero sí donde hay una
potencia hegemónica militar. Ese es un tema enorme para nuestro debate político.

En síntesis, lo que nosotros queremos acá es promover un debate. Para promover

ese debate hemos hecho un análisis crítico de la democracia desde la democracia.
Hemos construido elementos conceptuales teóricos, elementos empíricos y después
ingresamos al debate político y después ingresamos temas. Estos temas deben ser
tratados nacionalmente. Las políticas públicas nacen del debate nacional. Estos
son criterios que pueden iluminar la elaboración de políticas públicas y que precisan
ser incorporados a riesgo de que tengamos cada vez más estos demócratas que
dicen que la democracia es buena pero que a la hora de la verdad prefieren
concesiones cada vez más poderosas.

Quiero aprovechar esta ocasión para dos cosas: uno, reiterarles la invitación a leer
este trabajo sobre todo para ver si esto tiene que ver con Panamá, para ver cómo
se llama esto en Panamá, qué rostro concreto asumen estos dilemas, desafíos,
carencias y necesidades en su país y si ustedes encuentran que si existen vínculos
de la realidad a las demandas y necesidades que aquí planteamos. Y en segundo
lugar agradecer a la Unión Europea a través del director de la Comisión, porque ha
apostado la Unión a este esfuerzo. Este es un problema latinoamericano, pero
hemos encontrado en los amigos de la Unión Europea no sólo el apoyo para
financiar parte de este trabajo sino el apoyo para defender la naturaleza del desafío
que planteamos. Y entre otras cosas yo decía que no vivimos en un mundo
unipolar.