LA TEORA DEL SERVICIO PBLICO IMPORTANCIA DE LOS SERVICIOS PBLICOS

Los seres humanos tenemos necesidades esenciales que debemos imperiosamente aplacar. La suma de las necesidades individuales forman las necesidades sociales o colectivas, cuya atencin es cada da ms compleja e ineludible. Refirindose, de una manera general, a las necesidades econmicas, nos dice Samuelson: "Toda economa debe resolver de un modo u otro, los tres problemas econmicos fundamentales: qu bienes y servicios habrn de producirse y en qu cantidad; cmo se debern emplear, para la obtencin de dichos bienes, los recursos econmicos disponibles y para quin se producirn esos bienes, o, lo que es lo mismo, cul ser la distribucin de la renta nacional, entre los distintos individuos y clases sociales. Cada colectividad resuelve esos problemas de diferente modo, bien por costumbre o instinto, bien por decretos y rdenes, o bien, en nuestro propio sistema, a travs de un sistema de precios y de mercados." En un principio las necesidades fueron directamente satisfechas por los mismos particulares, aunque la organizacin poltica se vio obligada a vigilar y fomentar su desarrollo. La actividad de los particulares con los servicios que prestan, no son estimadas como servicios pblicos, pero son reglamentadas por el poder pblico principalmente en ejercicio del poder de polica. La administracin pblica es una organizacin cuya actividad se encamina a la satisfaccin de las necesidades colectivas principalmente en la forma de servicios pblicos o mediante rdenes dirigidas a que se cumplan los fines del Estado. Sin embargo, es a los particulares a los que incumbe la parte ms importante y general de esa obra social, siendo menor el campo de accin del poder pblico en el actual Estado democrtico, que toma en cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de ellos en la forma de servicio pblico o de otras actividades administrativas. La intervencin del Estad; es de vital importancia, en la satisfaccin de las necesidades de alimentacin, medicinas, alojamiento, agua potable, vestido y otras ms. Desde fines del siglo XIX, se acentu la conveniencia de regular los servicios pblicos, y se fijaron normas para su organizacin, aunque sin una teora que los definiera con claridad. La administracin como sujeto de prestaciones en bienes y servicios al pblico ha ido extendiendo su campo de accin. Desde aquella poca el Estado, como poder pblico y en uso de su soberana, dividi sus actos, en actos de autoridad y actos de gestin por medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple particular. Al irse marcando la creciente intervencin del Estado, no se concret a mandar, es decir, dar rdenes, sino que asumi en forma directa y reglamentada la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los administrados; se llam a esta actividad "servicio pblico" por su doble carcter: satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio Estado." El Estado se interes en esas necesidades sociales, mal atendidas u olvidadas por los particulares, o que reclamaban la intervencin oficial. De este modo el Estado vigil, otorg subsidios, prerrogativas, cre instituciones, primero particulares y luego pblicas, hasta que finalmente, las atendi directamente, con los problemas inherentes a esta intervencin. El mundo de las invenciones complic la vida social, y el poder se VIO obligado, ante el reclamo de nuevas ideas sociales, a abandonar su posicin de un poder que manda, para convertirse en un poder de garanta, servicio y seguridad. El moderno derecho administrativo justifica el valor del Estado por los fines que atiende. Dice a este propsito Jellinek: "El aumento de la civilizacin tiene como consecuencia para el individuo aumentar las posibilidades de su accin. Los ferrocarriles y la mquina de vapor han aumentado de una manera increble la libertad de movimiento de un lugar a otro. Los

poderosos medios educativos que el Estado y las asociaciones de todas clases ofrecen para que todos los hombres se sirvan de ellos libremente, han servido para extender el saber y el poder de innumerable personal. De este modo se abren constantemente nuevos territorios a la libertad, y a su vez a lo que va unida siempre a ella, a la actividad del Estado, la cual se propone en no escasa medida la regulacin y la proteccin de tal libertad; el crculo de accin del Estado y del individuo crecen, y el resultado de la historia es, no slo una unin progresiva entre los hombres, sino tambin una progresiva disolucin entre sus lazos." En el liberalismo del siglo pasado los servicios deban de atenderse por los particulares. El Estado no tena por qu intervenir destruyendo el orden construido y asegurado por la fuerza del inters privado." El derecho administrativo actual en el Estado democrtico, exige un rgimen complejo de servicios pblicos. La nocin de servicio pblico ofrece dificultades en su definicin, en aquellas actividades econmicas reguladas por el derecho privado y por el derecho pblico. Son instituciones administrativas en transicin que van definiendo su estructura hasta que el Estado se encargue exclusivamente de su mantenimiento.

LA FUNCIN PBLICA Y EL SERVICIO PBLICO

Las actividades pblicas -llamadas por algunos autores funciones pblicas, son servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como la justicia, la defensa nacional, la polica, los transportes, la actividad educativa y econmica del Estado, el crdito pblico y otras. Los conceptos de funcin pblica y de servicio pblico, deben diferenciarse, aunque guardan una estrecha relacin. Incorporar la satisfaccin de una necesidad general a la accin del poder pblico, es organizar jurdicamente una nueva tarea del poder del Estado. Como hemos indicado el Estado tiene fines fundamentales que realizar. Las funciones del Estado son los medios a travs de los cuales se realizan esos fines. Esas funciones son las siguientes: a) La funcin legislativa, que es la funcin creadora del orden jurdico federal, se manifiesta en el acto regla; b) la funcin administrativa que es la funcin por la cual el Estado realiza actos jurdicos, concretos o particulares, se manifiesta en el acto administrativo; e) la funcin jurisdiccional por la cual el Estado declara el Derecho, se manifiesta en la sentencia. Las funciones del Estado no son servicios pblicos, sino estructuras del poder pblico. Diez afirma "que la funcin es un concepto institucional mientras que el servicio pblico actualiza y materializa la funcin." El propio autor agrega: "Podemos decir, en resumen, que en la actividad de la administracin es posible distinguir la funcin pblica del servicio pblico. Mientras en la actividad del Estado, la legislacin y la justicia se caracterizan siempre por ser el ejercicio de una funcin pblica, la actividad administrativa comprende, adems del ejercicio de la funcin pblica, el de los servicios pblicos. Es necesario limitar el concepto de servicio pblico solamente a aspectos de la actividad administrativa y contraponerle el concepto de funcin pblica como forma superior de manifestacin de la misma actividad." Sin embargo, la doctrina administrativa se cuida de extender el concepto de funcin a otras actividades del Estado, por lo cual no podemos hablar de una funcin de polica, una funcin de la actividad financiera del Estado o una funcin de defensa nacional. Autores como Jean de Soto aluden a los servicios pblicos de defensa, los servicios sociales y los servicios pblicos culturales. En cuanto al rgimen de polica, que ha adquirido una notable importancia en el derecho administrativo actual, remitimos al captulo respectivo de esta obra.

CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO

La nocin contempornea de servicio pblico comprende una parte de la actividad de la administracin pblica y se realiza en limitados aspectos de los otros poderes. La podemos concretar en los trminos siguientes: El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar -de una manera permanente, regular, continua y sin propsitos de lucro-, la satisfaccin de una necesidad colectiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de derecho pblico. Debemos precisar, que la concesin de un servicio pblico a los particulares establece un rgimen en transicin, que no debe desvirtuar la verdadera naturaleza del servicio pblico. La teora administrativa no vacila en adoptar' un rgimen de derecho privado en las relaciones del concesionario con otros particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular las relaciones entre el concesionario y el poder pblico y principalmente en lo que atae a la estructura del servicio. Por va de ejemplo, el rgimen de tarifas corresponde a un rgimen de derecho pblico. Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir suficientemente la nocin de servicio pblico. Una definicin rigurosa y unnimemente admitida, dice de Corail, no ha sido dada de esta nacin." Para caracterizar al servicio pblico se hace referencia a los criterios siguientes: a) A un criterio orgnico que designa a la organizacin pblica, es elegir, al conjunto de rganos y medios de que provee a la misma, para el cumplimiento de sus cometidos; b) A un criterio material, que hace referencia a la actividad de inters general que la administracin pblica tiene a su cargo. c) A un criterio jurdico que afirma que hay servicio pblico cuando esa actividad est sometida a un rgimen jurdico especial, que en principio es derogatorio del derecho privado. El mismo rgimen seala las excepciones a este principio; d) A un criterio tcnico que se refiere al servicio pblico como medio para satisfacer las necesidades sociales. Aunque ha venido predominando el criterio material, los otros son aludidos para formar un criterio ms general de la nocin de servicio pblico. Crear un servicio pblico, dice Duez, expresa que la atencin de una necesidad reconocida de inters general ser satisfecha en lo sucesivo, por el procedimiento del servicio pblico, lo cual implica una empresa administrativa que proporciona al pblico las prestaciones necesarias. Desde el punto de vista legal, la creacin de un servicio pblico es la obra del legislador, que en una ley general de servicios pblicos, o en una ley que organiza un servicio pblico especializado, determina la posibilidad de atencin de dicho servicio. La creacin de un servicio pblico se verifica por ley. Duez afirma que toda creacin del servicio pblico conduce a una limitacin de las libertades individuales, si el servicio es monopolizado en una actividad exclusiva del Estado. Si no es un monopolio, el Estado es un rival poderoso. En nuestra legislacin se necesitan "facultades legales en materia presupuestal", En nuestro rgimen, la creacin de los organismos descentralizados se subordina a los principios de estructuracin del presupuesto. Los presupuestos de los organismos descentralizados son aprobados y revisados por el Poder Legislativo, en las leyes de ingresos y en la revisin de la Cuenta pblica; lo contrario destruira el principio de soberana de la representacin nacional. El servicio pblico es un servicio tcnico ofrecido al pblico de una manera regular y continua, para la satisfaccin de una necesidad colectiva y por una organizacin pblica. Hauriou expresa que el servicio

pblico es un servicio tcnico hecho al pblico de una manera regular y continua por una organizacin pblica. "En el lenguaje corriente se emplea la expresin servicio pblico para designar al organismo que atiende esta actividad, as se dice que la asistencia, la salubridad, o la enseanza pblica son servicios pblicos, como un hospital o una universidad."

LOS ELEMENTOS DEL SERVICIO PBLICO

La profunda transformacin que se opera en el Estado y en la sociedad actuales, necesariamente estn afectando las nociones fundamentales del Derecho administrativo, y en particular a la nocin de servicio pblico. En la definicin de servicio pblico reconocimos sus elementos ms importantes o sean: una actividad tcnica, su finalidad de satisfacer una necesidad colectiva, realizada por el Estado o por excepcin por los particulares y bajo un rgimen jurdico especial. Nos referimos a otros elementos generales, los cuales corresponden a su configuracin doctrinal, aunque ellos varan con frecuencia de acuerdo con sus respectivas opiniones. Generalidad: todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios pblicos de acuerdo con las normas que los rigen, es decir, de acuerdo con su forma, condiciones y limitaciones al mismo. Uniformidad o igualdad: todos los habitantes tienen derecho a prestaciones en igualdad de condiciones, si cumplen con los requisitos determinados por la ley. Continuidad: el servicio no debe interrumpirse. El artculo 123 apartado A, fraccin XVIII exige que en los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores dar aviso con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de la fecha sealada para la suspensin de labores; en cuanto a los servicios pblicos manejados directamente por el Estado, el mismo precepto en el apartado B, fraccin X reconoce a los trabajadores el derecho de huelga, en los trminos de las leyes reglamentarias. Correlativo a este principio tenemos el principio de adaptacin. Continuidad quiere decir funcionar de acuerdo con su estatuto. Adaptacin supone modificaciones al mismo. Regularidad: el servicio se realiza de acuerdo con las condiciones establecidas por la Ley, es decir, medir, ajustar o computar el servicio por comparacin o deduccin. El servicio debe manejarse conforme a reglas. Obligatoriedad: es el deber que tienen las autoridades encargadas de prestar el servicio. Este carcter no es uniforme en la doctrina. Persistencia: que comprenda nuevas necesidades colectivas definitivamente persistentes (son los trminos empleados por la Ley orgnica citada, art 66, fraccin Ir). Silva Cimma (Derecho administrativo chileno y comparado. T. n, pg. 71), considera como carcter del servicio pblico la permanencia o sea "que el servicio pblico debe existir en tanto subsistan las necesidades pblicas para cuya satisfaccin fue creado". La gratuidad del servicio: el servicio pblico debe ofrecerse al pblico sin la idea de lucro, aunque esta idea se ha venido transformando por el elevado mantenimiento del servicio. Algunos servicios pblicos y los de tipo industrial y comercial requieren de un rgimen financiero adecuado: tasas, Exenciones, servidumbres o el monopolio de su explotacin. A estos principios la doctrina administrativa agrega el principio de adaptacin del servicio pblico, la posibilidad de modificar el rgimen del servicio y la igualdad de los usuarios frente al servicio. El servicio pblico se nos presenta como un procedimiento o una organizacin de inters general, encaminada a prestar servicios, que en ningn caso debe confundirse con la actividad administrativa de dar rdenes."

Con los criterios expuestos en este captulo podemos expresar que cae en el mbito de los servicios pblicos, toda actividad pblica dirigida a la satisfaccin de una necesidad de inters general: la defensa nacional, los ferrocarriles nacionales, petrleos mexicanos, el seguro social y en organizaciones pblicas diversas, como agua, drenaje, saneamiento, hospitales, alumbrado, Carreteras, transportes. Las prestaciones proporcionadas por el servicio pblico se pueden clasificar en los siguientes trminos: a) Prestaciones de orden material, como distribucin de agua, de gas, de electricidad, de mercancas, de transportes de personas y conduccin de mercaderas, etc. b) Prestaciones de orden financiero, como el suministro de crdito. El rgimen de seguros, el rgimen de fianzas, la asistencia pecuniaria, etc. c) Prestaciones de orden intelectual o cultural, como la enseanza, en todos sus grados y formas; la formacin esttica, la educacin fsica, etc. En estas prestaciones se condensan los propsitos del servicio pblico o sea su finalidad, su procedencia, sus caractersticas y su regulacin. El elemento esencial en las definiciones de servicio pblico que debe mantenerse inalterable, es la nocin del inters general, es decir, el inters social para atender una necesidad general y apremiante a cargo del poder pblico. El Estado erige un rgimen y una organizacin destinada a ese fin. Cuando el Estado considera que una actividad privada no atiende suficientemente la satisfaccin de una necesidad general, por negligencia, abandono, desinters o ineficacia, toma las providencias para asumir su atencin, ya sea estimulando la iniciativa privada, ya combinndose con ella en un mismo propsito, o sustituyendo a la propia accin particular. Es en particular este ltimo dato, el que distingue al servicio pblico de la empresa privada, o de cualquier otra forma de empresa. La satisfaccin de las necesidades pblicas de un pas se orientan hacia dos grandes nociones: El orden pblico y la utilidad pblica. El orden pblico es el orden indispensable para la convivencia, para mantener la paz social y el libre y seguro desenvolvimiento de los grupos humanos. La utilidad pblica atiende a los arreglos sociales que son a la vez para la comodidad de los individuos y el mantenimiento del orden, en el sentido que la paz social est interesada en que estas comodidades sean puestas a disposicin de todos los individuos. Como la polica y los arreglos sociales tiles no pueden ser establecidos O no pueden mantenerse ms que gracias a la accin incesante de los servicios, las necesidades pblicas conducen directamente a la organizacin de los servicios pblicos. El deseo tiene una base biolgica y una base sicolgica. El hombre tiene necesidades fsicas, tales como alimento, el vestido y la habitacin. Tambin tiene impulsos y ambiciones sicolgicas, tales como los deseos de dominar, de xito, de estimacin, de seguridad, de afectos. Ambos tipos de apetitos son fuerzas poderosas que motivan las actividades humanas. Estos deseos a su ver, buscan la satisfaccin en medio de la limitada atmsfera hospitalaria del mundo presente. La carencia de una cosa necesaria obliga a una organizacin o a un procedimiento encaminado a la satisfaccin de la necesidad.

EL RGIMEN JURDICO DEL SERVICIO PBLICO

Nuestro Derecho administrativo ha considerado en la Constitucin y en diversas leyes -el rgimen jurdico de los servicios pblicos-o Como hemos analizado esas leyes sealan sus caracteres fundamentales, que coinciden en algunos aspectos con su definicin doctrinal. A continuacin hemos de aludir a otros temas jurdicos relacionados con el servicio pblico. El servicio pblico, en su creacin, modificacin, funcionamiento y extincin, est sometido a un rgimen especial de derecho pblico.

El servicio pblico es una creacin del Estado el cual atiende a su organizacin y funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son necesarios. Una decisin de la administracin pblica resuelve que una necesidad de carcter colectivo o de inters general, se convierta en servicio pblico. Las mismas leyes determinan el rgimen jurdico que le es aplicable. Las formas que reviste el servicio pblico, actividad y prestaciones, son variadas en nuestra legislacin: sea en forma centralizada, es decir, atendida directa o indirectamente por la administracin pblica; o en forma descentralizada en entes pblicos que asumen el servicio; o por medio de empresas de participacin estatal; y por los propios particulares en el rgimen de la concesin. Los servicios pblicos pueden estar en determinadas circunstancias, en manos de los particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mismas seguridades y prerrogativas del poder pblico, sin destruir sus propsitos comerciales e industriales y reconociendo el derecho de los usuarios. Tanto en la concesin de servicio pblico, como en los servicios pblicos comerciales o industriales, el rgimen jurdico aplicable es mixto, es decir, de derecho pblico y de derecho privado. Desde luego debemos precisar que el rgimen de derecho pblico, explica una situacin exorbitante con respecto a los particulares. El servicio pblico debe ser legalmente dotado de medios excepcionales del derecho comn y gobernado por procedimientos de derecho pblico, como el poder de polica. La segunda parte del artculo 65 citado, agrega: "La declaracin de que una determinada actividad constituye servicio pblico entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En consecuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin de dominio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieran para la prestacin del servicio." El Estado como poder que manda y da rdenes y en ejercicio de su soberana, dispone de medios poderosos para actuar a travs de sus rganos, los cuales estn delimitados por su competencia. El poder sancionador del Estado, el rgimen de polica, el rgimen de los bienes de dominio pblico destinados a un servicio pblico (artculo 132 de la Constitucin y artculo 2, fraccin V de la Ley General de Bienes Nacionales; la expropiacin por causa de utilidad pblica (artculo 1 de la Ley Federal de Expropiacin); los contratos administrativos; el rgimen de control econmico y financiero; la tutela legal y patronato del servicio; los recursos administrativos; y la jurisdiccin contencioso administrativa (como en el caso de la Ley contencioso administrativa del Departamento del Distrito Federal); permiten asegurar el debido funcionamiento de los servicios pblicos, federales o locales.

EL SERVICIO PBLICO NO ABARCA TODA LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

La actividad del Estado adquiere mayores proporciones ante el aumento de la poblacin y la complejidad de las mltiples relaciones sociales, econmicas y jurdicas. Todo ello implica nuevas y ms complejas atribuciones de la administracin pblica, obligada a intervenir frente a las grandes necesidades sociales. Por su parte, los particulares participan en esa obra en forma muy importante. Garrido Falla 33 expresa: "En Jordana de Pozas, la actividad administrativa se escinde en actividad de polica, fomento y servicio pblico. En este sentido, servicio pblico tiene valor jurdico concreto, porque viene a definir un tipo de actividad administrativa frente a otros posibles tipos de actividad administrativa." As pues -agrega- la conclusin a que se llega es que antes de fijarnos en el problema de la crisis del concepto de servicio pblico, hay que tener presente la indeterminacin tradicional del servicio pblico. Todas las consideraciones acerca de la crisis estn lastradas por esta indeterminacin que el concepto clsico de servicio pblico ha estado siempre sufriendo." La actividad administrativa del Estado se comprende en los siguientes grupos que corresponden a nuestra legislacin: a) Actividad administrativa generala de gestin administrativa, llamada tambin de servicios administrativos.

Es la actividad administrativa directa que se desenvuelve en la competencia general que tiene el Poder Ejecutivo Federal para ejecutar las leyes y ordenar la realizacin de los actos jurdicos, tcnicos y materiales que tiendan al bienestar social. En estos casos la administracin pblica dirige el servicio, al personal administrativo y el rgimen financiero y econmico. Esta actividad del Estado no se realiza bajo la forma de servicios pblicos. El rgimen de polica y el fomento son la base de esta actividad. Son estas consideraciones las que nos llevan a no aceptar la tesis de Len Duguit que considera como servicio pblico toda la actividad del Estado, expresada en estos trminos: "El Estado no es como se ha pretendido hasta ahora, una potencia que manda, una soberana: es una cooperacin de servicios pblicos organizados y controlados por los gobernantes. Esta nocin es capital y alrededor de ella gravita todo el derecho pblico moderno." b) Actividad administrativa que se cumple bajo la forma de servicio pblico. La mayor parte de los autores de derecho administrativo se orientan hacia un concepto estricto y en ocasiones circunstancial de servicio pblico, limitado el campo de su aplicacin. Esta actividad es una parte de la accin administrativa, configurando los servicios pblicos de acuerdo con los requerimientos del inters general. La a ~ c i n pblica que se organiza bajo la forma de servicio pblico queda subordinada a los propsitos del legislador.

LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO EN LA LEGISLACIN MEXICANA

Hemos indicado que es el propio Estado el que selecciona las actividades las cuales considera como "servicio pblico". Por consiguiente, para la determinacin de la naturaleza jurdica de servicio pblico, debemos atenernos estrictamente a nuestro derecho positivo. Nuestra Constitucin alude a los servicios pblicos, aunque en diversas acepciones, en los artculos 3, 27, fraccin VI, 73 fracciones XXV y XXIX, 123, apartado A, fraccin XXVIII y 132. La legislacin administrativa mexicana ha legislado sobre la nocin de servicio pblico: en unos casos con la expedicin de una Ley de servicios pblicos del Distrito Federal, que luego fue incorporada a la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base 1, fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin, artculos 63 y siguientes); en otros casos en diversas materias administrativas, se ha legislado por lo que se refiere a un tema especfico: aguas, bosques, electricidad, transportes, etc. El artculo 65 de la Ley Orgnica del D. F., define al servicio pblico en estos trminos: "Para los efectos de esta ley, servicio pblico es la actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades de carcter colectivo. La debida prestacin de estos servicios es de inters pblico." La segunda parte del artculo 65 citado complementa la nocin: "La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio pblico entraa la de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En consecuencia el Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin, limitacin de dominio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se requieren para la prestacin del servicio." De conformidad con la doctrina del servicio pblico antes expuesta, el artculo 66 de la Ley Orgnica ordena: "Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal: 1. Para determinar qu actividad realizada por los particulares en los trminos del artculo anterior, debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del Consejo Consultivo; n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los casos de nuevas necesidades colectivas de carcter definitivamente persistentes: IIl. Para decidir si

un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento del Distrito Federal; con la concurrencia de particulares, o bien descentralizarse... " De acuerdo con el derecho vigente el Estado considera que ciertas actividades son de derecho pblico, se les llama tambin servicios pblicos puramente administrativos y estn sometidos a un rgimen especial que la ley establece en forma expresa. Ella resuelve si el personal de los servicios son funcionarios o empleados pblicos; si ejercen el poder pblico; si sus actos se someten a los tribunales federales en procedimientos especiales y si estn sometidos a la jerarqua o a la tutela administrativa." Otros servicios pblicos estn sometidos al derecho privado o se conservan en un rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado. En estos casos no estamos en presencia de funcionarios o empleados pblicos; los usuarios son clientes de la empresa y los tribunales del orden comn son competentes, salvo disposicin en contrario, en las propias leyes, sobre la naturaleza federal de un acto. El artculo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto de servicio pblico: "Para los efectos de este Ttulo se entiende por servicios pblicos: los de comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y energa elctrica, los de limpia y los de aprovisionamiento y distribucin de aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los sanitarios, los de hospitales, los de cementerios y los de alimentacin cuando se refieran a artculos de primera necesidad, siempre que en este ltimo caso se afecte alguna rama completa del servicio." Tambin aludimos a los artculos 2, fraccin III y 18 de la Ley General de Bienes Nacionales, y a los artculos 217 a 222 del Cdigo Penal del Distrito Federal, que se refieren a "las personas encargadas de un servicio pblico, centralizado o descentralizado". Aludimos a la ley del servicio pblico de energa elctrica, ley general de vas de comunicacin, ley de derechos de autor y otros. Sin embargo, el concepto de servicio pblico sufri algunas alteraciones que poco a poco se han eliminado. La nueva ley de educacin pblica, publicada en el D. O. F. del 29 de noviembre de 1973, ordena en su artculo 3: "La educacin que imparten el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios, es un servicio Pblico." Algunas veces las leyes parten de un supuesto general como la Ley General de Bienes Nacionales, que seala en el artculo 2':', fraccin V, que al precisar cules son los bienes de dominio pblico de la Federacin, alude a "los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio pblico y los Equiparados a stos, conforme a la presente ley". Desde luego los inmuebles de la Federacin estn destinados a un servicio pblico, pero tambin a servicios generales de la misma. Al definir el delito de peculado el Cdigo Penal del Distrito Federal alude a "toda persona encargada de un servicio pblico". La Corte ha dictado diversas resoluciones interpretando este precepto .. "De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresin servicio pblico: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos prestan al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que el Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pblica. En efecto, los artculos 5 y 13 constitucionales, utilizan la expresin servicio pblico, refirindose al trabajo personal del servidor del Estado; y los artculos 27, fracciones II y VI, 97, 123, fraccin XVIII, y 132, as como la legislacin secundaria, se sirven de ella para designar el proceso continuo mediante el cual se da satisfaccin a necesidades sociales de carcter permanente. La primera acepcin de servicio pblico, es evidentemente diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurdica relativa a los cargos pblicos, es distinta de la teora contempornea del servicio pblico ... Notorio resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artculos 5 y 13 de nuestra ley fundamental, se llam al cargo pblico con el nombre de servicio pblico, se incurri en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue repetir textualmente la redaccin equivocada del artculo 13 de la Constitucin de 1857, y la de la reforma constitucional hecha al artculo 5, ello de junio de 1898, mas cuando el artculo 125 de la Carta Poltica

anterior, idntico al artculo 132 de la Constitucin actual, utiliz la expresin servicio pblico en la segunda acepcin arriba apuntada." La Jurisprudencia de la Corte y la propia legislacin se han venido es forzando por elaborar un concepto orgnico de servicio pblico. Se discute en la doctrina administrativa mexicana si ciertas actividades del poder pblico pueden llamarse propiamente servicios pblicos, tales como las actividades del Banco Nacional Agropecuario, S. A. El criterio que debe seguirse es estudiar en cada caso las facultades legales de una institucin y aplicar los criterios generales sobre servicio pblico. En el caso de los ejemplos sealados, debe hacerse esta reflexin: El crdito Pblico es un servicio pblico y como tal, debe ser organizado bajo un rgimen financiero. Estas instituciones son organismos econmicos al servicio del desarrollo general del pas. Una de las pocas leyes que definen al servicio pblico es el citado artculo 65 de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal. La Suprema Corte ha recogido algunas ideas al resolver: "En derecho administrativo se entiende por servicio pblico un servicio tcnico prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin del orden pblico y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un servicio se considere pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y que lo atienda directamente y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y empleados respectivos sean nombrados por el poder pblico y formen parte de la administracin... " En cuanto a los usuarios del servicio pblico la situacin es legal y reglamentaria, salvo los aspectos contractuales de la concesin de servicio pblico.

CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS

Como hemos indicado anteriormente no toda la actividad del Estado se desarrolla en la forma de servicios pblicos, por lo cual hemos de distinguir dos grupos: a) Los servicios pblicos propiamente dichos, y b) Los dems servicios que presta la administracin, que an no revisten los caracteres del servicio pblico. Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificacin al considerar dos grupos: a) Los servicios pblicos que demandan necesariamente el ejercicio del poder administrativo; y b) Los dems servicios que no requieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen el carcter de Autoridad? Los servicios pblicos obligatorios se imponen a los administrados, como el seguro social, y los sealados en el artculo 4 de la Constitucin; y los servicios pblicos facultativos que quedan a discrecin de los usuarios, como el Metro, Abastos, Correos, Telgrafos y otros. Los servicios pblicos pueden clasificarse en cuatro grandes categoras si partimos de la competencia de los diversos rganos del Estado Federal mexicano: A) Servicios pblicos federales. B) Servicios pblicos de las entidades federativas. C) Servicios pblicos municipales. D) Servicios pblicos internacionales. A) Por lo que se refiere a los servicios pblicos federales, su naturaleza se determina por las facultades de los rganos federales. El planteamiento de este problema es semejante a la determinacin de la competencia en determinadas materias como impuestos, turismo, forestal, vial y otros. El artculo 124 de la Constitucin establece que: "las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados". Determinada la competencia del rgano federal, puede crearse en una ley la organizacin de un servicio pblico. El art. 41, fraccin 1 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, alude a los delitos federales.

Los servicios pblicos federales pueden ser: 1. Exclusivos con el carcter de monopolios como en el caso del artculo 27 constitucional en materia de petrleo, energa elctrica y los diversos casos que seala el artculo 28 de la propia Constitucin, correos, telgrafos, banco nico de emisin. 2. Concurrentes con los particulares, es decir, siendo de la competencia federal, el Estado puede organizar los servicios, atendindolos directamente o concesionndolos a los particulares. Los servicios de radiodifusin, telfonos, se manejan por los particulares de acuerdo con sus respectivas concesiones. En los servicios pblicos en manos de particulares stos se rigen en sus relaciones privadas por el derecho comn, pero el servicio pblico se gobierna por principios de orden pblico. 3. Concurrentes con las dems entidades. Hay determinadas materias que no son de la exclusiva competencia federal, y pueden ser atendidas por las autoridades federales, locales y municipales: educacin pblica, turismo, salubridad, caminos, etc. B) El propio artculo 124 de la Constitucin reserva a las autoridades locales las materias que no sean federales. Las constituciones de los Estados regulan stas, y forman la competencia de los servicios pblicos locales, que deben ser regulados por leyes que expidan las Legislaturas de los Estados. C) Los servicios pblicos municipales, son aquellas organizaciones que atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad, o de una circunscripcin territorial, como saneamiento, agua potable. Alumbrado, polica, transportes, jardines, cementerios, diversiones pblicas. Municipalizar un servicio es entregar a las autoridades municipales un servicio, que ha estado atendido por los particulares." D) Los servicios internacionales son creados por la accin de la organizacin de las Naciones Unidas en determinados ramos que interesan a todas las naciones. Los servicios pblicos internacionales crean organizaciones que se regulan por convenios entre los Estados, tales como problemas sanitarios, educativos, asistenciales, econmicos y otros. Otras diversas clasificaciones aluden a tipos diversos de servicio pblico de acuerdo con su importancia, el rgano que lo realiza, los modos de prestacin, etc. Otra clasificacin a la que aludimos es la que considera a los servicios pblicos propios y a los servicios pblicos impropios o servicios pblicos manejados por particulares. Los servicios pblicos han sido clasificados en propios e impropios. (DeValles.) Aunque esta clasificacin ha sido objeto de algunas crticas, al no ser unnimemente aceptados por la doctrina, ella es til para fijar el campo de accin que corresponde a la administracin pblica y a los particulares." a) El servicio pblico propio. Los servicios pblicos propios son los servicios prestados directamente por la administracin pblica, como el servicio de agua potable; o a travs de instituciones descentralizadas como el Metro, los Abastos o el servicio de transportes elctricos urbanos; o por medio de concesiones como el servicio de transportes urbanos y otros. El artculo 36, fracciones III a IX, de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, dispone: El Departamento del Distrito Federal tendr las siguientes atribuciones: IIL Determinar las actividades que deba considerarse de servicio pblico, con base en las disposiciones de esta y otras leyes relativas. IV. Decidir si el servicio pblico a que se refiere la fraccin anterior deba ser prestado por s o en colaboracin con organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, o con los particulares, o bien, si deben concesionarse; V. Reglamentar la prestacin de todo servicio pblico; VI. Vigilar la debida prestacin de los servicios pblicos; VII. Ejercitar el derecho de reversin cuando expire el plazo de vigencia estipulado en las concesiones; VIII. Rescatar la concesin otorgada para la prestacin de un servicio pblico en los trminos que seale esta ley;

IX. Ocupar en forma temporal, bienes que sean empleados en la prestacin de servicios pblicos, cuando stos sean interrumpidos, e intervenir, asimismo, la administracin de la empresa respectiva. De conformidad con el artculo antes citado, la ley considera diversas formas de prestar un servicio pblico, en particular la clasificacin que menciona la fraccin IV del precepto citado. b) El servicio pblico impropio, llamado tambin servicio reglamentado o virtual. El servicio pblico impropio satisface una necesidad de inters general y c ? ~ r e s p o n d e a la actividad privada, regulada por leyes y reglamentos de polica, como el servicio de farmacias, panaderas, lecheras, carniceras, supermercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado "de peseros" y otros. La intervencin de la administracin pblica se justifica por el Mudable inters pblico que ellas prestan? Propiamente estas actividades sometidas por la administracin a medio d ~ s ~ e orden, salubridad, tarifas, precios, etc., no constituyen un servicio publico, aunque satisfacen necesidades generales, pero pueden llegar a serlo en forma exclusiva por la propia administracin o en concurrencia por los caso de las tiendas, panaderas, lecheras y dems (Compaa Nacional de Subsistencias Populares. particulares, como en el servicios de la CONASUPO D. o. F' J 1-IV-1965) .41 Por ello y a pesar de las objeciones que se le han hecho, no tenemos inconveniente en seguir empleando esta ltima denominacin de servicios pblicos impropios a esas actividades, para fijar su rgimen legal. o reglamentario y su significacin administrativa. Sern relaciones subordinadas al derecho privado, cuando se manifiestan entre particulares y pblicas en sus relaciones con la administracin. Vase a este respecto la Ley de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

DIVERSOS MODOS DE PRESTAR LOS SERVICIOS PBLICOS

No hay uniformidad en los modos de ejercicio de los servicios pblicos, porque stos se han venido desarrollando, no al impulso de una teora, o de un sistema, sino ante el reclamo de las mismas necesidades pblicas. Son ellas las que imponen al Estado la obligacin de atenderlas, de una manera eficiente y continua, ya sea en forma directa o en forma indirecta. Los modos ms frecuentes de ejercer los servicios pblicos son los siguientes: a) Administracin directa, como el servicio de agua potable, saneamiento, etctera, en la ciudad de Mxico? b) Arrendamiento y administracin o gestin interesada, como algunos puentes internacionales. e) Concesin de servicios pblicos. Ley de Vas Generales de Comunicacin: Radio, Televisin, Telfonos, etc. d) Descentralizacin por servicio. Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad. e) Empresas de economa mixta o empresas privadas de inters pblico, como la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S. A., Altos Hornos <le Mxico, S. A. f) Servicios subvencionados o servicios pblicos personificados. g) Otras formas de manejo de servicios pblicos en instituciones pblicas, o privadas o mixtas: Estacionamiento de vehculos, fideicomisos, fondos, etctera. Los servicios pblicos no estn todos organizados de la misma manera. Se pueden distinguir varias categoras, segn que la gestin del servicio est asegurada por una institucin pblica, o est confiada a un particular' a) En la administracin pblica directa, el servicio no tiene individualidad, por ello, la gestin del servicio queda confiada, dentro del rgimen legal, a la administracin utilizando su propia organizacin y recursos. A este caso corresponden dos modos clsicos de gestin: 1. La denominada administracin directa -la rgie de los franceses provista de patrimonio propio y autonoma. 2. El establecimiento pblico, en el marco de la teora francesa, y recientemente otras formas de descentralizacin administrativa, que adoptan en nuestra legislacin diversas denomina Naciones, como estudiaremos en captulos ms adelante.

b) El arriendo y la administracin interesada -rgie interesada-s, cedea empresas privadas el ejercicio del servicio de carcter econmico, bajo las condiciones que la misma administracin fija, que pueden ser el pago de una determinada cantidad o la participacin en los ingresos de la empresa. Pero sin soportar las prdidas. En la administracin interesada, la administracin nombra un gestor del servicio al que se le asigna un porcentaje de ingresos, o cualquier otra participacin de ndole econmica. En ambos casos la situacin especial de manejo del servicio, no hace eludir la responsabilidad de la administracin. (Le est obligada al mantenimiento y vigilancia del servicio. e] En la concesin de servicio pblico, la administracin concede o establece un derecho a favor de un particular concesionario para que maneje un servicio a su cargo, por un plazo determinado y bajo condiciones precisas, ~ l e naturaleza contractual y reglamentaria. Entre otras las de obtener ventaras econmicas que lo remuneren de su inversin. La instalacin y explota ~ c ~ n del servicio se regula principalmente por el inters pblico del servicio y accesoriamente por el inters particular del concesionario. D! En la descentralizacin por servicio, el rgimen que se establece ese que le ha asignado la doctrina francesa. y al cual aludimos exten:"lmente al tratar de las formas de organizacin administrativa.t" El Estado por medio de una ley crea un rgimen jurdico apropiado para el servicio pblico, le asigna una personalidad ,jurdica, un patrimonio propio, y un rgimen financiero adecuado a su finalidad. El servicio se maneja en forma autnoma, y el Estado slo se reserva determinadas facultades respecto de los rganos superiores del servicio y del poder de vigilancia o fiscalizacin, que mantengan la regularidad del servicio.!" e) En las empresas de economa mixta, persona jurdica pblica y privada, los particulares manejan el servicio bajo normas de derecho privado, con una intervencin del poder pblico que vara en las diversas legislaciones. En el derecho administrativo mexicano, slo se consideran empresas de Economa mixta aquella en las que el Estado se reserva la direccin de las empresas, como accionista mayoritario, por aportacin de capital en acciones preferentes y en otros casos, en que se da injerencia importante a la administracin? f) Existen servicios pblicos} obra de la iniciativa privada, que no son manejados por el Estado} sino por los particulares que aportan su patrimonio, pero que no tienen capacidad econmica para su manejo, ya sea por insuficiencia de las tarifas, o porque sus ingresos generales no permiten un Manejo eficiente. En estos casos el Estado rodea a la empresa de determinados privilegios, entre los cuales se cuentan subvenciones, subsidios, exenciones de impuestos y otros beneficios. g) Existen otras formas mixtas ele atencin de un servicio pblico, en las que el Estado se reserva determinadas facultades, por ejemplo declarar de inmediato la rescisin de una concesin si los concesionarios no atienden debidamente el servicio. En otros casos, son acontecimientos graves los que obligan al Estado a asumir directamente el manejo del servicio.t"

SERVICIOS PUBLICOS COMERCIALES Y SERVICIOS PBLICOS INDUSTRIALES

Los servicios pblicos comerciales e industriales se vienen abriendo paso, como una consecuencia de los graves problemas que tiene a su cargo el Estado, el cual se ve obligado a internarse en campos hasta ayer reservados a la iniciativa privada. En nuestros das se observa una intensa actividad industrial y econmica del Estado organizada, principalmente, bajo la forma de servicio pblico. El intervencionismo de Estado se ve estimulado por los complicados conflictos sociales, por la lucha irreconciliable entre el comunismo y el capitalismo y por las intervenciones pblicas que cada da se desarrollan ms, ante los numerosos campos econmicos que la iniciativa privada abandona, se declara insuficiente, o se le excluye ante los inevitables apremios o presiones de los factores reales de poder de la Nacin.w

Han sido las contiendas mundiales y los graves aumentos demogrficos, los que han obligado al poder pblico a asumir tareas comerciales e industriales reclamadas por el apremiante inters general. Los particulares tienen limitaciones econmicas para la produccin en escala ascendente y para la movilizacin de grandes volmenes de materias primas o de artculos de primera necesidad, sobre todo cuando estas actividades no ofrecen ventajas econmicas a corto plazo. En los Estados Unidos se plante el problema de las industrias de guerra, que oblig a una transformacin de algunas industrias privadas. En fbricas de armamentos. Las mismas actividades privadas agrcolas, comerciales e industriales, se vieron obligadas a subordinarse al Estado, frente a los riesgos de la nacin como la empresa del valle de Tennessee. No hay inconveniente en aplicar la teora del servicio pblico en aquellas actividades en las que el Estado considera necesario sustituir a los particulares. Es frecuente en otras legislaciones que figure al lado de los servicios pblicos administrativos, los servicios pblicos industriales y comerCuales, como acontece en las resoluciones del Consejo de Estado francs. En los monopolios de Estado, en las industrias y empresas nacionalizadas y en numerosas actividades en las que el Estado participa en el proceso de la produccin, aparece la idea del servicio pblico industrial y comercial. Petrleo, electricidad, abastos, transportes, son buenos ejemplos de una marcha que si bien puede detenerse momentneamente al impulso de un Retroceso liberal, ello no quiere decir que contine su marcha cuando las condiciones sean propicias. En tiempos de paz, los problemas de produccin y distribucin se han agudizado. El Estado ha creado la CONASUPO que se encarga de regular el mercado en ciertos artculos de primera necesidad. En materia de combustibles, Petrleos Mexicanos ha sido reorganizado, crendose un monopolio constitucional, tanto para la exploracin como la explotacin y dems actividades de este ramo. Lo mismo ha pasado en materia elctrica." En materia de distribucin, el Estado nacionaliz los ferrocarriles nacionales para poder movilizar grandes volmenes de materias primas y mantener tarifas bajas para estimular la distribucin y el consumo. 51 La idea del servicio comercial o industrial ha penetrado a nuestra legislacin administrativa, la cual maneja esta nocin dentro de un intervencionismo moderado. Cada da son ms difciles los problemas para el Estado, frente a una poblacin que aumenta sin cesar, con una limitada capacidad de compra, y con un desarrollo industrial bastante incipiente. El Estado se ve obligado a crear empresas de tipo oficial que atienden a las necesidades pblicas urgentes reaccionando contra la iniciativa privada a quien necesita contener por su espritu de lucro. Muchas de esas actividades son tiles para la poblacin, que ve con agrado una intervencin moderada del Estado. En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado encaminada a la satisfaccin de una necesidad de inters general, y al establecimiento de un necesario rgimen exorbitante de derecho pblico. Otro caso que puede sealarse y que demanda la eficaz accin de un organismo pblico que lo atienda, es el problema del vestido de una inmensa poblacin que, usando de un eufemismo, "anda casi desnuda". Ofrecemos el espectculo paradjico de un pas con una enorme produccin de algodn, que no puede colocarse debidamente en los mercados internacionales, mientras nuestra gente no tiene qu ponerse. No hay inconveniente en que el Estado asuma la organizacin de servicios pblicos comerciales e industriales, cuando as lo reclamen las circunstancias o necesidades sociales, no para competir con las empresas particulares, sino para subsanar los desmanes de stas o que excedan de sus Posibilidades econmicas, o ante un reclamo imperioso del inters general. 5 :] En nuestra legislacin administrativa el rgimen de los servicios pblicos comerciales e industriales, se rige por un sistema mixto de derecho pblico y de derecho privado. An en los organismos

descentralizados, se permite en algunos casos, la aplicacin del derecho privado en las relaciones de la Institucin con los particulares. El modelo para estas empresas pblicas ha sido la empresa privada, con su tradicional rgimen econmico y financiero que personifica una actividad semejante para la administracin. Si el derecho administrativo no muestra la adecuada flexibilidad para el manejo de estas empresas, debe estudiarse una legislacin que responda a su mejor funcionamiento. En todo caso puede ocurrirse al derecho privado como una colaboracin transitoria No es irreconciliable la nocin de servicio pblico con la actividad comercial e industrial, por el contrario, ser un arma poderosa en manos del Estado para frenar el espritu de lucro de los particulares. No olvidemos que estos servicios comerciales o industriales deben manejarse con entera independencia de las empresas mercantiles privadas, aunque realizan actos de: Comercio, y tienen la calidad de comerciantes, son nociones que deben precisarse en nuestra Legislacin.

LA MODIFICACIN Y SUPRESIN DEL SERVICIO PBLICO

La creacin de un servicio pblico no debe implicar un ataque; a l a ~ l i l ~ e rtades fundamentales. El servicio pblico debe ser creado por Va legislativa y en ocasiones por medio de un decreto del Ejecutivo en cumplimiento de disposiciones legales. El servicio pblico exclusivo se diferencia del servicio pblico concurrente, en que aqul implica un monopolio por parte del Estado, que debe estar apoyado legalmente, o en otros trminos, ya sea estableciendo el servicio forma directa u otorgando facultades discrecionales para crearlos en materia administrativa. Tal es el caso de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal. La regla que impera a este respecto, es que la autoridad que es competente para crear un servicio, tambin tiene competencia para modificarlo o suprimirlo. En estos casos es necesario tomar en consideracin el rgimen jurdico al cual est sometido el propio servicio. En los casos no previstos Habr que atenerse a los trminos de la concesin, en la concesin de servicio pblico; o las facultades discrecionales en los dems casos. En los casos de concesin de servicios pblicos, es necesario tomar en cuenta la situacin reglamentaria y la situacin contractual de la concesin, para ajustar una decisin a sus trminos En las clusulas contractuales de una concesin de servicio pblico deben indicarse los casos en que el servicio pblico puede suprimirse o transformarse. En caso de que no exista Esta disposicin, existiendo una causa superveniente de inters pblico, por la cual se considera indispensable la supresin del servicio, el acto puede revocarse, cubriendo a los concesionarios los perjuicios que se ocasionen.'' Vase sobre el particular el artculo 72, fracciones Ir y IV de la Ley 01' gnica del Departamento del Distrito Federal. En nuestro rgimen jurdico el Legislador puede crear un servicio pblico en dos formas: a) Por medio de una ley que especficamente 10 regule; y b) Por medio de una ley que autorice a la autoridad administrativa para crearlos, como en el caso de los preceptos citados de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, y en las leyes orgnicas de los municipios. A ESTOS CASOS SE LES DENOMINA GENRICAMENTE LA MUNICIPALIZACIN \lE LOS SERVICIOS. Caso diverso al de la nacionalizacin de servicios en las que el Estado sustituye en forma exclusiva y bajo un nuevo rgimen juddico a la actividad privada.