Consejo Nacional de Poblacin Hamburgo 135, colonia Jurez C. P. 06600, Mxico, D. F. <http://www.conapo.gob.mx> Informe de Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo 1994-2009
NDICE
PRESENTACIN INTRODUCCIN CAPTULO I VINCULACIN DE LA POBLACIN, EL CRECIMIENTO ECONMICO SOSTENIDO, LA POBREZA Y EL DESARROLLO SUSTENTABLE CAPTULO II CRECIMIENTO Y ESTRUCTURA DE LA POBLACIN CAPTULO III SALUD Y DESARROLLO CAPTULO IV SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA CAPTULO V IGUALDAD DE GNERO EN MXICO CAPTULO VI LAS TRANSFORMACIONES Y RETOS QUE ENFRENTA LA FAMILIA EN MXICO CAPTULO VII EDUCACIN Y DESARROLLO CAPTULO VIII TECNOLOGA, INVESTIGACIN Y DESARROLLO CAPTULO IX DISTRIBUCIN TERRITORIAL DE LA POBLACIN, URBANIZACIN Y MIGRACIN INTERNA CAPTULO X DISPERSION DE LA POBLACIN Y DESARROLLO RURAL CAPTULO XI MIGRACIN INTERNACIONAL
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CAPTULO XII ACTIVIDADES NACIONALES, COOPERACIN INTERGUBERNAMENTAL E INTERNACIONAL CAPTULO XIII COLABORACIN CON LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL ANEXO I POSICIONAMIENTO DEL CONSEJO NACIONAL DE POBLACIN, EN LA XLII SESIN DE LA COMISIN DE POBLACIN Y DESARROLLO DE LAS NACIONES UNIDAS ANEXO II RESUMEN DEL PROGRAMA DE ACCIN DE LA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA POBLACIN Y EL DESARROLLO ANEXO III INDICADORES DE LAS METAS DE LA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA POBLACIN Y EL DESARROLLO Y DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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Una condicin necesaria para una reduccin sostenida de la pobreza es la presencia de crecimiento econmico, si la condicin de pobreza es medida slo mediante el ingreso. Sin embargo, ste no es una condicin suciente para una reduccin sostenida de los niveles de pobreza. Es decir, la elasticidad de la reduccin de la pobreza relativa al crecimiento econmico puede variar de acuerdo con los diferentes estados de distribucin del ingreso (Urza y Brambila, 2008). De este modo, hay otros factores que tambin inciden sobre la pobreza, en mayor o menor grado: En el caso de Mxico y otros pases otros aspectos pertinentes son: La recepcin de remesas provenientes del exterior. Los factores demogrcos, como la reduccin en el nmero de hijos de las familias, y, en forma asociada, de las tasas de dependencia. El grado de ecacia en la poltica social.
As, existe evidencia de que hay cuatro conjuntos de variables que inciden en la disminucin de la pobreza: 1. Crecimiento del producto y su efecto asociado en empleo e ingreso. 2. Cambios sociodemogrcos. 3. Ecacia de los programas de poltica social (cobertura y rendimiento). 4. Desarrollo sustentable. Ya que estas variables estn intrnsecamente ligadas y todas aportan a la explicacin de la pobreza, a continuacin se detalla el diagnstico, los logros y retos de la economa mexicana, adems de las polticas sociales implementadas a n de combatir la pobreza, y los avances en materia de desarrollo sustentable.
En la dcada de los cuarenta, al nalizar la Segunda Guerra Mundial, se adopt un modelo de industrializacin va la sustitucin de importaciones de bienes de consumo manufacturado. Se centr en medidas de proteccin comercial a la industria, as como una mayor regulacin de los mercados. Dicho modelo encontr poca objecin hasta los sesenta, pues el crecimiento industrial fue considerable y se mantuvo la estabilidad macroeconmica. Sin embargo, a nales de esa dcada surgieron voces crticas que llamaban a liberalizar la economa.
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Estimaciones del CONAPO con base en el INEGI, Series estadsticas histricas de Mxico. Cabe sealar que el crecimiento en 1978-81, aunque histricamente sin precedente, no era sostenible pues se sustent en un precio real de exportacin del petrleo muy por encima de su tendencia de largo plazo y en una muy elevada dependencia del ahorro externo.
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El proteccionismo industrial haba generado ganancias oligoplicas en algunos sectores y, en forma asociada, un conicto redistributivo por parte de empresarios, funcionarios y dirigentes sindicales, que buscaban apropiarse de una parte de la renta en detrimento de los consumidores, a quienes no les quedaba ms remedio que adquirir mercancas a precio muy superior al internacional y con menor calidad. Asimismo, el campo permaneca postrado y segua siendo considerable la proporcin de la poblacin en pobreza. En el mbito macroeconmico, a partir de 1972 se adopt una poltica scal expansiva (incremento en el gasto sin contrapartida en los ingresos) que se profundiz en la segunda parte de la dcada, al amparo de los dividendos brindados por la riqueza petrolera. Se inici un proceso de endeudamiento externo y de utilizacin del impuesto inacionario, que eventualmente resultara insostenible.
ingresos pblicos (en el periodo 1978-1981);3 exista la percepcin de que el precio del petrleo se mantendra elevado por lo que se tomaron decisiones de gasto con la expectativa de mayores ingresos pblicos, pero el gobierno no los capt. En consecuencia, se tuvo que abandonar proyectos de inversin socialmente valiosos. El gasto pblico exgeno, que no depende de decisiones internas, creci tambin al elevarse rpida y considerablemente las tasas de inters en la economa mundial, esto es, por el servicio de la deuda externa pues era ya muy considerable el monto de los emprstitos contratados. Como resultado del crecimiento pronunciado en los egresos y la abrupta reduccin en los ingresos, el dcit presupuestal del gobierno creci sustancialmente; para su nanciamiento se recurri al impuesto inacionario y endeudamiento interno y externo. Para agosto de 1982 ya no fue posible cubrir los pagos de capital e intereses, lo que llev al gobierno a renegociar su deuda con los bancos internacionales acreedores.
La recesin registrada en 1982 marc pauta para los siguientes aos. Entre ese ao y 1988, el Producto Interno Bruto (PIB) mantuvo un crecimiento real de 1.8% (al que corresponde una tasa promedio anual de 0.23%)(CONAPO, 2004). Asimismo, el incipiente crecimiento del PIB fue insuciente para compensar el ritmo ascendente de la poblacin. La evolucin promedio del PIB por habitante fue -1.99% anual, contraccin que, al menos desde la dcada de los treinta, no haba ocurrido (vase grca I.1). Como ya se mencion, el desequilibrio en las finanzas pblicas fue financiado, en buena medida, con deuda (interna y externa), e impuesto inflacionario. La inflacin, medida por el cambio
La expansin de la demanda agregada, asociada a un crecimiento en los egresos pblicos sin contrapartida en los ingresos, empez antes (en 1972) y se exacerb en el periodo 1978-81.
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Grca I.1. Tasa de crecimiento del PIB/ Per Capita y de la poblacin, 1980-2007
La conjugacin del anmico crecimiento econmico y la utilizacin sustancial del impuesto inacionario como forma de nanciamiento del dcit pblico propiciaron un retroceso signicativo en el bienestar social, que redund en: Prdida de empleo. Cada del ingreso real de las familias: tan slo entre 1982 y 1988, el salario mnimo perdi 32.5% de su valor.4 Incremento en la pobreza. Proliferacin de la economa informal.
porcentual en el ndice de Precios al Consumidor, se elev en 4 030.75% entre noviembre de 1982 y noviembre de 1988 (un promedio anual de 85.84%). Como se ilustra en el cuadro I.1., dicha cifra fue casi diez veces mayor a la de los seis aos precedentes y ms de 30 veces superior a la del periodo 1970-1976.
En noviembre de 1987 se instrument un programa de estabilizacin (reduccin del gasto pblico, aumento en los ingresos del gobierno, restriccin monetaria y concertacin de precios de productos prioritarios y salarios) que permiti una disminucin substancial de la tasa de inacin, de 159.2% en 1987 a 51.7% en 1988; la tasa de inacin mensual se redujo de 14.8% en diciembre de 1987 a 2.1% en diciembre de 1988. Se inici entonces la reforma de la economa. En 1986, Mxico se sum al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en ingls),5 con lo que se redujeron las restricciones cuantitativas y arancelarias a las importaciones.6 Asimismo, se inici un proceso de racionalizacin de la participacin
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El impuesto inacionario es costoso para la sociedad por al menos tres motivos: Hace inviable el crecimiento econmico en el largo plazo. Genera prdida de eciencia en la asignacin de recursos y mayores costos de transaccin.
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La evolucin del salario mnimo no necesariamente reeja las condiciones del mercado de trabajo, por lo que puede ocurrir que el salario de equilibrio para algunas regiones y actividades est por encima del mismo, lo cual propicia que se vuelva menos indicativo del ingreso percibido por los trabajadores; se consider el promedio del salario mnimo en las zonas A, B y C del cuadro histrico de salarios mnimos (1982-2008) del SAT. El GATT (General Agreement on Trade Tariffs) se convirti en la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) en 1994. En noviembre de 1987 se tomaron dos medidas cruciales de apertura comercial: 1) se eliminaron los permisos de importacin y 2) se redujo el arancel mximo de 45% a 20%.
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del Estado en la economa con el cierre de empresas paraestatales que ya no eran viables y la privatizacin de otras. Se hizo evidente que la reforma de la economa era imposible sin una reforma del Estado, que replanteara la relacin entre ambos.
del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el primero de enero de 1994, que permiti profundizar e institucionalizar la apertura comercial que haba iniciado en 1986 con la entrada de Mxico al GATT. Dicha medida traera consigo un fuerte crecimiento, tanto absoluto como relativo, del valor de las exportaciones y de las importaciones. Se reorient la participacin del Estado en la economa a travs de un amplio proceso de privatizacin de empresas paraestatales no estratgicas ni prioritarias, se modic el marco legal para permitir el ingreso de ujos adicionales de inversin extranjera (IED), se eliminaron barreras legales a la incursin de capital privado en distintos sectores, se desregul el rgimen de propiedad de la tierra y se derribaron barreras que impedan la inversin privada en algunos sectores (por ejemplo, pesca y operacin de carreteras) y la competencia (como en el caso del autotransporte de carga).8 La expectativa era de un mayor crecimiento, el crecimiento promedio del PIB (1989-1994) super ligeramente al de la poblacin en magnitud apenas lo suciente para equilibrar los rezagos del periodo anterior. La tasa de crecimiento promedio anual del PIB por habitante fue 1.99%, que prcticamente anul por completo la cada registrada en el sexenio anterior (-1.99%) (vase cuadro I.2). No obstante, a ese ritmo el producto por habitante se duplica cada 35 aos, lapso que ese considera muy largo.
Era polticamente inviable adoptar un rgimen de tipo de cambio libre, en tanto el Congreso de los Estados Unidos no aprobara el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (ello ocurri hasta el 17 de noviembre de 1993).
Se mantuvieron restricciones (y an se mantienen) en sectores muy signicativos como son exploracin y explotacin de petrleo, petroqumica, generacin de electricidad, telefona, radio y televisin.
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Nota: A/ La inacin promedio anual se obtiene a partir de la acumulada para todo el periodo (con base en cifras del Banco de Mxico); por ejemplo, para el periodo 1982-1994 la acumulada fue de 9,010.74 por ciento, por lo que el promedio anual es [(9,010.74/100 + 1]1/12 =1.4555; que corresponde a 45.55 por ciento anual. B/ Cifra preeliminar: SHCP. Fuente: INEGI, Banco de Mxico, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
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En el periodo enero de 1972-enero de 1973, la inacin medida por el cambio porcentual del ndice de Precios al Consumidor haba sido de 6.62%; en contraste, como se menciona lneas arriba, en el periodo diciembre 1993-diciembre 1994 fue de 7.05%. El tipo de cambio peso/dlar estadounidense, que era de 3.4662 el 19 de diciembre de 1994, pas a 5.15 el 30 de diciembre de ese ao, una cada de 32.7% del valor de la moneda en 11 das, Banco de Mxico, Informe Anual, 1994.
descontrolada) por una inadecuada gestin de la poltica cambiaria. La devaluacin precipit una crisis nanciera que trastoc el sistema de pagos y oblig a modicar la poltica econmica. A partir de entonces, el gobierno permiti que el tipo de cambio se determinara libremente en el mercado. En los aos previos, haba sido muy discutible que se hubiese liberalizado la mayora de los precios de los bienes y servicios, exceptuando al posiblemente ms importante de la economa: el tipo de cambio. En la actualidad, catorce aos despus de que la fuerza de las circunstancias oblig al gobierno a dejar libre el tipo de cambio, no se han vuelto a registrar desequilibrios externos importantes y, presumiblemente ha habido ganancias en eciencia en la asignacin de recursos, pues ahora los precios relativos internos, aunque uctuantes, se alejan menos de los prevalecientes en la economa internacional.11
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Para el caso de los bienes comerciables internacionalmente en mercados competitivos, la teora econmica del comercio plantea que los precios internacionales son un referente adecuado del costo de oportunidad de producirlos, en ausencia de externalidades.
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La devaluacin precipit, por un lado, un repunte en la inacin, y por otro, una crisis crediticia. Se contrajo severamente el crdito a la actividad productiva y se elev vertiginosamente la cartera vencida de los bancos. Ante el riesgo real de insolvencia del sistema nanciero, el gobierno de Estados Unidos otorg un prstamo por 20 mil millones de dlares al gobierno de Mxico que permiti eliminar la volatilidad en el mercado cambiario. No obstante, en 1995 se registr una abrupta cada en el ingreso real. La crisis nanciera pas a ser de la economa en su conjunto. El PIB real de 1995 se redujo 6.2%. Cuando se desagrega por trimestres, las variaciones porcentuales anuales fueron (INEGI, 2009a): Trimestre I = -0.4%. Trimestre II = -9.2%. Trimestre III = -8.0%. Trimestre IV = -7.0%.
reforma permite un aumento en el ahorro de las familias signicativo pero no muy considerable.12
La rpida recuperacin del crecimiento a partir del primer trimestre de 1996 se debi inicialmente a un sustancial crecimiento de las exportaciones no petroleras. Se increment la competitividad de los productos mexicanos en el exterior con el ajuste cambiario y se reorient la produccin al exterior, ante la cada que se registr en la demanda interna. Ms adelante, empez a crecer el consumo y, al alcanzar la economa el pleno empleo de capacidad instalada, eventualmente repunt tambin la inversin en capital jo. El cambio estructural ms importante del periodo fue la reforma de la seguridad social. Se sustituy para el seguro de retiro el sistema de reparto por uno de capitalizacin individual. No obstante el nuevo sistema (que sigue vigente) es hbrido pues garantiza una pensin mnima (nanciada con recursos scales) a aquellos que no alcanzan a cotizar el tiempo suciente para poder disfrutar de una pensin mayor o igual a ese monto. La evidencia indica que dicha
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Los sistemas de capitalizacin individual son esquemas de ahorro involuntario, por lo que los individuos en promedio reducen su ahorro voluntario, aunque empricamente se ha visto que el cambio neto en el ahorro es positivo.
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gos en ningn momento fue mayor a 2%, por lo que el ingreso de capitales permiti su nanciamiento sin contratiempos. En trminos de producto por habitante hubo un crecimiento promedio anual de 1.32% muy similar al de los cinco aos previos (1.40%) en los cuales tambin se registr una recesin y una recuperacin, aunque en el primer periodo las uctuaciones del PIB al alza y a la baja fueron bastante ms pronunciadas.
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Vale la pena recalcar que un dcit en cuenta corriente de la balanza de pagos no mayor a 2% del PIB, como promedio anual a lo largo del ciclo econmico, es deseable para un pas en desarrollo; implica la utilizacin de ahorro externo para nanciar proyectos de inversin en un monto prudente.
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obstante, en la segunda parte del ao se observ un descenso pronunciado en el precio del petrleo y otras materias primas, que alivia las presiones en la materia, por lo que muy probablemente el repunte slo sea transitorio. En el segundo semestre de 2008 (y con mayor fuerza en el cuarto trimestre) la economa mundial fue impactada por una crisis nanciera de magnitudes no vistas desde la dcada de los treinta. La crisis ha propiciado una reduccin de la oferta de crdito en el mundo que ha ocasionado una sustancial cada en la actividad econmica a nivel global. En Estados Unidos, el ritmo de crecimiento del PIB ha mostrado una desaceleracin signicativa.14 El entorno de incertidumbre, combinado con otros factores, se reej en la actividad econmica de prcticamente todos los pases, sin distingo de nivel de desarrollo o ubicacin geogrca. La cada del ingreso real en Estados Unidos ha propiciado una baja en las exportaciones de Mxico. Durante 2008, el crecimiento anual de las exportaciones totales fue de 7.3%, menor a la de 2007 de 8.8%; slo en diciembre se registr una cada de 19.7% en comparacin con igual mes de 2007 (INEGI, 2009b). La volatilidad nanciera internacional, conjuntamente con la incertidumbre y el deterioro en las perspectivas sobre la economa mundial, especcamente, de Estados Unidos, impacta adversamente a la inversin mexicana. El crecimiento anual acumulado de esta ltima se redujo de 6.0% en octubre a 5.2% en noviembre de 2008. A menor inversin, menor crecimiento del producto: en 2008, la tasa de crecimiento del PIB de Mxico fue de 1.3% y en el cuarto trimestre el PIB cay a una tasa real anual de 1.6% (INEGI, 2009c).
Ante la coyuntura recesiva, el gobierno instrument medidas de poltica econmica contracclica para reactivar la economa. El Congreso de la Unin aprob un programa de gasto pblico expansivo, que conlleva un incremento en el dcit pblico esperado. La idea es que al aumentar el gasto gubernamental se incremente el ingreso real y el empleo, lo que a su vez dinamizara el consumo privado que es el componente ms grande de la demanda agregada.
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De acuerdo con el Bureau of Economic Analysis la economa de Estados Unidos decreci 6.2% en el cuarto trimestre de 2008.
La tasa se dene como el nmero de habitantes que tienen de 0 a 14 y de 65 o ms aos de edad, dividido por el nmero de habitantes en edad laboral (de 15 a 64 aos) y multiplicado por cien.
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Cmo se puede explicar el lento crecimiento econmico mexicano ms all de la actual crisis nanciera internacional? Entre otras causas estn: Restricciones institucionales a la inversin en sectores estratgicos. Montos insucientes de inversin en infraestructura y capital jo. Limitada innovacin y desarrollo tecnolgico. Insuciente calidad de la oferta de servicios educativos.
En primer trmino, no puede haber inversin adicional en algunos sectores cuando slo el gobierno est legalmente facultado para llevarla a cabo. Tampoco ocurrir cuando la regulacin de un mercado es inhibitoria de la libre concurrencia a la actividad. En segundo lugar, la inversin en capital jo es importante en s misma, pues a mayor capital por unidad de trabajo (o por unidad de tierra) mayor productividad del trabajo (o de la tierra) y mayor ingreso de los factores de produccin. Tercero, la inversin impacta favorablemente los procesos de aprendizaje en la produccin (learningby-doing) y formacin de recursos humanos. Dichos impactos son pertinentes para pases de industrializacin intermedia, en los que normalmente no se registran los avances tecnolgicos de frontera. El crecimiento econmico encuentra en la transformacin productiva una de sus manifestaciones ms evidentes, as como tambin una de sus causas determinantes. El crecimiento no suele ser equilibrado: viene aparejado con la aparicin de nuevas tecnologas, productos y empresas, que tambin lo causan, en tanto que desaparecen o pierden dinamismo actividades cuya competitividad se deteriora como consecuencia de esos avances. Esta visin del crecimiento sita como una de sus fuerzas motrices a la innovacin, denida en forma amplia como la introduccin de nuevas formas de hacer las cosas, incluyendo nuevas estructuras organizacionales, nuevos procesos y productos (Jimnez, 2008).
Grca I.2. Amrica Latina y el Caribe, economas avanzadas y pases asiticos: inversin en investigacin y desarrollo, 1990-2004 (Porcentajes del producto interno bruto)
Fuente: Jimnez, Luis Felipe. 2008. Capital de riesgo e innovacin en Amrica Latina. Revista de la CEPAL 96. Diciembre http://www.eclac.cl/publicaciones/ xml/0/34910/RVE96Jimenez.pdf
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superior a 60% de la inversin en I+D es realizado por empresas privadas. En los pases latinoamericanos para los cuales se cuenta con informacin, la mayor parte de la inversin en I+D es realizada por el gobierno o nanciado por ste, o por las universidades. Las empresas de estos pases han recurrido poco a estrategias de innovacin. Apoyar la innovacin requiere de la construccin de un sistema que en cada etapa del proceso supere las dicultades especcas que obstaculizan su nanciamiento. Es conveniente promover el capital de riesgo como instrumento de apoyo a los nuevos emprendimientos, en particular aquellos con un mayor contenido innovador.
ahondar en la agenda de cambio estructural. En el corto plazo, el reto es evitar caer en recesin y, si se cae en ella, que sea lo menos profunda y ms breve posible. En el mediano plazo, el reto es que el crecimiento del PIB por habitante sea mayor al de las ltimas tres dcadas. En la agenda pblica deben posicionarse temas como los siguientes: Ampliar an ms las oportunidades de inversin en el sector energtico (hidrocarburos y electricidad). Combatir los monopolios, dotando de facultades adicionales a la autoridad de regulacin antimonopolios (Comisin Federal de Competencia). Consolidar los cambios regulatorios promotores de mayor concurrencia en el sector de telecomunicaciones. Adecuar la legislacin laboral para brindar mayor exibilidad al mercado de trabajo. Ampliar la cobertura de servicios sociales fundamentales (salud pensiones, educacin) sin socavar las nanzas de los institutos de seguridad social e impulsando a la generacin de empleo en el sector formal. Impulsar polticas pblicas para elevar la calidad de la educacin y la salud.
I.1.4 RETOS QUE ENFRENTA LA ECONOMA MEXICANA A FIN DE SER MS PRODUCTIVA Y CREAR MS EMPLEOS
Un importante nmero de debilidades socava la competitividad mexicana. Eso incluye sus dbiles instituciones pblicas (lugar 97) y la violencia ascendente dentro del pas (lugar 123) ((Porter y Schwab et al., 2008). Tambin es problemtico su mercado laboral inexible (lugar 99), caracterizado por regulaciones laborales que obligan a pagar al empleador impuestos y contribuciones sociales altos. Adems, el sistema educativo (lugar 74) falla en proveer a la economa de la fuerza laboral calicada necesaria, especialmente cientcos e ingenieros (lugar 105). Por otro lado, el mercado de bienes sufre de una inadecuada competencia, tanto extranjera como interna, con sectores econmicos claves como las telecomunicaciones y la energa cerrados a la competencia y regulados en exceso. La administracin actual ha logrado aprobar en el Congreso algunas reformas dirigidas a la correccin paulatina de estos problemas, inclusive reformas en los sistemas de justicia y de pensiones. En las circunstancias actuales de recesin a escala global, se vuelve particularmente trascendente
Se pueden resumir los factores que lograran una mayor competitividad de la siguiente forma: Infraestructura de clase mundial. Buenas vas de comunicacin y medios de transporte; disponibilidad de agua y energa de calidad, a precios competitivos y ecolgicamente sustentables; telecomunicaciones ecientes y tecnologas digitales de rpido acceso y una amplia infraestructura social. Educacin. Evaluacin y concursos de oposicin para cargos directivos escolares, computacin e ingls en educacin bsica, as como orientar la educacin superior a las necesidades de las nuevas demandas del desarrollo y multiplicar las
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opciones de educacin tcnica-profesional y de capacitacin laboral. Entorno regulatorio. Las regulaciones son necesarias para ordenar los excesos del mercado y permitir que el Estado cumpla con determinados objetivos de poltica pblica. Innovacin y desarrollo tecnolgico. Como se explic en el apartado anterior, se requiere nanciamiento y ahorro para lograr que Mxico invierta ms en investigacin. Un marco slido de certidumbre jurdica, seguridad fsica y conanza social para alcanzar un desarrollo sostenido y elevar los niveles de competitividad internacional (Granados, 2004).
que corresponde al sector formal de la economa, representado por el nmero de trabajadores asegurados en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), tambin mostr una desaceleracin signicativa. Al cierre de diciembre 2008, el nmero de trabajadores asegurados en el IMSS se situ en 14 062 552 personas, lo que implic una reduccin anual de 37 535 plazas, (0.27%) cuando al cierre de 2007 hubo un incremento de 3.87%.17
Adems, Mxico debe considerar los problemas que la crisis nanciera actual generar en el corto plazo: Ante una menor tasa de crecimiento del PIB, se tendr una menor recaudacin, tanto tributaria como no tributaria. La economa mexicana depende del petrleo, cuya produccin es declinante, y si bien el ingreso derivado de las exportaciones del petrleo aument durante el tercer trimestre de 2008, el precio del petrleo est disminuyendo en el mercado internacional. Esto sugiere una menor entrada de divisas. En un entorno de falta de liquidez, la inversin extranjera reducir considerablemente sus montos respecto al ao anterior. El valor de las exportaciones ha disminuido durante 2008. La inacin ha ido en aumento. El desempleo tambin ha aumentado.
La transicin demogrca es el paso de niveles de mortalidad y de fecundidad altos y sin control a niveles bajos y controlados. En Mxico ha sido vertiginosa: de un promedio de aproximadamente siete hijos por mujer en 1960 a 2.1 en 2008 (CONAPO, 2008b) (vase Captulo II). La disminucin se ha sustentado en: El diseo e instrumentacin de una poltica de planicacin familiar, cuyo sustento es la ampliacin de las oportunidades y capacidades de las personas para ejercer con libertad, informacin y responsabilidad derechos humanos bsicos como el derecho a decidir cundo y cuntos hijos tener. El cambio de la estructura sociodemogrca (urbanizacin, industrializacin, incremento en el capital humano, en especial de las mujeres) que ha elevado el costo de oportunidad para los padres (sobre todo para las madres) de tener hijos. La ampliacin del acceso a servicios de salud, que contribuye a prolongar la sobrevivencia.
El menor crecimiento del PIB en 2008 (1.3%) estuvo acompaado de una desaceleracin de la demanda de trabajo y, en forma asociada, mayor desempleo.16 Por otra parte, el indicador de ocupacin
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Dicha tendencia es notoria al considerar estimaciones del Banco de Mxico acerca de los indicadores de empleo provenientes de la
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Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (ENOE) que levanta el INEGI, misma que comprende a la totalidad del mercado de trabajo. IMSS, nueva metodologa.
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El descenso de la mortalidad generalmente antecede a la disminucin de la fecundidad por varios lustros, lo que provoca alto crecimiento poblacional, y tambin el inicio de la transicin demogrca. La tasa de crecimiento natural comenz a elevarse de manera sostenida a mediados de la dcada de los cuarenta hasta llegar a 3% a nales de la dcada de los cincuenta. A partir de entonces, el crecimiento natural de la poblacin se mantuvo por encima de 3% anual hasta el nal de la dcada de los setenta. En 2006, la poblacin creca a 1.42% anual y se estima que esta tasa llegar a ser de 1.22% en 2012 (vanse grcas I.3 y I.4). El descenso sostenido de la mortalidad comenz en el periodo postrevolucionario y se consolid en la dcada de los treinta. Entre los principales determinantes de este fenmeno se encuentran la expansin de los servicios educativos, la entonces incipiente concentracin de la poblacin en reas urbanas y la amplia disponibilidad de medios para combatir los padecimientos con mayor incidencia en el perl de morbi-mortalidad de la poblacin. Entre 1930 y 1943 la tasa bruta de mortalidad (TBM) disminuy de 26.9 defunciones por cada mil habitantes a 21.4, y para 1960 haba cado a 12.8. Con respecto a la fecundidad, diversos factores de orden estructural, como la urbanizacin, la industrializacin, la difusin de las relaciones mercantiles y la expansin de las relaciones de trabajo asalariado, impulsaron una tendencia a la baja a mitad de la dcada de los setenta. El descenso se aceler a partir de entonces debido a la difusin y disponibilidad de medios voluntarios para la regulacin de la fecundidad, impulsada por la nueva poltica de poblacin. En la dcada de los noventa y principios del siglo XXI, la fecundidad continu mostrando una tendencia decreciente, aunque el ritmo de cambio ha sido sensiblemente menor (vase grca I.5). En poco ms de tres dcadas, la descendencia promedio de las parejas mexicanas disminuy de ms de siete hijos a alrededor de dos, a la vez que la prc-
tica de planicacin familiar se generaliz al pasar de 30 a 70% la proporcin de mujeres unidas en edad frtil que haca uso de medios de regulacin de la fecundidad, entre 1976 y 2006 (CONAPO, 2008b). El descenso de la fecundidad redujo las presiones que el elevado crecimiento demogrco ejerca sobre
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los esfuerzos de desarrollo econmico y social, al mismo tiempo que favoreci la incorporacin de la mujer a la vida econmica y social, y una mayor equidad entre hombres y mujeres. A su vez, la esperanza de vida se increment de 71.7 a 75.3 aos entre 1992 y 2009. Esto cre un marco de mayor certidumbre y una visin de largo plazo que incentiv la inversin en capital humano y contribuy a fomentar un espritu de previsin entre los individuos y las familias. La tasa de dependencia, que seala el nmero de dependientes por individuos en edad de trabajar, ha disminuido considerablemente en las ltimas dcadas. Esto explica parte de los cambios en los niveles de pobreza que ha habido en Mxico en ese lapso (vase grca I.6) (Urza y Brambila, 2008). Asimismo, entre 2005 y 2030 la poblacin en edad laboral alcanzar su mayor participacin relativa en el total y la tasa de dependencia ser menor a 60 dependientes por cada cien personas en edad laboral (CONAPO, 2008b). Bajo ciertas condiciones, esta ecuacin permitir incrementar signicativamente el potencial productivo del pas.
Nota: Los porcentajes representan el nmero de personas en edades dependientes (0-14 y 60 y ms aos) por cada cien en edad econmicamente productiva (15-59 aos). Para 1895 y 1910 la concentracin por grandes grupos de edad fue de 0 a 15 aos, de 16 a 65, y 66 y ms aos. Para 1921, 1930, 1940 y 1980 fue posible reunir los grandes grupos de edad como convencionalmente se utilizaban; a saber, 0 a 14 aos, 15 a 64 y 65 y ms aos. No se incluy informacin de 1900, ya que la poblacin fue agrupada en parmetros no comparativos. Fuente: INEGI, 2006.
I.2.2.1 SALUD
El nmero de defunciones de menores de un ao por cada mil nacidos se redujo de 31.5 a 14.7 entre 1992 y 2009, y la mortalidad materna, que en 1990 era de 89 defunciones por cada 100 mil, haba disminuido a 55.6 en 2007.
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I.2.2.2.2 Cobertura a la poblacin en pobreza (20% con menor ingreso, periodo 19922006)
El porcentaje de nias y nios entre 8 y 12 aos que no asistan a la escuela pas de 8.9 a 3.5%. Las nias y nios entre 13 y 15 aos que trabajaban y no asistan a la escuela se redujo de 15.6 a 9.8%. Las proporcin de personas analfabetas de 15 aos y ms disminuy de 26.8 a 20.8%, y el porcentaje de personas de 15 aos y ms con primaria incompleta pas de 64.8 a 44.8 % (CONEVAL, 2008).
por debajo de 60% (CONEVAL, 2008). Asimismo, en comparacin con pases no miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) que participaron en la prueba PISA 2006,18 Mxico ocupaba en ese ao el lugar 18 de 26 pases en las pruebas de matemticas (vase Captulo VII). El avance ha sido lento desde 2000, ya que Mxico registra 23 puntos por debajo del promedio de este conjunto de pases. En materia de servicios bsicos, el reto actual de la poltica pblica es igualar la cobertura entre regiones y mejorar su calidad y alcanzar la cobertura universal.
I.3 LAS POLTICAS SOCIALES Y SU EFECTO SOBRE LA POBREZA I.3.1 DIAGNOSTICO DE LA POBREZA (1992-2006)
A partir de la metodologa para medir la pobreza por ingresos que desarroll el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza en Mxico y que el gobierno adopt como ocial, el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) (vase Captulo VIII), dene tres niveles de pobreza:19 Pobreza alimentaria: Incapacidad para obtener una canasta bsica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar para comprar slo los bienes de dicha canasta. 20.3
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PISA es una prueba de aptitudes aplicada a una muestra de alumnos de entre 15 aos y 16 aos que no estn en primaria de los pases miembros de la OECD. El diagnstico de pobreza compara en casi todos los rubros al periodo 1992-2006 con el periodo 1996-2006, ya que la crisis econmica de 1995 representa un parteaguas para el estudio de la pobreza de este periodo, pues rompe con el proceso de estabilizacin y disminucin de pobreza que se vena dando gracias al compromiso del gobierno con una poltica social eciente y coherente (vase apartado I.3.1.2.1 Crisis de 1995).
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millones de personas salieron de la pobreza alimentaria entre 1996 y 2006, pero 14.4 millones de personas se encontraban en esta situacin al nal del periodo de referencia (vase grca I.7). En el periodo 1992-2006, la incidencia de la pobreza alimentaria se redujo de 21.4% a 13.8%. Pobreza de capacidades: Insuciencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en educacin, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada ms para estos nes. En 2006 haba 21.7 millones de personas en situacin de pobreza de capacidades, mientras que en 1996 fueron 43.4 millones. Pobreza de patrimonio: Insuciencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, as como para realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educacin, aunque la totalidad del ingreso del hogar sea utilizado exclusivamente para la adquisicin de estos bienes y servicios. Si bien en este rubro hubo una disminucin signicativa entre 1992 y 2006 de 53.1% a 42.6% de la poblacin total, la disminucin en el nmero absoluto de pobres patrimoniales fue slo de 1.5 millones de personas: de 46.1 a 44.7 millones en el periodo de referencia, lo cual se explica por el crecimiento de la poblacin. No pobres: entre 1996 y 2006 el nmero de personas que no estaban en pobreza de ningn tipo creci de 28.7 millones a 60.1 millones, un aumento de ms de 30 millones en un periodo en que la poblacin total se increment en poco menos de 12 millones (CONEVAL, 2008; CONAPO, 2008b).
Se puede constatar que si bien la pobreza (alimentaria, de capacidades y de patrimonio) ha disminuido, la distancia entre estos niveles de pobreza se mantiene constante, por lo que la disminucin de la pobreza ha sido pareja entre distintos grupos de ingreso.
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inacin de 52%, el poder adquisitivo de la poblacin se redujo de forma considerable. En forma asociada, entre 1994 y 1996 la incidencia de la pobreza alimentaria aument en cerca de 16 millones de personas. Recuperar los niveles previos a la crisis tom tiempo; no fue hasta 2000 que se alcanzaron niveles de pobreza parecidos a los preexistentes.
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contrario en la pobreza. En general, el PIB y la pobreza tienen evoluciones en forma de espejo: la pobreza es usualmente contracclica. Durante el periodo 19922006, el crecimiento promedio del PIB per capita anual fue de 1.6% y la reduccin anual promedio de la pobreza alimentaria fue de 1.8% (vase grca I.8) (CONEVAL, 2008).
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Nota: A/ La medida del ingreso corresponde al ingreso neto total per cpita denido por el Comit Tcnico de Medicin de la Pobreza. Fuente: Coneval: Informe de Evaluacin de la Poltica Social en Mxico 2008.
nantemente indgenas, y estn localizados en zonas montaosas y de difcil acceso, principalmente en la regin sur-sureste del pas. Si bien ah se encuentra la mayor pobreza del pas, el costo de llevar la ayuda tambin es muy alto, por lo que es deseable resolver los problemas generados por la dispersin geogrca de la poblacin con mayores carencias del pas y fomentar su integracin al desarrollo social. En 2005 la entidad con mayor incidencia de pobreza alimentaria fue Chiapas, con 47% de su poblacin en esta situacin. Le siguieron Guerrero (42%) y Oaxaca (38.1%). Por el contrario, las entidades federativas con menor incidencia de pobreza alimentaria fueron Baja California (1.3%), Nuevo Len (3.6%) y Baja California Sur (4.7%). La situacin de la pobreza de capacidades y de patrimonio es prcticamente la misma que para la alimentaria: en primer lugar, se encuentra Chiapas con 55.9 y 75.7 puntos porcentuales, respectivamente, en seguida Guerrero (50.2% y 70.2%) y Oaxaca (46.9% y 68%) (CONEVAL, 2007b).
I.3.2.2.2 Marginacin
Las diferencias se maniestan tambin entre estados y municipios. En 2005, de los 2 454 municipios que integran el pas, 501 municipios tenan ms de la mitad de su poblacin en pobreza alimentaria (CONEVAL, 2007a). Estos municipios son predomiCon base en el ndice de marginacin, que considera cuatro dimensiones estructurales de este fenmeno: la falta de acceso a la educacin, la residencia en viviendas inadecuadas, la percepcin de ingresos mo-
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netarios insucientes y la residencia en localidades pequeas, se observa que 365 municipios tenan en 2005 muy alto grado de marginacin y concentraban a 4.3% de la poblacin. En ellos, la mortalidad infantil promedio asciende a 36 defunciones por cada mil nacidos vivos, con una fecundidad promedio de 3.6 hijos por mujer, situacin equivalente a la que registraba el conjunto del pas hace ms de dos dcadas. En el extremo opuesto, con muy bajo nivel de marginacin, se encuentran 279 municipios, en los que reside 57% de la poblacin del pas. En stos el nivel de la mortalidad infantil promedio es de once defunciones por cada mil nacidos vivos, lo que representa menos de una tercera parte de los que fallecen en los municipios de muy alta marginacin.21 Por su parte, la estimacin del ndice de marginacin a nivel localidad 2005 seala que 27 365 localidades tienen grado de marginacin muy alto, donde residen 3.2 millones de personas, es decir, 3.2% de la poblacin nacional. En stas, 41% de la poblacin de 15 aos o ms es analfabeta y 66% no concluy la primaria. A su vez, 37% de las viviendas no cuenta con drenaje ni excusado, 35% carece de energa elctrica y 71% no dispone de agua dentro de la vivienda o del terreno (CONAPO, 2007). Asimismo, 47 239 localidades tienen grado de marginacin alto. En ellas viven 14.6 millones de personas, 14.2% del total de habitantes, y 22% de la poblacin de 15 aos o ms no sabe leer ni escribir y 48% no complet la primaria. Adicionalmente, 19% de las viviendas no tiene drenaje ni excusado, 7% carece de electricidad y 35% no cuenta con agua en el domicilio. Chiapas, Oaxaca y Guerrero son, por mucho, las entidades con la mayor proporcin de poblacin que reside en localidades con alto y muy alto grado de marginacin, con 58, 55 y 47% de sus habitantes,
respectivamente. De hecho, estos estados son los nicos, como tales, clasicados con grado de marginacin muy alto en 2005 (CONAPO, 2006a).
En los ltimos aos se ha institucionalizado la poltica de desarrollo social en Mxico. El ejecutivo federal ejerce su rectora, fundamentalmente mediante el quehacer de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL).
I.3.3.1.1 SEDESOL
El 25 de mayo de 1992 se cre la SEDESOL a partir de la fusin de las secretaras de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE) y de Programacin y Presupuesto (SPP).
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La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece las funciones de la SEDESOL, entre las que se encuentran: Formular, conducir y evaluar la poltica general de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos estatales y municipales. Proyectar la distribucin de la poblacin y la ordenacin territorial de los centros de poblacin. Promover y concertar programas de vivienda y de desarrollo urbano, y apoyar su ejecucin, con la participacin de los gobiernos estatales y municipales, y los sectores social y privado. Promover la construccin de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, y el bienestar social, en coordinacin con los gobiernos estatales y municipales y con la participacin de los sectores social y privado. Asegurar la adecuada distribucin, comercializacin y abastecimiento de los productos de consumo bsico de la poblacin de escasos recursos.
as como la superacin de la discriminacin y la exclusin social. Promover un desarrollo econmico con sentido social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su distribucin. Fortalecer el desarrollo regional equilibrado. Garantizar formas de participacin social en la formulacin, ejecucin, instrumentacin, evaluacin y control de los programas de desarrollo social.
Asimismo, esta ley indica que la poltica nacional de desarrollo social debe incluir como vertientes la superacin de la pobreza a travs de la educacin, la salud, la alimentacin, la generacin de empleo e ingreso, autoempleo y capacitacin; la seguridad social y programas asistenciales; el desarrollo regional; la infraestructura social bsica y el fomento del sector social de la economa. Por otro lado, los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de inters pblico, por lo cual sern objeto de seguimiento y evaluacin; y no podrn sufrir disminuciones en sus montos presupuestales. Otorga facultades al Ejecutivo Federal para denir las zonas de atencin prioritaria (e instruye a la Cmara de Diputados a emitir la Declaratoria correspondiente), a efecto de asignar recursos para elevar los ndices de bienestar de la poblacin en los rubros decitarios; establecer estmulos scales para promover actividades productivas generadoras de empleo; generar programas de apoyo, nanciamiento y diversicacin a las actividades productivas regionales y desarrollar obras de infraestructura social necesarias para asegurar el disfrute y ejercicio de los derechos para el desarrollo social. Reconociendo la transversalidad de la poltica social, la Ley General de Desarrollo Social orden la creacin de tres rganos para asegurar la coordinacin, colaboracin y concertacin del Gobierno Federal (a travs de la SEDESOL) con los distintos actores vinculados con el desarrollo social:
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Comisin Nacional de Desarrollo Social, en la cual estn representados los rdenes locales de gobierno. Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social, que es un ente de coordinacin de las dependencias del ejecutivo federal relacionadas con la poltica social. Consejo Consultivo de Desarrollo Social, que es una instancia para la participacin ciudadana en la poltica de desarrollo social.
El mtodo de focalizacin de PROGRESA parta de ubicar a localidades pobres y, dentro de ellas, a las familias en pobreza. Para ello, haba un padrn denido a partir del ndice de marginacin. El programa alcanz una cobertura de 3.14 millones de familias, ubicadas en 68 282 localidades: 66 126 rurales, 1 911 semiurbanas y 245 urbanas (Oportunidades, 2001). Por otro lado, redeni el concepto de corresponsabilidad, que tena que ver con el compromiso de los padres para que los nios fueran a la escuela y todos los miembros de la familia asistieran al centro de salud y siguieran las indicaciones en materia de higiene y nutricin.
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El programa era evaluable por su diseo ex profeso. Era posible medir, con indicadores objetivos, el impacto real del programa sobre la poblacin que buscaba beneciar, determinar su xito y los ajustes que en un momento dado poda requerir, as como la eciencia en el uso de los recursos pblicos (Lendo, 2004). Una crtica recurrente al PROGRESA fue su limitada cobertura, particularmente el hecho de que se concentraba exclusivamente en el sector rural y desatenda la pobreza urbana. Se cuestionaba tambin el hecho de que muchas familias en situacin de pobreza extrema no eran atendidas por el programa.
Componente para adultos mayores: apoyo de 550 pesos bimestrales adicionales por cada adulto mayor, en localidades de hasta 30 mil habitantes. Componente energtico: apoyo adicional de 110 pesos bimestrales para el consumo energtico de cada hogar.
Dado que Oportunidades tiene como prioridad fortalecer la posicin de las mujeres en la familia y dentro de la comunidad, son las madres de familia las titulares del programa y quienes reciben las transferencias monetarias correspondientes. En el mbito educativo, a partir del primero de secundaria, el monto de las becas escolares es mayor para las mujeres, dado que su ndice de desercin aumentara a partir de ese grado si no se contara con el apoyo adicional. En el cuidado de la salud, las mujeres embarazadas reciben una atencin especial, con un protocolo de consultas para cuidar el desarrollo del embarazo, la salud de la madre y prevenir partos con riesgo. Los apoyos monetarios se entregan de manera directa a las familias, sin la intermediacin de funcionarios, autoridades o lderes, por medio de instituciones liquidadoras, garantizando la transparencia en su distribucin. Asimismo, se han buscado nuevas acciones como la transferencia va bancaria, con lo que se les abre la posibilidad de ahorrar. En 2008, 14.2% de las familias beneciarias se ubica en zonas urbanas, 68.3% en zonas rurales y 17.5% en zonas semiurbanas, abarcando a todos los municipios y seis delegaciones del Distrito Federal (SEDESOL, 2008).
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Permitir el acceso a una mejor alimentacin, una mayor calidad en los servicios de educacin y salud, una vivienda digna, la disponibilidad de servicios bsicos en el hogar y la comunidad, as como garantizar el respeto a sus derechos y a recibir los apoyos que brinda el Estado. Proteger a la poblacin ante las contingencias que surgen tanto en el curso de vida como ante las condiciones del entorno, tales como la vulnerabilidad, causada por la exclusin y discriminacin social, los gastos catastrcos causados por enfermedades y accidentes o por discapacidades, las uctuaciones econmicas por la prdida del empleo, adems de aquellas causadas por desastres naturales y ambientales. Cuidar y mejorar el entorno mediante la participacin en el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas, apoyando el ordenamiento territorial a partir de la infraestructura existente, y el desarrollo regional equilibrado, para reducir la desigualdad entre regiones y al interior de stas, fortaleciendo los lazos comunitarios. Apoyar la productividad de las personas para que cuenten con mejores opciones de empleo e ingreso, aumentar la dotacin de elementos que permitan su insercin al mercado laboral, ofrecer mejores opciones de trabajo; y garantizar certidumbre jurdica, promoviendo la regularizacin de la propiedad patrimonial. Incorporar el criterio de preservacin del patrimonio natural de las familias y comunidades que radican en las zonas ms pobres, al reconocer su valor, y el de las acciones de explotacin y preservacin, para as brindar un ingreso a las familias y comunidades que realicen actividades sustentables. En forma asociada, promover una cultura individual y colectiva del cuidado del medio ambiente.
Reducir las brechas de desigualdad en infraestructura social bsica. Igualar oportunidades de acceso a educacin y salud, as como la canalizacin de recursos crecientes a la construccin de infraestructura estatal y municipal. Ofrecer una mayor cobertura de servicios pblicos como electricidad, agua potable, educacin y salud, as como el mejoramiento de las caractersticas de las viviendas. Ampliar el acceso a servicios que benecien a la poblacin. Extender el acceso a servicios de infraestructura bsica al quintil ms desfavorecido en trminos de ingreso. Ampliar la cobertura educativa con equidad en todos los niveles, enfrentando los rezagos, particularmente en educacin media superior y superior, y mejorar la calidad de esta educacin para dotar a los estudiantes de las herramientas que permitan elevar su productividad y acceder a mejores empleos.
Para cumplir con estos objetivos, se impulsa el desarrollo de capacidades bsicas, una red de proteccin social y los vnculos entre la poltica social y econmica.
Reducir las diferencias en cuanto a la distribucin del ingreso que se maniesta a nivel regional entre estados y municipios. Apoyar a la poblacin que padece pobreza alimentaria, ubicada principalmente en la regin sur-sureste del pas, y que es predominantemente indgena. Reducir la mortalidad materna e infantil. Evitar la concentracin de oportunidades de desarrollo en regiones geogrcas especcas, que marginan a otras causando graves rezagos.
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jas del desarrollo, como la educacin, un empleo bien remunerado y otros benecios.
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valente a 73% del territorio nacional (SEMARNAT, 2007). Sin embargo, 45% de la supercie nacional est afectado por algn grado de degradacin del suelo: 23% ligera, 20% moderada, 1.4% presenta una afectacin severa y poco menos de 1% afectacin extrema. Desde la ptica de la conservacin, el problema ms agudo causado por la deforestacin y el deterioro es la extincin de los ecosistemas y de las especies, dado que es completamente irreversible. En este sentido, para 2006, tan slo 2% de los bosques y 2.4% de las selvas remanentes se encontraban dentro de las reas Naturales Protegidas. El grupo taxonmico con ms especies en riesgo en la actualidad es el de las plantas (939 especies), y de ellas las ms afectadas son las cactceas (285 especies), las orqudeas (181 especies), las palmas (64 especies) y los agaves (39 especies). En cuanto a los animales, el grupo con ms especies en riesgo es el de los reptiles con 466 especies (58% de las especies conocidas del pas), le siguen las aves con 371 especies (30% de las especies), los mamferos con 295 (62% de las especies, el grupo con la mayor proporcin del total de sus especies riesgo), los anbios con 197 (55% de las especies) y los peces con 185 (9% de las especies) (SEMARNAT, 2007). Entre las especies de fauna en riesgo, tanto de ecosistemas terrestres como marinos, se encuentran especies emblemticas, como las tortugas marinas, la vaquita y otros mamferos marinos, as como especies de gran importancia ecolgica, como el jaguar, el lobo gris, el oso negro y el guila real, entre otras.
y 219 de anbios, de los cuales 163 y 123 son endmicos, respectivamente. El 65% del escurrimiento supercial corresponde a siete ros, cuyas cuencas representan 22% de la supercie del pas. Las supercies estuarinas de nuestro pas se encuentran entre las zonas ms productivas del mundo, y en Mxico produce cerca de 85% de la pesca nacional (SEMARNAT, 2007).
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I.4.1.1 AGUA
Existen 39 ros principales, cuyas cuencas ocupan 58% del territorio, 70 lagos principales, 137 lagunas costeras y 14 mil cuerpos de agua interiores. Estos ecosistemas acuticos albergan una gran riqueza biolgica, entre la que destacan 506 especies de peces
El grado de presin sobre el recurso hdrico se utiliza como una medida de la vulnerabilidad del pas frente a la escasez de agua e identica si la tasa de extraccin es sustentable a largo plazo. Se presenta como la relacin del volumen total de agua concesionado sobre la disponibilidad natural media del agua. Cuando el grado de presin es mayor a 40% se considera que en la regin puede haber un estrs hdrico severo y es indicativo de una fuerte competencia por el agua. Indicadores equivalentes son empleados en el mbito internacional por las Naciones Unidas, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico y el World Wildlife Fund.
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De 1995 a 2004, el promedio nacional del grado de presin se ha mantenido moderado en alrededor de 16%. Sin embargo, para 2030 la poblacin del pas crecer en 15.8 millones de habitantes respecto a 2005, por lo que se estima que la disponibilidad media de agua por habitante en el mbito nacional se reducir de 4 573 metros cbicos por habitante al ao en 2005 a 3 847 en 2030, considerado como una disponibilidad baja.
La cobertura del servicio de recoleccin formal en las ciudades es de alrededor de 80%. Poco ms de 50% del total de RSU recolectados es depositado en rellenos sanitarios, sin embargo, menos de 5% de los 2 445 municipios del pas ha resuelto el problema de su disposicin nal. Cabe sealar que esos municipios comprenden las zonas metropolitanas y grandes ciudades del pas. A mediados del siglo pasado, entre 65 y 70% de los residuos era de naturaleza orgnica; para 2004 representaba cerca de 50%. Un aspecto adicional relevante es el reciclaje de subproductos contenidos en los RSU. Se estima que los materiales recuperados para su venta representan entre 8 y 12% del peso total generado. Gran parte se obtiene mediante el autoempleo informal (pepena), sin opcin de recuperacin econmica del municipio por el aprovechamiento de los subproductos (SEMARNAT, 2007).
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procesos industriales y la posicin 16 por deforestacin. De hecho, un tercio de las emisiones mexicanas provino de la destruccin de bosques y selvas. Con respecto a las emisiones per capita, el pas ocup el lugar 93 con 6.4 toneladas de CO2e emitidas por habitante, un poco por debajo del promedio mundial, que fue de 6.55. Como se observa en la siguiente gura, en 2002 se estim un total nacional de 643.2 millones de toneladas de CO2e, lo que represent emisiones per capita de 6.44 toneladas de CO2e y 74% del total de las emisiones GEI (vase gura I.1) (INE, 2006).
Figura I.1. Emisiones de gases de efecto invernadero por fuente en Mxico, 2002
Fuente: Instituto Nacional de Ecologa. Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, 1990-2002, Mxico, 2006.
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ambiente han variado entre 10.26 y 12.12% del Producto Interno Neto en Mxico. Para 2004 los costos ambientales ascendieron a ms de 700 mil millones de pesos, de los cuales 90.2% corresponde a costos por degradacin del medio ambiente y slo 9.8% a costos por agotamiento de los recursos naturales. Durante los aos de esta serie, la composicin porcentual entre los costos por agotamiento de los recursos naturales y los costos por degradacin del medio ambiente han sido similares (vase grca I.9).
Grca I.9. Costos por agotamiento y degradacin como proporcin del PIB a precios de mercado, en valores corrientes 1999-2004
Como se ilustra en la grca I.10, los gastos observados en proteccin ambiental son menores a los costos ambientales totales, y muy probablemente a los socialmente ptimos en el margen.
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Fuente: INEGI.
medio de 3.2%. Lo anterior indica un abatimiento de la intensidad energtica del pas que, junto con la modicacin de mezclas de combustibles fsiles utilizados, explica las tendencias nacionales de reduccin en la intensidad de carbono (CO2e/PIB) durante el periodo. Estas tendencias implican que el desempeo energtico y ambiental de Mxico ha mejorado (CICC, 2007). El reto consiste en mantener y profundizar estas tendencias hasta que se logre desacoplar por completo el crecimiento del PIB respecto del incremento en las emisiones de GEI. El nico quiebre en esta tendencia hacia un mejor desempeo en la intensidad energtica se observa en 1994-1995, cuando se registr un retroceso debido a un incremento en el consumo de combustibles fsiles, cuyo origen se encuentra en el esfuerzo de la economa por recuperar su crecimiento luego de la crisis econmica. Adems del incremento del consumo de diesel, gas natural no asociado y combustleo.
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La estructura productiva, los mercados laborales y la capacidad fsica de las ciudades no estaban en condiciones de absorber la enorme presin demogrca sin costos para los recursos naturales. La presin sobre las cuencas hdricas, la creciente generacin de residuos slidos y la ausencia de espacios aptos para su connamiento, la contaminacin de los mantos freticos y del aire, son algunas de las consecuencias del crecimiento urbano desordenado sin planeacin. Cambios en el uso de suelo. Los ecosistemas han sido deforestados, deteriorados y fragmentados por procesos de expansin de otros usos de suelo, para aprovechar sus recursos naturales y sus espacios geogrcos, con diversos nes sociales, econmicos y productivos. En este sentido, las supercies dedicadas a la agricultura y a los agostaderos inducidos aumentaron en cerca de cinco millones de hectreas cada una, entre 1976 y 2002. Esto representa un aumento de 20% en el caso de la agricultura y de 35% en el caso de los agostaderos. En tanto, la supercie con actividad ganadera es equivalente a 57% del territorio nacional, es decir, 110 millones de hectreas. El Instituto Nacional de Ecologa (INE) estima que la ganadera extensiva afecta negativamente a 70% de los matorrales xerlos y a 95% de los pastizales naturales del pas. Cabe sealar que la contribucin a las emisiones de CO2 provenientes de actividades involucradas con el uso del suelo, el cambio de uso del suelo y la silvicultura contribuyeron con 14% de las emisiones de Mxico en 2002 (INE, 2006). Por otro lado, se estima que la tala ilegal asciende a la extraccin de entre tres y cinco millones de metros cbicos de madera cada ao, equivalente a entre 43 y 71% de la produccin anual legal, de alrededor de siete millones de metros cbicos por ao. Pobreza. En los ejidos y comunidades se encuentra 80% de los bosques y selvas, 83% de las reas naturales protegidas, 74% de la biodiversidad, y
las dos terceras partes de los recursos hdricos. Estos ejidos tienen una poblacin estimada de alrededor de doce millones de habitantes, y en su mayora se caracterizan por ser indgenas y tener altos ndices de marginacin (Presidencia, 2008c). Es comn que estas comunidades utilicen las reas comunes para actividades agrcolas, mediante las que se eliminan las reas boscosas y selvas. Asimismo, la ausencia de derechos de propiedad sobre los recursos naturales impide que se establezca el pago de una compensacin por su uso, por lo que el recurso estar expuesto a congestin, abusos y degradacin, lo que genera externalidades negativas (Alix-Garca et al., 2004).
El impulso al desarrollo sustentable ha formado parte de la agenda del gobierno de Mxico durante los ltimos diez aos. Se ha buscado instaurar un rgimen jurdico para coordinar y direccionar las acciones de poltica ambiental que sea un mecanismo efectivo de preservacin del ambiente y los recursos naturales. En 1994 se conform la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP, desde 2001 SEMARNAT). Desde entonces, junto con la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA) y el INE, asumi el compromiso de formular y vigilar el cumplimiento de las leyes y normas en materia ambiental, as como estimular el aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables, no slo para su preservacin sino para asegurar las reservas de capital natural para el desarrollo econmico nacional y contribuir a mejorar el nivel de vida de la poblacin, garantizando su sustentabilidad presente y futura.
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Asimismo, se encuentra la Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), creada en 1992, dedicada principalmente a conformar y mantener actualizado el Sistema Nacional de Informacin sobre Biodiversidad; la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA), rgano desconcentrado creado tambin en 1992 con objeto de incrementar los niveles de observancia de la normatividad ambiental; y la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR) creada en 2001 para desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de conservacin y restauracin en materia forestal, as como participar en la formulacin de los planes y programas, y en la aplicacin de la poltica de desarrollo forestal sustentable. Por su parte, algunos de los ordenamientos que regulan conductas que inciden en la proteccin del medio ambiente son la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, Ley de Vida Silvestre, la Ley Forestal, la Ley de Pesca, la Ley de Bienes Nacionales que ordena la Zona Federal Martimo Terrestre y la Ley de Aguas Nacionales, entre otros.
Desde 2001 el Gobierno Federal conform la Agenda de Transversalidad de Polticas Pblicas para el Desarrollo Sustentable con la participacin de 32 instituciones, en la que se acordaron acciones conjuntas que impactaron en la detencin y reversin de la contaminacin del aire, agua y suelo y en la prdida de capital natural, as como en la conservacin de los ecosistemas y su biodiversidad. A partir de 2008, es un instrumento de planeacin de mediano y largo plazo que atender las prioridades del sector ambiental, por lo que se estructur por tema e incluye indicadores y metas cuantitativas para cada uno de los temas incorporados en el mismo.
Mxico rm la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico en 1992 y la ratic en 1993; asimismo, rm el Protocolo de Kioto en 1997 y lo ratic en 2000. Desde entonces, el pas ha desarrollado capacidades para cumplir los compromisos de la Convencin, en su calidad de Pas no Anexo I.23 Al respecto, es el nico pas en desarrollo que ha presentado tres comunicaciones nacionales y actualizado otras tantas su Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (INEGEI), de conformidad con los lineamientos y las metodologas en vigor del Panel Intergubernamental en Cambio Climtico. Tiene el tercer lugar por el nmero de proyectos registrados de Mecanismos de Desarrollo Limpio, el quinto por las reducciones esperadas por ao y el sexto por la obtencin de reducciones certicadas de emisiones. Para fortalecer la implementacin de la Convencin, en 2005 fue creada la Comisin Intersecretarial de Cambio Climtico (CICC), en calidad de rgano federal responsable de formular polticas pblicas y estrategias transversales de mitigacin y adaptacin. En tanto, la Estrategia Nacional de Cambio Climtico, lanzada en 2007, precisa posibilidades y rangos de reduccin de emisiones, propone los estudios necesarios para denir metas ms precisas de mitigacin y esboza las necesidades del pas para avanzar en la construccin de capacidades de adaptacin.
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Anexo I: Incluye a los pases desarrollados y aquellos con economas en transicin (o economas de mercado); Anexo II: Contiene una lista de los pases del Anexo I que debern prestar ayuda econmica y tecnolgica a las Partes de la Convencin con menores recursos para enfrentar los impactos del cambio climtico; Pases no-Anexo I: Este grupo est constituido por pases en desarrollo (como Mxico) que no pertenecen a ninguno de los anexos mencionados.
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Informe de Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo 1994-2009
les de abatimiento y el mantenimiento del equilibrio de los acuferos, la generacin de acuerdos de distribucin y el desarrollo de escenarios que permitan prever el efecto del cambio climtico sobre el ciclo hidrolgico en Mxico, sern asuntos que necesariamente debern enfrentarse de manera integral y bajo el principio de la seguridad hdrica. La poltica hdrica nacional tiene como principios bsicos la conservacin de los ecosistemas terrestres y acuticos vinculados al ciclo hidrolgico; el manejo del agua por cuenca hidrolgica y la participacin organizada de los usuarios en la denicin de objetivos; la identicacin y priorizacin de la problemtica, y la implementacin de las acciones requeridas.
I.4.5.2 AGUA
Para los prximos aos, la denicin de fuentes alternas de suministro de agua, la disminucin de los nive-
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nes de amortiguamiento que existen en las cuencas hidrolgicas y ecosistemas costeros; la restauracin de cuerpos de agua que permitan mantener las capacidades de almacenamiento de agua; el fortalecimiento del Servicio Meteorolgico Nacional, los sistemas de vigilancia epidemiolgica y el Sistema Nacional de Proteccin Civil; y nalmente el desarrollo de estrategias de conservacin de suelos, entre otras acciones. Del mismo modo, con el objeto de reducir las emisiones de GEI, el Gobierno Federal estableci como objetivo impulsar la eciencia y tecnologas limpias
para la generacin de energa, y el uso de energas de fuentes renovables como la elica, la geotrmica y la solar. En tanto, es deseable la formulacin de un marco jurdico ms favorable que respalde estas fuentes de energa. Es necesario controlar las principales fuentes de emisin de los precursores del ozono provenientes principalmente del transporte (INE, 2007). Al respecto, se deben establecer incentivos econmicos que promuevan: el uso de combustibles ms limpios, el uso de vehculos ms eciente y la renovacin del parque vehicular.
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