Ponto 4 - Poderes Da Administração Pública

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof.
Durval Carneiro Neto
OS PODERES DA ADMINISTRAO PBLICA

Sumrio: 1) Fundamentos. As idias de relao de administrao e dever poder. O abuso de poder. 2) Poder vinculado e poder discricion rio. 2.1) !ratamento cl ssico do tema. 2.2) "r#ticas $ classi%icao tradicional. 2.&) O pensamento de Au'ustin (ordillo. 2.)) Os 'raus de vinculao $ *uridicidade. &) Poder +ormativo. &.1) Os re'ulamentos e os instrumentos re'ulamentares. &.2) A tcnica da remisso normativa. &.&) Os poderes normativos impl#citos. &.)) A tcnica da desle'ali,ao -no admitida no .rasil). &./) 0e'ulamentos 12ecutivos e 0e'ulamentos Aut3nomos. &.4) Obri'a5es prim rias -ori'in rias) e obri'a5es subsidi rias -derivadas). &.6) 7r'os com compet8ncia normativa prim ria locali,ados %ora do Poder 9e'islativo. &.:) ;ecretos e outros atos administrativos de e%eitos concretos. &.<) "ontrole do poder normativo da Administrao. )) Poder de Pol#cia. ).1) =entido amplo e sentido estrito. ).2) Ori'em da e2presso police power e o empre'o do conceito no ;ireito brasileiro. ).&) =upremacia 'eral e supremacia especial. ).)) ;istino entre poder de pol#cia e os poderes >ier r?uico e disciplinar. )./) ;istino entre poder de pol#cia e outras atividades estatais. ).4) "r#ticas atuais $ terminolo'ia. ).6) "ompet8ncias e reas de atuao. ).:) Pol#cia administrativa e pol#cia *udici ria. ).<) Pol#cia 'eral e pol#cia especial. ).1@) Formas de atuao. ).11) "aracter#sticas. ).12) A ?uesto da dele'ao de atos a entes privados. ).1&) 9imites e controle do poder de pol#cia. ).1)) A ade?uada noo de poder de pol#cia no ;ireito Administrativo contemporAneo.
1) FUNDAMENTOS. Para cumprir as suas %inalidadesB a Administrao se vale de poderes por meio dos ?uais conse'ue %a,er prevalecer a vontade da lei sobre a vontade individualB o interesse pCblico sobre o interesse privado. "elso Ant3nio .andeira de Dello ?uali%ica as prerro'ativas da Administrao como sendo deveres-poderesB esclarecendo ?ue quem exerce funo administrativa est adstrito a satisfazer interesses pblicos, ou seja, interesses de outrem: a coletividade; razo pela qual o uso das prerrogativas da dministra!o " leg#timo se, quando e na medida do indispensvel ao atendimento dos interesses pblicos$1 "om issoB p5e em evid8ncia o aspecto do deverB con%erindoEse ao poder um car ter secund rio e instrumental. +a "i8ncia Fur#dicaB a idia de potestadeB em sentido amploB est li'ada basicamente a duas situa5es: a) o poder como direito subjetivo, asse'urado a al'um para de%ender seu prGprio interesse perante terceirosH b) o poder como funo, asse'urado a al'um para ?ue prote*a interesses al>eios perante terceiros. 1m sumaB o poder se revela ou como poderEdireito ou como poderEdever. Os poderes da Administrao PCblicaB a?ui estudadosB en?uadramEse nesta se'unda situao. A Administrao no a'e por?ue tem direitoH ela a'e por?ue tem %un5es a cumprirB ou se*aB por?ue tem deveres. 1sta distino importanteB poisB como alude 9u#s Danuel Fonseca PiresB enquanto o titular de um %direito subjetivo& opta por exercer, ou no, o seu direito, o titular do %poder& no pode deixar de cumprir suas fun!'es de acordo com sua compet(ncia porque est " indispon#vel$)
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+ ,-./0 -. 1.223, 4elso nt5nio$ Curso de Direito Administrativo$ 6o 7aulo: 1al8eiros$ 7/0.6, 2u#s 1anuel 9onseca$ Controle judicial da discricionariedade administrativa: dos conceitos jurdicos indeterminados s polticas pblicas. 6o 7aulo: .lsevier, )::;, p$*<=$
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto
+essa toadaB merece meno ainda o ensinamento de 0uI "irne 9imaB baseado na cl ssica distino %rancesa entre a relao de propriedade -baseada no e2erc#cio de direitos dispon#veis) e a rel !"o #e #mi$i%&r !"o -baseada no desempen>o de %un5es indispon#veisB se'undo uma %inalidade co'ente). 1n?uanto a?uele ?ue e2erce direito sub*etivo pratica atos de propriedadeB a?uele ?ue e2erce %uno pratica atos de administrao. & "onsoante escreve o mestre 'aCc>oB en?uanto na relao de propriedade o ?ue predomina a vontade do a'enteB na relao de administrao o dever e a finalidade so predominantes. ;a# sentenciar ?ue no -ireito dministrativo, a rela!o de administra!o domina e paralisa a de direito subjetivo$> ;estarteB os poderes da Administrao PCblica so '#e(ere%)*o#ere%+ irrenunci veisH prerro'ativas de autoridadeB usu%ru#das nos estritos limites da lei e na medida essencial $ %inalidade perse'uida. O administrador tem o dever de direcionar os seus atos ao interesse pCblico eB para issoB utili,aEse do poder ?ue l>e con%erido. O interesse pCblico a finalidade. O poder apenas o instrumento e no um %im em si mesmo. +en>um a'ente pCblico e2erce o poder por direitoB mas sim por?ue tem um dever a cumprir. OutrossimB a liberdade dos indiv#duos somente pode ser restrin'ida pelo 1stado nos termos da lei e em prol do interesse pCblico. Fora dissoB >aver abuso de poder. Para Fos dos =antos "arval>o Fil>oB " imposs#vel conceber que o .stado alcance os fins colimados sem a presen!a de seus agentes, estes, o elemento f#sico e volitivo atrav"s do qual atua no mundo jur#dico$ 2ogicamente, o ordenamento jur#dico 8 de conferir a tais agentes certas prerrogativas peculiares ? sua qualifica!o de prepostos do .stado, prerrogativas estas indispensveis ? consecu!o dos fins pblicos$ 4onstituem elas os poderes administrativos$ 1as, ao mesmo tempo em que confere poderes, o ordenamento jur#dico imp'e, de outro lado, deveres espec#ficos para aqueles que, atuando em nome do 7oder 7blico, executam as atividades administrativas em geral$ @$$$A Bimos que sem determinadas prerrogativas aos agentes administrativos no poderia o .stado alcan!ar os fins a que se destina$ .ssas prerrogativas so exatamente os poderes administrativos$ 7odeCse, pois, conceituar os poderes administrativos como o conjunto de prerrogativas de direito pblico que a ordem jur#dica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir que o estado alcance seus fins$D A utili,ao do poder pelo a'ente pCblico > de ser %eita no estrito limite ade?uado ao cumprimento do dever le'alB %ora do ?ue >aver abuso de poder. !al ,u%o #e *o#er+ -'8nero)B como ensina "arval>o Fil>oB pode decorrer de duas causas -espcies): *EA o agente atua fora dos limites de sua compet(ncia; )EA o agente, embora dentro de sua compet(ncia, afastaCse do interesse pblico que deve nortear todo o desempen8o administrativo$ ,o primeiro caso, dizCse que o agente atuou com %excesso de poder& e no segundo, com %desvio de poder&$ 3 desvio de poder tamb"m " c8amado de desvio de finalidade$ -) PODER .INCULADO E PODER DISCRICION/RIO.
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2/1 , 0uF 4irne$ Princpios de Direito Administrativo. G$ ed$ 6o 7aulo: 1al8eiros, )::G, p$*:D$ Idem, p$ *:G$ D 4 0B 2H3 9/2H3, Ios" dos 6antos$ Manual de Direito Administrativo$ 0io de Ianeiro: 2umen Iuris$
Juando estudamos o re'imeE*ur#dico administrativoB %oi dito ?ue o e2erc#cio da %uno administrativa > de obedecer aos ditames da le'alidade. 1ssa uma premissa %undamental do 1stado de ;ireito. PormB esta vinculao $ le'alidade -mel>or di,endoB $ *uridicidade) no se'ue um Cnico padro normativoB variando de 'rau a depender de como o le'islador ten>a prescrito o modo de a'ir da Administrao. K nesse conte2to ?ue sur'em as e2press5es poder vinculado e poder discricion rio. FalaEse em *o#er (i$0ul #o -ou poder regrado) quando a lei atribui determinada compet(ncia definindo todos os aspectos da conduta a ser adotada, sem atribuir margem de liberdade para o agente pblico escol8er a mel8or forma de agir$ 3nde 8ouver vincula!o, o agente pblico " um simples executor da vontade legal$ 3 ato resultante do exerc#cio dessa compet(ncia " denominado de ato vinculado$ .xemplo de poder vinculado " o de realiza!o do lan!amento tributrio @art$<J do 4K,A$= FalaEse em *o#er #i%0ri0io$rio -atuao com discricionariedade)B ?uando o legislador atribui certa compet(ncia ? dministra!o 7blica, reservando uma margem de liberdade para que o agente pblico, diante da situa!o concreta, possa selecionar entre as op!'es predefinidas qual a mais apropriada para defender o interesse pblico$ o inv"s de o legislador definir no plano da norma um nico padro de comportamento, delega ao destinatrio da atribui!o a incumb(ncia de avaliar a mel8or solu!o para agir diante das peculiaridades da situa!o concreta$ 3 ato praticado no exerc#cio de compet(ncia assim conferida " c8amado de ato discricionrio$ .xemplo: decreto expropriatLrio$G -.1) Tr & me$&o 0l%%i0o #o &em . ;e %orma simpli%icadaB di,Ese ?ue &o% (i$0ul #o% so aqueles em que a dministra!o no disp'e de qualquer liberdade para a sua expedi!o$ 7ara essa esp"cie de ato a lei regula antecipada e exaustivamente o comportamento a ser seguido pelo agente pblico$ I os atos discricionrios so aqueles que, embora regulados em lei, permitem ao agente pblico certa margem de liberdade ao serem editados$ /mportante " reter a id"ia de que no se est falando de liberdade total, mas, sim, de certa liberdade deixada pela prLpria lei ao administrador no momento da prtica do ato$M 1m outras palavrasB atos administrativos vinculados so a?ueles em ?ue o administrador pCblico %ica adstrito aos limites dispostos na lei em relao ao ob*etoB $ %orma ou ao motivoB devendo pratic Elo de acordo com a previso normativa aplic vel $ espcieB sem ?ue para isso possa dispor. F os atos administrativos discricion rios so a?ueles em ?ue o administrador pCblicoB para pratic EloB 'o,a de certa liberdade para disporB de acordo com o seu *u#,o de conveni8ncia e oportunidade. =alienteEse ?ue tais conceitos no podem ser aplicados de %orma est tica ou absolutaB mormente ?uando no e2istemB na dinAmica da Administrao PCblicaB atos puramente vinculados ou atos puramente discricion rios. +a verdadeB os atos administrativos se revestem de maior ou menor car'a discricion ria ou vinculadaB con%orme o casoB de acordo com a parcela de liberdade ?ue se*a concedida ao administrador pCblico.
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1 NN , lexandre$ Manual de Direito Administrativo. 6o 7aulo: 6araiva, ):**, p$)>*$ Idem, p$)>*C)>)$ M + 6K36, 4elso 0ibeiro +astos$ Curso de Direito Constitucional. 6o 7aulo: 6araiva$
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+esse prismaB ressalteEse ?ue todo ato administrativoB mesmo os tipicamente discricion riosB revestemEse de al'uma car'a vinculada no ?ue concerne a sua %inalidadeB ?ue deve ser sempre de interesse pCblicoB bem como ?uanto $ le'alidadeB * ?ue ao administrador sG dado %a,er o ?ue a lei permite. Posta a ?uesto nesses termosB sur'e a problem tica dos c>amados &o% r,i&rrio% e da &eori #o #e%(io #e *o#er como limites ao e2erc#cio dos poderes discricion rios. =ob tal aspectoB temEse ?ue os atos discricion rios praticados com %inalidade desviada do interesse pCblico revelamEse substancialmente nulosB por?uanto %erem o conceito de le'alidade na es%era do ;ireito AdministrativoB ?ue envolve necessariamente o aspecto da moralidade. AssimB atos arbitr rios seriam a?ueles praticados sob o rGtulo da oportunidade e da conveni8nciaB pormB de %orma desvirtuadaB sem a devida pertin8ncia com o interesse coletivoB tradu,indoEse no desvio de %inalidade. =abeEse ?ue o e2ame dos elementos de conveni8ncia e oportunidadeB t#picos os atos discricion riosB no se su*eitamB em re'raB ao controle de validade por parte do Poder Fudici rioB dada a autonomia con%erida ao administrador e em respeito ao princ#pio constitucional da separao dos poderes. 1ntrementesB mister se %a, veri%icarB se'undo a Gtica do *ri$01*io # r 2o ,ili# #eB se tais critrios de conveni8ncia e oportunidade re%letemB em cada casoB verdadeiro interesse pCblicoB ou se tradu,em mero interesse pessoal do administrador pCblicoB ardilmente camu%lado eB portantoB com desvio de %inalidade. +esse casoB dado ao Fudici rio a'irB anulando o ato. A respeito do temaB con%iraEse o teor do se'uinte *ul'ado ori'in rio do =uperior !ribunal de Fustia:
ADMI I!"#A"I$% - A"% DI!&#I&I% '#I% - &% "#%() *+#I!DI&I% A( - ,%#"A#IA -+) %.#I/A A $) DA D) &%M.+!"0$)I! A ,#)1%! M) %#)! -+) %! #)!,)&"I$%! &+!"%! - I &%M,)"2 &IA D)!$I% D) 3I A(IDAD). I - )m nosso atual est4gio, os atos administrativos devem ser motivados e
vinculam-se aos fins para os 5uais foram praticados 6$.(ei 7.898:;<, Art. =>?. o e@istem, nesta circunstAncia, atos discricion4rios, absolutamente imunes ao controle jurisdicional. DiB-se 5ue o administrador e@ercita competCncia discricion4ria, 5uando a lei lDe outorga a faculdade de escolDer entre diversas opEes a5uela 5ue lDe parea mais condiBente com o interesse pFblico. o e@ercGcio desta faculdade, o Administrador H imune ao controle judicial. ,odem, entretanto, os tribunais apurar se os limites foram observados. II - A ,ortaria I=7:JK, em estabelecendo preos insuficientes L correta remunerao dos comerciantes varejistas de combustGveis sediados na AmaBMnia, inviabiliBou a atividade econMmica de tais negociantes, atingindo fim diverso da5uele previsto na (ei K.98<:J<N.J
+esse mesmo diapasoB convm transcrever a lio de Daria =Ilvia ;i Pietro: lgumas teorias t(m sido elaboradas para fixar limites ao exerc#cio do poder discricionrio, de modo a ampliar a possibilidade de sua aprecia!o pelo 7oder Iudicirio$ Oma das teorias " a relativa ao desvio de poder, formulada com esse objetivo; o desvio de poder ocorre quando a autoridade usa do poder discricionrio para atingir fim diferente daquele que a lei fixou$ Puando isso ocorre, fica o 7oder Iudicirio autorizado a decretar a nulidade do ato, j que a dministra!o fez uso indevido da discricionariedade, ao desviarCse dos fins de interesse pblico definidos em lei$ 3utra " a teoria dos motivos determinantes, j mencionada: quando a dministra!o indica os motivos que a levaram a praticar o ato, este somente ser vlido se os motivos forem verdadeiros$ 7ara apreciar esse aspecto, o
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6KI, 16 =*==Q-9, 0elator: 1inistro Humberto Romes de +arros, -I de :=Q*)Q*;;;$
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Iudicirio ter que examinar os motivos, ou seja, os pressupostos de fato e as provas de sua ocorr(ncia$ 7or exemplo, quando a lei pune um funcionrio pela prtica de uma infra!o, o Iudicirio pode examinar as provas constantes do processo administrativo, para verificar se o motivo @a infra!oA realmente existiu$ 6e no existiu ou no for verdadeiro, anular o ato$ 4ome!a a surgir no direito brasileiro forte tend(ncia no sentido de limitarCse ainda mais a discricionariedade administrativa, de modo a ampliarCse o controle judicial @$$$A .ssa tend(ncia que se observa na doutrina, de ampliar o alcance da aprecia!o do 7oder Iudicirio, no implica invaso na discricionariedade administrativa; o que se procura " colocar essa discricionariedade em seus devidos limites, para distinguiCla da interpreta!o @aprecia!o que leva a uma nica solu!o, sem interfer(ncia da vontade do int"rpreteA e impedir as arbitrariedades que a dministra!o 7blica pratica sob o pretexto de agir *: discricionariamente$ -.-) Cr1&i0 % 3 0l %%i4i0 !"o &r #i0io$ l F tradicional a classi%icao dos atos administrativosB ?uanto ao 'rau de liberdade da Administrao em sua pr ticaB em vinculados e discricion riosB tal como %a, LelI 9opes Deirelles. MssoB pormB veio sendo ob*eto de cr#ticas. PosteriormenteB al'uns doutrinadoresB calcados na lio de LAN0MONB passaram a %alar em poderes vinculados e poderes discricion rios. +essa lin>aB se tem ensinado ?ue a %ormaB a compet8ncia e a %inalidade do ato administrativo seriam sempre elementos re'rados -vinculados)B podendo a discricionariedade recair sobre o ob*eto e o motivo. Oictor +unes 9eal * di,ia ?ue no e2iste ato discricion rioB mas sim poder discricion rio. =eabra Fa'undes discordaB ponderando ?ue as e2press5es ato vinculado e ato discricion rioB alm de * serem de uso 'enerali,adoB so apenas ima'ens de s#ntese ?ueB no di,er de .noitB so necess rias na ci8ncia *ur#dica para evitar circunlG?uios. =eabra Fa'undes %ala em compet8ncia vinculada - liHe do direito %ranc8sB vincolata do direito italiano) e compet8ncia discricion ria. "omo e2emplos de compet8ncia livre ?uanto a motivoB cita dois casos: 1) promoo por merecimentoH 2) car'o de con%iana demiss#vel ad nutum. "omo situao de vinculao estritaB costumaEse citar o e2emplo da aposentadoria compulsGria do servidor pCblico. Das essa >ipGtese de vinculaoB como di, Florivaldo ;utra de AraC*oB menos %re?Pente. O autor critica inclusive a e2presso poder vinculadoB considerando ?ue o poder do administrador pCblico um sG e indivis#vel. Prop5e ?ue se*am utili,ada a e2presso aspectos vinculados do ato administrativoB ao invs de ato ou poder vinculado. -.5) O *e$% me$&o #e Au6u%&i$ 7or#illo (ordillo entende ?ue todo ato em parte re'rado e em parte discricion rioB >avendo com isso 'raus de predeterminao da conduta administrativa. 1m sua obra Princ#pios 'erais do direito pCblico -1<66)B o autor ar'entino prop5e interessante classi%icao dos aspectos ?ue compreendem a re'ulao da atividade administrativaB levando em conta os 'raus de predeterminao da conduta administrativa atravs das normas *ur#dicas.
*:
3b$ cit$, pp$):<Q):>$
Re6ul !"o #ire& Q ocorre ?uando a lei prev8B de %orma e2pressa ou ra,oavelmente impl#citaB a compet8ncia ?ue t8m os Gr'os administrativos para atuarB ou ento a %ormaB o procedimentoB ob*eto proibidoB ob*eto autori,ado somente para determinadas circunstAncias. Re6ul !"o i$#ire& ou i$(er% Q ocorre ?uandoB apesar de a lei no re'ulamentar a atividade administrativaB estabelece as condi5es sob as ?uais os administrados no podem ser molestados pela Administrao. =o situa5es de direito sub*etivo dos particulares a ?ue nin'um inter%ira em suas atividades. Re6ul !"o re%i#u l Q ?uando %alta a re'ulao direta e tambm a inversaB temEse ainda a re'ulao residual ?ue o%erece a "onstituio ?uando a atividade administrativa a%eta a ess8ncia do direito. Por e2emploB os atos administrativos normativos no podem ser praticados de %orma a alterar ou restrin'ir os direitos ?ue se prop5em a re'ulamentar. Re6ul !"o &80$i0 Q antes c>amada discricionariedade tcnica. =e uma tcnica cient#%ica eB portantoB por de%inioB certaB ob*etivaB universalB su*eita a re'ras uni%ormes ?ue no dependem da apreciao pessoal de um su*eito individualB Gbvio ?ue no pode neste aspecto %alarEse de completa discricionariedade. Alessi a%irma ?ue os termos discricionariedade e tcnica so inconcili veis. ;ie, assevera ?ue os v#cios sobre a operao tcnica in%luem na le'itimidade do ato administrativo. Por tudo issoB (ordillo critica a atitude da doutrinaB considerando errado se %alar ?ueB no >avendo re'ramento da conduta administrativa -re'ramento direto)B >averia discricionariedadeB eventualmente limitada por al'uma proibio ou norma 'eral. Pre%ere di,er ?ue a atividade administrativa estar sempre re'uladaB se*a diretaB indireta ou residualmenteB alm do ?ue e2istem as re'ula5es tcnicas. -.9) O% 6r u% #e (i$0ul !"o 3 :uri#i0i# #e ;iscorrendo sobre os novos paradi'mas do direito administrativo contemporAneoB (ustavo .inenbo*m prop5e ?ue substitua a tradicional dicotomia ato vinculado versus ato discricion rio pela teoria dos 'raus de vinculao $ *uridicidade. O autor e2plica a evoluo ?ue teve a discricionariedadeB desde a sua ori'em ainda no 1stado de Pol#cia como espao de arbitrariedade do monarca absolutoB passando ao 1stado de ;ireitoB ?uando se construiu uma doutrina *ur#dica conciliadora da liberdade decisGria com o princ#pio da le'alidadeB da# decorrendo a concepo de interesse pCblico. Por %ora da tradio do anti'o re'imeB a doutrina da le'alidade administrativa revelouEseB no primeiro momentoB como vinculao ne'ativa $ lei - negative .indung)B de modo ?ue 'rande parte das decis5es administrativas %icaram %ora do controle *udicial. !ratouEse de liberdade no espao no abran'ido pela leiB ou se*aB um poder administrativo e@terno ao prGprio ordenamento *ur#dicoB de modo ?ue o administrador poderia %a,er no apenas a?uilo ?ue a lei e2pressamente autori,asseB mas tambm a?uilo ?ue a lei no proibisse. PosteriormenteB desde o sculo RMR a *urisprud8ncia %rancesa veio construindo parAmetros *ur#dicos bali,adores da discricionariedade administrativaB eB sobretudo apGs o sculo RRB por in%lu8ncia da doutrina de Selsen no pensamento de DerTlB passouEse a conceber a
discricionariedade como conse?P8ncia inelut vel das etapas de produo normativaB a%irmandoEse a concepo de vinculao positiva $ lei - positive .indung). !ratouEse de liberdade dentro da moldura le'alB ou se*aB todo poder le'#timo passou a ser necessariamente um poder *ur#dicoB ainda ?ue possa >aver certa indeterminao. 1ssa juridiciBao da discricionariedade administrativa teve as se'uintes etapas de desenvolvimento: 1) &eori #o% eleme$&o% #o &o -compet8nciaB %ormaB %inalidadeB motivo e ob*eto)B com a possibilidade de sindicao dos elementos vinculados dos atos ditos discricion rios -compet8nciaB %orma e %inalidade)H 2) &eori #e 0o$&role * r&ir #e * r;me&ro% im*l10i&o% $ lei -como o desvio de poderB o e2cesso de poder e a teoria dos motivos determinantes)H &) &eori #o% 0o$0ei&o% :ur1#i0o% i$#e&ermi$ #o% H )) &eori # (i$0ul !"o #ire& #o% &o% #mi$i%&r &i(o% o% *ri$01*io% 0o$%&i&u0io$ i%. Por issoB > tempos ?ue no mais se discute a possibilidade de controle *urisdicional dos atos administrativos discricion riosB repousando a discusso nos limites -intensidade) e parAmetros -critrios) ?ue devem presidir esse controle. Para .inenbo*mB deveEse superar a tradicional dicotomia atos vinculados 2 atos discricion riosB passandoEse a uma classi%icao ?ue leve em conta os graus de vinculao L juridicidade, numa escala decrescente de densidade normativa vinculativa: .i$0ul !"o *or re6r % -constitucionaisB le'ais ou re'ulamentares) Q trataEse do mais alto 'rau de vinculaoB ?uando se empre'a no te2to normativo conceitos ob*etivos ou ao menos deci%r veis ob*etivamente. .i$0ul !"o *or 0o$0ei&o% :ur1#i0o% i$#e&ermi$ #o% Q ocorre ?uando se empre'a no te2to normativo conceitos ?ue comportam valoraoB em ?ue o 'rau de vinculao intermedi rio. Duitos autores praticamente i'ualam tais situa5es ao e2erc#cio de poder discricion rio. Das .inenbo*m critica issoB apontando a distino entre discricionariedade e os conceitos *ur#dicos indeterminados. 12plica ?ue a evoluo da doutrina dos conceitos indeterminados na Aleman>aB sobretudo apGs a ?ueda do na,ismo e o adventoB em 1<)<B da 9ei Fundamental de .onn -t#tulo adotado para reservar o termo constituio para um momento de reuni%icao da Aleman>aB ento dividida)B %e, com ?ue se redu,isse o Ambito do poder discricion rioB considerandoEse ?ueB ao contr rio da discricionariedadeB os conceitos indeterminados devem condu,ir a uma Cnica soluo em cada casoB su*eitandoEseB portantoB a *u#,os de le'alidade e no de oportunidade. +este mesmo sentido a opinio de 1ros (rau. .inenbo*m salienta ?ue os atos %undados em conceitos *ur#dicos indeterminados no so %ruto de uma opo do administrador. =e ?ue > uma eleioB esta do prGprio le'isladorB ?ue escol>eu o uso de termos va'os e conceitos imprecisosB sendo ?ue a sua aplicao resolveE se com a interpretao do seu sentido. ;a# a maior possibilidade de controle *urisdicional dos atos %undados em conceitos *ur#dicos indeterminados -no ?ue di, respeito ao nCcleo preciso de si'ni%icaoB dentro das ,onas de certe,a positiva e ne'ativa)B no obstante sempre >a*a limites a este controleB tendo em vista a ,ona intermedi ria ou de penumbra ->alo peri%rico do conceito). ;entro desta ,onaB o *ui, no e2amina se a soluo encontrada a corretaB masB simB se sustent vel. =e as ra,5es da autoridade administrativa so sustent veisB o *ui, deve reverenciar a e2pertise na estimativa %eita pela Administrao.
Nm controle *udicial 'radual dos conceitos indeterminadosB variando a sua densidade de acordo com a respectiva rea tem tica e o 'rau de ob*etividade do conceitoB parece a soluo mais ade?uada para alcanar uma concordAncia pr tica entre os princ#pios da separao dos poderes e da ina%astabilidade do controle *urisdicional. .i$0ul !"o #ire& me$&e *or *ri$01*io% Q atualmente no se pode mais ima'inar ?ue a Administrao este*a vinculada toEsomente $ lei. A vinculao obedece a uma unidade normativa sistem tica ?ue envolve sobretudo a "onstituio -um bloco de le'alidade como um todo sist8micoB ao ?ue DerTl c>amou pela primeira ve, de juridicidade administrativa). Por isso Fuares Freitas de%ende um controle sistem tico das rela5es administrativas e o direito %undamental a uma boa administraoB com a%irmao concreta da >e'emonia dos princ#pios constitucionaisBnum ambiente em ?ue se ten>a a "onstituio ?ue administra. .inenbo*m de%ende inclusive a possibilidade de >aver um ato administrativo violador de preceito le'al mas ?ueB ainda assim se*a v lidoB por %ora de princ#pios constitucionais. K o ?ue ele c>amada de juridicidade contra legemB em ?ueB a despeito do v#cio de le'alidadeB recon>eceEse a *uridicidade dos e%eitos do ato administrativo -ou a convalidao do prGprio ato de ori'em) por motivos li'ados normalmente $ se'urana *ur#dica e $ boaE% ob*etivaB as ?uaisB numa e?uao de ponderaoB devam prevalecer sobre a le'alidade estrita. Das o autor recon>ece ?ue o tema comple2o e controvertidoB sobretudo ?uando se trata de possibilidade de repCdio a lei >avida como inconstitucional pela AdministraoB sem prvio pronunciamento *udicial. K de se recon>ecer ainda ?ue podero sur'ir casos nos ?uais se veri%icar um e%&rei& me$&o #o 'm8ri&o #mi$i%&r &i(o+ e outros at mesmo de #i%0ri0io$ rie# #e re#u2i# 2ero. "om e%eitoB .inebo*m sustenta ?ue a incid8ncia direta de princ#pios constitucionais por si sG * causa um consider vel estreitamento do mrito administrativoB mas >aver ainda situa5es e2cepcionais em ?ue a discricionariedade estar redu,ida a ,eroB ou se*aB uma reduo da possibilidade de escol>a a uma alternativaB se todas as outras resultarem vedadas por incid8ncia de princ#pios. =o situa5es em ?ueB por >aver uma soluo poss#vel perante o direitoB o *ui, estar autori,ado a determinar o conteCdo da deciso a adotar em substituio $ anulada. Por derradeiroB devemos advertir ?ue vinculao -poder vinculado) e discricionariedade -poder discricion rio) so realidades inerentes a toda e ?ual?uer atuao da Administrao PCblicaB inclusive no Ambito dos demais poderes ?ue sero estudados a se'uir. +a verdadeB o poder administrativo um sGB e se revela sob diversos aspectos. O estudo separado desses aspectos cumpre apenas um %im did ticoB da# por?ue se %ala em poderes da Administrao. AssimB con%orme veremos mais adianteB o poder de pol#cia B ao mesmo tempoB um poder discricion rio e um poder vinculado. 1 o poder normativoB ?ue estudaremos no tGpico a se'uirB ocorre inclusive no Ambito do poder de pol#cia. 5) PODER NORMATI.O O *o#er $orm &i(o # A#mi$i%&r !"o P<,li0 B tambm c>amado de poder regulamentar -poder de e2pedir re'ulamentos)B est relacionado $ edio de normas 'erais e abstratas pela Administrao PCblicaB de car ter secund rio em relao aos atos le'islativos. !al
%uno normativa se e2pressa basicamente por meio de instrumentos re'ulamentares tais como os decretosB resolu5esB portariasB instru5es etc. A e2pedio de re'ulamentos consubstancia uma %uno tGpica da Administrao PCblica -portantoB uma funo administrativa)B ?ue no deve ser con%undida com o poder normativo atipicamente e2ercido pelo 12ecutivo ao e2pedir atos normativos prim rios -medidas provisGrias e leis dele'adas). ;isp5e o art.:)B MOB da "FU:: ?ue compete privativamente ao ,residente da #epFblicaO 6...? sancionar, promulgar e faBer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuoN. "om base nesse dispositivo constitucionalB o conceito estrito de re'ulamento traado como sendo ato administrativo, editado privativamente pelo 48efe do 7oder .xecutivo, segundo uma rela!o de compatibilidade e 8ierarquia com a lei, a fim de assegurar seu fiel cumprimento e execu!o$** PormB $ vista dos demais instrumentos re'ulamentares re%eridosB a doutrina tem tambm concebido a e2presso re'ulamento numa si'ni%icao mais amplaB de modo a abran'er todos os atos normativos e2pedidos por Gr'os e entes da Administrao PCblicaB nos mais diversos escal5es de compet8nciaB com o escopo de viabili,ar a aplicao da lei. 5.1) O% re6ul me$&o% e o% i$%&rume$&o% re6ul me$& re%. !endo em vista a comple2idade da or'ani,ao da Administrao PCblica no 1stado contemporAneoB cada ve, mais descentrali,adaB inevit vel ?ue outras autoridadesB ?ue no apenas o ">e%e do 12ecutivoB dispon>am tambm de compet8ncias para editar normas administrativas. A prGpria "FU:: assim sinali,a ?uando prev8B por e2emploB a compet8ncia dos Dinistros de 1stado para e2pedir instru5es para a e2ecuo das leisB decretos e re'ulamentos -art.:6B MM). =e'undo "lVmerson Derlin "lVveB Sa importTncia do poder regulamentar vem aumentando, ultimamente, em virtude da complexidade da sociedade contemporTnea, exigente da exaspera!o das responsabilidades do .stado$ 3 nmero de mat"rias a exigir ou aceitar disciplina normativa cresce de modo assustador$ ,as reas de cun8o absolutamente t"cnico, mesmo de natureza econ5mica ou financeira, o legislador, inclusive por no dispor de forma!o adequada ou de capacidade de prognose, sempre dif#cil numa sociedade de risco, v(Cse compelido a transferir ao .xecutivo o encargo de completar a disciplina normativa contida em lei com as solu!'es t"cnicas mais recomendveis para cada situa!o$ ,o se pode negar que o poder regulamentar, embora os limites a ele inerentes, constitui mecanismo inevitvel, muitas vezes suspeito, " verdade, pelo qual o .xecutivo contribui para a forma!o da ordem jur#dica$ 6ubmetidos ? lei e ? 4onstitui!o, os regulamentos vo constituindo importante fonte do direitoS$*) "omo bem destaca Fabr#cio DotaB o constitucionalismo contemporTneo no somente admite como exige, por raz'es diversas, que o .xecutivo dite normas, considerando que no 8 possibilidade de se
** *)
13K , 9abr#cio$ Fun !o "ormativa da Administra !o Pblica, +elo Horizonte: .d$ 9Lrum, )::G, p$ *DDC*D=$ 42UB.6, 4lVmerson 1erlin$ Atividade legislativa do Poder #$ecutivo% <$ ed$, 6o 7aulo: 0K, ):**, p$ *<<$
governar uma sociedade como a atual, cujas interCrela!'es so cada vez mais complexas e sutis, sem atribuir ao .xecutivo fun!o normativa$*< 3 &undamento da fun!o regulamentar " a 4onstitui!o, que deve disciplinClo em todos seus aspectos; suas justificativas atuais so a necessidade de assegurar a correta e equTnime execu!o das leis, mediante procedimentos e determina!'es dirigidas aos agentes que iro executCla; e ainda a necessidade ativa do .stado de movimentarCse, utilizandoCse de diversos mecanismos al"m das leis, para atender ?s exig(ncias contempladas na 4onstitui!o @$$$A 7odeCse sintetizar que o regulamento executivo, expedido para dar cumprimento ? lei, deve ser editado para: aA precisar e padronizar os procedimentos que sero adotados em alguma a!o administrativa determinada pela lei; bA precisar o contedo de conceitos enunciados, na lei, de modo vago ou impreciso; cA delimitar os contornos da compet(ncia discricionria legal$*> 3 instrumento do regulamento jur#dico ", no estado moderno, indispensvel$ .le serve, em primeiro lugar, ao al#vio do parlamento, que nem est c8amado a isto, nem por fundamentos temporais e objetivos est em condi!'es disto, regular mesmo todos os detal8es, em especial tais de tipo mais t"cnico$ demais, o regulamento jur#dico possibilita uma adapta!o rpida a circunstTncias que se modificam, o que exatamente em quest'es particulares t"cnicas freqWentemente " necessrio$*D ;a# por?ueB e2plica Daria =Ilvia Wanella ;i PietroB al"m do decreto regulamentar, o poder normativo da dministra!o ainda se expressa por meio de resolues, portarias, deliberaes, instrues editadas por autoridades que no o 48efe do .xecutivo$ *= !ais atosB se'undo "elso Ant3nio .andeira de DelloB alojamCse em n#vel inferior ao prLprio regulamento$ .nquanto este " ato do 48efe do 7oder .xecutivo, os demais assistem a autoridades de escalo mais baixo e, de conseguinte, investidas de poderes menores$ KratandoCse de atos subalternos e expedidos, portanto, por autoridades subalternas, por via deles o .xecutivo no pode exprimir poderes mais dilatados que os suscet#veis de expedi!o mediante regulamento$*G Apesar de recon>ecer a e2ist8ncia de instrumentos normativos in%erioresB Fabr#cio Dota no aceita inclu#Elos no conceito de re'ulamentoB adu,indo ?ue: Kradicionalmente e 8 um bom tempo, parte da doutrina e da jurisprud(ncia costuma unificar sob o des#gnio regulamento, em maior ou menor grau, todas as normas editadas pelo 7oder .xecutivo @seus Lrgos e entidadesA com 8ierarquia inferior ? lei, dando margem ? elabora!o de um conceito 'ipertro&iado de regulamento$ @$$$A utiliza!o de um conceito 'ipertro&iado de regulamento possui o inconveniente de unificar, sob um mesmo nome, manifesta!'es editadas no exerc#cio de diferentes fun!'es @inclusive fun!'es de governo e administra!oA, que devem possuir distintos fundamentos e regime jur#dico$ @$$$A inda que inexista, a priori, uniformidade e mesmo relevTncia na nomenclatura atribu#da ?s diversas esp"cies @p$ ex$ resolu!o, instru!o, portaria, regimentoA, " importante verificar o regime jur#dico destes atos e diferenciClos dos regulamentos editados pelo 48efe do 7oder .xecutivo$*M "omo se v8B > certa diver'8ncia sobre a nature,a dos atos normativos e2pedidos pelas autoridades subalternasB em contraponto aos decretos e re'ulamentos de compet8ncia
*< *>
3p$ cit$, p$ *>> e *>;$ /dem, p$ *D*$ *D 1 O0.0, Hartmut, Direito Administrativo (eral, +arueri: 1anole, )::=, p$G*$ *= -/ 7/.K03, Direito Administrativo, 6o 7aulo: tlas, )::M, p$MD$ *G 3p$ cit$, p$ <D;$ *M 3p$ cit$, p$ *DD$
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privativa do ">e%e do 12ecutivo. PareceEnosB todaviaB ?ue a ?uesto se resolve simplesmente recorrendoEse $ distino entre a substAncia e a forma do re'ulamentoB atentandoEseB claroB para os distintos re'imes *ur#dicos a ?ue se submete cada espcie normativa. A substAncia tradu, a ess8ncia dos re'ulamentosB ou se*aB o seu aspecto intr#nsecoB a?uilo ?ue revela a nature,a re'ulamentar do ato normativo secund rio -estabelecimento de normas de condutaB 'erais e abstratasB desdobradas a partir da lei). F a forma di, respeito aos variados instrumentos dos re'ulamentosB o seu aspecto e2tr#nsecoB a?ueles atos administrativos atravs dos ?uais os re'ulamentos se revelam. +o tocante a este aspectoB os re'ulamentos podem ser e2teriori,ados atravs de decretosB portariasB resolu5esB instru5es normativasB dentre outros. Os decretos so atos de compet8ncia dos ">e%es do Poder 12ecutivoB nas tr8s es%eras de poder: PresidenteB (overnadores e Pre%eitos. +o di,er de (eraldo AtalibaB decreto " a &orma @ve#culoA de manifesta!o da vontade do c8efe do .xecutivo$ Puando essa manifesta!o se d no exerc#cio de compet(ncia regulamentar, temCse o decreto regulamentar$ -essa considera!o se v( que o decreto " a forma, o continente$ 0egulamento " a mat"ria, o contedo$*; ;o mesmo modoB todos os demais atos normativos secund rios e2pedidos por Gr'o e entes da Administrao so instrumentos -%orma) re'ulamentaresB isto B so atos de nature,a normativa -re'ulamentosB em sentido substancial). As portarias em 'eral competem ao escalo administrativo superiorB onde se situam os ministros e secret rios de 'overno. As resolu5es so atos de compet8ncia de Gr'os cole'iadosB comoB por e2emploB o "O+!0A+. F as instru5es so atos normativos de n#vel in%eriorB destinados aos a'entes subalternos investidos de menores poderes. ;esta distino entre substAncia e formaB in%ereEse claramente ?ue nem todo decreto ter car ter normativo. ;e %atoB tal como acontece inclusive com al'uns atos le'islativos - v.g. leis ?ue tratam de movimentao no oramento pCblico)B > decretos ?ue %uncionam no como ve#culos de normas 'erais e abstratasB masB simB para estabelecer e4ei&o% 0o$0re&o%. 3 principal revestimento da materializa!o de compet(ncia do 48efe do 7oder .xecutivo " o decreto$ 3 decreto, nestes termos, " a fLrmula ou o meio mais comumente utilizado, em princ#pio, com exclusividade pelo 48efe do .xecutivo para a prtica de atos de sua compet(ncia$ 7ois bem, em alguns casos, a 4onstitui!o da 0epblica atribui compet(ncias que sero exercidas por meio da edi!o de atos administrativos com o nomen jris %decreto&, com efeitos concretos, que no sero regulamentos$ t#tulo de exemplo, podeCse fazer refer(ncia ao decreto que declara imLvel como de interesse social, para fins de reforma agrria @art$*>M, X)JA$): Ooltando ao tema dos atos de nature,a re'ulamentarB temEseB como ditoB a utilidade de mel>or viabili,ar a aplicao da lei. Oe*amos a'ora de ?ue modo isso pode ser tratado em cada direito positivo. 5.-) A &80$i0 # remi%%"o $orm &i( .
*; ):
K 2/+ , Reraldo$ Decreto regulamentar no sistema brasileiro$ 0evista de -ireito dministrativo, 0io de Ianeiro, n$ ;G, *;=;, p$ >*$ 13K , op$ cit$, p$ *>D$
**
1m al'uns casosB a prGpria lei ?ue e2pressamente %i2a a necessidade de re'ulamento para complementar a ordenao por ela estabelecida. K o ?ue se c>ama de remi%%"o $orm &i( B como e2plica Fabr#cio Dota: @ s remiss'es normativasA se verificam quando uma lei reenvia a um ato normativo inferior e posterior, a ser elaborado pela dministra!o, a regula!o de certos elementos que complementam a ordena!o estabelecida pela prLpria lei$ @$$$A lei, no caso, incumbe expressamente a dministra!o de elaborar ato normativo secundrio, subordinado ? mesma lei, para tratar de determinado assunto$ -estacaCse que o ato normativo estar obrigatoriamente sujeito ? pre&er)ncia de lei posterior, devendo, obviamente, respeitar as reservas legais$ tais atos normativos aplicaCse o que foi dito a respeito dos regulamentos$ utiliza!o desta t"cnica " bastante comum e necessria, sobretudo em razo da necessidade de pormenorizar alguns pontos espec#ficos da atividade administrativa, que costumam mudar com facilidade, e que por isso no podem encontrar tratamento adequado no r#gido processo de elabora!o da lei$ Y poss#vel perceber que se trata de remiss*es normativas e$plcitas, atribuindo parcela de fun!o normativa a algum Lrgo ou entidade administrativa$ 4ertamente, os atos normativos editados com apoio em lei devem obedecer, em seu contedo, aos parTmetros legalmente estabelecidos$ obedi(ncia aos princ#pios constitucionais tamb"m " imperativa, inclusive na aus(ncia de parTmetros legais claros$)* A remisso obedece a certos parAmetros normativos prE%i2ados na prGpria lei - '%& $# r#%+)B com base nos ?uais o administradorB dentro do Ambito da norma -o ?ue Selsen denominou de mol#ur 22)B especi%ica as suas >ipGteses de incid8ncia. 12emplo desse tipo de remisso normativa encontrado no "Gdi'o de !rAnsito -9ei <./@&U<6)B no tocante $s atribui5es normativas do "O+!0A+:
Art. 9=. &ompete ao &% "#A O I P estabelecer as normas regulamentares referidas neste &Qdigo e as diretriBes b4sicas da ,olGtica acional de "rAnsitoR 6...? $ P estabelecer seu regimento interno e as diretriBes para o funcionamento dos &)"#A e &% "#ADI3)R 6...? $I P estabelecer as diretriBes do regimento das *A#IR 6...?$III P estabelecer e normatiBar os procedimentos para a imposio, a arrecadao e a compensao das multas por infraEes cometidas em unidade da 3ederao diferente da do licenciamento do veGculoR 6...?S P normatiBar os procedimentos sobre a aprendiBagem, Dabilitao, e@pedio de documentos de condutores e registro e licenciamento de veGculosN.
=obre isso escreve Fabr#cio Dota: 4om efeito, a 2ei n$ ;$D:<, de )< de setembro de *;;G, que institui o 4Ldigo de KrTnsito, incumbiu expressamente a dministra!o de elaborar atos normativos versando sobre diversas mat"rias ligadas ao assunto tratado na lei$ @$$$A 4om a referida 8abilita!o legal, so editados pelo 4onsel8o ,acional de KrTnsito @43,K0 ,A diversos atos normativos secundrios @na maioria das vezes, sob a forma de 0esolu!oA que possuem alcance geral, sujeitando diariamente ?s suas prescri!'es praticamente todos os cidados no territLrio nacional$)<
)* ))
/dem, p$ *;:$ 6egundo Hans Zelsen, o -ireito a aplicar forma, em todas estas 8ipLteses, uma moldura dentro da qual existem vrias possibilidades de aplica!o, pelo que " conforme ao -ireito todo ato que se manten8a dentro deste quadro ou moldura, que preenc8a esta moldura em qualquer sentido poss#vel$ +eoria Pura do Direito, op. cit., p$ <==$ )< /b idem, p$ *;*$
*)
+a rea eleitoralB a 9ei ).6&6U4/ -"Gdi'o 1leitoral) %a, remiss5es normativas ao atribuir ao !=1 a compet8ncia para e2pedir as instru5es ?ue *ul'ar convenientes $ e2ecuo deste "Gdi'o -art.2&B MR). 4om base nesta atribui!o normativa legal, foram elaboradas as principais regras que trataram das elei!'es no ano de )::=$ 7odeCse exemplificar a importTncia e a ampla utiliza!o desta remisso invocando as resolu!'es n$ ))$><G @disp5s sobre a utiliza!o do 8orrio gratuito de propaganda eleitoral reservado aos candidatos no segundo turno da elei!o presidencial de )::= e aprovou o plano de m#dia das inser!'esA e n$ ))$)=* @disp5s sobre a propaganda eleitoral e as condutas vedadas aos agentes pblicos em campan8a eleitoralA$)> O mesmo se di'a da pol#tica ambiental %i2ada na 9ei 4.<&:U:1 e ;ecreto n. <<.26)U<@B com relao $s atribui5es normativas do "O+ADA:
Art.K>. &ompete ao &% AMAO I P estabelecer, mediante proposta do I.AMA, normas e critHrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras a ser concedido pelos )stados e supervisionado pelo I.AMAR II P determinar, 5uando julgar necess4rio, a realiBao de estudos das alternativas e das possGveis conse5TCncias ambientais de projetos pFblicos ou privados, re5uisitando aos Qrgos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informaEes indispens4veis para apreciao dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatQrios, no caso de obras ou atividades de significativa degradao ambiental, especialmente nas 4reas consideradas patrimMnio nacionalR 6...? $I P estabelecer, privativamente, normas e padrEes nacionais de controle da poluio por veGculos automotores, aeronaves e embarcaEes, mediante audiCncia dos MinistHrios competentesR $II P estabelecer normas, critHrios e padrEes relativos ao controle e L manuteno da 5ualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os DGdricosN.
AtualmenteB a tcnica da remisso normativa vem sendo muito utili,ada no tocante $s a'8ncias re'uladorasB a e2emplo do ?ue acontece com a A'8ncia +acional de =aCde X A+= -art.&2 da 9ei <.4/4U<:)B a A'8ncia +acional do PetrGleo X A+P -art. 1/B RO da 9ei <.)6:U<6)B a A'8ncia +acional de !elecomunica5es X A+A!19 -art.1<B RMRB da 9ei <.)62U<6)B dentre outras. 5.5) O% *o#ere% $orm &i(o% im*l10i&o%. +outros casosB pormB no raramente a lei nada estabelece em seu te2toB o ?ue no a%astaB por si sGB a compet8ncia re'ulamentar da autoridade administrativa encarre'ada de ,elarB da mel>or %ormaB pelo seu cumprimentoB bem comoB sobretudoB pelo cumprimento dos ditames constitucionais. !rataEse a# de *o#ere% $orm &i(o% im*l10i&o%B ?ue decorrem da prGpria ra,o de ser da compet8ncia administrativa %i2ada na "onstituio: Y interessante recon8ecer a exist(ncia de compet)ncias implcitas% sobretudo em razo da for!a normativa da 4onstitui!o, da necessidade de concretizar seus preceitos e dos efeitos decorrentes dos princ#pios constitucionais antes comentados$ doutrina dos c8amados poderes implcitos ,implied po-ers. " clssica no direito americano, tendo, inclusive, irradiado sua compreenso para o constitucionalismo contemporTneo$ @$$$A ,esse sentido, ainda quando a compet(ncia normativa no esteja expressamente determinada na norma, " poss#vel deduziCla recorrendo a uma interpreta!o final#stica ou sistemtica da mesma$ questo gan8a relevTncia quando se trata de interpreta!o de normas constitucionais, sobretudo em decorr(ncia do postulado 8ermen(utico de acordo com o qual
)>
/b idem, p$ *;)$
*<
deve ser assegurado o entendimento que maior eficcia l8e confira$ @$$$A ,o se pode, desta feita, considerar tais compet(ncias como um privil"gio da dministra!o, pois esto necessria e estritamente ligadas ao alcance de objetivos constitucionais, possuindo nature/a instrumental$ 7ara evitar que a ado!o da t"cnica das compet(ncias impl#citas signifique adeso ? mxima maquiav"lica de que os &ins justi&icam os meios, " tamb"m sumamente importante assegurar seu exerc#cio rigidamente subordinado aos princ#pios e valores constitucionais$ Kamb"m no custa ressaltar que tais compet(ncias devem profundo respeito aos princ#pios da reserva legal e da preemin(ncia da lei$)D 5.9) A &80$i0 # #e%le6 li2 !"o =$"o #mi&i# $o Br %il). =alienteEse ?ue a remisso deve obedecer a certos parAmetros normativos prE%i2ados na prGpria lei -standards)B sob pena de se con%i'urar uma indevida dele'ao de %uno le'islativa ao 12ecutivoB c>amada pela doutrina de #e%le6 li2 !"o e no admitida no ordenamento brasileiro: .m nosso entendimento, a questo deve ser tratada com cautela$ 7ara adequa!o ao ordenamento jur#dico brasileiro, a lei atributiva de determinada parcela de poder normativo depende do estabelecimento m#nimo de standards suficientes ao exerc#cio de tal fun!o$ +em por isso, o m#nimo que se exige do 4ongresso " a predetermina!o das finalidades e a medida do poder que se transfere$ -eve existir, na li!o de 1arcos Iuruena Billela 6outo, %um in#cio de legisla!o apta a confirmar, dentro de limites determinados, a normatiza!o secundria do Lrgo delegado; se abdica do seu dever de legislar, transferindo a outros a responsabilidade pelas alternativas pol#ticas e diretrizes a seguir, a invalidade seria patente&$ exist(ncia desse %in#cio de legisla!o& caracterizaria, bem se percebe, remisso normativa, adequada ao ordenamento, e no mera deslegaliza!o$ 3 oposto ao que aqui se propugna representaria, na concep!o defendida, indevida [ e em branco [ delega!o de fun!o legislativa$)= ;everasB de acordo com a "onstituio Federal de 1<::B a dele'ao le'islativa somente poss#vel nos casos e se'undo o procedimento e2pressamente previstos em seu art. 4:. Fora da# >aver il#cito constitucionalB consoante * se posicionou o =!F:
A1U% DI#)"A D) I &% !"I"+&I% A(IDAD) - ()I )!"AD+A( -+) %+"%#/A A% ,%D)# )S)&+"I$% A ,#)##%/A"I$A D) DI!,%#, %#MA"I$AM) "), !%.#) MA"V#IA "#I.+"A#IA - D)()/A1U% ()/I!(A"I$A )S")# A - MA"V#IA D) DI#)I"% )!"#I"% - ,%!"+(AD% DA !),A#A1U% D) ,%D)#)! ,#I &0,I% DA #)!)#$A A.!%(+"A D) ()I )M !) "ID% 3%#MA( - ,(A+!I.I(IDAD) *+#0DI&A &% $) I) &IA DA !+!,) !U% D) )3I&A&IA DA! %#MA! ()/AI! IM,+/ ADA! - M)DIDA &A+")(A# D)3)#IDA. - A essCncia do direito tribut4rio - respeitados os postulados fi@ados pela
prQpria &onstituio - reside na integral submisso do poder estatal a rule of law. A lei, en5uanto manifestao estatal estritamente ajustada aos postulados subordinantes do te@to consubstanciado na &arta da #epublica, 5ualifica-se como decisivo instrumento de garantia constitucional dos contribuintes contra eventuais e@cessos do ,oder )@ecutivo em matHria tributaria. &onsideraEes em torno das dimensEes em 5ue se projeta o princGpio da reserva constitucional de lei. - A nova &onstituio da #epublica revelou-se e@tremamente fiel ao postulado da separao de poderes, disciplinando, mediante regime de direito estrito, a possibilidade, sempre e@cepcional, de o ,arlamento proceder a delegao legislativa e@terna em favor do ,oder )@ecutivo. A delegao legislativa e@terna, nos casos em 5ue se apresente possGvel, sQ pode ser veiculada mediante resoluo, 5ue constitui o meio formalmente idMneo para consubstanciar, em nosso sistema constitucional, o ato de outorga parlamentar de funEes normativas ao ,oder )@ecutivo. A resoluo no pode ser validamente substituGda, em tema de delegao legislativa, por lei comum, cujo
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/b idem, p$ *;;C):*$ /b idem, p$ *;>C*;D$
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processo de formao no se ajusta a disciplina ritual fi@ada pelo art. ;K da &onstituio. A vontade do legislador, 5ue substitui arbitrariamente a lei delegada pela figura da lei ordin4ria, objetivando, com esse procedimento, transferir ao ,oder )@ecutivo o e@ercGcio de competCncia normativa primaria, revela-se irrita e desvestida de 5ual5uer efic4cia jurGdica no plano constitucional. O Executivo no pode, fundando-se em mera permisso legislativa constante de lei comum, valer-se do regulamento delegado ou autorizado como sucedneo da lei delegada para o efeito de disciplinar, normativamente, temas sujeitos a reserva constitucional de lei. - o basta, para 5ue se legitime a atividade estatal, 5ue o ,oder ,Fblico tenDa promulgado um ato legislativo. ImpEese, antes de mais nada, 5ue o legislador, abstendo-se de agir ultra vires, no Daja e@cedido os limites 5ue condicionam, no plano constitucional, o e@ercGcio de sua indisponGvel prerrogativa de faBer instaurar, em car4ter inaugural, a ordem jurGdico-normativa. Isso significa diBer 5ue o legislador no pode abdicar de sua competncia institucional para permitir ue outros !rgos do Estado como o "oder Executivo - produzam a norma ue, por efeito de expressa reserva constitucional, s! pode derivar de fonte parlamentar. % legislador, em conse5TCncia, no pode deslocar para a esfera institucional de atuao do ,oder )@ecutivo - 5ue constitui instAncia juridicamente inade5uada - o e@ercGcio do poder de regulao estatal incidente sobre determinadas categorias tem4ticas - 6a? a outorga de iseno fiscal, 6b? a reduo da base de calculo tributaria, 6c? a concesso de crHdito presumido e 6d? a prorrogao dos praBos de recolDimento dos tributos -, as 5uais se acDam necessariamente submetidas, em raBo de sua prQpria natureBa, ao postulado constitucional da reserva absoluta de lei em sentido formal. - #raduz situao configuradora de il$cito constitucional a outorga parlamentar ao "oder Executivo de prerrogativa jur$dica cuja sedes materiae - tendo em vista o sistema constitucional de poderes limitados vigente no %rasil - s! pode residir em atos estatais prim&rios editados pelo "oder 'egislativo N 6ADIM& 9=J;:,), #el. Min. &elso de Mello, julgamento em 97:W;:9JJ<?.
5.>) Re6ul me$&o% E?e0u&i(o% e Re6ul me$&o% Au&@$omo%. A doutrina %a, al'umas classi%ica5es sobre os re'ulamentos. A principal delas ?ue a classi%ica os re'ulamentos em e@ecutivos e autMnomos. !udo o ?ue %oi dito lin>as atr sB aplicaEse aos regulamentos executivos, por meio dos ?uais se busca toEsomente asse'urar a fiel e@ecuo da lei -"FB art.:)B MO). +o inovam a ordem *ur#dicaB pois visam apenas desdobrar os comandos normativos da lei a %im de mel>or instrumentali,ar a sua aplicao pelos seus destinat riosB em especial os a'entes administrativos. =o estes os re'ulamentos atualmente previstos no .rasilB onde sG os atos le'islativos podem inovar na ordem *ur#dica -%ontes prim rias do ;ireito). Os re'ulamentosB como atos administrativosB so %ontes secund rias do ;ireito. F os regulamentos aut(nomos -tambm c>amados de independentes)B inovam a ordem *ur#dicaB no sendo admitidos pela "arta Da'na de 1<::B >a*a vista as 'arantias individuais asse'uradas pelo princ#pio da le'alidade -"FB art./YB MM)B se'undo o ?ual somente os atos le'islativos podem criarB modi%icar ou e2tin'uir direitos e obri'a5es. +o .rasilB sob a 'ide da atual "arta Da'naB apenas se admitiu a superveni8ncia de re'ulamentos aut3nomos em situa5es e2cepcionais autori,adas pela prGpria "onstituioB no tocante aos re'ulamentos editados por al'uns Gr'os do 12ecutivo cu*a compet8ncia normativa era prevista anteriormente a 1<::B pelo pra,o de cento e oitenta dias prorro' vel por leiB na %orma do art.2/B M do A;"!. +o obstanteB al'uns doutrinadores entendem ?ue a 1menda "onstitucional n.&2U2@@1 teria e2cepcionalmente criado outra espcie de re'ulamento aut3nomo entre nGsB ao modi%icar o art.:)B OMB da "arta Da'naB passando a admitir ?ue o Presidente da 0epCblica possa disporB
*D
mediante decretoB sobre: a? organiBao e funcionamento da administrao federal, 5uando no implicar aumento de despesa nem criao ou e@tino de Qrgos pFblicosR b? e@tino de funEes ou cargos pFblicos, 5uando vagos. 1ssa no propriamente a opinio de "elso Ant3nio .andeira de DelloB para ?uem o ;ireito brasileiro apenas admite a e2ist8ncia de re'ulamentos e2ecutivosB sendo e?u#voco imaginar que o art$M>, B/, da 4onstitui!o do 7a#s introduziu em nosso -ireito os c8amados %regulamentos independentes ou %aut5nomos& encontradi!os no -ireito europeu$ )G 1m relao ao disposto na letra Za[ do inciso OMB nada de aut3nomo se e2trai propriamenteH * no ?ue concerne ao previsto na letra Zb[B o autor at admite >aver a# certa inovaoB na medida em ?ue o 12ecutivo e2tin'ue %un5es e car'os ?ue >aviam antes sido criados por lei. 4om efeito, se o 48efe do .xecutivo no pode nem criar nem extinguir Lrgo, nem determinar qualquer coisa que implique aumento de despesa, que pode ele, ento, fazer, a t#tulo de dispor sobre %organiza!o e funcionamento da dministra!o 9ederal\& Onicamente transpor uma unidade orgTnica menor que esteja encartada em unidade orgTnica maior para outra destas unidades maiores [ como, por exemplo, passar um departamento de um dado 1inist"rio para outro 1inist"rio ou para uma autarquia, e viceCversa; uma diviso alocada em certo departamento para outro departamento, uma se!o pertencente a determinada diviso para outra diviso; e assim por diante$ 7ode, ainda, redistribuir atribui!'es preexistentes em dado Lrgo, passandoCas para outro, desde que sejam apenas algumas das atribui!'es dele [ pois, se fossem todas, isto equivaleria a extinguir o Lrgo, o que " vedado pela 4onstitui!o$ .ste " o regulamento previsto no art$ M>, B/, %a&$ 1era compet(ncia para um arranjo intestino dos Lrgos e compet(ncias j0 criados por lei$ 4omo " poss#vel imaginar que isto " o equivalente aos regulamentos independentes ou aut5nomos do -ireito europeu, cuja compostura, sabidamente, " muit#ssimo mais ampla\ noteCse, por fim, que neste mesmo art$ M>, B/, j agora na letra %b&, est contemplado um caso em que " permitido ao .xecutivo expedir ato concreto de sentido contraposto a uma lei, pois ali se prev( a possibilidade de o 7residente da 0epblica extinguir cargos vagos$ 4omo os cargos pblicos so criados por lei, sua extin!o por decreto, tal como ali prevista, implica desfazer o que por lei fora feito)M$ 1m suma: entre nLs, por for!a dos arts$ DJ, //, M>, B/, e <G da 4onstitui!o, s1 por lei se regula liberdade e propriedade2 s1 por lei se imp*e obriga *es de &a/er ou n!o &a/er. Bale dizer: restri !o alguma liberdade ou propriedade pode ser imposta se n!o estiver previamente delineada% con&igurada e estabelecida em alguma lei% e sL para cumprir dispositivos legais " que o .xecutivo pode expedir decretos e regulamentos$); Fato ?ue o tratamento *ur#dico dado aos re'ulamentos no ;ireito brasileiro di%ere da?uele e2istente em outros pa#ses. A?ui o vetor constitucional ?ue contempla o princ#pio da le'alidade deveras %orte para se admitir 'enericamente compet8ncias normativas prim rias atribu#das ao 12ecutivo. PredominaB entoB a %i'ura do re'ulamento e2ecutivo. O contr rio se v8B por e2emploB na FranaB onde a prGpria "onstituio prev8 e2pressamente um rol aberto de matrias a%etas ao campo normativo re'ulamentarB ou se*aB > 'rande espao para re'ulamentos aut3nomos. "on%orme e2plica Fabr#cio Dota: 4abe, neste momento, alertar para a aplica!o irrefletida da anlise do regulamento aut5nomo constante da 4onstitui!o francesa de *;DM ao ordenamento brasileiro$ 4arta francesa separa o
)G )M
4urso de -ireito dministrativo$ )>$ ed$ 6o 7aulo: 1al8eiros, )::G, p$<<*$ Idem% p$ <<)C<<<$ ); 4elso nt5nio, ib idem, p$ <<;$
*=
dom#nio da lei @art$ <>A do dom#nio do regulamento @art$<GA, sendo exaustivamente enumeradas somente as mat"rias que comp'e o primeiro dom#nio$ ,a li!o de Iean 0ivero, %no domnio da lei% o legislador " o nico sen8or; mas ", ao mesmo tempo, prisioneiro; sendo sL ele competente para estatuir acerca das mat"rias que l8e so reservadas, " incompetente em rela!o a todas as outras$ @$$$A o domnio do regulamento deduzCse, pois, a contrrio, da enumera!o das mat"rias legislativas dada no artigo <>J: sL por esta enumera!o " limitado&$ pesar disto, a interpreta!o conferida pelo 4onsel8o de .stado ao dispositivo ressalta a vincula!o dos regulamentos aut5nomos aos princ#pios gerais do -ireito dministrativo$ ,o ordenamento brasileiro, como se viu, aplicaCse como regra o princ#pio da prefer(ncia da lei, que l8e confere maior status 8ierrquico incompat#vel com a enumera!o taxativa de mat"rias$ compet(ncia normativa do .xecutivo, ao contrrio, por ser excepcional, deve ser interpretada restritivamente$ 4onstitui!o brasileira disp'e em sentido inverso da 4onstitui!o francesa: o dom#nio do regulamento " expressamente delimitado e, no caso do regulamento executivo, sempre subordinado ? lei$<: 5.A) O,ri6 !Be% *rimri % =ori6i$ri %) e o,ri6 !Be% %u,%i#iri % =#eri( # %). Mmportante destacarB aindaB ?ue o %ato de os re'ulamentos e2ecutivos no inovarem na ordem *ur#dica no impede ?ue eles especi%i?uem certas normas de conduta diretamente decorrentes das normas de conduta institu#das pela lei. OraB um re6ul me$&o Cue *e$ % re*e&i%%e &e?&u lme$&e o Cue 0o$%& $ lei %eri i$<&il . K per%eitamente admiss#vel ?ue o re'ulamentoB buscando 'arantir a %iel e2ecuo da leiB estabelea certas condutas a serem se'uidas pelos a'entes administrativos e pelos administradosB como mero desdobramento das obri'a5es le'ais. .ssa proibi!o de inova!o deve ser entendida em seus devidos termos [ no cabe atribuir ? afirmativa valor absoluto a ponto de tornar o regulamento intil, limitandoCse a repetir a lei$ -eve existir entre o regulamento e a lei uma rela!o de compatibilidade, e no de mera conformidade$<* no!o de regulamento de execu!o no pode ser circunscrita a uma atividade basicamente repetidora da lei$ @$$$A sempre, em maior ou menor medida [ ressalvadas, " claro, as 8ipLteses de reservas de lei, notadamente a absoluta [ 8aver espa!o para atividade criativa do poder regulamentar de execu!o$<) K precisoB entoB em cada caso concreto averi'uar se a obri'ao prevista no re'ulamento -obrigao secund&ria) simples desdobramento da obri'ao prevista na lei - obrigao origin&ria)B ou se >ouve abuso do poder re'ulamentarB isto B se a AdministraoB a prete2to de re'ulamentar uma leiB inovou indevidamente na ordem *ur#dica. 3 poder regulamentar " subjacente ? lei e pressup'e a exist(ncia desta$ Y com esse enfoque que a 4onstitui!o autorizou o 48efe do .xecutivo a expedir decretos e regulamentos: viabilizar a efetiva execu!o das leis @art$M>, /BA$ 7or essa razo, ao poder regulamentar no cabe contraria a lei @ contra legem., pena de sofrer invalida!o$ 6eu exerc#cio somente pode darCse secundum legem, ou seja, em conformidade com o contedo da lei e nos limites que esta impuser$ -ecorre da# que no podem os atos formalizadores criar direitos e obriga!'es, porque tal " vedado num dos postulados fundamentais que norteiam nosso sistema jur#dico: %ningu"m ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei]@art$Do, //, 49A$ Y leg#tima, por"m, a fixa!o de obrigaes subsidirias @ou derivadasA
<: <*
3p$ cit$, p$ *=>C*=D$ 9abr#cio 1ota, op$ cit$, p$ *D;$ <) Rustavo +inenbojm$ Oma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionaliza!o$ 0io de Ianeiro: 0enovar, )::=, p$ *DM$
*G
[ diversas das obrigaes primrias @ou originrias. contidas na lei [ nas quais tamb"m se encontra imposi!o de certa conduta dirigida ao administrado$ 4onstitui, no entanto, requisito de validade de tais obriga!'es sua necessria adequa!o ?s obriga!'es legais$ /nobservado esse requisito, so invlidas as normas que as prev(em e, em conseqW(ncia, as prLprias obriga!'es$ 6e, por exemplo, a lei concede algum benef#cio mediante a comprova!o de determinado fato jur#dico, pode o ato regulamentar indicar quais documentos o interessado estar obrigado a apresentar$ .sta obriga!o probatLria " derivada e leg#tima por estar amparada em lei$ 3 que " vedado e claramente ilegal " a exig(ncia de obriga!'es derivadas impertinentes ou desnecessrias em rela!o ? obriga!o legal; neste caso, 8averia vulnera!o direta ao princ#pio da proporcionalidade e ofensa indireta ao princ#pio da reserva legal, previsto, como vimos, no art$Do, //, da 49$ 7or via de conseqW(ncia, no podem considerarCse leg#timos os atos de mera regulamenta!o, seja qual for o n#vel de autoridade de onde se ten8a originado, que, a pretexto de estabelecerem normas de complementa!o da lei, criam direitos e imp'em obriga!'es aos indiv#duos$ Haver, nessa 8ipLtese, indevida interfer(ncia de agentes administrativos no Tmbito da fun!o legislativa, com flagrante ofensa ao princ#pio da separa!o dos 7oderes insculpido no art$) o da 49$ 7or isso, de inegvel acerto a afirma!o de que s por lei se regula liberdade e propriedade; s por lei se impe obrigaes de fazer ou no fazer, e s para cumprir dispositivos legais que o Executivo pode expedir decretos e regulamentos$<< Feitas todas estas pondera5esB cabe transcrever a lio de "elso Ant3nio .andeira de Dello sinteti,ando ?ual ser o ob*eto da compet8ncia re'ulamentar da Administrao PCblica: 3s regulamentos sero compat#veis com o princ#pio da legalidade quando, no interior das possibilidades comportadas pelo enunciado legal, os preceptivos regulamentares servem a um dos seguintes propLsitos: @/A limitar a discricionariedade administrativa% seja para @aA dispor sobre o modus procedendi da dministra!o nas rela!'es que necessariamente surdiro entre ela e os administrados por ocasio da execu!o da lei; @bA caracteri/ar &atos% situa *es ou comportamentos enunciados na lei mediante conceitos vagos cuja determina!o mais precisa deva ser embasada em #ndices, fatores ou elementos configurados a partir de crit"rios ou avalia!'es t3cnicas segundo padr'es uniformes, para garantia do princ#pio da igualdade e da seguran!a jur#dica; @//A decompor analiticamente o contedo de conceitos sintticos, mediante simples discrimina!o integral do que neles se cont"m$<> 5.D) Er6"o% 0om 0om*e&F$0i $orm &i( *rimri lo0 li2 #o% 4or #o Po#er Le6i%l &i(o. F se %alou anteriormente ?ue a %uno le'islativa e2ercida tipicamente por Gr'os ?ue inte'ram o c>amado Poder 9e'islativoB ?ueB no sentido or'AnicoB abran'e as diversas casas parlamentares e2istentes no pa#s -no Ambito %ederalB o "on'resso +acionalB composto pelo =enado Federal e pela "Amara dos ;eputadosH no Ambito estadualB as Assemblias 9e'islativasH no Ambito municipalB as "Amaras de Oereadores). +o obstanteB a prGpria "onstituio admite ?ue outros Gr'osB no inte'rantes do 9e'islativoB e2eram atipicamente a %uno le'islativa. O e2emplo cl ssico o das Dedidas ProvisGrias editadas pelo ">e%e do 12ecutivoB com %ora de lei. O mesmo ocorre com as leis dele'adas. =oB ambosB atos le'islativos. +o so meros re'ulamentos e2ecutivosB eis ?ue inovam na ordem *ur#dica. Oale di,erB trataEse a# de compet8ncia normativa prim ria -%uno le'islativa) e no compet8ncia re'ulamentar -%uno administrativa normativa).
<< <>
Ios" dos 6antos, op$ cit$, p$>:C>*$ 3p$ cit$, p$<D=$
*M
Das essa %uno le'islativa at#pica no se resume ao e2emplo das medidas provisGrias. 12istem tambm outros Gr6"o% e e$&i# #e% o% Cu i% Co$%&i&ui!"o &ri,ui 0om*e&F$0i $orm &i( *rimri B em %uno da autonomia ?ue devem dispor em respeito ao princ#pio da separao dos poderesB entendimento ?ue * encontra %ora na doutrina e na *urisprud8ncia. =eria o casoB por e2emploB dos re'imentos internos editados pelos !ribunaisB "asas Parlamentares e Gr'os do Dinistrio PCblicoB bem como certas resolu5es e2pedidas pelo "onsel>o +acional de Fustia e do "onsel>o +acional do Dinistrio PCblico. +essa lin>a de pensamentoB tais disposi5es no seriam meros re'ulamentosB masB simB atos com o mesmo 'rau >ier r?uico dos atos le'islativos eB portantoB inovadores da ordem *ur#dica. "omo e2plica Fabr#cio Dota: verifica!o da exist(ncia de autonomias consagradas pela 4onstitui!o tem importante razo de ser: os atos editados pelos Lrgos ou entidades aut5nomos, no estrito limite de suas atribui!'es, sero considerados primrios, ligados por grau de depend(ncia somente ? mesma 4onstitui!o, possuindo a natureza de lei material e, conseqWentemente, o mesmo grau 8ierrquico conferido ? lei formal$ .m outras palavras: constituiro e$ce *es ao princpio da prima/ia da lei $ inger(ncia do .xecutivo ou do 2egislativo no campo espec#fico destinado ? normatiza!o pelas entidades ou Lrgos aut5nomos consistir, por isso, em viola!o ? ordem constitucional$ 4om efeito, a 4onstitui!o da 0epblica assegura aos poderes Iudicirio e 2egislativo e ao 1inist"rio 7blico autonomia administrativa$ op!o constitucional ", mais que adequada, necessria ? configura!o do .stado de -ireito calcado na independ(ncia e 8armonia dos poderes$ ,o se admitem, no exerc#cio de cada um dos poderes, interfer(ncias rec#procas que no sejam constitucionalmente admitidas, sob pena de comprometer a necessria independ(ncia de cada qual$ independ(ncia destas institui!'es deve ser, por isso, vista como garantia do prLprio regime republicano e democrtico, tendo n#tido carter instrumental$<D 1m relao aos re'imentos internos dos !ribunaisB con%orme disp5e o art.<4B MB a, da "arta Da'na de 1<::B desde ?ue respeitem as normas sobre processo e 'arantias processuais das partesB podero dispor primariamente sobre a compet8ncia e %uncionamento dos seus respectivos Gr'os *urisdicionais e administrativos. =oB deste modoB atos de nature,a mistaB dispondoB os !ribunaisB por meio delesB tanto de compet8ncia normativa prim ria ?uanto secund ria: 3 art$ ;=, /, %a&, determina competir privativamente aos tribunais %eleger seus Lrgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observTncia das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a compet(ncia e o funcionamento dos respectivos Lrgos jurisdicionais e administrativos&$ 3 delineamento constitucional faz destes regimentos, na viso de 4arlos Fres de +ritto @ -4 *) 14C-9A, ato normativo ao mesmo tempo prim0rio e secund0rio [ primrio, no tocante ? compet(ncia e ao funcionamento dos Lrgos jurisdicionais e administrativos de cada tribunal; secundrio, no que tange ao dever de observTncia das normas processuais e de garantia das partes$<= +este mesmo sentidoB con%iraEse o se'uinte precedente do =!F:
6...? =. &om o advento da &onstituio 3ederal de 9JKK, delimitou-se, de forma mais criteriosa, o campo de regulamentao das leis e o dos regimentos internos dos tribunais, cabendo a estes Fltimos o respeito L reserva de lei federal para a edio de regras de natureBa processual 6&3, art.==, I?, bem como Ls garantias processuais das partes, Xdispondo sobre a competCncia e o funcionamento dos
<D <=
3p$ cit$, p$ *G:$ 9abr#cio 1ota, op$ cit$, p$ *G)$
*;
respectivos Qrgos jurisdicionais e administrativosY 6&3, art. J;, I, a?. I. !o normas de direito processual as relativas Ls garantias do contraditQrio, do devido processo legal dos poderes, direitos e Mnus 5ue constituem a relao processual, como tambHm as normas 5ue regulem os atos destinados a realiBar a causa finalis da jurisdio. 7. Ante a regra fundamental insculpida no art.<>, (S, da &arta Magna, a publicidade se tornou pressuposto de validade no apenas do ato de julgamento do "ribunal, mas da prQpria deciso 5ue H tomada por esse Qrgo jurisdicional. ,resente, portanto, vGcio formal consubstanciado na invaso da competCncia privativa da +nio para legislar sobre direito processual. ,recedenteO Z& 878;9, rel. Min. MaurGcio &orrCa, D* 9=.WJ.J8. <. Ao direta parcialmente conDecida para declarar a inconstitucionalidade formal dos arts. 977, par. [nico e 9<W, caput do #egimento Interno do "ribunal de *ustia do Distrito 3ederal e "erritQriosN.I8
1m relao aos atos normativos e2pedidos pelo "+F -o mesmo se aplicando aos atos do "+DP)B Fabr#cio Dota comenta o posicionamento do =!F ao considerar constitucional a 0esoluo n.@6U@/ da?uele Gr'o -?ue tratou de %i2ar procedimentos para evitar a pr tica de nepotismo no Fudici rio)B concluindoB assimB tratarEse de atos normativos prim4rios: /nteressa, contudo, especificamente a regra inscrita no art$ *:<C+, X>J, inciso /, que atribui ao 4onsel8o compet(ncia para zelar pela autonomia do 7oder Iudicirio e pelo cumprimento do .statuto da 1agistratura, podendo expedir atos regulamentares, no Tmbito de sua compet(ncia, ou recomendar provid(ncias$ .m nosso entendimento, a expresso %atos regulamentares& foi utilizada em sentido imprLprio, no dizendo respeito somente aos atos complementares necessrios ? execu!o das leis$ Kratam, ao contrrio, de atos diretamente subordinados ? 4onstitui!o, expedidos pelo 4onsel8o somente para permitir o adequado manejo de suas compet(ncias$ -e acordo com o entendimento do 6upremo Kribunal 9ederal, o 4onsel8o edita atos de car0ter normativo prim0rio, os quais retiram seu fundamento de validade e seu limite diretamente do X>J do art$ *:<C+ da 4onstitui!o, tendo como finalidade desenvolver os prLprios contedos lLgicos ligados ?s suas compet(ncias$ Y dizer: os atos normativos expedidos pelo 4onsel8o, no estreito limite de suas compet(ncias, encontram campo exclusivo para seu nascimento e desenvolvimento, imune ? prefer(ncia da lei, sendo a ela vedado [ e no sL a ela, mas tamb"m ao 2egislativo e ao .xecutivo [ qualquer tipo de invaso, sob pena de afronta ? 4onstitui!o$ plicamCse, pois, ao 4onsel8o, as conclus'es parciais acima delineadas$ 9inalmente, dois pontos importantes ligados ? compet(ncia normativa dos 4onsel8os podem ser destacados: aA no exerc#cio de suas compet(ncias, claro que os 4onsel8os devem respeitar as mat"rias constitucionalmente reservadas ao tratamento por lei formal; bA a compet(ncia dos 4onsel8os para %zelar pela autonomia& do Iudicirio @no caso do 4,IA e do 1inist"rio 7blico @no caso do 4,17A refor!a a necessidade de respeito ao Tmbito de autonomia das institui!'es, devendo ser preservado seu espa!o de atua!o conferido pela prLpria 4onstitui!o$ 4om efeito, as mat"rias que devem ser tratadas nas leis de organiza!o judiciria e nas leis complementares de cada ramo do 1inist"rio 7blico, como consectrio lLgico e necessrio da autonomia de cada ente, no devem ser objeto de normatiza!o por parte dos 4onsel8os$<M "om e%eitoB a 0esoluo @6U2@@/ do "+F dotada de car ter normativo prim rioB dado ?ue arranca diretamente do \)YB do art. 1@&E.B da "artaEcidadB e tem como %inalidade debul>ar os prGprios conteCdos lG'icos dos princ#pios constitucionais de centrada re'8ncia de toda a atividade administrativa do 1stadoB especialmente o da impessoalidadeB o da e%ici8nciaB o da i'ualdade e o da moralidade. ;essa %ormaB compreendeEse ?ue "+F temB simB poder normativo para estabelecerB em car ter 'eral e abstratoB proibio de nepotismo. &<
<G <M
-/ );G:C-9, 0el$ 1in$ .llen Rracie, julgamento de ):Q*:Q)::=$ 3p$ cit$, p$ *M>C*MD$ <; 2eandro 7rado; 7atr#cia Keixeira$ 4p. cit.% p$ *<=$
):
1m sumaB essa 0esoluo um ato normativo prim4rio e no um simples re'ulamento e2ecutivo. 5.H) De0re&o% e ou&ro% &o% #mi$i%&r &i(o% #e e4ei&o% 0o$0re&o%. +em todos os decretosB portarias ou resolu5es %uncionam como re'ulamentos. Apesar de serem instrumentos normalmente utili,ados para esta %inalidadeB > casos em ?ue eles so e2pedidos sem ?ual?uer nature,a re'ulamentarB isto B somente t8m %orma de decretoB portaria ou resoluoB mas no estabelecem propriamente normas de conduta de car ter 'eral e abstrato. ;i,EseB entoB ?ue so &o% #e e4ei&o% 0o$0re&o%B como o casoB por e2emploB de um decreto de desapropriao ou uma portaria ?ue nomeia um servidor pCblico. Os atos de e%eitos concretos so a?ueles ?ue produ,em e%eito diretamente sobre o patrim3nio *ur#dico das pessoas a eles submetidasB no dependendoB para tantoB da intermediao de ?ual?uer outro ato. F se o ato meramente normativoB se*a leiB se*a re'ulamentoB sendo abstratos os seus e%eitosB ainda depender da pr tica de outro ato para tornar concretas as suas disposi5es. A distino deveras importante por?ue somente os atos de e%eitos concretos comportam ?uestionamento na via do mandado de se'uranaB descabendo este remdio contra atos normativos -=Cmula 244 do =!F). OutrossimB no poss#vel ?uestionamento de ato de e%eito concreto por via de controle concentrado de constitucionalidade. "on%iraEse a *urisprud8ncia do =!F sobre o tema:
&% !"I"+&I% A(. MA DAD% D) !)/+#A 1A. ()I )M ")!)O U%-&A.IM) "%. !Fmula =;;!"3. I. - !e o ato normativo consubstancia ato administrativo, assim de efeitos concretos, cabe contra ele o mandado de segurana. "odavia, se o ato - lei, medida provis!ria, regulamento - tem efeito normativo, gen)rico, por isso mesmo sem operatividade imediata, necessitando, para a sua individualizao, da expedio de ato administrativo, ento contra ele no cabe mandado de segurana, j4 5ue, admiti-lo implicaria admitir a segurana contra lei em teseO !Fmula =;;-!"3. II. !egurana no conDecidaN. 6#M! =7=;;:D3, #el. Min. &arlos $elloso, julgamento em W8:9W:=WWI? Ao direta de inconstitucionalidadeO inviabilidadeO ato normativo de efeitos concretos. 9. % Decreto (egislativo 9=9:JK, da AssemblHia (egislativa do )stado do ,iauG, impugnado, impEe a reintegrao de servidores, 5ue teriam aderido ao ,rograma de Incentivo ao Desligamento $olunt4rio do !ervidor ,Fblico )stadual 6(. est. 7.K;<:J;?. =. % edito 5uestionado, 5ue, a prete@to de sust4-los, anula atos administrativos concretos - 5uais os 5ue atingiram os servidores nominalmente relacionados - no H um ato normativo, mas ato 5ue, no obstante de alcance plural, H to concreto 5uanto a5ueles 5ue susta ou torna sem efeito. I. * da jurisprudncia do +upremo #ribunal ue s! constitui ato normativo id(neo a submeter-se ao controle abstrato da ao direta a uele dotado de um coeficiente m$nimo de abstrao ou, pelo menos, de generalidade. 7. ,recedentes 6vg. ADIn 8;8, #eBe\, de =;.K.J=, #"* 97;:7KIR ADIn K7=, &elso, D* 97.W<.JI?N. 6ADI-M&--% 9JI8, #el. Min. !epFlveda ,ertence, julgamento em =W:W;:=WW8?
MA DAD% D) !)/+#A 1A. #)!%(+1U% . 9W:=WW<, D% &% !)(Z% A&I% A( D) *+!"I1A. $)DA1U% A% )S)#&0&I% D) 3+ 1])!, ,%# ,A#") D%! MA/I!"#AD%!, )M "#I.+ AI! D) *+!"I1A D)!,%#"I$A ) !+A! &%MI!!])! DI!&I,(I A#)!. )!"A.)()&IM) "% D) ,#A^% ,A#A D)!(I/AM) "%. %#MA ,#%I.I"I$A D) )3)I"%! &% &#)"%!. I A,(I&A.I(IDAD) DA ![M+(A . =;; D% !+,#)M% "#I.+ A( 3)D)#A(. IM,%!!I.I(IDAD) D) A&+M+(A1U% D% &A#/% D) *+I^ &%M
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UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof. Durval Carneiro Neto -+A(-+)# %+"#%, )S&)"% % D) MA/I!"V#I%. 9. A proibio jurGdica H sempre uma ordem, 5ue D4
de ser cumprida sem 5ue 5ual5uer outro provimento administrativo tenDa de ser praticado. % efeito proibitivo da conduta - acumulao do cargo de integrante do ,oder *udici4rio com outro, mesmo sendo este o da *ustia Desportiva - d4-se a partir da vigCncia da ordem e impede 5ue o ato de acumulao seja tolerado. =. A #esoluo n. 9W:=WW<, do &onselDo acional de *ustia, consubstancia norma proibitiva, ue incide, direta e imediatamente , no patrimMnio dos bens juridicamente tutelados dos magistrados 5ue desempenDam funEes na *ustia Desportiva e H caracteriBada pela auto-e@ecutoriedade, prescindindo da pr&tica de ual uer outro ato administrativo para ue as suas determina,es operem efeitos imediatos na condio jurGdicofuncional dos Impetrantes. -naplicabilidade da +.mula n. /00 do +upremo #ribunal 1ederal . I. As vedaEes formais impostas constitucionalmente aos magistrados objetivam, de um lado, proteger o prQprio ,oder *udici4rio, de modo 5ue seus integrantes sejam dotados de condiEes de total independCncia e, de outra parte, garantir 5ue os juGBes dedi5uem-se, integralmente, Ls funEes inerentes ao cargo, proibindo 5ue a disperso com outras atividades dei@e em menor valia e cuidado o desempenDo da atividade jurisdicional, 5ue H funo essencial do )stado e direito fundamental do jurisdicionado. 7. % art. J<, par4grafo Fnico, inc. I, da &onstituio da #epFblica vinculou-se a uma proibio geral de acumulao do cargo de juiB com 5ual5uer outro, de 5ual5uer natureBa ou feio, salvo uma de magistHrio. <. !egurana denegadaN 6M! =<JIK:D3, #el. Min. &4rmen (Fcia, julgamento em =7:W7:=WWK?.
5.I) Co$&role #o *o#er $orm &i(o # A#mi$i%&r !"o. Por %imB traadas as bali,as constitucionais no ?ue concerne ao poder re'ulamentarB tornaEse necess rio e2aminar ?uais os mecanismos *ur#dicos de controle do e2erc#cio da %uno normativa da Administrao PCblica. PrimeiramenteB temEse o controle pelo Poder 9e'islativoB a ?uem cabe precipuamente ,elar pela sua autonomia no e2erc#cio da atividade le'i%eranteB obstando a ocorr8ncia de usurpao pelo Poder 12ecutivo. ;a# ?ue a "onstituio Federal de 1<:: prev8 a possibilidade de sustao de atos re'ulamentares ?ue e2trapolem os limites da %uno normativa secund ria: Art.)<. K da compet8ncia e2clusiva do "on'resso +acional: -...) O X sustar os atos normativos do Poder 12ecutivo ?ue e2orbitem do poder re'ulamentar ou dos limites de dele'ao le'islativaH -...) RM X ,elar pela preservao de sua compet8ncia le'islativa em %ace da atribuio normativa de outros Poderes. Ao lado dissoB o controle do poder re'ulamentar pode ser %eito pela prGpria Administrao -=Cmula )6& do =!F) ou mediante provocao do Poder Fudici rioB toda ve, em ?ue se ?uestionar a ile'alidade ou inconstitucionalidade de um ato administrativo de car ter normativo. 9) PODER DE POLJCIA +en>um direito individualB por mais precioso ?ue se*aB absolutoB pois sempre encontrar limites em outros direitos individuais eB sobretudoB em direitos coletivos. liberdade individual, no sendo absoluta, sofre necessariamente as restri!'es impostas pelo interesse coletivo$>:
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6K9, 0H4 <>*D<, 0elator: 1inistro .dgard 4osta, *=Q:DQ*;D=$
))
,o 8 direitos individuais absolutos a esta ou ?quela atividade, mas ao contrrio devero estar subordinados aos interesses coletivos$ -a# poder dizerCse que a liberdade e a propriedade so sempre direitos condicionados, visto que sujeitos ?s restri!'es necessrias a sua adequa!o ao interesse pblico$>* ;iscorrendo sobre o temaB so valiosas as palavras de "elso 0ibeiro .astosB ?uando di, ?ue no .stado de -ireito o cidado goza de um nmero bastante grande de direitos individuais, que decorrem da prLpria 4onstitui!o$ contece, entretanto, que esses direitos no so pass#veis de frui!o absoluta por parte de seus destinatrios$ ,o " da #ndole do direito, e as liberdades pblicas no fazem exce!o, conferir prerrogativas ilimitadas$ Kodo direito deve encontrar um ponto Ltimo de utiliza!o$ Y dizer, a satisfa!o de um direito individual pelo seu destinatrio no pode ferir o direito de outros indiv#duos, nem o interesse coletivo$ frui!o de um direito de forma exagerada, extremada, desproporcional acaba por desnaturar o prLprio direito$>) Fa,endo uma analo'ia com a %#sica est ticaB tal como duas %oras em sentido contr rio devem encontrar o seu ponto de e?uil#brio estruturalB cabe precipuamente ao 1stado utili,ar as re'ras do ;ireito para e?uilibrar os interesses individuais com os interesses pCblicos. Juando assim atuaB di,Ese ?ue o 1stado e2erce o seu poder de pol#cia administrativoB ?ueB se'undo LelI 9opes DeirellesB a faculdade de que dispe a dministrao !"blica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benef#cio da coletividade ou do prprio Estado$>< =obreleva acentuarB entoB ?ue o %undamento Cnico do poder de pol#cia da Administrao o interesse pCblico em prol da coletividade. =impli%icandoB o citado autor ?uali%ica o poder de pol#cia com um 'me0 $i%mo #e 4re$ 6em+ de ?ue disp5e a Administrao PCblica para conter os abusos do direito individual. 9.1) Se$&i#o m*lo e %e$&i#o e%&ri&o. "elso Ant3nio .andeira de Dello e Fos dos =antos "arval>o Fil>o identi%icam o poder de pol#cia em %e$&i#o m*lo e em %e$&i#o e%&ri&o: atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustandoCas aos interesses coletivos designaCse %poder de pol#cia&$ expresso, tomada neste sentido amplo, abrange tanto atos do 2egislativo quanto do .xecutivo$ 0efereCse, pois, ao complexo de medidas do .stado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidados$ 7or isso, nos .stados Onidos, a voz police po-er reportaCse sobretudo ?s normas legislativas atrav"s das quais o .stado regula os direitos privados, constitucionalmente atribu#dos aos cidados, em proveito dos interesses coletivos, como bem anota 4aio Kcito$ expresso %poder de pol#cia& pode ser tomada em sentido mais restrito, relacionandoCse unicamente com as interven!'es, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e espec#ficas @tais as autoriza!'es, as licen!as, as injun!'esA, do 7oder .xecutivo destinada a alcan!ar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais$ .sta acep!o mais limitada responde ? no!o de pol#cia administrativa$>>
>* >)
Ios" dos 6antos, ob$ cit$, p$==$ 4urso de -ireito dministrativo, 6o 7aulo: 6araiva, *;;=, p$*>D$ >< -ireito dministrativo +rasileiro, )<a edi!o, 6o 7aulo: 1al8eiros, *;;M, p$ **D$ >> 4elso nt5nio, 4urso de -ireito dministrativo, *>a edi!o, 6o 7aulo: 1al8eiros, )::), p$=;G$
)<
expresso poder de polcia comporta dois sentidos, um amplo e um restrito$ .m sentido amplo, poder de pol#cia significa toda e qualquer a!o restritiva do .stado em rela!o aos direitos individuais$ 6obreleva nesse enfoque a fun!o do 7oder 2egislativo, incumbido da cria!o do ius novum, e isso porque apenas as leis, organicamente consideradas, podem delinear o perfil dos direitos, elastecendo ou reduzindo o seu contedo$ Y princ#pio constitucional o de que ningu3m ser0 obrigado a &a/er ou dei$ar de &a/er alguma coisa sen!o em virtude de lei @art$Do, //, 49A$ .m sentido estrito, o poder de pol#cia se configura como atividade administrativa, que consubstancia, como vimos, verdadeira prerrogativa conferida aos agentes da dministra!o, consistente no poder de restringir e condicionar a liberdade e a propriedade$>D 9.-) Ori6em # e?*re%%"o police po2er e o em*re6o #o 0o$0ei&o $o Direi&o ,r %ileiro. "omo assinala "aio ! citoB a e2presso poder de polGcia tem a sua ori'em no direito americano -police power)B a partir do cl ssico caso .rown vs Mar_landB no ?ual %oi discutida a limitao ao direito de propriedade visando ade?u Ela aos interesses da comunidade. )4 +a verdadeB nunca >ouve acordo na doutrina acerca da noo de pol#cia como espcie particular de atividade administrativa. "lovis .e,nos considera ?ue a tentativa de formula!o de um conceito do que seja essa atividade estatal ", sem dvida, um dos mais dif#ceis temas que o jurista de 8oje pode enfrentar$ 1m sua cl ssica obra sobre o ;ireito Administrativo Alemo -ori'inal %ranc8s de 1<@))B Otto DaIer * di,ia ?ue a noo de pol#cia tin>a uma >istGria c>eia de vicissitudesB at por?ue os termos pol#cia e poder de pol#cia no sur'iram ao mesmo tempo. "lovis .e,nos ensina ?ue a e2presso %oi cun>ada na Frana no sculo RMOB para se re%erir a todos os aspectos de um 1stado bem or'ani,adoB tendo em se'uida mi'rado para o ;ireito alemo e empre'ado para identi%icar todas as atua5es estatais ?ueB ao lado do 12rcito e da FustiaB visassem asse'urar o bom estado da coisa comumN . 1ra a poca do 1stado Pol#ciaB e2presso ?ue re%lete a identidade ento e2istente entre o 1stado e a pol#cia num conte2to ?ueB nas palavras de "retella FCniorB a idia de 1stado insepar vel da idia de polGcia. PosteriormenteB com o advento do 1stado 9iberalB a doutrina *ur#dica se'uiu utili,ado o termo * consa'radoB no obstante viesse sendo adaptado $s novas concep5es do 1stado de ;ireito. F a e2presso poder de pol#cia sG veio al'um tempo depoisB sendoB como conta "retella FCniorB empre'ada pela primeira ve, em 1:26B pelo ministro Dars>al da =uprema "orte americanaB no seu voto no *ul'amento do caso .ro]n vs. DarIlandB em ?ue se discutiu a constitucionalidade de limites impostos por lei ao direito de propriedade. Oem da# o sentido amplo acima re%eridoB como atividade estatal de restrio $ liberdade e propriedade a*ustandoEas aos interesses coletivosB abran'endo inclusive os atos le'islativos. +o .rasilB se'uindo a tradio %rancesaB costumaEse empre'ar a e2presso em seu sentido estrito -atividade administrativa). K esse sentido estrito ?ue consta no art.6: do "!+ e no art.1)/B MMB da "FU::.
>D >=
Ios" dos 6antos, ob$ cit$, p$=:$ 7oder de 7ol#cia e 7ol#cia do 7oder, 0- *=)Q>$
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;e %atoB no ;ireito brasileiroB o conceito de poder de pol#cia est positivado no r&.DH #o CG#i6o Tri,u&rio N 0io$ l: &onsidera-se poder de polGcia a atividade da Administrao ,Fblica 5ue, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a pr4tica de ato ou absteno de fato, em raBo do interesse pFblico concernente L segurana, L Digiene, L ordem, aos costumes, L disciplina da produo e do mercado, ao e@ercGcio de atividades econMmicas dependentes de concesso ou autoriBao do ,oder ,Fblico, L tran5Tilidade pFblica ou ao respeito L propriedade e aos direitos individuais e coletivosN. !ambm est mencionado e2pressamente no art.1)/B MMB da "arta Da'na de 1<::B como re%er8ncia a uma das espcies de %atos 'eradores das ta2as. O =upremo !ribunal FederalB em certo *ul'adoB * en%ocou o conceito do poder de pol#cia como sendo a faculdade 5ue tem o estado de opor L liberdade do cidado as condiEes necess4rias para garantir a saFde, a vida, a segurana individual e os interesses legGtimosN .)6 "omo e2emplos de restri5es decorrentes do poder de pol#ciaB ;iG'enes (asparini cita a proibio de construir acima de certa alturaB a obri'atoriedade de observar determinado recuo de construoB o dever de denunciar doena conta'iosaB a vedao de manter certos animais na ,ona urbana ou deB nessa ,onaB promover certa lavoura. ): "onvm no restrin'ir o poder de pol#cia $s atividades desempen>adas pelos Gr'os cu*a denominao tra, a palavra pol#ciaB a e2emplo das Pol#cias DilitaresB Pol#cias "ivisB Pol#cia Federal etc. !ais Gr'os e%etivamente e2ercem parcela do poder de pol#cia estatalB mas no so os Cnicos. 9.5) Su*rem 0i 6er l e %u*rem 0i e%*e0i l. .uscando delimitar o alcance do poder de pol#cia administrativoB di%erenciandoEo de outras e2press5es de poder do 1stadoB a doutrina alemB a partir de Otto DaIerB elaborou uma distino entre a supremacia geralN e a supremacia especialN. AssimB o poder de pol#cia decorre da supremacia 'eral do 1stado perante todas as pessoas submetidas ao seu imprioB indistintamenteB e ?ue em re'ra emana diretamente da lei. +o se con%unde com outras situa5es de poder entre a Administrao determinadas pessoas ?ue com ela mantm espec#%icas rela5es de su*eioB tal como ocorre com os servidores pCblicosB a?ueles ?ue %irmam contratos com a AdministraoB bem como outros indiv#duos submetidos a disciplinas internas de certas institui5es pCblicas tais como universidadesB >ospitaisB bibliotecasB pres#dios etc. -poder disciplinar decorrente de supremacia especial). dministra!o, com base em sua supremacia geral, como regra no possui poderes para agir seno extra#dos diretamente da lei$ -iversamente, assistirCl8eCiam poderes outros, no sacveis diretamente da lei, 5uando estivesse assentada em rela !o espec&ica 5ue os con&erisse. @$$$A " inequivocadamente recon8ec#vel a exist(ncia de rela *es espec&icas intercorrendo entre o #stado e um crculo de pessoas 5ue nelas se inserem% de maneira a compor situa!o jur#dica muito diversa da 5ue atina generalidade das pessoas, e que demandam poderes espec#ficos, exercitveis, dentro de certos limites, pela prLpria dministra!o$ 7ara ficar em exemplos simpl#ssimos e 8abitualmente referidos: " diferente a situa!o do servidor pblico, em rela!o ao .stado, da situa!o das demais pessoas que com ele no travaram tal
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6K9, 016 )*<MQ-9, 0elator: 1inistro 2uiz Rallotti, )>Q:GQ*;D<$
-ireito dministrativo, Ga edi!o, 6o 7aulo: 6araiva, )::), p$*)<$
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v#nculo; " diferente, em rela!o a determinada .scola ou 9aculdade pblica, a situa!o dos que nela esto matriculados e o dos demais sujeitos que no entret"m v#nculo algum com as sobreditas institui!'es; " diferente a situa!o dos internados em 8ospitais pblicos, em asilos ou mesmo em estabelecimentos penais, daquel&outra das demais pessoas al8eias ?s referidas rela!'es; " diferente, ainda, a situa!o dos inscritos em uma biblioteca pblica circulante, por exemplo, daquela dos cidados que no a freqWentam e no se incluem entre seus usurios por jamais 8averem se interessado em matricularCse nela$ .m quaisquer destes casos apontados, os v#nculos que se constitu#ram so, para al"m de qualquer dvida ou entredvida, exigentes de uma certa disciplina interna para funcionamento dos estabelecimentos em apre!o @$$$A$ 3 que aqui se quer real!ar " que os atos encartados no Tmbito das rela!'es de sujei!o especial no se enquadram no campo do 7oder de 7ol#cia, isto ", das limita!'es administrativas ? liberdade e ? propriedade$>; Ale2andre Da,,a adverte ?ue a teoria da supremacia especial foi muito pouco estudada pela doutrina brasileira, sendo dif#cil prever o impacto que sua aplica!o, capaz de reduzir as garantias inerentes ? legalidade, causaria num pa#s de curta 8istLria democrtica$ 4onv"m lembrar que a utiliza!o da referida teoria foi abandonada na maioria dos pa#ses europeus, principalmente pelo vi"s autoritrio de alguns desdobramentos de sua aplica!o$ 3 maior risco est na utiliza!o das rela!'es de sujei!o especial como pretexto para limitar indevidamente a liberdade dos cidados, criando deveres e proibi!'es estabelecidos sem o debate democrtico do 7oder 2egislativo$D: 9.9) Di%&i$!"o e$&re *o#er #e *ol10i e o% *o#ere% KierrCui0o e #i%0i*li$ r. "omo dito acimaB o poder disciplinar envolve a apurao de in%ra5es e aplicao de penalidades aos servidores pCblicos e demais pessoas su*eitas $ disciplina administrativaB se'undo uma relao de %u*rem 0i e%*e0i lB no abran'endo as san5es impostas a particulares no submetidos $ disciplina interna da Administrao. +este ultimo caso trataEse de poder de pol#ciaB decorrente da supremacia 'eral. PodeEse di,er ?ue en?uanto o poder de pol#cia est voltado para o pCblico e2ternoB o poder >ier r?uico e o poder disciplinar so e2press5es da autoridade e2ercida pela Administrao em relao ao seu pCblico internoB ou se*aB a?ueles ?ue com ela mant8m al'um v#nculo %uncional ou ?ue este*am mais prG2imos da estrutura administrativaB su*eitandoEseB por issoB a uma disciplina mais ri'orosa. Por %ora da >ierar?uia e2istente no interior da AdministraoB caber $ autoridade superior editar atos normativosB dar ordensB controlar atividadesB anular atos ile'aisB revo'ar atos inconvenientes ou inoportunosB aplicar san5esB avocar atribui5esB desde ?ue no se*am da compet8ncia e2clusiva do Gr'o ou a'ente subordinadoB bem como dele'ar atribui5esB ?ue no l>e se*am privativas. Hierarquia " o escalonamento em plano vertical dos Lrgos e agentes da dministra!o que tem como objetivo a organiza!o da fun!o administrativa$ . no poderia ser de outro modo$ Kantas so as atividades a cargo da dministra!o 7blica que no se poderia conceber sua normal realiza!o sem a organiza!o, em escalas, dos agentes e Lrgos pblicos$ .m razo desse escalonamento firmaCse uma rela!o jur#dica entre os agentes, que se denomina de relao hierrquica. -o sistema 8ierrquico na dministra!o decorrem alguns efeitos espec#ficos$ 3 primeiro consiste no poder de comando de agentes superiores sobre outros 8ierarquicamente inferiores$ .stes, a seu turno, t(m dever de obedincia
>; D:
4elso nt5nio, op$ cit$, p$M:*CM:)$ 4p. cit., p$ M)$
)=
para com aqueles cabendoCl8es executar as tarefas em conformidade com as determina!'es superiores$ 3utro efeito da 8ierarquia " o de fiscalizao das atividades desempen8adas por agentes de plano 8ierrquico inferior para verifica!o de sua conduta no somente em rela!o ?s normas legais e regulamentares, como ainda no que disser respeito ?s diretrizes fixadas por agentes superiores$ -ecorre tamb"m da 8ierarquia o poder de reviso dos atos praticados por agentes de n#vel 8ierrquico mais baixo$ 6e o ato contiver v#cio de legalidade, ou no se coadunar com a orienta!o administrativa, pode o agente superior rev(Clo para ajustar a essa orienta!o ou para restaurar a legalidade$ 7or fim, derivam do escalonamento 8ierrquico a delegao e a avocao$ -elega!o " a transfer(ncia de atribui!'es de um Lrgo para outro no aparel8o administrativo, como resume 4retella Inior$ 3 poder de delega!o no " irrestrito e, por isso, no atinge certas fun!'es espec#ficas atribu#das a determinados agentes; a delega!o abrange fun!'es gen"ricas e comuns da dministra!o$ 4uidaCse de fato administrativo que vislumbra maior efici(ncia na a!o dos administradores pblicos e que reclama expressa defini!o das atribui!'es delegadas$ avoca!o " o fato inverso$ trav"s dela, o c8efe superior pode substituirCse ao subalterno, c8amando a si @avocandoA as quest'es afetas a este, salvo quando a lei sL l8e permita intervir nelas apLs a deciso dada pelo subalterno$ crescenteCse que a avoca!o, embora efeito do sistema 8ierrquico, no deve ser disseminada em profuso, uma vez que as regras normais de compet(ncia administrativa$ -a# seu carter de excepcionalidade$ LelI 9opes Deireles adverte ?ue o poder disciplinar um poderEdeverB pois o superior >ier r?uico tem o poder e o dever de punir o seu subordinado %altanteB sob pena de ser en?uadrado no crime de condescend8ncia criminosa -"PB art.&2@). =alienteEseB pormB ?ue a punio disciplinar tem %undamento substancial diverso da punio penalB da# por?ueB inclusiveB no est vinculada a prvia tipi%icao le'al. Mmportante destacar ?ue no Ambito dos Poderes 9e'islativo e Fudici rioB ?uando seus membros e2ercem suas atividades t#picas -le'islao e *urisdio)B no e2iste >ierar?uia no ?ue di, respeito a suas %un5es institucionaisB >avendoB na verdadeB distribuio de compet8ncias e2ercidas com independ8ncia. Lierar?uiaB no sentido a?ui estudadoB somente e2iste ?uando se tratar de %uno administrao atipicamente e2ercida no Ambito de um desses Poderes. ,a administra!o, sobreleva o aspecto prtico e concreto$ ,as outras fun!'es estatais, dada a prLpria natureza, diferem os pressupostos de organiza!o$ ,o 7oder 2egislativo como no Iudicirio no 8 propriamente 8ierarquia$ ,um, o princ#pio inspirador estrutural " o da igualdade ou paridade dos Lrgos, noutro, a independ(ncia de seus Lrgos componentes$ .ntre os Lrgos do 2egislativo 8 uma igualdade fundamental, que no permite qualquer aplica!o do princ#pio$ 3s representantes pol#ticos esto no mesmo p" de igualdade$ ,o 7oder Iudicirio tamb"m no existe 8ierarquia$ .mbora 8aja instTncias, os Lrgos judiciais no apresentam entre si rela!'es de dire!o e depend(ncia, no sentido prLprio da vincula!o 8ierrquica$ 3s ju#zes de instTncia superior no so superiores 8ierrquicos dos de instTncia inferior$ 9.>) Di%&i$!"o e$&re *o#er #e *ol10i e ou&r % &i(i# #e% e%& & i%. Para di%erenciar o poder de pol#cia das atividades prestacionais do 1stadoB costumaEse ainda recorrer $ idia de ?ue o poder de pol#cia busca uma absteno por parte do administradoB ao passo ?ue o servio pCblico ou a atividades econ3micas asse'uram presta5es positivas. !al distinoB pormB nem sempre se'uraB por?ue as atividades do poder de pol#ciaB a depender do An'ulo ?ue se en2er'ueB t8m tambm um car ter prestacional. Alm dissoB o
)G
prGprio conceito de servio pCblico tambm vem sendo aos poucos modi%icado da concepo ori'inal adotada no .rasil. +a FranaB onde o conceito cl ssico de servio pCblico sempre %oi mais amplo do ?ue o adotado no .rasilB a doutrina ainda costuma tratar do servio pCblico da pol#cia administrativaB con%orme escreve 0en ">apus. 9.A) Cr1&i0 % &u i% 3 &ermi$olo6i . +o obstante se tratar de terminolo'ia de uso * consa'rado na doutrinaB no %altam cr#ticas ao termo poder de pol#ciaB consoante salienta "elso Ant3nio: KrataCse de designativo manifestamente infeliz$ .ngloba, sob um nico nome, coisas radicalmente distintas, submetidas a regimes de inconcilivel diversidade: leis e atos administrativos; isto ", disposi!'es superiores e provid(ncias subalternas$ I isto seria, como ", fonte das mais lamentveis e tem#veis confus'es, pois leva, algumas vezes, a recon8ecer ? dministra!o poderes que seriam inconceb#veis @no .stado de -ireitoA, dandoCl8e uma sobranceria que no possui, por ser imprLpria de quem nada mais pode fazer seno atuar com base na lei que l8e confira os poderes tais ou quais e a serem exercidos nos termos e na forma por ela estabelecidos$ l"m disso, a expresso poder de pol#cia traz consigo a evoca!o de uma "poca pret"rita, a do %.stado de 7ol#cia&, que precedeu ao .stado de -ireito$ Kraz consigo a suposi!o de prerrogativas dantes existentes em prol do %pr#ncipe& e que se faz comunicar inadvertidamente ao 7oder .xecutivo$ .m suma: raciocinaCse como se existisse uma %natural& titularidade de poderes em prol da dministra!o e como se dela emanasse intrinsecamente, fruto de um abstrato %poder de pol#cia&$D* +a mesma esteira de cr#ticas $ e2presso poder de pol#ciaB "arlos Ari =und%eld pre%ere utili,ar o termo Administrao %rdenadoraN para abri'ar todas as opera5es estatais de re'ulao do setor privadoB com o empre'o do poder de autoridade: substitui!o do poder de polcia pela administra !o ordenadora no " mera troca de rLtulos$ 4laro, 8 tamb"m a elimina!o de expresso inconveniente, porque ligada ? realidade jur#dica que no mais vigora$ 7or"m, o que 8, principalmente, " a substitui!o da postura metodolLgica$ -esde logo, " importante a questo do rLtulo$ ,o conv"m falar em poder de polcia porque ele: aA remete a um poder [ o de regular autonomamente as atividades privadas [ de que a dministra!o dispun8a antes do .stado de -ireito e que, com sua implanta!o, foi transferido para o legislador; bA est ligada ao modelo do .stado liberal clssico, que sL devia interferir na vida privada para regulCla negativamente, impondo deveres de absten!o e, atualmente, a 4onstitui!o e as leis autorizam outros g(neros de imposi!o; cA faz supor a exist(ncia de um poder discricionrio impl#cito para interferir na vida privada que, se pode existir em mat"ria de ordem pblica [ campo para o qual o conceito foi originalmente cun8ado [ no existe em outras, para as quais a doutrina transportouCse acriticamente, pela comodidade de seguir usando vel8as teorias$ @$$$A I a id"ia de administra!o ordenadora surge de outra ordem de racioc#nio$ 4omo ponto de partida, ela nega a exist(ncia de uma faculdade administrativa, estruturalmente distinta das demais, ligada ? limita!o dos direitos individuais$ 3 poder de regular originariamente os direitos " exclusivamente da lei$ s opera!'es administrativas destinadas a disciplinar a vida privada apresentamCse, ? semel8an!a das outras, como aplica!o de leis$ @$$$A H aqui importante novidade: enquanto a no!o de poder de pol#cia surgiu para real!ar o suposto poder de a dministra!o interferir na liberdade e propriedade, regulandoCas em nome da boa ordem da coisa
D*
4p. cit$, p$G;G$
)M
pblica, a de administra!o ordenadora nasce justamente para negClo [ e para deixar bem estampada a negativa$ +o obstante tais cr#ticasB %ato ?ue a terminolo'ia poder de pol#cia se'ue sendo amplamente utili,ada pela doutrina nacionalB at por?ueB como ditoB consta da redao do art.1)/B MMB da "arta Da'na de 1<:: e no art.6: do "Gdi'o !ribut rio +acional 9.D) Com*e&F$0i % e re % #e &u !"o. +o tocante $s compet8ncias para o e2erc#cio do poder de pol#ciaB a princ#pio as atividades de pol#cia administrativa so titulari,adas privativa ou con*untamente pela NnioB 1stadosB ;istrito Federal e Dunic#piosB tendo a "onstituio Federal buscado delimitar o campo de atuao de cada uma dessas entidades pol#ticasB de acordo com as compet8ncias le'islativas previstas nos arti'os 22B 2)B 2/ e &@. "onsoante escreve "elso Ant3nio .andeira de Dello deveCse, em concluso, entender que a atividade de pol#cia administrativa incumbe a quem legisla sobre a mat"ria, ficando, todavia, claro que a compet(ncia legislativa da Onio sobre os assuntos relacionados no art$)) no exclui compet(ncia municipal ou estadual, e, portanto, no exclui o poder de pol#cia destes, quanto aos aspectos externos ? ess(ncia mesma da mat"ria deferida ? Onio$ Haver compet(ncia concorrente quando o interesse de pessoas pol#ticas diferentes se justap'e$ ssim, em mat"ria de seguran!a e salubridade pblicas no " rara a ocorr(ncia do fato$ legisla!o municipal que regula a expedi!o de alvar de licen!a para funcionamento de locais de divertimentos pblicos prev( fiscaliza!o tamb"m da seguran!a de eventuais usurios$ .nto, cumpre que a lota!o da casa de espetculos no exceda os limites compat#veis com a seguran!a das pessoas que ali ingressam, que as portas de sa#da dos cinemas no estejam obstru#das ou dificultando a vazo do pblico em momentos de emerg(ncia$ I, aos .stados caber manter a seguran!a do mesmo pblico quando considerada sob outro aspecto$ ssim, os policiais, agentes de servi!o estadual de pol#cia de seguran!a, preveniro e reprimiro tumultos e conflitos que ameacem lesar ou lesem a comunidade e, pois, garantiro tamb"m a seguran!a dos indiv#duos presentes nos locais de divertimentos pblicos$D) 0e'istreEse ?ue o %ato de uma atividade de pol#cia ser titulari,ada por determinado ente pol#tico -NnioB 1stadosB ;istrito Federal ou Dunic#pios) e poder por ele ser e2ercida -por meio de seus Gr'osB sem personalidade *ur#dica) no impede ?ue a e2ecuo possa vir a ser trans%erida a um ente administrativo de direito pCblico -com personalidade *ur#dica) criado por lei para essa %inalidade espec#%ica. AssimB por e2emploB tendo a Nnio a compet8ncia para re'ular o sistema %inanceiro nacionalB %oi criada uma autar?uia %ederal para e2ercer essa atribuioB ?ual se*a o .anco "entral do .rasil. !emEse a# a distino ?ue costuma ser %eita entre poder de pol#cia ori'in rio e poder de pol#cia dele'ado. =e'undo a doutrinaB o poder de pol#cia ori'in rio nasce com a entidade ?ue o e2erceB sendo pleno no seu e2erc#cioB ao passo ?ue o poder de pol#cia dele'ado e2ercido por outra entidadeB atravs de trans%er8ncia le'alB sendo limitado aos termos da dele'ao e caracteri,ado essencialmente por atos de e2ecuo. Assim escreve Fos dos =antos "arval>o Fil>o:
D)
3b$ cit$, p$G)*$
);
nte o princ#pio de que quem pode o mais pode o menos, no " dif#cil atribuir ?s pessoas pol#ticas da federa!o o exerc#cio do poder de pol#cia$ final, se l8es incumbe editar as prLprias leis limitativas, de todo coerente que se l8es confira, em decorr(ncia, o poder de minudenciar as restri!'es$ KrataCse aqui do poder de pol#cia originrio, que alcan!a, em sentido amplo, as leis e os atos administrativos provenientes de tais pessoas$ 3 .stado, por"m, no age somente por seus agentes e Lrgos internos$ Brias atividades administrativas e servi!os pblicos so executados por pessoas administrativas vinculadas ao .stado$ dvida consiste em saber se tais pessoas t(m idoneidade para exercer o poder de pol#cia$ . a resposta no pode deixar de ser positiva, conforme proclama a doutrina mais autorizada$ Kais entidades, com efeito, so o prolongamento do .stado e recebem deste o suporte jur#dico para o desempen8o, por delega!o, de fun!'es pblicas a ele cometidas$ /ndispensvel, todavia, para a validade dessa atua!o " que a delega!o seja feita por lei formal, originria da fun!o regular do 2egislativo$ 3bserveCse que a exist(ncia da lei " o pressuposto de validade da pol#cia administrativa exercida pela prLpria dministra!o -ireta e, desse modo, nada obstaria que servisse tamb"m como respaldo da atua!o de entidades paraestatais, mesmo que sejam elas dotadas de personalidade jur#dica de direito privado$ 3 que importa, repitaCse, " que 8aja expressa delega!o na lei pertinente e que o delegatrio seja entidade integrante da dministra!o 7blica$ 7or outro lado, releva destacar que a delega!o no pode ser outorgada a pessoas da iniciativa privada, desprovidas de vincula!o oficial com entes pblicos, visto que, por maior que seja a parceria que ten8am com estes, jamais sero dotadas da potestade (ius imperii necessria ao desempen8o da atividade de pol#cia$ Puando a lei confere a uma entidade administrativa o poder acima referido, dizCse que 8 na 8ipLtese poder de pol#cia delegado$D< K preciso atentar ainda para no con%undir as compet8ncias para le'islar e para e2ecutar -administrar). L atividades de pol#cia ?ue podem ser e2ercidas por 1stados e Dunic#piosB mas com base em assuntos da compet8ncia le'islativa privativa da Nnio. Ou se*aB os 1stados e Dunic#pios e2ecutam medidas de pol#ciasB porm se'uindo a le'islao nacional -"Gdi'o +acional de !rAnsitoB por e2emplo). Oale di,erB o %ato de 1stados e Dunic#pios e2ercerem poder de pol#cia nem sempre si'ni%ica ?ue possam le'islar sobre o assunto correspondente. LaveriaB nesses casosB %la'rante inconstitucionalidadeB con%orme * decidiu o =!FB por e2emploB no se'uinte *ul'ado:
I &% !"I"+&I% A(IDAD). Ao direta. (ei n. 9.J=<:JK, do Distrito 3ederal. "rAnsito. Iluminao interna dos veGculos fecDados. %brigatoriedade em certo perGodo, 5uando se apro@imem de blitB ou barreira policial. ,reviso de penalidades pecuni4rias 5ue defina o ,oder )@ecutivo. Inconstitucionalidade aparente. %fensa ao art. ==, SI, da &3. (iminar deferida. &ompetCncia legislativa privativa da +nio. $oto vencido. )m sede de liminar, aparenta ofensa ao art. ==, SI, da &3, a lei distrital 5ue torna obrigatQria, sob pena pecuni4ria a ser definida pelo ,oder )@ecutivo, a iluminao interna dos veGculos fecDados, no perGodo das deBoito Ls seis Doras, 5uando se apro@imem de blitB ou barreira policialN 6!"3, ADI-M& I;=<:D3, #el. Min. &HBar ,eluBo, julgamento de 98:WK:=WW;?.
Das se*am reas de compet8ncia privativa de determinado ente pol#ticoB se*am reas de atuao con*unta delesB o %ato ?ue no atual conte2to da interveno estatal so mCltiplos os setores e reas de atuao do poder de pol#cia em Ambito %ederalB estadual e municipal. =e'undo ;io'o de Fi'ueiredo Doreira +etoB a pol#cia administrativa atua em ?uatro 'randes reas de interesse pCblicoB verdadeiros valores convivenciaisB ?uais se*am a se'uranaB a salubridadeB o decoro e a esttica.
D<
Ios" dos 6antos, ob$ cit$, pp$=<Q=>$
<:
A %uno de pol#cia de segurana pode ser considerada como uma atividade destinada a manter a ordem social, referida ?s pessoas, bens e institui!'es sociais em geral, e a ordem jurdica referida ao .stado e suas institui!'es$D> ;o '8nero se'uranaB destacaEse a salubridadeB por?uanto o .stado vem tomando a si, e o faz em medida cada vez maior, a de&esa sanit0ria em inmeros setores, como o 'igi)nico% o bromatol1gico, o m3dico, o &armac)utico, o ecol1gico% o /oossanit0rio, o &itossanit0rio e, mais recentemente, o gen3tico, em lista aberta$DD +o tocante ao decoroB cometeEse $ Administrao a preven!o e a represso dos mais variados tipos de comportamentos antiC"ticos e indecorosos, atentatLrios aos costumes da sociedade e a valores gregrios fundamentais$ 6ujeitamCse, assim, ?s ordens, fiscaliza!o, consentimentos e san!'es de pol#cia as express'es de pensamento, os espetculos pblicos, as reuni'es, as atividades associativas, os cultos, os costumes, a publicidade, as atividades que envolvam a f" pblica, a atividade funerria e a, no menos importante, modalidade da pol#cia das profiss'es, sempre que agridam ou pon8am em risco valores sociais conotados ? "tica e protegidos por lei$D= FinalmenteB o valor est3tica passou tamb"m a exigir do .stado contemporTneo uma crescente atua!o de pol#cia administrativa$ ,o " bastante que a conviv(ncia seja segura, salubre e decorosa, pois as sociedades desenvolvem padr'es est"ticos sempre mais elaborados e exigentes, cometendoCse ao .stado o dever de garantirCl8es um m#nimo de respeito pela 8armonia e pela beleza$ /nscreveCse neste campo de atua!o executiva de pol#cia, a est3tica urbanstica, a est3tica paisagstica e est3tica publicit0ria$DG OalendoEnos ainda dos ensinamentos de ;io'o de Fi'ueiredoB poder#amos ainda subdividir os re%eridos campos de atuao destacando setores espec#%icos de atuao da pol#cia administrativaB distribu#dos se'undo v rios critrios le'ais ditados pela pol#tica e pelas conveni8ncias da or'ani,ao administrativa do 1stadoB a saber: polGcia de costumes -preveno e represso ao crime e $s atividades sociais nocivas) , polGcia de comunicaEes -%iscali,ao de abuso de propa'andaB divers5esB espet culos pCblicos)B polGcia sanit4ria -de%esa da saCde >umana), polGcia de viao -controle de trAnsito e tr %e'o terrestreB mar#timoB areoB %luvial e lacustre), polGcia de comHrcio e indFstria -disciplina das atividades comerciais e industriais), polGcia das profissEes -%iscali,ao do e2erc#cio pro%issional), polGcia ambiental -controle da atmos%eraB 'uasB oceanosB %lora e %auna) , polGcia de estrangeiros -controle de in'resso no territGrio nacionalB concesso de passaportes etc.) , polGcia edilGcia -controle de obras e constru5es)B dentre outros. "onvm transcrever os ensinamentos do ilustre pro%essor ;iG'enes (asparini ressaltando ?ue a pol#cia administrativa uma sGB mas ?ue so variados os seus campos de atuao: atribui!o de pol#cia administrativa, sempre com essas caracter#sticas, incide sobre as mais variadas mat"rias, da# dizerCse, somente para fim didtico e para explicitar a mat"ria sobre a qual incide, que 8: polcia de ca a e pesca, destinada ? prote!o da fauna terrestre e aqutica; polcia de divers*es pblicas, voltada ? defesa dos valores sociais; polcia &lorestal% com a finalidade de proteger a flora; polcia de pesos e medidas, volvida ao controle e fiscaliza!o de pesos e medidas 2 polcia de tr6nsito e tr0&ego, destinada a garantir a seguran!a e a ordem nas estradas; polcia sanit0ria, que se preocupa com
D> DD
4urso de -ireito dministrativo, *)a edi!o, 0io de Ianeiro: 9orense, )::), p$<;)$ /dem$ D= /dem$ DG /dem$
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a prote!o da sade pblica; polcia de 0gua, destinada a vedar sua polui!o; polcia da atmos&era, preocupada em evitar a deterioriza!o do ar; polcia edilcia, que se ocupa da disciplina das constru!'es; polcia &uner0ria, voltada ao transporte e enterramento de cadveres$ 0eafirmeCse que indicado constitui apenas setores onde as normas de pol#cia se fazem sentir, no as vrias esp"cies de pol#cia administrativa$ .ssas esp"cies no existem$ 6L 8 uma pol#cia administrativa$DM 9.H) Pol10i #mi$i%&r &i( e *ol10i :u#i0iri .
A doutrina costuma apontar ?ue o poder de pol#cia poder ser preventivo -pol#cia administrativa) ou repressivo -pol#cia *udici ria)B distino oriunda do direito %ranc8s. "elso Ant3nio .andeira de Dello critica o critrio de distino com base no car ter e2clusivamente repressivo ou preventivo. ;e %atoB esse critrio no se'uroB pois > situa5es em ?ue a policia administrativa a'e com repressoB bem como outras em ?ue a pol#cia *udici ria toma medidas preventivas. Para o mestreB o que efetivamente aparta pol#cia administrativa de pol#cia judiciria " que a primeira se predisp*e unicamente a impedir ou paralisar atividades anti7sociais enquanto a segunda se preordena ? responsabiliza!o dos violadores da ordem jur#dica$D; +este mesmo sentidoB "elso 0ibeiro .astos assinala ?ue " inegvel o carter eventualmente repressivo da pol#cia administrativa, como quando desfaz passeata ou com#cio que j 8avia iniciado o processo perturbador da ordem e da tranqWilidade pblicas, por cuja manuten!o peleja o poder de pol#cia$ 3 que distingue a represso t#pica da pol#cia administrativa da judiciria " que aquela somente se justifica enquanto ainda 8ouver proveito na sua a!o, isto ", enquanto da sua aplica!o possam ainda ser evitados danos futuros$=: O poder de pol#cia administrativo muito amploB e2ercendoEse em diversas es%eras -trAnsitoB vi'ilAncia sanit riaB caa e pescaB %lorestasB edi%ica5esB vi'ilAncia mar#timaB area e de %ronteirasB rodoviasB %erroviasB pesos e medidas etc.)B ao passo ?ue o poder de pol#cia *udici rio tem por ob*etivo prec#puo a investi'ao de delitosB em au2#lio ao Poder Fudici rio. ^ mar'em de ?ual?uer distino materialB na verdade o 'rande elemento di%erenciador est no re'ime *ur#dico aplic vel. As atividades da pol#cia administrativa re'emEse por $orm % #mi$i%&r &i( %B en?uanto as da pol#cia *udici ria re'emEse por $orm % #o *ro0e%%o *e$ l. 12plica Fos dos =antos "arval>o Fil>o: 4ostumam os estudiosos do assunto dividir o poder de pol#cia em dois segmentos: a 7ol#cia dministrativa e a 7ol#cia Iudiciria$ ,o obstante, antes de tra!ar a lin8a diferencial entre cada um desses setores, cabe anotar que ambos se enquadram no Tmbito da funo administrativa, vale dizer, representam atividades de gesto de interesses pblicos$ 7ol#cia dministrativa " atividade da dministra!o que se exaure em si mesma, ou seja, inicia e completa no Tmbito da fun!o administrativa$ 3 mesmo no ocorre com a 7ol#cia Iudiciria, que, embora seja atividade administrativa, prepara a atua!o da fun!o jurisdicional penal, o que a faz regulada pelo 4Ldigo de 7rocesso 7enal @arts$ >o e seguintesA e executada por Lrgos de seguran!a @pol#cia civil ou militarA, ao
DM D;
3b$ cit$, p$*)>$ 3b$cit$, p$G*:$ =: 3b$cit$, p$*D)$
<)
passo que a 7ol#cia dministrativa o " por Lrgos administrativos de carter mais fiscalizador$ 3utra diferen!a reside na circunstTncia de que a 7ol#cia dministrativa incide basicamente sobre atividades dos indiv#duos, enquanto a 7ol#cia Iudiciria preordenaCse ao indiv!duo em si, ou seja, aquele a quem se atribui o cometimento de il#cito penal$ Bejamos um exemplo: quando agentes administrativos esto executando servi!os de fiscaliza!o em atividades de com"rcio, ou em locais proibidos para menores, ou sobre as condi!'es de alimentos para consumo, ou ainda em parques florestais, essas atividades retratam o exerc#cio de 7ol#cia dministrativa$ 6e, ao contrrio, os agentes esto investigando a prtica de crime e, com esse objetivo, desenvolvem vrias atividades necessrias ? sua apura!o, como oitiva de testemun8as, inspe!'es e per#cias em determinados locais e documentos, convoca!o de indiciados etc$, so essas atividades caracterizadas como 7ol#cia Iudiciria, eis que, terminada a apura!o, os elementos so enviados ao 1inist"rio 7blico para, se for o caso, providenciar a propositura da a!o penal$ 7or pretender evitar a ocorr(ncia de comportamentos nocivos ? coletividade, revesteCse a 7ol#cia dministrativa de carter eminentemente preventivo: pretende a dministra!o que o dano social sequer c8egue a consumarCse$ I a 7ol#cia Iudiciria tem natureza predominantemente repressiva, eis que se destina ? responsabiliza!o penal do indiv#duo$ Kal distin!o, por"m, no " absoluta, como t(m observado os estudiosos$ ,a verdade, os agentes da 7ol#cia dministrativa tamb"m agem repressivamente quando, por exemplo, interditam um estabelecimento comercial ou apreendem bens obtidos por meios il#citos$ 7or outro lado, os agentes de seguran!a t(m a incumb(ncia, freqWentemente, de atuar de forma preventiva, para o fim de ser evitada a prtica de delitos$=* "on%orme aponta 0. FriedeB deveEse ter cuidado para no con%undir a espcie de pol#cia com o Gr'o ?ue a desempen>a. -eterminado Lrgo poder realizar atividades precipuamente de pol#cia judiciria, como a 7ol#cia 4ivil, e, secundariamente, atividades de pol#cia administrativa$ 7ol#cia 9ederal, por exemplo, exerce a atividade judiciria da Onio e atividades eminentemente administrativas, como as de pol#cia mar#tima, a"rea e de fronteiras$=) 9.I) Pol10i 6er l e *ol10i e%*e0i l. Ainda sob inspirao do direito %ranc8sB a doutrina aponta ainda a distino entre pol#cia 'eral e pol#cia especial. A primeira se ocuparia dos %atores de ordem pCblicaB distribu#dos basicamente nos campos da tran?PilidadeB da se'urana e da salubridade pCblicasB nos ?uais poderia >aver re'ulamentos aut3nomos tratando das matrias. F a se'unda estaria voltada aos demais ramos de atuao da pol#cia administrativa. 1m sumaB a ,olGcia /eralN seria a?uela ?ue se ocupa da ordem pCblica -boa ordem)B na sua trilo'ia tradicional -se'uranaB tran?Pilidade e salubridade). PosteriormenteB a *urisprud8ncia %rancesa acrescentouB ao conceito de ordem pCblica 'eralB os valores esttica e moralidade pCblica. +a tradio %rancesaB por estar encarre'ada do m#nimo social necess rio -ordem pCblica)B os atos da pol#cia 'eral no necessitam de te2to le'al e2pressoB decorrendo de uma espcie de dom#nio eminente do 1stadoB podendo >aver inclusive re'ulamentos aut3nomos sobre a matria. F a ,olGcia )specialN estaria voltada para outras %inalidades de re'ulao do setor privadoB distintas da ordem pCblica 'eral. As medidas de pol#cia especial necessitam de previso e2pressa.
=* =)
Ios" dos 6antos 4arval8o, ob$ cit$, pp$=>Q=D$ 2i!'es 3bjetivas de -ireito dministrativo, 6o 7aulo: 6araiva, *;;;, p$**)$
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!odaviaB "elso Ant3nio .andeira de Dello ne'a aplicao de tal distino no ;ireito Administrativo brasileiroB no ?ual todas as atividades de pol#cia encontramEse niveladas em um mesmo patamarB >avendo sempre necessidade de lei pautando a conduta da AdministraoB no >avendo espao para re'ulamentos aut3nomos entre nGsB mas apenas re'ulamentos e2ecutivos. AdemaisB no > critrio se'uro para se distin'uir o ?ue se*a um ato de pol#cia visando $ manuteno da ordem pCblica e outro com outra %inalidade. +a prGpria Frana isso vem 'erando diver'8nciasB como ocorreu com o aludido caso do lanamento de an5es. Daral Fusten ressalta ?ue toda a doutrina %rancesa comenta essa decisoB por?ue %oi tomada em nome da ordem pCblicaB apesar de >aver um te2to le'islativo muito espec#%ico delimitando as %inalidades buscadas pelo poder de pol#cia. 1 essa inse'urana de critrios aumenta muito mais no atual conte2to do ;ireito Administrativo contemporAneoB >a*a vistaB dentre outros aspectosB a vinculao direta a normas constitucionais 'arantidoras de direitos %undamentaisB bem como a amplitude da atuao re'uladora do 1stado. 9.1L) Form % #e &u !"o. Juanto $s %ormas de atuao do poder de pol#ciaB a doutrina aponta ?uatro: ordem de pol#ciaB %iscali,ao de pol#ciaB consentimento de pol#cia e sano de pol#cia. A or#em #e *ol10i caracterizaCse por ordens e proibi!'es que se manifestam por meio de normas administrativas limitadoras e sancionadoras da conduta individual dos administrados, sobretudo ?queles que, de alguma forma, utilizam bens ou exercem atividades de efeito para toda a sociedade$ =< !rataEse de atuao re'ulamentar ?ue busca asse'urar a %iel e2ecuo da lei. s atividades de pol#cia podem se manifestar de diferentes formas$ .m algumas situa!'es 8aver uma determina!o do 7oder 7blico, dirigida ao particular, impondo a prtica ou absten!o de ato, criandoC se normalmente uma obriga!o de no fazer$ 3s atos dessa natureza so gen"ricos, alcan!ando as pessoas que se encontram em uma mesma situa!o jur#dica ou ftica prevista no ato$ -eve ser lembrado que essa forma de manifesta!o depende de previso legal, legitimando a atua!o da dministra!o quando da imposi!o de restri!'es ao exerc#cio de direitos fundamentais$=> A 4i%0 li2 !"o #e *ol10i caracteri,aEse pela observTncia feita pela dministra!o no que concerne ? forma de uso que certo bem recebe, considerando, particularmente, que o administrado, ao fazer uso de determinado bem, deve cumprir exatamente o que " estabelecido pela dministra!o$ =D !al %iscali,ao poder ser e2ercidaB por e2emploB em relao $ >i'iene de alimentos e se'urana nas constru5esB podendo inclusive ser dele'ada. 3utra forma de manifesta!o " a a!o fiscalizadora do .stado, incidindo sobre atividades que, mesmo privadas, podem atingir aos demais membros da coletividade e que, conseqWentemente, merecem o controle para se evitar abusos e danos$ atividade de fiscaliza!o vai incidir sobre as diversas reas de
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0eis 9riede, ob$cit$, p$*:;$ 4ludio +rando de 3liveira, 1anual de -ireito dministrativo, 0io de Ianeiro: /mpetus, )::<, p$DD$ =D 0eis 9riede, idem$
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atua!o dos particulares que recomendem a vigilTncia do .stado para impedir abusos que comprometam a sociedade$== O 0o$%e$&ime$&o #e *ol10i consiste na permisso dada pela dministra!o ao administrado para exercer algum ato ou para utiliza!o de determinado bem =GB o ?ue 'eralmente ocorre por meio de alvar4s, licenas e autoriBaEes. !al atuao poder ser tambm dele'ada pelo 1stado. pol#cia administrativa tamb"m se manifesta quando a dministra!o 7blica precisa se manifestar sobre o desempen8o, por particulares, de atividades que so submetidas ao controle do 7oder 7blico$ 3s atos administrativos de concordTncia so c8amados atos negociais, sendo exemplo a autoriza!o para porte de armas, a licen!a para construir e a permisso para a prtica de determinadas atividades$ Oma parcela dos atos negociais so vinculados, no podendo ser indeferidos pela dministra!o 7blica os requerimentos que so formulados de acordo com a lei, como, por exemplo, a licen!a$ .xistem atos negociais que so discricionrios, sendo os requerimentos apreciados em razo de crit"rios de conveni(ncia e oportunidade, como as autoriza!'es$=M A % $!"o #e *ol10i pode ser entendida como a penalidade aplicada pela dministra!o em virtude da inobservTncia da ordem de pol#cia=;$ !ais penalidades devem ter assento em leiB das ?uais so e2emplos a multaB a interdioB a demolioB a destruioB a inutili,aoB o embar'o etc. !rataEse de atividade indele' velB cabendo e2clusivamente ao 1stado atuar nesta %ase. +o Ambito %ederalB a 9ei <:6&U<< estabelece o pra,o de cinco anos para a aplicao das san5es de pol#cia. ,orma jur#dica sem san!o no ", normalmente, observada$ mesma regra aplicaCse ao poder de pol#cia$ 6e ele no for adequadamente aparel8ado para impor san!'es nos casos cab#veis, de nada valer o esfor!o da dministra!o na misso de coibir os comportamentos antiCsociais$ 7or estes motivos a legisla!o de pol#cia prev( diversas modalidades de san!'es a serem impostas aos indiv#duos desrespeitadores das regras impostas pelo 7oder 7blico atrav"s do poder de pol#cia$ s san!'es t(m, normalmente, o carter intimidatLrio e natureza puramente punitiva$ H, entretanto, casos em que a imposi!o visa evitar danos a pessoas ou a objetos$ s principais san!'es previstas no sistema jur#dico brasileiro so: aA multa [ estabelecida no caso concreto, de acordo com a extenso da infra!o e crit"rios discricionrios da autoridade competente; bA demolio de construo [ esta ocorre nos casos de pr"dios em ru#na ou em situa!o em que esteja expondo a vizin8an!a ou os transeuntes em risco, ou na 8ipLtese de constru!o clandestina ou em desacordo com o projeto aprovado pela 7refeitura; cA interdio de atividade [ esta san!o " imposta principalmente quando o autuado est fabricando ou vendendo produtos inadequados ao consumo ou ? finalidade a que se destina$ interdi!o, em regra, " por prazo determinado ou at" a normaliza!o da atividade; dA fec$amento de estabelecimento [ modalidade sancionatLria que se verifica nos casos de reincid(ncia reiterada ou de fabrico ou com"rcio de produtos proibidos por nocivo ? sade, ou em outros casos de atividades il#citas; eA destruio de ob%etos [ quando inadequados ou imprLprios ? sua finalidade, por motivos t"cnicos ou proibi!o$ .xemplo " a incinera!o de redes e outros equipamentos de pescaria apreendidos por estarem fora dos padr'es e especifica!'es estabelecidos pelo Lrgo responsvel pela pol#cia de pesca; fA inutilizao de g&neros [ esta 8ipLtese ocorre quando o comerciante " flagrado vendendo alimentos in natura ou industrializados, em condi!'es imprLprias para o consumo$ .xemplos: carne deteriorada, arroz e feijo carunc8ados, frutas e legumes passados; gA proibio de instalao de ind"stria ou de comrcio em
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4ludio +rando, ob$ cit$, p$DD$ 3b$cit$, p$**:$ =M 4ludio +rando, ob$ cit$, pp$DDQD=$ =; /dem$
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determinada regio ou local [ esta medida visa ? preserva!o do meio ambiente e ? boa qualidade de vida, na zona urbana, principalmente$ Kodas as san!'es referidas acima, bem como outras no arroladas, devem estar previstas em lei, e a imposi!o delas depende de pr"vio processo administrativo$ -iversas so, como visto antes, autoCexecutveis, independentemente da participa!o do Iudicirio$ .m qualquer caso, aquele que sofreu o 5nus decorrente da san!o tem o direito de recorrer ? Iusti!a, se se julgar prejudicado com a medida$ .sse direito " assegurado no art$Do, ^^^B, da 4onstitui!o 9ederal, que garante a aprecia!o pelo Iudicirio de toda e qualquer leso ou amea!a de direito$ 3 5nus da prova " do particular que investe contra o ato, em virtude do atributo de legitimidade de que goza o ato administrativo$G: 9.11) C r 0&er1%&i0 %. A doutrina aponta as se'uintes caracter#sticas do poder de pol#cia: a discricionariedadeB a vinculaoB a autoEe2ecutoridade e a proporcionalidade. Fos dos =antos salienta >aver na doutrina controvrsias ?uanto $ caracteri,ao do poder de pol#ciaB se vinculado ou discricion rioB citando as opini5es diver'entes de LelI 9opes e "elso Ant3nio. A #i%0ri0io$ rie# #e consiste na livre escol8a, pela dministra!o 7blica, dos meios adequados para exercer o poder de pol#cia, bem como, na op!o quanto ao contedo, das normas que cuidam de tal poder$G* "onvm re'istrarB todaviaB ?ue nem todos os atos de pol#cia so discricion rios. +a verdadeB nen>uma atividade da Administrao totalmente discricion riaB pois sempre e2istir al'uma car'a de vinculao nos atos administrativos. .m rigor, no .stado de -ireito inexiste um poder, propriamente dito, que seja discricionrio fru#vel pela dministra!o 7blica$ H, isto sim, atos em que a dministra!o 7blica pode manifestar compet(ncia discricionria e atos a respeito dos quais a atua!o administrativa " totalmente vinculada$ 7oder discricionrio abrangendo toda uma classe ou ramo de atua!o administrativa " coisa que no existe$ ,o caso espec#fico da pol#cia administrativa " fcil demonstrClo$ +asta considerar que, enquanto as autoriza!'es, atos t#picos da pol#cia administrativa, so expedidas no uso de compet(ncia exercitvel discricionariamente, as licen!as% igualmente e$press*es tpicas dela, so atos vinculados, consoante pac#fico entendimento da doutrina$ +asta a considera!o de tal fato para se perceber que " inexato o afirmarCse que o poder de pol#cia " discricionrio$ 7odeCse com propriedade, asseverar, isto sim, que a pol#cia administrativa se expressa ora atrav"s de atos no exerc#cio de compet(ncia discricionria, ora atrav"s de atos vinculados$G) A (i$0ul !"o existe no momento em que a norma administrativa se origina em verdadeiro liame entre os administrados e a dministra!o, na pessoa do autor @autoridade administrativaA que expediu o regulamento de pol#cia$G< atividade de pol#cia ora " discricionria, a exemplo do que ocorre quando a dministra!o 7blica outorga a algu"m autoriza!o para portar arma de fogo, ora " vinculada, nos moldes do que acontece quando a dministra!o 7blica licencia uma constru!o @alvar ou licen!a de constru!oA$ 3 certo, ento, " dizer que tal atribui!o se efetiva por atos administrativos expedidos atrav"s do exerc#cio de
G: G*
.dimur 9erreira de 9aria, 4urso de -ireito dministrativo 7ositivo, <a edi!o, +elo Horizonte: -el 0eF, ):::, pp$)*:Q)**$ 0$ 9riede, ob$ cit$, p$**:$ G) 4elso nt5nio, ob$cit$, pp$G**QG*)$ G< 0$ 9riede, ob$cit$, pp$**:Q***$
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uma compet(ncia ?s vezes vinculada, ?s vezes discricionria$ ,uma e noutra, " importante dizer, " atividade que se submete ? lei, consoante j decidiu o Kribunal de Iusti!a de 6o 7aulo, ao acentuar que o poder de pol#cia no " arbitrrio ou capric8oso e est sujeito ?s regras legais ou regulamentares, dentro de cujos limites se exercita ,8DA% 999::;<.$ ,o mesmo sentido vejaCse a 8DA% 99=>9;9. -esse modo, sempre que 8ouver abuso no exerc#cio dessa atividade, cabe o controle judicial @ 8DA% 99<::<=. e eventual responsabiliza!o patrimonial da dministra!o 7blica$ 4abe tamb"m, nesses casos, a responsabiliza!o do agente pblico autor do ato de pol#cia se agiu com dolo ou culpa$ .ssa responsabilidade poder ser tr#plice, isto ", administrativa, civil ou patrimonial e criminal$G> Fos dos =antos entende ?ue >aver discricionariedade apenas nos casos em ?ue a lei no %i2ou delimitadamente a dimenso da restrio imposta ao particularB citando o caso da proibio de pescaB %icando a car'o da Administrao di,er em ?uais rios onde dever ser observada. +outros casosB pormB ?uando a lei * cuida de delimitar bem a restrioB no poder a Administrao ampliar o seu alcanceB estando vinculada $s bali,as da lei. Das podeEse di,er ?ue este alto 'rau de vinculao raro de acontecer. O mais comum ?ue >a*a certa mar'em de discricionariedade. Ali sB consoante assinala Ale2andre Da,,aB a anlise da maioria das 8ipLteses de sua aplica!o prtica indica discricionariedade no desempen8o do poder de pol#cia$ Kodavia, " preciso fazer refer(ncia a casos excepcionais em que manifesta!'es decorrentes do poder de pol#cia adquirem natureza vinculada$ 3 mel8or exemplo " o da licen!a, ato administrativo vinculado e tradicionalmente relacionado com o poder de pol#cia$GD A u&o)e?e0u&orie# #e pode ser entendida pela possibilidade efetiva que a dministra!o tem de proceder ao exerc#cio imediato de seus atos, sem necessidade de recorrer, previamente, ao 7oder Iudicirio$G= +estes casosB poder o administrado atin'ido pelo ato buscar proteo no Fudici rioB utili,andoEseB por e2emploB de mandado de se'urana. Daria =Ilvia ;i Pietro desdobra a autoEe2ecutoridade em duas %aces: a e@igibilidade -tomada de decis5es) e e@ecutoriedade -e2ecuo das decis5es)66. "abe ressalvarB todaviaB ?ueB por opo constitucionalB determinados atos de pol#cia esto su*eitos $ reserva de jurisdioB isto B $ mani%estao prvia do Poder Fudici rio. 9o'oB t8m e2i'ibilidadeB mas no t8m e2ecutoriedade. "iteEseB por e2emploB a ?uebra de si'ilo tele%3nico -"FB art./ oB RMM e 9ei <2<4U<4). Outro e2emplo de ato administrativo ?ue no pode ser autoEe2ecutadosB demandando procedimento *udicial espec#%ico previsto em leiB o caso da cobrana de multas. A Administrao pode aplic ElasB masB >avendo resist8ncia do devedor em e%etuar o pa'amentoB sG restar a e2ecuo do valor na Fustia. ;escabe tambm $ Administrao valerEse do seu poder de pol#cia por meio medidas indiretas para obter o pa'amento da multa aplicada. K preciso ateno para di%erenciar a e2ecutoriedade do atributo de e2i'ibilidade acima estudado. ;e %atoB en?uanto a e2i'ibilidade se relaciona com o poder de obri'arB por meios indiretosB o administrado a cumprir a determinao contida no ato administrativoB a e2ecutoriedade asse'ura $ Administrao o poder de e%etiv Ela materialmenteB de %orma diretaB con%orme tambm esclarece a doutrina:
G> GD
-iogenes Rasparini, ob$ 4it$, p$*)<$ 1 NN , op. cit., p$ )DM$ G= /dem$ GG -ireito dministrativo, *<a edi!o, 6o 7aulo: tlas, p$**<$
<G
executoriedade no se confunde com a e$igibilidade, pois esta no garante, sL por si, a possibilidade de coa !o material, de e$ecu !o do ato$ ssim, 8 atos dotados de exigibilidade mas que no possuem executoriedade @$$$A gra!as ? executoriedade, quando esta exista, a dministra!o pode ir al"m, isto ", pode satisfazer diretamente sua pretenso jur#dica compelindo materialmente o administrado, por meios prLprios e sem necessidade de ordem judicial para proceder a esta compulso$ PuerCse dizer: pela exigibilidade, podeCse induzir ? obedi(ncia, pela executoriedade podeCse compelir, constranger fisicamente$ diferen!a, nas duas 8ipLteses, est apenas no meio coercitivo; no caso da exigibilidade, a dministra!o se utiliza de meios indiretos de coer!o, como a multa ou outras penalidades administrativas impostas em caso de descumprimento do ato$ ,a executoriedade, a dministra!o emprega meios diretos de coer!o, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa, utilizandoCse inclusive da for!a$ ,a primeira 8ipLtese, os meios de coer!o v(m sempre definidos na lei; na segunda, podem ser utilizados, independentemente de previso legal, para atender situa!o emergente que pon8a em risco a seguran!a, a sade ou outro interesse da coletividade$ ,em todos os atos dotados de exigibilidade so autoCexecutLrios$ Om bom exemplo so os impostos$ dministra!o no pode, coativamente, por meios prLprios, compelir o administrado a pagar o imposto devido$ ,o caso de noCpagamento dever interpor a!o judicial$ .ntretanto, poder exigir de forma indireta o cumprimento dessa obriga!o$ Y o que acontece quando condiciona a expedi!o de alvar de constru!o solicitado pelo administrado ? demonstra!o de estar ele em dia com o pagamento do imposto predial relativo ao respectivo terreno$ 4omo se v(, 8 exigibilidade mas no 8 autoC executoriedade$ prerrogativa de praticar atos e colocClos em imediata execu!o, sem depend(ncia ? manifesta!o judicial, " que representa a auto"e#ecutoriedade$ Kanto " autoCexecutLria a restri!o imposta em carter geral, como a que se dirige diretamente ao indiv#duo, quando, por exemplo, comete transgress'es administrativas$ Y o caso da apreenso de bens, interdi!o de estabelecimentos e destrui!o de alimentos nocivos ao consumo pblico$ Berificada a presen!a dos pressupostos legais do ato, a dministra!o praticaCo imediatamente e o executa de forma integral$ .sse o sentido da autoC executoriedade$ 3utro ponto a considerar " o de que a autoCexecutoriedade no depende de autoriza!o de qualquer outro 7oder, desde que a lei autorize o administrador a praticar o ato de forma imediata$ ssim, acertada a deciso segundo a qual, no exerc#cio do poder de pol#cia administrativa, no depende a dministra!o da interven!o de outro poder para tornClo efetivo$ Puando a lei autoriza o exerc#cio do poder de pol#cia com autoCexecutoriedade, " porque se faz necessria a prote!o de determinado interesse coletivo$ /mp'emCse, ainda, duas observa!'es$ primeira consiste no fato de que 8 atos que no autorizam a imediata execu!o pela dministra!o, como " o caso das multas, cuja cobran!a sL " efetivamente concretizada pela a!o prLpria na via judicial$ outra " que a autoCexecutoriedade no deve constituir objeto de abuso de poder, de modo que dever a prerrogativa compatibilizarCse com o princ#pio do devido processo legal para o fim de ser a dministra!o obrigada a respeitar as normas legais$GM 6o exemplos de situa!'es que permitem a autoCexecu!o dos atos de pol#cia, sem a interveni(ncia do 7oder Iudicirio: apreenso de g(neros aliment#cios postos ? venda em condi!'es imprLprias para o consumo; fec8amento do estabelecimento ou at" a cassa!o da respectiva licen!a para o exerc#cio do com"rcio nos casos de reitera!o do il#cito, al"m de aplica!o de multa; apreenso de equipamentos de pesca, se estiverem em desacordo com as especifica!'es estabelecidas em lei ou regulamento, ou em "pocas em que a pesca esteja proibida; apreenso de peixes pescados de taman8o menor do que o
GM
Ios" dos 6antos, ob$ cit$, pp$G:QG*$
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permitido; demoli!o de pr"dio que, em razo de sua ru#na, esteja pondo em risco a seguran!a de pr"dio vizin8o ou de pessoas; rebocamento de ve#culo que esteja obstruindo o trTnsito ou estacionado em lugar proibido; impedimento de venda de bebidas alcoLlicas em determinados locais ou dias; imposi!o de multas em virtude de desmatamento sem pr"via autoriza!o ou em virtude de polui!o etc$ .m todos os casos de atua!o executLria da dministra!o, o particular que se julgar prejudicado com a medida tem a faculdade de ingressar em ju#zo pleiteando o desfazimento do ato ou a repara!o, se o mesmo foi editado em desacordo com o direito$ 4ompete ao interessado, nesse caso, o 5nus da prova$ .le ter de provar o v#cio do ato atacado$ cobran!a de multas ou de outras vantagens pecunirias no se opera diretamente pela dministra!o$ ,esses casos, no comporta a autoCexecutoriedade$ Y indispensvel a audi(ncia do 7oder Iudicirio$ ,o 8avendo concordTncia do devedor em pagar, amigavelmente, o recurso ? Iusti!a " condi!o indispensvel para imporCl8e o dever de cumprir a obriga!o$G; A *ro*or0io$ li# #e " uma caracter#stica do poder de pol#cia que obriga que a efetiva %san!o de pol#cia& aplicada ao administrado guarde, necessariamente, uma rela!o de proporcionalidade com a viola!o de %ordem de pol#cia& realizada por ele$M: =obre o temaB discorre "elso Ant3nio .andeira de Dello: 1ormente no caso da utiliza!o de meios coativos, que, bem por isso, interferem energicamente com a liberdade individual, " preciso que a dministra!o se comporte com extrema cautela, nunca se servindo de meios mais en3rgicos 5ue os necess0rios obten !o do resultado pretendido pela lei% sob pena de v#cio jur#dico que acarretar responsabilidade da dministra!o$ /mporta que 8aja proporcionalidade entre a medida adotada e a finalidade legal a ser atingida$ via da coa!o sL " aberta para o 7oder 7blico quando no 8 outro meio eficaz para obter o cumprimento da pretenso jur#dica e sL se legitima na medida em que " no sL compat#vel como proporcional ao resultado pretendido e tutelado pela ordem normativa$ Koda coa!o que exceda ao estritamente necessrio ? obten!o do efeito jur#dico licitamente desejado pelo 7oder 7blico " injur#dica$ .ste eventual excesso pode se apresentar de dois modos: aA a intensidade da medida " maior que a necessria para a compulso do obrigado; bA a extenso da medida " maior que a necessria para a obten!o dos resultados licitamente persegu#veis$ 6erve de exemplo da primeira 8ipLtese o emprego de viol(ncia para dissolver reunio no autorizada, por"m pac#fica$ 4onfigura a segunda 8ipLtese a apreenso de toda uma edi!o de jornal ou revista, por prejudicial ? tranqWilidade ou moralidade, quando seria suficiente proibir ou obstar ? sua distribui!o unicamente nas regi'es ou locais onde sua divulga!o fosse pass#vel de ofender o bem jur#dico defendido$M* 0ui "irne 9ima alude $ %amosa %rase >iperbolicamente utili,ada por Frit, Fleiner: a polGcia no deve atirar com canDEes em pardaisN. Das o vetor de proporcionalidade no uma caracter#stica a%eta toEsomente $ sano administrativaB devendo ser respeitado em todos os Ambitos de atuao do poder de pol#cia * re%eridos. K assim ?ueB tratando especi%icamente da %iscali,ao de pol#ciaB "arlos Ari =und%eld adverte: atividade de fiscaliza!o jamais poder constituir ilimitada interfer(ncia na realidade social, transformando a dministra!o em esp"cie de %Rrande /rmo&, cujos ol8os penetrem, bisbil8oteiros e aterradores, em todos os aspectos da vida individual$ 4onstitui!o protege, no inc$ ^ de seu art$DJ, a
G; M:
.dimur 9erreira de 9aria, ob$ cit$, pp$):GQ):M$ 0$ 9riede, ob$cit$, p$***$ M* 3b$ cit$, p$G*M$
<;
intimidade e a vida privada das pessoas, fazendoCas inviolveis$ .m 8armonia, os incs$ ^/ e ^// resguardam a casa, a correspond(ncia e as comunica!'es$ casa, asilo inviolvel, sL pode ser alcan!ada por fiscaliza!o administrativa mediante pr"via autoriza!o judicial$ correspond(ncia e as comunica!'es telegrficas e de dados so inviolveis$ s comunica!'es telef5nicas sL admitem intercepta!o para a instru!o de processo penal, mesmo assim sob ordem do Iuiz; destarte, no sero atingidas por mera fiscaliza!o administrativa$ 9.1-) A Cue%&"o # #ele6 !"o #e &o% e$&e% *ri( #o%.
!ema pol8mico da doutrina di, respeito $ possibilidade de trans%er8ncia a particulares de prerro'ativas inerentes ao poder de pol#cia. O =!F * tem precedente no sentido de ?ue o e2erc#cio do poder de pol#cia e2clusivo de pessoas de direitos pCblico -A;M 1616)B tendo declarado inconstitucionais dispositivos da 9ei <4)<U<: ?ue atribu#am aos "onsel>os de Fiscali,ao Pro%issional a personalidade *ur#dica de direito privado. "on%iraEse um trec>o do *ul'ado: no parece possGvel, a um primeiro e@ame, em face do ordenamento constitucional, mediante a interpretao conjugada dos artigos <o, SIII, ==, S$I, =9, SSI$, 8W, par4grafo Fnico, 97J e 98< da &.3., a delegao, a uma entidade privada, de atividade tGpica de )stado, 5ue abrange atH poder de polGcia, de tributar e de punir, no 5ue tange ao e@ercGcio de atividades profissionaisN. +essa lin>aB Daral Fusten entende ?ue aspectos nucleares do poder de pol#cia so indele' veisB abran'endo a# as compet8ncias de cun>o normativo e de autoridade. ;everasB muitos autores sustentam a impossibilidade do e2erc#cio do poder de pol#cia por entes privadosB ?uando este*am em *o'o a liberdade dos administrados. =e'undo "elso Ant3nio .andeira de DelloB salvo 8ipLteses excepcional#ssimas @caso dos poderes outorgados aos capites de navioA, no 8 delega!o de ato jur#dico de pol#cia a particular e nem a possibilidade de que este o exer!a a t#tulo contratual$ 7ode 8aver, entretanto, 8abilita!o do particular ? prtica de ato material preparatLrio ou sucessivo a ato jur#dico desta esp"cie$ Fos dos =antos di, ?ue em re'ra a dele'ao apenas poss#vel em relao a entes pCblicosB mas admite a possibilidade de atribuio a entes privados de certas tare%as de apoio $ %iscali,ao: delega!o no pode ser outorgada a pessoas da iniciativa privada, desprovidas de vincula!o oficial com os entes pblicos, visto que, por maior que seja a parceria que ten8am com estes, jamais sero dotadas da potestade @ius imperiiA necessria ao desempen8o da atividade de pol#cia$ Puando a lei confere a uma entidade administrativa o poder acima referido, dizCse que 8 na 8ipLtese poder de pol#cia delegado$ .m determinadas situa!'es em que se faz necessrio o exerc#cio do poder de pol#cia &iscali/at1rio @normalmente de carter preventivoA, o 7oder 7blico atribui a pessoas privadas, por meio de contrato, a operacionaliza!o material da fiscaliza!o atrav"s de mquinas especiais, como ocorre, por exemplo, na triagem em aeroportos para detectar eventual porte de objetos il#citos ou proibidos$ qui o .stado no se despe do poder de pol#cia nem procede a qualquer delega!o, mas apenas atribui ao executor a tarefa de operacionalizar mquinas e equipamentos, sendoCl8e incab#vel, por conseguinte, instituir qualquer tipo de restri!o; sua atividade limitaCse ? constata !o de &atos$ 3 mesmo ocorre, alis, com a fixa!o de equipamentos de fiscaliza!o de restri!'es de pol#cia, como os aparel8os eletr5nicos utilizados pelos Lrgos de trTnsito para a identifica!o de infra!'es por excesso de velocidade: ainda que a fixa!o e a manuten!o de tais aparel8os possam ser atribu#dos a pessoas
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privadas, o poder de pol#cia continua sendo da titularidade do ente federativo constitucionalmente competente$ ,ada 8 de il#cito em semel8ante atribui!o operacional$ Daral Fusten di, ?ue vedaCse a delega!o do poder de pol#cia a particulares no por alguma qualidade essencial ou peculiar ? figura, mas porque o .stado -emocrtico de -ireito importa o monopLlio estatal da viol(ncia$ ,o se admite que o .stado transfira, ainda que temporariamente, o poder de coer!o jur#dica ou f#sica para a iniciativa privada$ /sso no significa veda!o a que algumas atividades materiais acessLrias ou conexas ao exerc#cio do poder de pol#cia sejam transferidas ao exerc#cio de particulares$ 3 que no se admite " que a imposi!o coercitiva de deveres seja exercitada por terceiros, que no agentes pblicos$ 0eportandoEnos ao estudo das %ormas de atuao do poder de pol#ciaB entendemos relativamente poss#vel a trans%er8nciaB *or leiB do poder de pol#cia no ?ue tan'e $ fiscaliBao de polGcia e ao consentimento de polGcia. F no tocante $ ordem de polGcia e $ sano de polGcia, a princ#pio pensamos tratarEse de atividades ?ue no devem ser dele'adasB cabendo e2clusivamente ao Poder PCblico. !odaviaB esta ?uesto ainda tem despertado muita pol8mica na doutrina e na *urisprud8ncia. 9.15) Limi&e% e 0o$&role #o *o#er #e *ol10i . Mmportante abordar o tema dos limites ao e2erc#cio do poder de pol#cia no tocante aos aspectos de le'alidade relacionados aos elementos dos atos administrativos em 'eral -compet8nciaB %ormaB %inalidadeB motivo e ob*eto). Puanto aos fins, o poder de pol#cia sL deve ser exercido para atender ao interesse pblico$ 6e o seu fundamento " precisamente o princ#pio da predominTncia do interesse pblico sobre o particular, o exerc#cio desse poder perder a sua justificativa quando utilizado para beneficiar ou prejudicar pessoas determinadas; a autoridade que se afastar da finalidade pblica incidir em desvio de poder e acarretar a nulidade do ato com todas as conseqW(ncias nas esferas civil, penal e administrativa$M) Mmportante ainda re'istrar ?ue o controle dos atos administrativos no .rasil pode ser e%etuado tanto pela prGpria Administrao PCblica ?uanto pelo Poder Fudici rioB * ?ue a "arta Da'na 'arantiu o pleno acesso a esteB sempre ?ue >ouver leso ou ameaa a direito -art./ oB RRRO). PortantoB adotouEse em nosso pa#s o sistema de jurisdio .nica B de ori'em in'lesaB ao contr rio do sistema %ranc8s ?ue pre'a a e2ist8ncia de !ribunais Administrativos - v.g. o "onsel>o de 1stado %ranc8s) com *urisdio especial distinta do Fudici rio 6sistema do contencioso administrativo ou de jurisdio dual). 'istema de %urisdio "nica [ s fun!'es de julgar e administrar, no sistema de jurisdi!o nica, tamb"m c8amado de sistema judicirio ou ingl(s, em razo de suas origens, so desempen8adas por Lrgos distintos, pertencentes a 7oderes diversos$ ssim, os Lrgos do .xecutivo administram, enquanto os do Iudicirio julgam$ 7or esse sistema, todos os lit#gios so resolvidos, em carter definitivo, pelo Iudicirio$ -esse modo, tanto os conflitos entre particulares como entre os particulares e o .stado, ou entre duas entidades pblicas, so solucionados por ju#zes e Kribunais do 7oder Iudicirio$ trav"s do Iudicirio, portanto, resolvemCse todos os lit#gios, sejam quais forem as partes interessadas ou a mat"ria de direito ou de fato que se discute$ @$$$A fei!oaCse ao princ#pio da triparti!o das fun!'es do .stado$ 4om efeito, por esse princ#pio cada 7oder 8 de exercer fun!o prLpria$ Puem for
M)
1aria 6Flvia -i 7ietro, -ireito dministrativo, *<a edi!o, 6o 7aulo: tlas, )::*, p$**D$
>*
encarregado de uma no pode desempen8ar outra$ ,isso est seu fundamento$ .xiste na /nglaterra, seu local de nascimento, nos .stados Onidos da m"rica do ,orte e no +rasil, entre outros pa#ses$ ,o -ireito brasileiro, via de regra: 2ei no excluir da aprecia!o do 7oder Iudicirio leso ou amea!a a direito @49, art$Do, ^^^BA, que fundamenta a institui!o do nosso sistema jurisdicional$ 3 7oder Iudicirio ", assim, o nico Lrgo competente para dizer do direito aplicvel em uma dada situa!o com o carter de coisa imodificvel, definitiva, em suma, de coisa julgada$ 'istema de %urisdio dual C Kamb"m c8amado sistema de jurisdi !o dupla, sistema do contencioso administrativo ou sistema &ranc)s, em razo de sua origem$ Kal sistema consagra duas ordens jurisdicionais$ Oma dessas ordens cabe ao Iudicirio; outra, o organismo prLprio do .xecutivo, c8amado de 4ontencioso dministrativo$ 3 Contencioso Administrativo incumbeCse de con8ecer e julgar, em carter definitivo, as lides em que a dministra!o 7blica " parte @autora ou r"A ou terceira interessada, cabendo a solu!o das demais pend(ncias ao 7oder Iudicirio$ ,esse sistema, v(Cse que a dministra!o 7blica tem uma justi!a prLpria, localizada fora do Iudicirio$ -o mesmo modo que o sistema de jurisdi!o nica, tamb"m se funda no princ#pio da separa!o dos 7oderes$ .ssa separa!o impede o julgamento de um 7oder por outro$ 6uas decis'es, como as do Iudicirio, fazem coisa julgada$ ,asceu na 9ran!a e " 8oje acol8ido na /tlia, leman8a e no Oruguai, entre outros pa#ses$ ,o +rasil, durante o /mp"rio, tentouCse sua institui!o e na 4onstitui!o de *;=G previuCse um mecanismo com esse nome, mas sem seus principais atributos, que nunca c8egou a ser implantado$M< Para e2ame desses limitesB mister se %a, >a*a um controle dos atos de pol#ciaB de sorte que contra eles cabem os recursos administrativos @recurso 8ierrquicoA e judiciais @mandado de seguran!a, a!o civil pblica, a!o popularA para obstar gravames que podem causar aos administrados, ? prLpria dministra!o 7blica e ? coletividade @interesses difusosA$M> 9.19) A #eCu # $o!"o #e *o#er #e *ol10i $o Direi&o A#mi$i%&r &i(o 0o$&em*or;$eo. ;io'o de Fi'ueiredo Doreira +eto identi%ica atualmente uma crise no conceito de poder de polGciaB decorrente do modelo administrativo com predominAncia da trans%er8ncia de atividades estatais a entes da sociedade eB em conse?P8nciaB a trans%er8ncia do prGprio poder de pol#cia ?ueB portantoB no seria prerro'ativa e2clusiva do 1stadoEAdministrador. !udo dependeria simplesmente de disposio do le'isladorB ao delimitar o uso e 'o,o dos direitos e liberdades individuais em prol do interesse pCblico. Oe*amos o teor dos seus ensinamentos: I " con8ecida de longa data a crise no conceito de poder de polcia, outro mais que se encontra defasado, j no se aceitando que possa continuar a ser definido como um %poder administrativo&, pois inegavelmente, sua titularidade no se confina a um ramo orgTnico do .stado mas se estende a todo ele, de modo que, em ltima anlise, quem o institui, para 8armonizar o uso e gozo dos direitos e liberdades individuais, inclusive a propriedade, com o interesse geral, " sempre o legislador. -esde logo, " necessrio iniciarCse, assim, como uma reflexo sobre o prLprio conceito de poder de polcia, propondoCse o abandono em definitivo da id"ia de que se est diante de um tipo especial de poder do #stado pr1prio ou e$clusivo da Administra !o Pblica% para aceitar a viso mais moderna e mais ampla, que vem tomando f5lego doutrinrio, de que se trata apenas de um tipo de &un !o estatal a ser e$ercida por 5uem receba a necess0ria compet)ncia da Constitui !o e das leis$MD
M< M>
-iLgenes Rasparini, ob$ cit$, p$GG*$ -iogenes Rasparini, ob$ cit$, p$*)G$ 1uta!'es do -ireito dministrativo, )a edi!o, 0io de Ianeiro: 0enovar, )::*$
MD
>)
Odete DedauarB contudoB critica os ?ue aludem a tal criseB de%endendo a manuteno da noo de poder de pol#cia no estudo do ;ireito Administrativo: 3utra corrente prega a elimina!o da no!o de poder de pol#cia do direito administrativo$ -entre seus representantes encontraCse o argentino Rordillo$ Oma das justificativas dessa id"ia est na amplia!o do campo do poder de pol#cia; ampliandoCse, perdeu as caracter#sticas do modelo clssico; assim a fun!o se distribuiu por toda a atividade estatal e se diluiu$ ,a verdade, ocorreu evolu!o e expanso, em decorr(ncia das necessidades e do desenvolvimento geral da vida em sociedade$ .xemplo muito claro est no amplo exerc#cio do poder de pol#cia no campo da polui!o e da prote!o do meio ambiente, algo impensvel no estgio de desenvolvimento do s"culo ^/^ e primLrdios do s"culo ^^$ 3 prLprio Rordillo, no mesmo cap#tulo de seu +ratado de Derec'o Administrativo, tomo //, parte geral, afirma que essas faculdades de limitar direitos fundamentais, em prol do bem comum, existem; e diz mais: a coa!o estatal sobre os particulares para a consecu!o do bem comum continua sendo uma realidade no mundo jur#dico$ 7arece que o ponto nuclear no entendimento de quem prega essa elimina!o " a preocupa!o com um poder de pol#cia indeterminado, independente de fundamenta!o legal, baseado num suposto dever geral dos indiv#duos de respeitar a ordem ou baseado num %dom#nio eminente& do .stado$ .ssa louvvel preocupa!o perde consist(ncia ante a realidade presente de mais solidez na concep!o de .stado de -ireito, ante o princ#pio da legalidade regendo a dministra!o e ante a maior valora!o dos direitos fundamentais$ no!o de poder de polcia permite expressar a realidade de um poder da dministra!o de limitar, de modo direto, com base legal, liberdades fundamentais, em prol do bem comum$ .ssa realidade inquestionvel " recon8ecida pelos prLprios autores que pregam a elimina!o do conceito$ 7ortanto, a no!o de poder de polcia " a expresso teLrica de um dos modos importantes de atua!o administrativa, devendo ser mantida, sobretudo no ordenamento ptrio, em que vem mencionada na 4onstitui!o 9ederal @art$*>D, //A, na legisla!o @por exemplo: 4Ldigo Kributrio ,acional, art$GMA, na doutrina e na jurisprud(ncia$M= Por outro ladoB nada impede ?ue se si'a empre'ando a e2presso poder de pol#ciaB * consa'rada pela doutrinaB deste ?ue se atente para al'uns aspectos condi,entes com o atual est 'io da democracia brasileira. "om vistas aos vetores consa'rados em nossa "arta Da'na de 1<::B deveEse abandonar a idia de ?ue o poder de pol#cia estaria a servio apenas dos interesses coletivos. 1sta concepo no cabe mais num 1stado ;emocr tico de ;ireito em ?ue se consa'ra a di'nidade da pessoa >umanaB da# por?ue Daral Fusten destaca ?ue a disciplina da autonomia privada deve levar em conta a reali,ao de direitos %undamentais e da democracia. L situa5es em ?ue a proteo de interesses individuais > de ser observadaB ainda ?ue isso no parea de imediato uma medida de interesse da coletividade. +a verdadeB os direitos e 'arantias %undamentaisB contemplados na "onstituioB possuem uma indiscut#vel dimenso pCblicaB ou se*aB no visam apenas prote'er as pessoas tratadas na sua individualidade. 0en ">apus salientaB por e2emploB ?ue na Frana emblem tica uma deciso tomada pelo "onsel>o de 1stadoB em 1<</B acerca do caso do lanamento de an5esB no ?ual se considerou ?ue o respeito ? dignidade da pessoa 8umana " uma das componentes da ordem pblica$ Daral Fusten tambm menciona este caso.
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-ireito dministrativo 1oderno, Da edi!o, 6o 7aulo: 0K, )::*, pp$<M;Q<;:$
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+essa lin>aB o *urista %ranc8s di, ?ue o poder de pol#cia envolve inclusive a proteo dos indivGduos contra eles mesmosN, ou se*aB comportamentos ?ueB $ primeira vistaB sG pre*udicariam o prGprio a'ente -e2: uso de capaceteB cinto de se'urana). A Fustia tem entendido ?ue tais medidas servem no apenas a propGsitos individuaisB por?ue tem implica5es para a sociedade como um todoB ?uando se %alaB por e2emploB em diminuir as conse?P8ncias %inanceiras dos acidentes rodovi rios ->ospitaisB pens5es etc.). +outros casosB ousamos di,er ?ue a proteo a um direito %undamental do indiv#duo deve estar at mesmo acima dos interesses da coletividadeB caso contr rio retroa'ir#amos a um modelo de 1stado coletivista ou utilit rioB em ?ue as pessoas so vistas no em sua individualidadeB mas como peas a servios da en'rena'em social. ;eveEseB por conse'uinteB abandonar a idia de ?ue o poder de pol#cia se baseia num suposto dever 'eral dos indiv#duos perante um dom#nio eminente do 1stado -poder eminente 'eral). 1ssa concepo cl ssica no se coaduna mais com um sistema constitucional impre'nado de valores e vetores normativos ?ue devem vincular sempre a atividade administrativaB ainda ?ue $ m#n'ua de disposio le'al espec#%ica.
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UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof.

Durval Carneiro Neto

OS PODERES DA ADMINISTRAO PBLICA

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6KI, 16 =*==Q-9, 0elator: 1inistro Humberto Romes de +arros, -I de :=Q*)Q*;;;$

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/b idem, p$ *;;C):*$ /b idem, p$ *;>C*;D$

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Ios" dos 6antos, op$ cit$, p$>:C>*$ 3p$ cit$, p$<D=$

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3p$ cit$, p$ *G:$ 9abr#cio 1ota, op$ cit$, p$ *G)$

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6K9, 016 )*<MQ-9, 0elator: 1inistro 2uiz Rallotti, )>Q:GQ*;D<$

-ireito dministrativo, Ga edi!o, 6o 7aulo: 6araiva, )::), p$*)<$

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4elso nt5nio, op$ cit$, p$M:*CM:)$ 4p. cit., p$ M)$

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4p. cit$, p$G;G$

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3b$ cit$, p$G)*$

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Ios" dos 6antos, ob$ cit$, pp$=<Q=>$

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3b$ cit$, p$*)>$ 3b$cit$, p$G*:$ =: 3b$cit$, p$*D)$

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Ios" dos 6antos, ob$ cit$, pp$G:QG*$

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-ireito dministrativo 1oderno, Da edi!o, 6o 7aulo: 0K, )::*, pp$<M;Q<;:$

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/b idem, p$ ;;C):$ /b idem, p$ ;>C;D$

3p$ cit$, p$ G:$ 9abr#cio 1ota, op$ cit$, p$ G)$

6K9, 016 )<MQ-9, 0elator: 1inistro 2uiz Rallotti, )>Q:GQ;D<$

3b$ cit$, p$)>$ 3b$cit$, p$G:$ =: 3b$cit$, p$*D)$