UNIDADII REGIMEN DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS.

CAPTULO I MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS 1.1 Tipos de Responsabilidad en la Constitucin y Legislacin Secundaria. El artculo 109 de la CPEUM faculta al Congreso de la Unin y las Legislaturas de los Estados para expedir, dentro de los mbitos de sus respectivas competencias, las leyes de responsabilidades de los servidores pblicos y dems normas conducentes para sancionar a los funcionarios que incurran en responsabilidades: A nivel federal, la LFRSP es la norma que reglamenta la materia de responsabilidades poltica y administrativa, as como el procedimiento de declaracin de procedencia necesario para el fincamiento de responsabilidad penal de los servidores pblicos. En cuanto a los ordenamientos supletorios de esta Ley, la misma dispone en su artculo 45, que en todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, as como en la apreciacin de las pruebas, se observarn las disposiciones del Cdigo Federal de Procedimientos Penales. Asimismo, se atendern, en lo conducente, las del Cdigo Penal. El precepto aludido se ubica en el Captulo IV del Ttulo Segundo de la Ley, que se refiere a las disposiciones comunes aplicables tanto a juicio poltico, como a declaracin de procedencia; sin embargo, la Suprema Corte de Justicia ha establecido que la disposicin tambin es aplicable al procedimiento de responsabilidad administrativa, pues la redaccin de ese artculo permite establecer con claridad que la intencin del legislador no fue limitar la aplicacin supletoria del Cdigo Federal de Procedimientos Penales a las cuestiones no previstas en la substanciacin y resolucin de los juicios polticos, sino a cualquiera de los procedimientos establecidos en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. Por su parte, el Cdigo Penal, aplicable en el Distrito Federal, por los delitos de la competencia de los tribunales comunes; y en toda la Repblica, para los delitos de la competencia de los tribunales federales, contiene el catlogo de delitos cometidos por los servidores pblicos, cuya actualizacin da lugar a la iniciacin del procedimiento de declaracin de procedencia, cuyo objeto, como explicaremos ms adelante, es remover la inmunidad de la que ciertos funcionarios pblicos gozan, para poder iniciar la tramitacin de un procedimiento en su contra, cuando se acrediten los elementos del tipo penal y su probable responsabilidad.

Finalmente, y en lo que a la responsabilidad civil concierne, el Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn, y para toda la Repblica en materia federal, contiene una regla general sobre responsabilidad del Estado por los actos cometidos por sus servidores pblicos, en observancia del artculo 111 de la Constitucin.

1.2 Materia de Reglamentacin. La LFRSP y la LFRASP en su primer artculo establecen que su objeto es la reglamentacin del Ttulo Cuarto de la CPEUM.

1.3 Sujetos de Responsabilidad. A continuacin debemos precisar quin puede ser sujeto de este tipo de responsabilidades, es decir, qu debemos entender por servidor pblico. El artculo 108 de la Constitucin establece quines son servidores pblicos, para efectos de las responsabilidades a que alude su Ttulo Cuarto. El artculo 108 de la CPEUM seala como tal a los representantes de eleccin popular (incluido el Presidente de la Repblica, pero en una categora especial), a los miembros de los poderes judiciales Federal y del Distrito Federal (DF), funcionarios, empleados y toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza es la administracin pblica federal o en el DF. Por otro lado, los Gobernadores, Diputados y Magistrados de los Tribunales Superiores de los Estados, tambin son sujetos de responsabilidad por violacin a la CPEUM, a las leyes federales y por el manejo indebido de fondos y recursos federales; amn de las responsabilidades que los ordenamientos locales pueden establecer en el mbito de su competencia. A mayor abundamiento, el artculo 2 tanto de la LFRSP como de la LFRASP agrega a todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos econmicos federales. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos: ARTCULO 2o.- Son sujetos de esta Ley, los servidores pblicos mencionados en el prrafo primero y tercero del artculo 108 Constitucional y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos econmicos federales. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos: ARTICULO 2.- Son sujetos de esta Ley, los servidores pblicos federales mencionados en el prrafo primero del artculo 108 Constitucional, y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos pblicos federales.

1.4 Autoridades Competentes. Los artculos 3 de las leyes antes mencionadas hablan acerca de las autoridades competentes para la aplicacin de las mismas con algunas especificidades para cada una de ellas. En la LFRSP dichas autoridades son las siguientes:

I. Las Cmaras de Senadores y Diputados al Congreso de la Unin; II. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal; III. La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo; IV.Las dependencias del Ejecutivo Federal; V. El rgano ejecutivo local del Gobierno del Distrito Federal; VI. El Consejo de la Judicatura del Distrito Federal; VII. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; VIII. Los Tribunales de Trabajo, en los trminos de la legislacin respectiva; IX. Los dems rganos jurisdiccionales que determinen las leyes.

La LFRASP slo mantiene a las Cmaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unin, al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y a los Tribunales de Trabajo, agregando adems a:

I. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el Consejo de la Judicatura Federal; II. III. IV. V. VI. La Secretara de la Funcin Pblica; Los tribunales agrarios; El Instituto Federal Electoral; La Auditora Superior de la Federacin; La Comisin Nacional de los Derechos Humanos;

VII.El Banco de Mxico, y VIII. Los dems rganos jurisdiccionales e instituciones que determinen lasleyes.

A este respecto la misma LFRASP complementa adems con su artculo 4 que para la investigacin, tramitacin, sustanciacin y resolucin de los procedimientos y recursos establecidos en la Ley, las autoridades son los contralores internos y los titulares de las reas de auditora, de quejas y de responsabilidades de los rganos internos de control de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y de la Procuradura General de la Repblica

1.5 Sobre las Sanciones. Al respecto de las sanciones, el artculo 109 de la CPEUM menciona la manera en la que proceden cuando la responsabilidad sea de tipo poltica, penal o administrativa, abordando tambin el hecho de que cualquier ciudadano puede realizar denuncias al respecto, siempre bajo bajo su ms estricta responsabilidad y mediante la presentacin de elementos de prueba. Con relacin a lo anterior, los artculos 4 y 6 de la LFRSP y de la LFRASP respectivamente establecen que cuando los actos u omisiones materia de las acusaciones queden comprendidos en ms de uno de los casos sujetos a sancin y previstos en el artculo anterior, los procedimientos respectivos se desarrollarn en forma autnoma e independiente segn su naturaleza y por la va procesal que corresponda, debiendo las autoridadesturnar las denuncias a quien deba conocer de ellas, adems de que no podrn imponerse dos veces por una sola conducta, sanciones de la misma naturaleza. CAPTULO II TIPOS DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS 2.1 Responsabilidad Poltica. La responsabilidad poltica es aquella que tienen los funcionarios federales cuando con su conducta violen los intereses pblicos fundamentales y su buen despacho y tambin la que tienen los funcionarios estatales cuando con su conducta incurran en violacin a las leyes federales y a las leyes que de ella emanen o por el manejo indebido de fondo o recursos federales. La responsabilidad poltica objeto del juicio poltico, se refiere a actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho. Con el termino de responsabilidad poltica tampoco existe un consenso sobre un concepto univoco exento de polisemia. Y la razn es porque, algunas veces, el nfasis recae en la conducta que se espera de dichos funcionarios pblicos, con relacin a lo que se entiende que su responsabilidad de hacer o no hacer determinadas cosas en virtud del cargo que sirven.

2.1.1 Juicio Poltico. 2.1.1.1 Concepto. Nuestro tema central es el juicio poltico, entendido ste como el conjunto de actos procesales previsto en la ley, que tiene como finalidad la aplicacin de sanciones especificas atribuidas a conductas determinadas, es decir, es el vehculo procesal para la aplicacin de la norma sustantiva en materia de responsabilidad poltica. El Diccionario Jurdico Mexicano define a el juicio poltico como trmino utilizado para designar el procedimiento para fincar responsabilidad poltica u oficial a un servidor pblico. Implica el ejercicio material de una funcin jurisdiccional llevada a

cabo por un rgano de funciones polticas, pero respetando las formalidades esenciales de un procedimiento jurisdiccional. Por su parte el autor Fernando Serrano comenta: en el orden jurdico mexicano se entiende por juicio poltico el procedimiento de naturaleza jurisdiccional seguido en sede legislativa en contra de servidores pblicos de alto rango para dilucidar su responsabilidad poltica ante acusaciones de incurrir en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho, que puede ser resuelto en el sentido de absolver al inculpado o destituirlo de su cargo y, adems, inhabilitarlo para el desempeo de todo empleo, cargo o comisin en el servicio pblico. Por lo que corresponde a su naturaleza este ser poltico ya que el juicio poltico implica el ejercicio material de una funcin jurisdiccional llevada a cabo por un rgano de funciones polticas, pero respetando las formalidades de un proceso jurisdiccional () El rgano poltico al que se le encomienda el papel de juez slo conocer y decidir sobre imputaciones de carcter poltico () ms no penales que implican alguna violacin a las leyes penales. Congruentemente, las sanciones que determine en su caso el rgano juzgador sern de carcter eminentemente poltico, a saber: la remocin del cargo desempeado y la inhabilitacin para ocupar un cargo o desempear comisiones de carcter pblico hasta por veinte aos. 2.1.1.2 Sujetos. La Constitucin Poltica en su artculo 110 estable quienes son sujetos a juicio poltico Aunque el artculo 110 no los mencione los titulares del Banco de Mxico y de la Comisin Nacional de Derechos Humanos no figuran en la relacin de servidores pblicos polticamente enjuiciables, contenida en el artculo 110 constitucional, empero, tal omisin se subsana en el prrafo sptimo in fine del artculo 28 constitucional, que previene: Las personas encargadas de la conduccin del banco central podrn ser sujetos de juicio poltico conforme a lo dispuesto en el artculo 110 de esta Constitucin. En tanto que la parte final del antepenltimo prrafo del apartado B del artculo 102 constitucional se establece que el presidente de la Comisin Nacional de Derechos Humanos slo podr ser removido de sus funciones en los trminos del ttulo cuarto de la propia Constitucin.

2.1.1.3 Causas de Juicio Poltico. La Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Pblicos (LFRSP) en su artculo sptimo enlista las causas por las que los servidores pblicos pueden ser sujetos de juicio poltico. 2.1.1.4 Generalidades de Proceso.

Por lo que corresponde al proceso del juicio poltico, se puede encontrar en el capitulo segundo de este ordenamiento, donde la ley establece: Cualquier ciudadano, bajo su ms estricta responsabilidad podr formular por escrito, denuncia contra un servidor pblico ante la Cmara de Diputados por las conductas a las que se refiere el artculo 7 de esta propia Ley y por las conductas que determina el prrafo segundo del artculo 5 de esta misma Ley [] (art. 9 LFRSP). El proceso relacionado con un juicio de poltico se integra de dos etapas: la primera, de instruccin, que se ventila ante la Cmara de Diputados y sus comisiones (artculo 10 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos); la segunda, de la que conoce la Cmara de Senadores constituida en jurado de sentencia, es propiamente el juicio de responsabilidad (artculos 22 y siguientes de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. La determinacin del juicio poltico se sujetar al siguiente procedimiento: a) El escrito de denuncia se deber presentar ante la Secretara General de la Cmara de Diputados y ratificarse ante ella dentro de los tres das naturales siguientes a su presentacin; b) Una vez ratificado el escrito, la Secretara General de la Cmara de Diputados lo turnar a las Comisiones que corresponda, para la tramitacin correspondiente. Si se trata de una denuncia presentada en lengua indgena, ordenar su traduccin inmediata al espaol y lo turnar conforme al procedimiento establecido; c) La Subcomisin de Examen Previo proceder, en un plazo no mayor a treinta das hbiles, a determinar si el denunciado se encuentra entre los servidores pblicos a que se refiere el artculo 2o., de esta Ley, as como si la denuncia contiene elementos de prueba que justifiquen que la conducta atribuida corresponde a las enumeradas en el artculo 7o. de la propia Ley, y si los propios elementos de prueba permiten presumir la existencia de la infraccin y la probable responsabilidad del denunciado y por tanto, amerita la incoacin del procedimiento. En caso contrario la Subcomisin desechar de plano la denuncia presentada. En caso de la presentacin de pruebas supervivientes, la Subcomisin de Examen Previo podr volver a analizar la denuncia que ya hubiese desechado por insuficiencia de pruebas; d) La resolucin que dicte la Subcomisin de Examen Previo, desechando una denuncia, podr revisarse por el pleno de las Comisiones Unidas a peticin de cualquiera de los Presidentes de las Comisiones o a solicitud, de cuando menos, el diez por ciento de los diputados integrantes de ambas Comisiones, y e) La resolucin que dicte la Subcomisin de Examen Previo declarando procedente la denuncia, ser remitida al pleno de las Comisiones Unidas de Gobernacin y Puntos Constitucionales y de Justicia para efecto de formular la resolucin correspondiente y ordenar se turne a la Seccin Instructora de la Cmara. (Art. 12 LFRSP).

La Seccin Instructora practicar todas las diligencias necesarias para la comprobacin de la conducta o hecho materia de aquella; estableciendo las caractersticas y circunstancias del caso y precisando la intervencin que haya tenido el servidor pblico denunciado. Dentro de los tres das naturales siguientes a la ratificacin de la denuncia, la Seccin informar al denunciado sobre la materia de la denuncia, hacindole saber su garanta de defensa y que deber, a su eleccin, comparecer o informar por escrito, dentro de los siete das naturales siguientes a la notificacin. (Art. 13 LFRSP). Transcurrido el trmino concedido al denunciado para que comparezca o informe, o una vez que haya sucedido cualquiera de estas circunstancias, la Seccin Instructora ordenar la apertura del procedimiento a prueba, por treinta das naturales, dentro del cual se desahogarn las que ofrezca cada una de las partes as como las que la propia Seccin estimare que son pertinentes para mejor proveer. Dicho periodo probatorio, de acuerdo con la Ley, podr ser ampliado en la medida que resulte estrictamente necesaria para desahogar las pruebas oportunamente ofrecidas u otras que sean precisos allegarse. La calificacin de la pertinencia se las pruebas es facultad exclusiva de la Seccin Concluido el periodo probatorio, se pondr el expediente a la vista del denunciante para que en el trmino de tres das tome los datos que a su juicio sean procedentes para formular sus alegatos. Concluido este trmino se har otro tanto con el servidor pblico inculpado, para los mismos efectos () Dentro de los seis das naturales siguientes contados a partir de la conclusin del segundo trmino mencionado en el apartado anterior, las partes debern de presentar por escrito sus alegatos. Terminada la instruccin del procedimiento, se pondr el expediente a la vista del denunciante, por un plazo de tres das naturales, y por otros tantos a la del servidor pblico y sus defensores, a fin de que tomen los datos que requieran para formular alegatos, que debern presentar por escrito dentro de los seis das naturales siguientes a la conclusin del segundo plazo mencionado (art. 15 LFRSP).

Transcurrido el plazo para la presentacin de alegatos, se hayan o no entregado stos, la Seccin Instructora formular sus conclusiones en vista de las constancias del procedimiento. Para este efecto analizar clara y metdicamente la conducta o los hechos imputados y har las consideraciones jurdicas que procedan para justificar, en su caso, la conclusin o la continuacin del procedimiento. El artculo 17 establece: Si de las constancias del procedimiento se desprende la inocencia del encausado, las conclusiones de la Seccin Instructora terminarn proponiendo que se declare que no ha lugar a proceder en su contra por la conducta o el hecho materia de la denuncia, que dio origen al procedimiento. Si de las constancias se desprende la responsabilidad del servidor pblico, las conclusiones terminarn proponiendo la aprobacin de lo siguiente: I. Que est legalmente comprobada la conducta o el hecho materia de la denuncia;

II. Que se encuentra acreditada la responsabilidad del encausado; III. La sancin que deba imponerse de acuerdo con el artculo 8o. de esta Ley, y IV. Que en caso de ser aprobadas las conclusiones, se enve la declaracin correspondiente a la Cmara de Senadores, en concepto de acusacin, para los efectos legales respectivos. De igual manera debern asentarse en las conclusiones las circunstancias que hubieren concurrido en los hechos. Una vez emitidas las conclusiones a que se refieren los artculos precedentes, la Seccin Instructora las entregar a los secretarios de la Cmara de Diputados para que den cuenta al Presidente de la misma, quien anunciar que dicha Cmara debe reunirse y resolver sobre la imputacin, dentro de los tres das naturales siguientes, lo que harn saber los secretarios al denunciante y al servidor pblico denunciado, para que aqul se presente por s y ste lo haga personalmente, asistido de su defensor, a fin de que aleguen lo que convenga a sus derechos. (Art. 18 LFRSP). La Seccin Instructora deber practicar todas las diligencias y formular sus conclusiones hasta entregarlas a los secretarios de la Cmara, conforme a los artculos anteriores, dentro del plazo de sesenta das naturales, contado desde el da siguiente a la fecha en que se le haya turnado la denuncia, a no ser que por causa razonable y fundada se encuentre impedida para hacerlo. En este caso podr solicitar de la Cmara que se ample el plazo por el tiempo indispensable para perfeccionar la instruccin. El nuevo plazo que se conceda no exceder de quince das. Los plazos a que se refiere este artculo se entienden comprendidos dentro del perodo ordinario de sesiones de la Cmara o bien dentro del siguiente ordinario o extraordinario que se convoque. (Art. 19 LFRSP).

El da sealado, conforme al Artculo 18, la Cmara de Diputados se erigir en rgano de acusacin, previa declaracin de su Presidente. En seguida la Secretara dar lectura a las constancias procedimentales o a una sntesis que contenga los puntos sustanciales de stas, as como a las conclusiones de la Seccin Instructora. Acto continuo se conceder la palabra al denunciante y en seguida al servidor pblico o a su defensor, o a ambos si alguno de stos lo solicitare, para que aleguen lo que convenga a sus derechos. (Art. 20 LFRSP). El denunciante podr replicar y, si lo hiciere, el imputado y su defensor podrn hacer uso de la palabra en ltimo trmino. Retirados el denunciante y el servidor pblico y su defensor, se proceder a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la Seccin Instructora. Si la Cmara resolviese que no procede acusar al servidor pblico, ste continuar en el ejercicio de su cargo. En caso contrario, se le pondr a disposicin de la Cmara de Senadores, a la que se remitir la acusacin, designndose una

comisin de tres diputados para que sostengan aqulla ante el Senado. (Art.21 LFRSP). Recibida la acusacin en la Cmara de Senadores, sta la turnar a la Seccin de Enjuiciamiento, la que emplazar a la Comisin de Diputados encargada de la acusacin, al acusado y a su defensor, para que presenten por escrito sus alegatos dentro de los cinco das naturales siguientes al emplazamiento. (Art. 22 LFRSP). Transcurrido el plazo que se seala en el artculo anterior, con alegatos o sin ellos, la Seccin de Enjuiciamiento de la Cmara de Senadores formular sus conclusiones en vista de las consideraciones hechas en la acusacin y en los alegatos formulados, en su caso, proponiendo la sancin que en su concepto deba imponerse al servidor pblico y expresando los preceptos legales en que se funde. La Seccin podr escuchar directamente a la Comisin de Diputados que sostienen la acusacin y al acusado y su defensor, si as lo estima conveniente la misma Seccin o si lo solicitan los interesados. Asimismo, la Seccin podr disponer la prctica de otras diligencias que considere necesarias para integrar sus propias conclusiones. Emitidas las conclusiones, la Seccin las entregar a la Secretara de la Cmara de Senadores. Recibidas las conclusiones por la Secretara de la Cmara, su Presidente anunciar que debe erigirse sta en Jurado de Sentencia dentro de las 24 horas siguientes a la entrega de dichas conclusiones, procediendo la Secretara a citar a la Comisin a que se refiere el artculo 21 de esta Ley, al acusado y a su defensor. (Art.23 LFRSP). Por lo que toca a gobernadores, diputados a las Legislaturas Locales y Magistrados de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, la Cmara de Senadores se erigir en Jurado de Sentencia dentro de los tres das naturales siguientes a las recepciones de las conclusiones. En este caso, la sentencia que se dicte tendr efectos declarativos y la misma se comunicar a la Legislatura Local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda. (Art. 24 LFRSP). 2.2 Responsabilidad Penal. Cuando nos referimos a la responsabilidad penal del servidor pblico debemos atender al fuero constitucional que ostentan aquellos que menciona el artculo 111 constitucional y que se traduce en inmunidad procesal, la que puede entenderse como la prerrogativa constitucional que tienen ciertos servidores pblicos, cuando se encuentren en el desempeo de sus encargos, para no ser sujetos al procedimiento que contempla la ley penal si antes no es oficialmente declarada su procedencia por un rgano materialmente jurisdiccional como lo es la Cmara de Diputados () La inmunidad procesal expira si el funcionario no se encuentra desempeando su encargo, por renuncia, licencia, suspensin, destitucin o inhabilitacin. Literalmente, la palabra desafuero implica privar del fuero, y fuero, a su vez, indica -en el sentido relevante para este caso- derechos o privilegios que se conceden a una persona o clase de personas. No obstante, como el trmino desafuero est afectado por la ambigedad proceso-resultado, puede referirse tanto a la actividad de privar derechos o privilegios como al producto de dicha privacin. Por ende,

entendemos que es tanto la accin como el efecto de privar de sus derecho o privilegios a una personas o clase de personas. El procedimiento de declaracin de procedencia es distinto del procedimiento de juicio poltico, pues mientras en aqul el objetivo es autorizar la procedencia de un proceso penal por la comisin de un delito, hblese de iniciacin o prosecucin, en ste el objetivo es la destitucin del funcionario pblico y su inhabilitacin por el tiempo correspondiente, motivada no por la comisin de un delito, sino por su responsabilidad poltica en trminos de lo dispuesto por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. 2.2.1 Declaracin de Procedencia. Citando las acepciones que seala el Diccionario Parlamentarios, Declaracin de Procedencia es: Universal de Trminos

I. Trmino que sustituye al de declaracin de desafuero. Procedencia viene del latn proceder, que significa adelantar, ir adelante, con el sentido de "pasar a otra cosa" o progresin, ir por etapas sucesivas de que consta (Breve Diccionario Etimolgico de la Lengua Castellana). En Espaol tambin se conoce con el nombre de ante juicio. II. El Trmino declaracin de procedencia, antes denominado fuero constitucional es conocido con el mismo sentido de constituir una garanta en favor de personas que desempean determinados empleos o se ocupan en determinadas actividades, en virtud de la cual su enjuiciamiento se halla sometido a jueces especiales.

En el Diccionario Jurdico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM al respecto se seala que: "Fuero constitucional era el derecho que tenan los llamados altos funcionarios de la federacin, para que antes de ser juzgados por la comisin de un delito ordinario, la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin resolviera sobre la procedencia del mencionado proceso penal. En las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federacin del 28 de diciembre de 1982, se le cambio el nombre por "Declaracin de procedencia", aunque la institucin subsiste. El procedimiento que se segua ante la Cmara de Diputados para que sta autorizara el mencionado proceso penal ordinario se llamaba "desafuero". Ese procedimiento es muy parecido al del juicio poltico de responsabilidad, en su primera instancia, por lo cual es frecuente que se confundan. 2.2.1.1 Sujetos de la Declaracin de Procedencia. Todos los servidores pblicos son penalmente responsables por las conductas ilcitas que cometan en contravencin de las disposiciones contenidas en las leyes aplicables de la materia () sin embargo aquellos servidores pblicos a los que alude el artculo 111 constitucional no pueden ser sujetos del procedimiento penal si no han sido previamente desaforados.

Ortiz Soltero nos enlista que servidores pblicos son sujetos a la declaracin de procedencia: En el Poder Ejecutivo Federal: o Los Secretarios de Despacho; o Los Jefes de Departamento Administrativo; y, o El Procurador General de la Repblica. En el Poder Legislativo Federal: o Los Senadores Propietarios al Congreso de la Unin; y, o Los Diputados Propietarios al Congreso de la Unin. En el Poder Judicial de la Federacin: o Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; Los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin; o Los Consejeros de la Judicatura Federal; o Los Magistrados Unitarios y Colegiados de Circuito; y, o Los Jueces de Distrito. En el Gobierno del Distrito Federal: o El Jefe de Gobierno del Distrito Federal; o El Procurador General de Justicia del Distrito Federal; y. o Los Diputados Propietarios la Asamblea del Distrito Federal. En el Instituto Federal Electoral: o El Conejero Presidente; y. o Los Consejeros Electorales. Los funcionarios (sic) de los Estados de la Repblica: o En el Poder Ejecutivo: Los Gobernadores de los Estados. o En las Legislaturas Locales: Los Diputados Propietarios de las Legislaturas Locales. o En el Poder Judicial Estatal: Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados; y en su caso,

 Los Miembros de los Consejos de las Judicaturas.

2.2.1.2 Causas de la Declaracin de Procedencia. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos contempla exclusivamente la declaracin de procedencia en el caso de presentacin de denunciar o querellas de particular o por requerimiento del Ministerio Pblico que se formulen en contra de los servidores, refirindola slo a las cuestiones de carcter penal. Conforme a la fraccin II del artculo 109 constitucional La comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser perseguida y sancionada en los trminos de la legislacin penal, por lo que en el Titulo Decimo del Cdigo Penal Federal, que comprende los artculos 212 al 224, se establecen las 12 figuras en la que el sujeto activo necesariamente deber tener calidad de servidor pblico , aunque el articulo 212 dispone su parte final que se impondrn las mismas sanciones prevista s para el delito de que se trate a cualquier que participe en la perpetuacin de alguno de estos delitos previstos en el este ttulo o el subsecuente. Los delitos a los que se refiere son:

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

Ejercicio indebido de servicio pblico. Abuso de autoridad. Coalicin de servidores pblicos Uso indebido de atribuciones y facultades Concusin Intimidacin Ejercicio abusivo de funciones Trfico de influencia Cohecho Peculado Enriquecimiento ilcito.

Para poder proceder penalmente es menester acreditar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado. De tal suerte, el delito debe estar tipificado en la ley y contar con una pena aplicable: 1) no hay crimen sin ley, y 2) no hay pena sin ley. Por una parte, a partir del aforismo latino nullacrime sine lege, todo delito debe estar consagrado necesariamente en una ley; es decir, reconocido de manera expresa como tal en un cdigo penal o en alguna otra disposicin legislativa. 2.2.1.3 Proceso de la Declaracin de Procedencia. Es claro que en el desarrollo del juicio de procedencia slo acta la Cmara de Diputados () sin embargo, es necesario estudiar la conformacin de la seccin instructora y su funcionamiento.

Con base en lo dispuesto por el ltimo prrafo del artculo 109, as como lo dispuesto por el 111 constitucional y los artculos 9;12, incisos a y b; 25; 31; 32 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, el juicio de declaracin de procedencia se inicia cuando se presente denuncia o querella por particulares, o requerimiento del Ministerio Pblico, cumplidos los requisitos procedimentales respectivos para el ejercicio de la accin penal, ante la Cmara de Diputados, a fin de que pueda procederse penalmente en contra de algunos de los servidores pblicos a que se refiere el artculo 111 de la ley suprema; de acuerdo con el artculo 25 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos debe actuarse, en lo pertinente, conforme al procedimiento del juicio poltico. En este caso y atendiendo los requisitos procedimentales que la LFRSP establece para el juicio de declaracin de procedencia, el escrito de denuncia deber estar apoyado en pruebas documentales o elementos probatorios suficientes para establecer la existencia de la infraccin y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del denunciado. Aunque el captulo II del procedimiento para la declaracin de procedencia de la LFRSP [Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos] no determina donde o ante quien se debe presentar la denuncia, y si sta debe ser ratificada, en la prctica se ha considerado que como el artculo 12, inciso a) de la mencionada ley, determina en lo relativo al juicio poltico, que el escrito de denuncia se deber presentar ante la Secretaria General de la Cmara de Diputados y ratificarse ante ella dentro de los tres das naturales siguientes a su presentacin, se debe aplicar la misma determinacin al procedimiento de desafuero. La denuncia de la declaracin de procedencia debe presentarse ante la Secretara General de la Cmara de Diputados y ratificarse ante ella dentro de los tres das naturales siguientes () De lo anterior, es claro y no deja lugar a dudas de que del trmite de declaracin de procedencia, adoptando las formas procesales del juicio poltico, en lo pertinente, se desprende que el requerimiento de Ministerio Pblico se presente y sea ratificado por la Secretara General de la Cmara de Diputados, como nica instancia facultada para recibir este tipo de documentos. Despus de ratificada la solicitud, la Secretara General turna el expediente formado a la Seccin Instructora, y sta lo recibe y cuenta con un plazo de sesenta das hbiles para practicar todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado, as como la subsistencia del fuero constitucional cuya remocin se solicita; este trmino comenzar a correr a partir del da siguiente en que le hayan turnado la solicitud de procedencia, a no ser que por causa razonable y fundada se encuentre impedida para hacerlo. La Seccin Instructora practicar todas las diligencias conducentes para establecer: Si el inculpado es servidor pblico; si el servidor pblico est comprendido dentro de aquellos a los que se refiere el artculo 111 de la Constitucin; si se encuentra en el ejercicio de su encargo; la existencia del delito; la probable responsabilidad del inculpado. En el caso de que la Seccin Instructora determine que es de admitirse la solicitud de declaracin de procedencia, dentro de los tres das naturales siguientes al que se haya radicado la denuncia, sta notificar al denunciado, informndole: a) La materia de la denuncia, b) Sobre su garanta de defensa y que deber, a su eleccin, comparecer o informar por escrito, dentro de los siete das naturales siguientes a la notificacin. En caso de que el

inculpado se abstuviera de comparecer o de informar por escrito se entender que contesta en sentido negativo. El periodo de instruccin o de averiguacin se inicia una vez transcurrido el plazo de siete das naturales que tiene el denunciado para comparecer o informar sobre la materia de la denuncia; concluido este trmino, la Seccin Instructora abrir un perodo de prueba de 30 das naturales, dentro del cual recibir las pruebas que ofrezcan el denunciante y el servidor pblico, as como las que la propia Seccin estime necesaria. Una vez que concluya la etapa de instruccin o averiguacin, la Seccin Instructora pondr el expediente a la vista del denunciante, por un trmino de tres das naturales, y por otros tres das naturales a la del servidor pblico y sus defensores, a fin de que tomen los datos que requieran para formular sus alegatos. Los alegatos de las partes se debern presentar por escrito dentro de los seis das naturales siguientes a la conclusin del segundo plazo mencionado. Recibidos o no los alegatos, la Seccin Instructora formular sus conclusiones en vista de las constancias del procedimiento, realizando las consideraciones jurdicas que procedan para justificar, en su caso, la conclusin o la continuacin del procedimiento. En el caso de que se desprenda de las constancias la inocencia del encausado, las conclusiones de la Seccin Instructora terminarn proponiendo que se declare que no ha lugar a proceder en su contra por la conducta o el hecho materia de denuncia, que dio origen al procedimiento. Si de las constancias se desprende la responsabilidad del servidor pblico, las conclusiones terminarn proponiendo la aprobacin de los siguientes puntos: a) Que est legalmente comprobada la conducta o el hecho materia de la denuncia; b) Que se encuentra acreditada la responsabilidad del encausado; c) Que la sancin que deba imponerse de acuerdo con el artculo 111 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos es la separacin de su encargo en tanto est sujeto a proceso penal. El dictamen que presenta la seccin instructora es el documento base que otorga las dos posibilidades principales de este procedimiento: el proceder o no, en contra del denunciado, razn por la cual la mayora de estos dictmenes han tomado la forma de una sentencia, por lo que el dictamen est conformado de resultandos, considerandos y resolutivos. En el dictamen se debe determinar si el funcionario efectivamente dispone del fuero, si existe probable responsabilidad del inculpado y si tiene o no lugar a proceder contra l. Concluida la fase, la Seccin Instructora dictaminar, dentro de los sesenta das hbiles contados a partir de la fecha en que se le turn la denuncia respectiva, si ha lugar a proceder penalmente contra el servidor pblico inculpado.

La Seccin Instructora, una vez que haya emitido sus conclusiones y hayan sido aprobadas por la mayora de sus integrantes, las entregar a los secretarios de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados para que den cuenta al presidente de la misma.1 Presentado el dictamen, la presidencia de la mesa directiva debe erigir a la Cmara en Jurado de Procedencia, sin importar el sentido del dictamen. Dada cuenta del dictamen correspondiente, el presidente de la Cmara anunciar a sta que debe erigirse en jurado de procedencia al da siguiente de la fecha en que se hubiese depositado el dictamen, hacindole saber al inculpado y a su defensor, as como al denunciante, al querellante o al Ministerio Pblico, a fin de que aleguen lo que convenga a sus derechos. El da designado, la Cmara de Diputados se erigir en jurado de procedencia, previa declaracin de su presidente. En esta sesin el Pleno de la Cmara conocer el dictamen que la Seccin le presente y se desahogar la audiencia conforme a los siguientes pasos: a) La Secretara dar lectura a las constancias procedimentales, haciendo una sntesis que contenga los puntos sustanciales de stas, as como a las conclusiones de la Seccin Instructora. b) Se conceder la palabra al denunciante, al querellante o al Ministerio Pblico y, en seguida, al inculpado o a su defensor, o a ambos si alguno de stos lo solicitare, para que aleguen lo que convenga a sus derechos. c) El denunciante podr replicar, y, si lo hiciere, el inculpado y su defensor podrn hacer uso de la palabra en ltimo trmino. d) Una vez concluidos los puntos anteriores se pedir al denunciante y/o querellante, el Ministerio Pblico, el inculpado y su defensor, que se retiren del saln de plenos. El Jurado de Procedencia proceder a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la Seccin Instructora, para definir si procede o no el desafuero, de acuerdo con las reglas del debate parlamentario (), en cuyo caso la votacin () se tomar por mayora absoluta de los diputados presentes en la sesin. 2.2.1.4 Resolucin del Jurado de Procedencia. Si la Cmara de Diputados declara que ha lugar a proceder contra el inculpado, ste quedar inmediatamente separado de su cargo y sujeto a la jurisdiccin de los tribunales competentes para que acten con arreglo a la ley. El efecto de la declaracin de procedencia de que ha lugar a proceder contra el inculpado [es que] ser separado de su encargo en tanto est sujeto al proceso penal. Si por el contrario, la Cmara de Diputados declara que no ha lugar a proceder contra el inculpado, se suspender cualquier procedimiento ulterior mientras subsista la inmunidad procesal del servidor pblico. Las resoluciones que adopte la Cmara de Diputados como Jurado de Procedencia son inatacables y pueden ser de dos tipos: a) Declarar que ha lugar a proceder contra el inculpado; en este caso el servidor pblico quedar inmediatamente separado de su empleo, cargo o comisin y sujeto a la jurisdiccin de los tribunales competentes. b) Declarar que no ha lugar al
1

DUARTE. Op. cit. p. 37.

desafuero, en cuyo caso no habr lugar a procedimiento ulterior mientras subsista el mismo. En este caso la declaracin no ser obstculo para que el procedimiento contine su curso cuando el servidor pblico haya concluido el desempeo de su empleo, cargo o comisin.2 2.3 Responsabilidad Administrativa. 2.3.1 Conductas Originarias de Responsabilidad Administrativa. Las dos leyes de la materia no precisan las conductas que dan lugar a la responsabilidad administrativa; las dificultades de la decantacin del tema han obligado a recurrir al expediente de definir slo aquellas obligaciones de los servidores pblicos cuyo incumplimiento es el motivo de procedimiento administrativo disciplinario, llamado tambin procedimiento administrativo disciplinario, llamado tambin procedimiento de responsabilidades administrativas. La LFRSP en su artculo 47 y la LFRASP en su artculo 8 estructuran era una especie de catlogo de obligaciones que deben incumplir los servidores pblicos para no verse envueltos en un procedimiento de responsabilidad. 2.3.2 Sujetos que Intervienen. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, no hace mencin expresa de los servidores pblicos que deben ser considerados como sujetos de responsabilidad sin precisar el tipo de sta, pero al relacionar a los que deben ser sujetos de juicio poltico y a los que se encuentran protegidos con el fuero de no procesabilidad da lugar a que, por eliminacin, todos los servidores pblicos sean sujetos de responsabilidad administrativa. Es la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los servidores Pblicos (LFRASP), la que, en su artculo 2, dispone que todos los servidores pblicos mencionados en el prrafo primero de dicho artculo constitucional, deben ser tenidos como sujetos de responsabilidad administrativa, as como todas las personas que manejen o apliquen recursos federales. Por tanto, en trminos del artculo 108 constitucional, son sujetos de responsabilidad administrativa los siguientes servidores pblicos: Poderes federales: o Representantes de eleccin popular, o Miembros del poder judicial; o Funcionarios, empleados y en general toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin con el Congreso de la Unin y en la Administracin Pblica Federal. o Cualquier persona que maneje y aplique fondos y recursos federales. rganos Constitucionales Autnomos: o Servidores pblicos. Poderes Locales:

DUARTE. Op. cit. p. 39.

o Representantes de eleccin popular de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; o Miembros del Poder Judicial del Distrito Federal; o Funcionarios, empleados y, en general, toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y en el Distrito Federal. o Los gobernadores de los Estados, los diputados locales, los magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales y los miembros de las Judicaturas Locales por el manejo indebido de fondos y recursos federales (no incluye las violaciones a la Constitucin y a las leyes federales porque la LFRASP ha considerado, con razn, que no significan infracciones administrativas, sino constitutivas de manera justificable del juicio poltico). Esta lista de servidores pblicos considerados sujetos de responsabilidad administrativa est integrada con un marcado sentido de impracticable, pues no todos se encuentran en la misma situacin que el servidor pblico que realiza nicamente actividades administrativas y, dentro de estas, las menos calificadas, lo que no quiere decir que los altos funcionarios del gobierno federal como los sealados no lleven a cabo actividades administrativas. Sin embargo es evidente que si un secretario de Estado, que desarrolla funciones de gran importancia para la marcha de la administracin o del sistema poltico-econmico, comete una falta administrativa la trascendencia de la misma es distinta a que si la cometiera un jefe de oficina o un analista o un personal de apoyo tcnico-administrativo. Las consecuencias distintas son razones ms que suficiente para establecer un cambio de calidad en la clase de responsabilidad en que pueda incidir una conducta de servidores pblicos de niveles altos y bajos. La infraccin administrativa del alto funcionario puede ser motivo de juicio poltico y no de procedimiento administrativo. De ah que pueda afirmarse que, en trminos generales de los servidores pblicos de niveles jerrquicos inferiores, medios y slo de algunos superiores, como de coordinadores, oficiales mayores o subsecretarios, aun cuando las infracciones administrativas cometidas por estos tres ltimos ejemplos de servidores pblicos, pueden tener consecuencias trascendentes. Si bien la responsabilidad administrativa es aquella en la que puede incidir las realizacin de actividades administrativas, debe, empero evitarse el descuido de pensar que estas se encuentran reservadas a los servidores de la administracin pblica. Para establecer que servidores pblicos pueden incurrir en responsabilidad administrativa debe considerarse el punto de vista material de la funcin y no slo el formal, lo que significa aceptar las actividades administrativas pueden ser realizadas por servidores pblicos que prestan sus servicios en los otros poderes de la unin y estn por ende, en posibilidades de cometer desviaciones que tengan como consecuencia la comisin u omisin de conductas administrativamente irresponsables. La responsabilidad penal y civil constituyen el paradigma de responsabilidad jurdica, y cualquier servidor pblico puede incurrir en ellas. La situacin, como ya se vio, es distinta para los servidores pblicos del gobierno federal cuando se trata de la responsabilidad poltica y administrativa, pues la naturaleza de la funcin que desempean hace que en la imputacin de cualquiera de ambas responsabilidades tenga importancia el nivel que el

servidor ocupa dentro de la estructura orgnica. Muchas veces el escalafn en que el servidor pblico se sita en la jerarqua administrativa es un elemento bsico para estar en posibilidad de determinar el tipo de responsabilidad en que deba ubicarse su conducta. Se puede concluir, no sin riesgo de esquematizar, que los servidores pblicos ocupantes de los niveles ms bajos en el organigrama de los poderes federales (personal de apoyo, tcnicoadministrativo y mandos medios) solo pueden incurrir en responsabilidad administrativa, mientras que los servidores pblicos integrantes de los llamados mandos superiores se encuentran en la tesitura de incurrir tanto en responsabilidad administrativa como poltica, si bien esta ltima solo est reservada constitucional y legalmente entre los servidores superiores a los secretarios de Estado, procuradores de justicia y titulares de las entidades paraestatales; los de eleccin popular; los ministros de la Corte, los magistrados y jueces, los consejos de las judicaturas; los consejeros y el secretario del IFE. 2.3.3 Autoridades Responsables para Aplicar la Ley de la Materia. La evolucin de las disposiciones legales que se refiere a las autoridades responsables de aplicarlas es en s mismas una historia del desarrollo del sistema de responsabilidades administrativas en la Administracin Pblica Federal. Esta mudanza muestra el proceso de transformacin de un modelo descentralizado al actual sistema centralizado de responsabilidades administrativas. En sus orgenes la ley de responsabilidades distribua la facultad juzgadora y sancionadora entre las diversas dependencias del Ejecutivo Federal, situacin cancelada en la actualidad a cambio de otra que deposita esta facultad de manera exclusiva en la Secretaria de la Funcin Pblica, en los tribunales formalmente administrativos y en los llamados rganos constitucionales autnomos, ello de acuerdo al artculo 3 fracciones de la III a X de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos que a la letra dice: Artculo 3. En el mbito de su competencia, sern autoridades facultadas para aplicar la presente Ley: I. Las Cmaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unin; II. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el Consejo de la Judicatura Federal; III. La Secretaria de la Funcin Pblica; IV. El Tribunal Federal de Justicia Federal y Administrativa; V. Los tribunales del trabajo y agrarios; VI. El Instituto Federal Electoral; VII. La Auditoria Superior de la Federacin; VIII. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos; IX. El Banco de Mxico, y

X. los dems rganos jurisdiccionales e instituciones que determinen las leyes.

La facultad sancionadora de los tribunales formalmente administrativos y los llamados rganos constitucionales autnomos, ha sido otorgada para garantizar la independencia con que deben desempear sus atribuciones. Por lo que hace la fraccin VII del artculo antes mencionado, en el que se hace mencin a la Auditoria Superior de la Federacin, da lugar a confusiones, ya que dicho rgano tcnico es dependiente de la Cmara de Diputados mencionada ya en la fraccin I. Si bien la entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin no es considerada como autoridad facultada para aplicar las leyes de responsabilidades, reglamentarias del ttulo cuarto de la Constitucin General de la Repblica, el artculo 79 de la misma le otorga competencia para determinar daos y perjuicios que afecten a la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio de los entes pblicos federales, y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes. Este mismo artculo establece que esta responsabilidad es diferente e independiente de las otras clases de responsabilidad establecidas en el mencionado ttulo cuarto de la Constitucin, cuya determinacin y sancin queda a cargo de otras autoridades. Desde su vigencia en enero de 1983, la ley de responsabilidades determin la inclusin de los poderes legislativo y judicial federales, lo que mostr la intencin del legislador de que se trata de una ley aplicable al gobierno federal en su conjunto. Mientas que en la administracin pblica la facultad recae en la secretaria de la funcin pblica, en los otros poderes federales dicha funcin la desarrollan, en la Cmara de Diputados, la contralora interna que se ubicar en el mbito de la conferencia para la direccin y programacin de los trabajos legislativos y tiene a su cargo la recepcin de las quejas, la realizacin de las investigaciones y la aplicacin los procedimientos y sanciones inherentes a las responsabilidades administrativas de los servidores pblicos de dicha Cmara; en la Cmara de Senadores, la Comisin Jurisdiccional, que tiene a su cargo el desahogo de las actividades a que se refiere la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. Por lo que hace al Poder Judicial de la Federacin, su Ley Orgnica de 1995, vigente en la actualidad, en su artculo Octavo Transitorio, derog nicamente en lo que se refiere a la Suprema Corte de Justicia, los artculos 3, 51 y 79 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, lo que signific que de la fraccin V del Artculo 3 de la ley desapareciera el nombre de la Suprema Corte como autoridad competente para aplicar la ley. Esto implic que de este poder federal slo quedara dentro de la competencia de la Ley de Responsabilidades el Consejo de la Judicatura; lo mismo puede afirmarse en la derogacin del artculo 51, que dispona: La Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal establecern los rganos y sistemas para identificar, investigar y determinar las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artculo 47, as como para aplicar las sanciones establecidas en el presente Capitulo, en los trminos de las correspondientes leyes orgnicas del Poder Judicial. Lo anterior representaba que la Suprema Corte quedara excluida de la ley de responsabilidades, para, en su lugar, aplicar su propia Ley Orgnica en materia de

responsabilidades administrativas, lo que contrariaba la interior original del legislador de contar con una ley en esta materia general para el gobierno federal y no slo para la administracin pblica y el poder legislativo federal, como en efecto sucedi despus de la cuarta reforma a la LFRSP. En cambio fue atinada la reforma al artculo 79, pues era indebido que el poder administrativo fuera el que llevara los registros de control de la evolucin patrimonial de los miembros de los otros dos poderes igualmente soberanos, atribucin que queda reservada para cada uno de los poderes. Las autoridades encargadas de aplicar la ley son de dos clases: PRIMERA, las que reciben quejas y denuncias, las investigan e instauran y substancian los procedimientos administrativos disciplinarios, esto es en las que imponen las sanciones; SEGUNDA, las que aplican las sanciones. En algunos casos, las autoridades que imponen y aplican las sanciones son las mismas, pero hay otros, la mayora, en que las autoridades que aplican las sanciones son las directamente vinculadas con la actividad y adscripcin administrativa del servidor o pblico, y dependiendo de la gravedad de las sanciones stas son ejecutadas por jefes inmediatos o los titulares de las dependencias centralizadas o entidades paraestatales. Las sanciones econmicas las aplica o ejecuta la Tesorera de la Federacin, ya que constituyen crditos fiscales que se hacen efectivos mediante el procedimiento administrativo correspondiente (art. 30 LFRASP). Entre las primeras, las contraloras internas, tambin llamadas rganos internos de control u rganos de control interno, ocupan u sitio relevante, pues son los rganos mediante los cuales la Secretaria de la Funcin Pblica ejerce sus facultades investigadoras y sancionadoras, las que esta dependencia slo puede ejercer directamente en los casos graves o de especial naturaleza a que se refiere el art. 18 de la LFRASP, a travs de su Direccin General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial, mediante la atraccin de dichos asuntos, siguiendo el procedimiento dispuesto en su Reglamento Interior. Asimismo, la Secretaria de la Funcin Pblica se encargar de imponer y aplicar sanciones a los contralores internos y a los titulares (subcontralores) de las reas de quejas, de responsabilidades y de auditoria, cuando, debindolo hacer, se abstengan de investigar y sancionar conductas infractoras, o hacindolo, dejen de aplicar debidamente las diversas disposiciones, o bien, incurran en conductas activas u omisas que impliquen responsabilidad administrativa (art. 17). Es responsabilidad de la Secretaria de la Funcin Pblica o del contralor interno dar parte al Ministerio Pblico, o solicitar al rea jurdica correspondiente que lo haga, cuando de sus investigaciones se desprenda la comisin de un delito. Las sanciones administrativas debern ejecutarse de manera inmediata en los trminos dispuestos por la resolucin respectiva, pero si se trataran de suspensin, destitucin o inhabilitacin de algn servidor pblico de base deber considerarse tambin las disposiciones de la ley laboral para proceder en consecuencia. (Art 30). 2.3.4 Procedimiento Administrativa. Administrativo Disciplinario o de Responsabilidad

La LRASP, en su artculo 21 estable a grandes rasgos los pasos que integran el procedimiento disciplinario: emplazamiento; audiencia de ley; ofrecimiento y admisin de

pruebas; desahogo de pruebas; formulacin de la resolucin que deba recaer en el procedimiento y notificacin de la misma al interesado. El desarrollo de este procedimiento administrativo disciplinario es, en trminos generales, similar al de cualquier otro proceso, con la diferencia de que en ste al quejoso o denunciante no se le reconoce inters jurdico, por lo que puede entenderse que hay una sola parte, el servidor pblico presunto responsable, o bien existe una confusin de papeles entre la parte acusadora y el juzgado, convirtindose la acusadora, por lo mismo, en juez y parte. Si bien la ley establece el procedimiento que deben observar los rganos del gobierno federal encargados de aplicarla, en este articulo 21 solo se refiere al, poder administrativo, pues de entrada seala que La Secretara, el contralor interno o el titular del rea de responsabilidades impondr las sanciones administrativas a que se refiere este Captulo mediante el siguiente procedimiento, ignorando a los rganos de los otros poderes federales que tiene facultades para la aplicacin de la ley. Las etapas del procedimiento son las siguientes: Emplazamiento o citacin para la audiencia; Audiencia de ley, presentacin de las imputaciones, declaracin, defensas y alegatos; Notificacin de la resolucin y de los efectos jurdicos de la misma.

2.3.5 Sanciones. Las sanciones que corresponden a las infracciones administrativas son las de amonestacin privada no pblica, suspensin del empleo, cargo o comisin por un mnimo de tres das y un mximo de un ao, destitucin del puesto, sancin econmica e inhabilitacin temporal para el desempeo de empleos, cargos o comisiones en el servicio pblico. la ley no seala, de manera expresa, cul de estas sanciones es la ms gravosa, pero se ha entendido que en el artculo 13 de la LFRASP; y antes el artculo 53 de la LFRSP, las h dispuesto en orden ascendente, siendo a menos severa, o si se requiere la ms ligera, la amonestacin privada, siguindole en orden progresivo la amonestacin pblica, hasta culminar con la inhabilitacin, tenida por la ms rigurosa o ruda. La constitucin federal en su artculo 113 dispone que las sanciones administrativas consistan, adems de las que establezcan las leyes, en suspensin, destitucin e inhabilitacin, as como en sanciones econmicas; no considera el apercibimiento ni la amonestacin, pero deja abierta la posibilidad de que las leyes pudieran considerarlas, entre e otras sanciones adicionales y fue lo que ocurri con la LFRSP, primero, y la LFRASP, despus. En la prctica la imposicin y aplicacin de esas sanciones ha servido a un doble aspecto, o bien para favorecer a un servidor pblico que mereca una sancin mayor o, por el contrario, para perjudicar a otro, de quien no se tienen claros los hechos por los cuales iniciarles procedimiento y sancionarlos, tiznando su expediente con un procedimiento o una sancin que no debera existir. El mismo artculo 113 constitucional, as como el 111, dispusieron los lmites a la magnitud de las sanciones econmicas, ya que no podrn exceder de tres tantos de los

beneficios obtenidos de los daos y perjuicios causados, limitacin que no tuvo en cuenta el legislador ordinario al aprobar los artculos 55 y 15 de las leyes federales de responsabilidades, LFRSP y LFRASP, respectivamente si bien la ltima ley es ms acorde al contenido constitucional. Estas disposiciones estaban relacionadas con las previsiones de los artculos 33 y 34, ltimo prrafo, de la LFRASP, derogadas con motivo de la expedicin de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en vigor desde el primero de enero de 2005 (DOF 31 diciembre 2004). El artculo 13, con excepcin de la inhabilitacin, dej sin establecer los casos en que debe imponerse cada una de las otras sanciones, por lo que deja un amplio margen de discrecionalidad e indefinicin a las autoridades que imponen las sanciones y a las que las aplican. Concretamente el artculo en mencin seala: Cuando no se causen daos y perjuicios, ni exista beneficio o lucro alguno, se impondrn de seis meses a un ao de inhabilitacin. Cuando la inhabilitacin se imponga como consecuencia de un acto u omisin que implique beneficio o lucro, o cause daos o perjuicios ser de un ao hasta diez aos s el monto de aquellos no excede de doscientas veces el salario mnimo general mensual vigente en el DF, y de diez a veinte aos si excede de cierto lmite. Este ltimo plazo de inhabilitacin tambin ser aplicable por conductas graves de los servidores pblicos. En el caso de infracciones graves se impondr adems, la sancin de destitucin.

El artculo 13 determina, si bien de manera imperfecta, cuando proceden la destitucin y la inhabilitacin; la primera, es resultado de infracciones graves, y la inhabilitacin cuando, adems de su gravedad, cause dao patrimonial. El propio artculo resuelve cuales son las infracciones graves: son aquellas que se originan en el incumplimiento a las obligaciones previstas en la fraccin VIII, X, a XIV, XVI, XIX, XXII y XXIII del artculo 8 de la ley. Con excepciones de lo dispuesto en las fracciones VIII, XVI y XIX, lo previsto en las otras siete fracciones tiene una relacin directa con la posibilidad de causar dao patrimonial. Por tanto, en la conducta graves relacionadas con la posibilidad de dao patrimonial, habr de haber destitucin e inhabilitacin cuando el dao patrimonial se actualice. Lo anterior significa que incumplir con las obligaciones de no causar suspensin o deficiencia de un servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisin, de utilizar los recursos slo para los fines asignados de rendir cuentas sobre el desempeo de sus funciones, etctera, por no ser infracciones graves y no dar lugar a destitucin ni a inhabilitacin. Las autoridades sancionadoras de las infracciones administrativas cuentan con una serie de criterios (art. 14, LFRASP) que le sirven de base para calificar la gravedad de las conductas y las infracciones administrativas a fin de imponer las sanciones econmicas correspondientes. Entre estos criterios se encuentran la gravedad de la falta, la conveniencia de erradicar de la prctica administrativa ese tipo de conducta, las condiciones sociales y econmicas del

infractor, su sitio en la jerarqua administrativa, sus antecedentes, su antigedad, las circunstancias externas y los medios de que se sirvi para la consumacin de la irregularidad administrativa, la reincidencia (haber sido sancionado con anterioridad) y las ventajas econmicas derivadas de la conducta infractora. La ley proporciona criterio sancionadores ms especficos para la imposicin de la sancin econmica, pero no para la de las dems otras sanciones, sobre todo la destitucin y la inhabilitacin, con lo que se reitera su nimo economicista y deja de lado cuestiones relacionadas con el fortalecimiento de una verdadera tica del servidor pblico, indispensable en todo sistema de responsabilidad pblica. La reparacin del dao o perjuicio causado puede dar lugar a que el castigo de la conducta pase a un segundo plano o francamente se desvanezca ante la recuperacin del importe monetario que dio origen y contenido a la infraccin; es como si la responsabilidad del servidor pblico fuera nicamente de carcter pecuniario, pero que su conducta irregular en si no constituyera materia de castigo o sancin. El reintegro de lo ganado indebida e ilegalmente es importante, pero en esencia no tanto como el acto disciplinante, el que exhibe ante los dems la mala conducta, el que ejemplifica e inhibe conductas futuras de la misma naturaleza. De otra suerte convendra la servidor pblico calcular ingresos mayores a los que tenga que reintegrar cuando sea considerado responsable para hacer provechosa la prctica desleal y deshonesta con la administracin pblica, estimulando su ejercicio antes que su erradicacin. La recuperacin econmica no debe tratarse de una verdadera amnista institucional que invita a actuar como si el acontecimiento no hubiera tenido lugar, adems de que tal actuacin tendra un carcter ms poltico que jurdico. Si bien la ley ha determinado expresamente que estos criterios sirven para calificar la infracciones administrativas merecedoras de sanciones econmicas, el sentido de los mimos criterios pueden ser empleados para la imposicin de las dems sanciones, incluyendo el ltimo que tiene una connotacin eminentemente econmica, pues no es cierta la afirmacin de que con independencia del monto de la ventaja econmica obtenida, la situacin en que se coloca un infractor es la misma. La cantidad puede significar un cambio de calidad. 2.4 Responsabilidad Civil. Dentro del ttulo cuarto de la Constitucin, en particular en el artculo 109, que establece los diferentes tipos de responsabilidad civil, a pesar de que en la exposicin de motivos de las reformas a este ttulo constitucional, al hacer mencin de los cuatro tipos que integran el Sistema de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, se hace referencia a ella. Solamente en el prrafo Octavio del artculo 111 Constitucionales de menciona esta responsabilidad, la cual, segn el texto, puede generarse a cargo de cualquier servidor pblico y deber exigirse mediante demanda. El prrafo de referencia literalmente dispone que En demandas de orden civil que se entablen contra cualquier servidor pblico no se requerir declaracin de procedencia. La justificacin de la existencia de esta responsabilidad parte del principio de que nadie tiene derecho a daar a otro, y encuentra su base constitucional en los artculos 1, 12, 13 y 27, que establecen la igualdad ante la ley y la inviolabilidad de la propiedad, al disponer que todos los individuos gozarn de las garantas que otorga la constitucin y que ningn

individuo tendr prerrogativas o ventajas especiales, y garantiza el derecho de propiedad privada, limitada solo en los casos previstos en ella y con las modalidades que dicte el inters pblico. De acuerdo con la anterior, si nadie est obligado a soportar un dao en detrimento de su persona o de su patrimonio, sin justa causa, cuando un servidor pblico cause un dao o perjuicio en ejercicio de sus funciones, incurre en responsabilidad en los trminos que seala el artculo 1910 del C.C.F. En sentido estricto esta responsabilidad debera ser imputada directamente al Estado ya que, como qued establecido, los servidores pblicos en ejercicio de sus funciones acta por el rgano, es decir, manifiestan la voluntad del Estado, no la propia como individuos, por lo que los daos que ocasiones deberan ser imputados al ente pblico, para que este responda por ellos. El funcionamiento del Estado de derecho exige que se establezca en la legislacin ordinaria la regulacin especfica de la responsabilidad a cargo del Estado, cuando al actuar en razn de los intereses de la colectividad causa una lesin legitima, ya que los particulares no tienen por qu soportarla. Sin embargo al texto del artculo 1927 del C.C. en vigor a partir del 1 de febrero de 1994 en Estado solo es responsable de manera solidaria, del pago de los daos y perjuicios causados por sus servidores pblicos con motivo del ejercicio de las funciones que le estn encomendadas, cuando la actuacin de dichos servidores constituya ilcitos dolosos y su responsabilidad ser subsidiaria en todos los dems casos, de lo que se desprende que en principio la responsabilidad directa es a cargo del servidor pblico como persona fsica no como rgano del Estado. De acuerdo con lo anterior, no podemos dejar de manifestar que si vivimos en un Estado de derecho debera haberse superado el dogma de que el Estado no puede causar dao y, por lo tanto, ante los particulares afectados debera responder el ente pblico aunque internamente le exigiera al empleado causante del dao, que cubra las cantidades que el erario pblico pag. Por tanto, si la responsabilidad civil se rige por lo dispuesto en el Cdigo Civil, y este slo lo establece de manera directa a cargo de los funcionarios y empleados pblicos; solidaria cuando se genere por ilcitos dolosos de ellos, y subsidiaria en todos los dems casos, necesariamente se debe concluir que nuestro sistema jurdico la responsabilidad civil de los servidores pblicos solo se pueden generar entre particulares no entre el Estado y sus empleados. De acuerdo con lo expuesto, la responsabilidad civil de los servidores pblicos se produce por hechos o actos realizados en ejercicio de sus funciones, que causen daos a los particulares. cuando el afectado es el Estado entendemos que con el monto de dicha sancin se cubren los daos y perjuicios causados, sin embargo cuando el afectado por la conducta ilcita del servidor pblico es un particular, el monto de la sancin no se puede aplicar al pago de los daos y perjuicios causados, pues se contempla como responsabilidad del servidor pblico.

Conforme a lo hasta aqu sealado respecto de este tipo de responsabilidad se puede derivar que ella se integra con los siguientes elementos: Los sujetos; La accin u omisin; El dao; Y el nexo causal.

Con relacin a los sujetos tratndose de una responsabilidad oficial resulta indispensable que el agente sea un servidor pblico y que el dao sea causado precisamente en ejercicio de las funciones que le estn encomendadas en trminos del art. 1927 del C.C., ya que si el dao se produce cuando el agente no ACTUA INVESTIDO DEL CARGO, no obstante que la responsabilidad se genere, no le es imputable en su carcter de servidor pblico. Sobra decir que si la actuacin no se realiza en ejercicio de las funciones que tienen encomendadas, esta (la responsabilidad), cae de lleno en los supuestos del derecho comn, pero si el dao ha sido causado por el funcionario en ejercicio de sus atribuciones, entonces habr que proceder de modo anlogo al sealado por el estado, esto es, solo en ausencia de disposiciones expresas contenidas en el derecho administrativo cabr la aplicacin del derecho comn. Respecto al segundo de los elementos, la accin u omisin, resulta indispensable que el dao sea producido como resultado de una actuacin humana, realizada en contra de lo que la ley establece u omisa de lo que ordena, independientemente de que haya sido dolosa o culposa. Es ms, el Cdigo Civil solo hace referencia a la ilicitud de la actuacin cuando se trata de hechos dolosos, de tal suerte que en este caso nos encontramos una responsabilidad objetiva puesto que basta que se produzca el dao para que se genere la responsabilidad en general, la cual ser calificada como solidaria o subsidiaria, segn el caso. En cuanto el dao como elemento objetivo esencial de la responsabilidad, ya que sin l no puede generarse esta porque no habra nada que resarcir, puede ser material o moral, ya que el artculo 2108 del C.C.D.F. lo identifica como la prdida, menoscabo sufrido en el patrimonio por falta de cumplimiento d una obligacin, y el 1916 del mismo ordenamiento establece que el dao moral es la afectacin que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputacin, vida privada, configuracin y aspectos fsicos, o bien en la consideracin que de s mismas tienen los dems. Seala adems, que se presumir que hubo dao moral cuando se vulnere o menoscabe ilegtimamente la libertad o la integridad fsica o psquica de las personas. Finalmente, el nexo causal implica que el dao se produzca precisamente como consecuencia directa o inmediata de la actuacin de servidor pblico, ya que si se genera por una causa diferente o si intervienen excluyentes de responsabilidad, como la culpa inexcusable

de la vctima, el hecho de un tercero, el caso fortuito o la fuerza mayor, la responsabilidad no se produce. 2.5 Registro Patrimonial de los Servidores Pblicos.

La importancia que el sistema de responsabilidad otorga a esta institucin puede medirse por el hecho de que la Ley de la materia dedica uno de los cuatro ttulos de que se compone (trece artculos del 35 al 47), el segundo en relevancia por su extensin y contenido, adems el control de la evolucin de la situacin patrimonial de los servidores pblicos no es algo que interesa solamente a la responsabilidad administrativa, sino incumbe tambin a la responsabilidad penal, y, sin duda, con mayor inters pues es una de las fuentes ms significativas y confiables para probar el enriquecimiento ilcito. El sistema de situacin patrimonial opera con base en la informacin que los propios servidores pblicos proporcionan a la autoridad encargada de procesarla (crendose los registros pertinentes y darles el debido seguimiento) y administrarla (expidiendo los informes y certificados que se soliciten, practicando las comprobaciones necesarias). En el poder ejecutivo tal funcin compete a la Secretaria de la Funcin Pblica. Los Poderes Legislativo y Judicial tienen sus respectivos rganos encargados de desarrollar esta actividad. En el Poder Judicial la funcin est dividida entre la SCJN, el Consejo de la Judicatura Federal y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin; lo mismo ocurre en el Poder Legislativo, en virtud de su integracin dual, la situacin patrimonial de sus servidores pblicos est a cargo de una de las Cmaras por las instancias que determinen. Los servidores pblicos tienen que informar sobre su patrimonio mediante tres documentos llamados de declaracin de situacin patrimonial, que se rinden en tres momentos distintos: la declaracin inicial, cuando se toma posesin del cargo (dentro de los sesenta das naturales posteriores a la asuncin); la declaracin anual, es la que se proporciona cada ao en el mes de mayo, y, por ltimo, la declaracin de conclusin o declaracin final (dentro de los sesenta das naturales posteriores al trmino del encargo), que es la informacin que rendida al trmino del encargo. Debern presentar declaracin de situacin patrimonial en el poder ejecutivo y rganos constitucionales autnomos todos los servidores pblicos desde el nivel de jefe de departamento u homologo hasta el titular de la dependencia centralizada, entidad paraestatal, rgano constitucional autnomo, con excepcin de la Secretaria de la Funcin Pblica en la que debern presentar declaracin de situacin patrimonial, todos los servidores pblicos, y de todos los tribunales de la administracin pblica federal, donde solo presentan esta declaracin los magistrados, miembros de junta, secretarios, actuarios o sus equivalentes. La no presentacin de las declaraciones de situacin patrimonial en los tiempos determinados por la ley, acarrea al servidor pblico las acciones siguientes: a) si no se presentan, sin causa justificada, la declaracin inicial y la declaracin anual de situacin patrimonial, el servidor pblico se har acreedor a la suspensin de su empleo, cargo o comisin por quince das naturales siguientes, el nombramiento o contrato quedar sin efectos;

b) si se omite la declaracin de conclusin del empleo, cargo o comisin, el servidor pblico ser inhabilitado por un ao, y c) si en las declaraciones de situacin patrimonial se asentarn datos que falten a la verdad, el servidor pblico ser sancionado con suspensin de entre tres das y tres meses, pero si la omisin o tergiversacin de datos es grave, el servidor pblico podr ser destituido e inhabilitado por un periodo de uno a cinco aos, sin perjuicio de que la autoridad administrativa denuncie el hecho ante el ministerio pblico federal. Estas sanciones slo podrn ser impuestas por el rgano interno de control, una vez que se haya sustanciado el procedimiento administrativo disciplinario.

En el poder legislativo federal, los diputados, senadores, secretarios generales, tesoreros y directores, as como todos los servidores pblicos de la Auditoria Superior de la Federacin desde el nivel de jefe de departamento u homologo hasta el Auditor Superior de la Federacin. En el Poder Judicial federal, los ministros de la Corte, los consejeros de la Judicatura federal, magistrados de circuito, magistrados electorales, jueces de distrito, secretarios, actuarios o sus equivalentes. Asimismo, debern presentar declaracin de patrimonial todos los servidores pblicos manejadores de fondo federales, los que desempeen funciones de inspeccin o vigilancia, los calificadores y determinadores para la expedicin de licencias, permisos o concesiones, y, por ltimo, los que adjudiquen contratos y pedidos. El artculo 41 de la LFRASP los establece. CAPTULO III EL CONTENCIOSO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA El contencioso administrativo es el procedimiento que se sigue ante un tribunal u organismo jurisdiccional, situado dentro del Poder Ejecutivo o del Judicial, con el objeto de resolver de manera imparcial las controversias entre los particulares y la administracin pblica. De acuerdo con el sistema actualmente en vigor en el ordenamiento mexicano, el contencioso administrativo puede dividirse en dos grandes sectores: a) En primer trmino determinados actos y resoluciones de la administracin pblica, tanto federal, como local, pueden impugnarse ante los tribunales administrativos especializados, y excepcionalmente ante los jueces ordinarios. b) Los restantes actos y resoluciones, al no admitir su impugnacin ante dichos tribunales, deben combatirse a travs del juicio de amparo de manera inmediata.

Por lo que se refiere a la primera categora, existen varios tribunales administrativos, entre los cuales destaca el Tribunal Fiscal de la Federacin, el cual funciona en Salas Regionales y una Sala Superior ante el cual pueden impugnarse no slo las resoluciones definitivas de las autoridades tributarias de carcter federal con mbito nacional, sino tambin aquellas que nieguen o reduzcan pensiones civiles o militares a cargo del erario federal o el de las

instituciones respectivas de seguridad social; las que se dicten sobre interpretacin y cumplimiento de contratos de obras pblicas celebrados por las dependencias de las administracin federal centralizada; y las que constituyan responsabilidades contra funcionarios o empleados de la federacin por actos que no sean delictuosos. Se pueden impugnar ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal los actos o resoluciones de las autoridades administrativas del propio Distrito, incluyendo las de carcter fiscal, as como la falta de contestacin por parte de las mismas autoridades dentro de un plazo de quince das (o a falta de disposicin legal, de noventa das en materia tributaria), de las promociones presentadas ante ellas por los particulares a menos que las leyes o reglamentos fijen otros plazos o la naturaleza del asunto lo requiera. Tambin en las entidades federativas se han establecido tribunales administrativos, ante los cuales pueden combatirse las resoluciones o actos de carcter tributario o similares, o bien todos los de naturaleza administrativa. 3.1 Recursos Administrativos. Es la denominacin que la ley da a los procedimientos de impugnacin de los actos administrativos, a fin de que los administradores defiendan sus derechos o intereses jurdicos ante la administracin, generadora de los actos impugnados. Siempre deben estar previstos en la ley, no pueden en consecuencia tener ese carcter las secuelas o prcticas de instancias que se presenten y tramiten ante las autoridades administrativas si aqulla no las autoriza como medios de impugnacin. Al respecto, Gabino Fraga dice que es un medio legal de que dispone el partculas, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado para obtener en los trminos legales, de la autoridad administrativa una revisin del propio acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad y la inoportunidad del mismo. 3.2 Recurso de Revisin. Es aqul, que dentro del proceso fiscal, se establece a favor de las autoridades para impugnar ante la sala superior las sentencias de las salas regionales, todas ellas del Tribunal Fiscal de la Federacin. El recurso de revisin en el proceso fiscal slo procede para impugnar las resoluciones de sobreseimiento y las sentencias definitivas dictadas por las salas regionales del Tribunal Fiscal de la Federacin. Conoce del mismo la sala superior del propio Tribunal. nicamente estn legitimadas para interponerlo las autoridades y se debe tratar de un asunto de importancia y trascendencia a juicio del titular de la secretara, departamento administrativo u organismo descentralizado que corresponda, as como por violaciones procesales que afecten las defensas del recurrente y trasciendan el sentido del fallo.