FUNDAO GETLIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

RICARDO CENEVIVA

DEMOCRACIA, ACCOUNTABILITY E AVALIAO A avaliao de polticas pblicas como mecanismo de controle democrtico

SO PAULO 2005

3 RICARDO CENEVIVA

DEMOCRACIA, ACCOUNTABILITY E AVALIAO A avaliao de polticas pblicas como mecanismo de controle democrtico

Dissertao

apresentada

Escola

de

Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas como requisito para obteno do ttulo de mestre em Administrao Pblica e Governo.

Campo

de

Conhecimento:

Governo

Sociedade Civil em Contexto sub-nacional

Orientadora: Profa. Dra. Marta Ferreira Santos Farah

SO PAULO 2005

Ceneviva, Ricardo. Democracia, Accountability e Avaliao: a avaliao de polticas pblicas como instrumento de controle democrtico / Ricardo Ceneviva. - 2005 151 f. Orientador: Marta Ferreira Santos Farah. Dissertao (mestrado) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. 1. Polticas pblicas - Avaliao. 2. Responsabilidade penal. 3. Rendimento escolar Avaliao So Paulo (Estado). 4. AIDS (Doena) So Paulo (Estado) Poltica governamental - Avaliao. I. Farah, Marta Ferreira Santos II. Dissertao (mestrado) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. III. Ttulo.

CDU 35.073.1

RICARDO CENEVIVA

DEMOCRACIA, ACCOUNTABILITY E AVALIAO: A avaliao de polticas pblicas como mecanismo de controle democrtico

Dissertao

apresentada

Escola

de

Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas como requisito para obteno do ttulo de mestre em Administrao Pblica e Governo.

Campo

de

Conhecimento:

Governo

Sociedade Civil em Contexto sub-nacional.

Data da aprovao _____/______/______ Banca Examinadora

Profa. Dra. Marta Ferreira Santos Farah (orientadora) FGV / EAESP

Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio FGV / EAESP

Profa. Dra. Marta Teresa da Silva Arretche Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo

6 DEDICATRIA

A meu Pai, que nunca deixou de acreditar em mim.

7 AGRADECIMENTOS Este trabalho beneficiou-se da colaborao, das crticas e das sugestes de muitas pessoas. Sob o risco de incorrer em injustias, deixando de fora algumas dessas pessoas, gostaria de agradecer de forma especial aos professores Fernando Luiz Abrucio e Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco, -- presentes banca de qualificao do projeto de pesquisa. Agradeo de forma especial orientao e a crtica amiga e contundente da professora Marta Ferreira Santos Farah sem cuja ajuda este trabalho no teria sido possvel.

Agradeo tambm a todo o corpo docente da Fundao Getlio Vargas de So Paulo onde apreendi os valores da meritocracia e da pluralidade, em especial aos professores George Avelino, sempre disposto a esclarecer minhas dvidas a respeito de assuntos acadmicos e, especialmente, pela oportunidade de apresentar o projeto de pesquisa que deu origem a essa dissertao durante os Seminrios de Administrao Pblica e Governo, por ele organizados na Fundao Getlio Vargas.

As professoras Marta Arretche e Maria Rita Loureiro que leram e comentaram verses anteriores do trabalho. A todo corpo discente do Programa de Ps-graduao em Administrao Pblica e Governo da Fundao Getlio Vargas, em especial aos alunos: Lorena Barberia, Otvio Prado, Fernando Nogueira e Ceclia Olivieri por seus comentrios idias e estmulos nos momentos de desnimo e frustrao. Ao Professor Reginaldo Ceneviva, meu pai, pelo apoio, pelo amor e pelo exemplo de uma vida dedicada cincia e ao ensino e assistncia daqueles que lhe estenderam a mo.

A Dora e ao Tibrcio que nunca me deixaram desanimar e sempre me trouxeram um sopro de vida e alegria nos momentos de tristezas e de desespero. A meus irmos e amigos Rogrio e Renata pelo companheirismo, amizade e apoio, sempre. E, finalmente, a Milena que nunca me deixou esmorecer.

Cabe acrescentar que eventuais equvocos e imprecises do trabalho so de responsabilidade exclusiva do autor.

La evaluacin nascio em el sptimo dia de la Creacion, cuando Dios mir todo lo que haba creado y declar s Bueno! Com esta sola frase, Dios se convierte em el primer evaluador del mundo. No Obstante, la evaluacion nascida em los cielos resultaba para algunos insuficiente y

demasiado subjetiva. Por tanto, al escuchar la evaluacin de Dios (autoevaluacin, por cierto) el diablo objet y insisti Como sabe que s Bueno? Como lo midi? Com qu indicador juzg la bondade de su creacion? Com qu lo comparo? Y, as, nasce la evaluacin como la conocemos hoy em los fuegos del infierno! (Karen Marie Mokate)

9 RESUMO

O presente trabalho, procura discutir o papel que a institucionalizao de sistemas de avaliao de programas e polticas pblicas podem desempenhar na criao ou aperfeioamento de mecanismos de accountability na gesto pblica. Mais especificamente, se procura a analisar as relaes entre o fortalecimento da funo e da capacidade avaliadora do governo e a promoo de nveis crescentes de difuso de informao e criao de mecanismos de accountability. Analisando os casos do Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (SARESP) e Sistema de Monitoramento e avaliao do Programa Estadual de DST/AIDS (PE DST/AIDS) arriscamos uma hiptese para os diferentes graus de accountability proporcionados por tais mecanismos de avaliao; a saber, os diferentes nveis de transparncia e responsabilizao proporcionados pelos sistemas e mecanismos de avaliao parecem relacionar-se mais diretamente com o desenho institucional no qual se insere a poltica ou programa governamental e com os atores interessados (stakeholders) na sua gesto do que propriamente com as caractersticas intrnsecas s pesquisas ou sistemas de avaliao das polticas pblicas.

Palavras-chave: Avaliao de Polticas Pblicas, Accountability, Responsabilizao, democracia, SARESP, Programa de DST/AIDS.

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ABSTRACT The Main purpose of this work is to analyze the effects of institutionalizing systems of policy evaluation on government transparency and official s accountability. Using the cases of SARESP evaluation program of education in So Paulo state

and the system of evaluation of STD/AIDS state program we draft a hypothesis for the differences of public accountability achieved: public or political accountability depend much more on the institutional framework in which the program is embedded than on the evaluation itself. The results of this research show that this hypothesis is, in a great deal, approximately true.

Key-words: Program evaluation, democracy, accounatbility, SARESP, STD/AIDS program

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12 INTRODUO

Quando se busca uma definio de democracia, percebe-se que h muita discusso e pouco consenso com relao s condies mnimas que caracterizam um regime como democrtico (SARTORI, 1994). Contudo, pode-se sinttica e operacionalmente, como proposto por Robert Dahl (1997), defini-la com base em dois ideais ou princpios orientadores1 que estariam presentes, em graus variados, em todos os regimes considerados democrticos2. Primeiro, a participao: ou o direito de participar; que se d, em grande medida, mas no exclusivamente, por meio do processo eleitoral e do sistema partidrio. Para tanto todo cidado deve desfrutar de direitos polticos fundamentais: o direito de expresso, o direito de associao, e o direito de votar e de candidatar-se a cargos pblicos. O pressuposto bsico que o governo deve emanar da vontade popular; isto , os governantes so escolhidos por meio de eleies peridicas que se constituem na fonte da soberania e da legitimidade. Segundo, a contestao pblica ou oposio, nos termos de Dahl entre os vrios atores polticos; aqui

entendida em sentido abragente no apenas como competio poltica, mas, sobretudo, como o controle dos governantes pelos governados. Ou seja, os governantes (enquanto agentes da soberania popular) devem responsabilizar-se perante o povo por seus atos e omisses no exerccio do Poder Pblico.

Enfim, para que um regime seja democrtico no basta que derive de fontes legitimas da vontade popular tambm legtimo. A esses dois ideais dos sistemas democrticos correspondem formas de accountability3 que visam garantir a
1

mas, preciso que o prprio exerccio do Poder Pblico seja ele

responsabilizao poltica ininterrupta do Poder Pblico em

Mais recentemente, outros autores vieram a incorporar um terceiro princpio orientador: a limitao do poder Estatal ou as garantias constitucionais. O Estado sujeito a regras que limitam seu campo de atuao e regulam seu funcionamento em defesa dos direitos bsicos, individuais ou coletivos, dos cidados. 2 Dahl, na verdade, considera que as democracias existentes so aproximaes bastante imperfeitas do ideal democrtico e, portanto, as denomina poliarquias. 3 Embora no haja ainda uma traduo consensual do termo para a lngua portuguesa, opta-se nesse trabalho pelo emprego do termo responsabilizao. Nesse sentido, os termos accountability e responsabilizao so utilizados aqui, por questes meramente estilsticas, como equivalentes. A respeito do conceito de accountability, sua definio e sua adaptao lngua portuguesa ver seo adiante: A Idia de Accountability .

13 relao sociedade. processo eleitoral (ABRUCIO e LOUREIRO, 2005: 81). A primeira delas o controle vertical sobre os governantes aspecto central das

modernas democracias, principal, mas no o nico, instrumento de participao poltica e garantidor da soberania popular. A realizao de eleies peridicas seria, assim, uma forma de assegurar que as preferncias do povo (ou ao menos do eleitorado) sejam expressas por meio de mandatos. A segunda o controle institucional durante os mandatos, que assegura a contestao pblica e a fiscalizao contnua dos representantes polticos eleitos e da burocracia no seu exerccio do Poder Pblico.

Na Cincia Poltica, a literatura que trata do tema da accountability o tem feito, tradicionalmente, sob a tica do controle; seja o controle dos atos dos governantes em relao ao programa de governo, seja em relao corrupo ou ainda em relao preservao de direitos fundamentais dos cidados (FEREJOHN, 1999; MARAVALL, 1999 e STOKES, 1999). Mais recentemente, tal tema tem sido estudado em sua interseco com a reforma do Estado; essas anlises buscam examinar como o aperfeioamento das instituies estatais pode contemplar, ao mesmo tempo, a melhoria do desempenho das polticas e dos programas governamentais e a maior transparncia e responsabilizao do Poder Pblico (PRZEWORSKI, 1996; CLAD, 2000 e ABRUCIO e LOUREIRO, 2005).

Esses ltimos estudos tm sido impulsionados pela constatao de que a democratizao do poder pblico deve ir alm do voto. Pois, assim se evita a situao enunciada por Rousseau, em meno zombeteira Inglaterra de seu tempo: O povo Ingls pensa ser livre e muito se engana, pois s o durante a eleio dos membros do parlamento; uma vez estes eleitos, ele escravo. (1987: 108). Rousseau, um apologista da participao dos cidados nos negcios pblicos, parece apontar aqui a principal limitao do processo eleitoral: sua incapacidade de garantir o controle dos governantes durante o cumprimento de seus mandatos. Como colocaram de maneira precisa Przeworski e seus colaboradores, as eleies no contm nenhum instrumento que obrigue os polticos a cumprirem suas promessas de campanha, e a avaliao de seu desempenho no governo s pode ser feita de forma retrospectiva nas votaes seguintes (PRZEWORSKI ET AL., 1999).

14 Em sua anlise a respeito das interseces entre democracia, accountability e representao Bernard Manin tambm argumenta sobre a precariedade do processo eleitoral como forma de controle dos governantes. Nas suas palavras:

A concluso dessa anlise deve ser que o controle dos cidados sobre os polticos , na melhor hiptese, altamente imperfeito nas democracias. As eleies no so um mecanismo que tenha a capacidade de assegurar que os governantes faro todo o possvel a seu alcance para maximizar o bem estar dos cidados... as eleies no so exatamente um instrumento apto de controle sobre os polticos. Os governantes tomam mil decises que afetam o bem-estar individual; e os cidados tem apenas um instrumento para controlar essas decises: o voto. No se pode controlar mil objetos com um nico instrumento. (MANIN ET AL., 1999: 50)4

A principal lacuna do processo eleitoral, como forma de controle dos cidados sobre os governantes, , certamente, a assimetria de informaes dos primeiros com relao aos segundos. Essa enorme assimetria de informaes d ocasio a que os governantes hajam de acordo com interesses nem sempre coincidentes com aqueles dos eleitores; ou seja, de maneira no representativa. Como argumentaram Schumpeter (1984) e Dahl (1997), j h algum tempo, o eleitor mdio no se encontra em condies de investir o tempo e os recursos necessrios para monitorar as aes de seus representantes.

Desse modo, preciso construir instrumentos de fiscalizao e participao dos cidados nas decises da coletividade durante o mandato dos eleitos. De forma mais precisa, possvel dizer que devem ser controlados tambm os ocupantes de cargos pblicos no-eleitos, os burocratas, que crescentemente adquirem importncia da definio dos rumos das aes estatais. (ABRUCIO e LOUREIRO, 2005: 83).

Nesse sentido, ganhou relevncia nos ltimos anos uma extensa diversificada

e bastante

literatura5 que pe em evidncia a relao entre a qualidade das aes

dos governos e os controles e incentivos a que esto submetidos os governantes e a

4 5

Traduo do autor. A esse respeito ver, entre outros Przeworski (1996), Banco Mundial (1997), Bresser Pereira (1998 e 2001) e (OECD, 1998).

15 burocracia. Tanto a literatura produzida pelas organizaes multilaterais (OECD, Banco Mundial, etc.) a respeito dos processos de reforma do Estado, de forte cunho normativo; como tambm a chamada literatura da Nova Gesto Pblica (doravante NGP) enfatizam essa relao entre o fortalecimento dos mecanismos de accountability e o aperfeioamento das prticas administrativas (BARBERIS, 1998).

Dois mecanismos em particular tm sido apontados como muito profcuos nesse intuito de se estabelecerem novas formas de participao e controle da sociedade sobre as aes do Estado: o controle social e o controle de resultados.

A introduo de mecanismos de controle social e de responsabilizao da administrao pblica pelo desempenho de polticas e programas governamentais aparece, nessa literatura, como uma promessa de substituio de um modelo no qual impera o controle burocrtico baseado na observncia a normas e procedimentos, sem a participao dos cidados; para um outro no qual se estabelece o controle a posteriori de resultados da ao governamental, e no qual a sociedade participa da definio de metas e dos ndices de desempenho, assim tambm como da avaliao direta dos bens e servios pblicos (CLAD, 2000; BRESSER PEREIRA, 1998).

A avaliao de polticas e programas pblicos ganha, assim, um lugar de bastante destaque propostas de reforma do Estado e constitui-se, de acordo com a NGP, no processo estruturante do controle de resultados. Nas palavras de Mario Quirs (2000: 173): La responsabilizacon por resultados en la administracion pblica se sustenta en la evaluation expost de las politicas y programas, como medio para medir su desempeo e exercer la rendicion de cuentas de los jerarcas y funcionarios pblicos .

A literatura referente s tendncias recentes na avaliao de programas e polticas pblicas, por sua vez, tambm elenca entre as razes para se realizarem estudos de avaliao, o problema do desempenho e da accountability. Assim, segundo Weiss (1997), no governo, esses estudos esto diretamente ligados questo da efetividade, da eficincia, da accountability, e mais amplamente, com o desempenho da gesto pblica.

Se, por um lado, parece haver uma notvel convergncia entre esses dois ramos da literatura quanto s motivaes e objetivos da avaliao e sua relao com a criao e o

16 fortalecimento de mecanismos de accountability na administrao pblica; por outro lado, percebe-se uma total ausncia de estudos empricos ou pesquisas sistemticas acerca das relaes causais e das condies que estruturam essa suposta relao entre avaliao de polticas pblicas e a promoo de maior transparncia e criao de mecanismos de accountability.

Vale ainda ressaltar que, do ponto de vista terico, a relao entre os conceitos de avaliao e accountability to pouco se encontra satisfatoriamente resolvida. Para alguns autores (BRESSER PEREIRA, 1998, 2001; CLAD, 2000; CUNILL GRAU, 2000, entre outros) a avaliao a posteriori das polticas pblicas pode funcionar como instrumento de promoo de accountability, sendo entendida, essencialmente, como uma forma de controle; j para outros autores (WEISS, 1997; NEPP 1999 e OECD, 1998) a accountability coloca-se entre os objetivos e usos da avaliao, que entendida apenas como uma das etapas do processo de gesto das polticas pblicas. Contudo, e mais importante, na literatura esto longe de ser bvias e claras as relaes causais entre a avaliao de polticas pblicas, por um lado, e accountability, por outro, ou quais seriam as condies polticas, institucionais e administrativas que sustentam essa relao.

No presente

trabalho, procura-se discutir o papel que estudos e pesquisas de avaliao

de programas e polticas pblicas pode desempenhar na criao ou aperfeioamento de mecanismos de accountability na gesto pblica. Mais especificamente, tenciona-se analisar as relaes entre o fortalecimento da funo e da capacidade avaliadora do governo e a promoo de nveis crescentes de difuso de informao e criao de mecanismos de accountability.

A preocupao desse trabalho investigar se

e descrever como

a implantao e a

institucionalizao do Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (SARESP) e do sistema de monitoramento e avaliao do programa de Doenas Sexualmente Transmissveis e AIDS (doravante DST/AIDS) da Secretaria de Sade do Estado de So Paulo tm contribudo para a criao de mecanismos de responsabilizao pelos resultados da poltica pblica ou formas de controle social.

17 Preliminarmente, e de maneira bastante sucinta, cabe mencionar que diferentemente da literatura que associa de modo automtico transparncia das informaes

governamentais prestao de contas e accountability, no mbito desse trabalho, relaciona-se transparncia apenas prestao de contas e no necessariamente a responsabilizao dos agentes pblicos (governantes ou burocratas). Ou seja, entende-se que a transparncia seja uma condio necessria, porm no suficiente para a responsabilizao das autoridades e de organizaes pblicas.

Neste trabalho, advoga-se que a institucionalizao de sistemas permanentes de avaliao de polticas pblicas e programas governamentais pode ser um instrumento poderoso na criao de mecanismos de transparncia e prestao de contas do desempenho das organizaes pblicas e de responsabilizao dos seus agentes, embora a analise dos casos aponte que ainda no o sejam efetivamente. Nesse sentido, busca-se examinar as implicaes do uso da avaliao de polticas e programas pblicos em termos de induo e efetivao de mecanismos de responsabilizao por resultados ou do aperfeioamento de mecanismos de controle social.

Com base na anlise dos casos selecionados: o Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (SARESP) e do sistema de monitoramento e avaliao do Programa Estadual de DST/AIDS, aventa-se uma hiptese de trabalho para os variados graus de accountability proporcionados pelos diferentes mecanismos de avaliao; a saber: os diferentes nveis de transparncia administrativa e responsabilizao proporcionados pelos sistemas e mecanismos de avaliao seriam mais diretamente uma funo do desenho institucional no qual se insere a poltica ou programa governamental e da atuao do atores interessados (stakeholders) na sua gesto do que propriamente uma funo da simples implementao de sistemas de avaliao ou de caractersticas intrnsecas (desenho, abrangncia, foco, metodologia, etc.) da pesquisa de avaliao das polticas pblicas.

O objetivo do trabalho analisar empiricamente, a partir de uma perspectiva comparada, se (e sob quais condies) a implantao do Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar (SARESP) pela Secretaria Estadual de Educao e do sistema de monitoramento e avaliao do programa estadual de DST/AIDS tm concorrido para a promoo de nveis crescentes de transparncia e responsividade dos burocratas ou

18 representantes polticos responsveis por tais programas. Isto , o exame emprico dos sistemas de avaliao orienta-se pela pergunta: a introduo destes instrumentos de avaliao tem gerado maior difuso de informaes ou contribudo para a adoo de procedimentos de prestao de contas e responsabilizao? Ou ainda, tais instrumentos so utilizados para o estabelecimento de meios de controle externo na gesto dessas polticas e programas no Estado de So Paulo?

Procurou-se examinar no apenas a abrangncia da difuso que a informao gerada por tais pesquisas tm tido, ou seja, identificar quais os atores e grupos de interesse que tm tido acesso a essas avaliaes; mas tambm, a qualidade da informao gerada; em termos de sua inteligibilidade e possibilidade de uso no que se refere ao maior controle social sobre as agncias pblicas responsveis por estas polticas e programas.

Marginalmente, tambm se procurou analisar o papel e o uso dos sistemas de avaliao no planejamento e na gesto das referidas polticas; ou seja, secundariamente, tambm se busca verificar se tais sistemas de avaliao esto de fato fornecendo elementos e informaes para o desenho de novas intervenes ou para o aprimoramento das polticas e programas em curso.

Enfim, buscou-se discutir a dupla promessa que a utilizao de pesquisas de avaliao de polticas pblicas vem assumindo no debate poltico e acadmico: argumenta-se que, por um lado, a avaliao apoiaria a tomada de decises para se alcanarem as metas estabelecidas e melhorar o desempenho da administrao pblica; e, por outro lado, avaliar-se-iam os resultados obtidos (esperados e no-esperados) com a finalidade de mensurar o desempenho e promover a prestao de contas da burocracia e dos representantes polticos responsveis pela conduo das polticas governamentais.

19 1 ACCOUNTABILITY E POLTICAS PBLICAS

1.1 A Idia de accountability

A accountability vem se tornando um conceito crescentemente utilizado nas cincias sociais. A extensa produo acadmica acerca do tema tanto dentro da tradio anglonos ltimos

saxnica como, mais recentemente, na literatura de lngua portuguesa

anos so uma constatao de sua importncia. A idia de accountability est presente hoje em diversas reas das cincias sociais: desde a administrao de empresas at a educao, passando pela administrao pblica e a cincia poltica. Entretanto, uma rpida reviso dos trabalhos produzidos revela que a definio do conceito ainda carece de consenso quanto a seu significado e a uma clara delimitao terica. Na verdade, percebe-se que a definio tende a variar acentuadamente no apenas de autor para autor, mas tambm, conforme a tradio disciplinar na qual o trabalho se insere.

Dadas as restries de tempo e espao, e para no se perder de vista o objetivo desse trabalho, restringir-se- a exegese da idia de accountability ao exame do debate recente acerca do conceito dentro das tradies da cincia poltica e da administrao pblica. Inicialmente, cabe destacar que a maior fonte de dissenso e controvrsia refere-se delimitao do conceito: quo abrangente ou limitado deve ele ser? Nesse sentido, a questo fundamental consiste na identificao das atividades relacionadas responsabilizao dos agentes pblicos includas sob o termo. burocratas e governantes devem ser

1.2 Definindo e delimitando o conceito de accountability

A gnese da noo de accountability bastante discutida.6 Certamente, porm, a idia de holding accountable ou responsabilizao ganha centralidade na histria

Para alguns autores a idia foi primeiramente formulada por C. J. Friedrich na Constituio de Bonn de 1949. Para outros, como Jon Elster, o conceito tem origem com Michel de Montaigne em fins do sculo XVI. certo, porm, que o termo utilizado no sentido de responsabilizao poltica dos governantes

20 poltica dos Estados Unidos. No Oxford English Dictionary pode-se encontrar trs termos sinnimos: accountability , responsibility e answerability , que so

definidos, como foi notado com preciso por Jon Elster (1999), um tanto tautologicamente por meio de referncias recprocas.

Que a idia de accountability refere-se ao controle e fiscalizao dos agentes pblicos comumente aceito. Contudo, quanto se trata de delimitar seus objetos, sujeitos, meios e escopo o debate torna-se bastante acalorado.

Scott Mainwaring numa coletnea recente sobre o tema (2003: 09) identifica cinco reas de divergncia e disputa conceitual. A mais fundamental e bsica questo outras divergncias parecem originar-se da qual as

diz respeito ao escopo e abrangncia do

conceito. Quais mecanismos de controle dos governantes e da burocracia devem ser includos sob a rubrica de accountability? Para alguns autores, como Guillermo O Donnell7 (1998; 1999 e 2003), Charles Kenney (2003), Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro (2005) e o prprio Mainwaring (2003: 07), apenas os mecanismos de controle formais e institucionalizados devem ser compreendidos sob a noo de accountability. Tais autores adotam uma noo de responsabilizao que no compreende em seus limites as relaes informais de fiscalizao e controle, excluindo assim, como agentes de accountability a imprensa e organizaes da sociedade civil que comumente incumbem-se de monitorar e denunciar abusos e condutas imprprias de agentes pblicos no exerccio do poder. Nesse sentido, esses autores defendem uma noo menos abrangente de accountability.

Delmer Dunn (1999), Robert Keohane (2002) e Ronald Oakerson (1989,) embora no restrinjam as relaes de fiscalizao e controle to somente s formas institucionalizadas, e, portanto, admitam um rol relaes bem mais abrangente;
perante os eleitores por Madison e Hamilton em O Federalista nos. 55 e 70. Uma discusso bastante erudita a respeito das origens do conceito pode ser encontrada em Jon Elster Accountability in Athenian Politics (1999). 7 Essa formulao , na verdade, bastante prxima da definio de accountability horizontal para O Donnell The existence of state agencies that are legally enabled and empowered, and factually willing and able, to take actions that span from routine oversight to criminal sanctions or impeachment in relation to actions or omissions by other agents or agencies of the state that may be qualified as unlawful (1999: 38). Contudo, cabe ressaltar que para O Donnell os mecanismos de accountability vertical no se limitam ao processo eleitoral, mas compreendem tambm a atuao de organizaes da sociedade civil e da mdia. A esse respeito ver a seo seguinte: Tipologias e Modelos de Accountability

21 estipulam que tais relaes devem necessariamente incluir a capacidade de sano aos agentes pblicos. Segundo esses autores, accountability implica no apenas responsividade (answerability) do governante ou burocrata, mas tambm, e, sobretudo, a capacidade de o agente fiscalizador demandar justificao do governante ou burocrata por seus atos ou omisses e, eventualmente, imputar-lhe algum tipo de sano. Vale salientar, contudo, que as sanes aqui no se limitam letra da lei, isto , s sanes legais, mas abrangem tambm sanes simblicas ou de carter reputacional , nos termos de Keohane (2002), o que, implicitamente, engloba uma grande variedade de atores e atividades como agentes de fiscalizao e controle, alm das previstas relaes institucionalizadas.

H ainda um terceiro grupo de autores (DAY and KLEIN, 1987; FOX and BROWN, 1998 e PAUL, 1992) que admite toda e qualquer atividade ou relao de controle, fiscalizao e monitoramento sobre agentes e organizaes pblicas como constituintes do conjunto de mecanismos de responsabilizao. Nesse sentido, Samuel Paul (1992: 1047) afirma que:

Accountability significa manter indivduos e organizaes passveis de serem responsabilizados pelo seu desempenho. Accountability pblica se refere ao conjunto de abordagens, mecanismos e prticas usadas pelos atores interessados em garantir um nvel e um tipo desejados de desempenho dos servios pblicos.
8

Por mais problemtico e arbitrrio que se mostre o empreendimento de se firmarem claras e significativas linhas de demarcao para o conceito de accountability, a adoo de uma concepo to ampla como essa formulada por Paul (1992) traz a complicao adicional de incorporar mecanismos e atividades de controle no intencionais, os quais se mostram insusceptveis de serem adequadamente identificados e avaliados. Como

No original: Accountability means holding individuals and organizations responsible for their performance. Public accountability refers to the spectrum of approaches, mechanisms, and practices used by the stakeholders concerned with public services to ensure a desired level and type of performance. Traduo do autor.

22 Robert Dahl (1989) j demonstrou com xito, a accountability s pode ser medida se as formas de controle so intencionais, isto , explicitamente concebidas para esse fim.

Adicionalmente, cabe ressaltar que a idia de responsabilizao transcende a idia da simples prestao de contas. A accountability no se limita necessidade da justificao e da legitimao da discricionariedade daqueles que exercem o Poder Pblico em nome dos cidados, mas tambm deve incluir a possibilidade de sano. Por outro lado, no se pode minorar a inegvel importncia da atuao das organizaes da sociedade civil e da imprensa na fiscalizao e no controle do exerccio do Poder Pblico pelos governantes e burocratas.

Opta-se, assim, por uma noo menos abrangente de responsabilizao que aquela formulada por Paul (1992); pois, abarca em seus limites exclusivamente as relaes e atividades de fiscalizao e controle de agentes pblicos propositadamente concebidas para tal finalidade e que, ademais, envolvam necessariamente a possibilidade de sano legal ou simblica. Esta definio engloba no apenas atores institucionais, mas tambm, associaes de cidados ou usurios de servios pblicos, organizaes da sociedade civil e a mdia9.

Uma segunda pendncia terica entre os autores que se debruaram sobre o tema referese ao objeto dos mecanismos de accountability. Para alguns autores (KENNEY, 2003 e O DONNELL, 1998 e 2003) os mecanismos de accountability horizontal, no caso especifico desses dois autores accountability

limitam-se ao controle e

fiscalizao de violaes legais por parte de autoridades e agncias pblicas. Porm, a grande maioria da literatura examinada (MAINWARING, 2003, ABRUCIO e LOUREIRO, 2005; CLAD, 2000, SCHMITTER, 1999 e ELSTER, 1999) sugere que os mecanismos de accountability tambm compreendem o monitoramento, o controle e a sano de divergncias polticas que no necessariamente envolvam delitos ou infraes legais. Parece bastante claro que a noo de accountability refere-se responsabilizao poltica de governantes e burocratas por seus atos e omisses e no apenas
9

Adota-se, dessa forma, uma concepo de accounatbility bastante prxima daquela formulada por Catalina Smulovitz e Enrique Perozzotti (2000: 08): Societal accountability is a non-electoral, yet vertical, mechanism of control of political authorities that rests on the actions of a multiple array of citizens associations and movements and on the media, action that aim at exposing governmental wrongdoing, bringing new issues to the public agenda, or activating the operation of horizontal agencies. It employs both institutional and non-institutional tools.

23 responsabilizao legal ou jurdica. Alm disso, para aqueles autores que procuraram abordar as interseces entre os mecanismos de accountability e a Reforma do Estado e, mais especificamente, o desempenho das polticas e programas governamentais (ABRUCIO E LOUREIRO, 2005; CLAD, 2000, PAUL, 1992 e PRZEWORSKI, 1996) a responsabilizao poltica de autoridades e agncias pblicas deve dar-se tambm em relao a seu desempenho no exerccio do Poder Pblico.

Uma terceira fonte de discordncia analtica relacionada definio de accountability refere-se capacidade de sano por parte dos mecanismos e agentes de accountability. Dunn (1999: 299), Kenney (2003), Moreno et al (2003) e Elster (1999) argumentam que uma atividade ou mecanismo de controle e fiscalizao s pode ser considerado como instrumento de accountability se for capazes de impor sanes aos governantes ou burocratas sujeitos a seu escrutnio. O Donnell (2003) e Schedler (1999), pelo contrrio, alegam que alguns mecanismos de accountability sustentam-se apenas pela capacidade de demandar justificao ou prestao de contas dos agentes pblicos por seus atos e omisses limitam-se exigncia de answerability sem necessariamente ter em

seu poder a capacidade de impor qualquer tipo de sano.

Mainwaring (2003: 13) elabora uma distino bastante promissora a respeito dessa questo. Para o autor, os mecanismos e agentes de accountability podem ser diferenciados a partir de sua capacidade institucionalizada de impor sanes direta ou indiretamente. Assim, de acordo com Mainwaring, a accountability no pode limitar-se exigncia de justificao ou prestao de contas, mas envolve inevitavelmente alguma forma de sano, mesmo que indiretamente. Enfim, mecanismos de accountability embora limitados a funes de monitoramento e fiscalizao, no tendo a seu alcance a imposio direta de sanes formais; so includos no conjunto dos instrumentos de responsabilizao desde que tenham em seu poder a possibilidade de acionamento de outras formas de sano.

O Ministrio Pblico, por exemplo, no tem entre suas atribuies a capacidade de punir diretamente governantes, burocratas ou agncias pblicas. Mas, pode apenas acionar o sistema judicirio no caso para tal finalidade. Assim, tambm no de competncia direta do ombudsman infligir punies a agentes pblicos que violaram

24 normas ou transgrediram regras. Embora, ambos sejam includos pela grande maioria dos autores na relao de mecanismos de controle da administrao pblica.

Finalmente, Catalina Smulovitz e Enrique Peruzzotti (2000 e 2003) e Keohane (2002) argumentam que as sanes, no contexto democrtico, no se limitam s formas legais ou institucionalizadas. Mas, fatalmente, incluem formas simblicas de sano poltica. Assim, para os autores, como a vida poltica dos governantes depende do maior nmero de votos que possam obter nas eleies. Denncias e exposies de transgresses e delitos por parte de organizaes da sociedade civil e da mdia, podem impor custos indelveis reputao e a credibilidade desses polticos comprometendo sua sobrevivncia poltica.

Contudo, vale destacar que mecanismos de controle social no se limitam s sanes simblicas. Mas, tambm, tem a capacidade de ativar mecanismos de sano institucional. Seja atravs do uso da mdia, da mobilizao em torno de demandas especficas ou do acionamento de procedimentos judiciais, como denncias ao Ministrio Pblico; a agncias estatais de controle como os tribunais de contas ou aos conselhos de usurios ligados s polticas especficas. E, por conseguinte, detm o poder indireto, embora no institucionalizado, de impor sanes legais a burocratas e governantes ou agncias pblicas.

Uma quarta rea de disputa conceitual relaciona-se a discusso da restrio dos mecanismos de accountability queles adequados s relaes de tipo: agente principal.

Moreno, Crisp e Shugart (2003) argumentam, explicitamente, que a noo de accountability se restringe s relaes de agncia. Isto , s relaes onde um principal A encarrega um agente B para executar uma ao X em seu lugar. Ou seja, para estes autores o conceito estrutura-se atravs de uma trade: principal - agente - ao. E, segundo esta formulao, apenas nos casos onde o principal A tem a capacidade de responsabilizar e punir diretamente o agente B seja atravs de algum tipo de punio, poder-se-

do desligamento automtico ou da no-renovao de sua condio de agente ia caracterizar tal relao como uma relao de accountability.

Outros autores, tais como Elster (1999) e Fearon (1999), tambm analisam o conceito de accountability no contexto das relaes principal agente ; embora, no assumam,

25 explicitamente, uma posio sobre a possibilidade de se estender as relaes de accountability para outros tipos de convivncia que no uma relao de agncia.

A restrio de accountability s relaes de agncia chama ateno para um fato evidente, mas pouco abordado na literatura, a saber: as relaes de poder ganham um carter bastante diverso nos casos em que o principal tem a possibilidade legal dispensar ou prescindir do agente. Sob tais circunstncias o agente tem incentivos claros para responsabilizar-se por suas aes. No obstante, Przeworski e seus colaboradores (1999) apresentem vrias contribuies que questionam a efetividade de tais incentivos particularmente no que se refere relao entre eleitores e representantes polticos.

Contudo, do ponto de visto analtico, o ponto digno de nota que a limitao dos mecanismos de accountability s relaes principal agente torna o conceito

excessivamente restrito; e deixa de considerar algumas relaes institucionalizadas de fiscalizao e controle entre agncias pblicas ou rgos estatais. Pois, determinado agente ou organizao pblica pode encontrar-se formalmente sujeito fiscalizao e ao controle de outros agentes estatais, independentemente da existncia ou no de uma relao agncia entre ambos. Caso se reconhecesse essa reduo dos mecanismos de accountability to-s s relaes principal agente, os controles judiciais, o Ministrio instituies chaves nas modernas

Pblico e mesmo os Tribunais de Contas

democracias representativas como agentes garantidores de responsabilizao poltica e sano legal permaneceriam excludos da noo de accountability. Por conseguinte,

opta-se aqui por considerar as relaes de agncia apenas como um subconjunto das relaes e atividades de accountability que integram os regimes democrticos.

Um quinto campo de discusso refere-se quais os atores podem exercer o papel de agentes de accountability. De maneira geral, pode-se afirmar que aqueles autores que adotam concepes mais restritivas de accountability (KENNEY, 2003;

MAINWARING, 2003 e ABRUCIO e LOUREIRO, 2005) admitem apenas atores institucionais como agentes de responsabilizao. Enquanto autores que optam por noes mais abrangentes de accountability (PAUL, 1992 e SMULOVITZ e PERUZZOTTI, 2000 e 2003) consideram um maior nmero atores e organizaes, institucionais ou no, como agentes de accountability.

26 Moreno et al. (2003), em decorrncia da noo de accountability limitada s relaes principal agente que adotam, restringem gama de agentes de controle a: (i) os eleitores

frente a quem os governantes eleitos devem responsabilizar-se; (ii) os polticos a quem burocracia deve responder; (iii) o parlamento (ou os parlamentares) frente a quem os gabinetes e os ministros devem responsabilizar-se nas democracias parlamentares; e (iv) outros principais nas relaes de agncia presentes nas burocracias estatais. Moreno e seus colaboradores excluem, explicitamente, outras agncias e instituies estatais que so independentes entre si, mesmo que formalmente concebidas para fiscalizar e controlar indivduos e organizaes pblicas.

1.3 Tipologias e Modelos de Accountability

Guillermo O Donnell (1998, 1999 e 2003) foi, seguramente, o pioneiro na distino e conceituao de diferentes formas de accountability. Sua classificao, considerada at hoje uma das principais referncias na literatura de Cincia Poltica, estabelece uma diferenciao espacial entre: accountability vertical e accountability horizontal.

Accountability vertical refere-se s atividades de fiscalizao dos cidados e da sociedade civil que procuram estabelecer formas de controle ascendente sobre governantes e burocratas. De acordo com O Donnell tais atividades compreendem o processo eleitoral presumivelmente a principal faceta da accountability vertical
10

instrumentos de democracia direta como os plebiscitos e consultas pblicas; e tambm, aes de organizaes da sociedade civil e da mdia que busquem expor transgresses e delitos cometidos por agentes pblicos no exerccio do poder.

Accountability horizontal, segundo O Donnell, d-se por meio dos mecanismos institucionalizados de controle e fiscalizao mtua, na forma de freios e contrapesos, entre os Poderes (ou Checks and Balances , como, a partir de Madison ficaram

conhecidos tais mecanismos na literatura de tradio anglo-saxnica); mas tambm mediante a atuao de outras agncias governamentais que tm por finalidade especfica
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arguably the main facet of vertical accountability (1999: 30), nas palavras de O Donnell. Traduo livre do autor.

27 o monitoramento e a fiscalizao do poder pblico e de outros rgos estatais, tais como os tribunais de contas no Brasil.

A classificao de O Donnell, certamente, marcou um ponto de no retorno na literatura, estabelecendo, como foi observado por Mainwaring (2003: 20) uma nova agenda para debates e pesquisas acerca das formas no-eleitorais de controle sobre as autoridades e organizaes governamentais. Contudo, o acumulo de estudos de orientao emprica tem colocado em evidncia algumas limitaes e problemas de sua conceituao.

Moreno e seus colaboradores (2003) argumentam que a classificao formulada por O Donnell e, particularmente, sua metfora geomtrica so pouco esclarecedoras das relaes de accountability. Pois, se por um lado, a expresso accountability vertical exprime uma relao de hierarquia; isto , uma imagem de assimetria de poder bastante apropriada para as relaes principal agente; at mesmo para aquelas onde o principal polticos.

consideravelmente mais fraco do que o agente, como nas relaes eleitores

Por outro lado, porm, a imagem de accountability horizontal alude a uma imagem de independncia e de semelhana que no se presta s relaes intra-estatais. Como lembram Moreno et al. muitas relaes entre agentes pblicos ou entre agncias estatais so relaes do tipo principal agente; como, por exemplo, aquelas entre polticos e

burocratas. Nesses casos, a imagem de horizontalidade se mostra inapropriada; pois, no h uma relao de iguais ou de independncia, mas, pelo contrrio, observa-se uma relao de hierarquia que se enquadraria mais apropriadamente imagem de verticalidade.

Enfim, a correspondncia que O Donnell estabelece entre relaes horizontais e verticais, de um lado, e formas de accountability intra-estatais e eleitorais (e societais) de outro, mostra-se inadequada. Pois, algumas relaes intra-estatais so, na verdade, verticais isto , hierrquicas (ao menos em termos formais). Por esta razo, no se

pode igualar accountability horizontal accountability intra-estatal. E, como observado por Mainwaring (2003: 19), seria ainda mais problemtico relacionar o par horizontal / vertical com a distino baseada no local onde se encontra o agente de controle: no Estado ou na sociedade, respectivamente.

28

Nos ltimos anos, tem se firmado na literatura a distino e definio das formas de accountability baseada no agente de controle. O conselho cientfico do CLAD (2000), Mainwaring (2003) e Abrucio e Loureiro11 (2005) ramificam a accountability democrtica em dois grandes grupos: (i) accountability eleitoral e (ii) accountability intra-estatal ou controle institucional durante o mandato, nos termos de Abrucio e Loureiro.

Como mencionado anteriormente, este trabalho se concentra no exame das formas de accountability no-eleitorais mais especificamente, das formas que se convencionou

denominar responsabilizao social e responsabilizao por resultados e suas interaes com os demais mecanismos de accountability. Portanto, a presente anlise tratar apenas da segunda componente de accountability democrtica apontada por esses autores, - accountability no-eleitoral. Contudo, no se esquivar da anlise das interseces entre o processo eleitoral e as outras formas de accountability.

Mainwaring (2003) ramifica a accountability intra-estatal em trs tipos de relaes entre agentes pblicos ou agncias governamentais e, por conseqncia, em suas respectivas formas de controle e fiscalizao; so elas: (i) relaes principal agente: so aquelas

nas quais um principal designa um agente para cumprir uma determinada tarefa, ou conjunto de tarefas, e, portanto, goza de ascendncia hierrquica sobre ele. Nesses casos, o principal acha-se numa posio propcia para controlar e, eventualmente punir, o agente. Os corpos burocrticos ligados ao executivo ou ao legislativo so os exemplos clssicos desse tipo de relao12. (ii) O Sistema Legal e, em ocasies especiais, outros atores estatais com poder de sano, so a segunda subdiviso das formas intra-estatais de accountability de acordo com o modelo de Mainwaring. Tais atores no se enquadram nas relaes de tipo principal agente, mas antes poderiam ser denominados

agentes de sano. Os mais usuais so aqueles ligados ao Sistema Judicirio, mas sob circunstncias especiais tambm o Legislativo pode atuar como tal. Por exemplo, mediante as comisses de investigao e, em ltima instncia, por meio de processos de
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Na verdade Abrucio e Loureiro incorporam uma terceira dimenso, pouco citada na literatura, a seu modelo de accountability: Regras Estatais Intertemporais que refere-se criao de regras intertemporais que protejam os direitos bsicos dos indivduos e da coletividade. Normas que limitem o poder do governante de ocasio garantindo direitos bsicos e inalienveis. 12 Moreno et al. (2003) limitam sua compreenso de accountability a esse caso especfico das relaes principal agente institucionalizadas.

29 impeachment . 13 (iii) E, finalmente, atores e agncias estatais com a funo especfica de fiscalizar e controlar autoridades e organizaes pblicas. Como, por exemplo, o General Accounting Office, no caso dos Estados Unidos ou os Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico no Brasil. E mesmo a figura do Ombudsman, que tem se proliferado nas administraes pblicas de muitas democracias.

Embora o modelo formulado por Mainwaring no apresente grandes contradies com aquele inicialmente desenvolvido pelo conselho cientifico do CLAD (2000) e, posteriormente, reformulado por Abrucio e Loureiro (2005). Este ltimo enfatiza uma outra maneira de se observar as formas de responsabilizao poltica no-eleitorais. O modelo espacial formulado por O Donnell, como tambm sua crtica feita por Mainwaring e outras desenvolvidas na literatura parecem ignorar o exame das articulaes e dos instrumentos e condies garantidores da accountability democrtica no campo das polticas pblicas. Esta a principal razo para adotarmos aqui, com algumas ressalvas14, a conceituao de Abrucio e Loureiro das distintas formas de accountability no-eleitorais, j que este exame se constitui no propsito mesmo deste trabalho. O quadro 1.1 resume o modelo de accountability democrtica adotado no mbito desse trabalho:

Quadro 1.1: Accountability democrtica Formas de Accountability Processo Eleitoral Instrumentos Sistema eleitoral e partidrio Debates e formas de disseminao da informao Regras de financiamento de campanhas e Justia eleitoral Condies Direitos polticos bsicos de associao, de votar e ser votado Pluralismo de Idias (crenas ideolgicas e religiosas) Imprensa livre e possibilidade de se obter diversidade de infromaes Independncia e controle mtuo entre os Poderes

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Kenney (2003) e O Donnell (1998 e1999) incluem tanto as relaes do tipo principal-agente, como o Sistema Judicirio e tambm outros agente de sano na sua definio de accountability horizontal. 14 A principal divergncia com relao ao modelo proposto por Abrucio e Loureiro (2005) refere-se no incluso no modelo aqui apresentado do terceiro componente includo pelos autores em seu modelo: regras estatais intertemporais. Sem querer menosprezar a importncia de tais regras para o regime democrtico, apenas, entende-se que essas regras, por no terem um agente de controle claramente definido, no deveriam fazer parte de um modelo que se baseia justamente no agente de controle como elemento de distino e conceituao das diferentes formas de accountability.

30

Controle Institucional durante o mandato

Controle parlamentar (controles Transparncia e fidedignidade das mtuos entreos poderes, CPI, informaes pblicas arguio e aprovao dealtos dirigentes pblicos, fiscalizao oramentria e de desempenho das agncias governamentais, audincias pblicas etc.) Controle judicial (controle da constitucionalidade, aes civis pblicas, garantia dos direitos fundamentais,etc) Predomnio do imperio da lei

Controle administrativoPredomnio do imprio da lei e procedimental (tribunal de contas e existncia de corpo burocrtico regido auditorias financeiras, etc.) pelo princpio do mrito (meritocracia) Controle de desempenho das Existncia de mecanismos polticas e programas institucionalizados que garantam a governamentais participao e o controle da sociedade sobre o poder pblico Controle Social (conselho de usurios dos servios pblicos, audincias pblicas, plebiscito, oramento participativo etc) Fonte: Adaptado de Abrucio e Loureiro (2005) Criao de instncias que busquem o maior compartilhamento possvel das decises ("consensualismo")

necessrio destacar que o quadro acima apenas resume as formas de responsabilizao que compe o conjunto de mecanismos da accountability democrtica com base em uma distino dos agentes de controle. As formas de controle relacionadas accountability no-eleitoral, aqui so denominadas de controles institucionais durante o mandato. O processo eleitoral considerado separadamente, pois diz respeito accountability eleitoral, que no ser objeto de exame direto desse trabalho. Este quadro no tem pretenses explicativas e, portanto, no se deve relacionar de maneira direta e mecnica os instrumentos de controle e as condies para a efetivao de tais instrumentos. Aqui se procurou to-somente listar aquelas que parecem ser as principais

31 condies para o sucesso de sua implementao e funcionamento. Condies essas que sero examinadas a seguir.

Seguindo essa taxonomia, inicialmente proposta pelo conselho cientfico do CLAD (2000) e, posteriormente, modificada por Abrucio e Loureiro (2005: 84) pode-se dividir os mecanismos de accountability durante os mandatos em cinco tipos. O primeiro deles o controle parlamentar que consiste basicamente na fiscalizao e no monitoramento ostensivo do Executivo pelo Legislativo. Esta uma via clssica de accountability, que tem como premissa no apenas a separao dos Poderes, mas tambm, e principalmente, o controle mtuo entre Executivo e Legislativo. Constitui-se, assim, num mecanismo horizontal de responsabilizao, assentando-se sobre o conceito liberal de limitao do poder.

Entre os principais instrumentos de controle parlamentar destacam-se: a fiscalizao oramentria tanto sobre a elaborao do oramento como sobre sua execuo e posterior prestao de contas; a participao e a averiguao na nomeao de integrantes da alta burocracia; a instaurao de comisses de inqurito para investigar possveis equvocos de conduta ou atos de improbidade administrava por parte de governantes; e as audincias pblicas para avaliar no unicamente leis em discusso no Legislativo, mas, sobretudo, projetos do Executivo ou programas em implementao. Tal instrumento, embora pouco utilizado no Brasil encontra-se bastante consolidado em pases com democracias mais avanadas e apresenta a grande virtude de converter o Legislativo num foro de ampla deliberao pblica e no apenas no lcus do debate entre governo e oposio.

H uma srie de capacidades institucionais que devem ser observadas para que o parlamento seja bem sucedido na utilizao desses instrumentos de fiscalizao. Dentre as principais pode-se apontar: a autonomia financeira e a qualidade de seu corpo tcnico. Contudo, caso a prpria classe poltica no d valor atividade fiscalizatria pois, eleitoralmente, pode no gerar tantos dividendos como as atividades executivas nenhuma das outras condies sero suficientes para capacitar o Legislativo como o lcus por excelncia de monitoramento do Poder Executivo.

32 A segunda maneira apontada pelos autores para se fiscalizar ininterruptamente o poder pblico so os controles judiciais. O aspecto fundamental deste tipo de controle verificar e garantir que representantes polticos e burocratas atuem sob o imprio da lei. Isto , cumpram rigorosamente as leis e as regras estabelecidas. Para tanto, tribunais analisam a legalidade de medidas produzidas pelo Legislativo ou pelo Executivo enquanto o Ministrio Pblico pode acionar o Estado para que determinadas normas legais sejam cumpridas. A independncia funcional e a existncia de uma burocracia meritocrtica dentro do Poder Judicirio so condies fundamentais para o xito dessa forma de controle. Finalmente, cabe apontar que o sistema judicirio pode funcionar como agente de sano dos mecanismos de controle social. Organizaes da sociedade civil e a mdia, por no possurem a capacidade institucional de imputar sanes a autoridades e organizaes pblicas, podem ativar indiretamente (por meio de representaes ao Ministrio Pblico) os controles judiciais como instrumento de sano. Abrucio e Loureiro (2005: 84), acompanhando o modelo proposto pelo CLAD15 (2000), consideram ainda o controle administrativo-financeiro das aes governamentais como um terceiro instrumento de controle institucional durante o mandato. Usualmente este tipo de fiscalizao refere-se tanto aos mecanismos internos da administrao como: comisses de fiscalizao e controladorias tais

como s auditorias independentes ou

aos tribunais de contas. A finalidade desses instrumentos no permitir o mau uso dos recursos pblicos e, principalmente, a corrupo. Por outro lado, tais controles tambm buscam universalizar as regras e os procedimentos burocrticos evitando, assim, possveis focos de patrimonialismo, clientelismo ou outras formas de privatizao do acesso a bens pblicos. Para tanto, tais instrumentos devem verificar se os recursos foram empregados da maneira como fora determinada pelo oramento e pelas normas legais mais gerais tais como os limites para o endividamento e a vinculao oramentria para determinadas reas (sade, educao, etc.). Enfim, o ponto central desse instrumento de fiscalizao a probidade administrativa.

Em quarto lugar, o modelo aqui adotado destaca aquela que pode ser considerada umas das maiores novidades em termos de accountability democrtica: a utilizao de
15

No modelo inicialmente proposto pelo CLAD essa forma de controle denominada controles procedimentais clssicos (CLAD, 2000: 21).

33 controles de resultados da administrao pblica. Trata-se de responsabilizar o poder pblico pelo desempenho das polticas, programas e projetos governamentais.

O monitoramento e a fiscalizao podem ser feitos por rgos do prprio governo desde que tenham autonomia para tanto como as instituies que, tradicionalmente,

tem-se encarregado do controle administrativo-financeiro; como tambm por burocratas ou tcnicos contratados para tal finalidade, desde que treinados para a realizao de avaliaes de resultados; mas as avaliaes tambm podem ser feitas por agentes externos burocracia, como agncias independentes organizadas e financiadas pela sociedade civil. E dessa peculiaridade, como se comentar adiante, pode surgir freqentes conflitos, j que estes agentes atuam regidos sob diferentes racionalidades.

A novidade dos mecanismos de controle por resultados, como destacam Abrucio e Loureiro, no recai tanto sobre os rgos fiscalizadores, mas sim, sobre o que se procura fiscalizar. Os agentes pblicos sejam eles burocratas ou representantes polticos so

avaliados substantivamente pelo cumprimento de metas propostas. Ademais, ponto que merece considerao, os benefcios dessa forma de controle, conforme sugerido pela literatura, parecem no se limitar s sanses que os cidados podem impor aos ocupantes de cargos pblicos; mas, sobretudo, ao fato de que tais instrumentos de fiscalizao orientam-se por diretrizes que tm o potencial de melhorar o debate pblico e, nesse sentido, prestam-se no s como forma de controle, mas igualmente como aprendizado cvico.

Gerald Caiden e Naomi Caiden (1998: 52) demonstram, por exemplo, que dois teros das cidades americanas e metade das agncias federais daquele pas declararam utilizar algum tipo de avaliao de desempenho em meados da dcada de noventa. Segundo os autores a avaliao de resultados entendida como instrumento de responsabilizao pode desempenhar uma funo pedaggica no que se refere s relaes entre Estado e sociedade Las informaciones debem ser educativas por naturaleza, informando ao

publico lo que debe conhecer y contribuyendo com el desarrollo de uma sociedad civil activa y participativa. Las declaraciones anuales (acerca das polticas e/ou programas) actuaran fortaleciendo la confianza em las agencias pblicas, incentivando la moral tanto de los funcionrios pblicos como de los clientes (...), contrarrestando el

34 criticismo mal informado, y mostrando qu bienes y servicios suministra (bem ou mal) o governo (1998: 67).

interessante notar que, em grande medida, a responsabilizao por resultados busca atingir um duplo objetivo. Por um lado, pretende modificar o comportamento autoreferenciado da burocracia, fiscalizando-a atravs de metas e objetivos claros, - os quais devem ser pactuados e definidos no apenas pelos prprios servidores pblicos, mas tambm, por agentes externos: representantes polticos ou comits de cidados e usurios. Por outro lado, tambm buscam configurar uma modalidade de accountability baseada no desempenho de polticas e programas governamentais e, portanto, na qualidade da gesto pblica; o que pode colaborar para o incremento da legitimidade da ao do Estado.

Como ressaltam Abrucio e Loureiro (2005:84) a importncia primordial da introduo de mecanismos de responsabilizao por resultados de sua implementao e um pressuposto para o sucesso

repousa no papel fundamental que ela pode desempenhar na

qualidade da gesto pblica. Evidentemente, o aprimoramento da administrao pblica e dos controles sobre os governos um objetivo de todos os mecanismos de accountability descritos nessa seo, porm aqui a melhoria da gesto das polticas e programas governamentais a prpria essncia do controle por resultados. Contudo, importante ressaltar que os mecanismos de controle por resultados no podem ser vistos como mera ferramenta gerencial. Vale repetir, eles devem servir tambm, e, sobretudo, para aumentar o controle dos cidados sobre a burocracia e os governantes.

Outra condio fundamental para o xito desse instrumento a transparncia das aes do Poder Pblico. Como enfatizado anteriormente, a transparncia e a visibilidade governamental so peas chaves para a accountability de maneira geral, mas nesse caso, sem transparncia e fidedignidade das informaes pblicas no h como auferir o desempenho dos programas governamentais. No entanto, vale enfatizar que a formulao e a implementao desse tipo de controle no podem se dar de forma insulada pela burocracia; mas, pelo contrrio, deve ser informada e fiscalizada pelas demandas da populao e pela sinalizao de prioridades e comprometimento dos governantes.

35 Cabe ressaltar, por fim, dois problemas conceituais que vm sendo apontados pela literatura a respeito da introduo dos mecanismos de controle de resultados na gesto pblica16. O primeiro refere-se pergunta: Quem o agente avaliador? Tais mecanismos de responsabilizao muitas vezes pressupem mais de um controlador representantes polticos e organismos da sociedade civil o que, por conseguinte,

coloca a necessidade de compatibilizar a ao de diferentes grupos. J que uma combinao tima entre os participantes da responsabilizao no se d naturalmente e to pouco facilmente atingida; pois, como veremos posteriormente, a avaliao de polticas e programas governamentais uma tarefa intrinsecamente conflituosa. Se, por exemplo, usurios locais de um programa decidem adotar determinada meta ou objetivo a ser mensurado, enquanto o representante poltico responsvel pelo programa tem preferncia por uma outra meta no compatvel com a primeira. Que meta escolher? Ou, se a prpria burocracia a responsvel pelo processo de avaliao, que peso devem ter os outros atores (polticos e cidados) sobre ela? Tais indagaes longe de constituremse to-somente num problema terico dizem respeito prxis da implementao de avaliaes de polticas e programas pblicos e das formas de controle por resultados durante o mandato. Cabe dizer, no entanto, que uma combinao tima da participao dos diferentes atores polticos no processo de responsabilizao por resultados no significa consenso permanente entre as partes. Mas, pelo contrrio, o controle mtuo entre os agentes envolvidos fundamental para o sucesso desse tipo de responsabilizao.

O segundo problema conceitual refere-se a definio dos objetivos e metas a serem avaliados e pode ser sintetizado pela pergunta: O que avaliar? Como argumenta Adam Przeworki (1998: 54), ao contrrio das empresas privadas cujo objetivo resume-se maximizao dos lucros, no setor pblico as organizaes tm objetivos mltiplos: atender o maior nmero de usurios, oferecer servios com qualidade, antecipar-se preventivamente aos problemas cujos custos sociais e econmicos sero maiores

mais tarde. Em tais situaes, como veremos nos casos analisados, a opo ser sempre poltica mesmo quando guiada por critrios tcnicos pois, afinal, no h nunca um

critrio meramente tcnico para se resolver o problema da definio de objetivos e metas das avaliaes.

16

A esse respeito ver, entre outros, CLAD (2000), Caiden e Caiden (1998) e Mokate (2002).

36

Finalmente, cabe mencionar os instrumentos de controle durante o mandato exercidos diretamente (ou semi-diretamente) pela sociedade, os chamados mecanismos de controle social17. Na verdade, a participao dos cidados pode tambm se dar em todas as outras formas de controle consideradas at aqui; por meio de auditorias externas independentes, audincias pblicas no Parlamento, na definio de critrios de devem guiar o controle por resultados das polticas e programas pblicos e na participao de rgos de fiscalizao administrativa e financeira. No obstante essas formas de participao, existem canais e arenas especificamente vinculados responsabilizao por meio do controle social18. Tais mecanismos constituem-se, basicamente, de consultas populares (plebiscitos e referendos), conselhos de usurios, consultivos ou deliberativos, ligados s diversas polticas (educao, sade, etc.) ou programas governamentais, processos de participao no estabelecimento de diretrizes

oramentrias, mediante a figura institucional do ombudsman autonomia funcional efetiva perante governantes e burocratas

desde que dotado de e atravs de parcerias

com organizaes da sociedade civil para a proviso de produtos e/ou servios pblicos. O controle social uma forma de accountability vertical19 que no se esgota com o processo eleitoral. Pelo contrrio, d-se de maneira ininterrupta, sem, no entanto se contrapor s formas clssicas de controle. Efetivamente, como assinalam Abrucio e Loureiro (2005: 85), est sujeito s mesmas condies que garantem a qualidade dos demais mecanismos de representao democrtica, como, por exemplo, o processo eleitoral: informao e debate entre os cidados, instituies que viabilizem a fiscalizao e regras legais e normas sociais que incentivem o pluralismo e reprimam o
17

O uso aqui da expresso controle social, como tambm em todos esses autores comentados, difere da acepo clssica em sociologia ou cincia poltica tal como formulado por Emile Durkein onde controle social remete s formas de garantir a conformidade com a norma vigente. Segundo o Dicionrio de Poltica (BOBBIO ET AL., 1998: 283), por controle social se entende o conjunto de meios de interveno, quer positivos quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social, a fim de induzir os prprios membros a se conformarem s normas que a caracterizam de impedir e desestimular os comportamentos contrrios s mencionadas normas, de restabelecer condies de conformao, tambm em relao a uma mudana no sistema normativo . 18 Uma boa descrio das formas e tipos de controle social na gesto pblica pode ser encontrada em Gruber (1987). 19 No h consenso na literatura a respeito da classificao das formas de controle social com base na tipologia espacial proposta por O Donnell. Para O Donnell, como mencionado anteriormente, os controle exercidos diretamente dos cidados sobre os governantes so considerados como mecanismo de accountability vertical. No caso dos conselhos de usurios, por tratarem-se de rgos institucionalizados, pode-se considerar que fazem parte dos mecanismos intra-estatais, e, portanto, horizontais, de accountability. Aqui se opta por seguir a classificao de O Donnell, embora se admita que ela tenha lacunas.

37 privilgio de grupos mobilizados em detrimento da maioria desorganizada, bem como o respeito ao imprio da lei e aos direitos dos cidados.

Entre os atributos que distinguem o controle social das demais formas de responsabilizao durante o mandato pode-se salientar: a possibilidade de ampliao do espao pblico, ponto fundamental para que os governantes sejam controlados mais atentamente e respondam de maneira mais efetiva as demandas e aspiraes dos cidados nos perodos entre as eleies. Nesse sentido, destaca-se a argumentao de Bernard Manin e colaboradores (1999), assinalando que a relao entre o principal (cidados) e os agentes (polticos e burocratas) est sujeita a uma srie de assimetrias entre os controladores e os controlados em termos de informao e poder de coero.

Segundo os autores, enquanto que nas organizaes privadas, o dirigente tem maior capacidade para estabelecer regras e vigiar comportamentos; no setor pblico, os agentes dos cidados os polticos so os mesmos que criam as regras sob as quais se

d a delegao. Ou seja, o vigiado estabelece as regras da vigilncia. Ademais, os burocratas, outro grupo de agentes importante, podem estar mais interessados em no ser monitorados nem, eventualmente, sancionados pelos governantes ou podem ainda estabelecer um pacto de mtua proteo com a classe poltica em prejuzo dos cidados. Diante de tais assimetrias, os controles horizontais clssicos (parlamentar, administrativo-financeiro e judicial) limitam o controle dos cidados sobre a ao do Estado, tornando-o indireto, via polticos ou burocratas. E a populao s consegue avaliar novamente seus representantes nas prximas eleies. Neste cenrio, os instrumentos de controle social estabelecem um mecanismo fundamental para tornar mais efetivo e estender no tempo a responsabilizao do sistema poltico.

Seguramente, a responsabilizao por meio do controle social est longe de garantir a existncia de uma accountability prxima da ideal. Porm, como foi evidenciado pelo trabalho de McCubbins e Schawartz (1984) o controle administrativo-procedimental por eles denominado de controle burocrtico ou Patrulha de Polcia tende a ser

menos eficaz para o principal (o cidado) do que a fiscalizao via participao social, denominada pelos autores de Alarme de Incndio . No mbito desse trabalho, ver-se- mais adiante que a anlise dos mecanismos de controle da poltica de educao fundamental que se limitam fundamentalmente s formas de controle burocrtico e

38 do programa de DST/AIDS do Estado de So Paulo mecanismos de controle social e de resultados que incorporou uma srie de

confirma a tese dos autores quanto s

diferenas de eficcia das diversas formas de fiscalizao.

Um outro predicado da responsabilizao via participao social que vale ser posto em relevo refere-se democratizao das relaes entre Estado e sociedade. Segundo o relatrio do Banco Mundial: O Estado num mundo em transformao (1997), a

aproximao dos cidados e usurios com os governantes e burocratas responsveis pelos programas e polticas pblicas pode fortalecer as polticas de modernizao da gesto pblica. A partir deste postulado bastante verossmil, contudo, o informe do Banco argumenta que o antigo modelo informe hierarquizado e burocrtico nos termos do

no teria sido bem sucedido em estabelecer o feedback com os usurios dos

servios pblicos e, por conseguinte, teriam sido adotados modelos de gesto extremamente auto-referenciados. Para o Brasil, em particular, a anlise de muitos autores parece sugerir, contrariamente, que o distanciamento entre Estado e sociedade deve-se a singularidade da formao da cidadania no Brasil e ao modelo de Estado que aqui se desenvolveu e no sua excessiva burocratizao.

Muitos trabalhos realizados sobre as polticas estatais examinaram a questo sobre o ponto de vista da expanso da cidadania. Uma contribuio importante e decisiva nessa rea foi a publicao de Cidadania e Justia, de Wanderley Guilherme dos Santos em 1979. Profundamente original no seu tratamento das questes de justia distributiva (cf. MELO, 2002: 75), esse livro introduz a noo de cidadania regulada. O autor argumenta que a expanso da cidadania social foi guiada pelos processos de reconhecimento, pelo Estado, de demandas cujas bases de organizao eram de natureza fundamentalmente ocupacional (cf. tambm MELO, 2002: 76). A regulamentao das profisses, a

carteira profissional e o sindicato pblico definem assim, os trs parmetros no interior dos quais passa a definir-se a cidadania (SANTOS, 1979: 76). Enfim, Santos conclui que a poltica social no Brasil legitima desigualdades entre grupos ocupacionais e reproduz a estratificao no corpo da sociedade.

A instigante anlise de Santos sugere que o Estado no Brasil no (ou ao menos, no era) homogeneamente impermevel s demandas da sociedade devido excessiva burocratizao ou hierarquizao como argumenta o informe do Bando Mundial. Mas,

39 pelo contrrio, a singularidade da seqncia brasileira de expanso dos direitos sociais e, principalmente, a regulao estatal dessa expanso acabaram por criar um Estado que apresenta diferentes graus de reconhecimento s demandas dos vrios grupos da sociedade.

Embora o diagnstico das causas da dissociao entre Estado e sociedade no caso do Brasil no seja correto. O excessivo auto-referenciamento do modelo de gesto das polticas sociais no Brasil uma realidade evidente. Assim, convm no descartar a priori as sugestes do Banco Mundial, embora se deva admitir que o informe tenha um carter fundamentalmente normativo. Feitas essas ressalvas, cabe salientar, segundo o informe do Banco Mundial, que o aumento das oportunidades de participao tem como efeito o aprimoramento da capacidade estatal de elaborar polticas por trs razes:

1. Quando o cidado pode expressar suas preferncias publicamente, o Estado ganha parte da credibilidade que necessita para governar bem.

2. Como para a maioria dos bens e servios pblicos no h mecanismos de mercado, a voz popular pode reduzir os problemas de informao e diminuir os custos de transao.

3. As autoridades estatais, por maior que seja sua dedicao e seu esprito pblico, no podem prever todos os bens e servios pblicos que os cidados desejam. 20

Michael Barzelay (1992) num estudo anterior ao informe do Banco Mundial tambm argumenta na mesma direo. Mediante o controle social ps-burocrtico , nas

palavras do autor, os cidados podem tornar-se protagonistas das polticas pblicas na medida em que o xito das mesmas passar a depender de um ajuste mtuo e continuo da relao entre os usurios e a burocracia. Desta luta por novos direitos que fortalece tambm novos deveres pblicos, resulta que os servidores pblicos so forados se incorporar sociedade (e por ela serem incorporados), ao invs de se perceberem e agirem como um grupo externo a ela. Isto , o autor tambm parece ver uma

20

Conforme argumentao apresentada pelo Banco Mundial (1997: 121)

40 aproximao recproca entre cidados e burocracia como um dos frutos da adoo de mecanismos de controle por meio da participao social.

Enfim, tanto o informe do Banco Mundial quanto Barzelay parecem identificar dois produtos do controle social sobre a administrao pblica. Em primeiro lugar, uma democratizao do Estado ou uma reconciliao entre burocracia e cidados, nas palavras de Barzelay. E, em segundo lugar, um aprimoramento da capacidade estatal de produo e gesto de polticas.

Como j foi mencionado, o sucesso da responsabilizao por meio da participao social depende basicamente das mesmas condies observadas para o xito da implementao de outras formas de accountability durante mandato. A primeira, como aponta com preciso o CLAD (2000: 52), a articulao com as instituies da democracia representativa; preciso estabelecer arranjos institucionais que favoream o fortalecimento mtuo das instncias de participao e representao e que no dem meio oposio entre ambas.

importante salientar esse ponto, pois algumas formas de democracia semi-direta quanto postas em prtica sem que se haja, anteriormente, realizado profundas reformas nas instituies democrticas no sentido de se fortalecerem as instncias de representao, resultam com freqncia no incremento da fora e da influncia de grupos mais organizados ou com maior poder econmico e poltico. neste sentido que Giovanni Sartori (1984) e Nuria Cunill Grau (1997: 114) tm chamado a ateno para o perigo da democracia participativa se converter num jogo de soma zero, no qual as conquistas de um determinado grupo da sociedade do-se em detrimento de outro.

A segunda diz respeito ao fortalecimento das capacidades institucionais do Estado. A adoo de mecanismos de controle social s pode ter algum efeito positivo sobre a qualidade das polticas pblicas se o aparato estatal for dotado de funcionrios pblicos capacitados, motivados e treinados para assegurarem a equidade na distribuio de recursos. Do contrrio, a participao social pode apenas reforar o poder dos grupos mais organizados da sociedade em detrimento dos mais pobres e/ou apticos (ABRUCIO e LOUREIRO, 2005).

41 A terceira condio se refere ao desenho organizacional do Estado, faz-se necessrio criar ou fortalecer canais e arenas que dem espao e incentivem a participao e a vocalizao das preferncias dos cidados. Ou seja, preciso buscar um desenho que aproxime a administrao pblica dos cidados21. Pois, no se pode perder de vista que o compromisso entre membros de uma comunidade poltica no se d de maneira natural, mas, pelo contrrio, necessariamente um processo conflitivo e rduo.

E, finalmente, a difuso de informaes ver adiante

um ponto muito caro a este trabalho, como se

uma condio sine qua non para o xito do controle social. Pois, como ou tiverem

j foi dito anteriormente, se os cidados no tiverem acesso s informaes acesso s informaes incompletas dificuldades para controlar seus governantes. 22

acerca das aes do Poder Pblico, eles tero

Por fim, importante ainda destacar que, embora muitos mecanismos e agentes de controle social, tais como: organizaes da sociedade civil, associaes de cidados e usurios de servios pblicos e a mdia no disponham de capacidade institucional de aplicar punies diretamente a polticos, servidores pblicos ou agncias

governamentais, nem por isso deixam de representar mecanismos efetivos de controle. Como o exame dos mecanismos de controle social do programa estadual de DST/AIDS evidencia essa incapacidade formal de sano direta no implica na ausncia da possibilidade de sano. Pois, esses mecanismos de controle social apiam-se, primeiramente, na capacidade de imputar sanes simblicas; e, secundariamente, no seu poder de acionar mecanismos institucionais de controle como, por exemplo, o Ministrio Pblico ou outras formas de controle judicial como agentes de sano.

1.4 Reforma do Estado, accountability e avaliao

Aps o exame analtico do conceito de accountability e depois de se esboar uma definio da noo de accountability e de um modelo dos diferentes mecanismos de

21 22

O Relatrio do Banco Mundial (1997) argumenta nesse sentido, especialmente no seu captulo 7. Este ponto salientado por grande parte da literatura que versa sobre accountability. Ver, entre outros, Przeworski (1998), Abrucio e Loureiro (2005) e CLAD (2000).

42 responsabilizao no-eleitoral empregados no mbito desse trabalho. Na presente seo, se passa anlise da articulao dos conceitos de accountability por resultados, avaliao de polticas e programas pblicos e controle social. Mais especificamente, essa anlise far um exame muito breve e esquemtico do debate recente de tais conceitos na literatura que se ocupou da Reforma do Estado23.

No seria pertinente arrolar aqui os fatores de ordem econmica, poltica e ideolgica que tm dado sustentao aos processos de reforma do Estado em grande parte das democracias ocidentais. Contudo cabe apontar, como destacado por Carlos Aurlio Faria (2004) entre outros autores, que o desenho de tais reformas privilegiou dois propsitos bsicos. Em primeiro lugar, cabe destacar a adoo de uma perspectiva de conteno de gastos pblicos, de busca da melhoria da eficincia e da produtividade, de ampliao da flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta dos governos, bem como da transparncia da gesto pbica e da responsabilizao dos gestores, em um processo no qual o cidado ou usurio dos bens e servios pblicos seria colocado em primeiro plano. O segundo propsito ou expectativa de que tais reformas pudessem contribuir para uma reavaliao da pertinncia das organizaes governamentais preservarem todo o seu leque tradicional de atribuies, em um contexto de valorizao da proviso privada de bens e servios (CAIDEN & CAIDEN, 2001: 79).

No Brasil, o marco inicial da reforma administrativa foi o envio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado ao Congresso em 1995 na forma de projeto de emenda constitucional ao captulo sobre administrao pblica da Constituio de 1988 (BRESSER PEREIRA, 2001). Neste documento se encontram as diretrizes bsicas e os esclarecimentos quanto aos objetivos da Reforma do Estado24, que pretende reforar a governana; isto , a capacidade de governo do Estado, atravs da transio

programada de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si prpria e para o controle interno, para uma administrao gerencial flexvel e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania (BRASIL, 1995: 19). Se,
23

Vale observar que a literatura que trata da reforma do Estado no homognea tampouco monoltica, pelo contrrio, como observou Abrucio (1998) h, pelo menos trs correntes distintas: o modelo gerencial puro, o consumerism e a pulbic service orientation . 24 O Plano Diretor enfatiza a necessidade de se distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do Estado: A reforma do estado um projeto amplo que diz respeito s vrias reas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: est orientada para tornar a administrao pblica mais eficiente e mais voltada para a cidadania (p. 17).

43 por um lado, o documento aponta para a necessidade de nveis mais elevados de flexibilidade na gesto; por outro lado, refora a exigncia de maior controle sobre a ao governamental, pois, argumenta:

A modernizao do aparelho do Estado exige, tambm, a criao de mecanismos que viabilizem a integrao dos cidados no processo de definio, implementao e avaliao da ao pblica. Atravs do controle social crescente ser possvel garantir servios de qualidade. (BRASIL, 1995: 40).

Luiz Carlos Bresser-Pereira, ministro do MARE (Ministrio da Administrao e Reforma do Estado) durante do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, e principal formulador e patrono da Reforma no Brasil argumenta numa obra mais recente que os principais objetivos da emenda constitucional de 1998 eram:

Seus objetivos eram atingir maior eficincia e accountability na organizao do Estado. Portanto, alm de reconhecer a importncia das formas clssicas de accountability poltica (controle por meio de regras e procedimentos, auditorias financeiras e superviso parlamentar) a reforma props trs formas de accountability gerencial: controle de resultados, controle atravs da competio administrada e controle social.
25

(2005: 180)

Nota-se, assim, que h um claro paralelo entre a importncia atribuda ao tema do controle sobre as aes governamentais no Plano Diretor e a relevncia que a discusso sobre accountability ganha na literatura que aborda o tema das formas e mecanismos no-eleitorais de controle dos governantes e burocratas. Em ambos os casos, trata-se de uma promessa de transformar a burocracia e seu modus operandi.

Behn (1998: 40), comentando aquilo que denomina o novo paradigma da gesto pblica , argumenta que os sistemas tradicionais de accountability26 (que, vale lembrar,
25

No original: Its objectives were to achieve more efficiency and accountability in the state organization. Thus, besides attaching importance to classic forms of political accountability (procedural rules, auditing, and parliamentary review), the reform proposed three forms of managerial accountability: control by contracted outcomes, by managed competition, and by social accountability. Traduo livre do autor. 26 Os controles clssicos so aqueles que se baseiam sobre os princpios da teoria democrtica clssica. So tambm denominados de constitucionais por que se constituem, eles mesmos, num pressuposto

44 foram projetados para controlar a excessiva concentrao de poder e a corrupo) parecem no dar conta da questo do desempenho das aes governamentais. Questo essa que, conforme se procurou apresentar acima (e nas sesses anteriores do trabalho), colocada no centro do debate sobre Reforma do Estado.

Nesse contexto, com a crise do Estado e a necessidade de se melhorar o desempenho das aes pblicas, a literatura recente que se ocupou da Reforma do Estado tem ressaltado, reiteradamente, a importncia da criao de mecanismos de

responsabilizao dos agentes pblicos pelos resultados das polticas e programas governamentais como tambm de mecanismos de controle social27.

A responsabilizao por resultados, de acordo com esta literatura, estrutura-se basicamente, por meio da avaliao ex post das polticas e programas pblicos como meio para auferir seu desempenho e estabelecer parmetros para a prestao de contas da burocracia e dos representantes polticos (CLAD, 2000: 56). Sua grande contribuio, nesse sentido, a busca do aperfeioamento da eficcia, da eficincia e da efetividade das aes governamentais.

Como corretamente assinalado por Caiden & Caiden, a medio de desempenho, o monitoramento e a avaliao no foram apenas ornamentais nem tiveram uma significao incidental nas reformas. Foram (ou deveriam ter sido) as alavancas essenciais da mudana (2001: 80).

1.5 Do Controle de Polticos e Burocratas

Da breve anlise do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado que se fez acima se podem identificar, ao menos, duas metas explicitas para a consecuo do objetivo de
bsico sobre o qual se funda a concepo democrtica de poder: a diviso dos poderes (GROISMAN e LERNER, 2000: 75). Desenhados como forma de se evitar uma excessiva concentrao de poder nas mos de um nico governante (ou de uma mesma faco de governantes) e o conseqente abuso de poder. Assim, so integrados pelo rol de mecanismos dos controles parlamentares, controles jurdicos e controles administrativos. 27 A esse respeito ver, entre outros, Brasil, 1995; Banco Mundial, 1997; Bresser Pereira, 2001; CLAD, 2000 e Cunill Grau, 2000.

45 reforar a governana, a saber: (i) equipar o Estado com os instrumentos de gesto que possibilitem uma interveno mais eficaz; e (ii) criar ou aperfeioar os mecanismos de controle e incentivos para que os funcionrios pblicos atuem orientados satisfao dos cidados e no de modo auto-interessado (BRASIL, 1995).

Contudo, para que tais metas sejam atingidas faz-se mister que a burocracia seja efetivamente supervisionada pelos polticos eleitos; que, por sua vez, devem prestar contas aos cidados. Se se analisar essa proposio de uma perspectiva agente principal percebe-se que essa questo no to simples quanto possa parecer primeira vista. Seno atente-se para o seguinte raciocnio: Os agentes , a burocracia (ou os polticos, para a segunda parte de nossa proposio) dispem de informaes que os principais, os polticos (ou cidados) no esto em condies de obter diretamente; ou seja, existe uma assimetria de informaes que limita esse controle, seja ele o controle dos polticos sobre a burocracia ou o controle dos cidados sobre os polticos. Os agentes conhecem suas capacidades e limitaes, tm conhecimento privilegiado sobre o aparato pblico, que o principal no pode ver ou perceber. Assim, permanece a questo: Como induzir ou motivar o agente a agir no melhor interesse do principal?

1.5.1 Polticos e Burocratas

Nas democracias, a autoridade dos representantes polticos legitima-se por meio das eleies. Em decorrncia da complexidade e da escala da administrao pblica atual, muitas das funes do Estado (e todos os servios pblicos) so delegadas a terceiros a burocracia pblica pelos representantes eleitos. Como destacam Kiewiet e s se podem atingir os

MacCubbins (1991: 3 apud PRZEWORSKI, 1998: 53)

resultados desejados mediante a delegao de autoridade a outros ; ou seja, a delegao inevitvel nas modernas democracias. Tal carter delegativo remete novamente aos problemas bsicos da relao agente x principal. Mais uma vez aqui, os burocratas dispem de informaes privilegiadas referentes aos custos e benefcios de suas aes e podem praticar atos que no so observados diretamente, podendo apenas ser deduzidos a partir de seus resultados ou monitorados como itens de custo (PRZEWORSKI, 1998: 53). Alm disso, os objetivos

46 dos burocratas nem sempre so coincidentes com aqueles dos cidados ou representantes polticos. Os burocratas podem, por exemplo, querer maximizar sua autonomia, prestar favores clientelistas a amigos, ou aumentar o oramento de que dispem (NISKANEN,1971). Portanto, aqui se coloca novamente a questo de como avaliar no apenas os agentes/burocratas individuais, mas tambm as equipes das organizaes governamentais.

De acordo com a lgica denominada burocrtica no Plano Diretor (BRASIL, 1995: 48), o controle faz-se mediante da observncia a priori passo a passo de normas e procedimentos. Uma outra forma, baseada na terminologia do Plano Diretor lgica gerencial segundo

da iniciativa privada, consiste no controle a posteriori

de resultados. Ou seja, enquanto no modelo burocrtico os agentes/burocratas so julgados por seu respeito s regras e pelo que fazem constar de relatrios, no modelo baseado no controle de resultados procura-se se estabelecer um tipo de relao direta entre incentivo e desempenho (PRZEWORSKI, 1998: 55).

Monitorar o esforo individual e extrair informaes privadas seria proibitivamente caro e, conseqentemente por bons motivos, a maioria das agncias pblicas continua procedendo atravs dos controles administrativos e financeiros e mediante regras e processos. Os sistemas de avaliao de polticas pblicas, no entanto, parecem representar um passo em direo a um modelo fundamentado nos controles por resultados. No obstante o estabelecimento ou no de um sistema de controle por resultados stricto sensu, a difuso de informaes decorrentes da avaliao de polticas e programas pblicos, por si s, pode se constituir num importante mecanismo para minorar o problema da assimetria de informaes que permeia a relao de polticos e burocratas.

Ademais, como ficar claro a partir do exame dos casos do SARESP e do sistema de monitoramento e avaliao do programa estadual de DST/AIDS, a institucionalizao de sistemas de avaliao sempre condicionada pela publicizao e pela visibilidade tem a capacidade de transformar os cidados, e

dos dados e relatrios das avaliaes

mais especificamente, os usurios dos servios pblicos em agentes de controle da burocracia. Convertendo-os em poderosos aliados dos representantes polticos na sua tarefa de manter a burocracia responsiva.

47

1.5.2 Cidados e Polticos28

Nos regimes democrticos o problema fundamental dos cidados como induzir os representantes polticos a agirem orientados para a melhora do seu (dos cidados) bemestar; em vez de perseguir seus interesses particulares.

Terry Moe (1990: 232, apud MANIN ET AL., 1999) coloca o problema nos seguintes termos: embora os cidados sejam nominalmente superiores nessa hierarquia, so os legisladores que, na verdade, controlam o servio pblico e tm o direito de fazer a lei. Seu papel como agents exercer a autoridade pblica, com base nos poderes de polcia do Estado, para dizer aos principals o que fazer. O que, ento, levaria os polticos a agir voltados aos interesses dos cidados, ou ainda, a prestar contas de suas aes, em vez de aliar-se burocracia ou a outros interesses particulares?

Em

Elections and Representation

Manin, Przeworski e Stokes oferecem duas

respostas distintas para essa pergunta. Em ambas argumenta-se que os governos podem ser controlados pelos cidados porque so eleitos. Em uma delas o mecanismo de induo de accountability prospectivo; na outra, retrospectivo.

Do ponto de vista prospectivo, partidos e candidatos a cargos pblicos apresentam suas propostas durante as campanhas eleitorais. Os cidados decidem quais das propostas querem que sejam implementadas; e os governos eleitos as implementam. Assim, o voto tem o papel de selecionar as polticas pblicas e os polticos que parecem ser os mais alinhados com os interesses dos cidados. (PRZEWORSKI 1998: 61). Contudo, como se argumentamou acima (como ressaltou MANIN ET AL, 1999) os polticos no so obrigados, em qualquer sistema democrtico, a cumprir sua plataforma eleitoral. Os cidados no podem, por si s, obrigar os representantes polticos ao cumprimento de suas promessas eleitorais. E segundo Manin et al. h boas razes para isso; pois, nenhuma plataforma eleitoral pode prever e especificar ex ante o que o governo deve

28

Nesta seo baseamo-nos em Manin, Przeworski e Stokes (1999) e em Przeworski (1998).

48 fazer em todas as possveis situaes com que se defrontar; ou seja, os governos precisam ter algum espao de manobra para enfrentar situaes cambiantes e inesperadas (MANIN ET AL, 1999: 39).

A responsabilizao, nesse caso, funciona da seguinte maneira: mesmo que os cidados sejam incapazes de obrigar os polticos a cumprirem suas promessas de campanhas, podem induzir os governos a antecipar o julgamento que ser feito, retrospectivamente, pelos cidados; prevendo qual ser o juzo dos eleitores, o governo escolhe as polticas que a seu ver sero avaliadas positivamente pelos cidados na poca das eleies seguintes. (MANIN ET AL, 1999: 40). Enfim, mesmo que movidos por interesses particulares como, a reeleio os polticos sero levados a agir orientados

promoo do bem-estar dos cidados quando se encontrarem numa situao em que so obrigados a escolher entre obter vantagens e perder o cargo (PRZEWORSKI, 1998: 62).

Da perspectiva do voto retrospectivo, tambm chamada por Manin et al de viso padro da accountability vertical (1999: 40), os cidados estabelecem alguns padres de resultados pelos quais avaliam os governos. Assim, optam por votar na manuteno do governo se o desempenho observado condiz com os resultados esperados ou; pelo contrrio, no sendo satisfeitas suas exigncias, decidem votar na oposio. Os governos, por sua vez, conhecendo os padres pelos quais os cidados decidem, fazem o possvel para atender suas (dos cidados) expectativas.

O problema que aqui se coloca, (tal como na relao polticos x burocratas) relaciona-se tambm assimetria de informao entre governantes e eleitores, que dificulta a responsabilizao de uns perante os outros. Nas palavras de Przeworski: (1998: 65) a probabilidade de um governo atuar bem sensvel informao a que os cidados tm acesso . Przeworski e Sotkes (1995) elencam uma lista de informaes que os cidados podem usar nas avaliaes retrospectivas dos governos: a) motivaes dos polticos; b) fontes de apoio financeiro aos partidos e as campanhas eleitorais; c) condies financeiras dos polticos; d) todas as condies objetivas observadas pelos governos; e) relaes causais entre polticas e resultados.

Mesmo baseadas nesse tipo de informao (que no precisam estar necessariamente disponveis todas juntas, mas separadamente), as avaliaes retrospectivas dos cidados

49 a respeito de seus governos no garantem que o comportamento destes seja representativo, ou seja, orientado pelos interesses de seus eleitores. Como observou Przeworski (1998: 65). a total accountability impossvel . Mas eleitores bem

informados podem constranger e induzir, mais fcil e efetivamente, um comportamento responsvel (accountable) de seus governantes. E sistemas e pesquisas de avaliao de polticas e programas pblicos e a difuso das informaes deles proveniente podem, pelo menos em teoria, contribuir para o incremento da qualidade e da quantidade de informaes postas disposio dos cidados para que julguem as aes do governo.

Enfim, a institucionalizao de sistemas permanentes de avaliao de polticas e programas governamentais tem o potencial dos dados e relatrios de avaliao mais uma vez condicionado publicizao

de funcionar como instrumento poderoso de

transparncia dos atos pblicos e, portanto, como uma ferramenta de controle dos governantes e das organizaes governamentais.

50 2 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

Nesta seo do trabalho se pretende a apresentar de maneira sucinta os principais pontos relevantes na teoria e prtica de estudos e pesquisas de avaliao de polticas pblicas e programas governamentais. Esta parte do trabalho se subdivide da seguinte maneira: primeiramente, busca-se discutir brevemente os motivos para realizar estudos de avaliao de programas e polticas pblicas enfatizando que a avaliao no consiste em uma atividade neutra e imparcial no contexto da administrao pblica; num segundo momento, abordam-se, muito esquematicamente, as tipologias clssicas dos estudos de avaliao e recorta-se dali aquele tipo que se julga o mais interessante no mbito desse trabalho. Para, finalmente analisar um pouco mais detidamente os dois sistemas de avaliao que se constituem no objeto de pesquisa desse trabalho;

Arturo Garcia (1995) e Peter Spink (2001) chamam a ateno para o fato de que a avaliao de resultados no pode se constituir num exerccio frio e impessoal, desses que conduzem elaborao de relatrios extensos que geralmente no so lidos. Avaliar atribuir valor lembra Brian Barry (1975), ao que se pode acrescentar, determinar se as coisas so boas ou ms. A avaliao de polticas pblicas consiste, portanto, em atribuir valor s polticas, s suas conseqncias, ao aparato institucional em que se inserem e aos prprios atos que pretendem modificar o contedo dessas polticas.

As observaes de Garcia e Spink podem parecer um tanto ingnuas num primeiro momento; mas, quando se pensa na avaliao como um mecanismo de promoo da transparncia dos atos pblicos e de suas conseqncias, tal recomendao ganha um novo significado. Pois, to importante quando a publicizao dos relatrios de avaliao a inteligibilidade das informaes contidas nesses relatrios a seu pblico-alvo, seja este composto de burocratas, polticos, associaes de cidados e usurios de servios pblicos ou a sociedade de maneira geral. Como se discutir mais pormenorizadamente na anlise do caso do SARESP, uma mesma avaliao pode disponibilizar diferentes relatrios de resultados para pblicos diversos. O que merece considerao que a informao divulgada seja de fcil entendimento, objetiva e clara ao pblico a que se destina. A OECD (2001: 14) numa publicao recente argumenta no mesmo sentido,

51 segundo o documento, os governos devem assegurar que a informao seja completa, objetiva, confivel, relevante, fcil de encontrar e compreender .

Como mencionado na definio de avaliao adotada neste trabalho, o objetivo bsico de toda pesquisa de avaliao produzir julgamentos de valor do que quer que esteja sendo avaliado. Muitos usos diferentes podem ser dados a esses juzos de valor, como se discutir adiante. Em todo caso, o objetivo central do ato avaliatrio29 o mesmo: determinar o mrito ou valor de alguma coisa. Essa posio vai de encontro com a viso de Michael Scriven (1967), um dos pioneiros no tema. Em seu artigo seminal The methodology of evaluation este autor observa que a avaliao desempenha muitos papis, mas tem uma nica meta30: determinar o valor ou o mrito de qualquer coisa que esteja sendo avaliada. Segundo Scriven (1967: 40), a meta da avaliao est relacionada a questes de valor, requer juzos de valor ou mrito e conceitualmente distinta de seus papis.

Em seus trabalhos posteriores Scriven (1980, 1991a e 1991b) sofisticou sua viso sem, contudo, abandon-la. Embora tenha ponderado mais recentemente, que a avaliao diz respeito importncia, e no s ao mrito e valor (1994: 380), ele nunca

abandonou sua posio original e continua argumentando que a avaliao de um objeto qualquer (como um currculo escolar, ou um local de tratamento e residncia de pessoas vivendo com AIDS) feita para identificar e aplicar critrios defensveis para determinar seu valor, mrito ou qualidade.

Essa compreenso do objetivo bsico da avaliao , hoje, a mais aceita na literatura e adotada por organizaes de peso que trabalham no campo da educao, tendo sido incorporada s Diretrizes para a Avaliao de Programas desenvolvidas pelo Comit Conjunto para Diretrizes da Avaliao Educacional31 (1994). Embora essa viso seja aceita por muitos, no consensual. Outros pesquisadores e avaliadores de prestgio, como, por exemplo, Shadish (1994 e 2002), Talmage (1982) e Fetterman (1994) afirmam que a avaliao tem vrios objetivos. Talmage assinala que trs objetivos
29

Na rea de avaliao, costuma-se usar o termo avaliativo. Como ele no consta dos dicionrios, tratando-se de um neologismo, prefere-se adotar aqui o termo avaliatrio. 30 O termo utilizado pelo autor no artigo original aim que aqui se traduz por meta. Seus conceitos de meta e papeis da avaliao equivalem ao que se preferiu aqui denominar propsito e usos da avaliao. 31 No original: Joint Committee on Standards for Education Evaluation e The Program Evaluation Standards, traduo do autor.

52 parecem ser os mais freqentes nas definies de avaliao: 1) fazer julgamentos de valor de um programa; 2) ajudar os responsveis pela tomada de decises a definir suas polticas; e 3) assumir uma funo poltica (1982: 594). Talmage nota tambm que, ainda que esses objetivos no sejam mutuamente exclusivos, so claramente diferentes.

Do ponto de vista normativo, contudo, a avaliao de polticas pblicas responde tambm a objetivos de verificao de eficcia, de eficincia, de efetividade das aes governamentais. Com efeito, segundo Weiss (1997) o interesse mais imediato para realizar estudos e pesquisas de avaliao das atividades do governo estaria ligado a auferir os diversos resultados esperados e no-esperados -- alcanados pelos

programas quando implementados. A preocupao com a efetividade destes programas seria, portanto, o motivo primrio dos estudos de avaliao. O segundo motivo dos estudos seria o de entender o modo, ou o processo especfico, pelo qual os programas alcanam (ou no) esses resultados.

Um outro conjunto de razes e interesses seriam os estudos e pesquisas de avaliao voltados especificamente para o aprendizado organizacional das instituies pblicas sobre suas atividades. Mais diretamente relacionados compreenso da dinmica de funcionamento dos programas e s questes de tomada de deciso sobre a sua continuidade ou no; e, ainda para permitir a transparncia, a qualidade e a responsabilizao na gesto dos recursos pblicos ao nvel intra e interorganizacional.

Assim, o interesse imediato dos diversos tipos de avaliao seria, a partir dos objetivos programticos, responder a questo: em que medida os objetivos propostos pelo programa esto sendo (ou foram) atingidos com sua implementao? O segundo tipo de questo que nos interessa tem a ver com: como o programa funciona e quais os mecanismos especficos que o levam a atingir (ou no) os seus resultados?

Weiss (1997) aponta que, de modo geral os estudos e pesquisas de avaliao, em suas diferentes naturezas, esto relacionados com os seguintes propsitos: informao para o processo decisrio, ou tomada de deciso; e aprendizado organizacional. Como ressalta com exatido Snia Draibe (2001: 18), so objetivos dessa natureza que fazem da avaliao de polticas pblicas uma pesquisa interessada, ou para conservar-se as

53 palavras da autora: policy oriented, pois, trata-se de uma atividade que busca identificar obstculos, propor medidas de correo e alterao de polticas e programas. Enfim, a avaliao no constitui uma atividade neutra, imparcial ou impessoal, mas pelo contrrio uma atividade, que por sua prpria natureza, condies e mtodos, constituise numa ao interessada e, necessariamente, conflitiva.

Finalmente, vale observar que essa discusso a respeito dos usos ou

objetivos

polticos, nos termos de Talmage, chama ateno para outra questo que no pode ser desconsiderada quando se analisa a avaliao e seus usos na administrao pblica: a avaliao uma atividade cientfica ou uma atividade poltica? A resposta de Talmage (1982) como tambm de outros autores : ambas. Entretanto, no mbito desse

trabalho pode-se afirmar que tambm uma atividade administrativa. Pois, baseia-se em mtodos da cincia (embora no exclusivamente) ao mesmo tempo em que usada para um grande nmero de funes polticas e administrativas.

Enfim, a avaliao de polticas e programas governamentais uma atividade que se situa na interseco de trs dimenses distintas e muitas vezes conflitivas regidas por racionalidades distintas j que

a saber: uma dimenso cientifica que se refere aos

cnones cientficos mnimos que tem de ser observados no desenho e na consecuo de qualquer estudo ou pesquisa de avaliao de polticas; uma dimenso poltica que se refere aos usos que se do avaliao e a suas conseqncias, tais como a suspenso, ampliao ou reduo de uma determinada poltica ou programa governamental, muitas vezes mais diretamente relacionada ao jogo poltico-eleitoral do que aos resultados da avaliao; e por fim, uma dimenso administrativa que diz respeito gesto cotidiana das polticas e programas avaliados e depositria de informaes fundamentais s pesquisas de avaliao, tais como: cadastro de beneficirios do programa, nmero de pessoas atendidas, quantidade produtos ou servios entregues, etc.. O quadro 2.1 resume graficamente essa compreenso das pesquisas de avaliao:

54 Figura 2.1 Lgicas presentes na avaliao de polticas e programas governamentais

Administrao

Poltica Avaliao

Cincia

Fonte: Formulao do Autor

2.1 Tipologias Clssicas e Naturezas de Estudos de Avaliao

Apesar das profundas diferenas de perspectivas entre os tericos de mais prestgio na rea sobre os objetivos, usos e, principalmente, sobre de que forma deve ser feita a avaliao; existem alguns conceitos e distines comuns a respeito dos quais parece haver relativamente pouca controvrsia (no que todos concordem quanto a sua importncia ou utilidade, mas sim quanto ao que so e como podem ser diferenciados). Essas noes, embora bastante bsicas, tm-se mostrado decisivas em termos das vises que avaliadores e pesquisadores tm da avaliao.

55 2.1.1 Avaliao de Resultados e Avaliao de Processos

A partir da questo central dos estudos de avaliao o programa ou poltica funciona como planejado? , os estudos de avaliao tentam compreender e explicar como e porque distores ocorrem, e em funo dos focos de anlises estes permitem ser classificados em dois tipos, ou modos gerais de anlise, a saber: anlise de resultados alcanados ou anlise de funcionamento ou, como se tem consolidado na comunidade de avaliadores, avaliao de resultados e avaliao de processos.

A primeira categoria de estudos de avaliao est centrado na anlise dos resultados (ou efeitos gerados) pelo programa no plano da implementao. O tipo mais freqente de estudos de anlise dos resultados se volta para compreender em que medida o programa atinge os resultados esperados pelos formuladores, e so desenvolvidos a partir da seguinte questo de pesquisa: o programa P quando implementado produz os resultados pretendidos pelos formuladores?

Os estudos de avaliao que se voltam para entender o funcionamento dos programas se constituem em outro tipo clssico. Nesta categoria de estudos, tambm conhecidos como avaliaes de processos, o foco geral se volta primariamente para analisar o modo especfico de funcionamento do programa, sendo a questo central resumida em: como o programa funciona? As formas bsicas deste tipo de estudos se voltam para a anlise das etapas, mecanismos, processos, e conexes causais existentes no funcionamento do programa. A anlise geralmente parte para entender a natureza, e o modus operandi dos mecanismos envolvidos na implementao dos programas, e de como estes se articulam (ou no) aos resultados esperados (ou no) pelos formuladores.

De acordo com as definies anteriores pode-se concluir que para o objetivo especfico desse trabalho, vale repetir: analisar as possveis contribuies que a implementao de avaliaes de programas e polticas pblicas podem trazer para a construo de mecanismos de accountability; o objeto de pesquisa restringir-se- s avaliaes de resultados. Pois, esse o tipo de avaliao que se prope a verificar de maneira rigorosa e sistemtica o cumprimento das atividades planejadas, o uso de recursos, a entrega de produtos ou servios e, mais amplamente, a consecuo dos objetivos dos formuladores

56 da poltica. E, conseqentemente, o nico capaz de subsidiar a constituio de mecanismos de controle social e dos resultados das polticas e programas governamentais. Nesse sentido, procurou-se selecionar dois casos de sistemas ou pesquisas de avaliao que se enquadrassem nessa condio.

Tanto o SARESP como o sistema de monitoramento e avaliao do programa de DST/AIDS so, de fato, essencialmente avaliaes de resultados. Contudo, importante atentarmos que grande parte das avaliaes na prtica procura combinar elementos da avaliao de processos e da avaliao de resultados. Por razes pragmticas, muitas avaliaes procuram captar, simultaneamente, elementos sobre o funcionamento dos programas (etapas, relaes causais, etc.) e resultados (obteno de metas e objetivos, execuo de recursos, entrega de produtos e servios, etc.). Dessa forma, tanto no SARESP como no sistema de avaliao e monitoramento do PE DST/AIDS tambm se notam abordagens que procuram captar elementos do funcionamento do programas. O SARESP, por exemplo, por meio do questionrio de gesto escolar direcionado aos diretores das escolas busca detectar elementos da gesto cotidiana das escolas que possam interferir no desempenho dos alunos.

2.1.2 Avaliao Formativa e Avaliao Somativa

Scriven (1967) foi o primeiro autor a estabelecer as diferenas entre os papis formativo e somativo da avaliao. Desde ento, os termos passaram a ser largamente aceitos e empregados por outros pesquisadores e avaliadores e foram incorporados ao repertrio. Embora na prtica a distino entre esses dois tipos de avaliao venha a mostrar-se pouco clara, como o exame emprico dos casos aqui selecionados deixa patente

entende-se que seria proveitoso sintetizar aqui as principais diferenas notadas por Scriven; pois dizem respeito diretamente ao objetivo central deste trabalho, a saber: analisar o papel das avaliaes de polticas e programas governamentais como mecanismo de controle democrtico.

Segundo Scriven (1967), a avaliao formativa realizada para fornecer informaes equipe responsvel pelo programa, mais especificamente, informaes teis para o

57 aprimoramento do programa. Os exemplos a seguir, adaptados de Worhten e al (2004: 47), deixam claro essa distino:

1. Durante a criao de um novo currculo de alfabetizao e lngua portuguesa para o ensino fundamental, a avaliao formativa envolveria o exame do contedo por especialistas em leitura, teste-piloto com pequeno nmero de crianas, teste de campo com nmero maior de crianas e professores de vrias escolas e assim por diante. Cada passo resultaria em feedback imediato para aqueles que estivessem criando o currculo, que poderiam ento usar as informaes para fazer as revises necessrias.

2. A avaliao formativa de um programa de longo alcance com o objetivo de ampliar o atendimento e tratamento a pessoas vivendo com HIV/AIDS poderia comear: i) determinando quais metas do programa no esto sendo atingidas no nvel desejado; e ii) estabelecendo depois de que forma o processo de realizao desses objetivos poderia melhorar. Por exemplo, os avaliadores poderiam examinar as caractersticas dos portadores do vrus que tm menos probabilidade de serem atingidos pelo programa (pertencimento a grupos socialmente marginalizados como transexuais, medo de estigmatizao ou ignorncia a respeito das casas de apoio e tratamento, etc.). De posse dessas informaes, a equipe do programa poderia ento modificar o programa existente com base na melhor compreenso do grupo-alvo e de suas necessidades.

A avaliao somativa, por outro lado, realiza-se e torna-se pblica para dar aos responsveis pela tomada de decises do programa e aos usurios e cidados informaes que subsidiem o julgamento de valor ou mrito do programa em relao a critrios importantes, como pode se ver na ampliao dos dois exemplos anteriores:

1. Depois que o pacote de currculo alfabetizao e lngua portuguesa estivesse pronto, poderia ser feita uma avaliao somativa para determinar, a partir de uma amostra estadual de escolas de ensino fundamental, professores e alunos tpicos, o grau de eficcia do pacote na melhoria da capacidade dos alunos para ler, na atitude em relao leitura e coisas do gnero. As concluses da avaliao somativa orientariam depois as decises sobre a continuidade do

58 programa na(s) escola(s) onde foi implementado, bem como sobre sua disponibilidade para outras escolas potencialmente interessadas no novo currculo.

2. Para determinar se a ampliao de um novo programa de casas de apoio e tratamento para pessoas vivendo com HIV/AIDS imprescindvel, poderia ser feita uma avaliao das necessidades existentes. Poderiam ser coletados dados para se responder duas questes: i) h nmero suficiente de pessoas vivendo com HIV/AIDS que torne necessrio a ampliao do programa?; e ii) um programa desse tipo atingiria de fato o pblico alvo desejado (pessoas vivendo com HIV/AIDS que no teriam apoio e acesso ao tratamento necessrios sem a ampliao do programa)? Se as respostas a ambas as perguntas forem negativas forem negativas, os administradores da rea de sade que solicitaram o estudo de avaliao podero concluir que as necessidades no so suficientes para a ampliao do programa, tomando assim uma deciso somativa de no estende-lo e encerrar (pelo menos momentaneamente) toda atividade de planejamento.

importante se notar que os pblicos e usos da avaliao formativa e somativa so bastante distintos. Na avaliao formativa o pblico a equipe do programa em

nossos casos, os responsveis pela criao dos currculos de alfabetizao e lngua portuguesa, do planejamento e da implantao das casas de apoio e tratamento de pessoas vivendo com HIV/AIDS. Os pblicos da avaliao somativa so usurios (alunos, professores, diretores de escola, administradores de sade, mdicos, enfermeiros, pessoas vivendo com HIV/AIDS), fontes de financiamento (contribuintes, rgo financiador), governantes, burocratas e cidados, bem como a equipe do programa.

Tambm se deve frisar que tanto a avaliao formativa quanto a somativa so igualmente importantes e indispensveis para as decises necessrias durante os

estgios de desenvolvimento de um programa para aprimor-lo e fortalec-lo e, depois que este programa j se estabilizou, para julgar seu valor ou mrito e determinar seu futuro. Embora as avaliaes formativas sejam feitas mais frequentemente nos primeiros estgios da formulao de um programa e as avaliaes somativas sejam

59 feitas habitualmente em seus ltimos estgios, como esses termos sugerem, seria um erro pensar que se limitam a essas fases. Porm, segundo Worthen e colaboradores (2004: 49), a nfase relativa na avaliao formativa e na somativa muda ao longo da vida de um programa, como sugere a figura 2.2, embora esse conceito generalizado no se encaixe com preciso na evoluo de nenhum programa em particular, to pouco nos casos analisados neste trabalho, como se ver adiante.

Figura 2.2 Relao entre a avaliao formativa e a somativa durante a vida de um programa

Fonte: Worthen et al (2004)

Contudo, como na maioria das distines conceituais, as avaliaes formativas e somativas nem sempre so to simples de distinguir na prtica quanto parecem nestas pginas. Mesmo Scriven, numa obra mais recente (1991a), afirma que as duas esto profundamente entrelaadas na prtica e que uma classificao peremptria nem sempre possvel ou mesmo apropriada. A anlise de estudos de avaliao indica que a linha divisria entre a avaliao formativa e a somativa pouco ntida. E, como o exame emprico dos casos do SARESP e do sistema de monitoramento e avaliao do PE DST/AIDS demonstra muitos sistemas e pesquisas de avaliao habitualmente combinam elementos formativos (isto , destinados a subsidiar a equipe do programa no seu aperfeioamento) e elementos somativos (relacionados a julgamentos de valor acerca do programa e de seus componentes por parte dos consumidores ou mesmo da

60 equipe do programa); compondo, assim, estudos hbridos com caractersticas de ambos os tipos puros de avaliao.

O Prprio Scriven (1986) sugere uma razo pela qual os dois tipos de avaliao usualmente se misturam; observando que, quando os programas avaliados tm muito componentes, as avaliaes somativas, que se destinam a julgar os componentes passivos de serem substitudos, depois de realizadas acabam tambm por desempenhar um papel formativo na melhoria do programa como um todo.

Vrios outros autores contestam a dicotomia formulada por Scriven (1967). Argumentam, repetidamente, que a distino formativa x somativa no suficiente ampla para abranger todas as formas de avaliao. Chen (1996), por exemplo, sugere que a classificao de Scriven no compreende como deveria todos os tipos bsicos de avaliao. Oferece, no lugar, uma tipologia que abrange funes da avaliao e estgios do programa que considera negligenciados por aquele autor. Cabe, ademais, destacar que a distino formativa x somativa no s serviu bem a seu propsito e foi, de fato, incorporada ao repertrio da literatura que trata do tema como tambm tem sido um rico campo para a semeadura de muitos refinamentos e ampliaes. Essa distino, por fim, relevante para a ltima diferenciao que ser aqui abordada, a saber: avaliao interna e externa.

Finalmente, cabe apontar o claro paralelo entre as avaliaes de processos e resultados e avaliaes formativas e somativas, respectivamente. Embora, a primeira distino se baseie no objeto avaliado (processos ou resultados) como critrio de conceituao enquanto a segunda se refere mais diretamente ao uso (formativo ou somativo) dado avaliao. Um olhar mais atento indicar que a avaliao de processos, cujo foco primrio entender o modo especfico de funcionamento do programa, pode ser considerada, a principal, mas no a nica, categoria de estudos de avaliao capaz de subsidiar a equipe do programa com as informaes necessrias para as correes e aprimoramentos no decurso no programa, especialmente, durante sua fase de implementao. Evidentemente, no se advoga aqui que as avaliaes de resultados no possam desempenhar um papel formativo relevante; pelo contrrio, sem se compreender em que medida o programa consegue obter (ou no) os resultados esperados pelos formuladores no se pode avanar em direo ao entendido dos processos de

61 funcionamento do programa. Mas, claramente, as avaliaes de resultados, mormente aps a consolidao do programa, so especialmente vantajosas para se determinar o valor ou qualidade de um programa e auxiliar a tomada de decises sobre o futuro do programa; numa palavra, prestam-se principalmente, mas no s, ao uso somativo.

2.1.3 Avaliao Interna e Avaliao Externa

Aqui a distino diz respeito ao agente avaliador, ou mais singelamente pergunta: Quem avalia? A avaliao interna aquela conduzida pela prpria equipe do

programa; enquanto a avaliao externa aquela feita por equipes externas ao programa ou organizao. Nesse sentido, um novo currculo de alfabetizao e lngua portuguesa implantado, voluntria e experimentalmente, em algumas escolas pblicas do Estado de So Paulo por um ano, pode ser avaliado por membros da prpria Secretaria Estadual de Educao (SEE) rgo formulador do novo currculo no que

seria uma avaliao interna; ou por uma agncia ou consultoria independente nomeada pela Secretaria de Educao no que seria uma avaliao externa. Similarmente, o Ministrio da Sade pode ter um membro em cada casa de apoio e tratamento de pessoas vivendo com HIV/AIDS para avaliar o treinamento de mdicos residentes que vo exercer atividades profissionais (interna). O Ministrio poderia ainda poderia ainda contratar uma equipe para avaliar o programa de treinamento profissional nas casas de apoio (externa).

Tal distino parece bastante simples a principio. Contudo, um olhar mais atento pode captar algumas sutilezas. Considerem-se novamente os exemplos listados acima. No caso do Ministrio da Sade suponha-se que tenha enviado membros de sua equipe de avaliadores a cada um dos estabelecimentos onde se d o programa de treinamento profissional. Trata-se de uma avaliao interna ou externa? Ambas, seria a resposta mais acurada. Pois, uma avaliao desse tipo trata-se claramente de uma avaliao interna do ponto de vista dos administradores centrais do Ministrio. Mas, para os membros locais dos estabelecimentos de apoio e tratamento esta , seguramente, uma avaliao externa. Sobretudo, se se considerar que esse estabelecimento gerido pelo governo local e no pelo Ministrio.

62

Assim tambm no caso do novo currculo de alfabetizao e lngua portuguesa, se os resultados de sua adoo sobre o aprendizado da lngua e a atitude dos alunos com relao leitura fossem avaliados por equipes da prpria SEE, que, no entanto, no fizessem parte do quadro regular de funcionrios das escolas avaliadas. Do ponto de vista da SEE tratar-se-ia de uma avaliao interna, enquanto para as escolas seria uma avaliao externa.

H vantagens e desvantagens evidentes que pesam favor tanto das avaliaes internas como das externas. Logicamente, correto afirmar que uma pessoa que faz a avaliao interna conhece melhor o programa do que um agente externo; porm essa pessoa pode estar to envolvida com o cotidiano do programa que no consegue ser minimamente objetiva. Todavia, muito esporadicamente, h razes para se questionar a objetividade ou a imparcialidade de quem faz uma avaliao externa (a no ser, claro, que se descubra que tem algum interesse pessoal no caso); e essa perspectiva imparcial , seguramente, seu recurso mais valioso. Pelo contrrio, difcil para algum de fora conhecer o programa to detalhadamente quanto um membro da equipe. No raramente, avaliadores internos podem encontrar-se to envolvidos com detalhes sem valor do programa que deixam escapar variveis crticas.

Enfim, se informaes-chaves forem captadas por um avaliador externo, como sucede frequentemente, este poder saber muito menos sobre o programa e deus detalhes, mas ser capaz de detectar mais apropriadamente o que realmente relevante para a avaliao em questo. Por outro lado, o avaliador interno, em geral, dispe de mais informaes a respeito do contexto que rodeia a gesto cotidiana do programa e seus componentes. Como, por exemplo, problemas familiares que afetam negativamente o trabalho de um diretor ou diretora do programa. E possuiria, nesse sentido, mais condies de temperar os juzos e recomendaes da avaliao desse diretor ou diretora.

Como destacam Worthen e colaboradores (2004) a maioria dos autores que examinaram o tema supe que a independncia financeira e administrativa dos profissionais em relao ao programa avaliado lhes confere mais autonomia funcional e os protege de presses dos responsveis pelo programa ou dos agentes avaliados. O que, consequentemente, aumenta a credibilidade do estudo e de seus resultados e

63 recomendaes. Contudo, saber quem financia e a quem o avaliador deve prestar contas determina, em grande parte, mas no exclusivamente, a dependncia financeira e administrativa desse agente avaliador.

Scrivem (1993: 84), h muito um defensor das avaliaes externas como as nicas capazes de razoavelmente minorar a parcialidade e a que esto submetidos os avaliadores internos, concorda que as avaliaes externas tampouco se encontram livres de presses decorrentes da interao dos avaliadores (externos) com a equipe do programa. O maior problema do avaliador externo, argumenta ele, que ningum

nunca ficou rico por causa de um contrato de avaliao (...) temos de ter clientes satisfeitos se quisermos fazer outros trabalhos para eles (...). E o que satisfaz mais um cliente boas ou ms notcias(...)? At os avaliadores externos podem ter conflitos de interesse diretos?

Finalmente cabe acrescentar que muitos estudos de avaliao e, sobretudo, sistemas permanentes de avaliao de programas ou polticas pblicas combinam,

frequentemente, elementos os dois tipo de avaliao como instrumento de controle mtuo (ou mesmo de reduo de custos). Assim, o SARESP, por exemplo, embora, possa ser considerada uma avaliao externa, pois anualmente contratada uma instituio independente que se encarrega da elaborao e da correo dos exames de rendimento escolar das disciplinas especficas. Paralelamente, as provas de redao ainda que formuladas externamente escolas avaliadas. so corrigidas pelos prprios professores das

2.2 Possveis Combinaes e seus Usos

Essas trs dimenses das avaliaes de polticas e programas governamentais resultados ou processos; formativa ou somativa e interna ou externa podem ser

combinadas entre si para formar uma matriz, tal como mostrada na figura 2.3. Os papis mais comuns so indicados pelas clulas 1(A e B) e 4B da matriz. As avaliaes formativas so feitas muito frequentemente por membros da equipe do programa, e h benefcios evidentes nesse tipo de avaliao. E a possvel falta de objetividade no um

64 problema que possa invalidar as consideraes apresentadas, como seria no caso de uma avaliao somativa. As avaliaes somativas, por outro lado, so mais habitualmente conduzidas por avaliadores externos e tendem, de maneira geral, concentrar-se sobre a mensurao de resultados esperados ou no alcanados pelo programa. E, aqui a

credibilidade desempenha um papel chave. Qual seria a verossimilhana de uma avaliao de determinada escola que conclusse que os cursos por ela oferecidos so muito melhores que os de suas concorrentes?

Quadro 2.3: Combinaes Possveis e Seus Usos

INTERNA
Processos Resultados

EXTERNA
Processos Resultados

1A Formativa
FORMATIVA

1B Formativa interna de resultados 3B Somativa interna de resultados

2A Formativa externa de processos 4A Somativa externa de processos

2B Formativa externa de resultados 4B Somativa Externa de resultados

interna de processos 3A

SOMATIVA

Somativa interna de processos

Fonte: Formulao do Autor a partir de Worthen (2004)

Na maioria das vezes, portanto, a avaliao somativa feita por um rgo ou avaliador externo e independente para agregar credibilidade a suas recomendaes. Mas, h duas situaes em que esta afirmao perde um pouco de sua validade e que interessam particularmente a este trabalho. A primeira delas refere-se queles casos onde, simplesmente no h possibilidade de o programa recorrer a esse tipo de ajuda externa por causa restries financeiras ou por falta de pessoal habilitado disposto a realizar a avaliao. Nesse caso a avaliao somativa se enfraquece pela ausncia de um ponto de vista externo ao programa avaliado. Contudo, h autores (WORTHEN ET AL, 2004: 53) que defendem a possibilidade de se manter uma aparncia de objetividade e

65 imparcialidade atravs da realizao daquilo que denominam uma avaliao somativa quase-externa ; ou seja, por meio da designao de um responsvel pela avaliao que esteja distante do desenvolvimento do programa, ainda que faa parte da mesma organizao. De forma que este avaliador no esteja submetido diretamente s presses e constrangimentos da equipe do programa. Assim, por exemplo, pode-se solicitar a um diretor de uma outra escola do mesmo distrito ou cidade para avaliar o programa em troca de ajuda num trabalho importante para a segunda escola32.

A segunda situao na qual comumente utiliza-se de avaliaes somativas internas sem prejuzos maiores que comprometam a credibilidade da avaliao somativa aquela na qual a instituio estrutura sua unidade de avaliao interna. Essa estruturao pode assumir muitas formas; mas o fator decisivo que os avaliadores internos estejam isolados e protegidos dos conflitos, das conseqncias e do descontentamento dos responsveis pelo programa ou poltica avaliada.

A assessoria de monitoramento e avaliao do DST/AIDS enquadra-se nesse caso. Pois, trata-se de um rgo autnomo tanto do ponto de vista funcional como financeiro, conta com pessoal qualificado prprio e reporta-se diretamente ao coordenador nacional do programa. O caso do SARESP, como j foi comentado, combina elementos de avaliao externa e interna. Contudo, cabe apenas acrescentar que dentro da SEE tanto a contratao do assessoramento externo bem como a formulao dos questionrios destinados aos coordenadores pedaggicos e aos diretores das escolas

responsabilidade da unidade de avaliao da Fundao para o Desenvolvimento da Educao (FDE), uma autarquia do Estado de So Paulo; e, como tal, dotada de autonomia financeira e administrativa, mas que, porm, est subordinada ao Secretrio Estadual da Educao.

32

O exemplo acima foi retirado de Wrothen et al. (2004: 54)

66 3 MTODOS E TCNICAS DE PESQUISA

Na presente seo do trabalho, so discutidos os mtodos e tcnicas de pesquisa empregados no exame emprico dos casos e a abordagem e o tratamento dados s variveis dependente e independente da questo que o fundamenta. Primeiramente, pem-se em relevo as razes que guiaram escolha da estratgia de pesquisa de caso exploratrio estudo

e seleo dos casos analisados, chamando ateno para as

semelhanas e assimetrias entre ambos e suas implicaes para o desenvolvimento deste trabalho. Em seguida, analisa-se, um pouco mais pormenorizadamente, a varivel dependente a accountability e a varivel independente os sistemas de avaliao e

os arranjos institucionais no qual se inserem

com base em dois critrios: seu

tratamento terico e sua operacionalizao emprica. Para finalmente, a ttulo de concluso, tecer-se algumas consideraes sobre as tcnicas de pesquisa empregas; mais especificamente, comenta-se os mtodos de amostragem, o tipo de entrevista utilizado e listam-se os atores entrevistados.

Inicialmente, vale recapitular que se pretende aqui analisar de maneira comparada as contribuies que a implementao e, posterior, institucionalizao do SARESP e

do Sistema de Monitoramento de Avaliao (doravante SMA) do programa de DST/AIDS tem trazido para o incremento da transparncia administrativa e para o estabelecimento ou aprimoramento de mecanismos de responsabilizao dos agentes pblicos (sejam eles burocratas ou representantes polticos) incumbidos da poltica de educao fundamental e do programa de DST/AIDS no Estado de So Paulo. Como se argumentou anteriormente, embora haja uma literatura bastante disseminada (p.ex., veja Banco Mundial, 1997; OECD, 1998; Bresser-Pereira, 1998; entre outros) que parece estabelecer uma relao direta entre a implantao de sistemas de avaliao de polticas pblicas e o aumento da transparncia e da responsabilizao dos agentes pblicos. Essas obras tm um cunho fortemente normativo e no se valem de estudos empricos ou pesquisas sistemticas que demonstrem, ou mesmo que descrevam, quais so, com efeito, as condies e as variveis sobre as quais se assentam essa relao entre avaliao e accountability.

67 De tal sorte que se percebe, dado o carter da pergunta bsica desta pesquisa e a escassez de outros trabalhos que tratem do tema a partir de uma abordagem emprica, que o presente trabalho tem um carter eminentemente exploratrio e descritivo. Pois, tem como objetivo o desenvolvimento de hipteses e proposies a respeito dessa relao entre avaliao e accountability. Esse foi o principal, mas no o nico, motivo que fundamentou a seleo do estudo de caso com estratgia de pesquisa. Certamente, pode haver estudos de caso explanatrios33 como tambm estudos experimentais exploratrios ou descritivos; contudo, quando se trata de uma anlise exploratria preliminar e descritiva de determinado fenmeno social e de seu contexto, os estudos de casos afiguram-se a estratgia mais apropriada (cf. ROBERT YIN, 2005 e SHAVELSON e TOWNES, 2002).

Ademais, dois outros fatores concorreram para a eleio do estudo de caso como estratgia escolhida. Em primeiro lugar, trata-se do exame de acontecimentos contemporneos, sob os quais se podia fazer uso de duas fontes de evidncias bsicas: a observao direta dos eventos que esto sendo estudados e entrevistas das pessoas neles envolvidas. Em segundo lugar, a pesquisa diz respeito ao exame de fatos e acontecimentos sobre os quais no se pode manipular ou controlar comportamentos relevantes. O que, consequentemente, exclui a utilizao de modelos baseados na lgica do planejamento experimental ou quase-experimental de pesquisa (SHADISH ET AL, 2002).

Enfim, qui se pudessem aplicar outras estratgias de pesquisas raramente parecem ser mutuamente exclusivas

at por que elas

porm, o presente trabalho parece

reunir todas as condies que indicam o estudo de caso como a estratgia mais adequada. Segundo Robert Yin, h algumas situaes nas quais as estratgias de pesquisa podem ser relevantes. Para o estudo de caso, isso ocorre quando: faz-se uma questo do tipo exploratria ou descritiva sobre um conjunto contemporneo de acontecimentos, sobre o qual o pesquisador tem pouco ou nenhum controle (2005: 28).
33

Como nos lembra Robert Yin (2005) alguns dos mais famosos estudos de caso nas cincias sociais foram tanto descritivos como explanatrios; como, por exemplo, Street Corner Society (1955) de William F. Whyte ou Essence of Decision: Explaning the Cuban Missile Crisis (1971) de Graham Allison. Ambas as obras so at hoje muito valorizadas pela sua capacidade de generalizao, trata-se de estudos de casos nicos que, no entanto, tem a inteno de explicar as relaes causais funo explanatria para todo um conjunto de fenmenos sociais: a estrutura de grupo e a estrutura social de bairros, num caso; e uma ampla variedade de aes governamentais no outro.

68

Por fim cabe mencionar que, tanto o SARESP como o SMA do programa de DST/AIDS so analisados no mbito desse trabalho como polticas pblicas em si e no como apenas uma etapa de um policy cycle34. Ou seja, diferentemente do que se costuma encontrar na literatura a respeito do tema, onde, comumente, a avaliao tratada tosomente como a etapa de concluso do ciclo de gesto de uma poltica ou programa governamental. Aqui a implantao dos sistemas de avaliao de polticas examinada como uma poltica pblica per se; cuja anlise, portanto, deve incorporar todos os elementos de investigao das demais polticas e programas governamentais.

Optou-se por essa abordagem; pois, compreende-se que tanto a poltica de educao fundamental do Estado de So Paulo como tambm o programa de DST/AIDS eram j polticas pblicas estabelecidas e cristalizadas h bastante tempo35 e a implementao do SARESP como tambm do SMA seguiram cada um dos tempos de qualquer poltica ou programa governamental a introduo da questo na agenda poltica, a formulao e, portanto, o esforo

da poltica ou programa, sua implementao e concluso

fundamental que guiou a coleta e, posterior, anlise dos dados foi justamente a tentativa de reconstruo dessa trajetria das polticas de avaliao; bem como das estratgias dos vrios atores interessados durante esse percurso; e, finalmente, o resultado desse processo, isto , os sistemas de avaliao de fato implementados.

3.1 Seleo dos Casos

Quando se examinam as razes que fundamentam a seleo de casos nos estudos comparados, nota-se que os pesquisadores ou cientistas sociais, usualmente, alegam que os casos so: ou tpicos, ou exemplares, ou extremos ou teoricamente decisivos em
34

Aqui se faz meno formulao de Paul Sabatier (1991) que trata da anlise de polticas pblicas e que se consagrou na literatura. Segundo Sabatier, a anlise das polticas compreende quatro etapas ou fases distintas do ciclo de vida; a saber: a introduo do tema na agenda poltica; a formulao da poltica, sua implementao e, finalmente, sua avaliao. 35 Evidentemente que a criao de uma poltica de educao pblica no Estado de So Paulo muito anterior a qualquer poltica destinada ao tratamento ou preveno das doenas sexualmente transmissveis, mas para os fins desse trabalho essa diferena no parece ser relevante. Para uma reconstruo da histria da escola no Estado de So Paulo ver Maria Luiza Marcilio (2005) e para uma histria social da AIDS no Brasil consultar Parker (1994).

69 algum aspecto que se queria dar realce. Nesse sentido, Charles Ragin, em seu j bastante difundido livro What is a Case? , argumenta que mesmo para os estudos de casos (comparados, deve-se acrescentar) o princpio que baseia a escolha dos casos a replicao36 (RAGIN, 1992: 02). Robert Yin (2005: 69) parece concordar com Ragin, pois afirma que a lgica da replicao nos estudos de caso anloga a dos experimentos mltiplos. J que se busca, a partir de uma descoberta (ou hiptese) enunciada num primeiro experimento, replicar um segundo, um terceiro ou at mais experimentos que corroborem sua validade. A lgica subjacente ao uso de estudos de casos comparados semelhante. Cada caso deve ser cuidadosamente selecionado de forma a:

prever resultados semelhantes (uma replicao literal, nos termos de Yin) ou;

produzir resultados contrastantes apenas por razes previstas (uma replicao terica).

Ou seja, a seleo dos casos (e a estrutura terica do trabalho) deve expor as condies sob as quais provvel que se encontre um fenmeno em particular (uma replicao literal), assim como as condies em que no provvel que se encontre (uma replicao terica).

Desde logo se faz necessrio declarar que neste trabalho optou-se, deliberadamente, pela seleo de dois casos extremos. Assim, a escolha dos casos do programa de DST/AIDS o SARESP e o SMA

no se deu em bases aleatrias ou de tipicidade, mas pelo

contrrio, fez-se com base em interesses tericos nos casos, que por se tratarem de casos limites parecem ser decisivos para o desenvolvimento da hiptese do trabalho.

A hiptese esboada, repetindo, argumenta

um tanto obviamente, preciso admitir

que a promoo de mais transparncia administrativa e da responsabilizao dos agentes pblicos ocorre devido ao desenho institucional no qual a poltica ou programa (avaliado) se insere e atuao dos atores interessados (stakeholders) que constrangem
36

Ragin emprega o termo repetition , aqui se deu preferncia ao termo replicao, que embora no seja sua traduo literal, utilizado na traduo de outros autores que trataram do mesmo tema, como por exemplo, em Yin (2005).

70 os polticos ou burocratas a prestar conta de suas aes e no em funo direta da implementao de sistemas de avaliao ou de caractersticas intrnsecas (desenho, abrangncia, foco, metodologia, etc.) s pesquisas de avaliao.

De tal modo que foram selecionados casos que atendiam as seguintes condies:

1. No nvel mais geral, que fossem, necessariamente, sistemas de avaliao de polticas ou programas37 pblicos permanentes e institucionalizados. Assim, excluem-se os estudos e pesquisas de avaliao conduzidos pouco frequentemente ou sem periodicidade regular, os chamados espasmos avaliatrios.

2. Sistemas de avaliao que fossem o mais prximos e semelhantes metodologicamente possveis. Principalmente, no que concerne ao objeto da avaliao (resultados), ao agente avaliador (externo) e ao uso da avaliao (formativo). Contudo, como j se salientou anteriormente, tais distines conceituais na maioria das vezes se confundem na prtica; pois, muitos sistemas de avaliao permanente sobretudo aqueles de carter

combinam a avaliao de processos e resultados, utilizam

tanto avaliadores externos como internos e desempenham usos formativos e somativos na gesto pblica. Mas, importante ressaltar que, de modo geral, os dois casos avaliados adequam-se s condies enunciadas. Trata-se de avaliaes de resultados, conduzidas ou supervisionadas, parcialmente pelo menos, por agentes externos e que se prestam explicita, mas no exclusivamente, ao uso formativo.

3. A poltica ou programa avaliado deveria, imperiosamente, gozar de um carter suprapartidrio, no sentido de no se constituir como uma bandeira eleitoral de nenhum partido ou grupo poltico. Mas, pelo contrrio, dispor de status de poltica de Estado , isto , ser estvel e consolidada. Por essa razo, privilegiaram-se polticas sociais no

37

Seja do ponto de vista metodolgico ou administrativo ou mesmo poltico, para os fins desse trabalho a distino entre avaliao de programas ou polticas governamentais parece irrelevante, portanto, optou-se por desconsiderar essa diferena.

71 focalizadas, isto , universais. Pois, assim, minoram-se exclua por completo embora no se

os conflitos advindos do uso e da manipulao das

avaliaes para fins eleitorais.

4. Finalmente, deu-se preferncia a polticas ou programas governamentais que partilhassem arranjos institucionais no muito dessemelhantes. Assim, ambos os casos so de responsabilidade do governo estadual de So Paulo e nos dois casos temos os conselhos estaduais educao respectivamente de sade e

como rgo consultivo e de controle.

Contudo, necessrio notar que os modelos de financiamento, as relaes entre os diferentes nveis de governo e atuao dos atores interessados na gesto das polticas so bastante contrastantes, como se comentar adiante, e parecem exercer um papel decisivo nos efeitos das avaliaes em termos de visibilidade das informaes e na

responsabilizao dos agentes governamentais.

Deste modo, o SARESP e o SMA do programa de DST/AIDS foram selecionados por atenderem a esses critrios e, sobretudo, por caracterizarem-se como casos extremos no que se refere a suas conseqncias no que tange ao aumento da transparncia administrativa e responsabilizao dos agentes pblicas ligados gesto das polticas avaliadas. Ou seja, embora os sistemas de avaliao apresentem uma srie de semelhanas metodolgicas, administrativas e institucionais, quando se analisa o seu papel no aumento da transparncia e do fortalecimento de mecanismos de accountability percebe-se que seus efeitos so bastante diversos.

Por fim, antes dar-se incio ao exame da operacionalizao das variveis dependente e independente, vale comentar que embora as polticas avaliadas sejam muito distintas quanto a natureza de seus objetos: a educao bsica e a AIDS e demais doenas sexualmente transmissveis essa diferena no parece ser o fator decisivo para se explicar as diferenas quanto transparncia da gesto e a accountability dos burocratas e governantes. Essas diferenas entre sade (ou mais especificamente, AIDS/DST) e educao dizem respeito no apenas tangibilidade da sndrome e das demais DST, mas tambm a sua urgncia, sobretudo quando comparadas ao carter eminentemente intangvel da educao e, especialmente, do aprendizado.

72

Evidentemente, que tais diferenas tm muitas implicaes para o tipo de participao e controle social que se verifica nas polticas de educao e AIDS/DST, como se discutir adiante. No entanto, longe de se pretender negar a importncia dessas diferenas e suas conseqncias, defende-se aqui que a transparncia dos atos do poder pblico e a accountability dos governantes e burocratas depende no apenas da atuao dos atores interessados nas polticas, mas tambm de arranjos institucionais polticos no qual se inserem as polticas avaliadas. e, portanto, arranjos

3.2 Varivel Independente: Os Sistemas de Avaliao e o Desenho Institucional no qual se Inserem as Polticas Avaliadas

Como j mencionado, o investigao dos sistemas de avaliao se funda sobre uma hiptese terica bsica: o SARESP e o SMA do programa de DST/AIDS so tratados como polticas pblicas em si, no apenas como uma etapa de um policy cicle ; e, portanto, o esforo metodolgico que guiou a coleta e, posterior, anlise dos dados foi a tentativa de reconstruo da trajetria das polticas de avaliao desde sua introduo na agenda dos decisores polticos at sua implantao; bem como das estratgias dos vrios atores interessados durante esse percurso; e, finalmente, o resultado desse processo, isto , os sistemas de avaliao de fato implementados.

Seguindo a tradio da anlise de polticas pblicas, tomou-se em primeiro lugar o exame das propostas, para em seguida tratar-se das medidas efetivamente implementadas. Para tanto, optou-se por trabalhar com basicamente dois conjuntos de elementos que se figuram capitais para a compreenso do processo de construo dos sistemas de avaliao analisados, a saber: atores e instituies. No caso dos atores a investigao se focalizou em duas dimenses: recursos e preferncias.

Dentre os diversos atores envolvidos com a poltica de educao bsica e com o programa de DST/AIDS no Estado de So Paulo procurou-se, primeiramente, identificar aqueles mais diretamente envolvidos (e, portanto, mais relevantes) na gesto dessas polticas; e, em seguida, buscou-se verificar como orientaram seus cursos de ao com relao ao processo de implantao e posterior funcionamento dos sistemas de avaliao: interagindo por meio de pactos, negociaes, coalizes ou conflitos. A

73 atuao dos atores interessados nessas polticas d-se no exclusivamente, mas em grande medida, motivada pelas preferncias, isto , idias e interesses de que so portadores esses agentes, mas tambm pelos recursos de que dispem, sempre com vista a seu incremento ou preservao. Recursos aqui se referem no apenas aos recursos econmicos, mas, sobretudo, aos seus recursos polticos: capacidade de organizao, vocalizao, conhecimentos e etc.

Entretanto, o aspecto central que diz respeito analise da atuao dos atores interessados nas polticas de educao bsica e DST/AIDS aquele relacionado ao acesso e difuso das informaes geradas com base nas avaliaes e o uso dado a essas informaes pelos diferentes atores envolvidos. Como j foi salientado, informaes referentes ao desempenho das agncias e rgos governamentais podem constituir-se em recursos poderosos para o estabelecimento de procedimentos de cobrana, prestao de contas e responsabilizao de governantes e burocratas.

Quanto s instituies, tanto formais quanto informais, so consideradas as arenas e regras do jogo que funcionam como parmetros do curso de ao dos atores, demarcando o conjunto de possibilidades que se coloca para cada um deles de acordo com sua posio no jogo. Nesse sentido, deu-se relevo para o exame da utilizao das informaes oriundas das avaliaes nas arenas decisrias de cada uma das polticas analisadas e, principalmente, se a utilizao dessas informaes por grupos especficos, tais como usurios, representantes polticos ou burocratas, alterou a correlao de foras que existia nessas arenas antes da implantao dos sistemas de avaliao.

Enfim, o exame emprico dos sistemas de avaliao selecionados e dos arranjos institucionais no qual se inserem pautou-se pela tentativa de reconstituio do processo de formulao e implantao desses sistemas e avaliao e pela anlise de como esse processo e os sistemas de avaliao de fato implementados contriburam para o aumento da transparncia administrativa e para a ativao de mecanismos de controle democrtico dos governantes e burocratas incumbidos da gesto das polticas ou programas avaliados.

Finalmente, cabe um comentrio sobre o objetivo secundrio do trabalho

examinar se

os sistemas de avaliao tm sido, com efeito, utilizados como ferramenta de gesto e

74 planejamento. Para tanto, buscou-se no exame emprico do SARESP e do SMA verificar se esses sistemas de avaliao esto de fato produzindo elementos e informaes para o desenho de novas intervenes ou para o aprimoramento das polticas e programas em curso. Ou seja, procurou-se fazer a confirmao se as informaes geradas pelos sistemas de avaliao esto efetivamente realimentando o processo de tomada de decises acerca da gesto das polticas de educao bsica e do programa de DST/AIDS no Estado de So Paulo; numa palavra, se os resultados da avaliao esto integrados s prticas e gesto e ao processo de tomada de deciso.

3.3 Varivel Dependente: a Accountability

Como j observado, a accountability um conceito cujos contornos so bastante imprecisos; no entanto, h certo consenso de que se refere, basicamente, ao controle e fiscalizao dos agentes pblicos. De acordo com o enunciado no segundo captulo desse trabalho,38 adota-se aqui uma noo de accountability bastante abrangente que compreende todos os mecanismos de controle e fiscalizao do poder pblico, institucionais ou no-institucionais. Porm, tambm se salientou que, diferentemente da literatura que associa de modo automtico transparncia das informaes

governamentais prestao de contas e accountability; no mbito desse trabalho, relaciona-se transparncia apenas prestao de contas de Elster (1999) ou answerability, nos termos

e no necessariamente a responsabilizao dos agentes pblicos

(governantes ou burocratas). Ou seja, entende-se que a transparncia seja uma condio necessria, porm no suficiente para a responsabilizao das autoridades e organizaes pblicas.

Pois, entende-se que a transparncia governamental uma condio sine qua non para o funcionamento dos mecanismos de responsabilizao, j que estes mecanismos de controle e fiscalizao so fortemente condicionados pela transparncia e pela visibilidade das aes do poder pblico. Como salientou com exatido Norberto Bobbio

38

A esse respeito ver seo Definindo e Delimitando Accountability

75 Como o governo poderia ser controlado se se mantivesse escondido? (BOBBIO,

1992: 87; apud ABRUCUIO e LOUREIRO, 2005: 84). Contudo, embora se afigure como uma condio necessria, a transparncia dos atos pblicos no por si s suficiente para assegurar a responsabilizao dos governantes e burocratas por seus atos e omisses no exerccio do poder pblico. Para tanto, fazem-se necessrios, como se destacou anteriormente, mecanismos capazes de imputar sanes aos ocupantes de cargos pblicos, mesmo que, indiretamente, via Poder Judicirio.

Com base na discusso precedente, percebe-se que se decidiu no presente trabalho por uma operacionalizao da accountability em duas dimenses distintas e

complementares, a saber: (i) transparncia dos atos governamentais ou a difuso da informao gerada com base nas avaliaes condio necessria e, (ii) a ativao de condio suficiente.

mecanismos de responsabilizao poltica dos agentes pblicos

Essa operacionalizao bidimensional da accountability visa verificar a publicizao e a visibilidade que as informaes procedentes dos sistemas de avaliao vm alcanando, tambm como, os grupos que tem se apropriado de tais informaes e o como isso tem impactado o curso de ao desses grupos. E, por outro lado, possibilita o exame da efetivao ou do aprimoramento dos mecanismos de prestao de contas e responsabilizao dos agentes pblicos que respondem pela poltica de educao bsica de So Paulo e pelo programa de DST/AIDS.

Fica claro a partir da leitura das sees iniciais do trabalho, que se adotou aqui uma perspectiva orientada pela teoria da agncia na anlise das relaes entre polticos, burocratas e cidados ou usurios39. Com base na investigao de Przeworski (1998) e Przeworski e colaboradores (1999), argumentou-se que a difuso de informaes decorrentes da avaliao de polticas e programas pblicos pode se constituir num importante mecanismo para minorar o problema da assimetria de informaes que permeia a relao de polticos e burocratas ou a de cidados e polticos. Contudo, a literatura analisada40, aparentemente, no dedicou muita ateno a dois outros tipos de relaes que se percebem na gesto pblica, especialmente, na gesto das polticas
39 40

Sobre este tpico consultar a seo Do Controle de Polticos e Burocratas Apesar de a presente anlise focalizar-se em autores que se baseiam na perspectiva principal agente , to pouco outros autores que adotam diferentes abordagens tericas parecem dar destaque s formas de controle e fiscalizao que permeiam as relaes entre cidados e burocratas ou entre os diferentes nveis e esferas burocrticas. Talvez uma exceo digna de nota seja Michael Barzelay (2001).

76 sociais; e que se mostraram de grande relevncia nos casos da poltica de educao bsica e do programa de DST/AIDS do estado de So Paulo. Refere-se aqui s relaes entre os cidados ou usurios desses servios e os burocratas responsveis por sua gesto e as relaes entre diferentes nveis da burocracia ou entre burocratas de diferentes esferas de governo.

No caso do SARESP, como se ver adiante com mais detalhes, embora a implantao do sistema de avaliao tenha afetado apenas marginalmente as relaes entre os cidados (ou mais especificamente, entre as famlias dos alunos) e os representantes polticos responsveis pelas polticas de educao bsica no estado de So Paulo; notase que as relaes entre o representante poltico (no caso, o secretario estadual de educao) e os professores e diretores das escolas avaliadas foi modificada consideravelmente, no sentido de prover o secretrio estadual de educao e seu auxiliares de informaes sobre o desempenho de cada uma das escolas do estado e constituir-se, assim num mecanismo efetivo de controle e fiscalizao do desempenho da burocracia.

Entretanto, importante tambm salientar que a relao de entre a Fundao para o Desenvolvimento da Educao (FDE), rgo executor da SEE, e as escolas (ou seus diretores e professores) tambm foi modificada sobremaneira, no apenas no sentido de funcionar como um instrumento de controle, mas, especialmente, no de subsidiar tomada de decises informada e, assim, agregar mais legitimidade s medidas propostas e implementadas pelo rgo.

J no caso do programa estadual de DST/AIDS, a implantao do SMA alterou no apenas as relaes entre as associaes de usurios e os representantes polticos responsveis pelo programa, mas, sobretudo as relaes entre essas associaes e a burocracia responsvel por sua gesto. Mas tambm as relaes entre as burocracias do Ministrio da Sade, do programa estadual e dos programas municipais do estado de So Paulo, como ser analisado no prximo captulo com mais vagar.

Enfim, neste trabalho procurou-se examinar no apenas como as relaes entre cidados e polticos ou burocratas e polticos foram modificadas pela introduo dos sistemas de avaliao; mas tambm, como o estabelecimento desses sistemas alterou as relaes

77 entre os cidados e a burocracia responsvel pelas polticas avaliadas e a relao entre os diferentes nveis da burocracia ou entre burocratas de diferentes esferas governamentais envolvidos na poltica de educao bsica e no programa de DST/AIDS no estado de So Paulo.

3.3 Amostragem, Entrevistas e Tcnicas de Pesquisa

Finalmente, antes de se passar analise dos resultados deste trabalho, cabe um breve comentrio acerca do mtodo de amostragem, da conduo das entrevistas e das tcnicas de pesquisa empregadas no trabalho.

Por tratar de fenmenos contemporneos e pouco documentados na literatura acadmica e jornalstica o exame dos casos focalizou-se primordialmente em fontes primrias de dados. Foram utilizados basicamente trs fontes de evidncias nessa pesquisa: entrevistas das pessoas que ocupavam postos-chave no processo de formulao e implementao dos sistemas de avaliao estudados; observao direta de eventos relacionados com a implementao dos sistemas de avaliao e com os processos de controle democrtico das polticas avaliadas; e, anlise da documentao referente ao decurso de implementao dos sistemas de avaliao e dos relatrios de apresentao dos resultados das avaliaes.

A escolha dos atores entrevistados deu-se por meio da posio que ocupavam no processo de formulao e implementao dos sistemas de avaliao, na gesto das polticas avaliadas ou nos mecanismos de controle e fiscalizao relacionados e essas polticas. Ou seja, optou-se por uma amostragem etnogrfica, cujo critrio de seleo foi a posio dos indivduos dentro da rede organizaes governamentais ou nogovernamentais envolvidas ou interessadas na gesto, na avaliao ou no controle da poltica de educao bsica e do programa de DST/AIDS no estado de So Paulo. Secundariamente, fez-se uso tambm do mtodo bola de neve ; pois, durante a fase de coleta de dados foi sugerido ao pesquisador (algumas vezes, por meio de respostas estimuladas, outras de maneira espontnea) que conversasse com a pessoa X ou entrevistasse o indivduo Y. Por meio das entrevistas procurou-se captar as preferncias dos indivduos (ou das organizaes por eles representadas) e reconstruir sua trajetria ao longo do processo de formulao e implementao dos sistemas de avaliao; isto ,

78 buscou-se identificar as idias e os interesses de que so portadores e como essas preferncias motivaram ou constrangeram o curso de ao desses atores. Todas as entrevistas foram realizadas entre maro e outubro de 2005, gravadas e depois transcritas. Para o caso do SARESP, os principais atores entrevistados foram:

membros da SEE e da FDE, especialmente aqueles diretamente envolvidos com o SARESP;

Ex-secretria da educao, durante o primeiro mandato do governador Mrio Covas, idealizadora e formuladora do SARESP;

presidente da APEOESP (Associao dos Professores do Ensino Oficial do Estado de So Paulo)

diretor educativo da APEOESP

professor-coordenador de avaliao de uma Diretoria Regional de Ensino;

professores e diretores de escolas pblicas (estaduais) de ensino fundamental e mdio.

No foi possvel, ainda, a realizao de entrevistas com o atual secretrio estadual de educao ou com seu adjunto, que no se disponibilizaram a receber o autor. E tampouco com o representante para a rea de educao bsica do Conselho Estadual de Educao que no respondeu aos insistentes contatos e pedidos de entrevista do autor.

J para o caso do SMA do programa estadual de DST/AIDS os principais atores entrevistados foram:

membros da coordenao estadual e nacional do programa (coordenadores estaduais, gerentes de avaliao, de planejamento e de projetos, bem como outras pessoas diretamente envolvidas com a implantao da Poltica de

79 Incentivo e do SMA tanto do ministrio da sade como da secretria estadual de sade);

membros da ONGs ligadas a defesa dos direitos, ao apoio e ao tratamento de pessoas vivendo com HIV/AIDS;

coordenadores municipais dos programas de Ribeiro Preto e So Paulo;

consultora do CDC (Center for Diseases Control and Prevention) no Brasil, que auxiliou o ministrio da sade na formulao e na implementao do SMA;

secretrio estadual de sade adjunto;

secretrio municipal de sade de Ribeiro Preto;

ex-coordenador nacional do programa de DST/AIDS, responsvel pela formulao e implementao da Poltica de Incentivo e pelo SMA;

membro do Conselho Estadual de Sade.

J a observao direta de eventos restringiu-se investigao do SMA do programa de DST/AIDS; pois durante investigao desse caso especfico pde-se assistir a vrios eventos e reunies ligados tanto a implantao do SMA no estado de So Paulo como tambm de outros acontecimentos vinculados especialmente ao controle social e a fiscalizao do programa de DST/AIDS. Nesse sentido, vale destacar, a assistncia do I Seminrio Estadual de Controle Social patrocinado pela coordenao estadual do programa de DST/AIDS; e do II Encontro Estadual de Gestores tambm patrocinado pela coordenao estadual do programa e destinado discusso com os coordenadores municipais da implantao do SMA. digno de nota tambm que houve a oportunidade de assistir e participar de algumas reunies do Frum de ONGs/AIDS do Estado de So Paulo.

80 A anlise de documentao referente aos processos de formulao, implantao e funcionamento do SARESP e do SMA do programa de DST/AIDS, no se limitou exclusivamente, mas concentrou-se em grande medida anlise da legislao relativa implantao dos sistemas de avaliao, das atas de reunies e documentos (quando disponveis, evidentemente) dos organismos governamentais responsveis pela formulao e pela implantao dos sistemas de avaliao ou pelo controle e fiscalizao das polticas de educao bsica e do programa de DST/AIDS; e, finalmente, aos relatrios de apresentao dos resultados das avaliaes. O exame dessa documentao forneceu no apenas uma ciso mais ampla e compreensiva das escolhas metodolgicas e administrativas que se fizeram na formulao e implantao do SARESP e do SMA, mas tambm e, sobretudo, do arcabouo poltico e institucional no qual essas escolhas se deram.

81 4 PROGRAMA ESTADUAL DE DST/AIDS

4.1 A AIDS no Estado de So Paulo

Os primeiros casos da Sndrome de Imunodeficincia Adquirida (AIDS) no Brasil foram descritos no incio da dcada de 80, em So Paulo. Embora, inicialmente, vinculados aos homossexuais masculinos, o HIV rapidamente se disseminou entre os diversos segmentos da sociedade, alcanando paulatinamente mulheres, crianas e homens com prtica heterossexual. Essa rpida disseminao se deu no apenas, mas principalmente pela via sexual (BRASIL, 2001); mas tambm pela via sangnea, por meio do compartilhamento de seringas e agulhas por usurios de drogas injetveis, em transfuses de sangue e hemoderivados e, ainda, pela transmisso vertical (transmisso da me para a criana na gestao, no parto ou durante o aleitamento materno) na medida em que as mulheres foram sendo atingidas pela epidemia.

No estado de So Paulo os padres de transmisso so distintos nas diversas regies do estado (SO PAULO, 2001) e o compartilhamento de seringas e agulhas pelo uso de drogas injetveis destaca-se como forma de contaminao. De acordo com o Boletim Epidemiolgico de AIDS (no. 1, 1997) da secretaria municipal de sade de So Paulo, o relacionamento sexual com usurios e usurias de drogas injetveis foi a principal fonte de propagao do HIV entre a populao heterossexual. Ademais, embora o nmero de casos notificados seja, em sua maioria, ainda em indivduos do sexo masculino, nos ltimos anos a epidemia vem crescendo mais aceleradamente entre as mulheres.

De tal sorte que, se at o final dos anos oitenta a infeco parecia limitar-se a determinados segmentos da populao usurios de drogas injetveis notadamente, homossexuais, hemoflicos e

j em meados da dcada de noventa ela passou a ocupar

espaos na populao em geral. E, mais recentemente, as ocorrncias caminham para um processo de pauperizao e feminilizao da epidemia (cf. PARKER e CAMARGO, 2000 e BASTOS, 2000).

Ao atingir, mormente, a populao de jovens e adultos jovens em todo o mundo, a AIDS foi responsvel por milhares de Anos Potenciais de Vida Perdidos (APVP) do

82 final dos anos 80 a meados dos anos 90, e foi a principal causa de morte na populao entre 15 e 49 anos em vrios pases, inclusive no Brasil. No municpio de So Paulo, por exemplo, em 19995, a epidemia foi a segunda causa na hierarquia dos APVP para os homens e a primeira para as mulheres (LIRA, 1998).

No obstante as condies socioeconmicas pouco privilegiadas de grande parcela da populao do estado de So Paulo, o nmero de bitos em conseqncia da AIDS vem caindo acentuadamente desde 1996, em virtude da introduo da terapia anti-retroviral na rede pblica de sade do estado, associada multiplicao e a descentralizao dos servios de atendimento capacitados a realizar os testes de diagnstico. A deteco mais precoce da infeco pelo HIV e a interveno mais adequada tem possibilitado um aumento considervel da probabilidade de sobrevida dos pacientes. A ttulo de ilustrao, no ano de 2000, por exemplo, ocorreram 4.181 bitos por AIDS no estado de So Paulo, o que representou um decrscimo de 46% comparando-se com o ano de 1995, quando ocorreu o pico da mortalidade por AIDS no estado, 7.739 bitos (SEADE, 2005). Apesar de contnua, nos ltimos anos, esta queda apresenta visvel desacelerao.

No pas, at agosto de 2004 haviam sido notificados 362.364 casos de contaminao de HIV (MINISTRIO DA SADE, 2004). No Estado de So Paulo esse nmero foi de 135.302 casos at outubro do mesmo ano, representando aproximadamente 39% do total do pas (SECRETRIA ESTADUAL DE SADE, 2004); sendo que, desses, 56.999 so residentes na cidade de So Paulo. O programa estadual de DST/AIDS no s foi a primeira ao pblica de combate a epidemia como tambm o maior programa do Brasil atendendo por volta de 60.000 pessoas atualmente. Contudo, o fato a se destacar que a importncia do programa estadual para luta contra o HIV/AIDS e demais DST no Brasil se deve menos a magnitude do programa do que ao carter modelar da resposta pblica AIDS no estado. A formatao do programa estadual de DST e AIDS funcionou como centro de difuso de idias e quadros que, seguramente, tiveram grande influncia na construo da poltica nacional de combate doena.

Na seo seguinte analisa-se a construo da poltica estadual de HIV/AIDS e outras DST e suas relaes com o desenvolvimento da poltica nacional.

83

4.2 A Poltica Pblica para AIDS no Estado de So Paulo e no Brasil

Em 1982, a dermatologista Valria Petri da Escola Paulista de Medicina (atual, Universidade Federal de So Paulo) diagnosticou a primeiro caso de AIDS no Brasil, a partir de uma leso Sarcoma de Kaposi no p de um artista plstico homossexual

que vivera em Nova York. O caso ganhou grande repercusso na mdia nacional e internacional. Grupos de homossexuais ligados ao movimento de direitos humanos se mobilizaram para demandar informaes a respeito do cncer gay
41

infame

expresso que naquele momento era de uso corrente na mdia no especializada e que, posteriormente, caiu em desuso junto secretaria estadual de sade.

Joo Yunes, secretrio de sade do governador Franco Montoro (1983-1987), incumbiu a uma equipe de mdicos basicamente ligados hansenase fazer um levantamento, um diagnstico da situao segundo relato do mdico Paulo Roberto Teixeira, que

chefiava a equipe. Percebeu-se que se estava diante de um agravo inusitado sade pblica. Ento, criado o Programa Estadual de AIDS (doravante PE DST/AIDS) de So Paulo em 1983, quando ainda pouco se sabia sobre a doena, constituindo-se na primeira poltica governamental para AIDS no Brasil. No primeiro momento, a Diviso de Hansenase e Dermatologia Sanitria, rgo do Instituto de Sade da secretaria estadual de sade (SES) dirigida por Paulo Teixeira, sediou o programa e a organizao do que seria a posteriormente o servio referncia atual.

No incio da epidemia, seguramente, a populao mais vulnervel ao HIV/AIDS era constituda por homossexuais masculinos. Por se tratar de um grupo fundamentalmente masculino e urbano, majoritariamente branco e com um nvel educacional e de renda acima das mdias nacionais (cf. LIEBERMAN e GAURI, 2004) que j vinha de experincias prvias de mobilizao e defesa de seus direitos, esse grupo impulsionado
41

Antes de ser fixada a sigla AIDS (Acquired Immune Deficiency Sndrome) foi proposta a sigla GRID, para Gay Related Immune Deficiency, isto , imunodeficincia de carter gay, homossexual, to forte era a percepo do vinculo entre homossexualidade e AIDS. Para detalhes a esse respeito ver, por exemplo, A AIDS no Brasil de Cristina Bastos e colaboradores (1994) ou o livro de Randy Shilts Prazer com Risco de Vida (1990).

84 pela vivencia ampliada do preconceito e do estigma que os afetava protagonizou a luta por uma resposta governamental para o enfrentamento da doena por meio do ativismo poltico. Contudo, importante destacar que nesse momento no havia ainda nenhuma ONG, grupo ou associao de homossexuais especificamente ligada questo da AIDS ou mesmo da sade que fizesse presso sobre o governo; havia sim pessoas

independentes que procuravam a secretaria pedindo informaes a respeito do significado da epidemia, como isso era visto em So Paulo, quais eram as perspectivas, etc. De acordo com o relato de. Paulo Teixeira:

(...) comeamos a fazer, final de 83 e 84, reunies abertas com a comunidade l no Instituto de Sade, onde hoje o gabinete do secretrio, no ltimo andar, s teras-feiras. Esse pessoal nos ajudava a convocar a comunidade e naquela poca o pblico-alvo eram os homossexuais, ento eles soltavam convites nas boates, nos bares e etc. para uma reunio aberta sobre AIDS. Comeou a formar consistncia, ento eram muito concorridas as reunies e a elas compareciam tambm os hemoflicos que muito rapidamente se articularam conosco. No me lembro quem teve a primeira iniciativa, mas lembro que ns comeamos a trabalhar juntos muito cedo. Essas reunies abertas foram a semente do GAPA (Grupo de Apio e Preveno a AIDS): as pessoas comearam a se encontrar em todas as reunies e comearam a perguntar, escuta, porque a gente no faz no sei o qu... (...) O GAPA criado oficialmente em 85, mas ele foi criado em 84.

O Centro de Referncia e Treinamento em AIDS (CRT-AIDS) criado em 1988, vinculado ao gabinete do secretario de sade, esse rgo centralizou o atendimento, a informao e promoveu continuas campanhas de preveno que incluram o corpo a corpo com populaes marginalizadas e de difcil acesso, comd usurios de drogas injetveis e profissionais do sexo; que foi possvel to-somente devido s parcerias com as ONGs. As quais desde o primeiro acordo de emprstimo com o Banco Mundial vem, paulatinamente, ganhando um carter mais assistencialista ou centradas em servios, isto , mais envolvidas com a produo de servios, e menos polticas; mas nem por isso deixaram de fiscalizar sistematicamente a atuao da burocracia e dos governantes no que tange a poltica de AIDS no Brasil e no estado de So Paulo.

85 Em 1985 criado o Programa de Controle da Sndrome de Imunodeficincia Adquirida atravs da portaria ministerial 236 do ministrio da sade, que posteriormente seria rebatizado Programa Nacional de DST/AIDS (PN DST/AIDS); e em 1986 entrou em atuao a Diviso Nacional de Controle das Doenas Sexualmente Transmissveis e AIDS. Assim como no caso do Programa Estadual de So Paulo o PN DST/AIDS adota um modelo semelhante de organizao com ampla participao das ONGs. Especialmente, no que se refere criao da Comisso Nacional de AIDS (CNAIDS) como instncia de dilogo e deliberao entre Governo e Sociedade Civil. A CNAIDS teve papel relevante na formatao das aes governamentais. Atou, por exemplo, no assessoramento tcnico aos gestores do programa nacional de DST/AIDS e na presso poltica a outros rgos governamentais a favor de certas medidas (como na questo da distribuio gratuita de medicamentos) ou contra outras (como a testagem compulsria de estrangeiros) que em seu conjunto definiram as caractersticas da poltica para AIDS e DST no Brasil.

Quando se analisa a trajetria da poltica de AIDS e DST no Brasil e, mais especificamente, no estado de So Paulo, se percebe que o desenvolvimento dessa estruturao resulta da interao de trs atores institucionais: a presena do ativismo das ONG/AIDS; a presena de uma burocracia organizada o movimento sanitarista e os

ideais do Sistema nico de Sade (SUS) e sua eventual concretizao em diretrizes polticas; e a influncia do Banco Mundial que se fez presente nos trs acordos de emprstimos (AIDS I, AIDS II e AIDS III) para o desenvolvimento das aes de controle da epidemia. O envolvimento ativo das comunidades e das Organizaes da Sociedade Civil (OSC)42 na luta contra o HIV/AIDS tem marcado de maneira indelvel a resposta nacional desde o incio da epidemia, seja no campo do ativismo poltico como tambm na interveno e prestao de servios. Todos os informantes entrevistados, tanto aqueles ligados burocracia governamental do ministrio da sade, da secretaria estadual ou das secretarias municipais bem como os membros das prprias OSC e do Banco Mundial no
42

Os termos Organizao No-Governamental e Organizao da Sociedade Civil so empregados indistintamente na maioria dos documentos do PN DST/AIDS e do PE DST/AIDS; contudo, mais recentemente percebe-se que se tem consolidado na literatura a utilizao do termo OSC; pois, conforme observado por Bresser Pereira e Cunill Grau (1999: 17), o termo no-governamental anglicismo que reflete uma confuso entre Estado e governo .

86 Brasil so unnimes em destacar a relevncia das parcerias com as OSC na construo da poltica de AIDS e DST no Brasil. Ademais, faz-se necessrio atestar, sem risco de soar excessivo, que a luta contra a AIDS no Brasil assentou bases para um novo tipo de relao entre o Estado e a sociedade. Pois, desde o incio do estabelecimento das aes governamentais para o enfrentamento da epidemia no Brasil esta relao entre Estado e sociedade no apenas fez-se presente nas esferas da produo de servios e do controle social, as reas das quais, tradicionalmente, tm sido incumbidas as OSC (cf. BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999: 17). Mas tambm, tm sido um interlocutor relevante das burocracias do ministrio da sade e da secretaria estadual na formulao das polticas e projetos no Brasil e no Estado de So Paulo.

A participao dos representantes da sociedade civil na j citada CNAIDS no nvel federal e a criao do Grupo de Trabalho assessor para a Articulao OG/ONG no programa estadual so exemplos dessa interlocuo entre Estado e sociedade civil na formulao das polticas pblicas em DST e AIDS. Ainda segundo o relato de Paulo Teixeira:

(...) Elas [as OSC] participaram ativamente da formulao da poltica tambm (...) Essa uma particularidade da poltica brasileira, a formulao da resposta nacional, seguramente, tem contado com a participao expressiva da sociedade civil, como foi o prprio projeto do Banco Mundial. Em 92 ns devamos elaborar captulos, desenhar propostas em sete ou oito reas (alguma coisa desse tipo) em quatro delas ns chamamos as ongs. (...) no existe uma reunio de um grupo que se constitua para decidir isto ou aquilo, que no tenha as ongs. (...) numa instncia onde no se sonhava haver participao da sociedade, que a do conselho teraputico, supostamente uma comisso de carter estritamente tcnico, cientfico, mas que nosso entender evidentemente no se limita a isso (...) ento ns propusemos e colocamos duas ongs que tem participao permanente, eles so fiscais exatamente para garantir os interesses da comunidade, por um lado e contribuir para o mximo de iseno e neutralidade por parte dos componentes.

A coordenadora do PE DST/AIDS ao se referir ao papel do Grupo de Trabalho OG/ONG no programa estadual tambm argumenta nesse sentido:

87

Nesse espao [o Grupo de Trabalho OG/ONG] a gente discute como vai ser utilizado o recurso que se destina sociedade civil aqui no estado, a participao de gestores, a participao de municpios, de direo regional de sade e sociedade civil. Tambm um mecanismo de avaliao e controle porque todo o processo de utilizao do recurso acaba sendo colocado nesse espao.

Ambos os espaos

a CNAIDS e o Grupo de Trabalho OG/ONG

constituem-se,

efetivamente, em arenas decisrias, embora no tenham poder executivo, representam uma ampliao do espao pblico e uma aproximao entre burocracia e os cidados no sentido dado expresso por Michael Barzelay (1992) no seu estudo j comentado no segundo captulo do trabalho. Pode-se argumentar tambm que essa ampliao do espao pblico constitui-se num mecanismo bastante profcuo de reduo das assimetrias de informao e poder entre o principal (os cidados) e seus agentes

(burocratas e governantes) e, por conseguinte, torna mais fcil e efetiva a fiscalizao e o controle dos cidados sobre a burocracia e os governantes.

O segundo ator institucional que d poltica de AIDS e DST sua forma corrente o ideal sanitarista, que se faz sentir, primeiramente, pela adeso a seus princpios por parte de muitos dos protagonistas da luta contra a AIDS. Os documentos de apresentao dos programas passam a incorporar os princpios da universalidade, descentralizao, integralidade (assistncia, preveno e direitos humanos) e participao e controle social que, progressivamente, iro florescer nas aes e diretrizes dos programas estadual e nacional de DST AIDS. Nas palavras de Paulo Teixeira:

(...) eu digo que alguns so determinantes desde o incio: um, a integralizao das aes. Isso um fato, voc pode olhar o ofcio que criou o programa de So Paulo, ele diz isso, a integralidade das aes de preveno, de tratamento e de apoio as pessoas, primeira coisa; segunda coisa: a articulao estreita com a comunidade. Esse foi o ponto de partida do programa estadual e evidentemente o compromisso de governo ou de Estado que, com altos e baixos, se manteve durante tanto tempo, foi muito precoce e se manteve durante muito tempo. Qual o contexto? O contexto a democratizao do pas, primeiro governo eleito; o

88 auge, uma poca urea do movimento sanitarista brasileiro que vai dar na Constituio e que tinha essas premissas que ns estamos falando. Ele tinha essas premissas: a multiedisciplinariedade, a multissetorialidade, a

participao comunitria, a defesa dos direitos. E um ltimo toque para isso o seguinte: eu e a minha equipe que assumimos, ns vnhamos de um programa de hansenase. Um programa de hansenase que, dentro desse processo todo, j tinha como marca exatamente a luta pelos direitos, contra a discriminao, contra o estigma, pela abordagem multidisciplinar, pela participao da comunidade. Ento, por isso que eu falo, foi natural dentro de um processo que estava acontecendo [no Brasil] foi um encaminhamento natural. Ento So Paulo organiza o programa neste formato e a reproduo vai acontecendo no pas a partir deste modelo, desta proposta por que ns tivemos essa ao no incio.

Entretanto, preciso acrescentar que at a publicao da portaria 2313 de dezembro de 2002 pelo ministrio da sade que institui a Poltica de Incentivo para estados, distrito federal e municpios alterando o modelo de financiamento dos programas estaduais e o

municipais e descentralizando a seleo e o financiamento de projetos das OSC

desenho institucional do PN DST/AIDS no se adequava aos princpios orientadores do SUS em dois aspectos bsicos no o admitisse embora os documentos de apresentao do programa

primeiramente, no que se refere questo da descentralizao.

Antes da implantao da Poltica de Incentivo, o financiamento dos programas municipais e estaduais se dava mediante a celebrao de convnios entre as secretarias de sade das unidades federadas e o ministrio da sade; e o repasse dos recursos no ocorria atravs do Fundo Nacional de Sade. Por outro lado, os convnios engessavam os gestores locais na medida em que o estabelecimento das metas e todo o processo de planejamento dos programas estaduais e municipais era feito verticalmente a partir de Braslia; como tambm a seleo e o financiamento e a prestao de contas dos projetos das OSC era feito diretamente pelo ministrio da sade sem a participao dos gestores municipais ou estaduais, embora a atuao das OSC fosse, via de regra, local ou regional.

89 O segundo ponto em que o programa nacional de DST e AIDS destoava das demais polticas e programas que se do no mbito do SUS era na questo do controle social. Como j foi observado que desde o incio do estabelecimento das aes de combate a AIDS o programa sempre se distinguiu pela ampla e ativa participao da sociedade civil. Contudo, preciso salientar que a fiscalizao e controle se davam por meio do ativismo poltico e da vocalizao das demandas exercidos diretamente sobre as burocracias das secretarias e do ministrio da sade e margem dos canais institucionalizados para tal, expressamente, os conselhos de sade (nacional, estaduais ou municipais). Como no havia necessidade dos convnios realizados com o ministrio da sade serem aprovados pelos conselhos de sade j que os recursos eram ea

provenientes do emprstimo do Banco Mundial e no do Fundo Nacional de Sade

prestao de contas desses projetos de parceria tambm se dava diretamente ao ministrio o ativismo e a presso das OSC se fazia sentir sobretudo sobre as burocracias desses rgos. Ambos os pontos sero tratados adiante com mais vagar, quando se analisar a implantao da Poltica de Incentivo.

Finalmente, o terceiro ator institucional que se constituiu num interlocutor ativo e preponderante para a formatao da poltica para AIDS e DST no Brasil foi o Banco Mundial. O ponto a ser destacado aqui o que Rubens Mattos (2001: 9) aponta como o deslocamento das estratgias centradas nos emprstimos para estratgias centradas na oferta de idias. Ou seja, alm de emprstimos para o programa de controle da AIDS o Banco oferecia muitas vezes condicionando o emprstimo adoo idias sobre

quais seriam as polticas pblicas mais adequadas para tal objetivo.

Desde o primeiro acordo de emprstimo do Banco Mundial com o ministrio da sade, em 1994, o financiamento do programa foi vinculado exigncia da criao de mecanismos e instrumentos que, segundo os critrios dos especialistas em gesto do Banco, auxiliariam o desenvolvimento institucional e o aprimoramento do programa; neste contexto se destacam tanto os mecanismos de articulao com as OSC como aqueles ligados s atividades de monitoramento e de avaliao. O Banco Mundial, por um lado, tem investido sistematicamente no processo de criao e institucionalizao de um sistema de monitoramento e avaliao da poltica nacional de DST/ AIDS seja atravs da disponibilizao de assistncia tcnica, do financiamento, da articulao de redes de profissionais, da sensibilizao de lideranas polticas e acadmicas.

90

Por outro lado, o Banco Mundial (bem como outros organismos multilaterais)43, tem perseguido a assim chamada New Policy Agenda reconhecendo o relevante papel desempenhado pelas OSC em polticas de aliviao da pobreza e polticas sociais de maneira geral (ROBINSON, 1993). Sob A New Policy Agenda o Banco Mundial tem enfatizado a importncia de (e por vezes exigido) que parte dos recursos dos emprstimos seja direcionado para o financiamento de projetos de OSC num esforo para se estabelecerem mecanismos de controle social que evitassem ou minorassem prticas clientelsticas e de corrupo (EDWARDS e HULME, 1996).

Como j foi observado com perspiccia por Mary Jane Paris Spink (2003: 18), no prprio ttulo dos projetos de emprstimo fica claro esse movimento destacado por Mattos (2001). O primeiro vigente de 1994 a 1998 intitulava-se Projeto de Controle da AIDS e das DST (acordo de emprstimo 3659/BR). Seu objetivo principal era reduzir a incidncia de transmisso do HIV e DST e fortalecer a capacidade de instituies pblicas e privadas responsveis pelo controle de DST e de HIV/AIDS no territrio nacional . Seu impacto na institucionalizao j foi comentado por outros autores, segundo Mary Spink a criao de comits assessores, entre eles o Comit de Avaliao e Seleo de Projetos ONG (portaria 843 de abril de 1994), e tambm na criao da Unidade de Articulao com ONG e da Rede de Direitos Humanos.

O segundo acordo de emprstimo, batizado AIDS II (acordo de emprstimo 4392/BR), vigente de 1999 a 2002, significou a continuidade do primeiro acordo, intitulando-se Segundo Projeto de Controle de AIDS e DST. Seus objetivos expressos eram reduzir a incidncia e transmisso do HIV e das DST e expandir e aperfeioar o diagnstico, tratamento e assistncia s pessoas com HIV, AIDS e DST . Trazia claramente explicitado um componente de fortalecimento institucional. Seu estabelecimento introduziu no programa um primeiro impulso em direo a um modelo mais descentralizado e inclua tambm a sustentabilidade como questo estratgica. Outro ponto que deve ser salientado a adoo do conceito de vulnerabilidade como parmetro das aes de preveno e assistncia que levaria a uma abordagem contextual, operacionalizada por meio dos grupos de trabalho. nesse contexto de

43

Para uma anlise mais detida desse ponto ver Brown & Desposato (2002).

91 emergncia das questes de sustentabilidade e descentralizao do programa que foi criada a Comisso de Gesto, na qual tinham assento gestores dos nveis estadual e municipal.

A Comisso de Gesto nasce ento com o objetivo de mediar as relaes entre o programa nacional e os vrios programas das demais unidades federadas. Nas palavras de Paulo Teixeira que ento j integrava a coordenao do programa nacional:

(...) A Comisso de Gesto nasceu (...) a partir de uma constatao: estamos tendo problema na articulao operacional cotidiana com os estados e municpios. Essa constatao foi dos coordenadores de estados e municpios; poderia ter vindo da Coordenao Nacional, ter sido passada na Comisso Nacional [de AIDS], mas no, veio dos gestores locais... .

J o terceiro acordo de emprstimo (acordo de emprstimo 80400/BR) ou AIDS III, vigente de 2003 a 2006, intitula-se Projeto de Sustentabilidade e Gesto Estratgica das Poltias de HIV, AIDS e demais DST. Estabelece um claro seguimento com os dois acordos anteriores tem por objetivo aprimorar os processos de gesto das polticas pblicas para o HIV/AIDS e outras doenas sexualmente transmissveis nas trs instncias de governo (BANCO MUNDIAL, 2003). Alinhado com essa viso de

planejamento estratgico e de sustentabilidade das aes de luta contra a AIDS e demais DST, busca institucionalizar as parcerias com as Organizaes da Sociedade Civil, organismos internacionais e outras instncias da sociedade civil organizada no apenas no que tange esfera federal de governo, mas tambm, e, sobretudo, nas esferas de governo subnacionais de modo a apoiar a efetiva insero das aes de combate ao HIV, a AIDS e as demais DST no SUS, assegurando assim sua sustentabilidade para alm do trmino do acordo de emprstimo.

A implantao da Poltica de Incentivo bem como a criao do Sistema de Monitoramento e Avaliao (SMA) precisam se entendidos nesse contexto. De descentralizao das responsabilidades e aes de enfrentamento da epidemia e de sua efetiva insero no SUS. Ademais, houve tambm um fator epidemiolgico importante que sustentava essa preocupao com a desconcentrao do programa de AIDS e DST. Se at meados da dcada de 90 a epidemia tinha um carter eminentemente urbano e

92 masculino, mais recentemente, verifica-se no apenas uma acentuada tendncia de feminilizao e pauperizao da doena como j foi apontado, mas tambm sua interiorizao. Se at 1995 j haviam sido notificados casos de contaminao pelo HIV em 1238 municpios do pas, no ano de 2000 o HIV e a AIDS j atingiam mais de 60% dos municpios do pas, com casos notificados em 3279 municpios (Boletim Epidemiolgico da Coordenao Nacional de Doenas Sexualmente Transmissveis e Aids, 31/08/2000). A seguir passamos anlise da implantao da Poltica de Incentivo e do Sistema de Monitoramento e Avaliao.

4.3 A Poltica de Incentivo

Como j se comentou aqui os objetivos fundamentais que guiaram a formulao da Poltica de Incentivo implementada por meio de uma portaria do ministrio da sade foram a desconcentrao e descentralizao do

(portaria 2313 de dezembro de 2002)

programa; a adequao do financiamento dos programas municipais e estaduais forma de institucionalizada de financiamento do SUS, isto , ao financiamento fundo-a-fundo; apoiar e garantir a sustentabilidade das aes das OSC, bem como aprimorar os mecanismos de seleo e avaliao dos projetos desenvolvidos por estas organizaes; e, finalmente, o aperfeioamento da gesto atravs de planos (regionais e locais) focalizados em metas estratgicas pactuadas atravs das Comisses de Gestores Bi e Tripartite (CIB e CIT). O aprimoramento e a institucionalizao do controle social sobre as aes das burocracias e dos secretrios de sade dos estados e municpios foram, na verdade, objeto de uma outra portaria (portaria 1679) relativa implementao do Sistema de Monitoramento e Avaliao.

A Poltica de Incentivo visando, primeiramente, de desconcentrar a atuao do programa de AIDS e DST no Brasil que at dezembro de 2002, quando publicada a altera a forma de financiamento e

portaria, limitava-se a apenas 159 municpios

repasse de recursos para as demais unidades federadas. Se no modelo anterior, vigente durante os dois primeiros acordos de emprstimo com o Banco Mundial (AIDS I e AIDS II de 1994 a 1998 e de 1999 a 2002, respectivamente) a adeso ao programa nacional era celebrada mediante o estabelecimento de projetos de parcerias para as trs

93 grandes reas de atuao promoo da sade, preveno e proteo; diagnstico, do programa. E o

assistncia e tratamento e desenvolvimento institucional

financiamento desses projetos de parcerias no se dava pelo do Fundo Nacional de Sade; mas, pelo contrario, os recursos eram enviados diretamente do PN DST/AIDS para os programas municipais e estaduais de acordo com projetos especficos desenvolvidos por estes ltimos.

A partir da publicao da portaria 2313 no Dirio Oficial da Unio, o repasse dos recursos de Incentivo passa a ser realizado de forma automtica, do Fundo Nacional de Sade (FNS) para os respectivos Fundos Estaduais e Municipais, em conta especfica do Programa de Preveno, Controle e Assistncia aos Portadores de Doenas Sexualmente Transmissveis e da AIDS aberta automaticamente pelo FNS; isto , a

verba reservada para uso exclusivo pelos programas de AIDS e DST. Por meio desse modelo de financiamento o repasse de recursos para estados e municpios passou de R$ 68 milhes em 2002 para R$ 111,3 milhes em 2003 e o nmero de municpios que se qualificaram para o Incentivo saltou para 411 integrando 95% dos casos de HIV/AIDS

notificados no pas. No estado de So Paulo, que concentra o maior nmero de municpios que se habilitaram a receber os incentivos do governo federal, esse nmero pulou de 37 para 139 e, atualmente h 144 municpios qualificados para o recebimento dos recursos do Incentivo.

O processo de qualificao dos municpios federal) foram habilitados automaticamente

pois, todos os estados (inclusive o distrito ao recebimento do Incentivo compreende

a observncia dos critrios estabelecidos pela NOB/96 ou pela NOAS/02; ou seja, o municpio tem de estar previamente qualificado em uma das condies de gesto previstas na NOB/96 ou NOAS/02; ademais, foram observados trs parmetros: os dados epidemiolgicos da doena, todos os municpios tem de ter, ao menos, 50 casos notificados de contaminao por HIV/AIDS; a populao e a importncia do municpio na regio.

Entretanto, alm da desconcentrao geogrfica do programa (que, vale lembrar, visava combater a interiorizao da doena), a Poltica de Incentivo foi tambm um importante mecanismo de descentralizao. J que de acordo com o modelo prvio, baseado nas parcerias de projetos, os gestores estaduais e municipais no tinham quase nenhuma

94 autonomia decisria, os projetos eram, na viso destes, excessivamente normatizados e o processo de planejamento muito centralizado pela coordenao do programa nacional. Nas palavras de uma coordenadora do programa de um importante municpio do estado de So Paulo:

(...) como estava muito centralizado [o planejamento], a gente saia do nosso municpio e ia fazer esse plano operativo [dos projetos de parceria] l em Braslia, com todas as outras coordenaes municipais; ento, a gente levava os nossos dados e nossas necessidades e montava l. A partir do processo de descentralizao, com a adoo dos Planos de Aes e Metas [instrumento de planejamento da Poltica de Incentivo], por exemplo, ficou muito mais compartilhado com a equipe local; porque ai, eu discuto as necessidades com minha equipe, eu discuto com as organizaes da sociedade civi ...

A descentralizao do programa de HIV/AIDS e outras DST deu-se, ento, por meio da transferncia aos gestores municipais e estaduais de poder de deciso sobre trs reas bsicas de gesto dos programas, a saber: seleo e avaliao dos projetos das OSC; planejamento, programao e monitoramento das metas e prioridades dos programas; e, por fim, gerenciamento dos recursos e controle dos gastos.

Uma outra conseqncia relevante da adoo do financiamento fundo-a-fundo foi o fortalecimento dos coordenadores locais e o incremento da autonomia de gesto operacional cotidiana dos programas dentro da estrutura das secretarias de sade. A caracterstica distintiva fundamental aqui que as verbas do incentivo, bem como as contrapartidas locais, passaram a ser movimentadas em uma conta especfica do programa de DST/AIDS; o que objetivava evitar a ingerncia poltica sobre o uso dos recursos, mas que conferiu grande autonomia poltica e financeira aos coordenadores locais junto ao secretrio de sade de seu estado ou municpio.

O gerente de planejamento da coordenao nacional do programa relatava nas seguintes palavras um dos objetivos desse mecanismo de financiamento:

95 (...) a Poltica de Incentivo foi uma resposta preocupao de todos ns que trabalhamos com AIDS para dar sustentabilidade das aes, porque uma verba repassada aos executores diretamente, carimbada para HIV e AIDS.

Paulo Teixeira, coordenador nacional do programa de DST/AIDS na poca em que foi formulada a Poltica de Incentivo e publicada a portaria pelo ministrio da sade, declarou que o financiamento fundo-a-fundo em conta especfica do programa de AIDS e DST:

(...) funciona como um mecanismo que refora o coordenador municipal do programa ou a pessoa responsvel pelo programa frente ao seu secretrio de sade e tambm um mecanismo de evitar algum tipo de ingerncia poltica sobre esse dinheiro... .

J a coordenadora municipal do programa de So Paulo

que teve se cargo ameaado

aps as eleies de 2004 quando houve uma alternncia partidria, e permaneceu no cargo em parte devido presso das OSC nos seguintes termos: exps a situao junto a secretaria de sade

(...) acho que se pode seguramente dizer que aumentou a autonomia do grupo da AIDS tanto dos profissionais do programa como das ONGs na garantia da otimizao dos recursos segundo o plano (...) com a nova gesto no municpio de So Paulo [aps as eleies de 2004], no comeo existia aquela tendncia natural: imagina, eu quero todo o dinheiro....[do oramento do programa municipal de DST/AIDS para ser aplicado a discrio do secretrio] e devagar, aps algumas semanas, alguns meses, lgico que todo esse mecanismo [de financiamento] vai se tornando claro, cai a ficha de que aquilo um plano municipal que foi negociado com todas as outras instncias, e (...) no devia admitir ingerncia.

O secretrio municipal de sade de Ribeiro Preto em entrevista ao autor tambm confirmou o fortalecimento dos coordenadores locais dentro da estrutura das secretarias de sade dos municpios. Nas suas palavras:

96 (...) eles [os coordenadores locais] conseguiram, de certa forma, uma fatia de recursos importante. Para o programa, para essa populao muito bom. Agora para o conjunto, ns temos dificuldade em outras reas, voc precisa ver tambm se tem investimento parecido.

Com o objetivo de incorporar as aes desenvolvidas pelas OSC principalmente, nas reas de preveno e proteo e de assistncia

que atuam,

ao SUS, a portaria

2313 determina que 10% do total de recursos destinados unidade federada para o financiamento das aes desenvolvidas em parceria com as Organizaes da Sociedade Civil (OSC) (MINISTRIO DA SADE, 2002). Esses recursos so disponibilizados s secretarias estaduais de sade incumbidas de selecionar os projetos por processo pblico e analis-los por meio de uma comisso especialmente constituda para essa finalidade. No caso do Estado de So Paulo essa comisso constituda por representantes da coordenao do programa estadual; representantes dos programas municipais; das universidades e das OSC. Conforme deliberao do Grupo de Trabalho OG/ONG.

Includas na poltica e nas verbas do SUS, as OSC se liberam dos financiamentos atrelados ao Banco Mundial e ganham maior autonomia para propor e elaborar projetos locais. J que de acordo com o modelo anterior o programa nacional era o rgo responsvel pela seleo, anlise e avaliao dos projetos das OSC. O que muitas vezes gerava conflitos entre os coordenadores locais e as OSC; pois, embora a atuao dessas organizaes fosse, via de regra, local, seus projetos eram financiados e avaliados pela coordenao nacional, por conseguinte, esta era tambm a esfera de governo a qual elas prestavam contas do andamento de seus projetos e a qual respondiam.

Segundo as palavras de uma das coordenadoras do programa estadual de DST/AIDS de So Paulo:

(...) uma das reclamaes dos programas estaduais e municipais era que as OSC acabavam criando um vnculo direto com a Coordenao Nacional e ficavam, muitas vezes, sem informao dos projetos que eram desenvolvidos dentro dos prprios estados.

97 Nesse sentido, a portaria 2313 contribuiu para a aproximao dos entre as OSC e os programas locais. Pois, embora a responsabilidade pela seleo, anlise e avaliao dos projetos das OSC seja, teoricamente, apenas da coordenao estadual. Conforme pactuado na Comisso de Gestores Bipartite (CIB) do estado de So Paulo, rgo deliberativo que rene representantes dos programas estaduais e municipais, os gestores municipais tomaram parte ativa no processo de seleo e na avaliao dos projetos das OSC. O gerente do Ncleo de Articulao OG/ONG do programa estadual descreveu assim este processo:

(...) dentro do processo de seleo, o gestor local da um parecer exatamente para a gente ver se a ONG tem condio de gerir aquele processo tanto administrativamente quanto tecnicamente (...) por mais que a gente tenha um contato prximo e freqente com as ONGs, no conhece todas e nem da forma como o pessoal local conhece. (...) a gente acabou buscando o municpio como parceiro para poder fazer o acompanhamento e avaliao [dos projetos], eles tm uma relao muito prxima das organizaes, como as ONGs esto executando recurso, tocando os projetos l, nos municpios.

Entretanto, bom se destacar que grande parte das OSC foi reticente ou mesmo refratria descentralizao do processo de seleo e avaliao de projetos. Embora visse com bons olhos a incorporao ao SUS de suas atividades; pois, acreditava-se que este fosse o melhor caminho para se assegurar a sustentabilidade das aes desenvolvidas pelas ONG/AIDS. Em se consultando as atas de reunies do 4. Congresso de Preveno em AIDS e DST44, realizado em Cuiab em setembro de 2001, percebe-se que muitas OSC viam as alteraes trazidas com descentralizao do processo de seleo e avaliao dos projetos como uma ameaa seu modelo de atuao, sobretudo devido ao fato da seleo de projetos dar-se por meio de um processo de competio pblica. No ser fcil adaptar-se e mesmo aceitar a idia da venda de servios argumentava a mdica Maria Eugnia Lemos Fernandes, uma das coordenadoras da ONG Associao Sade da Famlia. Ela lembrava que muitas das

44

As referidas atas de algumas reunies do 4. Congresso Brasileiro de Preveno em DST e AIDS esto disponveis no stio: http://www.aids.gov.br/data/Pages/LUMISCC4AB4D9ITEMID62867D1BCE6349EE8C85AD3DC516D F1EPTBRIE.htm.

98 ONGs conservam ainda uma tradio assistencialista, e assim que grande parte das pessoas as enxergam.

Alexandre Granjeiro, representante da coordenao do programa nacional de AIDS e DST na mesa de abertura do congresso, afirmou o seguinte na sua exposio:

(...) depois de 15 anos atuando como modelos de iniciativa e desempenho, as cerca de 450 ONGs que trabalham com Aids no Brasil se defrontam com uma espcie de ritual de iniciao capitalista. Elas tero de provar, at o final de 2002, que conseguem andar com as prprias pernas, ou seja, mostrar que so capazes de angariar fundos sem pedidos de mesada.

Grande parte das OSC tambm enxergava o novo modelo de seleo e avaliao, introduzido com a Poltica de Incentivo, uma perda de poder. J que a partir da implementao do novo modelo elas perderam acesso direto coordenao nacional e ao ministrio da sade e passaram a ter sua atuao controlada de maneira mais sistemtica. Pois, no apenas o processo passa a ser gerenciado localmente, mas tambm incorpora mecanismo de avaliao do desempenho dos projetos das OSC.

O gerente do Ncleo de Articulao OG/ONG do programa estadual de DST/AIDS contrastou os dois modelos de fiscalizao e prestao de contas dos projetos das OSC nos seguintes termos:

(...) a prestao de contas [segundo o modelo anterior] era apenas uma necessidade legal, bancria e contbil. Inclusive se percebia algumas coisas distores importantes, porque naquela forma de monitoramento voc podia resolver tudo com meia dzia de produtos que voc mostrava: uma camiseta, a foto de um seminrio, da faixas, o material que voc imprimiu, voc prova que voc fez

A partir da implementao da Poltica de Incentivo e da descentralizao do processo de seleo e avaliao dos projetos das OSC:

99 (...) a gente obrigado a informar quais so as ONGs que receberam o recurso, quanto receberam de recurso naquele perodo, e a gente faz um acompanhamento trimestral de como est indo, inclusive vendo se elas [as ONGs] entregaram tudo aquilo que tinham prometido.

O Presidente do GAPA argumentou no mesmo sentido, de acordo com suas palavras: (...) a prtica da avaliao dos projetos, normalmente, tem carter de cobrana de resultados .

Um outro objetivo expresso da Poltica de Incentivo, e o mais importante para o propsito deste trabalho, j que intimamente relacionado formulao e a implementao do Sistema de Monitoramento e Avaliao do programa de DST/AIDS foi o desenvolvimento da capacidade institucional dos programas e o aprimoramento de sua gesto; principalmente, no que se refere aos programas subnacionais. Para tanto, a portaria 2313 instituiu a padronizao dos instrumentos de planejamento para a elaborao de metas dos programas de modo a aperfeioar os processos de gesto das polticas pblicas para HIV/AIDS e outras DST e permitir o monitoramento e o acompanhamento sistematizados das aes de enfrentamento da epidemia nas trs instncias de governo.

Desse modo, a portaria 2314 de 20 de dezembro de 2002 estabelece o Plano de Aes e Metas (PAM) como principal documento a ser apresentado pelos gestores estaduais, municipais e do Distrito Federal, pleiteantes ao ingresso na Poltica de Incentivo das Aes em HIV/AIDS e outras DST, na forma de repasse fundo a fundo. (MINISTRIO DA SADE, 2002). O PAM o instrumento de programao das aes e metas que viabiliza a padronizao dos mecanismos de planejamento focalizado nas aes proposto pela portaria 2313. O anexo 04 desta portaria traz as Orientaes para a elaborao dos Planos de Aes e Maetas (PAM) (MINISTRIO DA SADE, 2002) defini as diretrizes contidas nos planos e os estrutura em quatro eixos, a saber:

1. Caracterizao global do estado ou municpios pleiteante, que contm dados relativos estrutura social, econmica e demogrfica do ente federado; dados epidemiolgicos sobre HIV e AIDS;

100 2. Diagnstico epidemiolgico e das aes em DST/Aids, com dados relativos : epidemiologia da Aids; acesso da populao e das pessoas vivendo com HIV/Aids s aes; realizao das aes em HIV/Aids segundo a capacidade instalada de servios sob Gesto do Estado, Distrito Federal ou Municpio; anlise das aes e atividades em HIV/Aids j realizadas; promoo da sade e preveno; assistncia s pessoas vivendo com HIV/Aids; aes de desenvolvimento institucional; aes em parcerias com Organizaes da Sociedade Civil (OSC);

3. Aes e Metas para o ano a que se refere o plano (que tem vigncia de 12 meses): com a definio de prioridades para implementao; priorizao de aes segundo reas de atuao e reas temticas; anlise dos resultados esperados; aes, atividades e metas planejadas;

4. Recursos necessrios para o cronograma de implementao, contendo: plano de aplicao dos recursos para OSC (no caso dos estados e Distrito Federal);

5. Sistemtica de monitoramento, avaliao e de participao e controle social.

Apesar da grande quantidade de dados requeridos pelo instrumento de Planejamento, importante destacar que se trata, na verdade de um instrumento disponibilizado aos programas estaduais e municipais por meio da Internet; sua compreenso e preenchimento so bastante simples. A seguir seguem algumas telas de preenchimento dos PAM que exemplificam sua elaborao:

101

Ilustrao 4.1: Tela de Abertura: http://www.aids.gov.br/incentivo/index.htm

Fonte: reproduzido de www.aids.gov.br

Ilustrao 4.2: Tela de Priorizao de Metas: http://www.aids.gov.br/priorizacao.htm

reas de Atuao reas Temticas Existncia de Aes desenvolvidos nesta rea SIM Informao, Educao e Comunicao Promoo de Prticas Sexuais Seguras Reduo de Danos Pelo Uso de Drogas Reduo da Transmisso Vertical Servios de Preveno Promoo de Direitos Humanos Ateno Gestante HIV (+) e s Crianas Expostas Ateno aos Portadores de HIV/AIDS Ateno aos Portadores de DST Diagnstico e Acompanhamento Laboratorial Gerenciamento de Projetos Gerenciamento e Estabelecimento de Parcerias Gerncia de Recursos Logstica de Insumos Sistema de Informao Vigilncia Epidemiolgica Treinamento de Recursos Humanos Promoo e Preveno Promoo de Direitos Humanos Ateno e Apoio a Pessoas Vivendo com HIV/aids Sustentabilidade Advocacy e Controle Social NO Necessidade em continuar ou Prioridade em implementar desenvolver Aes nesta Aes nesta rea em 2003 rea (impacto) SIM NO ALTA MDIA BAIXA

Promoo Preveno e Proteo

Diagnstico Tratamento e Assistncia

Desenvolvimento Institucional e Gesto

Parcerias com OSC

Fonte: reproduzido de www.aids.gov.br

102 Ilustrao 4.3: Tela de informao dos recursos: origem e destinao

Proposta de Recursos Financeiros Globais por reas reas de Atuao Recursos Financeiros a serem aplicados-2003 INCENTIVO SES SMS TOTAL Percentual do Total Geral

1 - rea de Promoo e Preveno

2 r e a Institucional

de

D ese nv olv im e n t o

3 - rea de Assistncia

Parcerias com OSC TOTAL GERAL 100 %

TOTAL DOS RECURSOS

GASTOS CORRENTES (Custeio)

INVESTIMENTO (Capital) *

Ca pit a l = Equ ipa m e n t os e M a t e r ia is Pe r m a n e n t e s.

Fonte: reproduzido de www.aids.gov.br

O fluxo de elaborao dos Planos de Aes e Metas tambm bastante didtico e procura indicar ao gestor local o prprio conceito de planejamento utilizado. Forando-o a estabelecer proridades, metas, aes e os resultados esperados para cada uma das reas temticas. A figura 04 a seguir procura resumir essa matriz lgica de programao dos Planos de Aes e Metas:

Figura 4.4 Matriz lgica de programao do PAM

rea de Atuao

rea Temtica

Prioridades Prioridades Prioridades Resultados Resultados Esperados Resultados Esperados Esperados

Metas Metas Metas Aes Aes Aes

Fonte: Formulao do autor a partir de dados capturados em www.aids.gov.br

103

necessrio destacar que essa nova metodologia de planejamento para as aes locais de combate a AIDS e DST no apenas procurou aprimorar a gesto dos programas e capacitar os gestores locais em planejamento focalizado em metas e aes; mas tambm contribuiu para uma maior aproximao das OSC com as burocracias das secretarias de sade. Pois a portaria 2313 que institui os Planos de Aes e Metas traz uma diretriz que instrui os coordenadores dos programas locais a promoverem a participao das OSC no processo de planejamento anual e no estabelecimento de metas e aes para o programa, principalmente, no que diz respeito aplicao de recursos para os projetos desenvolvidos em parceria com as OSC.

Assim, segundo portaria atribuio dos estados ou municpios o:

(...) compromisso em estabelecer, manter e fortalecer os mecanismos de participao da sociedade civil que atua na rea de DST e Aids, durante as etapas do processo de implantao do Incentivo, especialmente de planejamento, monitoramento e avaliao do Plano de Aes e Metas. A participao da sociedade civil que atua na rea de DST e Aids dever ocorrer em articulao com os respectivos Conselhos de Sade (MINISTRIO DA SADE, 2002).

E aqui se faz necessrio ressaltar que a implantao da Poltica de Incentivo teve tambm importantes conseqncias relacionadas s formas em que se

operacionalizavam o controle social das burocracias e representantes polticos das secretarias e do ministrio da sade. Vale lembrar que antes da adoo da Poltica de Incentivo, a fiscalizao e o controle se davam na forma de ativismo poltico exercido diretamente pelas OSC sobre membros do ministrio e das secretarias de sade. Ou seja, se dava ao largo das instituies concebidas para essa finalidade no SUS, os conselhos de sade. No apenas, mas em grande medida por que estas instituies no se configuravam arenas decisrias efetivas para as polticas de AIDS e DST j que tanto os recursos para os programas municipais e estaduais como tambm aqueles destinados aos projetos de parcerias com as OSC no eram repassados por meio do Fundo Nacional de Sade e, portanto, no se constituam em objeto de deliberao ou fiscalizao dos conselhos de sade.

104 Aps a adoo da Poltica de Incentivo, o percurso para a elaborao e aprovao dos Planos de Aes e Metas exige que, depois de elaborados, via Internet; estes sejam apresentados e submetidos aos conselhos (estaduais ou municipais) de sade, aonde tambm devem ser discutidos e aprovados; para, ento serem submetidos coordenao nacional do programa que, finalmente, o valida. Este fluxo de aprovao trouxe a atuao das OSC para dentro das arenas institucionalizadas de controle e fiscalizao, os conselhos de sade dos estados e municpios.

A coordenadora do programa estadual de So Paulo parece corroborar esse deslocamento da atuao das OSC para as instncias de controle do SUS. Nos seus termos:

Na poca dos convnios a gente no necessariamente passava pelas instncias oficiais de controle social, a gente no tinha que passar pelos conselhos municipais e conselhos estaduais de sade, ento, os programas distanciados dessas instncias de controle, que ao nosso ver so fundamentais dentro do SUS. (...) hoje, h uma aproximao das ONG/AIDS das instncias de controle social oficiais, dos conselhos estaduais de sade...

Enfim, a adoo dos Planos de Aes e Metas, como instrumento de qualificao dos estados e municpios Poltica de Incentivo em DST/AIDS, no apenas funcionou com uma importante ferramenta de gesto pois, introduz uma nova metodologia de mas, sobretudo, contribuiu para a

planejamento focalizada e metas e aes estratgicas

ampliao e para o aperfeioamento do processo de participao e controle social em mbito local tanto no processo de planejamento coma na fiscalizao da execuo financeira e das aes planejadas.

A seguir se analisa a formulao e a implementao do Sistema de Monitoramento e Avaliao dos programas de AIDS e DST.

4.4 O Sistema de Monitoramento e Avaliao

105 O ministrio da sade por meio da portaria 1679 de 2004 aprova as normas relativas ao Sistema de Monitoramento e Avaliao (SMA) da Poltica de Incentivo do programa de AIDS e DST. O SMA, de acordo com a poratria 1679, atende a trs objetivos bsicos:

1.

(...) gerar subsdios retroalimentao do processo de programao dos Planos de Aes e Metas (PAM) e tomada de decises pelos gestores de sade federal, estadual e municipal.

2. Acompanhar o cumprimento

das pactuaes realizadas nas Comisses

Intergestores Bipartites (CIB), como requisitos para a qualificao de Estados e municpios ao Incentivo no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST, referentes disponibilizao de medicamentos para tratamento das Doenas Sexualmente Transmissveis (DST) e das Infeces Oportunistas (I.O.), relacionadas Aids e ao fornecimento de preservativos masculinos .

3. E, finalmente, garantir a transparncia no uso dos recursos financeiros e de verificao da capacidade de gasto dos gestores de sade, sempre associada qualidade da resposta local para o enfrentamento da epidemia . (MINISTRIO DA SADE, 2004).

Ou seja, o SMA presta-se, fundamentalmente, a avaliao dos resultados alcanados pelos programas de DST/AIDS e ao monitoramento da evoluo das aes e metas programadas nos Planos de Aes e Metas.

necessrio destacar que o SMA no se trata de uma medida isolada da coordenao nacional do programa para acompanhar o desempenho dos programas locais em seguida ao processo de descentralizao das aes de combate a AIDS e DST realizada por meio da Poltica de Incentivo. Pelo contrrio, o SMA o mais importante componente do Plano Nacional de Avaliao e um esforo conjunto do programa nacional, da Secretaria de Vigilncia Sanitria, do Centro de Informao Cientfica e Tecnolgica da Fundao Oswaldo Cruz e do Global Aids Program Brazil dos Centros para Preveno e Controle de Doenas (Centers for Disease Control and Prevention).

106 Por ocasio da publicao da portaria que institui o SMA, Pedro Chequer, diretor do Programa Nacional de DST e Aids, declarou:

O objetivo do Plano Nacional de Avaliao , em primeiro lugar, colocar disposio dos servios de sade pblica, do governo, da sociedade e de ns mesmos indicadores de importncia nacional e regional sobre enfrentamento da doena, comportamento sexual, alm de dados mais gerais sobre o pas . 45

A assessoria de monitoramento e avaliao do PN DST/AIDS coordena o processo de avaliao dos programas estaduais e municipais bem como algumas pesquisas de avaliao especficas, tais como, a Pesquisa de Conhecimento, Atitudes e Prticas da populao brasileira em relao ao HIV/Aids, divulgada pelo Ministrio da Sade no dia 24 de outubro de 2004. Tal rea tem a incumbncia de (...) elaborar um Plano Estratgico de Avaliao com o objetivo de criar comits interinstitucionais (sic) de avaliao junto s coordenaes estaduais / municipais (...) (MINISTRIO DA

SADE, 2002b). Ou seja, elabora projetos de avaliao para os diversos programas estaduais e municipais visando criao de uma Rede Nacional de Avaliao com perspectivas de avaliar estruturas, recursos, processos e resultados.

Para tanto, a assessoria tcnica de avaliao do programa nacional vem promovendo, desde o estabelecimento do primeiro acordo de cooperao financeira entre o Ministrio da Sade e o Banco Mundial para a viabilizao do acordo de emprstimo AIDS I, em 1994, diversas oficinas e seminrios de capacitao tcnica em mtodos de avaliao em sade em conjunto com o Departamento de Sade Materno-Infantil da Faculdade de Sade Pblica da USP e o Departamento de Medicina Preventiva da Faculdade de Medicina da USP e com a assessoria de treinamento do programa nacional; e mais recentemente, coma criao do Plano Nacional de Avaliao da Secretaria de Vigilncia Sanitria, do Centro de Informao Cientfica e Tecnolgica da Fundao Oswaldo Cruz e do Global Aids Program Brazil dos Centros para Preveno e Controle de Doenas (Centers for Disease Control and Prevention). Alm da realizao de alguns

45

A declarao em questo foi dada a RETS - Revista do Terceiro Setor (18/08/2004).

107 estudos e pesquisas de avaliao de subcomponentes de alguns programas estaduais e municipais46.

Alm das avaliaes acima mencionadas o PN DST/AIDS, por tratar-se de um programa com apoio financeiro do Banco Mundial, submetido periodicamente a avaliaes externas, conduzidas por consultores independentes contratados pelo Banco Mundial para esse fim. A avaliao realizada pelo Banco Mundial tem carter global e procura avaliar o Programa Nacional DST/AIDS como um todo.

Os propsitos explcitos dessa pesquisa so analisar: a) o conceito e o desenho do projeto; b) a implementao do projeto; e c) os produtos, os resultados e o impacto do projeto. Ela tambm busca assegurar o registro das lies aprendidas com o projeto e a emisso de recomendaes para o seu curso no futuro e para atividades de acompanhamento, segundo as necessidades identificadas (BANCO MUNDIAL, 2003). Contudo, por tratar-se de uma avaliao externa, conduzida a pedido de um organismo multilateral, e que atende aos objetivos de prestao de contas e verificao de resultados internos do Banco Mundial, entende-se que tal pesquisa de avaliao foge ao escopo desse trabalho e, portanto, no ser aqui explorada.

Entretanto, como j foi mencionado, vale ressaltar o papel ativo desempenhado pelo Banco Mundial na formulao de uma poltica de avaliao e na institucionalizao do sistema de monitoramento e avaliao do programa brasileiro de DST/AIDS, bem como na criao e no fortalecimento de mecanismos de controle social sobre a gesto da poltica de DST/AIDS no pas.

Nesse sentido tanto Paulo Teixeira, coordenador nacional do programa de AIDS/DST quando se realizavam as tratativas para formalizao do acordo de emprstimo AIDS

46

Entre os principais estudos e pesquisas realizados recentemente pode-se citar: a Avaliao dos Testes Rpidos; o Estudo de Aceitabilidade dos Testes Rpidos; a Avaliao de Custo-Efetividade dos Testes Rpidos no Brasil; a Avaliao de Implantao do Teste Rpido para Diagnstico do HIV no Amazonas; a Avaliao do Grau de Implantao do Projeto Nascer Maternidades; a Avaliao do Projeto de Distribuio de Preservativos na Escola; a Avaliao da Dispensao de Medicamentos ARV; o estudo Sentinela parturiente; a Pesquisa de Conhecimento, Atitudes e Prticas Relacionadas ao HIV/AIDS com a Populao Brasileira de 15 a 54 anos 2004, j citada e a Avaliao de Campanha de Mdia

108 III, como tambm o diretor da assessoria de monitoramento e avaliao47 so unnimes ao corroborar a participao ativa do Banco Mundial na construo de uma poltica de avaliao para o programa de AIDS e DST no Brasil.

Nas palavras de Paulo Teixiera:

O Banco Mundial introduziu um elemento de presso para que esses sistemas de avaliao viessem a ser construdos (...) nas negociaes do projeto AIDS III, exatamente, passou a ser deliberado: ns precisamos de dinheiro e de investimento nessa rea [de avaliao].

O diretor da assessoria de monitoramento e avaliao do programa nacional descreveu o papel do Banco Mundial com relao ao desenvolvimento do componente de avaliao no programa brasileiro de AIDS e DST nos seguintes termos:

(...) o Banco teve um papel preponderante [na criao do Sistema de monitoramento e Avaliao]. Nas negociaes do AIDS II para o AIDS III o Banco fez muita presso para que se estabelecesse uma rea mais atuante de monitoramento e avaliao, (...) houve presso do Banco Mundial para que a gente ampliasse a qualificasse melhor as aes de monitoramento e avaliao. No AIDS II, j havia uma rea de avaliao, mas era ligada ASPLAV [antiga Assessoria Tcnica de Planejamento e Avaliao do programa nacional] (...) foi s com a chegada do CDC ao programa que foi possvel dar vida prpria e alavancar [a Assessoria de Monitoramento e Avaliao]. A escolha [dele como diretor da assessoria] foi um pouco de afinidade, e acabaram me escolhendo para assistir essa rea...

Enfim, o Banco Mundial investiu sistematicamente no processo de criao e institucionalizao do sistema de monitoramento e avaliao do programa de DST/AIDS tanto por meio da disponibilizao de assistncia tcnica, viabilizando a vinda dos tcnicos do CDC para o programa nacional; com tambm mediante o

47

interessante de se observar que o atual diretor da assessoria de monitoramento e avaliao do PN DST/AIDS foi selecionado e conduzido a seu cargo atual pela equipe do CDC no programa nacional, como ele mesmo admitiu em entrevista ao autor.

109 financiamento e a sensibilizao de lideranas polticas e acadmicas no pais para relevncia da avaliao como instrumento indispensvel ao desenvolvimento institucional do programa. Aqui vale, mais uma vez, destacar a observao de Mattos (2001: 09) da mudana na estratgia dos especialistas em gesto do Banco que passaram disponibilizar no apenas os recursos na forma de emprstimo, mas tambm e, sobretudo, ofereceram nos depoimentos acima e muitas vezes pressionaram pela aceitao, como fica claro todo um repertrio de idias sobre quais seriam as polticas

pblicas mais adequadas e as melhores prticas administrativas para o enfrentamento da AIDS no Brasil.

O Sistema de Monitoramento e Avaliao (SMA) acompanha a evoluo de cinco eixos principais:

1. Metas Programadas no Plano de Aes e Metas (PAM);

2. Indicadores e ndice Composto de DST;

3. Cumprimento dos acordos para tornar disponveis insumos estratgicos (medicamentos para outras DST e Infeces Oportunistas e preservativos);

4. Execuo dos recursos financeiros (o que inclui o monitoramento dos recursos da Poltica de Incentivo repassados s organizaes da sociedade civil);

5. E, finalmente, acompanhamento dos projetos de parcerias com organizaes da sociedade civil.

Para os objetivos desse trabalho relevante observar que alm de integrar as informaes nacionais do programa nacional, o SMA permite tambm o acompanhamento no nvel local dos municpios e estados dos recursos empregados

e recursos disponibilizados ao programa, aes e metas programadas para o perodo realizadas ou no-realizadas, nmero de pessoas infectadas e de internaes no Sistema nico de Sade (SUS), gasto anual total do respectivo programa com AIDS e DST, nmero de organizaes no-governamentais cadastradas, projetos de parcerias com OSC em andamento, etc.

110

Os indicadores so apresentados de duas formas: a maneira padro baseada na proposta do sistema HIV/Aids Survey Indicators Database, sistema de informao desenvolvido em parceria entre a assessoria de monitoramento e avaliao e a rea de tecnologia de informao do ministrio da sade. Segundo esse modelo os dados so apresentados de acordo com sua rea programtica. A segunda forma de apresentao baseia-se na lgica do Plano Nacional de Avaliao (PNA). Para cada indicador, h uma ficha destinada a orientar quanto a: definio/interpretao; proposio; classificaomonitoramento; classificao no Programa Nacional de Avaliao; mtodo de clculo; fontes dos dados; possibilidade de analisar a dimenso da equidade; limitaes; periodicidade e data de atualizao. O sistema est acessvel, via Internet48, para quem quiser consultar e, mais do que servir como ferramenta de gesto para os coordenadores dos programas, a auto-avaliao do Programa Nacional de DST e Aids, serve para as organizaes que trabalham com o tema filiadas ou no ao programa ou ao simples cidado saberem um pouco mais

sobre o impacto das aes de combate epidemia da Aids e conhecerem os pontos atualmente deficientes no enfrentamento da doena. O SMA permite tambm a emisso de relatrios com o resumo das estimativas dos indicadores para o Brasil e grandes regies, como tambm para os cinco stios de excelncia em avaliao (estados de Pernambuco e So Paulo, municpios de Manaus, Campo Grande e Curitiba).

interessante notar que se trata de um sistema auto-avaliao no qual os coordenadores dos programas estaduais ou municipais ou algum por eles encarregado informam,

atravs do preenchimento de um instrumento de acompanhamento de metas e ndices por meio da Internet, a coordenao nacional do programa. As informaes prestadas em relao ao cumprimento das metas programadas so analisadas pelo PN DST/AIDS e pelos respectivos conselhos de sade, e, ao final do perodo de 12 meses, os estados e os municpios que no alcanarem as metas previstas no seu PAM e no apresentarem nenhuma justificativa para o no-cumprimento das aes e metas programadas, seja atravs do sistema de monitoramento, seja no momento do encerramento do perodo,

48

O relatrio completo, batizado MonitorAids , est disponvel em www.aids.gov.br/monitoraids.

111 esto sujeitos ao bloqueio do repasse de recursos e a desqualificao para o recebimento dos recursos da Poltica de Incentivo.

Nesse sentido, percebe-se claramente que o sistema no tem um carter apenas informativo. Tal como alegado pela coordenao nacional do programa; mas sim, um carter fiscalizador e punitivo, ao menos sob a tica dos estados e municpios.

importante destacar que, as informaes geradas pelo sistema de monitoramento e avaliao do programa de DST e AIDS tem tido ampla difuso entre os vrios agentes interessados na gesto da poltica de AIDS e outras DST no Brasil: gestores do diferentes nveis de governo, bem como de diferentes nveis hierrquicos; Organizaes da Sociedade Civil; veculos de comunicao e toda a populao interessada. Os relatrios podem ser encontrados no stio: www.aids.gov.br. Constituindo-se, assim, como instrumentos efetivos de cobrana e controle social, sobretudo pelas vrias ONGs interessadas e envolvidas na gesto da poltica de DST/ AIDS no estado de So Paulo.

Ademais a obrigatoriedade de apresentao dos resultados alcanados no perodo (12 meses) aos conselhos (nacional, estaduais e municipais) de sade; onde, so contrastados com as aes e metas programas, criou um mecanismo de controle dos resultados do programa. Ou seja, o arranjo institucional no qual se insere o Sistema de Monitoramento e Avaliao, assim como a atuao dos atores interessados na poltica de combate a AIDS no Brasil, tm contribudo para constranger as burocracias das secretarias e do ministrio da sade manterem-se responsivas s demandas e as cobranas da sociedade civil organizada.

112 5 O SISTEMA DE AVALIAO DE RENDIMENTO ESCOLAR DO ESTADO DE SO PAULO (SARESP)

A Secretaria Estadual de Educao (SEE) criou e implantou o SARESP em 1996. A formalizao e consolidao do sistema de avaliao da rede estadual se inserem num quadro mais amplo de iniciativas que visam reestruturar o papel do Estado, principalmente em relao s suas funes e atuao. Este movimento de reformas, no campo educativo, pode ser caracterizado como uma tendncia mundial, e a implantao de processos de avaliao dos sistemas escolares constitui-se em uma de suas principais caractersticas. (Pestana, 1998; Castro e Carnoy, 1997).

Em um estudo comparativo das reformas educacionais implantadas em Portugal e no Brasil, principalmente a partir dos anos 90, Romualdo Oliveira (2000: 87), afirma que estas propostas possuem dois grandes eixos: a descentralizao dos sistemas e a implantao de mecanismos de avaliao dos sistemas escolares. Para o autor a centralidade do sistema de avaliao tem o objetivo de difundir um novo padro de controle , antes mantido de forma direta atravs de uma estrutura hierrquica com funes especficas para esta tarefa do autor escolar . as funes de inspeo e superviso, nos termos

e, a partir de ento, centrada em mecanismos de aferio do desempenho

Jos Dias Sobrinho destaca que esta no uma particularidade do Brasil ou da Amrica Latina, em sua anlise do papel dos sistemas de avaliao do ensino superior implantados no contexto das reformas, principalmente no campo educacional, ocorridas em vrios lugares do mundo o autor afirma que toda reforma da educao promovida pelos governos nas ltimas dcadas concebem um papel central e determinante avaliao. (2000: 141).

O Documento de Implantao do Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (SEE, s/d) foi publicado com o propsito de funcionar como uma referncia terica e metodolgica para o SARESSP. Neste Documento, a secretaria destaca a criao do SARESP como um dos pontos essenciais e complementares para viabilizar uma das principais diretrizes do governo no campo da educao: o aumento

113 da autonomia administrativa, financeira e pedaggica das instncias escolares. (p. 6). Pois, a implantao de um sistema de avaliao buscava subsidiar o aperfeioamento da gesto do sistema educacional, na medida em que fosse capaz de identificar pontos fortes e pontos fracos no desempenho dos alunos e das escolas.

Contudo, o Documento de Implantao observa que:

(...) a avaliao da qualidade da educao no apenas resulta na verificao do rendimento escolar, mas constitui um momento importante na caracterizao da qualidade de ensino, pois revela aspectos importantes do processo educacional que vem sendo desenvolvido nas escolas das Redes Estadual, Municipal e Particular. (p. 6).

O documento faz ainda meno finalidade da criao de um sistema de avaliao, que :

(...) verificar a eficincia do sistema escolar em termos de aprendizagem dos alunos ao longo dos ensinos Fundamental e Mdio, de forma a identificar como se vem processando a apredizagem e a apontar as deficincias do currculo, levando, ainda, outros aspectos que possam contribuir para seu

aperfeioamento. (p. 7).

Nesse documento so encontrados os seguintes objetivos da implantao do sistema, so indicados:

(...) desenvolver um sistema de avaliao de desempenho dos alunos dos ensinos Fundamental e Mdio do Estado de So Paulo, que subsidie a Secretaria de Educao nas tomadas de deciso quanto Poltica Educacional do Estado; verificar o desempenho dos alunos nas sries do Ensino Fundamental e Mdio bem como nos diferentes componentes curriculares, de modo a fornecer ao sistema de ensino, s equipes tcnico-pedaggicas das Delegacias de Ensino e as Unidades Escolares informaes que subsidiem:

A capacitao do recursos humanos do magistrio;

114

A reorientao da proposta pedaggica desses nveis de ensino, de modo a aprimora-la;

O sistema (...) contribuir para a formao de uma cultura de avaliao no Estado;

A necessidade de informar a sociedade e a comunidade educacional sobre o desempenho do sistema de ensino; (SEE, s/d/: 6-7).

Enfim, com base nesta anlise possvel identificar dois objetivos bsicos do SARESP. Em primeiro lugar, a implantao do sistema de avaliao visa ampliar o conhecimento o conhecimento do perfil dos alunos da rede pblica de educao e fornecer aos professores da rede descries dos padres de desempenho alcanados pelo conjunto de alunos; de modo a subsidiar o trabalho a ser desenvolvido em sala de aula. Em segundo lugar, o levantamento de dados realizado pelo SARESP desempenho escolar, cabe destacar que no se limita ao

instrumento central para o aprimoramento da

gesto do sistema educacional, na medida em que identifica os pontos crticos do ensino e possibilita SEE, por meio de seus rgos centrais e das Delegacias de Ensino apoiar as escolas e educadores com recursos servios e orientao e capacitao.

Por fim, a anlise do documento ordenador da implantao do sistema de avaliao parece sugerir tambm que a secretaria de educao explicite embora em nenhum momento o

considera que a tomada de conhecimento por parte da populao a respeito

do desempenho das escolas influencia (positivamente) na qualidade do ensino.

Diferentemente de outros sistemas de avaliao em larga escala que se utilizam de amostragens, implantados no Brasil na dcada de noventa, (como o Sistema de Avaliao do Ensino Bsico [SAEB] do ministrio da educao), o SARESP avalia, anualmente, todos os alunos de escolas estaduais (e tambm, desde 2000, escolas municipais e particulares mediante convnio com a SEE), sendo, portanto, censitrio. Para Viana (1998: 155) este tipo de avaliao censitria geralmente envolve altos custos, mas, por outro lado, pode ao avaliar todos os alunos e todas as escolas, ter maior repercusso nas unidades escolares, como j se tem comprovado na prtica .

115

Os instrumentos utilizados para coleta de dados so trs: teste de rendimento escolar49; questionrio do aluno (respondidos pelos alunos) e questionrio da escola (respondido por um responsvel pela escola, em geral, o diretor). Os dados obtidos com estes instrumentos so cruzados, com o objetivo de avaliar o rendimento dos alunos e as possveis variveis que o influenciaram. Para Bitar (1998: 15) e Espsito e Davis (1999: 113) a aplicao destes questionrios objetiva traar um perfil das escolas e dos alunos e tambm fazer as correlaes entre estes dados e a identificao dos fatores que interferem no rendimento escolar.

Espsito (2000: 29) esclarece ainda que, aps o conhecimento dos dados globais da avaliao, faz-se um estudo no sentido de identificar os fatores que se associam e contribuem para explicar os resultados obtidos. Por esta razo, so analisados os dados dos questionrios dos alunos e da escola.

As provas do SARESP

os questionrios dos alunos, mais especificamente

so

elaboradas a partir de matrizes; ou seja, tabelas de especificao de contedos e objetivos, que indicam os temas e metas do currculo a serem desenvolvidos em cada srie e disciplina. Esses parmetros fundamentam-se nas Propostas Curriculares elaboradas pela Coordenadoria de Estudos e Normas Pedaggicas CENP e, desde

1997, os itens que compem as provas vem sendo construdos pelos professores da Rede Estadual de Ensino.

Uma novidade (implantada a partir de 2000) foi a ampliao do questionrio de gesto escolar, que passou a ser destinado ao diretor e ao professor coordenador e a incluso

de um questionrio para o supervisor. O manual do SARESP 2000 diz que a finalidade desta mudana foi aprofundar as anlises das variveis que influenciam nos resultados desempenho dos alunos. Os dados obtidos com a aplicao das provas so analisados em trs nveis50:

49

Cada aluno submetido avaliao de somente um componente curricular a cada ano. Para isso as escolas montam turmas, por srie a ser avaliada, conforme orientao da SEE que consta nos documentos que so enviados as escolas para os procedimentos na aplicao das provas. 50 Cf. Documento de Implantao do SARESP (s/d: 18) e Neubauer (2001: 186)

116 1. Nas unidades escolares: as escolas realizam a tabulao e tratamento estatstico de seus dados que so digitados num programa criado pela SEE especificamente para esse fim; elaboram os relatrios sobre o desempenho dos alunos e sobre os dados do questionrio da escola, devendo utilizar este material para subsidiar o planejamento escolar, a capacitao de educadores e o estabelecimento de metas para a gesto do ensino;

2. As Diretorias de Ensino: as diretorias organizam seu relatrio, tendo como base os relatrios das escolas, englobando todos os resultados, por disciplina e srie das escolas da sua regio, devendo utiliz-los como referncia na elaborao de seu prprio plano de trabalho, propondo aes tanto para as escolas como para a SEE.

3. NA SEE: a Secretaria, com o auxlio de assessorias externas, elabora um relatrio final do desempenho dos alunos do ensino Fundamental e Mdio, que subsidia a tomada de decises na poltica educacional do Estado de So Paulo.

Com este procedimento, possvel, conforme Bitar (1998: 16) delinear o perfil de rendimento escolar:

de cada aluno;

do conjunto dos alunos de cada escola;

do grupo de escolas de cada DE;

do total de DE em cada uma das coordenadorias de Ensino (do Interior e da Grande So Paulo);

do total de escolas do Estado de So Paulo.

Os trabalhos de correo das provas escola

atividades realizadas pelos professores da prpria

tornam o acesso aos dados quase imediato, independente da divulgao oficial

117 dos resultados. No caso das Delegacias de Ensino, ocorre situao semelhante, na medida em que a equipe de supervisores e assistentes tcnico-pedaggicos tambm tm acesso aos resultados em curto espao de tempo.

Cabe notar que a publicizao dos dados desagregados por escola ou Delegacia de Ensino dos relatrios no chegou a se efetivar. A divulgao, para o conjunto da sociedade faz-se somente por meio de um relatrio geral com os dados agregados para o conjunto de escolas do estado de So Paulo. Apenas para os primeiros anos de 1996 e 1998 foi divulgado um ndice de Melhores Escolas , mas que foi descontinuado nos anos seguintes. At onde foi possvel verificar esses dados tm ficado restritos burocracia da SEE, s Diretorias de Ensino e s diretorias das escolas. Para os fins desse trabalho muito relevante constatar que rgos, tais como, o Conselho Estadual de Educao ou as Associaes de Pais e Mestres das escolas no tm tido acesso a essa informao.

Entretanto, a cada ano, um Relatrio Geral produzido com o objetivo de divulgar a todos os interessados o conjunto de resultados obtidos no decorrer de mais uma etapa do processo de avaliao do sistema de ensino da Rede Estadual. Assim, neste documento os resultados do SARESP so apresentados no formato de uma srie de estudos que, embora interdependentes e complementares, apresentam aspectos que lhes conferem uma certa individualidade o que, segundo a SEE, determinou sua organizao em

quatro partes apresentadas em cinco volumes. Organizados da seguinte maneira:

1. Parte 1: Desempenho nas provas aplicadas

2. Parte 2: Resultados Gerais da Avaliao e Caracterizao dos Alunos

3. Parte 3: Fatores que Influenciam nos Resultados

4. Comparao dos Resultados dos Anos Anteriores

Finalmente, vale ressaltar que a avaliao do SARESP no se resume a assment (levantamento do desempenho individual dos alunos atravs da aplicao de testes de rendimento, como nos exames nacionais dos Estados Unidos). Pelo contrrio, a

118 proposta do sistema de avaliao foi estruturada para possibilitar tanto a anlise do rendimento dos alunos e das escolas, como tambm a identificao das condies escolares e variveis de cada aluno que interfeririam neste rendimento, fornecendo um panorama conjunto das escolas por DE e, para a SEE, da totalidade das escolas estaduais e das DE.

119 6 Consideraes Finais

Como foi comentado anteriormente, embora parte da literatura procure aproximar os conceitos de avaliao e accountability, esto longe de ser claras as condies (polticas, institucionais e administrativas) que sustentam essa suposta relao. At onde foi possvel observar, os sistemas de avaliao de polticas pblicas e programas governamentais podem, de fato, constituir-se em instrumentos profcuos na para a difuso de informaes e para dar visibilidade das aes do governo e, nesse sentido, contribuir para o aperfeioamento de mecanismos de prestao de contas do desempenho das burocracias e representantes polticos.

Contudo, a anlise emprica dos casos aqui explorados demonstrou que no existe uma relao direta e mecnica entre a implantao de sistemas de avaliao de polticas e programas pblicos e a promoo de nveis crescentes de transparncia, verificao ou responsabilizao. O exame do SARESP e do sistema de monitoramento e avaliao do programa de DST/AIDS mostrou que o fator distintivo fundamental que viabiliza a criao ou o aperfeioamento de mecanismos de accountability a publicizao dos dados e relatrios das avaliaes; ou seja, a difuso de informaes e dados referentes gesto e aos resultados dos programas governamentais que, na verdade, promove a visibilidade das aes e omisses da burocracia e dos governantes.

No caso do sistema de monitoramento e avaliao do PE

DST/AIDS a divulgao

ampla e irrestrita dos relatrios de avaliao tem fornecido a informao necessria aos vrios atores interessados (stakeholders) para que se estabeleam mecanismos de prestao de contas da burocracia e dos representantes polticos responsveis pelo programa. J no caso do SARESP, como os dados tm permanecido restritos burocracia da SEE, s Diretorias de Ensino e s diretorias das escolas e, portanto, inacessveis a organismos da sociedade civil, no se estabeleceram mecanismos de prestao de contas ou controle social.

Finalmente, cabe notar que a hiptese do trabalho mostrou-se vlida. Pois, parece-nos que so justamente o desenho institucional no qual se insere o programa de DST / AIDS e a pluralidade de atores interessados envolvidos na gesto do programa que tm

120 assegurado a publicizao dos relatrios e dos dados gerados a partir do sistema de monitoramento e avaliao de programa. Ou seja, enquanto o SUS (sistema nico de sade), no qual se insere o programa de DST/AIDS, com seus mltiplos canais e arenas institucionalizados de relacionamento dos diferentes nveis de governo (comisses bi e tripartites e conselhos de gestores e conselhos de sade) alm do envolvimento de atores externos (ONGs e o Banco Mundial), tem garantido a publicizao dos dados e o fortalecimento dos mecanismos de accountability, o SARESP, centralizado na SEE, no tem asseverado a publicizao dos dados e, conseqentemente, inibido o estabelecimento de mecanismos de accountability.

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132 ANEXOS

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133

Ministrio da Sade

PORTARIA N. 2313, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2002

O Ministro do Estado da Sade, no uso das suas atribuies, considerando: a importncia da formulao e implementao de alternativas de sustentabilidade da Poltica Nacional de DST e Aids, tendo em conta as caractersticas que a epidemia vem assumindo nos ltimos anos no territrio nacional, bem como os avanos e o processo de desenvolvimento da Poltica Nacional de Sade; o comportamento atual da epidemia de Aids, que requer reordenao nas estratgias para o seu enfrentamento, reforando a necessidade de descentralizao e desconcentrao de responsabilidades e aes, de modo coordenado entre os trs nveis de gesto do SUS; a necessidade de recursos especficos para o financiamento do combate epidemia, dada a complexidade de aes a serem permanentemente desenvolvidas e ofertadas, abrangendo um largo espectro de atividades no mbito da promoo da sade, da preveno da doena e dos danos, da assistncia e tratamento dos portadores e do desenvolvimento institucional, visando o envolvimento dos diferentes nveis de gesto do SUS na efetivao de medidas estratgicas, a garantia de novos avanos e a continuidade do padro de qualidade e de resultados que vm sendo alcanados; os mecanismos financeiros desenvolvidos pelas diferentes polticas de sade, entre os quais o de incentivo, o qual permite a pactuao de planos e metas entre os gestores do SUS, respeitando os diferentes graus de autonomia e capacitao desses nveis governamentais; a importncia do fortalecimento das funes de formulao, regulao, avaliao e controle dos rgos federais de coordenao da Poltica Nacional de DST e Aids e a descentralizao de aes para os estados, Distrito Federal e municpios, de modo a conferir a esta Poltica a necessria sustentabilidade; a importncia do aprimoramento dos mecanismos de participao da Sociedade Civil que atua na rea de DST/Aids e de Controle Social sobre as aes de HIV/Aids e outras DST; a necessidade de definio de critrios de incluso dos gestores estaduais e municipais, bem como das responsabilidades e metas a serem pactuadas, de acordo com o grau de complexidade da epidemia, das aes necessrias ao combate da epidemia e do nvel de organizao e capacidade institucional dos gestores pblicos; as experincias adquiridas com os convnios estabelecidos com estados, Distrito Federal e municpios no perodo de 1998 a 2002, integrando aes em trs grandes reas de atuao (promoo da sade, preveno e proteo; diagnstico, assistncia e tratamento e desenvolvimento institucional); as atividades que j vm sendo descentralizadas nos ltimos anos;

134 os resultados positivos decorrentes dos projetos de parcerias com os diferentes nveis governamentais e as organizaes da Sociedade Civil; a importncia de incorporao dessas experincias proposta de financiamento das aes para HIV/Aids e outras DST, representada pela transferncia de recursos Fundo a Fundo, sob a forma de incentivo, de modo a refletir os avanos, o consenso dos profissionais envolvidos e a capacidade de resposta das trs esferas de governo; a importncia de que tais critrios associem exigncias do processo de descentralizao do SUS com aquelas prprias da abordagem da epidemia, alm da incorporao de critrios epidemiolgicos relacionados ao nmero de casos de Aids acumulados no perodo de 1988 a 2001 e velocidade de crescimento da epidemia nos perodos mais recentes -- de 1991-94 e 1995-98 --, possibilitando a seleo e incluso de municpios no incentivo de acordo com a magnitude da epidemia. as contribuies dos Conselhos Nacionais de Secretrios Estaduais e Municipais de Sade -- Conass e Conasems -- bem como a pactuao e a aprovao da Comisso Intergestores Tripartite -- CIT --, ocorridas na sua reunio de 14 de agosto de 2002; a necessidade de garantir a disponibilizao de frmula infantil, alternativa ao leite materno, para as crianas verticalmente expostas ao HIV, filhas de mes com sorologia positiva para o HIV, que se constitui ao de suma importncia para a reduo da probabilidade da transmisso vertical do HIV, conforme Art. 1, 2, inciso VI da Portaria n 2104/GM, de 19 de novembro 2002, que institui o Projeto Nascer-Maternidades, resolve: Art. 1 Instituir Incentivo para estados, Distrito Federal e municpios no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST. 1 O repasse dos recursos do Incentivo, institudo no caput deste artigo, conforme estabelecido em norma constante do ANEXO 1 desta portaria, ser realizado de forma automtica, do Fundo Nacional de Sade (FNS) para os respectivos Fundos Estaduais e Municipais, em conta especfica, aberta automaticamente pelo FNS, e em duodcimos. 2 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios qualificados para o recebimento do incentivo no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST, podero pleitear recursos adicionais para a disponibilizao da frmula infantil s crianas verticalmente expostas ao HIV, durante os primeiros seis meses de vida, como importante ao para reduo da transmisso vertical do HIV, conforme estabelecido no Anexo 2 desta portaria. (Pargrafo alterado pela portaria n 1.071, de 09 de julho de 2003). 3 O repasse dos recursos adicionais ser realizado de forma automtica, do Fundo Nacional de Sade para os respectivos Fundos Estaduais e do Distrito Federal, em conta especfica, aberta automaticamente pelo FNS, e em parcelas quadrimestrais. 4 Os recursos transferidos pelo FNS sero movimentados, em cada esfera de governo, sob a fiscalizao do respectivo Conselho de Sade, sem prejuzo da fiscalizao exercida pelos rgos do sistema de Controle Interno do Poder Executivo e do Tribunal de Contas da Unio, conforme Artigo 3 do Decreto Presidencial n 1.232, de 30 de agosto de 1994. 5 Os recursos destinados ao Incentivo, bem como os recursos adicionais, correro conta do Programa de Trabalho 10.303.0003.0214 Programa de Preveno, Controle e Assistncia aos Portadores de Doenas Sexualmente Transmissveis e da AIDS.

135 Art. 2 Aprovar as normas relativas ao Incentivo e aos recursos adicionais, constantes do ANEXOS desta Portaria e que dela parte integrante. Art. 3 Esta Portaria entra em vigor na data da sua publicao e ter efeitos financeiros a partir de 01 de fevereiro de 2003.

Barjas Negri

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ANEXO 1 DA PORTARIA N. 2313, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2002

Normas relativas ao Incentivo para estados, Distrito Federal e municpios no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST As Normas relacionadas a seguir dizem respeito ao processo de qualificao de estados, Distrito Federal e municpios para o recebimento do Incentivo no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST. 1. Critrios de seleo de estados, Distrito Federal e municpios 1.1. Os critrios de seleo estabelecidos para incluso de Estados, Distrito Federal e municpios no processo de qualificao para o recebimento do Incentivo consideram: 1.1.1. a magnitude da epidemia no respectivo territrio; 1.1.2. a capacidade de planejamento das aes em HIV/Aids e outras DST pelas instncias estaduais e municipais do SUS; 1.1.3. o estabelecimento de metas adequadas e coerentes com as caractersticas da epidemia da Aids no respectivo territrio; 1.1.4. os processos de descentralizao e regionalizao implementados com base na NOB/96 e na NOAS/02. 1.2. Com relao aos critrios de incluso citados, coube ao Ministrio da Sade, por intermdio da Secretaria de Polticas de Sade - Coordenao Nacional de DST/Aids (CN-DST/Aids/SPS/MS), indicar o universo de municpios que podero solicitar o Incentivo, devendo observar: 1.2.1. magnitude da epidemia a partir do estudo de indicadores epidemiolgicos desenvolvido pela CN-DST/Aids/SPS/MS, foram considerados o nmero de casos de Aids registrados no perodo de 1988 a 2000 e o comportamento da epidemia no perodo mais recente de 1991 a 1998, no tocante velocidade de crescimento da epidemia e da incidncia acumulada. A partir desses indicadores, elaboraram-se estudos estatsticos que possibilitaram a definio de um conjunto de municpios onde a epidemia apresenta magnitude importante; 1.2.2. participao nos Acordos Aids I e II os 26 estados o Distrito Federal e os 150 municpios (rgos Gestores do Programa - OGP) que tm participado dos projetos Aids, tendo em vista no s a importncia da epidemia em seus territrios, mas tambm o desenvolvimento da capacidade institucional e a experincia adquirida em projetos e aes de controle do HIV/Aids, constituindo-se em plos importantes de difuso da Poltica Nacional de DST e Aids.

137 1.2.3. resolues das Comisses Intergestores Bipartite, onde ocorreu a incluso de municpios estratgicos para o controle de HIV/Aids e outras DST no mbito de cada estado. 1.3. A partir desses trs critrios, foi estabelecido o conjunto de estados, Distrito Federal e municpios, incluindo as 26 Secretarias de Estado da Sade, a Secretaria de Sade do Distrito Federal e 411 Secretarias Municipais de Sade, que representam 95% da epidemia de Aids no Pas e que se constituiro na clientela potencial para o Incentivo, conforme tabela constante do Anexo 1 destas Normas. 1.4. Alm dos critrios de incluso, os estados, Distrito Federal e municpios que pretenderem pleitear o incentivo devero apresentar: 1.4.1. tcnico(s), ou grupo tcnico, responsvel(is) especificamente pelo planejamento e gerenciamento das aes estratgicas em HIV/Aids e outras DST, a ser(em) designado(s) por ato normativo do gestor de sade local; 1.4.2. compromisso explcito em realizar as atividades e em prover acesso e servios de qualidade para os portadores de HIV/Aids e outras DST; 1.4.3. pactuao expressa, com intermediao do Gestor Estadual, entre o municpio que recebe o Incentivo e os municpios que referenciam demanda, em consonncia com o Plano Diretor de Regionalizao do Estado e a NOAS/02; 1.4.4. compromisso em aplicar recursos prprios para as aes em HIV/Aids e outras DST, conforme os parmetros estabelecidos no item 4.2 destas normas. 1.4.5. compromisso em estabelecer, manter e fortalecer os mecanismos de participao da sociedade civil que atua na rea de DST e Aids, durante as etapas do processo de implantao do Incentivo, especialmente de planejamento, monitoramento e avaliao do Plano de Aes e Metas. A participao da sociedade civil que atua na rea de DST e Aids dever ocorrer em articulao com os respectivos Conselhos de Sade. 1.4.6. pactuao expressa, aprovada pela respectiva Comisso Intergestores Bipartite (CIB), quanto s responsabilidades de estados e municpios na aquisio e distribuio de medicamentos para o tratamento de Infeces Oportunistas associadas Aids e das outras DST. A pactuao de que trata este item deve ocorrer na CIB no prazo mximo de 60 dias aps a publicao desta portaria, caso contrrio, ser objeto de pactuao pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT).

2. Responsabilidades das trs esferas de governo 2.1. As responsabilidades a serem assumidas pelos estados, Distrito Federal e municpios devero constar de Plano de Aes e Metas, elaborado com a efetiva participao da sociedade civil, conforme item 1.4.5. anterior, devendo estar de acordo com as caractersticas e complexidade da epidemia no seu territrio.

138 2.2. Os Planos de Aes e Metas referidos no item anterior, tero como perodo de execuo 12 (doze) meses a contar da data da publicao da qualificao do respectivo estado, Distrito Federal ou municpio, devendo ser elaborado novo Plano de Aes e Metas, referente ao perodo subsequente, no dcimo ms da sua execuo e assim sucessivamente, enquanto o estado, Distrito Federal ou municpio estiver qualificado para o recebimento do Incentivo. 2.2. As responsabilidades a serem pactuadas com os municpios, candidatos ao Incentivo, devero referir-se a sua populao, podendo incluir um conjunto de municpios que demanda os seus servios, de acordo com as diretrizes de descentralizao da NOAS/02, que preconizam a constituio de regies e microrregies funcionais de sade, relacionando-se ainda com a capacitao institucional e a capacidade instalada de servios. 2.3. No caso de Municpios sede de Mdulo Assistencial ou de Municpios Plos Regionais, segundo a NOAS/02, o referido Plano de Aes e Metas dever obrigatoriamente integrar as aes de referncia para os municpios que demandam seus servios. 2.4. No mbito estadual, caber ainda gesto respectiva a responsabilidade pelo estudo e anlise permanente da epidemia no conjunto de municpios do seu territrio, de modo a possibilitar o planejamento constante de aes estratgicas e a implementao de novas metas, alm do monitoramento, acompanhamento, avaliao e controle especficos dos municpios que recebem o Incentivo e a participao no financiamento do conjunto de aes do estado. 2.5. No mbito federal, alm da responsabilidade de formulao das macropolticas setoriais em HIV/Aids e outras DST e da participao no financiamento das aes, caber adequar a implementao do Incentivo ao comportamento da epidemia no territrio nacional e desenvolver os processos de coordenao e regulao que garantam o alcance das metas e dos resultados pelos estados, Distrito Federal e municpios. Nesse aspecto, sero observados os mecanismos relativos ao planejamento, pactuao, financiamento, avaliao e controle social do SUS, bem como mecanismos especficos da CN/DST/Aids/SPS/MS, de acordo com as exigncias para o enfrentamento da epidemia. 3. Condies e processo de qualificao 3.1. Os estados, Distrito Federal e municpios que atenderem aos requisitos e se comprometerem a assumir as responsabilidades, indicadas adiante, podero solicitar a sua qualificao para receberem, Fundo a Fundo, os recursos referentes ao Incentivo s aes em HIV/Aids e outras DST. 3.2. O processo de qualificao de estados, Distrito Federal e municpios ao recebimento do Incentivo compreende a observncia de critrios estabelecidos pela NOB/96 ou pela NOAS/02, acrescidos de exigncias prprias da presente norma para o adequado desenvolvimento de aes em HIV/Aids e outras DST e definidas pela CN/DST/Aids/MS.

139 3.3. Qualificao municipal ao Incentivo 3.3.1. O processo de qualificao dos municpios dever objetivar a anlise do Plano Municipal de Aes e Metas para o combate ao HIV/Aids e outras DST, considerando a complexidade e comportamento da epidemia no seu territrio, a sua capacidade gerencial, tcnica e organizacional e a capacidade instalada de servios especializados no atendimento ao HIV/Aids e outras DST. 3.3.2. A anlise do Plano de Aes e Metas dever observar, necessariamente para todos os municpios que pleitearem o Incentivo, as propostas elaboradas com relao ao desenvolvimento de aes de promoo da sade e preveno, em especial aquelas voltadas s populaes mais vulnerveis e de risco acrescido, reduo de danos, diagnstico do HIV, controle das DST, reduo da transmisso vertical do HIV e de desenvolvimento institucional, sobretudo no tocante capacitao de profissionais de sade, organizao de logstica de insumos e s aes de vigilncia epidemiolgica, diagnstico, assistncia e tratamento ao HIV/Aids e outras DST. 3.3.3. Quanto assistncia aos portadores de HIV/Aids e outras DST, os Municpios Sede de Mdulo Assistencial e Municpios Plos sero avaliados com relao aos processos de referncia e contra-referncia, conforme pactuao e definio no PDR e na PPI para atendimento da demanda de outros municpios quanto a: 3.3.3.1. realizao de testes para diagnstico do HIV e outras DST; 3.3.3.2. atendimento nos servios especializados em HIV/Aids (servio ambulatorial especializado, atendimento domiciliar teraputico, hospital convencional, hospital dia e servios de apoio diagnstico e teraputico em HIV/Aids e outras DST. 3.3.4. Com relao aos Municpios Sede de Mdulo Assistencial e Municpios Plos, sero observadas as normas da NOAS/02, Captulo 1, item 5; segundo essas normas, o Municpio Sede de Mdulo Assistencial constitui-se em municpio em Gesto Plena da Ateno Bsica Ampliada (GPAB-A) ou Gesto Plena do Sistema Municipal (GPSM), com capacidade de ofertar a totalidade dos servios constantes do primeiro nvel de referncia de mdia complexidade, com suficincia, para sua populao e para a populao de outros municpios a ele adscritos, que constituem o mdulo assistencial, enquanto o Municpio Plo (na condio de gesto GPSM ou GPAB-A), de acordo com a definio da estratgia de regionalizao de cada estado, apresenta papel de referncia para outros municpios, em qualquer nvel de ateno. 3.3.5. Esse conjunto mnimo de servios de mdia complexidade compreende as atividades ambulatoriais de apoio diagnstico e teraputico (M1) e de internao hospitalar, detalhadas nos ANEXOS 3A e 3B da NOAS/02. 3.4. Qualificao estadual ao Incentivo 3.4.1. O processo de qualificao estadual tambm objetivar avaliar o Plano Estadual de Aes e Metas para o HIV/Aids e outras DST frente ao comportamento e complexidade da epidemia na unidade federada e capacidade tcnica, gerencial e organizacional, em consonncia com a NOB/96 ou a NOAS/02 e, igualmente, capacidade instalada de servios de ateno ao HIV/Aids e outras DST.

140 3.4.2. O Plano Estadual de Aes e Metas ser avaliado, ainda, com relao a: mecanismos e procedimentos de acompanhamento da epidemia no territrio do estado; atividades de regulao do Incentivo entre seus municpios; e a coordenao do sistema de referncia e contra-referncia para o atendimento dos portadores de HIV/Aids. 4. Recursos financeiros 4.1. O financiamento das aes em HIV/Aids e outras DST ser realizado por intermdio da transferncia de recursos Fundo a Fundo, sob a forma de Incentivo, devendo refletir os elementos apontados at o momento, quais sejam: as diferentes capacidades tcnicas e gerenciais das Secretarias de Sade; compromissos por elas assumidos e os diversos nveis de complexidades da epidemia nos seus territrios. A aplicao desses recursos, incluindo os recursos prprios de estados, Distrito Federal e municpios, dever ser estabelecida nos Planos de Aes e Metas. 4.2. O financiamento do Incentivo prev a integrao de recursos das trs esferas de governo, com o compromisso de manuteno mnima da mdia dos recursos prprios de estados, Distrito Federal e municpios, assumidos anualmente nos convnios celebrados com o Ministrio da Sade, no perodo entre 1999 e 2001. 4.2.1 Para os municpios que no celebraram convnio com o Ministrio da Sade no perodo entre 1999 e 2001, destinado s aes de DST/Aids, o parmetro para a verificao do compromisso de que trata o item anterior ser de 25%, para aqueles localizados nas regies Sul e Sudeste e de 15%, para aqueles localizados nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. 4.3. O valor de referncia destinado a cada unidade da federao, bem como os valores de referncia a serem repassados s Secretarias Estaduais e Municipais de Sade dos estados, Distrito Federal e municpios selecionados para o recebimento do Incentivo encontram-se relacionados no Anexo 1 destas normas. 4.3.1. A adequao dos valores de referncia, constantes do referido Anexo 1, quando pertinente, devero ser pactuados na Comisso Intergestores Bipartite respectiva. Essa pactuao dever preservar o valor de 10% do total de recursos destinados unidade federada para o financiamento das aes desenvolvidas em parceria com as Organizaes da Sociedade Civil (OSC) 4.4. Para o clculo dos recursos federais a serem repassados s Secretarias Estaduais e Municipais, constantes do referido Anexo 1, foram considerados os seguintes critrios: 4.4.1. 52%, considerando as aes de promoo da sade, preveno e desenvolvimento institucional, foram distribudos segundo a populao geral de estados, Distrito Federal e municpios, velocidade de crescimento da epidemia de Aids, a prevalncia estimada do HIV, a incidncia de Aids e o inverso da estrutura existente na sua rea de abrangncia. 4.4.2. 38%, considerando as aes para a organizao e o aprimoramento da assistncia aos portadores de HIV/Aids e outras DST, foram distribudos de acordo com o nmero de casos de Aids notificados no perodo de 1999 a 2001.

141 4.4.3. Para o clculo dos valores correspondentes a Estados, municpios observa-se ainda: Distrito Federal e

4.4.3.1. quanto ao nmero de casos de Aids, como base de clculo para o ano de 2003, foi utilizado o Sistema de Informao de Agravos de Notificao -- Sinan --, considerando-se o nmero de casos de Aids, segundo o municpio de notificao, registrados no perodo de 1999 a 2001. Para os anos subseqentes, sero utilizados, como forma de anlise para eventuais adequaes dos valores a serem repassados para estados, Distrito Federal e municpios, os Sistemas de Controle e de Logstica de Medicamentos (Siclom) e o de Controle de Exames Laboratoriais (Siscel), que devero estar implantados e em funcionamento no mbito de estados, Distrito Federal e municpios. 4.4.3.2. a capacidade instalada de servios de ateno aos portadores de HIV/Aids nos estados, Distrito Federal e municpios selecionados; 4.4.3.3. a manuteno dos valores mdios repassados a estados, Distrito Federal e municpios por convnio, durante os anos de 1999 a 2001, e a garantia do valor mnimo de R$ 50 mil para o repasse aos municpios que no tiveram convnios celebrados com o Ministrio da Sade durante este perodo; 4.4.3.4. a descentralizao dos recursos do Incentivo destinados aos estados, para os municpios propostos pelas respectivas CIB; 4.4.3.5. o Plano Diretor de Regionalizao (PDR) do Estado e os respectivos municpios satlites, sede de mdulo assistencial e plo; 4.4.3.6. os mecanismos de referncia e contra referncia definidos pelo PDR. 4.4.4. 10% do total de recursos repassados unidade federada devem ser destinados para o desenvolvimento de projetos em parcerias das SES com Organizaes no Governamentais e Organizaes da Sociedade Civil; os projetos devero estar direcionados s aes em HIV/Aids e outras DST. 4.4.4.1. Os recursos destinados s OSC sero colocados disposio das SES e a pactuao do repasse ser de responsabilidade dos gestores estaduais, devendo a forma de aplicao estar explicitada no Plano Estadual de Aes e Metas, que dever ser elaborado com a participao efetiva de representantes dos municpios e da sociedade civil que atua em DST e Aids, conforme item 1.4.5. destas normas. 4.4.4.2. Os recursos referidos no item anterior, constantes do Plano Estadual de Aes e Metas, devero ser utilizados exclusivamente para financiar projetos em parceria com as OSC, selecionados por processo pblico e analisados por uma comisso especialmente constituda. 4.4.4.2.1. Os recursos que no forem repassados pelas SES s OSC durante o perodo correspondente devero ser devolvidos ao Ministrio da Sade ao final do perodo, atravs de cdigo especfico orientado pelo FNS.

142 4.5. O saldo dos recursos financeiros referentes a estados, Distrito Federal e municpios selecionados no qualificados ser objeto de proposta de plano de aplicao, por unidade da federao, a ser pactuado na CIT. O plano de aplicao ser apresentado pela CN-DST/Aids/SPS/MS, a cada trs meses, sempre que a utilizao dos recursos for inferior a 75% do valor global previsto para o Incentivo no trimestre, devendo contemplar a diferena entre o efetivamente repassado no trimestre e o teto de 75% do valor global de recursos previstos para o trimestre. 4.5.1. O Plano de Aplicao de que trata o item anterior, dever ser apresentado CIT para pactuao, no ms subseqente finalizao de cada trimestre. 5. Responsabilidades, requisitos e prerrogativas para a qualificao de estados, Distrito Federal e municpios 5.1. Qualificao de municpios 5.1.1. A partir da publicao de Orientaes Tcnicas Especficas para a elaborao dos Planos de Aes e Metas e para a aplicao dos recursos, os municpios podero solicitar o referido Incentivo observados as responsabilidades, os requisitos e as prerrogativas indicadas a seguir. 5.1.2. Responsabilidades 5.1.2.1. Elaborao, com a efetiva participao da sociedade civil, conforme disposto no item 1.4.5. precedente, de Plano de Aes e Metas em HIV/Aids e outras DST, a ser submetido ao Conselho Municipal de Sade (CMS), contendo o diagnstico da epidemia no territrio do municpio, as formas de integrao entre rgos e setores municipais e das aes programticas em sade no combate epidemia e o detalhamento das metas, aes e programao a serem implementadas no municpio, referentes a: 5.1.2.1.1. desenvolvimento da capacitao institucional e modernizao da gesto visando a qualificao permanente das aes em HIV/Aids e outras DST; 5.1.2.1.2. desenvolvimento de aes de promoo da sade e preveno para o HIV/Aids e outras DST, dirigidas populao em geral e aos grupos mais vulnerveis e de risco, acrescido, por meio da realizao de campanhas de massa, intervenes educativas, aes de garantia de direitos humanos e propostas de reduo de riscos, voltadas especialmente para: homens que fazem sexo com homens, profissionais do sexo, usurios de drogas, pessoas vivendo com HIV/AIDS, crianas e adolescentes em maior risco; populaes privadas de liberdade (exceto populao prisional - sistema penitencirio, cujas aes devem ser executadas em consonncia Portaria Interministerial 628 de 02 de abril de 2002 e Portaria MS/GM 863 de 07 de maio de 2002). mulheres; e outros grupos especficos, de acordo com a realidade epidemiolgica do estado.

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5.1.2.1.3. formao e capacitao de profissionais que atuam com HIV/Aids e outras DST, das diversas redes de servios, governamental e no governamental, priorizando: diagnstico, aconselhamento e encaminhamento para realizao de testagem do HIV; ateno sade dos indivduos HIV positivos; diagnstico precoce e tratamento de DST e das complicaes mais comuns em DST/AIDS; vigilncia Epidemiolgica de HIV, Aids e principais DST; atendimento de Intercorrncias, e medidas de promoo sade e de preveno em HIV/Aids e outras DST. 5.1.2.1.4. desenvolvimento de aes e atividades de promoo da sade, preveno e assistncia, observando as seguintes indicaes: Aes Atividades Diagnstico e aconselhamento A. Atendimento individual e ou em grupo de populaes com de indivduos expostos a HIV risco acrescido para HIV/Aids e outras DST, como: profissionais do sexo, homens que fazem sexo com homens, UDI e populao de rua B. Aconselhamento pr e ps teste HIV C. Encaminhamento para realizao de teste HIV D. Diagnstico precoce do HIV acompanhado de

aconselhamento para a populao em geral, especialmente para gestantes, crianas, pessoas com DST, UDI, portadores de Tuberculose, portadores de Hepatites virais e populaes com exposio sexual de alto risco (profissionais do sexo, homens que fazem sexo com homens, populaes confinadas, crianas e adolescentes em situaes de risco, pessoas vivendo com HIV/AIDS) Ateno sade dos indivduos HIV + E. Realizao de consultas e encaminhamentos de acordo com orientaes e normas tcnicas da CN-DST/Aids/SPS/MS F. Busca de faltosos

144 Diagnstico precoce e G. Avaliao e exame de sintomticos tratamento das DST e das complicaes mais comuns H. Realizao e encaminhamento para exames laboratoriais em DTS/Aids complementares I. Instituio de tratamentos das DST e das complicaes em DST/Aids, de acordo com o nvel de complexidade da rede bsica e considerando as abordagens sindrmica e etiolgica J. Encaminhamentos dos casos no passveis de resoluo nesse nvel K. Aquisio e dispensao de medicamento de acordo com a pactuao das instncias do SUS L. Acompanhamento dos tratamentos Atendimento de intercorrncias M. Atendimento de urgncias e ou encaminhamento segundo fluxos definidos entre municpios e estado N. Atendimento e ou encaminhamento de acidentes ocupacionais com material biolgico Medidas preventivas O. Identificao de populaes e/ou situaes de risco para DST/Aids, na rea de abrangncia da unidade P. Distribuio de insumos de preveno: preservativos, agulhas e seringas e material de informao e comunicao Q. Realizao de aes educativas: grupos de sala de espera, atividades extra-muros de preveno e outras atividades similares R. Participao em campanhas educativas S. Aconselhamento em DST/HIV/Aids T. Preveno de acidentes do trabalho com produtos biolgicos

145 Vigilncia epidemiolgica U. Notificao de gestantes HIV+, crianas expostas ao HIV e casos de sfilis congnita V. Notificao dos casos de Aids e vigilncia do HIV conforme normatizao e pactuao vigente W. Alimentao de bancos de dados epidemiolgicos acordados pelos trs nveis de governo

5.1.2.1.5. incorporao, estruturao e organizao de novas tecnologias de servios de diagnstico, assistncia e tratamento para o HIV/Aids e infees oportunistas, conforme pactuao entre gestores; 5.1.2.1.6. desenvolvimento e apoio a projetos e aes para o HIV/Aids e outras DST em parceria com as organizaes da sociedade civil e setores produtivos, de acordo com a sua capacidade institucional, pactuada com o respectivo gestor estadual; 5.1.2.1.7. criao de Grupos de Adeso para terapia ARV, quimioprofilaxia e de infeces oportunistas; 5.1.2.1.8. aquisio, montagem e gerenciamento de logstica de insumos para preveno, como preservativos, seringas, agulhas, entre outros, conforme pactuao realizada. 5.1.2.2. Desenvolver aes de vigilncia epidemiolgica em HIV/AIDS e outras DST e manter atualizado os bancos de dados, conforme pactuao entre os trs nveis de gesto. 5.1.2.3. Coordenar a Sub-rede Municipal de Laboratrios do Programa Nacional de DST/Aids, quando pertinente, avaliando as atividades desenvolvidas pelos laboratrios partcipes e controlando a execuo das atividades pactuadas na Programao Pactuada e Integrada (PPI). 5.1.2.4. Pactuao expressa com o gestor estadual, quando for o caso, referente aos mecanismos de referncia e contra-referncia para atendimento de populao de municpios de sua regio, em consonncia com as diretrizes da NOAS/02. 5.1.2.5. Elaborao de relatrio anual contendo avaliao das aes realizadas sobre a epidemia de Aids, a infeco pelo HIV e a disseminao das outras DST no seu territrio, aprovado pelo Conselho Municipal de Sade, SES/Coordenao Estadual de DST/Aids e CN/DST/Aids/SPS/MS. 5.1.3. Requisitos 5.1.3.1. Comprovar a qualificao do municpio em uma das condies de gesto previstas na NOB/96 ou NOAS/02, bem como a sua situao no Plano Diretor de Regionalizao do Estado.

146 5.1.3.2. Apresentar o Plano de Aes e Metas aprovado pelo Conselho Municipal de Sade, em conformidade com a situao do municpio prevista no PDR Estadual, contendo a programao fsico-financeira dos recursos a serem aplicados no combate epidemia. 5.1.3.3. Comprovar a aquisio e a disponibilidade de medicamentos para processos oportunistas e outras DST, conforme pactuao na Comisso Intergestores Bipartite, de acordo com o item 1.4.6. destas normas. 5.1.3.4. Comprovar a capacidade tcnica e administrativa e condies materiais para o exerccio das responsabilidades assumidas, inclusive no que se refere vigilncia epidemiolgica. 5.1.3.5. Dispor de tcnico, ou grupo tcnico, oficialmente designado para implementao das responsabilidades assumidas e do Plano de Aes e Metas apresentado. 5.1.3.6. Submeter-se avaliao da SES, no que diz respeito ao Plano de Aes e Metas apresentado, bem como a capacidade de oferecer servios especializados em HIV/Aids e outras DST e vigilncia epidemiolgica. 5.1.3.7. Formalizar junto a SES, aps aprovao do CMS e com vistas apreciao pela Comisso Intergestores Bipartite (CIB), o processo de recebimento do Incentivo s aes de HIV/Aids e outras DST, atestando os requisitos indicados. 5.1.4. Prerrogativas 5.1.4.1. Transferncia regular, Fundo a Fundo, dos recursos correspondentes ao Incentivo s aes de HIV/Aids e outras DST. 5.2. Qualificao de estados e Distrito Federal 5.2.1. A partir da publicao de Orientaes Tcnicas Especficas para a elaborao dos Planos de Aes e Metas e para a aplicao dos recursos, todos os Estados e Distrito Federal podero solicitar o referido Incentivo, observadas as responsabilidades, os requisitos e as prerrogativas indicados a seguir: 5.2.2. Responsabilidades 5.2.2.1. Elaborao, com a efetiva participao da sociedade civil, conforme disposto no item 1.4.5. destas normas, de Plano de Aes e Metas em HIV/Aids e outras DST do estado ou do Distrito Federal, a ser submetido ao respectivo Conselho de Sade, contendo o diagnstico da epidemia no territrio do estado ou Distrito Federal, as formas de integrao entre rgos e setores estaduais ou do Distrito Federal e das aes programticas em sade no combate epidemia e detalhamento das metas, aes e programaes a serem implementadas na unidade da federao, referentes a: 5.2.2.1.1. desenvolvimento da capacitao institucional e modernizao da gesto visando a qualificao permanente das aes em HIV/Aids e outras DST; federais,

147 5.2.2.1.2. desenvolver mecanismos e processos envolvidos com a realizao de seleo pblica de projetos e assinatura de contratos e convnios com OSC; 5.2.2.1.3. desenvolvimento de planos e propostas de descentralizao das aes de promoo sade e preveno ao HIV/AIDS e outras DST, de forma integrada aos municpios, no caso dos estados, e dirigidas populao em geral, aos grupos mais vulnerveis e de risco acrescido, por meio da realizao de campanhas de comunicao de massa, intervenes educativas, aes de garantia de direitos humanos e propostas de reduo de riscos, especialmente para: homens que fazem sexo com homens, profissionais do sexo, usurios de drogas, pessoas vivendo com HIV/AIDS, crianas e adolescentes em maior risco; populaes privadas de liberdade (exceto populao prisional - sistema penitencirio, cujas aes devem ser executadas em consonncia Portaria Interministerial 628 de 02 de abril de 2002 e Portaria MS/GM 863 de 07 de maio de 2002). mulheres; e outros grupos especficos, de acordo com a realidade epidemiolgica do estado ou Distrito Federal. 5.2.2.1.4. formao e capacitao de profissionais que atuam com HIV/Aids e outras DST, das diversas redes de servios, governamental e no governamental, priorizando: diagnstico, aconselhamento e encaminhamento para realizao de testagem do HIV; ateno sade dos indivduos HIV positivos; diagnstico precoce e tratamento de DST e das complicaes mais comuns em DST/Aids; vigilncia epidemiolgica de HIV, Aids e principais DST; atendimento de Intercorrncias, e medidas de promoo da sade e de preveno em HIV/Aids e outras DST. 5.2.2.1.5. assistncia tcnica -- e incorporao, quando pertinente -- e financiamento, estruturao e organizao de novas tecnologias de servios de diagnstico, assistncia e tratamento em HIV/Aids e outras DST e infees oportunistas, conforme pactuao entre gestores; 5.2.2.1.6. desenvolvimento e apoio a projetos e aes de HIV/Aids e outras DST, em parceria com municpios (no caso dos estados), organizaes da sociedade civil e setores produtivos; 5.2.2.1.7. aquisio, montagem e gerenciamento de logstica de insumos para preveno, como preservativos, seringas, agulhas, entre outros, conforme pactuao realizada; 5.2.2.2.1.8. identificao das demandas interestaduais e indicao da capacidade do estado ou Distrito Federal para atend-las. 5.2.2.2. Desenvolvimento de aes de vigilncia epidemiolgica em HIV/Aids e outras DST e, no caso dos estados, de propostas de descentralizao destas aes aos municpios integrantes do Incentivo s aes em HIV/Aids e outras DST.

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5.2.2.3. Alimentao de bancos de dados, conforme pactuao entre os trs nveis de governo. 5.2.2.4. Coordenao da Sub-rede estadual ou do Distrito Federal de Laboratrios do Programa Nacional de DST e Aids, avaliando as atividades desenvolvidas pelos laboratrios partcipes e controlando as atividades pactuadas na PPI. 5.2.2.5. Coordenao do sistema de referncias intermunicipal, de garantia de acesso aos servios especializados em HIV/Aids e outras DST, em consonncia com as diretrizes da NOAS/02; 5.2.2.6. Atuao nos municpios no qualificados para o recebimento do Incentivo no que se refere s aes de HIV/AIDS e outras DST. 5.2.2.7. Avaliao e encaminhamento ao MS (CN/DST/Aids/SPS), aps apreciao pela CIB, dos pedidos de qualificao dos municpios do seu territrio para o recebimento do Incentivo s aes de HIV/Aids e outras DST. 5.2.2.8. Avaliao e encaminhamento ao MS dos relatrios anuais dos municpios includos no Incentivo s aes de HIV/Aids e outras DST. 5.2.2.9. Elaborao de relatrio anual contendo avaliao do impacto das aes realizadas para o controle da epidemia de Aids e da infeco pelo HIV, bem como da disseminao das outras DST no seu territrio, aprovado pelo respectivo Conselho de Sade e com vistas apreciao da CN-DST/Aids/SPS/MS. 5.2.2.10. O disposto nos itens 5.2.2.5. a 5.2.2.8. no se aplicam ao Distrito Federal. 5.2.3. Requisitos 5.2.3.1. Apresentar o Plano de Aes e Metas aprovado pelo respectivo Conselho de Sade, contendo a programao fsico-financeira dos recursos a serem aplicados no combate epidemia. 5.2.3.2. Comprovar a aquisio e disponibilidade de medicamentos para processos oportunistas e outras DST, conforme pactuao na Comisso Intergestores Bipartite, de acordo com o item 1.4.6. destas normas. 5.2.3.3. Comprovar a disponibilidade de servios especializados no estado para a ateno s pessoas vivendo com HIV/Aids e outras DST. 5.2.3.4. Comprovar a capacidade tcnica e administrativa e condies materiais para o exerccio das responsabilidades assumidas, inclusive no que se refere vigilncia epidemiolgica. 5.2.3.5. Dispor de grupo tcnico, oficialmente designado, para implementao de medidas decorrentes das responsabilidades assumidas e do Plano de Aes e Metas apresentado, especialmente no que se refere a:

149 5.2.3.6. Gerenciamento e acompanhamento da implantao da proposta de Incentivo no Estado, no que diz respeito a elaborao, aprovao e implementao dos Planos de Aes e Metas propostos pelos municpios; 5.2.3.7. Avaliao, em primeira instncia, das solicitaes e da capacidade gerencial e tcnica dos municpios que pleitearem o Incentivo s aes de HIV/Aids e outras DST. 5.2.3.8. Assistncia tcnica na implementao das aes decorrentes das responsabilidades dos municpios, estabelecidas para o recebimento do Incentivo s aes de HIV/Aids e outras DST. 5.2.3.9. Avaliao e proposio de novas alternativas de descentralizao das aes estratgicas em relao ao HIV/Aids e outras DST aos municpios do respectivo Estado. 5.2.3.10. Elaborao de propostas e projetos para o respectivo Estado, relativos capacitao de recursos humanos para a rea de HIV/Aids e outras DST; organizao e implementao de sistemas e fluxos de referncia para mdia e alta complexidade ambulatoriais e hospitalares; parcerias com organizaes da sociedade civil; logstica de insumos e preveno. 5.2.3.11. Avaliao do desenvolvimento das aes em HIV/Aids e outras DST, no mbito do estado ou Distrito Federal, incluindo o seu impacto epidemiolgico e de assistncia populao. 5.2.3.12. Submeter avaliao do Ministrio da Sade, no que diz respeito ao Plano de Aes e Metas apresentado, a capacidade de oferta de servios especializados em HIV/Aids e outras DST e vigilncia epidemiolgica. 5.2.3.13. Formalizar junto ao Ministrio da Sade, aps aprovao do respectivo Conselho de Sade e com vistas apreciao da Comisso Intergestores Tripartite (CIT), o processo de recebimento do Incentivo s aes de HIV/Aids e outras DST, atestando os requisitos indicados. 5.2.4. Prerrogativas 5.2.4.1. Transferncia regular, Fundo a Fundo, dos recursos federais, correspondentes ao Incentivo s aes de HIV/Aids e outras DST. 6. Responsabilidades do MS, por intermdio da Coordenao Nacional de DST e Aids/SPS 6.1. Considerando que o Incentivo s aes em HIV/Aids e outras DST caracteriza-se como uma estratgia de descentralizao, busca de sustentabilidade para a Poltica Nacional de DST e Aids e de sua integrao aos atuais mecanismos gerenciais do SUS, o MS dever responsabilizar-se por um conjunto de planos, projetos, aes e recursos de suporte e retaguarda aos estados, Distrito Federal e municpios, buscando capacit-los para o enfrentamento da epidemia, bem como pela definio de diretrizes e estratgias, coordenao e avaliao nacionais, possibilitando o alcance de resultados efetivos e a ao conjunta.

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6.2. Alm disso, no cumprimento de suas responsabilidades, o MS dever observar as polticas e diretrizes resultantes de pactuaes entre os trs nveis de governo, de modo a possibilitar maior integrao do Programa Nacional de DST e Aids com o desenvolvimento do SUS. 6.3. Nesse sentido, o MS, por intermdio da Coordenao Nacional de DST e Aids/SPS dever responsabilizar-se por aes que dizem respeito a: 6.3.1. promoo da sade, preveno e proteo 6.3.1.1. formular diretrizes, estratgias e programas de promoo da sade, preveno e proteo em HIV/Aids e outras DST a serem implementadas em conjunto com estados, Distrito Federal e municpios, visando o controle da epidemia no territrio nacional; 6.3.1.2. estimular e apoiar o desenvolvimento e implementao de projetos que visem a adoo de prticas mais seguras, especialmente para populaes de risco acrescido; 6.3.1.3. desenvolver, estimular e apoiar as aes educativas e as campanhas de comunicao dirigidas populao em geral, populaes de risco acrescido e populaes vulnerveis; 6.3.1.4. formular e implementar estratgias de apoio s redes de pessoas vivendo com HIV/Aids e outras DST e organizaes da sociedade civil que atuam junto s populaes mais vulnerveis e de risco acrescido, objetivando a sustentabilidade de suas aes no mbito do SUS; 6.3.1.5. desenvolver estratgias, estimular e apoiar propostas e aes que buscam o fortalecimento e a organizao dos segmentos populacionais mais vulnerveis, objetivando garantir, para essas populaes, o acesso s aes educativas, preventivas e de assistncia sade; 6.3.1.6. desenvolver projetos e mecanismos que possibilitem maior acesso aos insumos bsicos de preveno, como preservativos masculinos e femininos, seringas, agulhas, entre outros; 6.3.1.7. implantar e implementar a vigilncia epidemiolgica do HIV, que permita o levantamento de indicadores para a avaliao do impacto das aes e o redirecionamento de investimentos relacionados a HIV/Aids e outras DST. 6.3.2. diagnstico, assistncia e tratamento 6.3.2.1. formular estratgias e apoiar o desenvolvimento de projetos que visem ampliar o diagnstico precoce do HIV, acompanhado de aconselhamento, especialmente para as populaes de risco acrescido ou mais vulnerveis; 6.3.2.2. desenvolver diretrizes e critrios tcnicos de suporte organizao de servios, com base na integralidade da abordagem preventiva e assistencial e na multiprofissionalidade das equipes de sade;

151 6.3.2.3.. desenvolver e implementar estratgias de ampliao da assistncia especializada em HIV/Aids e outras DST, tanto nas modalidades mais tradicionais quanto de alternativas assistenciais, especialmente para as regies Norte, Nordeste e Centro Oeste; 6.3.2.4. formular e implementar estratgias de fortalecimento e estruturao das redes laboratoriais, permitindo a ampliao da oferta de testes HIV, ampliao do acesso aos exames necessrios ao acompanhamento das pessoas vivendo com HIV/Aids e realizao de diagnstico etiolgico das DST; 6.3.2.5. coordenar, normalizar e supervisionar as atividades da Sub-rede de Laboratrios do Programa Nacional de DST e Aids, estabelecendo critrios especficos de qualificao e de avaliao, participando e controlando a execuo das aes de laboratrio definidas pelas respectivas PPI e habilitando os laboratrios integrantes; 6.3.2.6. formular e implementar estratgias de ampliao do acesso a medicamentos anti-retrovirais, contagem de clulas T-CD4+, quantificao da carga viral do HIV, entre outros insumos, observadas as pactuaes entre as trs instncias de governo, incluindo a aquisio e a disponibilizao. 6.3.3. gesto da poltica nacional de HIV/Aids e outras DST 6.3.3.1. coordenar, em nvel nacional, a poltica de HIV/Aids e outras DST; 6.3.3.2. elaborar e implementar o Plano Estratgico Nacional para HIV/AIDS e outras DST; 6.3.3.3. desenvolver e implementar propostas de Cooperao Internacional com outros pases e Organismos de cooperao bilateral e/ou multilateral em HIV/Aids e outras DST; 6.3.3.4. formular e implementar propostas de integrao entre os diferentes rgos federais, envolvidos com o propsito da melhoria da qualidade e a ampliao do acesso s aes de HIV/Aids e outras DST, envolvendo, principalmente, os Ministrios que j tm interface com o desenvolvimento dessas aes, tais como os Ministrios da Educao, da Cincia e Tecnologia, da Justia, da Previdncia Social,entre outros; 6.3.3.5. oferecer assistncia tcnica a estados, Distrito Federal e municpios para a elaborao e implantao de seus planos estratgicos e operativos para o HIV/Aids e outras DST; 6.3.3.6. acompanhar, monitorar, supervisionar e avaliar a execuo dos planos estratgicos e operacionais, nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais; 6.3.3.7. desenvolver estratgias e apoiar projetos e propostas de formao, capacitao e desenvolvimento de recursos humanos para a promoo da sade, preveno e ateno s pessoas vivendo com HIV/Aids e outras DST, principalmente mediante parcerias com instituies de ensino superior, centros de treinamento e outras entidades formadoras, pblicas, privadas ou da sociedade civil;

152 6.3.3.8. formular e implementar estratgias e projetos voltados aos direitos humanos e ao fortalecimento das organizaes da sociedade civil que atuam em HIV/Aids e outras DST, incluindo as organizaes dos setores produtivos; 6.3.3.9. promover, estimular e apoiar projetos e iniciativas de desenvolvimento cientfico e tecnolgico que visam a busca de alternativas para a preveno, controle e cura da AIDS, atravs da integrao de esforos de centros de excelncia, universidades, centros de pesquisas e servios de sade; 6.3.3.10. promover, estimular e apoiar projetos e iniciativas de desenvolvimento cientfico e tecnolgico que visam a busca de alternativas para a preveno, controle e cura das DST; 6..3.3.11. qualificar os atuais sistemas de informao e desenvolver e implementar novos sistemas de informao para o aprimoramento da avaliao do comportamento da epidemia, vigilncia do HIV, bem como para apoiar a tomada de decises, o planejamento de aes e o controle da epidemia e de seus diversos aspectos; 6.3.3.12. desenvolver e implementar projetos estratgicos para a capacitao de gestores estaduais, municipais e do Distrito Federal, considerados importantes pela magnitude da epidemia da Aids em seus territrios, objetivando o seu ingresso no Incentivo s aes em HIV/AIDS e outras DST. 6.3.4. incentivo s aes em HIV/Aids e outras DST Com relao especificamente ao Incentivo s aes em HIV/Aids e outras DST, o MS, por intermdio da Coordenao Nacional de DST e Aids/SPS, dever assumir as seguintes responsabilidades: 6.3.4.1. analisar os processos e solicitaes de estados, Distrito Federal e municpios com relao ao Incentivo, observando os seguintes quesitos: 6.3.4.1.1. viabilidade tcnica, organizacional e financeira dos Planos de Aes e Metas apresentados; 6.3.4.1.2. coerncia dos planos apresentados frente a habilitao do estado, Distrito Federal ou municpio, de acordo com a NOB/96 ou NOAS/02; 6.3.4.2. efetiva participao da sociedade civil na elaborao do Plano de Aes e Metas, conforme o disposto no item 1.4.5. destas normas; 6.3.4.2.1. cumprimento dos requisitos exigidos para cada nvel de governo; 6.3.4.3. indicao do montante de recursos a serem repassados Fundo a Fundo, para os respectivos pleiteantes, e os cdigos oramentrios a serem onerados; 6.3.4.4. encaminhamento do pleito, devidamente aprovado, CIT para avaliao final e publicao no Dirio Oficial;

153 6.3.4.5. devoluo, em caso de no aprovao do pleito, do processo CIB do estado correspondente ou Secretaria de Sade do Distrito Federal para as providncias necessrias; 6.3.4.6. orientar e prover assistncia tcnica aos participantes do Incentivo quanto a: 6.3.4.6.1. sistemas de informaes que devem ser alimentados, bem como aos seus instrumentos e relatrios; 6.3.4.6.2. processos de acompanhamento, monitoramento, superviso e avaliao; 6.3.4.6.3. elaborao de avaliao anual de impacto das aes nos respectivos territrios; 6.3.4.6.4. divulgao de experincias bem sucedidas e de novas alternativas de impacto, desenvolvidas por estados, Distrito Federal, municpios ou outros pases. 6.3.4.7. desenvolver e implementar mecanismos de acompanhamento, monitoramento, superviso e avaliao dos Planos Estaduais de Aes e Metas, bem como do Distrito Federal e dos estados com seus respectivos municpios; 6.3.4.8. conduzir e coordenar o desenvolvimento do Incentivo no territrio nacional, propondo novas estratgias e o ingresso de novos municpios, em consonncia com a avaliao do comportamento da epidemia da Aids; 6.3.4.9. desenvolver aes e procedimentos que objetivem a ao integrada entre as trs instncias governamentais. 7. Prerrogativas 7.1. Comunicao, quando necessria, ao Fundo Nacional de Sade (FNS), para o bloqueio ou a suspenso da transferncia de recursos do Incentivo, em observao cronograma previamente definido. 7.2. Desqualificao dos estados, Distrito Federal e municpios para o recebimento do Incentivo, nos casos de comprovao do no cumprimento de suas responsabilidades. 8. Disposies Finais 8.1. O no cumprimento do Plano de Aes e Metas pelos estados, Distrito Federal e municpios dever ser por estes justificado, avaliado em primeira instncia pelos respectivos Conselhos de Sade e, em seguida, pelos demais nveis governamentais. 8.2. Em quaisquer circunstncias, os estados, Distrito Federal e municpios avaliados por no cumprimento do Plano de Aes e Metas devero apresentar plano suplementar de aes corretivas aos respectivos Conselhos de Sade, objetivando a recomposio dos compromissos assumidos. Este plano suplementar de aes corretivas, aps aprovao pelo respectivo Conselho de Sade, dever ser enviado imediatamente CNDST e Aids/SPS/MS para possibilitar o devido monitoramento da sua execuo.

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8.4. Independente do Incentivo s aes em HIV/Aids, estados, Distrito Federal e municpios continuam responsveis pelo controle da infeco pelo HIV, da epidemia de Aids e da disseminao das outras DST, em seus respectivos territrios, de acordo com a condio de gesto assumida a partir da NOB/96 ou da NOAS/02. 8.5. As regulamentaes complementares necessrias ao controle da infeco pelo HIV, da epidemia de Aids e da disseminao das outras DST, bem como, operacionalizao do Incentivo sero objeto de discusso e negociao na CIT, com posterior formalizao, mediante portaria do Ministrio da Sade.

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Ministrio da Sade Secretaria de Polticas de Sade

Portaria N. 2314, de 20 de dezembro de 2002

O Ministro de Estado da Sade, do Ministrio da Sade, no uso das suas atribuies, considerando: a Portaria n 2313/GM, de 19 de dezembro de 2002, que institui o Incentivo para estados, Distrito Federal e municpios no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST e aprova as normas relativas a este; a necessidade de padronizar os instrumentos para a elaborao dos Planos de Aes e metas, principal documento para o pleito ao Incentivo para estados, Distrito Federal e municpios no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST, de modo a permitir monitoramento e acompanhamento sistematizados, dada a diversidade no perfil da epidemia e dos atores envolvidos na resposta a essa epidemia no pas; os itens 5.1.1. e 5.2.1. e o Anexo 04 das normas supra citadas, que tratam da definio e publicao de Orientaes Tcnicas Especficas para a elaborao dos Planos de Aes e Metas e para a aplicao dos recursos relativos ao Incentivo, resolve: Art. 1 Aprovar a Norma Tcnica Incentivo HIV/Aids e outras DST n 01/2002, constantes do ANEXO desta Portaria e que dela parte integrante. Pargrafo nico A Norma Tcnica, aprovada no caput deste artigo, contem os instrumentos e as Orientaes Tcnicas Especficas para a elaborao dos Planos de Aes e Metas, para a aplicao dos recursos relativos ao Incentivo, para o estabelecimento de parcerias com as Organizaes da Sociedade Civil (OSC) e as recomendaes para a pactuao sobre a poltica de disponibilizao de preservativos masculinos e medicamentos para o tratamento de doenas sexualmente transmissveis e infeces oportunistas relacionadas Aids, a ser realizada pelas Comisses Intergestores Bipartite de cada estado. Art. 2 Esta Portaria entra em vigor na data da sua publicao.

BARJAS NEGRI

156 N 157, segunda-feira, 16 de agosto de 2004 36 1 ISSN 1677-7042 PORTARIA N 1.679, DE 13 DE AGOSTO DE 2004 Aprova normas relativas ao Sistema de Monitoramento da Poltica de Incentivo no mbito do Programa Nacional de DST e Aids, e d outras providncias. O MINISTRO DE ESTADO DA SADE, no uso de suas atribuies, e Considerando a Portaria n 2313/GM, de 19 de dezembro de 2002, que institui o Incentivo para estados, Distrito Federal e municpios no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST e versa sobre a responsabilidade das trs esferas do governo em implementar o acompanhamento e o monitoramento das aes programadas no Plano de Aes e Metas; Considerando a necessidade de garantir a transparncia no uso dos recursos financeiros e de verificao da capacidade de gasto dos gestores de sade, sempre associada qualidade da resposta local para o enfrentamento da epidemia; Considerando a necessidade de acompanhamento do cumprimento das pactuaes realizadas nas Comisses Intergestores Bipartites (CIB), como requisitos para a qualificao de Estados e municpios ao Incentivo no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST, referentes disponibilizao de medicamentos para tratamento das Doenas Sexualmente Transmissveis (DST) e das Infeces Oportunistas (I.O.), relacionadas Aids e ao fornecimento de preservativos masculinos; e Considerando a necessidade de gerar subsdios retroalimentao do processo de programao dos Planos de Aes e Metas (PAM) e tomada de decises pelos gestores de sade federal, estadual e municipal, resolve: Art. 1 Aprovar normas relativas ao Sistema de Monitoramento da Poltica de Incentivo no mbito do Programa Nacional de DST e Aids, constantes do anexo desta Portaria e que dela parte integrante. Pargrafo nico. O Sistema de Monitoramento, aprovado no caput deste artigo, compe-se de instrumentos que devem ser preenchidos pelas Secretarias de Sade dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios qualificados para o Incentivo no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST. No anexo desta Portaria encontram-se as orientaes tcnicas especficas para o preenchimento dos instrumentos, os fluxos da informao, os prazos para preenchimento e encaminhamento dos instrumentos e respectivas sanes, em caso do no-cumprimento das normas estabelecidas. Art. 2 Determinar que, no primeiro trimestre de cada ano, o Programa Nacional de DST e Aids, da Secretaria de Vigilncia em Sade, proceda, juntamente com o Grupo de Trabalho de Vigilncia em Sade (GT-VS), da Cmara Tcnica da Comisso Intergestores Tripartite (CIT), reviso dos indicadores, constantes do item 2 do anexo 1 desta Portaria. Art. 3 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao. HUMBERTO COSTA ANEXO

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NORMAS RELATIVAS AO SISTEMA DE MONITORAMENTO DA POLTICA DE INCENTIVO NO MBITO DO PROGRAMA NACIONAL DE HIV/AIDS E OUTRAS DST. 1. Acompanhamento da Evoluo das Metas Programadas no Plano de Aes e Metas (PAM) As Secretarias de Sade dos Estados, do Distrito Federal e dos municpio, qualificados para o recebimento do Incentivo no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST devero preencher quadrimestralmente o instrumento de acompanhamento de metas, de acordo com as metas programadas no respectivo Plano de Aes e Metas (PAM), e encaminhar ao PN-DST/Aids/SVS/MS at 30 dias aps o encerramento do quadrimestre em questo. As informaes prestadas em relao ao cumprimento das metas programadas sero analisadas pelo PN-DST/Aids/SVS/MS e, ao final do perodo de 12 meses, os Estados, do Distrito Federal e dos municpios que no alcanarem as metas previstas no PAM e no apresentarem nenhuma justificativa para o no-atingimento, seja atravs do sistema de monitoramento, seja no momento do encerramento do perodo, estaro sujeitos s penalidades previstas, ou seja, bloqueio do repasse de recursos e desqualificao para o recebimento do Incentivo. Entende-se por bloqueio a interrupo do repasse da(s) parcela(s) do incentivo, em carter temporrio, determinado por uma situao especfica, em que, regularizada a situao determinante, o respectivo gestor de sade far jus ao recebimento dos recursos retroativos ao perodo em que ficou bloqueado. 2. Acompanhamento da Evoluo dos Indicadores e ndice Composto de DST Os Estados, o Distrito Federal e os municpios qualificados na Poltica de Incentivo devero preencher as planilhas dos indicadores e o ndice composto de DST e encaminh-los ao PNDST/ Aids/SVS/MS at 30 dias aps a periodicidade definida para cada indicador. 3. Acompanhamento da Evoluo da Execuo dos Recursos Financeiros A evoluo da execuo dos recursos financeiros ser verificada por meio de dois instrumentos: 3.1. Planilha de demonstrativo financeiro: As Secretarias de Sade dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios devem encaminhar planilha de demonstrativo financeiro para o PNDST/Aids/SVS/MS, a cada seis meses. Esse demonstrativo dever conter as seguintes informaes: - nome do Estado/municpio e da UF; - data da elaborao do demonstrativo; - valor de recursos prprios aplicados; - valor empenhado e no pago com recursos do incentivo; - valor pago com recursos do incentivo e; - valor do recurso do incentivo repassado para a Organizao da Sociedade Civil (OSC) (para as Secretarias de Sade dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios indicados para receber o recurso

158 destinado s OSC, pela respectiva Comisso Intergestores Bipartite CIB). No caso do preenchimento do instrumento on-line, o nome do Estado/municpio e a data de elaborao do demonstrativo sero preenchidos automaticamente pelo sistema informatizado. 3.2. Espelho da conta bancria: O Fundo Nacional de Sade (FNS) dever encaminhar SVS, que por sua vez o encaminhar ao PN-DST/Aids/SVS/MS, espelho da conta bancria dos Estados/municpios qualificados. Caso seja verificado que o Estado/municpio ficou seis meses sem movimentar a conta e no exista nenhuma justificativa explicitada na planilha de demonstrativo financeiro ou no acompanhamento das metas, o PN-DST/Aids/SVS/MS enviar carta de solicitao de justificativa para o respectivo gestor de sade, cuja resposta no dever ultrapassar 15 dias da data de recebimento. Caso o PNDST/ Aids/SVS/MS no receba justificativa aps a data limite, ser utilizada somente a informao recebida do FNS para tomar a deciso sobre o bloqueio do recurso. 4. Acompanhamento do Estabelecimento de Parceria com Organizao(es) da Sociedade Civil (OSC): Os Estados, o Distrito Federal e os municpios indicados para receber o recurso destinado s OSC, pela respectiva CIB, devem encaminhar quadrimestralmente para o PN-DST/Aids/SVS/MS planilha que demonstre a situao das parcerias com as OSC. Nos casos onde houver parcerias estabelecidas, essa planilha dever conter, basicamente, as seguintes informaes: nome da OSC, CNPJ, ttulo do projeto, populao abrangida, valor do projeto, perodo de vigncia e um texto contendo a anlise da execuo no quadrimestre. Caso o Estado, o Distrito Federal ou o municpio no tenha formalizado nenhuma parceria com OSC at o quadrimestre em questo, essa planilha dever conter a anlise da situao de execuo da parceria com as OSC, explicitando a situao atual do processo. Se o gestor estadual/municipal de sade no encaminhar a planilha at 30 dias aps a periodicidade definida, o PN-DST/AIDS/SVS/MS encaminhar carta de solicitao de justificativa para o respectivo gestor. Nos casos onde se verificar o no-atendimento ao solicitado no item 6 dessa norma, os recursos destinados ao financiamento de aes desenvolvidas por OSC, no utilizados, oramentria e/ou financeiramente, para este fim especfico, devero ser devolvidos ao Ministrio da Sade, por meio de cdigo especfico orientado pelo Fundo Nacional de Sade (FNS). 5. Acompanhamento do Cumprimento das Pactuaes para a disponibilizao de insumos estratgicos realizadas em CIB: 5.1. Medicamentos para o tratamento de Infeces Oportunistas (I.O.) relacionadas Aids: As Comisses Intergestores Bipartites devem encaminhar ao PNDST/AIDS-SVS/MS, a cada seis meses, um relatrio qualitativo, elaborado pelas SES e o DF, contendo uma anlise da situao da disponibilizao dos medicamentos para tratamento de I.O. no seu territrio, informando se a SES e o conjunto de SMS de seus municpios esto cumprindo o estabelecido na pactuao realizada na respectiva CIB como requisito ao processo de qualificao ao Incentivo no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST, destacando principais problemas e possveis solues. Esse relatrio

159 dever conter uma anlise global de situao do percentual da disponibilizao da relao de medicamentos, bem como, quando for o caso, explicitar eventuais problemas de abastecimento da rede verificados para um ou mais medicamentos especficos. As Secretarias Municipais de Sade (SMS), devero fornecer s Secretarias Estaduais de Sade (SES) as informaes necessrias para elaborao do relatrio qualitativo. Caso seja relatado que o Estado, o Distrito Federal ou o municpio(s) no esteja(m) cumprindo a pactuao, total ou parcialmente, o PNDST/Aids/SVS/MS realizar superviso local e, nos casos onde se comprovar o no-cumprimento, recomendar CIB o estabelecimento de Termo de Compromisso com o respectivo gestor para a superao conjunta do(s) problema(s) determinante(s). Quando do estabelecimento do Termo de Compromisso, a CIB dever encaminhar cpia desse ao PN-DST/Aids/SVS/MS. Se o relatrio citado no for enviado ao PNDST/Aids/SVS/MS at 30(trinta) dias aps a periodicidade definida para seu envio, o PNDST/Aids/SVS/MS encaminhar carta de solicitao de justificativa respectiva CIB ou ao Secretrio de Sade do Distrito Federal, que ter um perodo mximo de 15 dias, a contar da data do recebimento da solicitao, para resposta ou envio do relatrio em questo. Se, ainda assim, a justificativa ou o envio do relatrio no ocorrer, a questo ser encaminhada CIT para resoluo. 5.2. Medicamentos para o tratamento de Doenas Sexualmente Transmissveis (DST): As Comisses Intergestores Bipartites devem encaminhar, a cada seis meses, um relatrio qualitativo, elaborado pelas SES e o DF, contendo uma anlise da situao da disponibilizao dos medicamentos para tratamento de DST no seu territrio, informando se a SES e o conjunto de SMS de seus municpios esto cumprindo o estabelecido na pactuao realizada na respectiva CIB como requisito ao processo de qualificao ao Incentivo no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST, destacando principais problemas e possveis solues. Esse relatrio dever conter uma anlise global de situao do percentual de disponibilizao da relao de medicamentos, bem como, quando for o caso, explicitar eventuais problemas de abastecimento da rede verificados para um ou mais medicamentos especficos. As Secretarias Municipais de Sade (SMS), devero fornecer s Secretarias Estaduais de Sade (SES) as informaes necessrias para elaborao do relatrio qualitativo. Caso seja relatado que o Estado, o Distrito Federal ou o municpio(s) no esteja(m) cumprindo a pactuao, total ou parcialmente, o PNDST/Aids/SVS/MS realizar superviso local e, nos casos onde se comprovar o no-cumprimento, recomendar CIB o estabelecimento de Termo de Compromisso com o respectivo gestor para a superao conjunta do(s) problema(s) determinante(s). Quando do estabelecimento do Termo de Compromisso, a CIB dever encaminhar cpia desse ao PN-DST/Aids/SVS/MS. Se o relatrio citado no for enviado ao PNDST/Aids/SVS/MS at 30 (trinta) dias aps a periodicidade definida para seu envio, o PN-

160 DST/Aids/SVS/MS encaminhar carta de solicitao de justificativa respectiva CIB ou ao Secretrio de Sade do Distrito Federal, que ter um perodo mximo de 15 dias, a contar da data do recebimento da solicitao, para resposta ou envio do relatrio em questo. Se, ainda assim, a justificativa ou o envio do relatrio no ocorrer, a questo ser encaminhada CIT para resoluo. 5.3. Preservativos masculinos: Para o acompanhamento do cumprimento da pactuao de preservativos sero utilizadas as informaes do Sistema de Logstica e Monitoramento de Insumos de Preveno do Programa Nacional de DST e Aids, da Secretaria de Vigilncia em Sade, j em utilizao, com periodicidade mensal, pelas Secretarias de Sade dos Estados e do Distrito Federal que, para tanto, passa a ser de preenchimento obrigatrio. 6. Disposies Finais: Das Justificativas e Penalidades: Em todas as circunstncias citadas nos itens 1, 2, 3.1., 4 e 5.3. dessa norma, 30 (trinta) dias aps a periodicidade definida para o envio dos respectivos instrumentos devidamente preenchidos, o PN-DST/Aids/SVS/MS encaminhar carta de solicitao de justificativa ao respectivo gestor, que ter um perodo mximo de 15 dias, a contar da data do recebimento da solicitao, para resposta ou preenchimento do instrumento em questo. Se, ainda assim, a justificativa ou o preenchimento do instrumento no ocorrer, o repasse de recursos do incentivo ser bloqueado at a regularizao da situao pelo respectivo gestor de sade. Caso os recursos do incentivo fiquem bloqueados por 3 meses consecutivos, devido noregularizao por parte do gestor, o Estado, o Distrito Federal ou o municpio ser desqualificado do Incentivo no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST. Entendesse por bloqueio a interrupo do repasse da(s) parcela(s) do incentivo, em carter temporrio, determinado por uma situao especfica, em que, regularizada a situao determinante, o respectivo gestor de sade far jus ao recebimento dos recursos retroativos ao perodo em que ficou bloqueado. Dos Instrumentos: Os instrumentos que compem o sistema de monitoramento do Incentivo no mbito do Programa Nacional de HIV/Aids e outras DST, descritos nos itens 1, 2, 3, 4 e 5 acima, bem como as orientaes para seu correto preenchimento e a periodicidade com que cada um deve ser enviado ao PN-DST/Aids/SVS/MS encontram-se disponveis na internet, no endereo: http://www.aids.gov.br/incentivo/monitoramento.htm. O preenchimento dever ser feito, preferencialmente, diretamente na internet. Os Estados e os municpios que no possuem acesso internet devem solicitar planilhas especficas ao PN-DST/Aids/SVS/MS e encaminh-las devidamente preenchidas nos prazos estabelecidos. Todas as informaes preenchidas pelos gestores estaduais e municipais e a informao recebida do Fundo Nacional de Sade sero disponibilizadas na internet, na pgina do PNDST/Aids/SVS/MS: www.aids.gov.br/incentivo, no link Monitoramento.

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