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El dficit democrtico de la globalizacin

Joseph S. Nye, Jr. De Foreign Affairs En Espaol, Otoo-Invierno 2001 http://www.foreignaffairs-esp.org/20010901faenespcomment5644p20/joseph-s-nye-jr/el-deficit-democratico-de-la-globalizacion.html


Resumen: De Seattle a Quebec, los opositores de la globalizacin se quejan de que las instituciones internacionales son ilegtimas por no ser democrticas. Para luchar contra esta idea, es necesario que las organizaciones globales acten con mayor transparencia, asuman ms cabalmente su responsabilidad y piensen ms en las normas para la gobernabilidad mundial.

Joseph S. Nye, Jr., es decano de la Kennedy School of Government de Harvard University. Este artculo toma elementos del discurso que pronunci en marzo de 2001 ante la Comisin Trilateral en Londres y del libro de reciente aparicin Governance in a Globalizing World, trabajo conjunto con Robert O. Keohane. Material original de Foreign Affairs, Volumen 80, Nmero 4 Seattle, Washington, D.C., Praga, Quebec. Las organizaciones econmicas internacionales tienen dificultades cada vez mayores para reunirse sin atraer multitudes de manifestantes opositores de la globalizacin. Quienes protestan componen un grupo bien diverso, procedente principalmente de pases ricos, y como coalicin no siempre tienen coherencia interna. Entre ellos existen sindicalistas preocupados por la prdida de empleos y estudiantes que quieren ayudar al mundo subdesarrollado a obtenerlos, ambientalistas alarmados por la degradacin ecolgica y anarquistas opuestos a todas las formas de reglamentacin internacional. Algunos afirman representar a pases pobres, pero al mismo tiempo defienden el proteccionismo agrcola de los pases ricos. Unos rechazan el capitalismo corporativo, mientras otros aceptan los beneficios de los mercados internacionales pero les preocupa que la globalizacin destruya la democracia. De entre todas las quejas, la ltima preocupacin resulta clave: organizadores de las protestas como Lori Wallach atribuyeron la mitad del xito de la coalicin de Seattle a "la idea de que el dficit democrtico de la economa global no es ni necesario ni aceptable". Por lo tanto, encontrar alguna forma de tratar este tangible dficit democrtico debera ser una prioridad para quienes impulsan la globalizacin.

EL MUNDO ES UN PAUELO La globalizacin definida como redes de interdependencia tendidas entre diversos puntos del mundo no es nueva. Ni tampoco es exclusivamente econmica. Es cierto que los mercados se extendieron y enlazaron pueblos, pero la interdependencia ambiental, militar, social y poltica tambin aument. Si la actual reaccin contra la globalizacin produjera una andanada de polticas proteccionistas, podra retrasar e incluso revertir la integracin econmica mundial, como ya ocurri en el pasado, aun cuando el calentamiento global o la difusin del virus del sida continuaran avanzando a ritmo acelerado. Resultara irnico que las protestas actuales limitaran los aspectos positivos de la globalizacin y mantuvieran intactas sus dimensiones negativas. Los mercados tienen efectos desiguales, y la desigualdad que producen puede tener consecuencias polticas poderosas. Pero el lugar comn segn el cual los mercados siempre hacen ms ricos a los ricos y a los pobres, ms pobres, sencillamente, no es cierto. La globalizacin, por ejemplo, mejor la suerte de cientos de millones de pobres en todo el mundo. La pobreza puede reducirse incluso si aumenta la desigualdad, y hay casos en que la desigualdad puede disminuir. La disparidad econmica entre Corea del Sur y los pases industrializados, por ejemplo, disminuy en parte gracias a los mercados mundiales. Y ningn pas pobre se hizo rico jams por aislarse de los mercados mundiales; pero en cambio Corea del Norte y Myanmar se empobrecieron al elegir ese camino. En resumen, la globalizacin econmica podra ser una condicin necesaria, aunque no suficiente, para combatir la pobreza. Las complejidades de la globalizacin levantaron voces que piden respuestas institucionales globales. Aunque un gobierno mundial jerrquico no es factible ni deseable, ya existen muchas formas de gobierno global y mtodos para administrar asuntos comunes, y es posible desarrollarlos an ms. Cientos de organizaciones regulan hoy las dimensiones mundiales del comercio, las telecomunicaciones, la aviacin civil, la salud, el ambiente, la meteorologa y muchos otros asuntos. Los globalifbicos se quejan de que las instituciones internacionales son ilegtimas por no ser democrticas. Pero las actuales instituciones mundiales son ms bien dbiles y difcilmente pueden considerarse una amenaza. Incluso la tan vilipendiada Organizacin Mundial del Comercio (OMC) tiene un

presupuesto exiguo y poco personal. Adems, a diferencia de las autodenominadas "organizaciones no gubernamentales" (ONG), las instituciones internacionales suelen responder a gobiernos nacionales y, por lo tanto, pueden alegar cierta legitimidad democrtica real, aunque sea indirecta. Las instituciones econmicas internacionales, por otro lado, se limitan a facilitar la cooperacin entre los pases miembro y obtienen alguna autoridad de la eficacia de estos ltimos. Aun as, en un mundo de poltica transnacional donde la democracia se ha vuelto la piedra de toque de la legitimidad, estos argumentos probablemente slo sirvan para defender a las organizaciones de carcter ms tcnico. Tal vez sea cierto que las instituciones internacionales son dbiles, pero sus normas y recursos pueden tener poderosos efectos. Adems, algunos de los planteamientos de quienes protestan resultan vlidos. No todos los estados que integran las organizaciones internacionales son democrticos. En muchos gobiernos se generan largas escalas de delegacin de tareas que, combinadas con la falta de transparencia, a menudo debilitan la capacidad de rendicin de cuentas. Y aunque las organizaciones pueden ser intermediarias de los estados, en general representan slo partes de ellos. As, los ministros de comercio asisten a las reuniones de la OMC, los de finanzas a las del Fondo Monetario Internacional (FMI) y los directores de los bancos centrales se renen en el Banco Internacional de Pagos de Basilea. Para quienes estn fuera de ellas, aunque sean parte del gobierno de que dependen, estas instituciones pueden parecer clubes cerrados y de informacin reservada. Aumentar la legitimidad que se percibe de la gobernabilidad internacional es, por lo tanto, un objetivo de importancia, y requiere tres cosas: mayor claridad en materia de democracia, comprensin ms rica de la rendicin de cuentas y disposicin a experimentar. NOSOTROS, EL PUEBLO La democracia exige que gobiernen funcionarios responsables y susceptibles de ser destituidos por la mayora de la gente de una determinada jurisdiccin, adems de que se protejan a los derechos individuales y de las minoras. Pero quin es "el pueblo" en un mundo donde la identidad poltica en el nivel global es tan dbil? "Un pas, un voto" no es una frmula democrtica, pues un ciudadano de las Islas Maldivas tendra mil veces ms poder de votacin que un ciudadano chino. Por su parte, tratar el mundo como una asamblea global nica donde gobierne la mayora significara que los ms de 2,000 millones de chinos e indios casi siempre saldran ganando. (Irnicamente, un

mundo semejante sera una pesadilla para las ONG globalifbicas que procuran normas ambientales y laborales internacionales, ya que dichas medidas cuentan con escaso apoyo de funcionarios indios o chinos.) En un sistema democrtico, las minoras aceptan la voluntad de la mayora cuando sienten que participan con plenitud de derechos en la comunidad ms amplia. Hay pocos indicios, sin embargo, de que hoy exista globalmente un sentido de comunidad tan fuerte o de que pueda crerselo en breve. Y esa inexistencia hace que extender los procedimientos de votacin nacionales al nivel mundial tenga poco sentido prctico o normativo. Un Parlamento Europeo ms fuerte podra reducir el "dficit democrtico" dentro de una unin de pases europeos relativamente homogneos, pero es dudoso que una institucin tal tuviera sentido para el mundo entero. "El Parlamento del hombre" tal como lo retrat Lord Tennyson pertenece a la gran poesa de la poca victoriana, pero no resiste el anlisis poltico contemporneo. La democracia, por otro lado, hoy existe nicamente en algunas naciones bien organizadas, y es probable que esa condicin cambie slo con gran lentitud. De todos modos, los gobiernos pueden hacer muchas cosas para responder a las preocupaciones sobre el dficit democrtico global. Primero, pueden proyectar instituciones internacionales que resguarden todo lo posible el espacio para el funcionamiento de los procesos polticos nacionales. Los procedimientos de resolucin de controversias de la OMC, por ejemplo, pueden tener injerencia en las soberanas nacionales, pero un pas puede rechazar un fallo si paga una compensacin cuidadosamente limitada a los socios comerciales perjudicados por sus acciones. Y si un pas se retira de los acuerdos comerciales de la OMC, el procedimiento de resolucin vigente pone lmites a la violenta espiral descendente de represalias mutuas que tanto devast la economa mundial en los aos treinta. En cierto sentido, el procedimiento funciona como el sistema elctrico de una casa: es preferible que se fundan los fusibles a que la casa se queme. El peligro de la OMC, por lo tanto, no es que impida a los estados miembro elegir sus opciones polticas nacionales, sino que stos se vean tentados a litigar ms disputas de las necesarias en lugar de resolverlas por la va ms flexible de la negociacin poltica. VNCULOS MS CLAROS Una mejor rendicin de cuentas puede y debera empezar por casa. Si el pueblo considera que las reuniones de la OMC no contemplan de manera

adecuada los estndares ambientales, puede presionar a sus gobiernos para que incluyan ministros o funcionarios de medio ambiente en sus delegaciones a la OMC. Las legislaturas pueden celebrar audiencias antes o despus de las reuniones, e incluso los mismos legisladores pueden convertirse en delegados nacionales ante diversas organizaciones. Los gobiernos tambin deberan dejar en claro que los modos de garantizar la rendicin de cuentas democrtica pueden ser bastante indirectos. Incluso en democracias que funcionan adecuadamente, la observancia de la rendicin de cuentas suele estar garantizada por medios distintos de la votacin. En Estados Unidos, por ejemplo, la Corte Suprema y el Consejo de la Reserva Federal responden indirectamente a elecciones a travs de una larga cadena de delegacin, y los jueces y banqueros oficiales tambin deben rendir cuentas mediante normas y estndares profesionales. No hay razones para que la rendicin de cuentas indirecta sea incompatible con la democracia ni para considerar que instituciones internacionales como el FMI y el Banco Mundial deban someterse a estndares superiores a los de las instituciones nacionales. Tambin resulta esencial una mayor transparencia. Adems de la votacin, en las democracias el pueblo cuenta con otros medios para discutir los temas, desde cartas y encuestas hasta manifestaciones pblicas. Los grupos de inters y la libertad de prensa tienen un papel importante cuando se trata de crear transparencia en la poltica democrtica interna, y pueden hacerlo tambin en el nivel internacional. Las ONG se seleccionan a s mismas, no son elegidas democrticamente, pero a pesar de ello tambin pueden desempear un papel positivo en el aumento de la transparencia. Merecen tener voz, pero no voto. Para poder cumplir este papel, necesitan recibir informacin de las instituciones internacionales y mantener el dilogo con ellas. En algunos casos, como procedimientos judiciales o intervenciones en el mercado, es poco realista pretender contar con informacin de antemano, pero las actas y justificaciones de decisiones pueden exponerse a la luz pblica con posterioridad para su comentario y crtica, como hacen la Reserva Federal y la Corte Suprema en la poltica nacional. El mismo estndar de transparencia debe aplicarse a las propias ONG, tal vez con la asistencia de otras organizaciones del mismo tipo como Transparencia Internacional. El sector privado tambin puede contribuir a la rendicin de cuentas. Las sociedades y las normas privadas (como las establecidas por la industria qumica internacional a raz del desastre de Bhopal) pueden prevenir una carrera descendente en materia de estndares. En las industrias del juguete y la

indumentaria, la prctica de "sealar y avergonzar" permiti que los consumidores forzaran a las empresas transnacionales a responder por sus actos. Y aunque el poder de voto en el mercado no sea igual para toda la gente, el periodo que sigui a la crisis financiera asitica bien pudo haber hecho ms que todos los acuerdos oficiales por aumentar la transparencia de gobiernos corruptos. La apertura de los mercados puede ayudar a disminuir el poder no democrtico de los monopolios locales y a reducir el poder de las burocracias gubernamentales afianzadas e insensibles, sobre todo en pases donde el parlamento es dbil. Adems, los esfuerzos de los inversionistas por aumentar la transparencia y la previsibilidad jurdica pueden extenderse a las instituciones polticas. LOS NUEVOS DEMCRATAS En lugar de slo rechazar los argumentos mal expresados de quienes protestan, los proponentes de las instituciones internacionales deberan experimentar nuevas formas de mejorar la rendicin de cuentas. La transparencia resulta esencial, y las organizaciones internacionales pueden ampliar el acceso a sus deliberaciones, incluso despus de producidas. Las ONG podran ser recibidas en calidad de observadores (cosa que ha hecho el Banco Mundial), o podra permitrseles presentar documentos como "amigos del tribunal" en casos de resolucin de controversias de la OMC. En algunos casos, como en el de la Internet Corporation for Assigned Names and Numbers [Corporacin Internet para Nombres y Nmeros Asignados], constituida como institucin no lucrativa segn las leyes del estado de California, los experimentos de votacin directa para miembros del consejo pueden haber resultado fructferos, aunque el peligro de que el consejo sea copado por grupos de inters bien organizados sigue siendo un problema. Las organizaciones de redes hbridas que combinan representantes gubernamentales, intergubernamentales y no gubernamentales, como la Comisin Mundial de Represas o el Convenio Global del secretario general de las Naciones Unidas Kofi Annan, son tambin caminos por explorar. Las asambleas de parlamentarios pueden tambin asociarse con algunas organizaciones para celebrar audiencias y recibir informacin, aunque no para votar. Al final, no hay una sola respuesta a la pregunta de cmo conciliar las instituciones globales necesarias con la garanta de rendicin de cuentas democrtica. La legitimidad de las organizaciones altamente tecnificadas bien puede derivarse slo de su eficacia, pero cuanto ms se ocupe una institucin

de los valores ms esenciales, ms importante resultar su legitimidad democrtica. Un pueblo preocupado por la democracia tendr que pensar ms en las normas y procedimientos necesarios para la gobernabilidad de la globalizacin. Negar el problema o rendirse a los demagogos callejeros no servir para nada.