FINANAS PBLICAS INTRODUO: O que so Finanas Pb i!

as" Essa questo pode parecer meio despropositada ou mesmo pretensiosa, tal a freqncia com que os temas relacionados ao Setor Pblico so tratados no debate econmico cotidiano no Brasil. Afinal, recorrente a referncia !e"tensa# participa$o estatal na %ida econmica &o que con%encionalmente locali'ado por outro r(tulo, a !estati'a$o#), ou o *enerali'ado questionamento de uma das mais rele%antes manifesta$+es da ati%idade *o%ernamental na sociedade, sua capacidade de estabelecer a pol-tica econmica. .ambm nos damos conta do Setor Pblico em ocorrncias mais setoriais. Enfim, nos damos conta de que os problemas econmicos do Setor Pblico so uma parte do dia/a/dia da nossa sociedade e os recon0ecemos com *rande familiaridade. .oda%ia, do ponto de %ista da Economia, o campo anal-tico do Setor Pblico subespecificado e, ao lon*o do tempo, passou a e"ibir srias deforma$+es que, s( mais recentemente &e, portanto, com atraso), %m sendo corri*idas. Esta uma constata$o parado"al, de %e' que seria de esperar que o desen%ol%imento cient-fico camin0asse com i*ual %i*or e dire$o que a comple"idade das sociedades do mundo real. Possi%elmente, uma ra'o para esse descompasso est1 no ape*o da Economia 2 e dos economistas 2 aos processos de mercado. Este no o lu*ar apropriado para inquirir as ra'+es desse ape*o, porm certo que isso acabou por *erar uma conseqncia metodol(*ica que, 0o3e, amplamente recon0ecida como perniciosa para o desen%ol%imento da Economia do Setor Pblico, que a opera$o dos sistemas pol-ticos pode ser apro"imada no campo anal-tico pelo mesmo 4n*ulo sob o qual so tratados os sistemas econmicos. 5m subproduto dessa percep$o a resistncia em aceitar que a moti%a$o econmica do comportamento pol-tico decorre de ra'+es intr-nsecas ao pr(prio sistema pol-tico, e no de ra'+es refle"as do funcionamento do mercado. Essa Economia do Setor Pblico !representa uma tentati%a de fec0ar a an1lise dos sistemas de intera$o social. 6esse aspecto, ela pode ser comparada e contrastada com o familiar sistema aberto analisado na teoria econmica tradicional, sendo este ltimo uma teoria altamente desen%ol%ida da intera$o de mercado. 7ontudo, alm dos limites do comportamento de mercado, a an1lise dei"ada aberta. &...) 8s indi%-duos se comportam em intera$+es de mercado, em intera$+es pol-tico/*o%ernamentais e em outros arran3os. 8 fec0amento do sistema comportamental, como eu estou utili'ando o termo, si*nifica apenas que a an1lise de%e ser estendida s a$+es das pessoas em suas diferentes capacidades# 9Buc0anan &:;<=, p.::)>. 6esse sentido, percebe/se quo limitadas podem ser as tentati%as de desen%ol%er uma an1lise de ?o%erno de refle"+es indiretas sobre os processos de mercado. 7omo, por e"emplo, nas 0abituais elabora$+es sobre as !fal0as# de mercado. @e fato, tem sido sombra da !anatomia das fal0as de mercado# que boa parte do racioc-nio te(rico sobre o Setor Pblico foi sendo tradicionalmente constru-do. 6o plano normati%o, isso tem

pro%ocado o que se costuma c0amar !efeito *an*orra#, a toda fal0a de mercado corresponde uma %irtude *o%ernamental, e %ice/%ersa. Porm essa %iso de que necess1rio !diferenciar as opera$+es pr(prias de ?o%erno, daquelas pr(prias de a*entes pri%ados# 9@oAns &:;B<, p. :CB)> encontra ilustres patrocinadores, em pocas mais recuadas. Assim, por e"emplo, D. EicFsell tem sido amplamente creditada uma tentati%a de an1lise pioneira na intera$o pol-tico/econmica. G*ualmente, tratadistas italianos das finan$as pblicas &%. *., @e Hiti de Iarco, Pu%iani), tambm na se*unda metade do sculo passado, podem ser considerados pioneiros na considera$o do !fator pol-tico# na teoria fiscal 9o leitor muito apreciar1 a leitura de A Tradio Italiana na Teoria Fiscal, em 9Buc0anan &:;JK)>. @esse modo, a Economia do Setor Pblico, sem dispensar analo*ias com a Economia de mercado, incorpora e"plicitamente o papel desempen0ado pelos processos pol-ticos no comportamento dos indi%-duos na sociedade. 6o apenas os papis desempen0ados pelos tradicionais a*entes de deciso do modelo econmico se ampliam &como no caso dos indi%-duos que so simultaneamente consumidores e eleitores), mas tambm criam/ se no%os a*entes de deciso, o pol-tico, o burocrata, o membro do *rupo de interesse, entre outros. Linalmente, se*undo M. Ius*ra%e, um dos te(ricos mais con0ecidos da matria, !Linan$as Pblicas a terminolo*ia que tem sido tradicionalmente aplicada ao con3unto de problemas da pol-tica econmica que en%ol%em o uso de medidas de tributa$o e de dispndios pblicos#. Esta e"presso no muito adequada, 31 que os problemas b1sicos no so financeiros, mas tratam do uso dos recursos econmicos, da distribui$o da renda e do n-%el de empre*o. Ainda que a pol-tica or$ament1ria se3a uma parcela importante deste tema to amplo, dificilmente ela poderia rei%indicar uma participa$o e"clusi%a. #$ OS PRINC%PIOS T&'RICOS DA TRIBUTAO Iesmo antes de Adam Smit0, economistas e fil(sofos sociais preocupa%am/se com a eqidade fiscal. Seus pensamentos *eraram duas teorias b1sicas, a dos !benef-cios recebidos# e a da !capacidade de pa*amento#. A teoria dos benef-cios foi a primeira a ser desen%ol%ida e utili'ada e"tensi%amente. 7om o ad%ento do mar*inalismo 2 especifi/ camente a utilidade mar*inal aplicada na determina$o do %alor e pre$o 2 o princ-pio da capacidade de pa*amento e%oluiu considera%elmente. Boa parcela do ne"o desses princ-pios de%ida ao pr(prio Adam Smit0 que, em !A Mique'a das 6a$+es# &:<<J), estabeleceu que !os cidados de qualquer Estado de%em contribuir para o suporte do ?o%erno, tanto quanto poss-%el, na propor$o de sua capacidade, ou se3a, da renda que usufruem sob a prote$o do Estado#. Essa passa*em reflete os dois pensamentos 0ist(ricos a respeito da eqidade tribut1ria. Smit0, primeiramente, afirma que os cidados de%em pa*ar de acordo com sua capacidade, esta proposi$o desen%ol%ida no princ-pio da !capacidade de pa*amento#. A se*unda proposi$o 2 !na propor$o da renda que usufruem sob a prote$o do Estado#2 implica que os cidados de%em ser tributados com base nos benef-cios que deri%am das a$+es *o%ernamentais. Essa a essncia do princ-pio tribut1rio do !benef-cio#.

Smit0 recon0eceu, tambm, o princ-pio da pro*ressi%idade na tributa$o. 6a mesma obra, estipula que !no irra'o1%el que os ricos de%am contribuir para a despesa pblica, no apenas na propor$o de suas rendas, mas em al*o mais do que essa propor$o#. Esses trs princ-pios 2 benef-cio, capacidade e pro*ressi%idade 2 fornecem as bases para as discuss+es correntes da eqidade fiscal. #$#$ O PRINC%PIO DO B&N&F%CIO

Sob esse princ-pio, os impostos so %istos com pre$os que os cidados pa*am pelas mercadorias e ser%i$os que adquirem atra%s de seus *o%ernos, presumi%elmente cobrados de acordo com os benef-cios indi%iduais direta e indiretamente recebidos. Hincula a des%anta*em do tributo %anta*em do *asto pblico. 8 tributo que mel0or espel0a esse princ-pio a 7ontribui$o de Iel0oria, na qual o cidado contribui em fun$o do benef-cio que obte%e na %alori'a$o de seu im(%el decorrente de obra pblica. Esse enfoque admite, modernamente, al*umas interpreta$+es. Ser1 til discuti/las. a) Benefcios Totais A primeira delas estabelece que os impostos a pa*ar de%em equi%aler aos benef-cios totais que o indi%-duo recebe dos *astos pblicos. Essa interpreta$o claramente errnea. N e%idente que os benef-cios totais dos ser%i$os pblicos so sempre maiores que os custos desses ser%i$os, da mesma forma que o %alor total de um produto de mercado sempre superior ao seu custo total. 6e*ar isso ne*ar a possibilidade da cria$o de %alor. Se o %alor do produto final fosse sempre equi%alente ao %alor de seus insumos, no 0a%eria como criar %alor l-quido. O1 um e"cedente de %alor no bem pblico, como 01 no bem pri%ado. O1 um !e"cedente do contribuinte#, como 01 um !e"cedente do consumidor#. b) Benefcios Proporcionais 5ma se*unda interpreta$o do princ-pio estipula que a car*a tribut1ria de%e ser distribu-da proporcionalmente ao benef-cio total recebido. Messalta que a contribui$o no precisa ser i*ual aos benef-cios totais recebidos, mas apenas proporcional a eles. Gsso si*nifica que o !e"cedente do contribuinte# de%e ser distribu-do de forma equi%alente s di%ersas contribui$+es. c) Benefcios Marginais A terceira interpreta$o mais adequada do ponto de %ista anal-tico. Estabelece que os impostos de%em ser distribu-dos com base nos benef-cios mar*inais ou incrementos recebidos. 7olocado dessa forma, o critrio do benef-cio torna/se an1lo*o ao critrio do pre$o na economia. 6os mercados, o pre$o sempre equi%alente utilidade mar*inal do bem. 8 tributo a ser pa*o de%e equi%aler a%alia$o feita pelo cidado da utilidade mar*inal do ser%i$o pblico a ele prestado. A receita assim *erada forneceria uma medida da utilidade do ser%i$o pblico e *raduaria sua oferta. d) Operacionalizao do Princpio do Benefcio Ainda que defens1%el do ponto de %ista l(*ico, no e"istem critrios precisos e meios pr1ticos que permitam operacionali'ar o princ-pio do benef-cio. O1 uma limita$o

insuper1%el para sua medi$o, a produ$o pblica no su3eita lei do pre$o. 8 bem pblico encontra/se dispon-%el como um todo. Puando um produto li%remente acessado e indi%is-%el, como nos ser%i$os de 3usti$a, se*uran$a, defesa, despolui$o e mel0oria da sade pblica, no e"istem formas poss-%eis para a determina$o das quantidades consumidas e respecti%os -ndices de utilidade desfrutada. 7aso isso fosse poss-%el, o dilema seria outro, cidados com i*uais montantes de consumo pa*ariam i*uais %alores de impostos, da mesma forma que para o mesmo nmero de cartas postadas pa*am a mesma tarifa. Gndependentemente de sua condi$o social, todos teriam de pa*ar idnticas mensalidades pela escola prim1ria e secund1ria. 8 conflito com certos %alores sociais que esse e"emplo desperta imediato, o bem/estar si*nifica, em ltima inst4ncia, i*ualdade de oportunidades, o que, em sociedades de mercado, pressup+e al*uma apro"ima$o das rendas dispon-%eis. .oda a$o redistributi%a / tribut1ria e de *astos / seria automaticamente descartada. Seriam i*ualmente descartadas as pol-ticas de estabili'a$o da economia que, como ser1 oportunamente %isto, passa pela *era$o de super1%its or$ament1rios, ou se3a, arrecada$+es superiores aos *astos &contribui$+es superiores aos benef-cios) ou dficits or$ament1rios, ou se3a, *astos superiores s arrecada$+es &benef-cios superiores arrecada$o). Em resumo, a aplica$o do enfoque do benef-cio questo da tributa$o, ainda que teoricamente defens1%el, esbarra na impossibilidade de mensura$o dos benef-cios %ia pre$o, aliada ao aspecto de que sua e%entual aplica$o, ainda que pudesse tra'er benef-cios alocati%os, inibia a pr1tica das pol-ticas fiscais redistributi%as e estabili'adoras. #$($ O PRINC%PIO DA CAPACIDAD& D& PA)A*&NTO

8 princ-pio da !capacidade de pa*amento# parte da posi$o de que a aborda*em do !benef-cio# irrele%ante. Gndependentemente da utilidade dos ser%i$os pblicos para as pessoas, estas de%em contribuir na propor$o de sua capacidade para tal. 7omo essa capacidade medidaQ 6as modernas economias, os impostos so pa*os em din0eiro, em %e' de em espcie, o que torna a renda a medida usual da capacidade de pa*amento. Por esse critrio, quanto maior a renda do contribuinte, maior sua capacidade de pa*ar impostos. A- sur*e outra per*unta, qual renda de%e ser tomada para base de c1lculo / a renda bruta ou a renda subtra-da de certas despesas essenciais, a renda l-quidaQ A resposta adotada a da renda l-quida. As mar*ens de isen$o so compat-%eis com a proposi$o de que 01 um m-nimo e"i*ido pelas unidades familiares para sua subsistncia e reprodu$o e que os *astos reali'ados nesse n-%el no atestam capacidade de pa*amento. 5m se*undo indicador, que no a renda, pode ser utili'ado como medida de capacidade de pa*amento. .rata/se da rique'a. Entende/se que um propriet1rio de substancial con3unto de ati%os est1, de al*uma forma, mais capacitado para pa*ar impostos do que os no/propriet1rios. 8s ati%os, porm, podem estar numa forma que no *ere renda, e a e"i*ncia da contribui$o fiscal pode implicar a necessidade de sua %enda. 7aso isso ocorra, a %alidade indicati%a da rique'a pode ser questionada. A aplica$o do imposto

pode criar dificuldades financeiras especialmente para os idosos, cu3os ati%os acumulados refletem mais a renda passada que a renda presente. 8s *astos de consumo de um indi%-duo ou unidade familiar constituem o terceiro indicati%o de capacidade de pa*amento. Sabendo/se que o consumo fun$o est1%el da renda &Menda R 7onsumo S Poupan$a), tem/se, no seu e"erc-cio, uma medida indireta do pr(prio n-%el da renda a ser considerado. N claro, tambm, que a poupan$a parte da cate*oria !rique'a#. 6a %erdade, qualquer que se3a o imposto e o nome dado a ele, ir1 ele incidir, necessariamente, sobre a renda, rique'a e consumo. #$+$ CAPACIDAD& D& PA)A*&NTO & &,-IDAD&

8 princ-pio de capacidade de pa*amento su*ere que os contribuintes de%em arcar com car*as fiscais que representem i*ual sacrif-cio de bem/estar, interpretado pelas perdas de satisfa$o no setor pri%ado. Esse ob3eti%o pode ser mais bem descrito pelas no$+es de eqidade 0ori'ontal e eqidade %ertical. A eqidade 0ori'ontal 2 um dos princ-pios ortodo"os da tributa$o 2 e"i*e que se d !i*ual tratamento para i*uais#. 8s contribuintes com a mesma capacidade de pa*amento de%em arcar com o mesmo nus fiscal. A ori*em e a aceita$o desse princ-pio, nas sociedades democr1ticas, no so dif-ceis de atender. Lluem da idia da i*ualdade dos indi%-duos perante a lei e da conseqente necessidade de pre%en$o contra procedimentos arbitr1rios do Poder Pblico em rela$o a indi%-duos particulares. A eqidade %ertical e"i*e que se3a dado !desi*ual tratamento para desi*uais#. 6ormalmente isto si*nifica que os cidados com maior renda de%am pa*ar mais impostos que os com menor renda. As no$+es de que a eqidade e"i*e i*ual sacrif-cio para todos e de que a i*ualdade de sacrif-cio e"i*e que se cobrem mais impostos dos ricos so distintas. A no$o do i*ual sacrif-cio decorre de um 3ul*amento tico, enquanto a idia de mais impostos para os ricos se ap(ia na cren$a de que a renda su3eita lei da utilidade mar*inal decrescente e que sua utilidade compar1%el entre pessoas. Essa cren$a *enerali'ada, mas / como 31 %imos / no pode ser pro%ada %erdadeira.