Utang Pemerintah dan Kesinambungan Fiskal

Sejarah dan Latar Belakang Utang Indonesia A. Utang Indonesia pada Masa Orde Lama. Pada masa Orde Lama, pinjaman luar negeri digunakan untuk membiayai proyek-proyek yang bersifat politis, bukan untuk pembangunan secara nyata. Pada masa pemerintahan orde lama, Indonesia telah menerima pinjaman luar negeri jangka pendek yang akhirnya menimbulkan kesulitan pembayaran kembali sehingga ditempuh upaya penyelesaian berupa penundaan kembali atau pengalihan bentuk pinjaman. Disamping penggunaan pinjaman luar negeri yang kurang terencana, perkembangan di bidang politik juga berperan menciptakan kondisi lemahnya pengawasan terhadap penggunaannya. Laju pertumbuhan ekonomi selama periode 1962-1966 di bawah 2 persen. Investasi di sektor produktif sangat kecil dan pembangunan proyek-proyek monumental yang tidak produktif semakin bertambah. Deficit anggaran belanja pemerintah yang dibiayai dengan pinjaman dari bank Indonesia melalui pencetakan uang telah memacu tingkat inflasi yang mencapai puncaknya sebesar 635 persen pada tahun 1966. Adanya kurs mata uang yang beragam (multiple) dan sistem devisa yang sangat ketat, menyebabkan cadangan devisa semakin langka dan timbulnya pasar gelap devisa yang nilainya sangat tinggi. Hal ini berakibat terjadinya pelarian modal ke luar negeri dan kegiatan spekulatif. B. Utang Indonesia pada Masa Orde Baru. Orde baru diawali dengan suatu keadaan yang sarat beban. Pada tahun 1966 merupakan permulaan tahuntahun dimana utang-utang pemerintah mulai jatuh tempo. Utang pemerintah tersebut relatif sangat tinggi dibandingkan dengan kemampuan membayar kembali pada waktu itu. Strategi terpenting yang diambil pada saat itu adalah melakukan proses stabilisasi perekonomian dan rehabilitasi berbagai prasarana yang menunjang kegiatan ekonomi. Salah satu program penting dari program normalisasi tersebut adalah normalisasi hubungan yang sempat merenggang dengan berbagai lembaga multilateral, terutama IMF dan Bank dunia. Kedua lembaga multilateral tersebut akhirnya membantu pemerintah indonesia dalam melakukan penjadwalan kembali utangutang yang terakumulasi pada periode sebelumnya. Selain melakukan penjadwalan kembali utang-utang pemerintah, melalui paris club dan perundingan bilateral, berbagai lembaga maju dan lembaga multilateral menyepakati terbentuknya suatu forum konsorsium negara/lembaga dnor yang kemudian disebut sebagai InterGovernmental Group for Indonesia (IGGI) yang pada awal tahun 1990-an digantikan dengan forum baru yang serupa yang disebut Consultative Group for Indonesia (CGI).

Dengan perkembangan dari Pelita I ke Pelita V yang dijalankan pada masa orde baru, perekonomian indonesia dapat dikatakan mengalami perkembangan yang luar biasa. Perkembangan yang sedemikian pada akhirnya menghasilkan suatu kemampuan pengumpulan penerimaan pemerintah yang besar, sehingga dapat membiayai berbagai kegiatan yang dilakukan, termasuk diantaranya pembayaran cicilan utang dan bunganya secara tepat waktu dalam suatu periode dua puluh lima tahun secara terus menerus. Oleh karena itu, periode tersebut mengambarkan bahwa utang luar negeri menjadi sumber pembiayaan pembangunan ekonomi yang penting walaupun tidak sedikit yang berpendapat bahwa jumlah pinjaman Indonesia sudah menimbulkan ketergantungan bagi Indonesia, sehingga kalau bisa agar diupayakan pengurangannya. Pada akhir Pelita V jumlah utang luar negeri Indonesia sudah mencapai jumlah lebih dari 50 miliar dolar. Posisi hutang Indonsia pada masa orde baru dapat digambarkan dengan tabel berikut:
Perkembangan Ekonomi Indonesia Pelita I Pelita V Posisi utang Pertumbuhan pemerintah akhir ekonomi rataPelita (juta$) rata Pelita I Pelita II Pelita III Pelita IV Pelita V 4.426 11.330 19.953 38.983 52.462 7,3% 7,2% 6,1% 5,2% 8,3% Inflasi Cadangan Devisa Akhir Pelita (juta$) 930 2.917 5,145 6.011 12.708 Ekspor Akhir Pelita (juta$) 2.957 11.020 18.689 19.509 36.607 Penerimaan Dalam Negeri (Rp Triliun) 1,0 4,3 14,4 23,0 52,8

14,3% 17,1% 13,2% 7,8% 8,2%

Perkembangan Utang Luar Negeri Pemerintah Strategi pembangunan dengan memanfaatkan pembiayaan utang pada akhirnya telah berhasil membangun basis yang kuat pada perekonomian untuk menciptakan kemampuan dalam melakukan pelunasan utang tersebut. Kemampuan negara dalam mengumpulkan penerimaan pajak serta kemampuan perekonomian dalam mendukung ekspor adalah dua hal penting yang dibutuhkan dalam memupuk kemampuan pemerintah untuk melakukan pelunasan kewajiban bunga dan cicilan utang luar negeri. Secara kronologis, perkembangan utang luar negeri Pemerintah Indonesia dalam juta dolar AS dapat diikuti dari tabel berikut ini.
Total Utang LN Pemerintah (juta dolar AS) 2.015 2.076 2.174 2.437 2.778 3.225 3.617 4.426 4.851 6.611

Tahun 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975

Tahun 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Total Utang LN Pemerintah (juta dolar AS) 11.330 11.775 12.994 13.945 16,767 19.953 21.589 25.321 31.251 38.417

Tahun 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Total Utang LN Pemerintah (juta dolar AS) 45.100 45.725 48.769 52.462 58.616 59.588 55.303 53.865 67.315 75.720

1976 1977

8.295 9.654

1988 1989

38.983 39.577

2000

74.891

Berdasarkan gambaran keseluruhan tersebut dapat dilihat bahwa perkembangan utang luar negeri pemerintah memang mengalami fluktuasi meskipun trendnya tetap menunjukan peningkatan. Pada pertengahan dasawarsa 1990-an sebetulnya sudah tampak terjadinya penurunan utang pemerintah, yang sebagian disebabkan juga oleh perubahan nilai tukar mata uang. Namun demikian, trend penurunan ini akhirnya berbalik menjadi lonjakan tajam pada tahun 1998 dan 1999 karena terjadinya krisis di Indonesia maupun terjadinya perubahan kurs antara mata uang utama. Pada tahun 1998 kenaikan pinjaman tersebut sebesar 13,45 miliar dolar AS sedangkan pada tahun 1999 masih terjadi kenaikan lagi sebesar 8,4 miliar dolar AS. Namun demikian, tahun 2000 jumlah utang kembali mengalami sedikit penurunan. Perkembangan tersebut merupakan satu bahan renungan yang menarik mengenai strategi pembiayaan pembangunan dengan memanfaatkan utang luar negeri. Pinjaman IMF: Upaya Memperkuat Neraca Pembayaran Pinjaman IMF umumnya diberikan dalam balance of payment support, atau pinjaman yang dipergunakan untuk memperkuat cadangan devisa suatu negara. Pinjaman ini dimaksudkan agar tercipta kepercayaan yang lebih besar kepada kemampuan negara tersebut dalam menghadapi berbagai kewajiban pembayaran ke luar negeri, termasuk untuk impor, dengan memunculkan angka yang lebih baik pada cadangan devisa negara peminjamnya. Karena itu, tujuannya memang bukan untuk dipergunakan Pemerintah untuk menomboki defisit APBN. Dengan sifat yang sedemikian, pinjaman IMF tersebut masuk sebagai cadangan devisa Bank Indonesia, yang kemudian oleh Bank Indonesia akan ditanamkan kembali dalam berbagai bentuk penanaman valuta asing di luar negeri. Karena itu, dalam proses ini biaya yang harus ditanggung oleh Indonesia pada akhirnya harus ju ga diperhitungkan dengan penerimaan yang diperoleh oleh Bank Indonesia dari penanaman dana tersebut. Dengan sifat demikian, dimana pinjaman IMF tersebut pada akhirnya merupakan pinjaman yang diterima oleh Bank Indonesia, maka pembayaran kembalinya pun mestinya berada di luar APBN dan langsung masuk sebagai beban bank Indonesia (kecuali kalau ada kesepakatan lain antara BI dan Pemerintah). Oleh karena itu, tidak salah apabila ada pendapat yang mengatakan bahwa pinjaman IMF tersebut tidak termasuk dalam komponen keseluruhan pinjaman luar negeri Pemerintah. Suatu hal yang penting dari pinjaman IMF adalah fungsinya sebagai katalis bagi mengalirnya pinjaman dari sumber-sumber ofisial lainnya maupun dari pasar modal internaisional. Sebagaimana dimaklumi, pinjaman IMF tersebut umumnya diberikan bersamaan dengan suatu program reformasi yang dijanjikan oleh pemerintah negara penerima pinjaman. Program ini secara rinci termuat dalam suatu dokumen yang disebut Letter of Intent (LOI). Pinjaman IMF pada umumnya dicairkan jika LOI tersebut telah ditandatangani oleh pemerintah yang

bersangkutan, setelah isi dari programnya disepakati bersama antara Pemerintah dan IMF. Karena itu, pencairan pinjaman IMF berarti secara implisit program yang akan dijalankan oleh pemerintah telah memperoleh stempel dari IMF. Sifat sebagai katalis inilah yang pada akhirnya membuat beberapa negara tetap menginginkan kehadiran IMF meskipun pada akhirnya mereka tidak membutuhkan dana dari IMF itu sendiri. Pinjaman dari IMF kepada Indonesia pada saat ini diberikan dalam bentuk Extended Fund Facility (EFF). Fasilitas ini merupakan suatu bentuk pinjaman yang diberikan oleh IMF kepada negara anggota yang sedang melakukan program reformasi ekonomi yang bersifat struktural, sehingga memerlukan waktu yang lebih panjang untuk penyelesaiannya maupun jangka waktu untuk pelunasannya. Sebelumnya, pada saat terjadi krisis pada tahun 1997, bentuk pinjaman yang diberikan ke Indonesia berupa Stand-by Arangement (SBA). Fasilita ini diberikan kepada negara-negara yang sedang mengalami krisis neraca pembayaran sehingga diperkirakan jangka waktunya tidak terlalu lama. Indonesia juga pernah memperoleh pinjaman dari IMF dalam bentuk Compensatory Financing Facility (CFF) pada saat terjadi penurunan harga minyak di perte ngahan dasa warsa 1980-an. Pinjaman ini ditunjukan kepada negara-negara yang sedang mengalami kemrosotan ekspor karena terjadinya perubahan harga di pasar internasional. Ketiga pinjaman tersebut (EFF, SBA, dan CFF) merupakan suatu bentuk pinjaman yang reguler sehingga hanya dikenai tingkat bunga pinjaman umum (Rate of Charges). Sampai akhir tahun 2001, jumlah pinjaman IMF kepada Indonesia mencapai 10,9 miiliar dolar AS. Jumlah pinjaman IMF dalam dolar AS ini selalu berubah dari waktu ke waktu karena adanya perubahan nilai tukar mata uang. Seiring perkembangan waktu, saat ini utang kepada Dana Moneter Internasional (IMF) diklaim telah dipangkas habis pada masa pemerintahan presiden SBY. Pada tahun 2006, dua tahun setelah memimpin Indonesia, Presiden SBY berhasil melunasi seluruh utang kita sebesar 7.8 miliar dolar AS. C. Utang Indonesia pada Masa Krisis Kebijakan pinjaman luar negeri yang utama sejak terjadi krisis pertengahan tahun 1997 adalah upaya mengurangi jumlah pinjaman luar negeri (debt stock) dan beban pengembalian pinjaman luar negeri (debt

burden). Sementara itu, strategi yang dijalankan pemerintah untuk mengurangi debt burden adalah melalui
restrukturisasi pinjaman luar negeri pemerintah dan memfasilitasi penyelesaian pinjaman luar negeri sector swasta. Pada tanggal 9 Januari 1998 Presiden RI mengeluarkan Keppres No. 4 Tahun 1998 tentang Pembentukan Tim Penanggulangan Masalah Hutang-Hutang Perusahaan Swasta Indonesia yang tugas-tugasnya adalah: 1. 2. 3. Mengkoordinasikan dan membantu upaya penanganan penyelesaian utang swasta Indonesia termasuk cara restrukturisasi atau reorganisasi perusahaan; Mengkoordinasikan badan atau lembaga yang menangani penyelesaian utang perusahaan swasta Indonesia; Mengajukan pertimbangan kepada Presiden mengenai kebijakan yang perlu ditempuh pemerintah dalam menangani masalah tersebut di atas.

Lembaga Penyelesaian Pinjaman Perusahaan Swasta (LPHS) Lembaga ini dibentuk dengan menunjuk Keppres No. 17/1998 tentang Dewan Pemantapan Ketahanan Ekonomi dan Keuangan dan Keppres No. 4/1998 tentang Tim Penyelesaian Pinjaman Luar Negeri Perusahaan Swasta Indonesia. Lembaga ini berfungsi untuk mengkoordinasikan penanganan pinjaman-pinjaman perusahaan swasta serta membantu penyelesaian perselisihan antara debitur dan kreditur. Indonesian Debt Restructuring Agency (INDRA) INDRA adalah lembaga yang dibentuk oleh pemerintah dengan Keppres No. 95/1998 yang disempurnakan dengan Keppres Bo. 31/1999. Lembaga ini adalah lembaga non-profit yang terpisah dari Bank Indonesia namun beroperasi di bawah pengawasan Bank Indonesia. Program INDRA bertujuan untuk memberikan ruang gerak yang lebih leluasa bagi para debitur dalam mengembalikan pinjaman luar negerinya, terutama dalam bentuk rescheduling dengan jangka waktu menjadi minimal 8 tahun dengan masa tenggang (grace period) minimal 3 tahun.

Strategi Pengelolaan Utang Pemerintah Indonesia

A. Tujuan Pengelolaan Utang Tujuan umum pengelolaan utang negara dapat dibagi per periode waktu yaitu: 1. Tujuan jangka panjang a. b. 2. Mengamankan kebutuhan pembiayaan APBN melalui utang dengan biaya minimal pada tingkat risiko terkendali, sehingga kesinambungan fiskal dapat terpelihara. Mendukung upaya untuk menciptakan pasar Surat Berharga Negara (SBN) yang dalam, aktif dan likuid. Tujuan jangka pendek Memastikan tersedianya dana untuk menutup defisit dan pembayaran kewajiban pokok utang secara tepat waktu dan efisien. B. Unit Pengelola Utang Negara Organisasi pengelola utang telah mengalami beberapa kali perubahan seiring dengan semakin besar dan beragamnya jumlah dan jenis utang Pemerintah, yang secara ringkas dapat dijelaskan sebagai berikut:

1. 2.

Sebelum tahun 1998, utang Pemerintah hanya berupa pinjaman luar negeri yang pengelolaannya dilakukan oleh Direktorat Dana Luar Negeri pada Direktorat Jenderal Anggaran (DJA). Pada tahun 1999 dibentuk Debt Management Unit (DMU) yang berada di bawah Direktorat Jenderal Lembaga Keuangan, yang pada awal pembentukannya difokuskan untuk mengelola obligasi rekap yang diterbitkan untuk menyehatkan perbankan akibat krisis tahun 1998.

3. 4.

Pada tahun 2001 DMU berubah menjadi Pusat Manajemen Obligasi Negara (PMON) sebagai unit eselon II di bawah Sekretariat Jenderal yang secara khusus mengelola SUN. Pada tahun 2004 terjadi reorganisasi pada Kementerian Keuangan yang menyatukan pengelolaan utang dalam satu unit eselon I di Direktorat Jenderal Perbendaharaan (DJPB). PMON diubah namanya menjadi Direktorat Pengelolaan SUN, sedangkan Direktorat Dana Luar Negeri dengan nama baru menjadi Direktorat Pengelolaan Pinjaman dan Hibah Luar Negeri.

5.

Pada tahun 2006, seiring dengan berkembangnya ruang lingkup pengelolaan utang dan dalam rangka memusatkan pengelolaannya dalam satu unit tersendiri, dibentuklah unit eselon I bernama Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang (DJPU).

C. Strategi Pengelolaan Utang Strategi Umum Pengelolaan Utang dan Kewajiban Kontijensi tahun 2013-2016 adalah: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Mengoptimalkan potensi pendanaan utang dari sumber dalam negeri dan memanfaatkan sumber utang dari luar negeri sebagai pelengkap; Melakukan pengembangan instrumen dan perluasan basis investor utang agar diperoleh fleksibilitas dalam memilih sumber utang yang lebih sesuai kebutuhan dengan biaya yang minimal dan risiko terkendali; Memanfaatkan fleksibilitas pembiayaan utang untuk menjamin terpenuhinya pembiayaan APBN dengan biaya dan risiko yang optimal; Memaksimalkan pemanfaatan utang untuk belanja modal terutama pembangunan infrastruktur; Melakukan pengelolaan utang secara aktif dalam kerangka ALM Negara; Menghentikan kebijakan pemberian jaminan pemerintah yang bersifat blanket guarantee, seperti penerbitan

support letter untuk proyek-proyek Independent Power Producer (IPP) PT. PLN;
Mendukung peningkatan modal perusahaan yang didirikan oleh Pemerintah untuk melaksanakan penjaminan infrastruktur agar mampu memberi jaminan tanpa melibatkan Pemerintah; Meningkatkan transparansi pengelolaan utang dan kewajiban kontinjensi melalui penerbitan informasi publik secara berkala;

9.

Melakukan koordinasi dengan berbagai pihak dalam rangka meningkatkan efisiensi APBN, mendukung pengembangan pasar keuangan, meningkatkan sovereign credit rating, dan mengidentifikasi potensi risiko penjaminan serta rekomendasi langkah mitigasinya.

D. Kebijakan Pengelolaan Risiko dan Portofolio Utang Target Capaian Risiko Portofolio Resiko Tingkat Bunga Pada akhir tahun 2009, kondisi environment tingkat bunga dan inflasi relatif rendah dan terkendali, bahkan merupakan yang terendah dalam 5 tahun terakhir. Di pasar domestik tingkat bunga acuan BI ( BI rate) pada bulan Juni 2010 ditetapkan sebesar 6,5 persen dengan tingkat inflasi tahunan sekitar 5,05 persen meningkat sebesar 2,27 persen dibanding akhir tahun 2009. Sementara di pasar internasional, tingkat suku bunga USD Libor enam bulan berada di bawah 0,75 persen, lebih tinggi 0,32 persen dibanding akhir tahun 2009. Tingkat bunga yang rendah ini pada tahun-tahun yang akan datang akan berpotensi untuk naik seiring dengan perbaikan/ recovery kondisi keuangan global.

Kenaikan ini berpotensi meningkatkan risiko tingkat bunga dalam pengelolaan utang. Upaya yang perlu dilakukan dalam periode 2010 2014 untuk memitigasi risiko tersebut adalah sebagai berikut. 1) Memprioritaskan bunga tetap dalam penerbitan/pengadaan utang baru, untuk memberikan tingkat kepastian terhadap bunga yang harus dibayarkan di masa yang akan datang. 2) Melakukan restrukturisasi utang baik SBN maupun pinjaman. Restrukturisasi pinjaman dilakukan dengan memanfaatkan fasilitas yang ditawarkan oleh pemberi pinjaman maupun yang tersedia dalam klausul perjanjian pinjaman. Restrukturisasi SBN dilakukan dengan menukar surat berharga yang memiliki tingkat bunga yang lebih tinggi dengan yang lebih rendah melalui program

debt switch dan cash buyback. Restrukturisasi ini dilakukan untuk memanfaatkan momentum rendahnya
tingkat bunga dan menghindari tambahan beban bunga yang harus dibayar Pemerintah, jika terjadi kenaikan tingkat bunga di pasar keuangan pada masa yang akan datang. 3) Memanfaatkan instrumen derivatif yang tersedia di pasar keuangan untuk tujuan lindung nilai, antara lain dengan menggunakan interest rate swap. Dalam struktur portofolio yang akan datang, utang dengan tingkat bunga mengambang tetap diperlukan dalam jumlah yang tidak terlalu besar untuk menjadi penyeimbang, terutama apabila tingkat bunga tetap telah menjadi relatif mahal Dalam pengadaan utang baru, untuk instrumen pinjaman akan cenderung menggunakan tingkat bunga mengambang dengan referensi bunga pasar ditambah margin tertentu. Sementara untuk penerbitan SBN, akan diprioritaskan pada penerbitan dengan tingkat bunga tetap. Penerbitan dengan tingkat bunga mengambang diperlukan terutama dalam hal terdapat jenis investor tertentu yang hendak dijangkau untuk menambah kapasitas penyerapan dan perluasan basis investor. Risiko nilai tukar Dalam lima tahun terakhir, volatilitas mata uang asing terhadap rupiah telah berpengaruh cukup signifikan pada pembayaran kewajiban bunga dan cicilan pokok utang valas. Berdasarkan hasil analisis data historis nilai tukar mata uang asing terhadap rupiah dalam lima tahun terakhir, JPY merupakan mata uang asing yang paling

volatile terhadap rupiah diikuti EURO, GBP dan USD. Namun mengingat porsi utang dalam bentuk JPY dan
USD yang cukup dominan, maka volatilitas kedua mata uang tersebut akan menjadi fokus utama dalam pengelolaan. Berdasarkan struktur portofolio utang bulan Juni 2010, sensitivitas struktur portofolio terhadap pergerakan dua mata uang utama, yaitu USD dan JPY, menunjukkan bahwa setiap perubahan Rp.100,00 per USD akan

meningkatkan utang sebesar Rp.3,89 triliun atau 0,07 persen terhadap PDB ceteris paribus. Sementara setiap pergerakan Rp.1.00 dari nilai tukar JPY akan meningkatkan utang sebesar Rp.2,6 triliun atau 0,04 persen terhadap PDB ceteris paribus. Sementara terhadap kewajiban utang baik pokok maupun bunga untuk tahun 2010 masing-masing akan mengalami peningkatan sebesar Rp.377 miliar untuk USD dan Rp.260 miliar untuk JPY. Semakin volatile suatu mata uang asing, maka akan semakin besar ketidakpastian struktur portofolio utang dan jumlah anggaran yang diperlukan untuk membayar kewajiban utang valas. Data historis dalam periode 5 tahun sejak Januari 2005, nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing dalam portofolio utang terutama JPY, EURO dan USD menunjukkan tingkat volatilitas masing-masing sebesar 1,2 persen, 0,9 persen dan 0,6 persen. Untuk mengurangi eksposur utang terhadap volatilitas mata uang terutama JPY dan USD, upaya yang dilakukan adalah sebagai berikut. 1) Menurunkan porsi utang valas terhadap total utang melalui pengurangan nominal utang valas dan/atau peningkatan porsi utang rupiah dengan memprioritaskan penerbitan/pengadaan utang Rupiah. Pengurangan nominal utang valas dapat dilakukan melalui restrukturisasi atas denominasi utang maupun

prepayment atas utang tersebut. Namun demikian, terdapat kendala dalam melakukan restrukturisasi
maupun prepayment tersebut, terutama terhadap pinjaman lunak (Official Development Assistance) yang bersumber dari lembaga bilateral. Hal ini disebabkan karena pinjaman lunak dimaksud merupakan bentuk kerjasama antar negara yang sudah menjadi komitmen dari negara lender baik kepada debiturnya maupun rakyat (taxpayer) di negara lender. Untuk itu, penurunan nominal utang valas dapat dilakukan apabila utang valas baru lebih kecil dari pada utang valas yang jatuh tempo. Hal ini ditempuh dengan memberikan prioritas dan porsi yang lebih besar pada utang dalam mata uang rupiah. Upaya peningkatan porsi rupiah ini harus diimbangi dengan beberapa langkah strategis yang dapat mendukung pelaksanaannya. 2) Penerbitan utang dengan mata uang asing diprioritaskan pada mata uang utama yang memiliki volatilitas yang lebih rendah dengan mempertimbangkan ALM. Di antara utang valas utama (USD, JPY dan EUR), JPY merupakan mata uang yang paling volatile sehingga diperlukan mitigasi risiko dengan mengurangi porsinya secara aktif. Untuk itu, penerbitan/pengadaan utang baru yang berdenominasi JPY diupayakan lebih kecil daripada pembayaran pokoknya. 3) Mengutamakan penerbitan/pengadaan utang tunai dalam mata uang yang sama dengan mata uang untuk pembayaran kewajiban utang yang jatuh tempo. 4) Melakukan lindung nilai (hedging) melalui pemanfaatan instrumen forward atau currency swap yang tersedia di pasar keuangan.

Berdasarkan perhitungan yang dilakukan target porsi utang valas yang ditetapkan pada akhir tahun 2014 adalah maksimum sebesar 43 persen. Risiko refinancing Risiko refinancing berpotensi semakin meningkat dalam periode tahun 20102014. Pada periode ini, berdasarkan posisi outstanding utang akhir tahun 2009 sekitar 33 persen dari total utang akan jatuh tempo. Utang yang akan jatuh tempo pada periode tersebut sulit digeser terutama untuk pinjaman luar negeri mengingat jumlah dan proporsinya cukup signifikan. Di sisi lain, kebutuhan pembiayaan melalui utang pada periode tersebut menunjukkan peningkatan. Untuk memitigasi risiko refinancing selama tahun 20102014 upaya yang dapat dilakukan, antara lain: 1) Melakukan penerbitan SBN yang diprioritaskan pada tenor jangka menengah ke panjang, untuk menjaga keseimbangan portofolio utang; 2) Melakukan pengaturan tenor penerbitan/pengadaan utang baru dan restrukturisasi dan/atau reprofiling utang lama secara terukur. Dari assesment terhadap portofolio saat ini dan kebutuhan pembiayaan serta kapasitas pengelolaan utang dalam periode 2010-2014, target risiko refinancing yang ditetapkan pada akhir tahun 2014 adalah: 1) ATM ditetapkan minimal 8 tahun; 2) Porsi utang jatuh tempo dalam 3 tahun sebesar 18 persen dari total utang; dan 3) Durasi SBN yang dapat diperdagangkan minimal 4 tahun.

Indikator Biaya Utang Pencapaian tujuan pengelolaan utang untuk meminimalkan biaya utang dalam jangka panjang antara lain diukur dari perkembangan rasio pembayaran bunga utang terhadap penerimaan atau belanja negara, dan perkembangan rasio pembayaran bunga utang terhadap outstanding utang. Berdasarkan data historis, perkiraan struktur portofolio optimum yang akan datang, proyeksi atas indikatorindikator pasar yang berpengaruh pada biaya utang, dan upaya untuk menjaga kesinambungan fiskal serta mendukung peran investasi Pemerintah bagi pertumbuhan ekonomi, maka indikator biaya pada akhir tahun 2014, ditargetkan sebagai berikut: a. Rasio biaya terhadap outstanding sebesar 6 persen; b. Rasio biaya terhadap penerimaan sebesar 8 persen; dan c. Rasio biaya terhadap belanja sebesar 7,6 persen. Rasio bunga utang terhadap penerimaan atau belanja negara diupayakan menurun agar Pemerintah dapat meningkatkan keleluasaan dalam pengelolaan belanja negara yang bersifat non-discretion. Dengan demikian, maka akan tersedia cukup ruang untuk melakukan investasi dalam bentuk pembangunan infrastruktur produktif yang dapat meningkatkan kapasitas perekonomian dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Upaya-upaya yang dapat dilakukan dalam menurunkan bunga utang, antara lain adalah sebagai berikut:

a. Mengurangi biaya diskon yang dikeluarkan dengan pemilihan seri dan waktu yang tepat dalam setiap penerbitan; b. Memaksimalkan tawaran konversi bunga pinjaman luar negeri; c. Penggunaan hedging untuk meningkatkan kepastian terhadap pembayaran kewajiban utang baik dari Pinjaman maupun SBN; dan d. Melakukan buyback dan debt switching terhadap SBN yang mempunyai tingkat kupon tinggi

Indikator Risiko FIskal Agar kinerja kebijakan fiskal dapat dijaga dan bahkan ditingkatkan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, maka beban utang bagi perekonomian harus dijaga sedemikian rupa agar berada pada kondisi yang mampu dikelola. Kesinambungan fiskal diantaranya ditunjukkan oleh dua indikator utama yaitu defisit terhadap PDB dan tingkat utang terhadap PDB. Untuk itu, rasio utang terhadap PDB diupayakan tetap menurun hingga di bawah 24 persen pada akhir tahun 2014. Upaya yang perlu dilakukan untuk mencapai target tersebut adalah:

a. Memanfaatkan utang terutama untuk membiayai kegiatan/proyek yang dapat mendorong pertumbuhan ekonomi. b. Melakukan efisiensi biaya utang yang akan berdampak pada penurunan deficit sehingga mengurangi pengadaan utang baru. c. Penerbitan/pengadaan utang valas dilakukan secara terukur untuk mengurangi dampak peningkatan outstanding utang dalam rupiah akibat depresiasi nilai tukar rupiah.

Strategi Pengelolaan Surat Berharga Negara (SBN) A. Strategi SBN Domestik Secara khusus, strategi peningkatan likuiditas dan daya serappasar SBN domestik dilakukan melalui: Pengembangan pasar perdana SBN a. Melanjutkan dan meningkatkan metode penerbitan SBN yang telah dilaksanakan selama ini, baik yang dilakukan melalui lelang maupun non lelang. Peningkatan metode penerbitan dilakukan untuk menarik jumlah investor yang lebih besar dan meningkatkan kualitas pengelolaan portofolio risiko dan biaya utang negara. Peningkatan metode penerbitan, antara lain dengan: 1) Melakukan kajian atas metode penerbitan SBNmelalui metode lelang, misalnya penggunaanmetode lelang dengan uniform price (tingkat harga yang sama dengan yang dibayarkan oleh seluruh investor yang pemesanan pembeliannya dimenangkan) atau dengan opsi green shoe; 2) Membuka kemungkinan penjualan SBN padainvestor ritel melalui media on line; 3) Melakukan penerbitan dengan metode private placement secara selektif terutama pada saat likuiditas pasar tidak cukup memadai dan ditujukan pada investor yang potensial yangmemiliki horizon investasi yang panjang; 4) Dalam hal penerbitan dilakukan secara book building (penjualan SBN kepada investor melalui agen penjual dimana agen penjual mengumpulkan pemesanan pembelian dalam periode penawaran yang telah ditentukan), perlu dilakukan upaya penyempurnaan strategi eksekusi antara lain dalam hal strategipenentuan harga dalam price whisper, price guidance dan final pricing, serta strategi komunikasi efektif pada investor potensial. b. Meningkatkan kualitas penetapan jadwal lelang penerbitan SBN melalui: 1) Publikasi jadwal lelang penerbitan setiap awaltahun anggaran dan menjaga konsistensi besaran yang ditargetkan dengan realisasipenerbitannya. Jadwal tersebut setidaknyameliputi indikasi instrumen/tenor danmengarah pada besaran target penerbitan; 2) Dalam hal terjadi perubahan target SBN netodalam APBN-P, diupayakan untuk melakukan revisi atas jadwal lelang penerbitan dandipublikasikan segera setelah penetapan APBN-P; 3) Penetapan waktu dan besaran target penerbitan, terutama untuk SBN jangka pendek, dengan terlebih dahulu berkoordinasi dengan BI dalam rangka harmonisasi dengan kebijakan moneter; 4) Meningkatkan koordinasi dengan pengelolaankas agar waktu dan besaran target penerbitanSBN lebih terukur dan mempertimbangkanpengelolaan kas jangka pendek.

c.

Meningkatkan kualitas penetapan benchmark series SBN yang dapat mendorong pengembangan pasar sekunder SBN, antara lain dengan berdasarkan pada: 1) Tenor penerbitan instrumen baru/reopeningdiupayakan tetap setiap tahun. Waktu bulanjatuh tempo SBN yang diterbitkan diupayakankonsisten, sehingga dalam jangka panjang tenorSBN jatuh tempo dapat terkonsentrasi padabulan-bulan tertentu denganmempertimbangkan posisi kas Pemerintah dankebutuhan pasar untuk adanyareferensi/benchmark; dan 2) Karakteristik benchmark series yang diterbitkan telah mempertimbangkan likuiditas pasar SBN domestik, serta persebaran dan preferensiinvestor.

Pengembangan pasar sekunder SBN a. b. c. Melaksanakan transaksi langsung yang lebihintensif terutama untuk menjaga stabilisasi pasardan kebutuhan pengelolaan portofolio. Pengembangan lebih lanjut trading platform yang efisien. Memaksimalkan fungsi primary dealers sebagai counterpart dalam melakukan assesment terhadap likuiditas dan minat investor serta market making, dengan secara terus-menerus mengevaluasi hak dan kewajiban

primary dealers secara seimbang.

d. e. f. Mendorong pengembangan pasar repo dan produkturunan misalnya STRIPS (Separately Traded Interest

and Principle Securities) yang dapat mendorong likuiditas.

Secara aktif melakukan koordinasi dengan instansiterkait dalam rangka mengevaluasi/mengkajiperaturan yang berhubungan denganpengembangan pasar sekunder. Meningkatkan efektifitas pemantauan pasar SBN, sehingga dapat diambil langkah-langkah yang cepat dan tepat dalam rangka mengantisipasi kondisikrisis, di antaranya melalui Crisis Management Protocol 3. Pengembangan dan penguatan basis investor Pengembangan dan penguatan basis investor Basis investor SBN yang telah ada saat ini telah cukup beragam, mulai dari investor ritel sampai institusi, investor jangka pendek sampai panjang, investor domestik dan asing, serta investor SBN tradable dan non

tradable. Namun demikian dari sisi kapasitas dan per sebarannya, masih perlu dilakukan berbagai upaya untuk
mencapai keseimbangan yang lebih baik diantara para pelaku. Untuk itu, pada tahun 20102014, pengembangan dan penguatan basis investor akan difokuskan pada investor yang memiliki karakteristik horizon investasi jangkapanjang, dengan tidak mengabaikan pengembanganbasis investor ritel dan pengembangan pasar sekunder.

Pengembangan dan penguatan basis investor dilakukan dengan: a. Meningkatkan komunikasi dan koordinasi terutama dengan regulator industri keuangan dan investorinstitusi yang potensial menyerap SBN jangkapanjang seperti dana pensiun dan asuransi; b. Meningkatkan komunikasi terutama kepada investorritel untuk berinvestasi pada SBN dengan tenor yang lebih panjang; c. Mendukung penyusunan aturan hukum yangdiperlukan oleh investor tanpa melanggar ataubertentangan dengan aturan yang relevan; d. Meningkatkan komunikasi dan persebaran informasidengan investor asing yang memungkinkan investorlebih memahami karakteristik pasar domestik, danmemungkinkan untuk membuka partisipasi di pasardomestik. Pengembangan instrumen SBN Membuka peluang penerbitan instrumen barusesuai kebutuhan investor tertentu dengan tetapmempertimbangkan faktor risiko dan biaya yangdihadapi Pemerintah serta efisiensi pasar, misalnya: 1) Bonds dengan embedded option berupa fasilitas tertentu diantaranya call/put option; 2) Sukuk project; 3) Saving bonds, dan lain-lain. Melakukan kajian, evaluasi dan/atau inovasi atas instrumen yang sudah ada, antara lain: 1) Obligasi Ritel dengan tingkat bungamengambang; 2) Treasury Inflation Protected Securities (TIPS); 3) Separately Traded Interest and Principle Securities(STRIPS). B. a. Strategi SBN Valas Menerbitkan SBN valas secara terukur. Penerbitan SBN valas dilakukan sebagai pelengkap (complementary

Strategi penerbitan SBN valas di pasar internasional dilakukan dengan:

sources) untuk membiayai kewajiban valas, membuat benchmark di pasar internasional, dan menghindari crowding-out di pasar domestik.
Penerbitan dalam mata uang asing lainnya secara selektifdapat dipertimbangkan untuk dilaksanakan, terutamadalam hal adanya kebutuhan pembiayaan yang sangattinggi dan diimbangi dengan likuiditas pada jenis mata uang dimaksud yang mencukupi dan appetite investor yang memadai b. Mengembangkan metode/format penerbitan yang lebih fleksibel untuk mengakomodasi perubahan target pembiayaan, kebutuhan ketersediaan pembiayaan sepanjang tahun dan kemampuan untuk memanfaatkan

momentum pasar, misalnya dengan menerbitkan obligasi global dengan format Security and Exchange

Commission (SEC) registration, melanjutkan penerbitan dengan metode Global Term Medium Note
(GMTN) dengan terus meningkatkan kualitas eksekusi agar tercipta price tension. c. Dalam kondisi ketidakpastian di pasar keuangan dibuka kemungkinan untuk menerbitkan instrumen yang tidak standar, misalnya melalui private placement. Dalam proses eksekusi dan penjatahan dilakukan upayauntuk meningkatkan kualitas investor SBN valas melalui penjatahan pemenang secara selektif, misalnyamenekankan pada real money account

Rating Indonesia Rating investasi di Indonesia mengalami peningkatan diikuti dengan stabilitas perekonomian. Faktor penentu perbaikan rating: 1. Ketahanan perekonomian Indonesia dalam krisi global 2007-2008 2. Kestabilan politik dan perbaikan law enforcement 3. Pengelolaan utang pemerintah yang prudent (penurunan rasio terhadap PDB, ketepatan waktu pembayaran, dan meningkat kepercayaan investor)

Diantara lembaga pemeringkat kredit adalah Standard & Poor (S&P), yaitu per 8 April 2011 menaikkan peringkat kredit Indonesia dari BB menjadi BB+ dengan outlook positive, satu tingkat di bawah investment grade. Fitch per tanggal 15 Desember 2011 menaikkan peringkat kredit Indonesia dari BB+ menjadi BBB-. OECD pada tanggal 30 Maret 2012 menaikkan peringkat CRC Indonesia dari klasifikasi 4 menjadi klasifikasi 3. Pada saat ini Indonesia satu kelompok dengan negara-negara seperti Thailand, Uruguay, Afrika Selatan, Rusia, India, Brasil, dan Peru.