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Controle da Corrupo e Burocracia da Linha de Frente: Regras, Discricionariedade e Reformas no Brasil*
Fernando Filgueiras 2 Ana Luiza Melo Aranha

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Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); coordenador do Centro de Referncia do Interesse Pblico (CRIP/UFMG). Belo Horizonte, MG, Brasil. (e-mail: fernandofilgueiras@hotmail.com) 2 Doutoranda em Cincia Poltica do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); pesquisadora do Centro de Referncia do Interesse Pblico (CRIP/UFMG). Belo Horizonte, MG, Brasil (e-mail: aninharanha@gmail.com)
INTRODUO
Brasil tem experimentado, desde os anos de 1990, um conjunto de mudanas institucionais na gesto pblica. Foram aprimorados procedimentos e regras institucionais para o exerccio das atividades de gerncia, os papis e o alcance dos burocratas nos processos decisrios das polticas pblicas e os mecanismos de controle da gesto, tendo em vista indicadores de resultados, responsabilizao fiscal e prticas de transparncia. Ou seja, o Brasil tem experimentado um processo de mudana positiva nos padres de gesto pblica, o que representa inovaes importantes para a consecuo de polticas pblicas mais eficazes e efetivas, no contexto de um projeto de democratizao do Estado. No entanto, ao mesmo tempo em que experimenta mudanas importantes na gesto, o Brasil sofre da permanncia da corrupo em uma espcie de agenda negativa da esfera pblica. O Brasil vive, desde a democratizao, uma sucesso de escndalos polticos que minam a legitimidade do Estado e criam um sentimento de impunidade que paira na sociedade brasileira. O resultado desse processo uma viso co-
* Agradecemos ao Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) e Controladoria Geral da Unio (CGU), bem como Fundao Konrad Adenauer (FKA), o apoio logstico e financeiro que possibilitaram as pesquisas que este artigo relata.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 54, no 2, 2011, pp. 349 a 387.
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Revista Dados 2011 Vol. 54 no 1
Fernando Filgueiras e Ana Luiza Melo Aranha
mum do Estado como o espao dos vcios, e da corrupo como prtica corriqueira e recorrente na administrao pblica. Essa sucesso de escndalos polticos e a presena forte de um sentimento de impunidade fazem com que a corrupo reforce uma cultura pblica atvica, em que a corrupo um comportamento natural e necessrio dos indivduos quando estes conseguem auferir as benesses do Estado. O Brasil vive, portanto, um paradoxo. O aprimoramento da gesto no foi seguido de uma diminuio da percepo da corrupo. O artigo parte deste problema: o que explica o fato de as inovaes gerenciais da administrao pblica brasileira, especialmente com a implantao dos mecanismos da nova gesto pblica, no terem resultado em uma diminuio da percepo da corrupo por parte da cidadania? Diante deste problema, propomos a seguinte hiptese: apesar das inovaes gerenciais da administrao pblica, no houve mudana na percepo da corrupo pelo fato de as reformas gerenciais no terem afetado os burocratas da linha de frente, ou seja, os burocratas que se relacionam diretamente com o cidado e que usam sua discricionariedade indevidamente para auferir ganhos com propina e suborno. Isto ocorre pelo fato de as mudanas institucionais da administrao pblica no terem afetado a cultura pblica dos servidores da linha de frente, no permitindo constituir um universalismo dos procedimentos no conjunto dos rgos que compem a mquina administrativa do Estado brasileiro. Com base em duas pesquisas de survey, uma com cidados e outra com servidores pblicos a respeito da corrupo no Brasil, testamos esta hiptese, observando o contexto de mudanas institucionais e o papel dos burocratas ao nvel da rua (street-level bureaucracy) na consecuo da accountability na gesto pblica. O artigo estar dividido em trs sees. Na primeira, tratamos do contexto de transformaes na administrao pblica durante os anos de 1980 e 1990, configurando dois tipos ideais que seriam a administrao burocrtica e a nova gesto pblica. Estes tipos ideais so constitudos a partir do problema do controle e da discricionariedade. Na segunda seo, descrevemos a experincia brasileira com as mudanas institucionais na gesto pblica e, finalmente, testamos a hiptese referida acima, com base no tratamento quantitativo dos dados resultantes da pesquisa com os servidores pblicos.
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Controle da Corrupo e Burocracia da Linha de Frente...
BUROCRACIA, DISCRICIONARIEDADE E ACCOUNTABILITY

Desde meados dos anos de 1980, os pases do centro do capitalismo e os pases em desenvolvimento tm experimentado um conjunto de reformas administrativas com o objetivo de aprimorar os instrumentos de governana e fortalecer a eficincia do Estado no contexto de sociedades e mercado globais. De um modo geral, estas reformas priorizaram o tema da eficincia da mquina administrativa, propondo um conjunto de mudanas organizacionais que absorvessem instrumentos de gesto prprios do setor privado. O paradigma da nova gesto pblica (new public management) emergiu contra o modelo burocrtico de matriz weberiana. O declnio do modelo burocrtico ocorreu, sobretudo, pela crise do Welfare State, a qual compreendeu elementos polticos e econmicos associados a mudanas estruturais das sociedades capitalistas (Offe, 1985). No que tange aos elementos econmicos da crise do Welfare State, a crise fiscal e as presses referentes s dvidas pblicas colocaram em xeque a capacidade do Estado de assegurar o financiamento da estrutura administrativa necessria para a concretizao dos direitos, especialmente dos direitos sociais. Por outro lado, o Welfare State se viu contrado pelo consenso que emergiu nos pases do centro do capitalismo de que a sada para a crise seria a diminuio do tamanho do Estado e a diminuio do papel do Estado no mercado. Nesse contexto mais amplo de transformaes do Estado ao longo dos anos de 1980 e 1990, houve um conjunto de transformaes das mquinas administrativas, com o claro objetivo de rever o paradigma burocrtico, com o condo de assegurar-lhe maior eficincia. O modelo burocrtico do Welfare State concentrar-se-ia naquilo que Weber (2002) denominou como processo de dominao racional-legal, tendo em vista um conjunto de caractersticas definidoras de um padro de relao entre o Estado e a sociedade, marcado pela racionalidade do capitalismo e de suas instituies. Em primeiro lugar, a burocracia caracteriza-se pela existncia de jurisdies fixas e oficiais, ordenadas por meio de regulamentos e diretivas postas em um ordenamento jurdico positivo. A legitimidade desse tipo de organizao do Estado deriva exclusivamente da lei, que interpretada racionalmente por um corpo de magistrados. As atividades dos burocratas, portanto, so vlidas luz de regulamentos e cdigos legais, em que estas atividades so distribudas como deveres oficiais e em que a autoridade para ordenar surge
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de uma hierarquia fixa e estvel, cabendo aos chefes tomarem as medidas necessrias para a realizao metdica desses deveres. O princpio da hierarquia nas burocracias significa um sistema ordenado de mando e subordinao, no qual superiores supervisionam e controlam os inferiores. Outra caracterstica definidora da burocracia, segundo Weber, o fato de a organizao basear suas atividades em documentos escritos, e pelo fato de as atividades serem realizadas por especialistas (ibidem). Central para o conceito de burocracia o fato de que todas as atividades realizadas pelos burocratas so controladas no contexto da hierarquia funcional e legitimadas a partir do texto legal. As burocracias surgem, de acordo com Weber, no contexto de sociedades que passam pelo processo de modernizao e convivem com o politesmo dos valores, em que a autoridade sagrada e tradicional perde o seu sentido em sociedades que vivem o mundo dos interesses e a diversidade dos fins. Nesse sentido, a burocracia, de acordo com Weber, um mecanismo fundamental de socializao das relaes de poder, sendo um instrumento de poder de primeira ordem (ibidem). Ademais, fundamental observar o carter permanente, universal e impessoal da burocracia. Permanente porquanto, nas sociedades modernas, a burocracia o instrumento de socializao do poder. A burocracia universal, uma vez que se baseia na premissa de uma concepo funcional e racional de regulamentos e cdigos que reconheam a igualdade formal daqueles que esto sujeitos a ela. E, por fim, uma vez que reconhea a igualdade formal dos cidados como princpio constituinte, a burocracia uma forma impessoal do poder, legitimada pela legalidade e no pela vontade do soberano (ibidem). A partir do conceito weberiano de burocracia, configurou-se uma relao direta entre as formas organizacionais e administrativas, tanto privadas quanto pblicas, e a poltica, propriamente dita. Na chave weberiana do conceito de burocracia, ela uma forma de socializao do poder, sendo, por conseguinte, um instrumento de poder de primeira ordem. Ou seja, quem controla a burocracia tem poder. E o elementar dessa relao entre as organizaes burocrticas e a poltica o fato da discricionariedade. Uma vez que se baseia na existncia de uma legalidade posta pelo Estado e fundamentada racionalmente, bem como parte do princpio da impessoalidade e da hierarquia, os burocratas no devem ter margem de discricionariedade em sua ao cotidiana em um tipo ideal de burocracia. A discricionariedade pode ser defini-
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da, de acordo com Davis (1969), como a margem de liberdade de um funcionrio pblico para escolher um curso de ao ou inao, fundamentada na lei. A discricionariedade est envolvida pelos cdigos legais e no se trata de ao ilegal, mas de liberdade para agir ou deixar de agir que um funcionrio pblico tem diante do cidado comum (Galligan, 1990). Como est baseado na impessoalidade e na universalidade dos procedimentos, o modelo burocrtico de administrao pblica estabelece que o controle se concentra, sobretudo, nos meios de administrao, tendo em vista a legalidade instituda pelo Estado. O processo decisrio sobre as polticas pblicas teria notria influncia dos burocratas, devendo basear-se na sua compatibilidade com os preceitos legais, de acordo com o controle dos meios. Contudo, a deciso final cabe poltica, restando burocracia implementar as polticas apontadas e decididas pela autoridade poltica. Ou seja, em um modelo ideal de burocracia, no cabe ao burocrata discricionariedade para decidir o contedo das polticas pblicas. O princpio da hierarquia e a fixao de jurisdies buscam reduzir a margem de discricionariedade dos agentes pblicos, fazendo com que o interesse pblico fique indisponvel. No mbito das organizaes burocrticas, o tema do controle torna-se, portanto, fundamental para a construo da legitimidade. Isto , as patologias institucionais da burocracia ocorrem quando a universalidade dos procedimentos, a impessoalidade e o princpio da hierarquia so corrompidos. O controle, no contexto das organizaes burocrticas do Welfare State, deve ser exercido para assegurar que a discricionariedade dos agentes pblicos no resulte em corrupo. Ao contrrio disso, a ampliao da margem de discricionariedade dos agentes pblicos e a falta de controles, com base na no universalidade dos procedimentos, fazem surgir a corrupo como mazela organizacional. importante observar que o conceito de corrupo tem uma fluidez semntica e se aplica distintamente a diferentes contextos e gramticas na dimenso da poltica. De uma forma geral, a corrupo significa o juzo que a sociedade formula a respeito da integridade de indivduos e instituies com base em valores expressos em normas com as quais todos possam concordar (Filgueiras, 2008). Neste sentido, diferentes tipos de ao podem configurar um quadro de corrupo, tais como o clientelismo, o nepotismo, a patronagem e outras. Estes tipos de ao tm uma natureza peculiar, mas podem representar a corrupo na medida em que configurem um tipo de ao ilegtima a partir do
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interesse pblico. Desta forma, a corrupo deve ser compreendida nos parmetros do discurso poltico, assumindo um carter plstico e flexvel que se aplica a diferentes contextos. No caso das burocracias do Estado liberal, o parmetro normativo para definir a corrupo o da legalidade como elemento central da legitimidade (ibidem). Para os fins deste artigo, partimos da premissa de que a corrupo a elevao de interesses privados sobre o interesse pblico, tendo em vista o recorte do fenmeno na dimenso da organizao burocrtica do Estado. No caso da corrupo na dimenso da burocracia, tomamos como pressuposto que ela ocorre quando um burocrata usa indevidamente sua margem de discricionariedade para favorecer seus interesses privados em detrimento do interesse pblico (Gardiner, 2005; Philp, 2005). No contexto da experincia do Welfare State, especialmente nos pases de tradio anglo-sax, o controle da corrupo deve ser exercido fortalecendo a burocracia e reduzindo a margem de discricionariedade dos burocratas. Em uma frmula bastante simples, maior a margem de discricionariedade dos burocratas, maior a corrupo. No caso dos pases de tradio anglo-sax, a emergncia do modelo burocrtico de Welfare State, no contexto dos anos de 1940 e 1950, uma resposta ao modelo de social work, pelo qual a discricionariedade dos burocratas implicaria desigualdade na aplicao dos recursos pblicos e polticas pblicas no universalistas (Diller, 2000). No caso do controle, a corrupo seria mitigada pelo reforo da mquina burocrtica, especialmente no que diz respeito aos controles dos meios. A universalidade dos procedimentos e a impessoalidade das relaes de poder fazem com que o controle da corrupo ocorra observando exclusivamente a legalidade e a sequncia de procedimentos-padro e rotineiros da atividade burocrtica. Neste sentido, no modelo burocrtico o controle seria exercido com a criao de mais burocracia, conforme um legalismo originrio e legitimador da ao dos burocratas. A crise do Welfare State e os movimentos por reformas, por outro lado, implicaram a construo de novos modelos de gesto. Neste sentido, a burocracia e a atuao das instituies de controle implicariam ineficincia e ampliao das prticas de corrupo. No contexto do desenvolvimento econmico, a corrupo poderia ser, inclusive, funcional para a reduo de barreiras burocrticas que impediriam a acumulao de capital e gerariam, por conseguinte, custos de transao (Leff, 1964). A criao de mais burocracia para perseguir a integridade dos
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funcionrios pblicos implicaria mais custos para o setor pblico e mais corrupo, medida que a burocratizao se ampliasse e se tornasse corriqueira (Anechiarico e Jacobs, 1996). E, por fim, a ampliao da burocracia teria como resultante a possibilidade de constituio do comportamento rent-seeking por parte de polticos e burocratas, alm das externalidades negativas advindas do nmero de rgos, documentos e processos necessrios para a realizao dos fins (Krueger, 1974). Neste sentido, no basta reduzir a margem de discricionariedade do agente pblico, fundamental submet-lo a controle pblico sem que disso resulte mais burocratizao. A resposta a esse tipo de questionamento, que relaciona o aumento da burocracia com a ampliao da corrupo, foi a proposio de um conjunto de reformas administrativas que tomassem o parmetro da eficincia como fundamental constituio da burocracia. Esta abordagem chama a ateno para a necessidade de reformas institucionais, visando consolidao do mercado e da democracia. Estas reformas partem do horizonte de que os interesses devem estar relacionados a regras fixas para a interao do pblico com o privado. As reformas institucionais devem caminhar no sentido de restringir os sistemas de incentivo corrupo, minimizando o papel das burocracias estatais no desenvolvimento (Bardhan, 2006). As reformas consolidadas ao longo dos anos de 1980 e 1990 partiram da necessidade de diminuir o papel das burocracias, porquanto minimizariam os monoplios existentes, restringindo a cobrana de subornos e a presena da propina. Do ponto de vista das reformas institucionais para o combate corrupo, a mudana deve ser realizada entre os sistemas de incentivo e a eficincia burocrtica (Anechiarico e Jacobs, 1996). Ou seja, as reformas institucionais no devem reforar o poder da burocracia, uma vez que elas resultariam em mais discricionariedade e incentivo para o pagamento de propina e de suborno, ou seja, em ampliao das prticas de corrupo. No aspecto formal, que representa um consenso entre analistas ligados a teorias neoinstitucionalistas, a prtica de corrupo no coibida mediante reforo do poder burocrtico, mas pelo fomento do mercado (Rose-Ackerman, 1999). O modelo da nova gesto pblica, desta forma, assume que ela deve se basear na profissionalizao da gesto; na preferncia por indicadores quantitativos e padres explcitos de mensurao de performance; no controle quantitativo de resultados; na distribuio de recursos de acordo com a performance da poltica; na descentralizao das ativida-
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des da burocracia; na competio entre agncias do Estado; na flexibilidade da gerncia; na disciplina no dispndio de recursos; no corte de custos diretos; e na criao de limites aos custos de transao da burocracia pblica (Pollitt, 2003). O paradigma da nova gesto pblica, portanto, ao assumir que a administrao pblica deve se basear na administrao do setor privado, entende que a poltica deve ser pensada a partir da economia, de acordo com a teoria das falhas de mercado, que tem na eficincia o problema central das polticas pblicas (Bozeman, 2007). O elemento central da nova gesto pblica reforar a capacidade decisria dos gestores pblicos aumentando a capacidade discricionria dos burocratas de alto nvel (ground-level bureaucracy). Neste sentido, a nova gesto pblica convive com um conflito inerente sua constituio, que passa, por um lado, pelo reforo da liderana e capacidade de gesto dos burocratas, o que demanda a ampliao de seu poder discricionrio; e, por outro lado, pela reduo dos controles burocrticos em favor do controle por metas, isto , o controle dos fins, e no o controle dos meios. O controle, portanto, deve ser realizado a partir dos resultados obtidos em confrontao com os padres pactuados e esperados de desempenho dos gestores. O controle, para a nova gesto pblica, no deve se basear no controle dos meios e dos processos empregados para realizar as atividades da burocracia, mas na performance dos gestores para alcanar os resultados esperados. Portanto, o controle no deve se basear em auditorias e processos, mas em resultados objetivos que ampliem os recursos disponveis ao pblico por meio da diminuio dos custos. A nova gesto pblica reforou o papel dos gestores, ampliando seu poder discricionrio. E frente a essa ampliao do poder discricionrio dos gestores, defende-se o princpio da accountability como meio para diminuir os custos da delegao, dentre eles os custos da corrupo. A accountability compreendida como o princpio a partir do qual se responsabiliza o agente pblico perante o cidado. O debate a respeito do conceito de accountability surgiu ao longo dos anos de 1980 e 1990, no contexto das reformas para enfrentar a crise do Welfare State. A perspectiva da nova gesto pblica, no que tange questo dos custos da delegao, foi fortemente influenciada pela teoria da agncia, que defende uma perspectiva econmica da poltica baseada em uma teoria microeconmica da firma (Dowdle, 2006). A accountability seria compreendida na relao entre o principal aquele que delega, ou seja, os cidados e os agents aqueles que so delegados, ou seja, os agentes
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pblicos. Reforar a accountability e ampliar a margem de controle significaria ampliar a compatibilidade de incentivos entre principal e agent e ampliar a base de informao disponvel ao cidado para julgar a ao dos agentes pblicos. No que tange a este ltimo aspecto, o reforo da accountability ocorreria com a ampliao da transparncia (Heald, 2006). Da perspectiva da nova gesto pblica, accountability e transparncia so usados como termos intercambiveis, o que causa srias confuses no que diz respeito ao problema da responsabilizao (Lindstedt e Naurin, 2010; Etzioni, 2010). Dentre os problemas elencados acima, destacamos o fato de a perspectiva da nova gesto pblica considerar o processo da accountability em uma concepo mais sistmica e pouco afeita ao processo de implementao das polticas pblicas. Ou seja, a nova gesto pblica estabeleceu um paradoxo no que tange relao entre gesto e controle. De um lado, ela procura reforar a discricionariedade dos gestores com poderes de deciso. Mas, por outro lado, procura reforar o controle e reduzir a margem de discricionariedade daqueles funcionrios pblicos que esto no plano da implementao, ou seja, os funcionrios pblicos que esto no nvel da rua (street-level bureaucracy). A contradio entre gesto e controle burocrtico ocorre na medida em que a ampliao da discricionariedade dos gestores no seguida da desburocratizao do controle. De acordo com Michael Lipsky (2010), os burocratas ao nvel da rua compreendem os implementadores como parte relevante do processo de tomada de deciso sobre polticas pblicas. De acordo com Lipsky, estes burocratas (street-level bureaucrats) compreendem aqueles indivduos que se relacionam diretamente com os cidados e enfrentam os dilemas de implementao de polticas. Esta perspectiva de street-level bureaucracy considera algumas premissas fundamentais, dentre elas: 1) os burocratas do nvel da rua necessariamente tm discricionariedade e so forados a us-la; 2) desenvolvem formas prprias de gerir seu trabalho; 3) tm uma forte vinculao com sua formao profissional; 4) em sua interao com os cidados, tm discricionariedade para decidir sobre a vida de outras pessoas (Lipsky, 2010). A nova gesto pblica ampliou a margem de discricionariedade dos altos gestores, mas reforou os mecanismos de controle sobre o burocrata do nvel da rua, tendo em vista o desenvolvimento de tcnicas de auditoria e aferio de resultados.
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A literatura internacional sobre o tema do controle, no contexto das discusses sobre a nova gesto pblica, tem priorizado uma concepo de accountability balizada em uma relao vertical entre cidados e representantes ou em uma relao horizontal entre agncias do Estado (ODonnell, 1999). Estas perspectivas da direo da accountability so fortemente normativas, desconsiderando o papel que os burocratas da linha de frente, ou seja, o papel que os burocratas do nvel da rua tm na consecuo da responsabilizao perante os cidados (Hupe e Hill, 2007). So esses burocratas que se relacionam diretamente com os cidados e criam, por suas aes, a percepo que aqueles tm sobre o servio pblico e sobre o alcance da corrupo no interior do Estado. Pensar a atuao dos burocratas do nvel da rua fundamental para pensar o tema da accountability, partindo da premissa de que a governana democrtica multidimensional e tem diferentes camadas (Hupe e Hill, 2007). Se tomarmos o pressuposto de que os burocratas do nvel da rua tm importncia para a consolidao da accountability, fundamental perquirir o que eles pensam do controle burocrtico e qual o seu papel na questo do controle da corrupo. Uma vez que eles se relacionam diretamente com os cidados, fundamental questionar de que forma sua ao impacta na percepo do cidado comum sobre a corrupo e de que forma sua percepo sobre as instituies de controle tem consequncias para o enfrentamento da corrupo. O objetivo deste artigo relacionar estas duas ordens de problemas a partir do caso brasileiro.
A BUROCRACIA E O DESENVOLVIMENTO DAS INSTITUIES DE CONTROLE NO BRASIL

As asseres apresentadas na seo anterior esto inseridas no contexto de debate do mundo anglo-saxo. O caso brasileiro difere-se da experincia anglo-saxnica pelo fato de a criao da burocracia no Brasil ocorrer no interior de um sistema patrimonialista. A teoria do patrimonialismo uma vertente interpretativa do Brasil, que tomou forma por meio de um projeto de modernizao do Estado, da economia e da sociedade que passa pela ideia de ruptura com nosso passado ibrico e pela afirmao de um modelo de organizao estatal moderna, pautado pela impessoalidade e pela racionalidade na relao entre Estado e sociedade (Werneck Vianna, 1999). A teoria do patrimonialismo brasileiro, como desenvolvida por Raymundo Faoro, significa a apropriao de conceitos da sociologia weberiana para interpretar a realidade
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brasileira luz da nossa tradio ibrica. De acordo com Faoro (2000), o patrimonialismo no Brasil seria um sistema de dominao realizado por um estamento que se aloja na burocracia do Estado com o objetivo de ver reconhecido os seus interesses privados como o interesse pblico. De acordo com Faoro, o patrimonialismo seria uma viagem redonda em que os estamentos tradicionais da sociedade portuguesa renovariam sua dominao alojando-se na mquina do Estado. A proposta normativa da teoria do patrimonialismo promover uma ruptura com o passado ibrico e proporcionar um projeto de modernizao calcado na racionalidade do capitalismo e de suas instituies. A ruptura com o passado, para Faoro, significa a afirmao de um modelo weberiano de Estado, fundamentado em uma concepo modernizante capaz de fazer submergir nossos vcios de origem, balizados no patrimonialismo, que no significa uma teoria da corrupo, mas, no caso brasileiro, uma corrente que permite a interpretao da corrupo em suas diferentes dimenses. A ruptura com o patrimonialismo ocorreria pela modernizao, em particular, do Estado e de sua estrutura administrativa. Ao longo do sculo XX a sociedade brasileira assumiu um largo debate sobre a gesto pblica e a modernizao do Estado. O objetivo era a busca dos elementos de racionalizao e transformao cultural capazes de balizar um projeto de formao da ordem pblica conforme os ditames do capitalismo e do desenvolvimento poltico. Dessa maneira, a partir dos anos de 1930, tendo em vista esse projeto modernizador conduzido pelo Estado, os temas da administrao e da gesto pblica tornaram-se centrais. A partir desse momento, produziu-se, no Brasil, uma srie de reformas no aparato administrativo do Estado, tendo como finalidade a imploso de nosso passado patrimonialista, a afirmao de uma racionalidade tpica do Ocidente e o fim da corrupo como prtica cotidiana e corriqueira (Carvalho, 2008). A corrupo, como um suposto trao de carter do brasileiro, seria combatida se a ruptura com o passado patrimonialista e estamental da administrao pblica se concretizasse mediante a modernizao da mquina administrativa. Nesse contexto, as reformas administrativas no Brasil ocuparam, e ainda ocupam, um lugar central no projeto de modernizao, respeitando um processo planejado de transformao. Com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) em 1938, o Estado brasileiro dava os primeiros passos para o
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projeto de modernizao. A criao do DASP fundamentou-se na reforma do sistema de pessoal, na implantao e simplificao de sistemas administrativos e das atividades de oramento pblico, de acordo com um modelo burocrtico. O objetivo era aprimorar a eficincia do servio pblico (Marcelino, 2003). No que diz respeito reforma do sistema de pessoal, a criao do DASP alinhavou-se construo de um Estado corporativo, em que a noo de servio pblico obedeceria criao de um corpo tcnico de excelncia subordinado ao chefe do Executivo. A administrao pblica assumiria, dessa maneira, as caractersticas de um sistema autnomo, centrado em uma viso procedimental e legalista de servio pblico, de acordo com o modelo weberiano. No interior de um projeto de modernizao pelo alto, conduzido pelo Estado Novo, a reforma da administrao pblica brasileira, no plano federal, centrou-se no Executivo e em sua capacidade tcnica, dando a esse Poder a conduo das reformas de acordo com um projeto centralizador e autoritrio. A primeira reforma da gesto pblica no Brasil surgiu, portanto, do autoritarismo centralizador e do fortalecimento do Executivo e de suas capacidades tcnicas, ou seja, da sua racionalidade formal (Cardoso, 1982). O primeiro impulso reformista entrou em colapso a partir de 1945, com a queda do Estado Novo. A implantao do modelo weberiano de administrao pblica nos anos de 1930 e 1940 encontrou sua primeira barreira formada pela crescente desorganizao, pelo personalismo e pela corrupo. A desorganizao crescente do DASP com a reconstruo da democracia, em 1946, resultou na nomeao de extranumerrios no servio civil, na desorganizao dos oramentos pblicos, da compra de materiais e dos mecanismos de controle da burocracia, e, por fim, na expanso da ineficincia do modelo de gesto implantado. Isso se deveu, como nota Marcelino, caracterstica central da reforma administrativa implementada no Estado Novo, que focou na reforma dos meios de administrao sem pensar a reforma dos fins, ou seja, as atividades substantivas da administrao pblica (Marcelino, 2003). A corrupo, nesse contexto de crescente desorganizao do DASP, fez com que o controle corporativista do servio pblico desse lugar existncia de uma mquina sindical que seria, de acordo com os liberais, um antro de favorecimentos ilcitos (Motta, 2008, p. 244). No dizer de Faoro, o erro da Era Vargas foi manter o sistema centralizado de controle da economia pelo Estado, reforando a viagem redonda que sempre caracterizou a histria social do Brasil (Faoro, 2000). A corrup-
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o avanou no perodo dos anos de 1950 e 1960, uma vez que passou a ocupar a esfera pblica de modo permanente, contribuindo para uma crise de legitimao que assolou a Segunda Repblica. As crescentes denncias contra os chefes dos Executivos, o favorecimento de empreiteiras e a ocupao desenfreada das estatais levou a um quadro de agravamento da corrupo na cena pblica brasileira, sendo ela um dos elementos centrais para a justificao retrica de reconstruo do autoritarismo no Brasil (Starling, 2008). Havendo essa expanso retrica da corrupo e o perigo iminente do comunismo, a manuteno do projeto de modernizao do Estado e da sociedade passaria pela recomposio da autoridade central e pelo enfrentamento do patrimonialismo que foi escamoteado ao longo do perodo do Estado Novo. Dada a posio do pensamento autoritrio de que o Brasil no estaria apto para a democracia, a modernizao apenas se concretizaria com a elevao do Estado sobre a sociedade e a conduo, pelo alto, das reformas (Filgueiras e Borges Filho, 2005). O modelo weberiano de administrao pblica foi substitudo em 1967, com o Decreto-Lei 200, j no regime militar, inaugurando uma nova onda de modernizao do aparelho de Estado. No contexto do desenvolvimentismo, a expanso da interveno do Estado na economia e a criao da administrao indireta representaram os elementos fundamentais para a continuidade do projeto de modernizao e eliminao do passado patrimonialista. O resultado foi a multiplicao de entidades da administrao indireta, mediante a criao de fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e autarquias (Marcelino, 2003). O modelo de administrao indireta respeitava a noo de que a ampliao da eficincia do servio pblico e o controle das delinquncias do homem pblico brasileiro passariam pela adoo de modelos de administrao pblica mais prximos aos modelos da administrao privada. Os rgos da administrao indireta, em sua maioria, so pessoas jurdicas de direito privado fundaes, sociedades civis ou concessionrias do setor pblico que tm um padro de gesto mais flexvel, j que so regidas pela legislao comercial e civil e no pelo direito administrativo. O objetivo, com o modelo de administrao indireta, era descentralizar a administrao pblica brasileira, levando-a a todos os cantos do pas, com o lema da desburocratizao em vista.
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A descentralizao administrativa est relacionada descentralizao dos quadros da administrao federal, da administrao pblica para a rbita privada e da Unio para os governos locais. Argumenta-se que a descentralizao nascente do Decreto-Lei 200 promoveu mais eficcia da administrao pblica brasileira, ao permitir que ela se adaptasse s mudanas advindas com o desenvolvimento, uma vez que o decreto no seria uma norma determinstica, mas a constituio de um plano indicativo, no qual estavam presentes conceitos e princpios administrativos, que delimitavam mais as atividades-fim do servio pblico (ibidem). Com o fim do autoritarismo e com a transio para a democracia a partir de 1985, o modelo de administrao pblica do Decreto-Lei no 200 esfacelou-se com sua crescente desorganizao e desarticulao. O objetivo de plena descentralizao da administrao pblica federal no se cumpriu e o objetivo das reformas para o desenvolvimento no se concretizaram na cena pblica brasileira. O autoritarismo, ao contrrio do que afirma Marcelino, potencializou os problemas histricos da administrao pblica brasileira, resultando no descontrole financeiro, na falta de responsabilizao de governantes e burocratas perante a sociedade, na politizao indevida da burocracia, alm da fragmentao excessiva das empresas pblicas, com a perda de foco na atuao governamental (Abrucio, 2007). Nesse quadro de desorganizao da administrao pblica brasileira, a corrupo emergiu como prtica recorrente na democracia, criando a sensao, to presente no senso comum, de que ela nasceu com a democratizao, e no como herana do regime autoritrio. Diante desses problemas, ao longo da Nova Repblica planejou-se um conjunto de reformas que mantivessem o compromisso assumido ao longo de nossa histria republicana com a modernizao. Para combater o legado do regime autoritrio, as principais mudanas vieram com a Constituio de 1988, que contm um captulo especfico a respeito da organizao poltico-administrativa do Estado. No mbito das atividades constituintes, destaca-se a ideia de democratizao do Estado, com o fortalecimento do controle externo da administrao pblica, especialmente o papel do Ministrio Pblico e da sociedade civil. na Constituio de 1988 que os princpios regentes da administrao pblica brasileira so encontrados, especialmente no que diz respeito legalidade, publicidade e moralidade administrativa (CRFB, art. 37). Alm disso, importante salientar o papel da descentralizao es-
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tipulado pela Constituio, bem como o compromisso estabelecido de reforma do servio civil por meio do reconhecimento e da universalizao da meritocracia e da participao da cidadania (ibidem). Uma primeira linha interpretativa das reformas busca atualizar o tema do patrimonialismo. Apesar do reconhecimento atribudo pela Constituio importncia das reformas na administrao pblica, a corrupo permaneceu como uma prtica corriqueira e cotidiana na cena pblica, havendo uma sucesso de escndalos que atestam a ineficincia dos meios administrativos e a permanncia das mazelas do patrimonialismo. Apesar de todas as reformas, o personalismo permaneceu como prtica na Nova Repblica, sendo ele uma forma de aglutinao de grupos preferenciais no aparato estatal, porque no tinha havido, at ento, uma ruptura com o passado patrimonialista. Ou seja, apesar das reformas administrativas realizadas ao longo dos ltimos 70 anos, a gesto pblica brasileira ainda , segundo essa vertente de interpretao do Brasil, bastante patrimonialista, fazendo com que prticas como a corrupo, o clientelismo, o nepotismo e a patronagem ainda permaneam. A nosso ver, essa chave interpretativa do Brasil demonizou o Estado, o que proporcionou, ao longo dos anos 90, uma srie de reformas do Estado centradas mais na busca de seu enfraquecimento e no fortalecimento do mercado (Campante, 2003). A Nova Repblica inaugurou mudanas na administrao pblica, com a finalidade de aprimorar a mquina governamental e criar mecanismos de governana capazes de responder nova realidade internacional. Estabeleceu-se que essas reformas deveriam estar balizadas na reduo do formalismo, na democratizao do servio pblico, na dinamizao das atividadesmeio, no controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo e na transparncia dos mecanismos de controle. Durante o governo Collor, promoveu-se uma reforma administrativa motivada pela caa aos marajs, a qual procurava recompor os mecanismos da gesto pblica, organiz-la e combater a corrupo que assolava o servio pblico brasileiro. De imediato, houve a reincorporao administrao direta das funes de governo que eram exercidas pela administrao indireta. Evitou-se a proliferao de empresas estatais e de fundaes sem fontes prprias de recursos, alm de promover maior controle sobre elas. O ponto principal das reformas administrativas do perodo Collor foi o desmonte da mquina estatal, com a
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ideia de enxugar o quadro de pessoal. O impeachment e o fracasso de suas reformas mostraram que o problema da governabilidade seria o ponto central para a ideia de uma reforma mais ampla do Estado brasileiro (Skidmore, 1999). Um quadro mais agravado de corrupo demandava reformas mais profundas na administrao pblica brasileira. No curto perodo do governo Itamar Franco, a nica realizao nesse sentido foi a criao de um Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil da Administrao Federal, conforme Decreto 1.171, de 22 de junho de 1994. No que concerne s reformas da administrao pblica, no governo Fernando Henrique Cardoso que elas encontraram substrato poltico, com a implantao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), criado em 1995, sob comando do ministro Bresser-Pereira. O diagnstico de esfacelamento do servio civil exigiria uma estratgia de reforma que possibilitasse a elevao da performance e a transformao do sistema de delegao e controle entre as agncias do setor pblico (Bresser-Pereira, 2007). A reforma administrativa conduzida pelo MARE procurou redefinir os setores de atuao estatal, reforando a ideia de democratizao do Estado e de mecanismos de gesto configurados em torno da adoo de modelos de administrao privada para o setor pblico. No que diz respeito identificao dos setores de atuao estatal, o MARE partiu da construo de quatro ramos de atuao que so: (a) o Ncleo Estratgico, que corresponde aos poderes da Repblica e ao Ministrio Pblico, em que as diretrizes, leis e polticas so formuladas e avaliadas; (b) o Setor de Atividades Exclusivas do Estado, no qual so realizadas as polticas pblicas e atividades que apenas o Estado pode efetuar; nesse setor que se inserem as agncias executivas; (c) o Setor de Servios No-Exclusivos do Estado, que corresponde s autarquias e fundaes pblicas e s empresas pblicas e de economia mista que operam com servios pblicos, mas que no so exercidos apenas pelo Estado; (d) o Setor de Produo de Bens e Servios para o Mercado, que corresponde s atividades voltadas para o lucro, especialmente realizadas pelas empresas estatais. nesse setor que ocorreriam as privatizaes no servio pblico brasileiro (MARE, 1995). No que diz respeito ao modelo de administrao adotado e diferenciao dos setores de atuao do Estado na sociedade e na economia, a reforma administrativa do governo Fernando Henrique Cardoso assu-
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miu o modelo da nova gesto pblica, cujo objetivo era adequar a administrao pblica brasileira s novas necessidades advindas da globalizao dos mercados, da presena cada vez maior da legislao internacional de comrcio e do aperfeioamento dos mecanismos de gesto. As mudanas foram implementadas de acordo com o modelo da nova gesto pblica, que definiu que as atividades do governo devem se basear numa gesto pblica similar gesto realizada no mundo privado, porquanto seja o cidado um cliente de servios realizados pelo Estado (Bresser-Pereira, 2001). Ademais, procurou-se, com estas reformas, reforar o papel dos gestores na formulao das polticas pblicas, dando-lhes poderes decisrios. De acordo com Abrucio (2007), apesar dos percalos pelos quais a reforma administrativa do governo passou, houve avanos nos mecanismos de gesto e uma mudana cultural no interior do servio pblico brasileiro, de maneira que podemos perceber mudanas substanciais ocorridas nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso. As reformas, no entanto, no ocorreram inclumes a eventuais barreiras a seu sucesso. As barreiras s reformas esto relacionadas, de acordo com Abrucio, a uma viso economicista estreita, que barrou vrias inovaes institucionais, como mais autonomia s agncias reguladoras. As barreiras a estas inovaes foram motivadas pelo medo de o Estado perder o controle sobre o dispndio financeiro das agncias. Para Rezende (2009), a prioridade do ajuste fiscal no permitiu o avano da agenda de reformas na gesto, especialmente no que diz respeito ao aprimoramento dos incentivos s boas prticas no setor pblico. Abrucio aponta, ainda, como ganhos da inovao gerencial implementada pela reforma administrativa do governo Fernando Henrique Cardoso: a gesto fiscal do Estado, que trouxe o incremento de de economicidade no setor pblico; as inovaes no plano dos governos subnacionais, que introduziram o paradigma gerencialista nas polticas pblicas; a criao de mecanismos mais apurados de avaliao das polticas pblicas, especialmente na rea social, o que permite melhor gerenciamento da aplicao de recursos; a adoo de planejamento no setor pblico, no no sentido tecnocrtico, mas pela integrao de programas de governo e projetos; a adoo do governo eletrnico, que mais avanou no mbito dos estados, com a introduo de prego eletrnico e organizao das informaes (Abrucio, 2007). Como aponta Abrucio, falta ainda o reforo de quatro eixos centrais nas reformas da administrao pblica brasileira, nos quais o governo Fernando Henrique Car-
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doso e o governo Lula pouco avanaram, que so: (a) na profissionalizao da burocracia brasileira, especialmente nos cargos considerados estratgicos; (b) na eficincia dos servios prestados; (c) na efetividade das polticas pblicas; (d) na accountability e no reforo da transparncia nas relaes entre Estado e sociedade (ibidem). Apesar dos avanos na criao de informao e na adoo de polticas pblicas, oramentos e gastos mais transparentes, a corrupo permanece, sem que haja qualquer mudana no que diz respeito responsabilizao dos agentes pblicos e privados perante a sociedade. No mbito do projeto de reforma do Estado, o conceito de transparncia surgiu como proposio universal, sem que se leve em conta realidades culturais, polticas e institucionais distintas. E, no caso brasileiro, como destaca Abrucio, ela pouco avanou no que diz respeito sua eficincia. Tendo em vista estas mudanas institucionais, discutimos, na seo seguinte, a percepo dos burocratas da linha de frente (street-level bureaucrats) sobre o controle da corrupo.
O QUE DIZEM OS BUROCRATAS AO NVEL DA RUA?

A experincia brasileira recente com o tema da corrupo revela um paradoxo, quando se discute o controle. As instituies de controle no Brasil foram aprimoradas e efetivaram-se instrumentos de transparncia da gesto, mas a corrupo permanece como prtica recorrente (Filgueiras e Avritzer, 2010). O Tribunal de Contas da Unio tem uma margem razovel de autonomia institucional para o exerccio do controle externo (Loureiro et al., 2009). O Ministrio Pblico e a Polcia Federal exercem suas atividades investigativas e, no mbito do Poder Executivo, foi criada a Controladoria Geral da Unio, instituio qual coube centralizar o controle de gesto, de auditoria de contas, correio e preveno da corrupo. Pode-se dizer que, no Brasil depois de 1988, configurou-se uma poltica pblica de controle e combate corrupo. Se associada a princpios como responsabilidade fiscal e controle de gastos, percebe-se um avano da gesto, apesar de a corrupo ser uma prtica ainda comum e recorrente. Apesar do avano institucional, a corrupo permanece como uma prtica corriqueira na esfera pblica. Ou seja, do avano institucional realizado no Brasil, no se seguiu uma percepo da diminuio da corrupo. Do ponto de vista institucional, isto ocorre porque as reformas privilegiaram o fortalecimento das instituies de controle buro-
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crtico em detrimento das instituies de controle judicial e de controle pblico no-estatal, alm de no promover uma integrao sistmica que lhes permitisse maior efetividade do controle da corrupo (Filgueiras e Avritzer, 2010). A percepo da sano no Brasil prejudicada porquanto haja, de acordo com Taylor e Buranelli (2007), uma disjuno das instituies de controle. Isso fica claro no modo como o cidado percebe o avano da corrupo no Brasil:
Tabela 1 Evoluo da Corrupo nos ltimos Cinco Anos (Brasil, 2009)1 Categoria Aumentou muito Aumentou um pouco No aumentou, nem diminuiu Diminuiu um pouco Diminuiu muito NS / NR Total
Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2009.
Percentual 39,0 33,0 19,0 5,0 1,0 3,0 100,0
O resultado desse padro de mudana institucional foi reforar o controle burocrtico no contexto das reformas administrativas especialmente no que diz respeito aos processos de auditorias de contas e aprimorar os instrumentos de transparncia de contas e processos. Contudo, estas mudanas no foram acompanhadas de mudanas no controle judicial, tendo em vista cdigos de processo ultrapassados, baixa efetividade das sanes administrativas e baixa efetividade das sanes penais (Arantes, 2010). O resultado que a corrupo se tornou mais transparente no Brasil, especialmente com a atuao da Polcia Federal. Esse melhor desvelamento das mazelas administrativas no Brasil impacta negativamente a opinio pblica, alimenta uma sensao de impunidade e contribui para um baixo apoio poltico ao Estado e suas instituies. As reformas gerenciais no Brasil priorizaram os altos burocratas. A prpria literatura especializada toma a relao entre a burocracia e a poltica do prisma do alto escalo e de seu poder decisrio. Como observam Loureiro, Olivieri e Martes (2010), a literatura brasileira sobre burocracia privilegia a questo do processo decisrio das polticas p-
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blicas, tendo em vista duas vertentes analticas: 1) a vertente marxista, que aborda a burocracia do ngulo de classe do Estado; 2) a vertente neoinstitucionalista, que aborda a burocracia do ngulo dos dilemas de organizao institucional. Como as autoras apontam, necessrio esclarecer o conceito de burocracia, que se refere aos:
ocupantes dos cargos de alto escalo ou de direo dos rgos da administrao direta e indireta do Poder Executivo. Eles podem ser tanto funcionrios pblicos de carreira (admitidos por concurso pblico) quanto profissionais de fora do setor pblico (recrutados em empresas privadas, entidades no estatais, como universidades ou centros de pesquisa, bem como em sindicatos e organizaes da sociedade civil) que exercem temporariamente atividades de direo nos rgos governamentais. (Loureiro, Olivieri e Martes, 2010:79)
Ao contrrio do que a literatura sobre burocracia no Brasil postula, acreditamos que observar a percepo dos burocratas da linha de frente do servio pblico sobre as instituies de controle possa contribuir para desvendar o paradoxo entre ampliao do controle e continuidade da percepo negativa dos cidados sobre a corrupo. Como apontam Hupe e Hill (2007), importante observar o comportamento dos burocratas ao nvel da rua, porquanto eles se relacionam diretamente com o cidado, o que torna central sua ao para a percepo da accountability. Como a reforma gerencial concentrou as mudanas no alto escalo da burocracia, o aprimoramento do controle no chegou ao nvel da rua, modificando muito pouco a percepo do cidado sobre a performance das polticas e, por sua vez, sobre a corrupo. A corrupo mais controlada e desvelada, mas isto no significa que o controle e a transparncia modificaram as prticas da linha de frente da burocracia, criando uma percepo negativa dos cidados quanto ao Estado brasileiro. O avano das reformas gerenciais no privilegiou os burocratas da linha de frente, fazendo com que prticas como suborno e como propina continuem sendo reproduzidas, apesar dos avanos gerenciais. Os dados que seguem abaixo se referem a uma pesquisa de survey com servidores pblicos federais, civis, ativos, do Poder Executivo, realizada no ano de 2010. Nessa pesquisa, perquirimos a percepo deles sobre as instituies de controle, sobre prticas que podem aprimorar o controle e questes gerais referentes a prticas que podem ocorrer no servio pblico e serem interpretadas como corrupo (Apndice 2). De imediato, preciso notar o modo como a percepo de servidores
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pblicos e de cidados comuns difere quanto a questes de cultura poltica e de percepo da corrupo. A burocracia um campo especializado e que tem prticas prprias baseadas em uma linguagem comum ao campo (Bourdieu, 2005). A amostra, em termos de funes, perfaz o fato de que maioria dos servidores pblicos entrevistados ocupa postos sem funo hierrquica. Em seguida, aparecem alguns chefes, comissionados e coordenadores. As funes que menos aparecem so os assessores (apenas cinco) e os supervisores (apenas oito). A amostra buscou os servidores da linha de frente da burocracia, nos diferentes estados da Federao e em diferentes posies no mbito da hierarquia.
Tabela 2 Distribuio de Servidores por Funes (Brasil, 2010) Funo Assessores Assistentes Chefes Coordenadores Comissionados Diretores Gerentes Supervisores Outros Servidores sem funo hierrquica Total Administrao Autarquias Fundaes Total Direta 4 8 31 2 11 1 1 0 2 410 478 1 4 27 15 4 12 6 0 16 413 498 0 5 20 8 11 2 5 8 3 162 224 5 17 78 25 26 15 12 8 21 985 1.192
Na Tabela 3, apresentamos a distribuio pelos cargos ocupados pelos servidores entrevistados. No que diz respeito ao controle por cargos, o objetivo era apreender a pluralidade de atividades exercidas pelos servidores federais civis. Os cargos que mais apareceram foram: agente administrativo (145), tcnico (120), assistente (96), analista (88), mdico (81) e professor de terceiro grau (71). De imediato, importante observar que a burocracia significa um campo de atividade profissional especializada e fortemente hierarquizada, baseada em uma concepo formal e distinta do interesse pblico.
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Tabela 3 Servidores por Cargos (Brasil, 2010) Cargos Administradores Advogados Agente administrativo Analistas Arquivistas Artfices Assistentes Assistentes sociais Auditores Auxiliares Farmacuticos Procuradores Contadores Datilgrafos Defensores Delegados da Polcia Federal Digitadores Economistas Enfermeiros Engenheiros Escrives da Polcia Federal Especialista em polticas pblicas Policiais rodovirios Telefonistas Fiscais Mdicos Motoristas Peritos Tcnicos Pesquisadores Professor de ensino bsico Professor de 3E grau Pedagogos Bibliotecrios Secretrios Especialistas Sem especificao Outros Total Administrao Direta Autarquias Fundaes 2 1 117 38 2 3 4 2 44 30 2 21 2 5 1 8 1 1 10 1 9 2 35 3 13 51 4 1 30 5 0 0 0 0 0 0 19 11 478 0 0 12 40 0 0 57 0 0 19 2 0 4 12 0 0 0 1 6 8 0 0 0 0 0 22 5 0 33 3 39 44 4 4 2 11 19 151 498 2 0 16 10 0 2 35 0 0 13 2 0 0 0 0 0 0 1 7 2 0 0 0 1 0 8 1 0 57 5 1 27 0 0 1 0 5 28 224
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Esta proposio fica clara quando comparamos noes de interesse pblico de burocratas e de cidados. Para comparar as respostas dos nossos burocratas ao nvel da rua com as dos cidados brasileiros, recorremos a outro survey realizado pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico, que investigou a percepo dos brasileiros sobre corrupo e interesse pblico. Pode-se notar pela Tabela 4 uma disjuno na percepo entre servidores e cidados sobre o que seria o interesse pblico. Enquanto para os cidados a resposta mais acionada foi a de que o interesse da maioria sempre significa interesse pblico, os servidores possuem uma viso mais ampla deste conceito, segundo a qual nem sempre o interesse pblico o interesse da maioria, e que o interesse da maioria no significa interesse pblico. Isto , para os servidores, o interesse pblico no seria tanto uma questo de quantidade de pessoas (opinio do maior nmero de pessoas), podendo ter mais a ver com o que de todas as pessoas, o que todos tm em comum, no somente uma mera agregao/somatrio de opinies. Desta forma, o que interesse pblico para os cidados o que a maioria deseja, j para os servidores essa associao nem sempre vlida.
Tabela 4 Relao entre Interesse Pblico e Interesse da Maioria Cidados e Servidores Pblicos (Brasil, 2010) Categorias Sim, o interesse da maioria significa interesse pblico Nem sempre o interesse da maioria significa interesse pblico No, o interesse da maioria no significa interesse pblico NS / NR Total
Cidados Servidores 58,0% 27,0% 9,0% 6,0% 100,0% 16,8% 62,0% 20,3% 0,5% 100,0%
Da mesma forma, na Tabela 5 percebe-se tambm uma disjuno quando se questiona servidores e cidados quanto confiana no alto escalo do Governo Federal. Por estes dados nota-se que os servidores pblicos tm uma percepo mais otimista em relao participao do alto escalo do governo em esquemas de corrupo, ou seja, confiam mais nos membros do alto escalo. Enquanto os cidados acreditam mais que a maioria destes ocupantes de cargos no alto escalo do governo aceitaria entrar em esquemas de corrupo (resposta acionada
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por 46% dos cidados), a opinio dos servidores vai na direo oposta: apenas uma minoria destes ocupantes aceitaria entrar no esquema (resposta acionada por 40% dos servidores). Aqui possvel perceber o paradoxo de que falvamos acima, entre a ampliao do controle que ocorreu no Brasil e a percepo negativa dos cidados brasileiros sobre a corrupo, pois, de acordo com os dados, os cidados ainda tm uma opinio negativa acerca do envolvimento de funcionrios pblicos de altos cargos com a corrupo. Assim, mais uma vez percebe-se que as opinies dos cidados em geral diferem daquelas dos servidores pblicos. Isto demonstra que quem est dentro da burocracia federal tem uma percepo diferente do senso-comum formulada pela percepo dos cidados a respeito do significado do interesse pblico e da aceitao da corrupo. Os servidores teriam uma cultura prpria, constituiriam um campo prprio.
Tabela 5 Participao de Membros do Alto Escalo do Governo em Esquemas de Corrupo Servidores e Cidados (Brasil, 2010) Categorias Apenas uma minoria aceitaria entrar em um esquema de corrupo Mais ou menos a metade destas pessoas aceitaria entrar em um esquema de corrupo A maioria destas pessoas aceitaria entrar no esquema de corrupo NS / NR Total
Cidados 15,0% 34,0% 46,0% 5,0% 100,0%
Servidores 40,3% 28,7% 29,4% 1,6% 100,0%
Depreende-se das tabelas acima que as opinies de servidores frente s opinies de cidados so muito diferenciadas e no podem ser mensuradas por se tratarem de campos distintos. Aps essa breve comparao entre a opinio de cidados e de servidores, que nos serviu para demonstrar que os servidores pblicos da linha de frente constituem um campo prprio, com opinies diferentes daquelas dos cidados, com uma percepo mais ampla do interesse pblico e mais otimistas em relao aos ocupantes de cargos do alto escalo, partimos para uma breve descrio destes servidores pblicos federais que responderam ao j referido survey. Com essa descrio e com as opinies dos servidores
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pblicos da linha de frente, queremos compreender quem so esses servidores e quais so as suas opinies. Apenas a partir disso poderemos interpretar a percepo deles sobre corrupo. No mbito da amostra formulada, 69% destes servidores atuam h mais de 15 anos no servio pblico federal (14% atua de 15 a 20 anos, e 55% h mais de 20 anos), o que demonstra que os nossos respondentes, em sua maioria, conhecem bem e j esto familiarizados com o que ocorre neste campo. A maioria destes servidores que compuseram a amostra (85%) ingressou no servio pblico federal por meio de concurso. Aqueles poucos advindos da efetivao so os remanescentes do perodo anterior Constituio de 1988, quando quem estava dentro do servio pblico foi efetivado e passou a fazer parte da administrao pblica. Em termos de escolaridade, a maioria dos entrevistados possui ensino superior completo (43,5%). Em seguida aparecem os servidores com especializao (14,2%), doutorado/ps-doutorado (12,9%) e segundo grau completo (12,6%). Os nveis de escolaridade menos recorrentes entre os entrevistados so segundo grau incompleto (5,5%), mestrado incompleto (1,1%) e doutorado incompleto (1,7%). Alm dessa caracterizao sociodemogrfica, os servidores foram interpelados a avaliar diferentes questes organizacionais do servio pblico federal. Quando chamados a se posicionar sobre a qualificao dos servidores e os planos de carreira, os entrevistados tenderam a ser mais pessimistas em relao aos planos de carreira (apesar de a maioria concordar que os planos so bons, houve um percentual significativo que declarou que estes so pssimos/ruins 25%), e, por outro lado, avaliam mais positivamente a qualificao dos servidores (50% acredita que a qualificao boa e 21,7% tima). Alm de questes que dizem respeito aos planos de carreira e qualificao dos servidores, eles foram questionados sobre processos de treinamento nas leis gerais e especficas que regulam a atuao dos servidores (procedimentos), se eles tiveram algum tipo de formao tica e se as leis so igualmente aplicadas no cotidiano do servio pblico. Estas trs ordens de questes interpelam o treinamento dos servidores e o universalismo dos procedimentos que caracteriza a burocracia. A Tabela 7 aponta para um grave problema: de acordo com os servidores entrevistados, as normas do servio pblico no so igualmente aplicadas no cotidiano dos rgos pblicos federais, isto , no haveria universalismo de procedimentos, que um dos pilares bsicos das bu-
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Tabela 6 Avaliao da Qualificao dos Servidores para o Exerccio da Funo e Avaliao dos Planos de Carreira (Brasil, 2010) Categoria Pssimo Ruim Regular Bom timo Total Avaliao da Qualificao dos Servidores para o Desempenho das Funes 3,1% 2,1% 23,0% 50,1% 21,7% 100,0% Avaliao dos Planos de Carreira 13,9% 12,4% 32,5% 36,0% 5,1% 100,0%
rocracias. Se as normas no so igualmente aplicadas, significa que alguns so favorecidos, o que abre espao para prticas corruptas. Ainda em relao a esta Tabela, percebe-se um alto percentual de servidores que no receberam algum tipo de treinamento 42% no receberam formao sobre leis, e 50% no receberam formao tica.
Tabela 7 Formao tica, Treinamento e Universalismo dos Procedimentos Burocrticos, Brasil, 2010 Categorias Considera que as normas do servio pblico so igualmente aplicadas no cotidiano do seu rgo? Recebeu alguma formao sobre as leis gerais e especficas que regulam o servio pblico? Recebeu alguma formao sobre tica no servio pblico?
Sim 38,1% 57,3% 49,8%
No 61,9% 42,7% 50,2%
Nas respostas especficas sobre prticas de corrupo dentro da administrao pblica federal, 34,8% dos entrevistados percebem que a cobrana de propina muito frequente/frequente, enquanto este percentual menor no que se refere s prticas de suborno, pois apenas 17% percebe a tentativa de suborno como muito frequente/frequente. Ou seja, a ao que parte dos prprios servidores cobrar propina ocorreria em uma frequncia maior do que aquela que parte de terceiros tentativa de suborno. Ressaltamos aqui que a prtica do suborno e da propina so aquelas tpicas dos burocratas da linha de frente, que nor-
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malmente referem-se a presentes e rendas que caracterizam a pequena corrupo. Propina e suborno, portanto, so medidas da corruptibilidade dos servidores pblicos frente sua relao direta com os cidados e o cumprimento das regras e procedimentos que regulam a atividade burocrtica (Miller, 2006). Neste caso, suborno e propina referem-se a uma patologia derivada do uso indevido da discricionariedade.
Tabela 8 Frequncia da Tentativa de Suborno e da Cobrana de Propina na Administrao Pblica Federal (Brasil, 2010) Categorias Muito frequente Frequente Pouco frequente Nada frequente Total Frequncia da Cobrana de Propina 10,0% 24,8% 44,7% 20,4% 100,0% Frequncia da Tentativa de Suborno 6,0% 11,7% 43,3% 39,1% 100,0%
Mais do que buscar a frequncia da corrupo, a pesquisa tambm questionou quais seriam, na opinio dos servidores, os principais elementos que explicam a corrupo. Ou seja, dado que a corrupo existe, qual seria a sua causa? As respostas mais acionadas pelos servidores so as que tratam da impunidade e das falhas do Poder Judicirio (32,2%) e da cultura brasileira (20%), relacionada s prticas da malandragem e do jeitinho. Desta forma, de acordo com essas respostas, os principais fatores que explicariam a corrupo no dizem respeito organizao ou normas da administrao pblica em si, estando relacionados com as falhas percebidas do sistema judicial e com a cultura brasileira em geral. Tendo em mente esse quadro sobre a percepo dos servidores da linha de frente que nos indica que a corrupo ocorre na burocracia do nvel da rua mediante prticas de propina e suborno, que o universalismo de procedimentos no recorrente, que falta treinamento aos servidores e que as causas disto devem ser buscadas em falhas no judicirio e na cultura poltica nos questionamos se existiria algum padro na relao entre essas variveis descritas. Assim, a partir destas variveis descritas anteriormente, foi feita uma anlise fatorial, com extrao
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Tabela 9 Principais Fatores que Explicam a Corrupo (%) Brasil, 2010 Categoria Impunidade e um sistema judicial ineficiente A cultura da sociedade brasileira, a falta de tica, o jeitinho Ganncia e desejos de obter ganhos, por parte dos servidores Falta de fiscalizao e transparncia Salrios muito baixos e um plano de carreira mais robusto Excesso de burocracia, normas e procedimentos Interferncia inadequada da poltica nas atividades da burocracia Abuso de autoridade por parte dos superiores hierrquicos Excesso de cargos de confiana na administrao pblica Falta de concursos pblicos Corporativismo no setor pblico Falta de leis mais rgidas para o exerccio do controle da corrupo Nepotismo, paternalismo e indicaes indevidas Falta de controle social das polticas pblicas A regra de estabilidade funcional Total
Percentual 32,2 20,0 10,4 8,9 8,6 5,9 4,0 2,9 1,8 1,6 1,4 0,9 0,8 0,5 0,1 100,0
dos componentes principais, a fim de estabelecer se existiria um padro na relao entre estas variveis. O objetivo desta tcnica estabelecer a dimensionalidade dos dados, identificando os fatores latentes que representam as interaes do conjunto das variveis. Buscou-se definir quais seriam os fatores associados com as respostas dos servidores sobre corrupo. Este teste serviu para averiguar o sentido de agregao de variveis relativas a diferentes formas de perceber a corrupo na administrao pblica federal, conforme exposto na Tabela 10 a seguir. O modelo desta anlise fatorial incluiu as variveis categricas relativas a aspectos socioeconmicos dos servidores (renda e escolaridade), do prprio servio (tempo de atuao e forma de ingresso), avaliaes feitas pelos servidores sobre qualificao e planos de carreira, e tambm variveis que dizem da formao recebida pelos servidores e das suas opinies sobre a incidncia de corrupo. Com capacidade de explicao da varincia de 59,44%, a matriz resultante retornou cinco fatores latentes. O primeiro fator foi formado pelas variveis de tempo
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Tabela 10 Anlise Fatorial dos Componentes Principais Variveis 1 Tempo de atuao dos servidores Forma de ingresso no Servio Pblico Federal Escolaridade dos servidores Renda familiar dos servidores Avaliao da qualificao dos servidores para o exerccio das funes Avaliao dos planos de carreira do rgo quanto ao nvel de exigncia tcnica ou responsabilidade funcional Considera que as normas da administrao pblica so igualmente aplicadas no cotidiano dos rgos Recebeu alguma formao sobre tica Recebeu alguma formao sobre as leis gerais e especficas que regulam o exerccio de sua funo Frequncia da tentativa de suborno Frequncia da cobrana de propina Fator que contribui para a corrupo na administrao pblica federal 0,748 0,663 0,950 0,704 0,837 0,688 0,793 0,362 0,340 Componentes 2 3 4 5
0,502 0,820 0,820
Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010. Nota: Anlise fatorial com mtodo de extrao dos componentes principais, com mtodo de rotao Varimax com normalizao Kaiser. As variveis cujos pesos so maiores do que 0,5 esto grafadas em negrito.
de atuao e forma de ingresso (ambas com pesos elevados, entre 0,7 e 0,8). O segundo fator agrupou as variveis socioeconmicas de renda e escolaridade (com peso entre 0,6 e 0,7) e aquelas referentes s avaliaes dos servidores quanto qualificao e os planos de carreira (mas, neste caso, com pesos menores, em torno de 0,3). O terceiro fator revelou a agregao de variveis como opinio sobre igualdade na aplicao das normas (com peso de 0,5) e as percepes acerca da corrupo no servio pblico federal (com peso em torno de 0,6 e 0,7). O quarto fator mostrou que as variveis relativas formao dos servidores sobre tica e leis esto juntas (com peso elevado de 0,8). Finalmente, o ltimo fator foi formado por uma varivel: qual o fator que mais contribui para a corrupo (com o peso mais alto encontrado, de 0,95). Algumas observaes importantes derivam da anlise fatorial apresentada. Em primeiro lugar, o tempo de atuao dos entrevistados se
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agrega somente com a varivel forma de ingresso. A unio destas duas variveis indica a existncia de um fator que podemos chamar de socializao interna, que quer dizer que a forma como o servidor entra no servio pblico e a durao da sua carreira esto fortemente relacionadas. No segundo fator, chama a ateno o fato de que as variveis socioeconmicas aparecem agregadas a variveis avaliativas dos servidores, apesar de estas ltimas apresentarem pesos menores. Neste segundo fator, observa-se que as variveis relacionadas estrutura da gesto de pessoal do Governo Federal se associam. Pode-se entender a agregao de variveis to diferentes se fizermos um teste de associao (qui-quadrado). Por meio deste teste possvel verificar que a renda e a escolaridade esto associadas com a avaliao que os servidores fazem da qualificao e dos planos de carreira 2. O terceiro fator, por ns chamado de Universalismo de Procedimentos e Corrupo, vale a pena ser destacado. Ele nos mostra que a opinio dos entrevistados sobre a corrupo (a frequncia do suborno e da propina) est agregada com a opinio dos mesmos sobre a igualdade na aplicao das normas. Como visto na descrio destas variveis, a maioria dos entrevistados acredita que as normas no so igualmente aplicadas, isto , no existiria universalismo de procedimentos, o que estaria ligado percepo deles sobre a presena e a frequncia da corrupo. Isto , a percepo dos servidores sobre a frequncia da propina e do suborno em seus rgos est relacionada a uma percepo fortemente negativa da no-universalidade dos procedimentos na administrao pblica brasileira. A viso negativa que os servidores constroem sobre a aplicao das normas levaria a uma viso negativa da frequncia do suborno e da propina, o que tambm pode ser demonstrado com testes de associao entre estas variveis3. O que caracteriza a percepo negativa dos servidores sobre a cobrana de suborno e de propina na administrao pblica est relacionado com uma percepo de baixa universalidade dos procedimentos, o que permite depreender que apesar dos avanos na dimenso da gerncia e do alto escalo da burocracia, ainda h muito que avanar no servio pblico brasileiro, especialmente no que diz respeito aos servidores da linha de frente. Isto fica claro no modo como as variveis referentes ao treinamento agregam-se distintamente da questo socioeconmica dos servidores.
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E, finalmente, o quinto fator nos revela que a varivel sobre as Causas da corrupo se encontra sozinha, pois no aparece nenhuma outra varivel agregada a ela. Importante observar a ordem dos elementos manifestados pelos servidores que explicariam a corrupo. Para eles, a corrupo explicada externamente administrao pblica, sendo atribuda a uma cultura poltica pouco desenvolvida, alicerada no jeitinho e por uma percepo de inefetividade da atuao do sistema judicial no combate corrupo. Isto demonstra que as respostas dos servidores sobre as causas da corrupo no esto agregadas com a condio socioeconmica, com a socializao interna dentro do servio pblico, com o treinamento recebido e, vale ressaltar, com o universalismo de procedimentos a causa da corrupo no estaria no fato de as normas no serem igualmente aplicadas, nem na frequncia da propina ou do suborno. A viso dos servidores sobre as causas da corrupo no interage com outros fatores. Ou seja, no depende nem de sua condio socioeconmica, nem do treinamento nos procedimentos e nos valores da tica pblica. Ao atriburem a explicao da corrupo a fatores externos administrao pblica, os servidores pblicos revelam ou uma posio cnica em relao corruptibilidade do sistema administrativo do Estado brasileiro, ou uma posio de desconhecimento da corrupo. O que importante frisar o fato de os servidores associarem as prticas de suborno e de propina com a baixa percepo sobre o universalismo dos procedimentos, o que mantm a agenda de reforma administrativa ainda vigente no Brasil, uma vez que ela ainda no tenha chegado aos servidores da linha de frente das atividades burocrticas. Com isso, corroboramos nossa hiptese apresentada no incio do artigo: as reformas gerenciais no chegaram at a ponta do servio pblico. O campo burocrtico no Brasil ainda toma a propina e o suborno como prticas corriqueiras e organiza-se em torno de uma baixa presena de regras universais que, associada com a discricionariedade, cria condies para que a corrupo floresa e se mantenha como prtica corriqueira na administrao pblica.
CONSIDERAES FINAIS
Os estudos sobre burocracia no Brasil desvelaram o papel dos burocratas no processo decisrio das polticas pblicas, observando a centralidade de sua atuao no contexto das transformaes gerenciais da dcada de 1990 (Loureiro et alii, 2010). Contudo, pouca ateno tem sido
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dada, no caso do Brasil, ao papel dos burocratas da linha de frente, especialmente responsveis pela implementao das polticas pblicas. A pouca ateno da literatura especializada a estes burocratas revela que ainda h uma enorme agenda de pesquisas a cobrir temas relacionados questo da capacidade de gesto, s especificidades do treinamento e reduo da margem de presena da corrupo no cotidiano da administrao pblica brasileira, especialmente no que se refere ao suborno e propina. Alm das questes relativas a este estudo, esta problematizao a respeito das burocracias da linha de frente deve ser considerada nos processos de implementao e avaliao das polticas pblicas, tendo em vista os padres de eficincia publicamente pactuados. Acreditamos que este deve ser um quadro de pesquisas futuras, que procurem perceber o papel dos burocratas da linha de frente no debate sobre reforma, gesto por resultados, eficincia e melhoria institucional da gesto pblica. No que tange a este estudo, podemos interpelar que a razo pela qual o avano das instituies de controle e dos processos de gesto pblica no foi seguido de uma melhora nos padres de percepo da corrupo derivada, ainda, de um dficit de accountability no mbito da gesto pblica brasileira, que, neste caso, no pode ser confundido com um dficit de transparncia. Houve melhorias institucionais na gesto pblica brasileira medida que a transparncia foi sendo aprimorada. A corrupo hoje, no Brasil, transparente ao pblico. Entretanto, a corrupo que hoje transparece no punida, no permitindo um processo substancial de responsabilizao dos agentes pblicos. A corrupo continua bastante percebida por parte da opinio pblica, e isto tem impactado negativamente a cultura poltica democrtica e a legitimidade do Estado brasileiro. Apesar das inovaes gerenciais, a corrupo continua como uma prtica corriqueira, pautando negativamente a opinio pblica brasileira. A razo explicativa que abordamos neste estudo est no fato de as inovaes gerenciais no terem sido compatibilizadas com inovaes na posio e nas carreiras dos servidores da linha de frente da administrao pblica. Isto faz com que comportamentos como cobrana de propina e aceitao de suborno continuem como prticas cotidianas no mbito de organizaes, as quais carecem de regras e procedimentos mais claros e universais. Os dados de nossa pesquisa revelam que a continuidade da agenda de reformas administrativas deve observar a posio dos burocratas da linha de frente, com o objetivo de aprimorar
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os mecanismos de gesto e permitir o devido uso da margem de discricionariedade legalmente garantida. Isso significa aprimorar os mecanismos de treinamento nos valores da tica pblica e nos procedimentos que regulam as atividades burocrticas especializadas e cotidianas. Neste sentido, a nosso ver, fundamental valorizar e assegurar mecanismos de mudana institucional que aprimorem o universalismo dos procedimentos, especialmente no que diz respeito aplicao de regras institucionais na relao direta com os cidados. Seguindo a tese de Hupe e Hill (2007), primordial valorizar e aprimorar a atuao dos burocratas da linha de frente no mbito do Estado brasileiro, tendo em vista um projeto de mudana a respeito da percepo da accountability. O caso brasileiro revela o modo como o aprimoramento institucional das instituies de accountability no foi seguido de sua percepo positiva. Nesse caso, o aprimoramento da gesto pblica no Brasil, com o reforo da transparncia, no foi seguido de uma diminuio na percepo da corrupo, por parte da cidadania. Sem reforar o valor do universalismo dos procedimentos, tendo em vista o aprimoramento do treinamento de servidores nos valores da tica pblica e nas regras rotineiras que regulam o servio pblico, pouco avanaremos na consolidao de padres de gesto que signifiquem o aprimoramento da accountability e, por sua vez, a valorizao do interesse pblico como indisponvel aos interesses privados. Ou seja, sem que o Estado brasileiro valorize a atuao dos servidores da linha de frente, pouco avanar na sua democratizao e na consolidao dos mecanismos de controle como fundamentais a uma concepo republicana dos valores pblicos.
(Recebido em maro de 2011) (Verso definitiva em agosto de 2011)
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NOTAS
1. A pesquisa com cidados refere-se a um survey nacional de opinio realizado pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico. Para mais detalhes, conferir o Apndice 1. 2. A escolaridade est associada com a opinio sobre a qualificao dos servidores: aqueles que possuem at ensino superior completo tendem a avaliar melhor a qualificao dos servidores (54% dizem que boa). Os que possuem nveis de escolaridade mais altos (ps-graduao) tendem a no avaliar to bem a qualificao dos servidores (p valor = 0,036). A escolaridade tambm est associada com a avaliao dos planos de carreira, mas aqui a relao inversa: quanto maior o nvel de escolaridade, melhor a avaliao dos planos de carreira (p valor = 0,031). A renda tambm est associada com a avaliao da qualificao: quem recebe menos tende a avaliar a qualificao dos servidores como regular/boa, enquanto os mais ricos a avaliam de forma melhor, como boa/tima. 3. O teste de qui-quadrado revelou que quem considera as normas igualmente aplicadas tem uma viso mais positiva, acredita mais que o suborno e a propina so nada freqentes. J quem no considera acredita mais que o suborno e a propina so pouco freqentes e tem percentuais maiores nas opes freqente e muito freqente (p valor para os dois testes = 0,0001).
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APNDICE 1 METODOLOGIA DA PESQUISA COM CIDADOS

A pesquisa com cidados refere-se a um survey nacional de opinio realizado pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico, em parceria com o Instituto Vox Populi, em 2008 e 2009. A pesquisa fundamentada no mtodo de survey, sendo aplicado a uma amostra da populao brasileira um questionrio estruturado. A amostra foi composta por 2.400 indivduos, estratificada por situao de domiclio, gnero, idade, escolaridade, renda familiar e situao perante o trabalho. Este processo de estratificao calculado proporcionalmente de acordo com os dados do Censo Demogrfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ano 2000, e pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), ano 2006. A amostra proporciona um intervalo de confiana de 95% e uma margem de erro calculada em 2%. A pesquisa de campo foi realizada entre 11 e 18 de julho de 2009.
APNDICE 2 METODOLOGIA DA PESQUISA COM SERVIDORES

A pesquisa com servidores pblicos tambm se baseou no mtodo de survey. Foi aplicado a uma amostra da populao de servidores pblicos federais, civis, do Poder Executivo, um questionrio estruturado envolvendo questes relativas a cultura poltica, controle da corrupo e percepo sobre a atuao das instituies de controle. A amostra foi calculada em 1.115 servidores e foi estratifica proporcionalmente por ramo da administrao (administrao direta, autarquias e fundaes), gnero, escolaridade e estado da Federao onde atua como servidor, conforme os dados do Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, edio 169 de 2009. O sorteio dos indivduos e as devidas reposies obedeceram ao cadastro do Sistema de Administrao de Pessoal (SIAPE) do Governo Federal. A amostra perfaz um nvel de confiana de 95,5% e uma margem de erro de +/- 3%. A pesquisa de campo foi realizada entre 17 de junho e 25 de julho de 2010.
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ABSTRACT Controlling Corruption in Frontline Civil Service: Rules, Discretionary Power, and Reforms in Brazil
This article analyzes the relationship between the development of new public administration and the perception of corruption in Brazil under democratic rule. We contend that the reason for the persistently widespread perception of corruption in Brazil is that despite important changes in the institutions with oversight of the Brazilian state, such administrative reforms have assigned limited priority to frontline civil servants. Organizational progress in the new public administration has focused on upper-level public employees, with little impact on the middle and lower echelons, so that practices like graft and bribery between public employees and ordinary citizens are still commonplace. Thus, the management changes have failed to produce a perception of improvement in accountability, and corruption is still seen as common, even within a context of administrative changes. Key words: government administration; corruption; frontline civil service; oversight; democracy
RSUM Contrle de la Corruption et Bureaucratie en Premire Ligne: Rgles, Pouvoir Discrtionnaire et Rformes au Brsil
Dans cet article, on examine le rapport entre lexpansion de la nouvelle gestion publique et la perception de la corruption dans le Brsil dmocratique. On avance que, si lide de la corruption persiste, malgr les changements importants dans les institutions de contrle de ltat brsilien, cest parce que les rformes administratives nont pas bnfici aux fonctionnaires de premire ligne. Malgr les progrs, en matire de gestion, de la nouvelle administration, qui favorisent les hauts fonctionnaires, les changements institutionnels nont pratiquement pas chang la conduite des employs de bureau en contact avec lusager, de telle sorte que la pratique de la concussion et du bakchich reste frquente dans les rapports entre fonctionnaires et citoyens. Ainsi les modifications dans la gestion ne correspondent pas, chez ces derniers, un sentiment damlioration de la redevabilit du service public, ce qui prserve donc la sensation de corruption malgr ce cadre de transformations. Mots-cls: bureaucratie publique; corruption; bureaucratie en contact avec lusager; contrle; dmocratie
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Controle da Corrupo e Burocracia da Linha de Frente: Regras, Discricionariedade e Reformas no Brasil*

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BUROCRACIA, DISCRICIONARIEDADE E ACCOUNTABILITY

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A BUROCRACIA E O DESENVOLVIMENTO DAS INSTITUIES DE CONTROLE NO BRASIL

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O QUE DIZEM OS BUROCRATAS AO NVEL DA RUA?

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Percentual 39,0 33,0 19,0 5,0 1,0 3,0 100,0

Revista Dados 2011 Vol. 54 no 1

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Revista Dados 2011 Vol. 54 no 1

Controle da Corrupo e Burocracia da Linha de Frente...

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.

Revista Dados 2011 Vol. 54 no 1

Fernando Filgueiras e Ana Luiza Melo Aranha

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.

Revista Dados 2011 Vol. 54 no 1

Controle da Corrupo e Burocracia da Linha de Frente...

Revista Dados 2011 Vol. 54 no 1

Fernando Filgueiras e Ana Luiza Melo Aranha

Cidados 15,0% 34,0% 46,0% 5,0% 100,0%

Servidores 40,3% 28,7% 29,4% 1,6% 100,0%

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Controle da Corrupo e Burocracia da Linha de Frente...

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Fernando Filgueiras e Ana Luiza Melo Aranha

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.

Sim 38,1% 57,3% 49,8%

No 61,9% 42,7% 50,2%