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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEAR CENTRO DE CINCIAS DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA CURSO DE GEOGRAFIA

VICTOR IACOVINI

PLANO SEM PROJETO (PDP-FOR) E PROJETO SEM PLANO (VLT PARANGABA/MUCURIPE): DESCAMINHOS DA POLTICA URBANA EM FORTALEZA, CE

FORTALEZA 2013

VICTOR IACOVINI

PLANO SEM PROJETO (PDP-FOR) E PROJETO SEM PLANO (VLT PARANGABA/MUCURIPE): DESCAMINHOS DA POLTICA URBANA EM FORTALEZA, CE

Monografia apresentada ao Curso de Geografia do Departamento de Geografia da

Universidade Federal do Cear como requisito parcial para obteno Ttulo de Bacharel em Geografia.

Orientadora: Prof. Dr. Maria Cllia Lustosa Costa

FORTALEZA 2013

VICTOR IACOVINI

PLANO SEM PROJETO (PDP-FOR) E PROJETO SEM PLANO (VLT PARANGABA/MUCURIPE): DESCAMINHOS DA POLTICA URBANA EM FORTALEZA, CE

Monografia apresentada ao Curso de Geografia do Departamento de Geografia da

Universidade Federal do Cear como requisito parcial para obteno Ttulo de Bacharel em Geografia.

Orientadora: Prof. Dr. Maria Cllia Lustosa Costa

Aprovada em: 29/07/2013.

BANCA EXAMINADORA

________________________________________________ Prof. Dr. Maria Cllia Lustosa Costa (Orientadora) Universidade Federal do Cear (UFC)

________________________________________________ Prof. Dr. Luis Renato Bezerra Pequeno Universidade Federal do Cear (UFC)

_______________________________________________ Prof. Ms. Henrique Botelho Frota Centro Universitrio Christus (UNICHRISTUS)

A todos(as) que lutam por cidades mais justas e democrticas. A minha me Gilda e ao meu irmo Rodrigo.

AGRADECIMENTOS

A minha me Gilda, pelo amor, dedicao e apoio (emocional, psicolgico, financeiro, etc.) irrestritos; por ser a melhor me do mundo, ter a alma livre a jovial e por ser a criatura encantadora que ; pela criao livre e por ter me ensinado a sempre questionar as verdades universais. Como voc mesma diz, sem voc eu no existiria. Ao meu irmo Rodrigo, que sempre foi muito alm do seu papel de irmo mais velho, sendo meu grande companheiro, melhor amigo, protetor, orientador, revisor e por sempre me fazer pensar e questionar minhas prprias verdades e certezas capricornianas. Foi em uma de nossas conversas em mesa de bar (PPP, fevereiro de 2012) que surgiu a ideia dessa monografia. Aos amigos, a famlia que escolhemos, pela ordem cronolgica: Veridiana, Theresa; toda a turma da faculdade, especialmente Luzilania, Lumi, Camila, Edna, Diego (Bode), Kamilla e Vldia, Val, Liza, Andrezinho, Henrique... e tantos outros. Obrigado por continuarem me aguentando ao longo desse processo conturbado de monografia. Ao CEARAH Periferia, pela oportunidade e pela bolsa de estgio assim como por ser uma verdadeira escola da vida, por propiciar uma vivncia diferenciada e crtica da cidade, nas comunidades, movimentos e na luta por uma cidade democrtica. Tambm por permitir e entender os diversos momentos de ausncia. Por causa da instituio que comecei a vivenciar os problemas e conflitos relacionados a desigualdade urbana e a Copa de 2014, quando conheci o Comit Popular da Copa no final de 2010 e passei a integrar mais organicamente a partir do incio de 2011. Esse trabalho fruto dessa vivncia com todas essas pessoas (Ercilia, Manu, Ivanildo, Samuel, Cssia, para citar alguns) e comunidades que mesmo incomodadas, pressionadas e at mesmo ameaadas no se retiram. Cllia, por ter aceitado orientar esse capricorniano teimoso e prolixo. Pela orientao atenta, precisa e questionadora e por fazer o papel de advogada do diabo quando necessrio. Tambm por sua extrema dedicao docncia e a graduao, o que a faz ser uma das melhores e mais dedicadas professoras do Departamento de Geografia. Aos professores que bravamente aceitaram compor a Banca examinadora dessa monografia to extensa: Henrique Frota e Renato Pequeno. Desde j agradeo o tempo, disponibilidade, consideraes e sugestes na Banca e ao longo do processo. Vocs so verdadeiros exemplos de dedicao docncia, de militncia e engajamento acadmico.

Agradeo fundamente a anlise criteriosa do texto e os comentrios e sugestes feitos na defesa. Ao Observatrio das Metrpoles, e aos companheiros (as) da pesquisa Metropolizao e Megaeventos: os impactos da Copa do Mundo 2014 e Olimpadas 2016, Valria, Camila, Henrique e Andr, pelo convite, oportunidade, amizade, pelas contribuies e pela torcida.

RESUMO

O Objetivo Geral do trabalho realizar o estudo do Plano Diretor Participativo De Fortaleza PDP-For (o processo, a lei e as suas implicaes na prtica) e do Veculo Leve sobre Trilhos VLT Parangaba/Mucuripe (o projeto, o processo e suas implicaes scio-espaciais) de forma a explorar a relao dialtica, ambgua entre o plano (discurso) e o projeto (ao), e, portanto, os limites e possibilidades da implementao da agenda da Reforma Urbana em Fortaleza. A metodologia utilizada compreendeu basicamente a realizao de uma pesquisa documental e de uma pesquisa bibliogrfica relacionada aos diversos temas abordados ao longo do texto, de leis, estudos e relatrios (de demanda, impacto ambiental, etc), reportagens e dados variados (demogrficos, tcnicos, etc.) de forma a aprofundar a anlise. No primeiro captulo consta a anlise do Plano Diretor seu processo de construo, a lei resultante e as implicaes posteriores da no implementao bem como do processo de construo do Estatuto da Cidade, assim como algumas consideraes mais tericas sobre planejamento, cidade, espao e territrio. O segundo captulo versa sobre os planos que foram elaborados para o desenvolvimento do sistema virio e para o sistema de transporte pblico metodologias, resultados, consideraes e a influncia que os mesmos tiveram (ou no) na configurao da cidade e das condies atuais de (i)mobilidade. No terceiro captulo temos um estudo sobre s questo dos megaeventos e os processos de reestruturao urbana ligados eles, impactos negativos e positivos do ponto de vista do DMA e tambm sobre o paradigma da alavancagem econmica na arena competitiva internacional das cidades via realizao de um megaevento nos moldes do planejamento estratgico. No quarto captulo foi estudado o conceito de VLT, sua evoluo; a histria dos VLTs e em seguida alguns estudos de caso de algumas linhas (Calgary, Boston, Dallas, Monterrey, Nantes, Paris, Nice, Atenas e Campinas). E por fim, no ltimo Captulo, a anlise do VLT Parangaba/Mucuripe sob a luz do quadro jurdico-urbanstico vigente (CF/88, EC/01, PDP-For, LNMU) e as diretrizes internacionais sobre o Direito Moradia Adequada e remoes foradas.

Palavras-chave: Plano Diretor Participativo de Fortaleza. Copa do Mundo 2014. Veculo Leve sobre Trilhos.

ABSTRACT

The main objective of this work is to perform a study of the Participatory Master Plan of Fortaleza (PDP-For the process, the law and its practical implications) and of the Light Rail Transit Parangaba/Mucuripe (VLT the project, process and its socio-spatial implications) as a way to explore the dialectical, ambiguous relation between the Plan (discourse) and the project (action) and, therefore, the limits and possibilities of the implementation of the Urban Reform agenda in Fortaleza. The methodology used consists mainly in a documentary research and a bibliographic research related to the themes handled in the course of this text, laws, studies, reports (of demand, environmental impact, etc.) data (demographic, technical) as a form to deepen the research. The first chapter contains the analysis of the Master Plan its construction process, the resulting law and the further implications of not implementing as well as the construction process of the City Statute, as well as some more theoretical considerations about planning, city, space and territory. The second chapter deals with the plans that were drawn up for the development of the road system and the public transport system - methodology, results, considerations - and the influence that they have had (or not) in the setting of the city and the current conditions of (i) mobility. In the third chapter we have a study on s issue of mega events and urban restructuring processes linked to them, negative and positive impacts in terms of DMA and also on the paradigm of "economic leverage in the competitive arena of international cities via conducting a mega "along the lines of strategic planning. In the fourth chapter we studied the concept of LRTs, its evolution, the history of LRTs and then some case studies of some lines (Calgary, Boston, Dallas, Monterrey, Nantes, Paris, Nice, Athens and Campinas). Finally, the last chapter, the analysis of the LRT Parangaba / Mucuripe in light of the actual urban legal framework (Federal Constitution of 1988 - CF/88, The Cities Statute - EC/01, Fortalezas Master Plan - PDP-For and the National Law of Urban Mobility - LNMU) and international guidelines on the Right to Adequate Housing and forced removals.

Key-words: Participatory Master Plan of Fortaleza. World Cup 2014. Light Rail Transit.

LISTA DE IMAGENS

Imagem 1 Imagem 2 -

Mapa do Macrozoneamento Urbano do PDP-For.......................... Mapa das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) de Ocupao (1), Conjunto Habitacional (2) e Vazio (3)....................

56

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Imagem 3 -

Mapeamento dos empreendimentos imobilirios (residenciais, comerciais e pblicos) em ZEIS 3 (Vazio) e Ex-ZEIS............... 62

Imagem 4 -

Viso de rua dos empreendimentos imobilirios em ZEIS 3 (Vazio)............................................................................................ 63 69 69 72 72 76 78

Imagem 5 Imagem 6 Imagem 7 Imagem 8 Imagem 9 Imagem 10 Imagem 11 -

rea selecionada da Proposta viria do PLANDIRF..................... Proposta viria do PDCF................................................................ PGVs de Fortaleza.......................................................................... Vias mais utilizadas pelos motoristas............................................. Cia Ferro Carril, a Cear Tranway e os seus bondes..................... Abrigo Central................................................................................ Viagens produzidas e atradas (automvel e nibus) no final da dcada de 1970..............................................................................

82 83 89 90 90 92 94 94 95 95 97 98 103 105 105 106 118

Imagem 12 Imagem 13 Imagem 14 Imagem 15 Imagem 16 Imagem 17 Imagem 18 Imagem 19 Imagem 20 Imagem 21 Imagem 22 Imagem 23 Imagem 24 Imagem 25 Imagem 26 Imagem 27 -

Localizao dos corredores rodovirios e ferrovirios................... Linhas Complementares, Convencionais, Circulares e Corujes... Cobertura e extenso linear geral do SITFOR................................ Linhas Alimentadoras e Troncais................................................... Localizao dos Corredores de Transporte do SIT-FOR................ Polos produtores de viagens........................................................... Polos atratores de viagens............................................................... Total de domiclios por setor censitrio (CNEFE/IBGE)............... Total de estabelecimentos por setor censitrio (CNEFE/IBGE)..... Principais linhas de desejo (pares de deslocamento)...................... Mapa das linhas da CBTU em Fortaleza........................................ Mapa das linhas do Metr de Fortaleza.......................................... Viagens produzidas e populao dos bairros.................................. Viagens atradas e empregos por bairro.......................................... Corredores propostos...................................................................... Localizao de Joe Slovo e Blikkiesdorp (a), N2 Gateway e placa

Building a Better Future (b) e a entrada de Blikkiesdorp (c) Imagem 28 Folder de Fortaleza para a Copa: o clima de alegria o tempo todo................................................................................................ Imagem 29 Espacializao das obras de mobilidade urbana: Centro, Zona Hoteleira, Aeroporto e Castelo (a), VLT (b), Eixo Via Expressa/Raul Barbosa e BRTs (c) e Estaes JK e Padre Ccero (d).................................................................................................... Imagem 30 Imagem 31 Linhas do CTrain e viso de rua 7th Av. SW e 36 St. NE.............. Traado da Green Line (a), Huntington Avenue (b) e Commonwealth Avenue (c). Imagem 32 Imagem 33 Imagem 34 Imagem 35 Traado do METRORail (a), Main Street (b) e Fannin Street (c).. Traado do Metrorrey (a), Carretera F. 85 (b) e Aztln (c)........... Traado das linhas e concentrao de PGVs do Tan de Nantes.... Cours des 50 Otages (a), Boulevard Winston Churchill (b), D 42 (c), Avenue de La Vende (d), Rua de La Chapelle (e) e Avenue de La Molire (f)............................................................................. Imagem 36 Rede de Tramway da le-de-France (a), Avenue Gallieni T1 (b) e Boulevard des Marchaux T3a (c)............................................ Imagem 37 Traado da linha (a), Boulevard Comt de Falicon (b), Boulevard Virgile Barel (c), Avenue Jean-Medcin (d), Place Massena (e) e Route de Turin (f).................................................... Imagem 38 Traado das linhas (a), Av. Vasisilis Amalias (b), Av. Posidonos Paleo Faliro (c), Est. Stadio Irinis & Filias Neo Faliro (d), Av. Posidonos - norte (e) e Av. Posidonos - sul (f)........................ Imagem 39 Imagem 40 Imagem 41 Imagem 42 Imagem 43 Imagem 44 Traado do VLT de Campinas, SP................................................. Localizao do VLT Parangaba/Mucuripe em Fortaleza............... Traado do VLT Parangaba/Mucuripe........................................... Densidade demogrfica (habitantes/km) por setor censitrio........ Mdia de moradores por domiclio ocupado por setor censitrio... Distribuio da demanda por transporte individual (a) e coletivo METROFOR e SITP (b) - Matriz de Origem e Destino.............. Imagem 45 Viagens (prod./atrao) em transporte pblico (a, b) e privado (c, d)..................................................................................................... 164 164 145 147 156 156 161 161 143 142 140 134 136 138 140 122 133 121

Imagem 46 Imagem 47 Imagem 48 -

Itinerrios das linhas de nibus coincidentes com o Ramal........... Itinerrios das linhas parcialmente coincidentes com o Ramal...... Futuras estaes do VLT Parangaba/Mucuripe: Parangaba (a), Montese (b), Vila Unio (c), Rodoviria (d), So Joo do Tauape (e), Pontes Vieira (f), Antonio Sales (g), Papicu (h), Mucuripe (i) e Iate Clube (j)................................................................................

168 169

171

Imagem 49 -

Comunidades do Trilho: Jangadeiros (a), Trilha do Senhor (b), Dom Oscar Romero (c), Aldaci Barbosa (d).................................. 173

Imagem 50 -

Demarcao da rea a ser desapropriada pelo VLT e pelas obras do Eixo Via Expressa/Raul Barbosa na Comunidade Trilha do Senhor............................................................................................. 174

Imagem 51 -

Localizao das comunidades a serem afetadas pelas remoes e do futuro Residencial Cidade Jardim (MCMV)............................. 178 178

Imagem 52 Imagem 53 -

Comuna 17 de abril (a) e panorama dos fundos terreno (b)........... Obrigado Cid por tornar realidade a moradia (a) e Cid abraa senhoras da multido (b).................................................................

180 186 186 189

Imagem 54 Imagem 55 Imagem 56 -

Demarcaes da obra e da ZEIS 1 (Ocupao) do Vicente Pinzon Demarcaes do VLT e da ZEIS 1 (Ocupao) do Lagamar.......... VLT, remoes e ZEIS 3 (Vazio)....................................................

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Tabela 2 Tabela 3 Tabela 4 Tabela 5 -

Parmetros urbansticos por zona................................................. Dados da malha viria de Fortaleza.............................................. Dados da malha viria de Fortaleza no CTAFOR........................ Nmero de Empresas de nibus em operao, por dcada.......... Demanda de passageiros nos corredores virios, cenrios planejado e real e a diferena entre eles.......................................

54 73 74 78

84 91 91 99

Tabela 6 Tabela 7 Tabela 8 Tabela 9 -

Caractersticas dos Corredores de Transporte.............................. Demanda de passageiros dos Terminais em 2010........................ Passageiros transportados, receita e custos................................... Dados dos bairros diretamente afetados (DA) e na rea de influncia (AI) do VLT.................................................................

160 160 165 165

Tabela 10 Tabela 11 Tabela 12 Tabela 13 -

Dados das comunidades atingidas................................................ Cenrios de anlise para o estudo de demanda............................ Cenrios e demandas para os horizontes de 2010 e 2020............. Linhas coincidentes e parcialmente coincidentes com o Ramal Parangaba/Mucuripe.....................................................................

167 167

Tabela 14 -

Demanda potencial mxima e mnima por modo/origem............

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AGB Associao dos Gegrafos do Brasil AME Altura Mxima da Edificao AML rea Mnima do Lote ANC Assembleia Nacional Constituinte ANCOP Articulao Nacional dos Comits Populares da Copa ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos APTA American Public Transportation Association BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BNH Banco Nacional de Habitao BRT Bus Rapid System CBTU Companhia Brasileira de transportes Urbanos CCJR Comisso de Constituio, Justia e Redao CDCMAM Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias CDRU Concesso do Direito Real de Uso CDUI Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior CEIC Comisso de Economia, Indstria e Comrcio CEPACS Certificados Especiais de Potencial Construtivo CEPF/ERRAC Conselho Europeu de Pesquisa Ferroviria/European Rail Research Advisory Council CEPIMAR Federao das Empresas de Transporte Rodovirio do Cear, Piau e Maranho CF/88 - Constituio Federal de 1988 CGCOPA Conselho Gestor da Copa CMF - Cmara Municipal de Fortaleza COHAB Companhia de Habitao do Cear COMHAP Conselho Municipal de Habitao Popular ConCidades Conselho Nacional das Cidades CPC Comit Popular da Copa CREA Conselho Regional de Engenharia e Agronomia CTAFOR Controle de Trfego em rea de Fortaleza CTC Companhia de Transportes Coletivos C-Train Calgary Transit CUEM Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia

DETRAN-CE Departamento Nacional de Trnsito - Cear DMA Direito Moradia Adequada DS Democracia Socialista EAESP/FGV Escola de Administrao de Empresas de So Paulo Fundao Getlio Vargas EC/01 - Estatuto da Cidade EIA/RIMA Estudo de Impactos Ambientais/Relatrio de Impactos ao Meio Ambiente EIV Estudo de Impacto de Vizinhana EPUPP Escola de Planejamento Urbano e Pesquisa Popular ETTUSA Empresa de Trnsito e Transporte Urbano de Fortaleza ETUFOR Empresa de Transportes Urbanos de Fortaleza FAU/USP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo FHC Fernando Henrique Cardoso FIFA Fedration Internationale de Football Association FMI Fundo Monetrio Internacional FNDU Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNRU Frum Nacional pela Reforma Urbana GECOPA Grupo Executivo da Copa HABITAFOR Fundao de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza IAb ndice de Aproveitamento Bsico IAB Instituto dos Arquitetos do Brasil IAmx ndice de Aproveitamento Mximo IAmin ndice de Aproveitamento Mnimo IAPs Institutos de Aposentadoria e Penses IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IPTU Imposto Predial Territorial Urbano LNMU Lei Nacional da Mobilidade Urbana LOA Lei Oramentria Anual LOM Lei Orgnica Municipal LRTS Light Rail Transit Systems LUOS - Lei de Uso e Ocupao do Solo MCidades Ministrio das Cidades MCMV Minha Casa, Minha Vida

METROFOR Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos METRORail Metropolitan Transit Authority of Harris County Rail METRORREY Sistema de Transporte Colectivo de Monterrey MFaz Ministrio da Fazenda MLDM Movimento de Luta em Defesa da Moradia MNRU Movimento Nacional pela Reforma Urbana MPF Ministrio Pblico Federal MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto NUHAB Ncleo de Habitao e Meio Ambiente OAB/CE Ordem dos Advogados do Brasil Seo Cear ONGs Organizaes No Governamentais ONU/UN - Organizao das Naes Unidas/United Nations OODC Outorga Onerosa do Direito de Construir OP Oramento Participativo OUC Operao Urbana Consorciada PAC Programa de Acelerao do Crescimento PD Plano Diretor PDCF Plano Diretor da Cidade de Fortaleza PDDUA Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental PDDUFOR Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza PDP-For - Plano Diretor Participativo de Fortaleza PDTU Plano Diretor de Transporte Urbano PGTs Polos Geradores de Trfego PGVs Polos Geradores de Viagens PL/PR Partido Liberal/Partido da Repblica PLANDIRF Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza PLANHAB Plano Nacional de Habitao PLS Projeto de Lei do Senado PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMF Prefeitura Municipal de Fortaleza PML Profundidade Mnima do Lote PNDU Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNMU - Plano Nacional de Mobilidade Urbana PP Partido Progressista

PPA Plano Plurianual PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro REDMA Relatoria Especial para o Direito Moradia Adequada RFFSA Rede Ferroviria Federal Sociedade Annima RMF Regio Metropolitana de Fortaleza SECOPA Secretaria Especial da Copa SEINF Secretaria Municipal de Infraestrutura SEINFRA Secretaria Estadual de Infraestrutura SEMAM Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano SEPLA Secretaria Municipal de Planejamento SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo SFH Sistema Financeiro da Habitao SFN Sistema Financeiro Nacional SINDINIBUS Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros do Estado do Cear SINDUSCON/CE Sindicato das Indstrias de Construo Civil do Cear SIT-FOR Sistema Integrado de Transporte de Fortaleza SNDU Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social TCE Tribunal de Contas de Estado do Cear TCU Tribunal de Contas da Unio TFP Sociedade Brasileira de Defesa da Tradio, Famlia e Propriedade TML Testada Mnima do Lote TO Taxa de Ocupao TOS Taxa de Ocupao do Subsolo TP Taxa de Permeabilidade TRANSCOL Estudos de Transporte Coletivo TRANSFOR/PTUF Programa de Transporte Urbano de Fortaleza UFC Universidade Federal do Cear VLT Veculo Leve sobre Trilhos ZEIS Zona Especial de Interesse Social ZEPO Zona Especial do Projeto Orla ZIA Zona de Interesse Ambiental

ZO Zona da Orla ZOC Zona de Ocupao Consolidada ZOM Zona de Ocupao Moderada ZOP Zona de Ocupao Prioritria ZOR Zona de Ocupao Restrita ZPA Zona de Proteo Ambiental ZRA Zona de Recuperao Ambiental ZRU Zona de Requalificao Urbana

SUMRIO

INTRODUO ...................................................................................................................... 21 1. O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DE FORTALEZA (PDP-FOR): LIMITES E POSSIBILIDADES DA REFORMA URBANA E DO PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO EM FORTALEZA, CE ....................................................................... 27 1.1. CIDADE ESPAO, TERRITRIO(S) E TERRITORIALIDADE(S) .......................... 27 1.2. PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS NO BRASIL - LEI(S), PLANOS, PRXIS E DISCURSOS: A CONVENINCIA DA AMBIGUIDADE ................................................ 29 1.3. FORTALEZA: PLANOS E PRXIS NA CONSTRUO DO ESPAO URBANO.... 33 1.4. A CONFLUNCIA PERVERSA DEMOCRACIA E MERCADO, PARTICIPAO E NEOLIBERALISMO ............................................................................................................... 36 1.5. A NOVA ORDEM JURDICO-URBANSTICA: UMA POSSIBILIDADE DE REPACTUAO DO(S) TERRITRIO(S)?.......................................................................... 39 1.6. AVANOS E IMPASSES DO LULA L E LUIZIANNE C: REFORMA GRADUAL E PACTO CONSERVADOR, DA INVERSO DE PRIORIDADES GOVERNABILIDADE ............................................................................................................ 43 1.7. A FACE DO PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO EM FORTALEZA: O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DE FORTALEZA (PDP-FOR) ............................................... 47 1.7.1. PRINCPIOS DA POLTICA URBANA NO PDP-FOR .............................................. 51 1.7.2. OBJETIVOS DO PDP-FOR........................................................................................... 52 1.7.3. PARA O MERCADO, ZONEAMENTO; PARA OS MOVIMENTOS, ZEIS ............. 53

1.7.4. A POLTICA E AS DIRETRIZES DE MOBILIDADE URBANA: SISTEMA DE CIRCULAO, SISTEMA VIRIO E SISTEMA DE TRANSPORTE ............................... 58 1.8. HABEMUS UM PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO! E AGORA? BOOM IMOBILIRIO, COPA E A GUINADA DA AGENDA ESTRATGICA ......................... 60 1.9. CONCLUSO ................................................................................................................... 63 2. PLANEJAMENTO, SISTEMA VIRIO E TRANSPORTE PBLICO FUNDAMENTOS DA (I)MOBILIDADE URBANA .......................................................... 66 2.1. O SISTEMA VIRIO DE FORTALEZA ........................................................................ 67 2.1.1. OS PLANOS E O SISTEMA VIRIO TRAJETRIAS INTERROMPIDAS .......... 67 2.1.2. E O RESULTADO: SISTEMA VIRIO DEFICIENTE E CIRCULAO DEBILITADA .......................................................................................................................... 71 2.2. A CIDADE E OS AUTOMVEIS ................................................................................... 74 2.3. O TRANSPORTE PBLICO EM FORTALEZA: DO BONDE AO NIBUS E DO NIBUS AO METROFOR A CIDADE VOLTA AOS TRILHOS? ................................... 75 2.3.1. AS EMPRESAS MUNICIPAIS CTC, ETTUSA E ETUFOR .................................... 79 2.4. PLANOS E DIAGNSTICOS .......................................................................................... 80 2.5. O SISTEMA ATUAL: SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE DE FORTALEZA (SIT-FOR) ................................................................................................................................ 87 2.6. A SOLUO: METROFOR (VLT), TRANSFOR E AS AVENIDAS DA COPA? ... 97 2.6.1. A ATUAO DIRETA (1988-2001) E INDIRETA (DESDE 2002) DA COMPANHIA BRASILEIRA DE TRANSPORTES URBANOS (CBTU) NOS TRENS URBANOS DE FORTALEZA ........................................................................................................................... 97

2.6.2. O PROGRAMA DE TRANSPORTE URBANO DE FORTALEZA TRANSFOR . 104 2.7. A LEI NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA E FORTALEZA, COMO FICAR? ................................................................................................................................ 108 2.8. CONCLUINDO QUANDO A DIALTICA DA GAVETA RESULTA NA IMOBILIDADE DAS RUAS ................................................................................................. 109 3. MEGAEVENTOS, PLANEJAMENTO ESTRATGICO E AS CIDADES COMPETIO E CRESCIMENTO, OU DISCURSO E OURO DE TOLO? .......... 111 3.1. A COPA 2014 E O VLT CONTEXTO, PLANEJAMENTO ESTRATGICO E GOVERNANA .................................................................................................................... 119 3.2. CONCLUSO A COPA COMO CATALISADOR PARA (PERVERSAS) TRANSFORMAES URBANAS ...................................................................................... 124 4. VECULO LEVE SOBRE TRILHOS (VLTS): CONCEITO(S) E ESTUDOS DE CASO ..................................................................................................................................... 125 4.1. O QUE UM VECULO LEVE SOBRE TRILHO - VLT? .......................................... 125 4.2. VLTS PELO MUNDO EXEMPLOS E CONSIDERAES ..................................... 129 4.2.1. O CTRAIN, CALGARY ALBERTA, CANAD...................................................... 132 4.2.2. A GREEN LINE, BOSTON MASSACHUSETTS, ESTADOS UNIDOS................ 133 4.2.3. O METRORAIL, HOUSTON TEXAS, ESTADOS UNIDOS .................................. 135 4.2.4. O METRORREY, MONTERREY NUEVO LEN, MXICO ................................. 137 4.2.6. A LIGNE 3A DO TRAMWAY DLE-DE-FRANCE, PARIS FRANA ............... 141 4.2.7. O TRAMWAY DE NICE PROVENCE-ALPES-CTE DAZUR, FRANA ........ 142

4.2.8. O TRAM DE ATENAS - GRCIA .............................................................................. 144 4.3. TRANSPORTE PBLICO E VLTS NO BRASIL ......................................................... 145 4.4. CONCLUSO VLTS, DIVERSIDADE E ADAPTABILIDADE .............................. 148 5. O VLT PARANGABA/MUCURIPE, UMA IDEIA NO LUGAR OU FORA DO LUGAR? ................................................................................................................................ 149 5.2. QUANDO? ...................................................................................................................... 153 5.3. POR QUE(S)? ................................................................................................................. 153 5.4. ONDE? ............................................................................................................................ 155 5.5. O ESTUDO DE VIABILIDADE E A DEMANDA EFETIVA DO VLT PARANGABA/MUCURIPE ................................................................................................. 163 5.6. COMO? ........................................................................................................................... 169 5.7. INADEQUAES DO VLT AO QUADRO JURDICO-URBANSTICO BRASILEIRO E INTERNACIONAL ............................................................................................................ 181 5.8. O EMBATE ENTRE MORADIA (POPULAR) E MOBILIDADE URBANA: UM FALSO DILEMA ................................................................................................................... 187 5.9. CONCLUINDO MOBILIDADE URBANA, ENTRE A CIDADANIA E A EXCLUSO ........................................................................................................................... 189 CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................... 192 REFERNCIAS ................................................................................................................... 196

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INTRODUO

O rpido processo de urbanizao que o pas atravessou ao longo do sculo passado, formou cidades e metrpoles em continuo processo de expanso, com alarmantes ndices de crescimento demogrfico, econmico, simultaneamente ao agravamento das desigualdades sociais de um pas que se industrializava com base nos baixos salrios pagos a uma grande massa de mo de obra pouco qualificada que se avolumava nos grandes centros (MARICATO, 2008). As cidades brasileiras, apesar dos diversos planos de expanso, embelezamento, planos diretores e de desenvolvimento regional, e que at o incio do sculo passado (por volta de 1930) conseguiam direcionar o crescimento das cidades, passaram a apresentar um padro de crescimento descontrolado, com a expanso do tecido urbano atravs de uma malha desconexa, formada por loteamentos perifricos com a compra facilitada por longos parcelamentos - que gradativamente foram sendo ocupados pelas famlias de trabalhadores que construam aos poucos a prpria casa e ajudavam na construo das casas dos amigos e vizinhos (BONDUKI, 2011). Com o crescimento contnuo das cidades e o incio da formao das metrpoles e a baixa efetividade dos planos, que se amontoavam nas gavetas das Prefeituras e de rgos de planejamento, os problemas urbanos se avolumavam (custo de vida, transporte, moradia, sade, educao, entre outros) e ficavam cada vez mais fora de controle. Como afirma Villaa (1999), os planos, quando passaram a no mais representar explicitamente os interesses da elite, viraram discurso, um discurso utilizado pelos dirigentes para continuar mantendo o povo e a cidade sob o controle dos interesses hegemnicos (crescimento, lucratividade e segregao) que no mais podiam ser explicitados. A matriz do planejamento urbano brasileiro, de acordo com Maricato (2011) foi importada e mal adaptada a nossa realidade. Uma srie de ideias, teorias, instrumentos, planos, leis e normas que apesar de comporem os ideais da classe dominante e servirem para moldar seus bairros nobres e territrios exclusivos, espaos onde eram aplicados, deixavam grande parte das cidades de fora, no se aplicavam aos subrbios e s periferias pobres, nem s favelas e aos cortios que abrigavam a maioria da populao, que se multiplicavam e padeciam com o descaso e a negligncia do poder pblico. Eram simplesmente um grande conjunto de ideias fora do lugar e de lugares fora das ideias. De acordo com Bassul (2005) a questo urbana e da moradia passou a ser alvo de preocupao da dcada de 1950 e incio da dcada de 1960, quando um seminrio

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promovido pelo IAB (Instituto dos Arquitetos do Brasil) em Petrpolis-RJ (1963) que reuniu profissionais, acadmicos, polticos, etc. produziu um documento sntese que, reconhecendo o processo vertiginoso, predatrio e desordenado do crescimento urbano, sugeriu a criao de um (...) rgo executor da Poltica Habitacional e Urbana (...) (BASSUL, 2005, p. 74). responsvel pela poltica habitacional e pelo planejamento. Esta seria a raiz histrica do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) posteriormente Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). Porm, com a deposio de Joo Goulart, o Golpe Militar de 1964 e o consequente abandono das Reformas de Base, a institucionalizao da questo urbana de um modo geral e da habitao vai se dar sob um regime poltico autoritrio, tecnocrtico e centralizador (KOHLSDORF, 1985 apud BASSUL, 2005) com a criao em 1964 do Sistema Financeiro Nacional (SFN), do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), operado pelo Banco Nacional de Habitao (BNH) e do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU). Esse sistema foi responsvel pela primeira poltica habitacional e de interveno urbana em grande escala no pas, embora de forma extremamente centralizada. Para Leal (1990) o fato dessas aes no campo urbano e habitacional terem sido uma das primeiras medidas do regime militar atesta a gravidade do problema habitacional/urbano que o pas vivia j na dcada de 1960. A questo da casa prpria tambm foi vista pelo regime como uma forma de dominao ideolgica da classe trabalhadora, j que nas palavras de Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque (economista, professor titular da EAESP/FGV), ela seria a "mais eloquente afirmao da propriedade privada como instituio econmico-social. Ela consolida o sentimento de posse individual mais do que qualquer outra propriedade. Assim ela a pedra angular do sistema capitalista. (LEAL, 1990, p. 149). Apesar do grande nmero de unidades financiadas, de sua grande influncia no prolongamento dos tecidos urbanos (j que os conjuntos eram construdos na periferia) e do grande estmulo para as construtoras (j que o governo no se envolvia diretamente na construo, somente financiava), o problema habitacional ficou longe de ser resolvido. Vrios fatores como a localizao extremamente perifrica de muitos conjuntos sem a infraestrutura urbana bsica (ou seja, casa sem cidade), a baixa qualidade das construes e o direcionamento dos ativos financeiros para a classe mdia/alta ou para ouros setores do governo contriburam para que o problema no fosse solucionado (LEAL, 1990; ARAGO, 2010). A resposta tecno-burocrtica centralizadora, vertical e impositiva - do regime militar aos problemas urbanos - SFH, BNH, SERFHAU, COHABs, PLANDIRFs no

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cumpriu suas promessas e em muitos casos aprofundou a segregao e desigualdade scioespacial. Questes como a poltica salarial, trabalhista, custo de vida (e do transporte pblico), de resistncia contra a expulso (como o caso emblemtico do Movimento do Pirambu, iniciado em 1956) e falta de equipamentos pblicos nos bairros perifricos vo impulsionar a formao de movimentos sociais urbanos de carter reivindicatrio a partir da dcada de 1950 e com maior vigor a partir de 1960, em trs categorias principais: movimentos sobre o custo de vida/transporte, movimentos sindicais/profissionais e movimentos pela posse da moradia; na maioria dos casos de temporalidade curta (BARREIRA, 1992). Os movimentos, inicialmente de carter sindical desmantelados pela represso dos anos iniciais da ditadura, os tempos de silncio (BARREIRA, 1992, p. 22) - foram se espalhando por bairros e comunidades e adquirindo maior flego, capilaridade e organizao de 1970 em diante (BARREIRA, 1992; SILVA, 1992), crescendo a mobilizao e a conscientizao em torno dos direitos e da cidadania e da ampliao do significado desses conceitos. Com o desgaste do regime ditatorial e a gradual abertura poltica a partir do final da dcada de 1970 e o agravamento dos problemas econmicos, sociais e urbanos os movimentos sociais urbanos se revigoraram. Nesse contexto surge o MNRU em 1985 como uma aglutinao de movimentos, profissionais, acadmicos e instituies de abrangncia nacional com fora suficiente para propor a Emenda Constitucional pela Reforma Urbana Constituinte em 1987 (BASSUL, 2005). Com a redemocratizao, a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e seu captulo de Poltica Urbana (Artigos 182 e 183) assim como a regulamentao desses artigos, por meio da Lei 10.25701, o Estatuto da Cidade, uma nova diretriz de Poltica Urbana surge, pautada pelo Direito Cidade e Moradia, a Funo Social da Propriedade e da Cidade (pautas reivindicadas pelo Movimento Nacional de Reforma Urbana) e, com ela, uma nova gerao de Planos Diretores municipais, pautados nos ideais da Reforma Urbana, da participao social e da gesto democrtica. nesse embate entre a democratizao (direitos sociais) e os imperativos econmicos (neoliberais, competitivos), entre o Estado local (Prefeitura), os movimentos sociais e parcelas do empresariado, que se encontra Fortaleza, desde os anos de 1990 e ao longo da ltima dcada (2002-2009) houve a construo de seu novo marco jurdicourbanstico (o PDP-For) profundamente marcado por esse embate e onde surgiu tambm o projeto de implantao do Veculo Leve sobre Trilhos (VLT) Parangaba/Mucuripe, um projeto de cunho estratgico do Governo do Estado (por meio do METROFOR) viabilizado

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pela realizao da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e pela escolha de Fortaleza como uma de suas sub-sedes. O Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDP-For) lei bsica que rege o desenvolvimento e a expanso urbana do municpio - foi fruto de um longo processo, que comeou em 2002, na gesto de Juraci Magalhes (2001-04) e se prolongou at 2009, quando finalmente foi publicado no Dirio Oficial, na segunda gesto de Luizianne Lins (2009-12). O processo foi marcado pelos embates entre Prefeitura, empresariado e movimentos sociais, e os resultados, sob a forma da Lei, ambguos. Principalmente: para o mercado imobilirio, um zoneamento generoso; para os movimentos, a instituio e demarcao das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). J o Veculo Leve sobre Trilhos (VLT) Parangaba/Mucuripe, projeto da Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos (METROFOR), do Governo do Estado, cuja ideia comeou a ser desenvolvida por volta de 2006, s veio a ser vivel com a escolha de Fortaleza como sub-sede da Copa 2014 (em maio de 2009) ao ser includo no PAC Copa (pacote de obras para as cidades-sede). O projeto consiste basicamente na reforma do ramal frreo Parangaba/Mucuripe para a instalao de mais dois trilhos por 12,7 km, do Iate Clube (no Cais do Porto) Parangaba e 10 estaes, com a funo de ligar a Zona hoteleira ao Castelo e uma demanda prevista de 90.000 passageiros/dia (CEAR, 2011). S que o projeto previa a remoo de dezenas de comunidades e milhares de famlias da faixa de domnio do Ramal Parangaba/Mucuripe que a partir do final de 2009 comearam a se mobilizar em prol da defesa de seus direitos, de suas casas e comunidades e contra as remoes planejadas pelo Governo do Estado, dentre outras irregularidades que foram desvendadas ao longo dos ltimos anos. A presente monografia tem por objetivo geral estudar o atual Plano Diretor do Municpio (PDP-For), seu processo de construo e os principais resultados do embate entre os representantes do setor imobilirio, dos movimentos sociais que nele esto contidos: o zoneamento e os parmetros urbansticos (conquista do empresariado) e a Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS, conquista dos movimentos) e os desdobramentos prticos desses instrumentos. A principal questo : se o PDP-For representa a to sonhada inverso de prioridades, possibilitada por meio da implementao da agenda da Reforma Urbana em Fortaleza? Passados alguns anos da aprovao do Plano, nenhum de seus instrumentos e diretrizes foram regulamentados e o prprio plano no foi posto em prtica. Foi simplesmente engavetado, seguindo a tradio e o destino dos anteriores.

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Dado o histrico discursivo dos planos que acabam no se transformando em projetos, aes e intervenes concretas para a cidade j que a gesto urbana passou a ser realizada por meio da implantao de projetos que passam longe do que foi planejado - e devido ao tamanho, aos impactos e aos conflitos que estava gerando a obra do VLT, resolvi ento estud-lo a luz do novo quadro jurdico urbanstico brasileiro (principalmente o PDPFor, mas tambm a Constituio Federal de 1988 (CF/88), o Estatuto da Cidade (EC/01), entre outras leis), o Direito Moradia Adequada (DMA) e as diretrizes internacionais sobre remoes. O VLT segue as determinaes do PDP-For, CF/88 e EC/01? Respeita o Direito Moradia Adequada das famlias que moram nas comunidades atingidas e segue as diretrizes sobre as remoes? Ele ser efetivo para amenizar os problemas de mobilidade urbana que se agravam na cidade? Resumidamente, o Objetivo Geral do trabalho realizar o estudo do PDP-For (o processo, a lei e as suas implicaes na prtica) e do VLT Parangaba/Mucuripe (o projeto, o processo e suas implicaes scio-espaciais) de forma a explorar a relao dialtica, ambgua entre o plano (discurso) e o projeto (ao), e, portanto, os limites e possibilidades da implementao da agenda da Reforma Urbana em Fortaleza. Para tanto so necessrios os seguintes objetivos especficos: (1) estudar o processo, a lei e as implicaes do PDP-For para Fortaleza; (2) analisar o papel do processo de planejamento na construo dos sistemas virio e de transporte pblico de Fortaleza e a influncia dos mesmos nas atuais condies de mobilidade do municpio; (3) Compreender a relao entre a preparao para a realizao dos megaeventos e o processo de reestruturao urbana, de cunho estratgico e competitivo e como esse processo est ocorrendo em Fortaleza, ao viabilizar e legitimar obras como a do VLT; (4) Compreender as conceituaes de Veculo Leve sobre Trilhos e realizar alguns estudos de caso sobre VLT implantados em outras cidades do mundo e, por fim, (5) empreender uma anlise do VLT Parangaba/Mucuripe (projeto, processo e implicaes scio-espaciais) sob o ponto de vista do quadro jurdicourbanstico (PDP-For, EC/01, CF/88, DMA e as diretrizes internacionais sobre remoes). Tal pesquisa se faz relevante pelo fato de que (de uma forma geral) ainda so poucos e recentes os estudos mais aprofundados sobre os processos de planejamento urbano, de gesto urbana e as implicaes e influncia que eles tm na configurao do espao urbano fortalezense; principalmente sobre a nova gerao de Planos Diretores, agora tambm portadores da alcunha de Participativos (PDPs) como portadores dos ideais e instrumentos da Reforma Urbana e da luta pela democratizao da cidade, confrontados pelos imperativos

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econmicos globais de crescimento e competitividade - representados pela realizao da Copa 2014 no Brasil e especificamente em Fortaleza. preciso compreender quais podem ser as consequncias scio-espaciais desse embate entre os projetos polticos e econmicos (neoliberalismo/competitividade versus democratizao/reforma), um dos aspectos que foram explorados nessa investigao. Ao tentar compreender a atual relao (dialtica) entre o plano (PDP-For) e o projeto (VLT), como representantes fsicos do embate simblico descrito acima que poderemos avanar no sentido de explorar e entender melhor a relao entre a poltica e o planejamento e os limites e possibilidades dessa relao meandrante e pantanosa. A metodologia utilizada compreendeu basicamente a realizao de uma pesquisa documental (em meio digital e impresso) e bibliogrfica relacionadas aos diversos temas abordados ao longo do texto, de leis, estudos e relatrios (de demanda, impacto ambiental, etc), reportagens e dados variados de forma a aprofundar a anlise. No primeiro captulo constar a anlise do Plano Diretor seu processo de construo, a lei resultante e as implicaes posteriores da no implementao bem como do processo de construo do Estatuto da Cidade, assim como algumas consideraes mais tericas sobre planejamento, cidade, espao e territrio. O segundo captulo versar sobre os planos que foram elaborados para o desenvolvimento do sistema virio e para o sistema de transporte pblico metodologias, resultados, consideraes e a influncia que os mesmos tiveram (ou no) na configurao da cidade e das condies atuais de (i)mobilidade. No terceiro captulo teremos um estudo sobre s questo dos megaeventos e os processos de reestruturao urbana ligados eles, impactos negativos e positivos do ponto de vista do DMA e tambm sobre o paradigma da alavancagem econmica na arena competitiva internacional das cidades via realizao de um megaevento nos moldes do planejamento estratgico. No quarto captulo ser estudado o conceito de VLT, sua evoluo; a histria dos VLTs e em seguida alguns estudos de caso de algumas linhas (Calgary, Boston, Dallas, Monterrey, Nantes, Paris, Nice, Atenas e Campinas). E por fim, no ltimo Captulo, a anlise do VLT Parangaba/Mucuripe sob a luz do quadro jurdico-urbanstico vigente (CF/88, EC/01, PDP-For, LNMU) e as diretrizes internacionais sobre o Direito Moradia Adequada e remoes foradas.

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1. O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DE FORTALEZA (PDP-FOR): LIMITES E POSSIBILIDADES DA REFORMA URBANA E DO PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO EM FORTALEZA, CE 1.1. CIDADE ESPAO, TERRITRIO(S) E TERRITORIALIDADE(S)

Ao pensar sobre as cidades, pensa-se no espao urbano como: construo social, por meio de vrios agentes, de um todo fragmentado e articulado (CORRA, 1989), sistemas indissociveis de objetos e aes dotados de intencionalidade (SANTOS, 2009); regulamentados pela ambiguidade de leis que criam diferentes territrios e linhas de poder, espaos de incluso e de excluso (ROLNIK, 1997) constitudos na disputa entre as territorialidades institucionais, empresariais e populares (TRINDADE JUNIOR, 1998) nos mltiplos territrios, de apropriao e/ou dominao (HAESBAERT, 2004), engendradas pelo pensamento nico e por modelos (como o de Barcelona) de gesto e planejamento importados (ARANTES, VAINER e MARICATO, 2002) considerando-se tambm fatores e aes que suscitam a vida - diversidade de usos, de grupos, vigilncia, concentrao - e a morte - falta de diversidade, usos exclusivos, zonas desertas desses todos complexos que so as cidades (JACOBS, 2011). O conceito de espao (geogrfico) foi definido por Santos (2009) como conjunto indissocivel de sistemas de objetos e sistemas de ao. Ou seja, o sistema de aes (sociais, imateriais) que, alterando a natureza, constituem diversos sistemas como o poltico, econmico, jurdico, administrativo, educacional (etc.) frutos de uma sociedade X, formam o substrato construtivo-operativo do sistema de objetos concretos, materiais como o sistema virio, de esgotamento sanitrio, etc. Santos et. al. (2000) trabalham a noo de espao como territrio usado um todo complexo onde se tece uma trama de relaes complementares e conflitantes (p. 105-106). Os usos, vivncias, objetos e aes abordados de uma forma totalizante. Os diversos atores no espao/territrio usado possuem ambies diversas que resultam em uma multiplicidade de aes. Para os agentes hegemnicos, o territrio usado encarado como um recurso, configurando um uso corporativo do territrio. Para os hegemonizados o territrio abrigo, garante sua sobrevivncia (op. cit.). O territrio como arena de oposio entre os imperativos do mercado e as necessidades da sociedade (SANTOS, 2009, p. 259).

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O espao urbano capitalista a cidade como uma parcela especfica como produto, reflexo e condicionante da sociedade, produto das classes/grupos sociais que neles vivem e se reproduzem (CORRA, 1989), ou seja:

Fragmentada, articulada, reflexo e condicionante social, a cidade tambm o lugar onde as diversas classes sociais vivem e se reproduzem. Isto envolve o quotidiano e o futuro prximo, bem como as crenas, valores e mitos criados no bojo da sociedade de classes e, em parte, projetados nas formas espaciais: monumentos, lugares sagrados, uma rua especial etc. O espao urbano assume assim uma dimenso simblica que, entretanto, varivel segundo os diferentes grupos sociais, etrios etc. Mas o quotidiano e o futuro prximo acham-se enquadrados num contexto de fragmentao desigual do espao, levando os conflitos sociais, como as greves operrias, as barricadas e os movimentos sociais urbanos. O espao da cidade assim, e tambm, o cenrio e o objeto das lutas sociais, pois estas visam, afinal de contas, o direito cidade, cidadania plena e igual para todos (CORRA, 1989, p. 9).

Diversos so os agentes produtores do espao que por meio de suas variadas e complexas aes resulta a cidade, cujo resultado um constante processo de reorganizao espacial

(...) via incorporao de novas reas ao espao urbano, densificao do uso do solo, deteriorao de certas reas, renovao urbana, relocao diferenciada da infraestrutura e mudana, coercitiva ou no, do contedo social e econmico de determinadas reas da cidade (CORRA, 1989, p. 11).

Segundo Corra (1989) esses agentes sociais produtores do espao so: (a) os proprietrios dos meios de produo, sobretudo os grandes industriais; (b) os proprietrios fundirios; (c) os promotores imobilirios; (d) o Estado e (e) os grupos sociais excludos (op. cit. p. 12). Numa sociedade extremamente desigual como a brasileira, marcada pela concentrao de poder poltico e econmico (VILLAA, 2012), alguns desses agentes e suas aes tem uma relevncia muito maior (como os detentores do poder poltico e econmico a, b, c e d) que outros (hegemonizados e) embora essas aes ocorram de acordo com todo um quadro jurdico normativo, que, no sendo neutro, tende a refletir interesses hegemnicos e que por meio de um sistema de valores ambguo permita transgresses de acordo com os interesses dominantes (CORRA, 1989). Trindade Jnior (1998) ao considerar esses agentes urbanos os divide em trs categorias: (1) mercado imobilirio; (2) movimentos populares e (3) Estado. Cada categoria representando uma territorialidade urbana distinta.

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Mais a frente ver-se- a atuao desses agentes e territorialidades no caso especfico da cidade de Fortaleza, Cear nos processos participativos do Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDP-For) e no Oramento Participativo (OP) j ocorrendo sob os moldes da nova ordem jurdico-urbanstica estabelecida pela Constituio Federal de 1988, consolidada e regulamentada pelo Estatuto da Cidade e considerando os limites e possibilidades de um novo pacto territorial.

1.2. PLANEJAMENTO E GESTO URBANOS NO BRASIL - LEI(S), PLANOS, PRXIS E DISCURSOS: A CONVENINCIA DA AMBIGUIDADE

As cidades brasileiras - que apesar de terem desempenhado um papel estratgico fundamental de defesa e sedes do poder poltico nos tempos coloniais s foram (comear) a adquirir um maior peso econmico e demogrfico a partir da segundo metade do sculo XIX, no contexto do Brasil como um pas que se reinseria (de forma independente, no mais atrelado a Portugal) na diviso internacional do trabalho como um importante exportador de produtos primrios. As cidades a partir desse perodo (1850-1900) comearam a centralizar os fluxos financeiros, comerciais e culturais advindos da explorao dos produtos do campo (e dos ciclos econmicos regionais como o do caf, da borracha, da cana e do algodo, entre outros); testemunhando um aumento vigoroso do crescimento demogrfico e de equipamentos como ferrovias e portos (modernizados) e das funes comerciais, financeiras e da (nascente) indstria, para alm das funes administrativas. Um marco importante e condicionante desse processo a famosa Lei de Terras de 1850. Na eminncia da abolio da escravido e com o intuito de criar uma massa de reserva despossuda, que no pudesse ter acesso s terras, a posse da terra teve que ser deslegitimada e o seu acesso somente por meio da compra, institudo (ROLNIK, 1997). Assim nasce a propriedade privada da terra no pas, a verso brasileira das enclousures britnicas que desalojou os camponeses e forjou um enorme exrcito de trabalhadores despossudos disponveis para o processo de urbanizao/industrializao. No momento em que o trabalho est prestes a ser livre, a terra foi aprisionada (MARICATO, 2008). A partir de ento as cidades vo passar a ter uma importncia (econmica) cada vez maior. Nos dizeres de Santos (2009) elas vo gradualmente se transformar em capital fixo. Internacionalmente, com o processo de industrializao/urbanizao em pleno vapor na Europa (e Estados Unidos) e o agravamento dos problemas urbanos em decorrncia

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do crescimento demogrfico que formou grandes cidades industriais houve a consolidao do urbanismo como teoria, cincia e prtica de interveno nas cidades, ento vistas como organismos enfermos, insalubres e imorais (CHOAY, 2011). Benvolo (2011) afirma que a Revoluo de 18481 marca a derrota tanto da esquerda como dos liberais. A direita vitoriosa (a burguesia) abandona os princpios liberais de no interveno do Estado nos mecanismos setoriais e se utiliza dos mtodos elaborados pelos socialistas utpicos como meio de controlar as transformaes em curso. A burguesia estabelece ento

(...) um novo modelo de cidade, no qual os interesses dos vrios grupos dominantes empresrios e proprietrios esto parcialmente coordenados entre si, e as contradies produzidas pela presena das classes subalternas so parcialmente corretas. A liberdade completa, concedida s iniciativas privadas limitada pela interveno da administrao que estabelece os regulamentos e excuta as obras pblicas mas garantida claramente dentro destes limites mais restritos. (BENVOLO, 2011, p. 573). Nesta combinao, os interesses da propriedade imobiliria (...) so claramente privilegiados. A forma da cidade a que torna mxima a renda imobiliria urbana, isto , a mais rica em diferenas (...) mesmo que resulte ser ineficiente e dispendiosa (...) a cidade se torna um grande aparato discriminante, o que confirma o domnio das classes mais fortes. A burguesia toda tem interesse em privilegiar seu setor afastado, para tornar automtico esse seu aparato: cuidando de seus interesses a propriedade imobiliria defende os interesses gerais da classe dominante. (BENVOLO, 2011, p. 589).

As reformas de Paris conduzidas pelo Baro de Haussman (1852-1870) foram o caso mais paradigmtico da poca. Em pleno Segundo Imprio, com o apoio do Imperador Napoleo III, o Prefeito Haussman pode realizar uma ampla interveno urbanstica: se a velha Paris tinha 384 km de ruas, Haussman abriu 95 km, suprimiu 50 km (dentro da cidade) e mais 70 km na periferia; inauguro novos servios primrios (aqueduto, esgotos, iluminao e transportes pblicos) e secundrios (escolas, hospitais, parques pblicos) alm de uma nova estrutura administrativa: vrias comunas vizinhas foram anexadas Paris, que por sua vez foi dividida em 20 distritos parcialmente independentes, os arrondissement. Tudo isso a um custo (exorbitante) de dois bilhes e meio de francos oriundos de emprstimos bancrios (BENVOLO, 2011).
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A Revoluo Francesa de 1848 (tambm conhecida como Revoluo de Fevereiro de 1848) cujo estopim foi a supresso das champagne des banquets (70 reunies polticas ilegais das quase participaram 17.000 pessoas com o objetivo de demandar uma reforma do sistema eleitoral e o direito de oposio ao governo de Franois Guizot. Todo o perodo de agitao revolucionria (de 22 a 25 de fevereiro de 1848) levaram a dissoluo da Monarquia de Julho (1830-1848) e proclamao da Segunda Repblica(em 24 de julho de 1848). Nos meses seguintes houve a instalao do governo provisrio (com aes como o sufrgio universal masculino, a liberdade de reunio e de imprensa e a abolio da escravatura); a eleio da Assembleia Nacional (abril de 1848); a votao da Constituio (novembro) e a eleio do 1 Presidente da Repblica, Louis Napolon Bonaparte, que em 1851 daria um golpe de Estado e em 1852 se autoproclamaria Imperador da Frana e instituiria o Segundo Imprio.

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No Brasil, nesse perodo, de acordo com Moura Filha (2000) considerando os casos do Rio de Janeiro, Recife, Joo Pessoa e Fortaleza - houve a transio entre o paradigma lusitano de urbanismo que at ento norteava a ordenao dos espaos urbanos baseados na racionalidade e economia da arquitetura/engenharia militar e a forte influncia e destaque das instituies religiosas para o paradigma francs, mais ornamental, criador de formas novas e geomtricas, grandiosas paisagens e perspectivas, a construo de um novo cenrio para a vida urbana da nascente repblica que queria apagar seus resqucios coloniais e adotar (na verdade transplantar) novos e modernos padres estticos e de vida. Maricato (2011a) demonstra como o planejamento urbano importado e transplantado no Brasil sem adaptao e reflexo crticas, realizado de forma parcial a beneficiar somente uma pequena parcela da cidade (e da sociedade), a cidade formal (a parcela da cidade legal, regularizada, de acordo com as leis e normas), em detrimento do resto, a gigantesca cidade informal (a parcela que ilegal e /ou irregular). As matrizes de planejamento postias e inadequadas realidade brasileira negligenciam a cidade na sua totalidade e so completamente descompromissadas com a realidade das periferias, dos assentamentos precrios. Os problemas fundamentais como a ambiguidade e a arbitrariedade na aplicao das leis, o patrimonialismo, a concentrao e a reteno especulativa da terra (e de outros imveis) e habitao, no so considerados nem combatidos. So as ideias fora do lugar e os lugares fora das ideias (MARICATO, 2011a, p. 121). Villaa (1999) divide a histria do planejamento urbano no Brasil em trs etapas: (1) de 1875 at 1930 a era dos Planos de melhoramentos e embelezamento; (2) de 1930 a 1990 era dos Planos Diretores, Integrados, superplanos; e (3) a partir de 1990 os Planos Diretores sem mapa, elaborados aps a CF/88. O primeiro perodo, entre 1875 e 1930, marcado pelos Planos de melhoramento e embelezamento, inspirados principalmente por correntes urbansticas europeias (como o paradigma Paris) esteve inserido no contexto social, poltico e econmic o dos ltimos anos da monarquia (1875-1888), perdurou toda a Repblica Velha, findando com a mesma em 1930. Os Planos dessa poca notavelmente a Reforma Passos no Rio de Janeiro eram concebidos e implementados risca pelo Estado. Representavam claramente os anseios e o projeto urbano/social da elite (VILLAA, 1999). O segundo perodo, entre 1930 e 1990, foi marcado pelos Planos Diretores e de Desenvolvimento Integrado, sustentados pela (ideologia) de um planejamento urbano de base tcnica e cientfica (VILLAA, 1999). Politicamente correspondeu Era Vargas (1930-45), ao intervalo democrtico-populista (1945-64), Ditadura Militar (1964-85) e aos primeiros

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anos da redemocratizao (1985-90), da Constituinte e da consolidao do neoliberalismo. Foi do auge do Estado desenvolvimentista at a crise decorrente do esgotamento do modelo, que marcou os anos 1980-90. Foi o perodo da arrancada urbano-industrial, quando o pas saiu de um estado predominantemente rural e se transformou em uma potncia (peri frica) industrial (e urbana). Os Planos Diretores, de Desenvolvimento Integrado, superplanos que almejavam promover uma ampla interveno urbana, por meio de uma viso holstica enfim, o planejamento tecnocrtico que predominou na poca, com toda sua base cientfica, seus modelos importados, estudos, diretrizes e recomendaes no obtiveram xito em domar o catico crescimento das cidades. Muitas vezes foram da prensa diretamente para a gaveta. Se por um lado no foram implantados enquanto poltica pblica (ao do Estado sobre o urbano), por outro caram na boca do povo, foram legitimados pelos governantes, pela mdia, profissionais, acadmicos e at mesmo leigos (enquanto discurso) como a soluo para os problemas urbanos que se avolumavam e se transformaram em um instrumento de dominao ideolgica, j que o planejamento se transformou em um discurso com o intuito de ocultar os problemas e os interesses dominantes no espao urbano (VILLAA, 1999). O terceiro perodo, a partir de 1990 representa outra conjuntura. O agravamento de crise urbana (social, econmica, ambiental), a retomada dos movimentos sociais e toda movimentao do processo de redemocratizao resultaram em novas coalizes de foras sociais (como o MNRU) levaram incluso de um Captulo sobre Poltica Urbana (Art. 182 e 183) na Constituio cidad de 1988. Paralelamente a esse projeto (poltico) de democratizao em consolidao, temos um outro, antagnico e que ganhou fora e virou hegemnico: o projeto neoliberal2. No campo de planejamento passam a predominar (e se confrontar) duas vertentes: a reforma urbana e o planejamento estratgico que vo dar o tom aos Planos Diretores (PDs) das dcadas de 1990 e 2000. O contedo dos PDs vai refletir dialeticamente essa disputa. Dispositivos tanto a favor da Funo Social da Propriedade e da
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Um dos importantes marcos do projeto neoliberal o chamado Consenso de Washington, um conjunto de 10 diretrizes formulado por John Williamson, em 1989, com o intuito de ajudar na recuperao econmica dos pases da Amrica Latina, eles so: (1) Disciplina fiscal (controle das dvidas pblicas); (2) Redirecionamento dos gastos pblicos para reas de infraestrutura, educao, sade; (3) Reforma Fiscal (ampliao da base tributria e adoo de taxas moderadas); (4) Definio das Taxas de juros determinadas pelo mercado; (5) Adoo de Taxas de cmbio competitivas; (6) Liberalizao do comrcio; (7) Liberalizao do investimento Estrangeiro Direto; (8) Privatizao de empresas estatais; (9) Desregulamentao e (10) Ampliao da segurana legal dos Direitos de Propriedade. Essas diretrizes foram muito influentes nas concepes das polticas econmicas implementadas pelos pases da Amrica Latina, servindo at mesmo de base de sustentao para amplas reformas de Estado, como nos casos do Brasil, Argentina e Mxico (entre outros). Essas diretrizes, assim como o projeto mais amplo do neoliberalismo (como um conjunto de medidas macroeconmicas e outras polticas de Estado) tiveram grande influncia e impacto nas escalas locais (municpios) e nos campos do planejamento e gesto urbanos e na administrao pblica, de um modo geral, contribuindo para a consolidao de uma noo concepo de planejamento: o Planejamento Estratgico, de carter fortemente empreendedorista e pr-mercado - ver Arantes, Vainer e Maricato (2011), Compans (2004) e Harvey (2005).

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Cidade e da Participao e Gesto Democrtica sero inclusos como dispositivos em prol do mercado, como o Zoneamento, as Operaes Urbanas e os CEPACS. Com a aprovao do Estatuto da Cidade em 2001 e, portanto a regulamentao da Poltica Urbana toma flego um novo quadro jurdico-urbanstico no pas (IACOVINI, 2008). A maior parte das pautas histricas dos Movimentos foi incorporada (Funo Social da propriedade, desapropriao, IPTU Progressivo, Participao, Outorga Onerosa, Contribuio de Melhoria, Zonas Especiais de Interesse Social, etc.) embora boa parte desses instrumentos tenham sido remetidos a regulamentao nos municpios, por meio dos Planos Diretores, que no figuravam entre as reivindicaes populares, mas que ganharam importncia indita (VILLAA, 1999; BASSUL, 2005). O fato de muitos instrumentos serem relegados regulamentao municipal, por meio de PDs aprovados nas Cmaras Municipais pode representar uma oportunidade nica de repactuao democrtica dos territrios municipais, por meio de um processo efetivamente participativo, capaz de construir instrumentos e diretrizes de poltica urbana adaptados a realidade local e que sejam efetivos na democratizao das cidades. Pode representar somente a extenso desnecessria do processo poltico (negociaes, barganhas, audincias, votaes e etc.) e um processo participativo meramente figurado, esvaziado de contedo e ineficaz. nesse contexto que a nova gerao de PDs (ps CF/88, ps Estatuto e j sob a influncia do Ministrio das Cidades) se enquadra, com todas as oportunidades, limites e possibilidades que a atualidade oferece.

1.3. FORTALEZA: PLANOS E PRXIS NA CONSTRUO DO ESPAO URBANO

Saindo do quadro mais geral do processo de urbanizao, planejamento urbano e adentrando na escala local, de Fortaleza, Cear, faremos um breve resgate das experincias de planejamento urbano empreendidas na cidade, desde as primeiras intervenes no sculo XIX at o final do sculo XX. O sentido de tal resgate compreender melhor as dinmicas polticas ao redor do planejamento urbano local, ou, em outras palavras, esclarecer a cultura poltica do Estado local em relao ao processo de planejamento para melhor entender as especificidades scio-espaciais e scio-territoriais locais, semelhanas e diferenas com o panorama nacional bem como as mudanas e permanncias das prticas na atualidade (em relao ao PDP-For e OP). Accioly (2008) ao estudar sobre o planejamento, expanso urbana e os planos diretores em Fortaleza relacionou a produo e estruturao do espao urbano por meio dos

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planos e da ao, o planejamento oficial que no resultou em termos de referncia para a gesto urbana, s considerados quando estavam de acordo com interesses de domnio social. Em cada perodo histrico, esses planos e aes contriburam para criar uma valorizao seletiva e diferenciada das reas da cidade, aprofundando a segregao socioespacial. A autora divide a prtica do planejamento urbano na capital em trs perodos: 1) os pioneiros (1824-1932) que eram plantas, cdigos de posturas e intervenes setoriais; 2) planos de remodelao (1932-1963) planos de melhoramento e primeiro cdigo urbano e 3) planos diretores (1963-2000). Os planos pioneiros, do perodo de 1824 a 1932, foram o plano de Silva Paulet (1824, baseado na planta de 1813) que instituiu o traado ortogonal, em xadrez, para as reas de expanso, em contraste com as linhas orgnicas adaptadas as condies naturais que eram as ruas at ento (ACCIOLY, 2008) assim como os planos de Adolpho Herbster (1859, 1875 e 1888), cujos motes eram a expanso, disciplinamento e embelezamento da expanso urbana. As propostas combinavam o traado ortogonal com uma futura expanso rdio-concntrica (de acordo com os caminhos antigos do Soure, Aquiraz, Porangaba). As diretrizes dos planos integraram os planos de governo dos sucessivos mandatos (vale lembrar que os dois profissionais integravam os quadros tcnicos dos governos) e foram seguidas por um longo perodo, no sendo contraditas pelos planos posteriores. A segunda etapa, de 1932 a 1963, segundo a autora era dos planos de remodelao, especificamente os planos elaborados por Nestor de Figueiredo (1933) e o de Otaclio Sabia Ribeiro (1948), ambos com base, respectivamente, nos levantamentos cadastrais de 1932 e 1945. Embora tenha sido elaborado pelo reconhecido e experiente urbanista Nestor de Figueiredo, o Plano foi rejeitado pelo conselho consultivo da Cmara, sob a justificativa de insuficincia de recursos. O Plano seguinte, elaborado por Sabia Ribeiro (1937-1938), a primeira experincia concreta de urbanismo em Fortaleza (ACCIOLY, 2008), embora aprovado, no foi implementado devido a presses do setor privado. A partir de 1963, comea a era dos Planos Diretores, como o Plano Diretor da Cidade de Fortaleza PDCF - elaborado por Hlio Modesto e equipe (1960-1963), o Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza PLANDIRF elaborado por Jorge Wilheim e equipe em 1972 e o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza PDDUFOR elaborado, pela primeira vez, por uma equipe local pertencente aos quadros tcnicos da Prefeitura em 1992 (ACCIOLY, 2008). O PDCF, elaborado entre 1960 e 1963, foi a primeiro plano cujo diagnstico e as propostas foram fundamentadas em uma leitura cientfica multidisciplinar da cidade, com

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uma viso globalizante dos problemas e potencialidades locais. Seguindo a vertente do comprehensive planning e inserido no projeto nacional desenvolvimentista visava inserir Fortaleza no ciclo industrial nordestino (op. cit.). Com exceo da construo da Av. Beira Mar (uma de suas propostas), em seu perodo de vigncia (1963-1972) a aes urbanas implementadas pelos governos federal e estadual, no contexto da centralizao poltica levada a cabo pelo governo militar, no respeitaram as diretrizes do plano. O PLANDIRF, vigente de 1972 a 1992, foi elaborado de acordo com a vertente sistmica de planejamento e difundida por rgos de planejamento do governo federal (SERFHAU) aos municpios. Tinha como pressuposto o desenvolvimento regional integrado. Utilizando a metodologia MoSAR, de simulao do crescimento populacional e sua distribuio pelo espao urbano para ento definir as diretrizes do plano, como parcelamento, uso e ocupao do solo. O plano visava transformar a realidade local por meio de uma reestruturao urbana (propostas de zoneamento, sistema virio, transporte de massa e instituio de um sistema administrativo metropolitano) como estratgia para reforar a vocao de metrpole industrial e terciria. Com base no plano, foram elaboradas duas leis de parcelamento, uso e ocupao do solo, Lei n 4.486 de 1975 e Lei n 5.122 A de 1979, regulamentavam o zoneamento, o sistema virio e os ndices urbansticos, a ltima designando corredores de adensamento e atividades e instituindo o lote mnimo. O plano foi implementado parcialmente com a realizao das obras do sistema virio, priorizando o transporte individual, enquanto as duas linhas de metr planejadas no saram do papel (ACCIOLY, 2008). Com a redemocratizao e o surgimento de uma nova ordem jurdico-urbanstica (IACOVINI, 2008) baseada nos captulos de poltica urbana da Constituio Federal de 1988, da Constituio Estadual de 1989 e da Lei Orgnica do Municpio, como indica Accioly (2008), era preciso elaborar um novo plano diretor. Em 1990 so iniciados os trabalhos para elaborao de um novo plano diretor, o PDDUFOR, pela primeira vez por uma equipe de tcnicos locais pertencentes aos quadros da Prefeitura inspirada nos ideais redistributivos do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU). Apesar da ausncia de participao popular o PDDUFOR teve um grande carter progressivo embora fosse um projeto ambguo, por um lado enfatizando as concepes da Reforma Urbana e por outro incentivando parcerias pblico-privadas, zoneamento flexvel, abrindo a metrpole ao capital imobilirio e turstico. Enquanto no se delimitou as reas de aplicao de muitos instrumentos de cunho redistributivo, a Lei de Uso e Ocupao do Solo (LUOS) de 1996 - nico instrumento regulamentado na verdade aumentou os ndices

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construtivos de certas reas, promovendo uma valorizao imobiliria seletiva (ACCIOLY, 2008). O plano vigorou entre 1992 e 2009, perodo em que predominaram os governos da mudana, principalmente entre 1992 e 2004, marcados pela concepo empresarialestratgica de gesto urbana. Tanto que as principais obras realizadas no perodo como a construo do Aeroporto Pinto Martins, Drago do Mar, METROFOR, reestruturao da Av. Washington Soares (entre muitas outras) ocorreram revelia das diretrizes do PDDUFOR (op. cit.). Os planos, na maioria das vezes, no constituram planos de governo para as sucessivas administraes municipais, assim como no foi implantado um sistema slido e operante de planejamento e gesto urbanos, resultando na produo de objetos e espao urbano que no seguia as diretrizes planejadas. No efetivados, os planos muitas vezes no passaram de discurso competente e ideologizado (ACCIOLY, 2008). Percebe-se que em Fortaleza, assim como na maioria das cidades brasileiras, em relao ao planejamento a partir do final do sc. XIX e incio do XX forjou-se uma cultura poltica de no implementao dos planos, que no foram transformados em plano de ao, de governo e, portanto deslegitimados como instrumento de gesto urbana. 1.4. A CONFLUNCIA PERVERSA DEMOCRACIA E MERCADO, PARTICIPAO E NEOLIBERALISMO

De acordo com Dagnino (2004) o processo de construo democrtica que o pas vem experimentando desde 1988 (considerando a CF como marco) marcado por uma confluncia perversa entre distintos projetos polticos gestados tanto na sociedade civil como no Estado: o projeto participativo/democratizante e o projeto neoliberal. Para a autora preciso ir alm da clivagem tradicional e homogeneizadora entre sociedade/Estado e aprofundar a reflexo e os estudos sobre os diferentes projetos polticos, entendidos como

(...) os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos (...) expressam e veiculam e produzem significados que integram matrizes culturais mais amplas. (DAGNINO, 2004, p. 144).

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O projeto da democratizao gerado por setores da sociedade civil (como os movimentos sociais) emergiu como resposta a crise do regime autoritrio (a partir dos anos 1970 e de forma consolidada nos anos 1980), buscando por meio da ampliao da noo de cidadania (que para alm do sentido poltico tradicional passou a ser atrelada aos direitos sociais bsicos), da busca da ampliao dos espaos pblicos e da participao da sociedade nos processos decisrios no mbito do Estado, a reduo da desigualdade e a construo de uma sociedade efetivamente democrtica (DAGNINO, 2004). J o projeto neoliberal, que tomou fora a partir do esgotamento do modelo keynesiano do Estado (regulador e intervencionista) do Bem Estar Social nos ltimos anos da dcada de 1970 nos pases centrais, inicialmente Reino Unido e Estados Unidos, com a ascenso da dupla dinmica Thatcher/Reagan ao poder, consolidado ao longo dos anos 1980 e exportado largamente nos anos 1990 (GROS, 2003). As diretrizes desse projeto, de liberalizao dos mercados, flexibilizao das relaes trabalhistas, diminuio do papel e reforma do Estado (em relao s suas obrigaes sociais), entre outras. A entrada do neoliberalismo no Brasil se deu em 1982, na ocasio da crise da dvida externa e o acordo com FMI (LEAL, 1990), mas s iria ser implantado efetivamente a partir de 1989, com a eleio de Fernando Collor para Presidente da Repblica e continuado pelos governos seguintes (Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso e at mesmo por Luiz Incio Lula da Silva). A poltica econmica (centralizadora e intervencionista) conduzida pela ditadura controle de preos, incremento do crdito, investimento pblico e abertura gradual para o Exterior que rendeu bons resultados at 1979, vai entrar em crise a partir de 1980 (GROS, 2003). A dcada de 1980 e os primeiros anos da dcada de 1990 vo ser marcados pela ciranda financeira (estagflao) e por diversos planos econmicos

Para conter o acelerado processo inflacionrio, a poltica econmica de estabilizao implementada na Nova Repblica adotou vrias medidas extraordinrias, como o congelamento de preos e salrios implantado pelos Planos Cruzado I e II, em 1986, e pelo Plano Bresser, em 1987 (...); a abertura externa, a desregulamentao e a privatizao promovidas pelos Planos Collor I, em 1990, e Collor II, em 1991; e, finalmente, a reforma monetria do Plano Real em 1994. (GROS, 2003, p. 47-48).

Assim o Pas adotou gradualmente um modelo poltico-econmico de corte marcadamente neoliberal, principalmente nas Gestes de Collor/Franco (1990-1994) e de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002), Gros (2004).

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Este projeto, ao contrrio do outro, visa isentar o Estado progressivamente do seu papel de garantidor de direitos e servios sociais, por meio da transferncia dos mesmos para o mbito da sociedade civil (por meio das ONGs, instituies filantrpicas e de caridade o chamado terceiro setor), o encolhimento dos espaos pblicos, supresso dos conflitos, formao de consensos e definindo a participao social por meio da priorizao da participao estratgica de alguns atores e da visibilidade gerada, individualizando a ao e as pautas dos participantes, em detrimento dos contedos polticos e das disputas dos projetos poltico-sociais, enfim, despolitizando e esvaziando o poder deliberativo desses espaos (DAGNINO, 2004). Para a autora as ltimas dcadas so marcadas pela constituio, disputa e pela marcha desses projetos polticos antagnicos e pela sua incorporao poltica, social e cultural na sociedade e no Estado, marcados pela crise discursiva e pela perversa confluncia. A crise discursiva da democratizao seria decorrente da disputa entre os projetos e do deslocamento de significado de conceitos chave como sociedade civil, participao e cidadania empreendida pelo discurso neoliberal. Sociedade civil passa a ser vista, entendida e representada pelo terceiro setor (ONGs e instituies filantrpicas), individualizada e despolitizada. A participao social e os espaos pblicos vo ser encolhidos, assim como os conflitos e disputas; (...) despida de seu significado poltico e coletivo, passando a apoiarse no terreno privado da moral (DAGNINO, 2004, p. 152).. A cidadania - em decorrncia da retirada do Estado da proviso direta de direitos e servios sociais vai ser ressiginificada a atrelada ao mercado e ao consumo, j que o mercado passar a ser o lugar onde essas necessidades (em teoria) podero ser supridas. O cidado passa a ser encarado como consumidor (DAGNINO, 2004). A confluncia perversa entre os projetos antagnicos decorre do fato de que ambos requerem uma sociedade civil ativa e propositiva assim como ocorre no discurso, (...) por meio de um vocabulrio comum e de procedimentos e mecanismos institucionais que guardam uma similaridade significativa (DAGNINO, 2004, p. 147). o que obscurece as divergncias. Na escala local e no campo do planejamento urbano, a confluncia perversa entre os projetos polticos, entre os elementos externos (modelos criados pela globalizao) e as especificidades locais (sociais, culturais, polticas e econmicas). Vai delimitar limites e possibilidades para a efetivao do planejamento e gesto urbanos participativos e consequentemente do estabelecimento de um novo pacto territorial, de democratizao, empoderamento popular atravs dos processos participativos que seja capaz de reverter o

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perverso quadro de desigualdade scio-espacial (a extrema concentrao do poder poltico e econmico) que marca nossas cidades; entre o paraso dos bairros nobres (privilegiados) e o inferno das periferias (eternamente desassistidas), ou seja, o velho pacto territorial do privilgio (dos poucos detentores ou beneficiados da mquina de poder poltico e econmico), conivncia (quando for conveniente) e inrcia (em relao maioria). Com a crise (econmica e poltica) do Estado do Bem Estar Social e o avano do neoliberalismo e da globalizao (financeirizada) houve uma mudana no papel do Estado, das cidades e das administraes locais (municipais). As cidades passam a ser consideradas como atores principais no sistema econmico-informacional (CASTELLS & BORJA, 1996); os governos se deslocam do administrativismo para o empreendedorismo (HARVEY, 2005); no haveria alternativa ao mercado (do jeito como ele est posto pelo neoliberalismo, livre e imperativo), as cidades precisam se tornar competitivas e brigar na arena nacional e internacional por investimentos, turistas e moradores (qualificados e solvveis). Caberia aos governos adotar atitudes favorveis aos negcios, seja por meio de operaes de renovao urbana, implementao de estratgias de revitalizao cultural, criao de novas zonas (de habitao, negcios, lazer, etc.), enfim, criar consensos, imagens (marcas, grifes) urbanas como forma de desenvolvimento social e, principalmente, econmico. As cidades regidas por uma espcie de pensamento nico (ARANTES, VAINER & MARICATO, 2011) criador de (aparentes) consensos e simulacros, da espetacularizao do urbano. O pensamento econmico, poltico e acadmico, dominante, hegemnico legitima como instrumento condutor desse processo de renovao urbana (conduzido pela coalizao entre Estado e iniciativa privada) o Plano Estratgico (COMPANS, 2004). O embate entre os projetos polticos democratizao e neoliberalismo vai se manifestar no planejamento sob a forma de duas matrizes: o planejamento participativo e o planejamento estratgico. Exposta a conjuntura poltica e econmica que vem forjando o processo de democratizao brasileiro nas ltimas dcadas passemos a anlise da construo da nov a ordem jurdico-urbanstica brasileira, (BASSUL, 2005; IACOVINI, 2008).

1.5. A NOVA ORDEM JURDICO-URBANSTICA: UMA POSSIBILIDADE DE REPACTUAO DO(S) TERRITRIO(S)?

O grande marco do processo de redemocratizao do Brasil a Constituio Federal de 1988. Marco de uma sociedade que saia de duas dcadas de regime ditatorial, com

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uma sociedade civil que se organizava em diversos grupos com as mais variadas matrizes polticas e ideolgicas. A Magna Carta reflete esse momento, seus consensos, conflitos e contradies. A Assembleia Nacional Constituinte (ANC) foi convocada por uma emenda Constituio vigente em 1985 (Emenda n 26, de 2711/1985). As eleies para o legislativo ocorreram em 1986, quando foram eleitos 559 membros (487 deputados federais e 72 senadores) para a ANC. A sua instalao se deu em 01/02/1987 e funcionou por 583 dias, at a promulgao em 05/10/1988. Sem ter um projeto prvio, as 24 subcomisses elaboraram peas autnomas, reunidas por 8 comisses, ento transformadas em projeto pela Comisso de Sistematizao e s ento submetidas ao plenrio (COELHO, 1995). Para Coelho (1995) a dimenso mais impactante do processo foi a participao popular. As 24 subcomisses realizaram diversas audincias pblicas, tanto na sede do Congresso como no resto do Pas. Os mais diversos setores da sociedade brasileira participaram: (...) empresrios, trabalhadores, estudantes, religiosos, intelectuais, militares (...) meninos de rua, prostitutas, homossexuais, ndios, medicina alternativa, empregados domsticos e tantos outros (...). (COELHO, 1995, p. 139-140). Ao todo foram recebidas 11.989 propostas (de parlamentares, governos estaduais e municipais, associaes, entidades e cidados). Dentre as 122 iniciativas populares (que somaram mais de 12 milhes de assinaturas) estava e Emenda Popular da Reforma Urbana. A emenda

Sob responsabilidade formal da Federao Nacional dos Engenheiros, da Federao Nacional dos Arquitetos do Brasil, mas tambm sob a organizao da Articulao Nacional do Solo Urbano, da Coordenao dos Muturios do BNH e do Movimento em Defesa do Favelado, alm de 48 associaes locais ou regionais (Maricato, 1988), (...) a Emenda Popular n 63, de 1987, como ficou oficialmente registrada, obteve 131 mil assinaturas. (BASSUL, 2005, p. 102).

A proposta defendida no Plenrio da ANC por Ermnia Maricato 3 possua vinte e trs artigos que eram a sistematizao das pautas dos movimentos populares urbanos. Como era de se esperar, a Emenda gerou reaes e crticas por parte do empresariado (BASSUL, 2005). A Emenda acabou sendo parcialmente aprovada, desagradando ambos os lados. De um lado o MNRU ficou insatisfeito pela submisso da funo social da propriedade aos
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Professora Titular aposentada da FAU-USP, ex Secretria da Habitao do Municpio de So Paulo na gesto de Luiza Erundina (1989-92) e ex Secretria Executiva do Ministrio das Cidades (2003-05)

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Planos Diretores, do outro a FIESP (Federao das Indstrias do Estado de So Paulo) tornava pblica sua opinio de que o usucapio urbano deveria ser eliminado (op. cit.).

Estavam claras as posies. De um lado, o conjunto de entidades e movimentos que haviam construdo o iderio da reforma urbana apoiavam o Estatuto da Cidade e cobrava sua aprovao pelo Congresso Nacional; de outro, as entidades representativas do empresariado urbano, encorpadas por instituies de defesa da propriedade privada como causa poltica, se opunham ao projeto de lei. (BASSUL, 2005, p. 116).

As crticas e a reao conservadora no tardaram. A Sociedade Brasileira de Defesa da Tradio, Famlia e Propriedade (TFP) produziu as crticas mais ferozes no documento TFP contra a Reforma Urbana socialista e confiscatria Estatuto da Cidade, segundo o qual a Lei seria (...) contra dois princpios da ordem natural, consagrados pela doutrina social da Igreja e arraigados na sociedade brasileira: o da propriedade privada e o da livre iniciativa (...). (BASSUL, 2005, p. 114). O empresariado urbano (notadamente o setor da construo, proprietrios e incorporadores) tambm fez oposio funo social, coibio da especulao (e instrumentos propostos como a locao compulsria de imveis subutilizados e limitao do tamanho mximo dos mdulos urbanos) e ao usucapio coletivo (...) um incentivo invaso. (op. cit. p. 115). O Projeto de Lei do Senado (PLS) n 181 de 1989 (Estatuto da Cidade) (BASSUL, 2005, p. 109), de autoria do Senador Roberto Pompeu de Souza Brasil, recebeu parecer favorvel do Relator e foi aprovado em um ano (exatamente, em 28/06/90) e enviado Cmara dos Deputados. Na Cmara o Projeto sofreu com uma enxurrada de proposies entre os anos de 1989 e 1997 (...) e passou a funcionar como uma espcie de locomotiva, qual foram anexados dezessete vages, proposies (...). (op. cit.), fazendo com que o processo de aprovao se arrastasse por onze anos. Vrios motivos contriburam para a longa estadia do PL na Cmara. Dentre elas o fato de o PL ter que passar por vrias Comisses diferentes de Viao e Transportes, Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI); de Economia, Indstria e Comrcio (CEIC); de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM) e finalmente a de Constituio, Justia e Redao (CCJR), Bassul (2005). Dentro da Cmara o PL tambm sofreu oposio de vrios deputados de perfil mais conservador, seja pela procrastinao nas Comisses, seja pelas emendas (114 ao todo). Somente na CEIC o PL permaneceu de 1993 a 1997, quando foi despido de sua abordagem

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conceitual inicial e teve alguns instrumentos acrescidos4. De l seguiu para a CDCMAM, onde ficou entre 1997 e 1998 e depois para CDUI (principal comisso de mrito) at o final de 1999, momento em que o FNRU conseguiu incluir muitas de suas pautas5. A tramitao na CCJR ocorreu durante todo o ano de 2000 sendo aprovado (novamente) por unanimidade. Nesse momento a reao conservadora tentou dar seu ltimo golpe: os deputados Mrcio Fortes (PSDB-RJ) e Paulo Octvio (PFL-DF) - tambm grandes empresrios do setor imobilirio entraram com um Recurso (n 113, de 12/12/00) para que o PL fosse submetido ao Plenrio. Houve movimentao contra o Recurso pelo MNRU, oposio e o prprio PSDB, derrotado em 20/02/01, quando o EC/01 finalmente retorna ao Senado, onde foi aprovado por unanimidade no dia 18/06/01. De acordo com a anlise empreendida por Bassul (2005), quantitativamente, 84% das pautas do FNRU presentes na Emenda foram incorporadas 6, parcial ou integralmente; qualitativamente o percentual at mais expressivo. Entre consensos aparentes, dissensos latentes de Bassul (2005) e confluncias perversas de Dagnino (2004) o Estatuto, fruto de um longo processo sociopoltico (FERNANDES, 2008; 2010) foi aprovado. Mas a trajetria e os objetivos da Reforma Urbana ainda esto longe de serem alcanados. O marco jurdico tem uma importncia enorme. Assim como tem a sua efetiva incorporao pela administrao pblica (o que ainda no regra). A partir de 2001, coube aos municpios a batata quente da reviso dos Planos Diretores, a sua adequao aos princpios da nova ordem jurdicourbanstica e regulamentao dos instrumentos de poltica urbana. A arena sociopoltica em torno da poltica urbana volta escala local, agora envolvendo de maneira mais consistente uma gama maior de atores por meio de processos participativos. A reforma urbana depende em grande parte do contexto social, poltico, e econmico local. Outro fato importante na consolidao da trajetria de Reforma Urbana, reivindicao antiga dos movimentos e do FNRU foi a criao do Ministrio das Cidades
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Como a transferncia do direito de construir, a outorga onerosa do direito de construir e as operaes urbana consorciadas (BASSUL, 2005). 5 O Frum Nacional de Reforma Urbana foi acolhido quando props (...) a incluso de instrumentos de regularizao fundiria, como as ZEIS e a concesso especial de uso para fins de moradia, de um plano de atendimento para a populao atingida por operaes consorciadas, de um captulo sobre a gesto democrtica da cidade, de processos participativos de elaborao oramentria assim como a fixao de penalidades para prefeitos omissos em relao elaborao do plano diretor. (B ASSUL, 2005, p. 124). 6 Os principais instrumentos/pautas presentes no EC so: (1) Plano Diretor; (2) Gesto Democrtica; (3) Parcelamento, Edificao e/ou utilizao compulsrios; (4) IPTU progressivo no tempo; (5) Desapropriao com pagamento em ttulos da dvida; (6) Usucapio para fins de moradia; (7) CUEM; (8) CDRU; (9) ZEIS; (10) Direito de Superfcie; (11) Direito de Preempo; (12) Contribuio de Melhoria; (13) Outorga Onerosa do Direito de Construir; (14) Operaes Urbanas Consorciadas; (15) Consrcio Imobilirio; (16) Transferncia do Direito de Construir e (17) Estudo de Impacto de Vizinhana, (BASSUL, 2005).

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(MCidades) logo no primeiro ms do governo Lula. Encabeado por Olvio Dutra (reconhecido por ter implantado o OP em Porto Alegre), o Ministrio incluiu em sua estrutura espaos participativos como o Conselho e as Conferncias das Cidades, alm de forjar um novo olhar sobre as polticas urbanas, por meio 4 secretarias: Habitao, Saneamento, Transportes/Mobilidade e Programas Urbanos e de um quadro formado majoritariamente por profissionais advindos do FNRU (SERAFIM, 2012). Dentre as incumbncias do MCidades esto a criao/implantao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU) e do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (SNDU). Cabe tambm destacar a implantao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). A anlise do MCidades ser apronfudada a seguir na trajetria poltica das gestes de Luiz Incio Lula da Silva. 1.6. AVANOS E IMPASSES DO LULA L E LUIZIANNE C: REFORMA GRADUAL E PACTO CONSERVADOR, DA INVERSO DE PRIORIDADES GOVERNABILIDADE

Advindo do movimento sindical, nordestino, ex-operrio e liderana do Partido dos Trabalhadores (PT), Luiz Incio Lula da Silva eleito presidente da Repblica em 2002, derrotando Jos Serra (PSDB) com 47% dos votos vlidos (SINGER, 2012). A vitria (em 2002, 2006 e 2010) foi fruto de um deslocamento silencioso do partido (PT) originado nos movimentos sociais, no sindicalismo e que pregava o rompimento com sistema econmico vigente o reformismo forte para um posicionamento apaziguador em relao ao capital, embora efetivando polticas que beneficiaram o subproletariado como o Bolsa Famlia reformismo fraco - e reorientando o Estado rumo polticas keynesianistas/rooseveltianas (partir do segundo mandato) como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) a reforma gradual (SINGER, 2012). No campo do discurso poltico ocorreu tambm uma reorientao entre o embate Direita x Esquerda para o entre Ricos x Pobres (op. cit.). O Lula que venceu em 2002 fez aliana com um partido de centro-direita (PMDB), escolheu um vice do meio empresarial (Jos Alencar) e assumiu um compromisso com o capital, ou seja, adotou a vitoriosa estratgia paz e amor (idem). Seu primeiro mandato (2003-06) inicialmente foi marcado pela continuidade da poltica econmica conservadora (mantendo a ordem neoliberal de Collor e FHC): no incio

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de 2003 aumento os juros de 25% para 26,5%; o supervit primrio tambm, de 3,75% para 4,25% do PIB; fez um (enorme) corte de R$ 14,3 bilhes do oramento; manteve o salrio mnimo quase congelado e encaminhou uma conservadora proposta de reforma da Previdncia Social. O resultado foi um pfio crescimento econmico de 1,3% do PIB (em 2003, comparado com 2,7% em 2002) e aumento do desemprego de 10,5% (dez/02) para 10,9% (dez/03), Singer (2012). Mas tambm foi marcado pelo incio das polticas que beneficiaram o subproletariado: o Bolsa Famlia, lanado em setembro de 2003 com verba de R$ 570 milhes para 3,6 milhes de famlias passou para R$ 7,5 bilhes para 11,4 milhes de famlias em 2006; combinado com o aumento mais consistente do salrio mnimo a partir de maio de 2005 8,5% - (SINGER, 2012); alm de outras medidas como o FNHIS e SNHIS, por exemplo. Houve tambm o escndalo do mensalo7 e a promoo de alianas com partidos como o PL/PR, PTB e PP, que ficou com o MCidades 8, o que significou uma inflexo conservadora do Ministrio (SERAFIM, 2012). Com essas medidas, Lula teve seu eleitorado deslocado dos setores de classe mdia urbana (que em parte passou a votar no PSDB) para o subproletariado (que antes votava conservadoramente), o que compensou a perda da classe mdia e lhe garantiu a reeleio em 2006 com uma diferena superior a 20 milhes de votos (SINGER, 2012). De acordo com o autor, o segundo mandato (2007-10) foi marcado pela consolidao do sonho rooseltiano (op. cit. p. 125), no qual a adoo de medidas de combate pobreza, a acelerao do crescimento e da gerao de emprego e as medidas adotadas para enfrentar a crise internacional (PAC e PMCMV), que, semelhana das polticas adotadas pelo New Deal de Franklin Delano Roosevelt (1933-45) resultou na introduo do mesmo no imaginrio brasileiro. O percentual de brasileiros abaixo da linha da pobreza diminuiu de 36% para 23% (2003-08)9; a pobreza absoluta, de 15% para 8%, ou seja, a classe E10 diminuiu de 48 para 28 milhes de pessoas; a classe C passou de 38% da populao para 50% em 2009 (acrscimo de 29 milhes de pessoas); a B de 4% a 6% e a classe de A de 4% para 5%. O salrio mnimo foi reajustado com taxas entre 4% e 16%. A taxa de desemprego baixou para 5,3% (dez/2010) medida que milhes de vagas de trabalho
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Como ficou conhecido o esquema de corrupo que foi descoberto em 2005 e consistia na compra de votos por meio do pagamento de mesadas parlamentares. 8 Como condio da aliana entre o PT e o PP o MCidades foi entregue ao partido, Olvio Dutra foi destitudo do cargo em 2005 (fazendo com que boa parte dos quadros advindos do MNRU entregasse seus cargos) e desde ento os Ministros so indicados pelo PP: Mrcio Fortes de Almeida (2005-2010), Mrio Negromonte (20112012) e Aguinaldo Velloso Borges Ribeiro (2012- ). 9 Comparado aos 35% de 1995 e 34% de 2002 do perodo de FHC. 10 Renda familiar das classes: at R$ 705 (E), de R$ 705 a R$ 1.126 (D), de R$ 1.126 a R$ 4.854 (C), de R$ 4.854 a R$ 6.329 (B) e acima de R$ 6.329 (A) para a RMSP em 2009 (SINGER, 2012).

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foram criadas 1,9 mi. (2007), 1,3 mi. (2009) e 2,5 mi. (2010). O percentual de investimento do oramento federal tambm aumentou: de 0,3% do PIB (a.a.) no primeiro mandato para 0,7% no segundo (principalmente devido ao PAC), passando o nvel geral de investimento de 15,9% em 2005 para 19% em 2008. O crescimento mdio do PIB ficou em 4,5% (comparado a 3,2% do primeiro mandato e 2,7% de FHC). O aumento do crdito consignado (e da proporo de crdito em relao ao PIB de uma forma geral) tambm contribuiu para aumentar o poder de compra da populao, assim como o corte de alguns impostos (como o IPI) e os subsdios habitacionais (sob a forma do PMCMV) facilitou o acesso dos setores de baixa renda habitao e a compra de automveis e eletrodomsticos beneficiando tanto o subproletariado, a classe C e o empresariado. Uma das primeiras medidas de Lula ao assumir a Presidncia em 2003 foi criar o Ministrio das Cidades MCidades - Maricato (2011) Serafim (2012). Pela primeira vez foi criado um ministrio dedicado s questes urbanas, reivindicao de dcadas de movimentos e entidades profissionais (FNRU) cujas pautas moldaram a construo do Ministrio. O mesmo foi estruturado em quatro secretarias: Habitao, Saneamento, Programas Urbanos e Transportes e Mobilidade, incluindo tambm espaos participativos como o Conselho das Cidades (de carter deliberativo, composto por conselheiros que representam os diversos segmentos da sociedade) e a Conferncia Nacional das Cidades (tambm de carter deliberativo, formada com delegados(as) oriundos das Conferncias municipais e estaduais) ou seja, atendendo aos movimentos e de certo modo inserindo o modo petista de governar na esfera federal por meio da participao social (MARICATO, 2011; SERAFIM, 2012). Olvio Dutra, ex-prefeito de Porto Alegre quando ganhou projeo nacional e internacional por ter implantado o Oramento Participativo foi nomeado Ministro. Junto com ele, boa parte do quadro tcnico do Ministrio foi ocupado por profissionais e/ou militantes do FNRU como Ermnia Maricato e Raquel Rolnik, por exemplo. Os primeiros anos (2003-05) foram marcados pela estruturao do Ministrio e por srias restries oramentrias (seja por causa da conduo centralizadora do oramento federal pelo MFaz e MPOG ou pelas emendas parlamentares), mas tambm por iniciativas importantes como o inicio da construo da PNDU, do SNDU, do SNHIS, FNHIS e PLANHAB e da Campanha Nacional pelos Planos Diretores Participativos (MARICATO, 2011) e pela construo dos espaos participativos supracitados. Em 2005, com o escndalo do mensalo, o Governo, enfraquecido, procura ampliar suas bases no Congresso. Fez uma aliana com o Partido Progressista (PP) e o MCidades passa a ser comandado por uma de suas lideranas, Mrcio Fortes de Almeida, o

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que significa uma inflexo conservadora (SERAFIM, 2012, p. 15). Com a sada de Olvio Dutra e de boa parte dos quadros advindos da Reforma Urbana, assim como o perfil diferente do novo Ministro mais propenso a negociaes personalistas, bilaterais e at mesmo clientelistas (op. cit.) e dos novos gestores (de carter mais tecnocrtico) a dinmica da relao entre sociedade e Estado alterada e a agenda da Reforma Urbana perde fora, fazendo com que o ConCidades tivesse seu poder reduzido e suas decises nem sempre (ou quase nunca) homologadas. (idem, p. 16) e sofra um esvaziamento progressivo. Para complementar o quadro da inflexo conservadora que se instala no Ministrio a partir de 2005, vem o PAC em 2007 e o PMCMV em 2009, ambos construdos no alto escalo do governo (Casa Civil e MPOG), passando a largo (e at mesmo contrapondo) da construo democrtica ensaiada at ento no MCidades, dado o forte carter de poltica econmica que os caracteriza e o pouco dilogo com as polticas reformistas. O movimento pela Reforma Urbana parece ter atingido o teto (MARICATO, 2011). Para a autora os avanos sociais da Era Lula no se efetivaram nas cidades, a questo central o grande n que a terra no foi resolvida, pelo contrrio, o que assistimos desde o incio do PMCMV o aumento galopante do preo da terra e o triunfo da especulao. Saindo da escala nacional (do lulismo e a questo urbana) e retornando escala local, passemos a analisar a trajetria da petista da Democracia Socialista (DS) Luizianne Lins em suas gestes (2005-08 e 2009-12) e as experincias do planejamento participativo PD e OP que ocorreram no perodo, seus resultados e significados sociais, espaciais, polticos e econmicos. Sua candidatura ocorreu em meio a uma grande disputa interna do PT e Luizianne, sem ter o apoio de amplos setores do partido (inclusive da diretoria nacional), constri sua plataforma de campanha com base no discurso de retornar aos princpios do PT, propondo uma gesto participativa, um governo junto aos Conselhos Populares (SOUTO, 2013), numa clara aluso (ao menos no discurso) ao primeiro governo do PT em Fortaleza: o de Maria Luiza (1985-88). Ao assumir o Governo em 2005 constri-se uma ampla aliana partidria11, para garantir a governabilidade; desvios ideolgicos so permitidos como a associao com os agentes polticos e econmicos tradicionais como as empreiteiras, as empresas de lixo, transporte coletivo e ouros setores da economia, dando lugar reduo dos conflitos polticos e ao loteamento dos cargos na administrao (SOUTO, 2013). A Secretaria de
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PSB, PC do B, PMDB, PTN, PHS, PSL, PMN, PRB, PV, PP, PPS, PR, DEM, PRP, PTB, PRTB, PSDB, PT do B (SOUTO, 2013, p. 88).

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Planejamento (SEPLA) e a Fundao de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza (HABITAFOR) ficaram para a esquerda, j as de Meio Ambiente (SEMAM) e Infraestrutura (SEINF) para a direita. Durante os mandatos a administrao vai abandonar os espaos de base e os debates e decises polticos vo ocorrer nas instncias superiores e prticas polticas tradicionais clientelismo, tutela e cooptao sero fortalecidas (op. cit.). 1.7. A FACE DO PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO EM FORTALEZA: O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DE FORTALEZA (PDP-FOR)

Com a aprovao do Estatuto em 2001, Fortaleza encontrou-se no grupo de municpios que estavam obrigados a rever seus Planos Diretores de acordo com os novos princpios e diretrizes estabelecidas a nvel federal, ou seja, de forma participativa, o que s ocorreu de fato nas gestes de Luizianne Lins (PT/CE 2005/08 e 2009/12), quando se deu incio a experincia de planejamento participativo no municpio (com todos os aspectos positivos e negativos). O processo de reviso do Plano Diretor pode ser dividido em duas partes: O incio, na gesto de Juraci Magalhes (PMDB) 2002-2004; e a retomada e aprovao, nas gestes de Luizianne Lins (PT, 2005-2008, 2009-2012), entre 2005-2009. No processo, vrios atores sociais e polticos atuaram: movimentos sociais, com destaque para a rede Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (NUHAB)12; Prefeitura por meio dos rgos Secretaria de Planejamento (SEPLA), Fundao de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza (HABITAFOR), Secretaria de Infraestrutura (SEINF); sindicatos patronais como o Sindicato da Indstria da Construo Civil do Cear (SINDUSCON), Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros do Cear (SINDINIBUS); entidades profissionais como OABCE, AGB-CE e CREA (MACHADO, 2010). O autor dividiu esses atores em trs campos: governamental, popular e empresarial. As aes, articulaes, debates, conflitos entre esses grupos e atores constituiu o processo e forjou a lei que iria ser aprovada (IACOVINI, 2012).

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O Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (NUHAB) foi resultado de uma articulao de entidades, ONGs, movimentos populares e universidades com a misso de Promover a gesto democrtica da cidade e a reforma urbana monitorando e influenciando as polticas pblicas de habitao e meio-ambiente por meio de uma atuao conjunta com os movimentos sociais e populares na luta pela efetivao do direito cidade . O Ncleo era composto por: Critas Arquidiocesana de Fortaleza; CEARAH Periferia; Central dos Movimentos Populares (CMP); Centro de Assessoria Jurdica Universitria (CAJU/UFC); Centro de Defesa da Vida Herbert de Souza (CDVHS); Comunidades Eclesiais de Bases (CEBs); Escritrio de Direitos Humanos Frei Tito de Alencar; Federao de Entidades de Bairros e Favelas (FBFF); Ncleo de Assessoria Jurdica Universitria (NAJUC/UFC); Servio de Assessoria Jurdica Popular (SAJU/UNIFOR) e Oficina do Futuro.

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Essa fase inicial (2002-2004) foi marcada pela falta de participao popular, de uma leitura tcnica e social mais aprofundada da realidade do municpio, deixando de incorporar diretrizes e instrumentos do EC, sendo muito contestada por entidades populares e pelo Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (NUHAB), sendo alvo de uma ao civil pblica movida pelo Ministrio Pblico Federal, mas a Prefeitura, despeito de todas as controvrsias mandou o Plano para a Cmara Municipal (IACOVINI, 2008; MOREIRA, 2008; MACHADO, 2010). A Prefeita recm-eleita, por presso popular, retira o Projeto de Lei da Cmara Municipal no incio de 2005 e s recomeou a reviso do Plano no incio de 2006, com capacitao de tcnicos, realizao de assembleias, leituras tcnicas e comunitrias nas 14 reas de participao do municpio. Iacovini (2008) apontou diversas fragilidades no processo: ineficaz divulgao para a populao do Processo, baixa participao, falta de capacitao dos tcnicos/facilitadores, materiais didticos inadequados, a instituio tardia do Ncleo Gestor, entre outras falhas. Foram realizados dois Fruns do Plano Diretor com o objetivo de sistematizar as informaes que surgiram dos encontros. No primeiro Frum, A Cidade que temos, em abril de 2006; no segundo A Cidade que queremos, em fevereiro de 2007, foram sistematizadas as propostas da sociedade para diversos eixos e temas norteadores do Plano, assim como eleio dos delegados para o Congresso do Plano Diretor (IACOVINI, 2008; MACHADO, 2010). Moreira (2008) avalia que um processo informal de capacitao popular do processo foi feito por Organizaes No Governamentais (ONGs) atuantes na questo urbana em Fortaleza, por meio da Escola de Planejamento Urbano e Pesquisa Popular (EPUPP) do CEARAH Periferia com o coletivo Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (NUHAB). Na poca do incio da reviso do PDP, a EPUPP realizou uma edio especial do seu curso com o tema ZEIS, com o objetivo de que as lideranas populares se apropriassem do tema, pesquisassem nas comunidades e pudessem apresentar propostas para o PDP. Ele ressalta que os estudos realizados pelas lideranas foram os nicos, tendo em vista que a prpria Prefeitura no realizou nenhum estudo relativo aos usos e ocupaes do solo urbano, seja na cidade, seja nas comunidades que foram sendo marcadas como ZEIS, loteamentos irregulares, terrenos vazios e conjuntos habitacionais construdos pela Prefeitura, ou seja, o Plano foi elaborado a despeito de uma total falta de diagnstico do uso e ocupao do solo urbano em Fortaleza, o que acarretou na superficialidade com que foi tratado o tema.

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A participao popular13, prevista na CF/88 e no EC/01 (portanto obrigatria nos municpios) ocorreu em Fortaleza somente aps anos de reivindicao e presso popular. O processo a partir de ento foi marcado por uma participao constante e consistente da camada popular, assim como do empresariado e de algumas entidades profissionais e sindicais, mas pela ausncia quase completa das classes mdia, mdia alta e alta, Moreira (2008). Sobre a participao dos grupos sociais nos eixos temticos do Plano, Moreira (2008), analisa que a mesma ocorreu de acordo com os interesses de cada grupo; entidades empresariais, sindicais e profissionais se concentraram na questo do zoneamento, os movimentos sociais e populares, na pauta de criao das ZEIS. O autor dividiu o processo participativo em quatro etapas: a primeira, de sensibilizao para a participao, etapa na qual foram gastos abundantes recursos financeiros para fazer uma campanha publicitria na mdia local para informar e chamar a populao para o processo, mas a campanha no teve grande repercusso (classificao: grau 3, consulta); aps, foram realizadas assembleias territoriais (nas 14 reas em que o municpio foi dividido) e delas, foram eleitos os cerca de 100 delegados para participar do Congresso (classificao: grau 2, participao); a terceira etapa corresponde ao perodo de discusses pr-plenria do Congresso, momento de apresentao e conhecimento das propostas de cada grupo, sem haver deliberaes ainda (classificao: grau 5, parceria); e por ltimo, a quarta etapa do processo, a plenria do Congresso, realizada entre as propostas do campo popular, da Prefeitura e do empresariado, sendo o discurso tecnoburocrtico (competente) utilizado vrias vezes contra o setor popular, carente de uma capacitao de carter mais tcnico, a Prefeitura, por sua vez centralizou o poder decisrio pela cpula, que transmitia as suas ordens aos tcnicos, vale citar uma passagem descrita por Moreira (2008)
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Souza (2008) aborda a participao popular nos processos de planejamento e gesto urbanos, classificando-a em oito nveis, da no-participao participao autntica: (1) Coero Situaes como remoes foradas, situaes de clara coero; (2) Manipulao a populao induzida a aceitar uma interveno mediante o uso de propaganda (por exemplo), o Estado no tem a inteno de estabelecer dilogo com a populao; (3) Informao o Estado disponibiliza informaes sobre as intervenes planejadas, mais ou menos completas e/ou ideologizadas; (4) Consulta no se limitando a informao, o Estado consulta a populao, o problema seria a falta de compromisso, garantia de que as opinies da populao seriam de fato incorporadas; (5) Cooptao pode ocorrer de vrias formas: pela cooptao de indivduos, lderes comunitrios e pessoas importantes, convidados para compor os quadros da administrao ou para aderirem a um certo canal participativo ou instncia, servindo essa cooptao para criar uma cooptao mais ampla da sociedade, a populao por meio desses lderes e canais ouvida, consultada, sem que a participao tenha carter deliberativo, no possuiriam real poder decisrio; (6) Parceria o primeiro grau de participao autntica, o Estado e a populao colaboram por meio de dilogo e razovel transparncia para a implementao de polticas pblicas; (7) Delegao de Poder para alm da parceria, o Estado abdica de algumas atribuies em favor da sociedade, com alguns elementos da democracia direta, criando situaes de cogesto entre Estado e sociedade civil e (8) Autogesto a capacidade de fazer polticas e intervenes de modo autogestionrio, sem a presena de uma instncia de poder (Estado) pairando acima.

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Mesmo em uma gesto dita progressista como foi esta ltima de Fortaleza, houve vrios tcnicos fantochizados pela maquina estatal. Em especial cito uma cena ocorrida na plenria onde uma pessoa caudatria ficava na frente levantando ou baixando o crach para mostrar aos outros qual seria a deciso da gesto. Como num nado sincronizado todos os tcnicos da prefeitura deveriam seguir o lder. (p. 32).

E continua a crtica
A arena estava montada para exercer a teatralidade da falsa participao. As mais de 400 pessoas estavam l apenas para legitimar decises que j haviam sido tomadas. No surpresa saber que nas discusses mais conturbadas foram mantidas o original da minuta do plano, ou seja, o que j havia sido decidido via gesto. (op. cit.).

Embora reconhea que o Estatuto no veio com uma proposta metodolgica para a questo da participao popular e que o perodo atual ainda seria uma fase de tentativas, acertos e erros (MOREIRA, 2008), ou, como disse Santos Jnior (apud MOREIRA, 2008) a nova concepo de planejamento ainda no se traduziu em instrumentos e metodologias, e os avanos, fortemente dependentes de corpos tcnicos das administraes comprometidos com a causa. Para o autor, mesmo com todas as crticas ao processo participativo de construo do Plano Diretor, pode-se classificar a participao popular como satisfatria. O Congresso do Plano Diretor, aps muita discusso (IACOVINI, 2008), foi dividido em dois momentos. No primeiro, nos dias 26, 27 e 28 de janeiro de 2007, foram apresentadas e discutidas as propostas por meio de grupos de trabalho e o segundo momento, nos dias 10 e 11 de fevereiro de 2007, no qual forma votadas as propostas (MACHADO, 2010). O evento foi estruturado em seis grupos temticos (para os quais foram apresentadas e discutidas as propostas): Grupo 1: princpios da poltica urbana, objetivos, diretrizes e aes estratgicas (tanto gerais como das polticas setoriais); Grupo 2: macrozoneamento; Grupo 3: zonas especiais, mobilidade, parcelamento, uso e ocupao do solo; Grupo 4: instrumentos da poltica urbana; Grupo 5: regularizao fundiria; Grupo 6: sistema municipal de planejamento e gesto democrtica (IACOVINI, 2008). Enquanto o campo popular ficou concentrado nos Grupo 3, com o maior nmero de participantes, e no Grupo 5; estrategicamente para defender os temas e propostas mais importantes; o empresariado, de forma anloga, se concentrou no Grupo 2, de modo a defender seus interesses (MOREIRA, 2008). O embate entre o campo popular, que defende os princpios dos direitos humanos, participao popular, as funes sociais da propriedade e da cidade,

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enfim, a cidade pelo seu valor de uso, buscando a considerao e legalizao de sua territorialidade; e o empresariado, defendendo a continuidade da cidade regida pelos interesses especulativos, pelo valor de uso continua. O momento deliberativo do Congresso, ocorrido nos dias 10 e 11 de fevereiro de 2007, se deu entre articulaes e confrontos entre os grupos sociais e o governo. A Gesto, com quase 50% dos delegados, centralizou o poder decisrio, a deciso da gesto como aponta Moreira (2008, p. 32) era imposta pelo gabinete da Prefeita aos subordinados, que deveriam segui-la como num nado sincronizado (op cit). A proposta de Plano que saiu do Congresso foi, em grande parte, determinada pela Prefeitura (IACOVINI, 2008). O envio do projeto Cmara aconteceu somente em maio de 2008, um ano e trs meses aps o Congresso. Na tramitao do Plano na Cmara Municipal de Fortaleza (CMF), entre maio e novembro de 2008, foram realizadas 16 audincias pblicas (AP) para apresentao e debate das propostas. As APs, centralizadas pela Comisso Especial do Plano Diretor, tinham uma metodologia que enxugava ao mximo os debates (no havendo direito de rplica e trplica, por exemplo), Machado (2010). Elas foram uma verdadeira arena de disputa (poltica) da cidade entre diferentes grupos sociais (vereadores, profissionais, militantes, empresrios) polarizados entre dois projetos de cidade diferentes: um, que a cidade corporativa, regida pelos interesses econmicos e outro, que visa construo de uma cidade mais democrtica, socialmente mais justa. A Lei aprovada (LC n. 062, de 02/02/09) tem 327 artigos, 3 ttulos, 25 captulos e 58 sees em 520 pginas, 30 da lei e 490 de anexos (georeferenciados e mapas).

1.7.1. PRINCPIOS DA POLTICA URBANA NO PDP-FOR

Segundo o Art. 3 (FORTALEZA, 2009), so princpios da Poltica Urbana no PDP-For: as funes socioambientais da cidade (I); a funo social da propriedade (II); a gesto democrtica da cidade (III) e a equidade (IV). As chamadas funes socioambientais da cidade so:

(...) 1 (...) I - a promoo da justia social mediante aes que visem erradicao da pobreza e da excluso social, da reduo das desigualdades sociais e da segregao socioespacial; II - o direito cidade, entendido como o direito terra urbana, moradia digna, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte, aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; III - a proteo, a preservao e a valorizao do patrimnio cultural de interesse artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; IV - a preservao e conservao do meio ambiente, assegurando a proteo dos ecossistemas e recursos

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ambientais existentes e garantindo a todos os habitantes um meio ambiente ecologicamente equilibrado; V - o desenvolvimento sustentvel, promovendo a repartio equnime do produto social e dos benefcios alcanados, proporcionando um uso racional dos recursos naturais, para que estes estejam disponveis s presentes e futuras geraes (FORTALEZA, 2009, p. 1).

Ou seja, as principais diretrizes do PDP-For so a justia social (I), o direito cidade (II) e a proteo preservao e valorizao de seus patrimnios (III) e do meio ambiente (IV) e um igualitrio desenvolvimento sustentvel (V). Tudo de acordo com o art. 2 do Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01). A Funo Social da Propriedade - 2, Art. 3, Cap. I, Ttulo I - (ponto crucial dos PDs, que no foi definida no EC/01) cumprida quando h o pleno desenvolvimento da funo socioambiental, ou seja, a propriedade cumpre sua funo quando:

(...) I- for utilizada em prol do bem coletivo, da segurana e do bem estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental; II - atenda s exigncias fundamentais deste Plano Diretor; III - assegurar o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia socioambiental e ao desenvolvimento das atividades econmicas; IV - assegure o respeito ao interesse coletivo quanto aos limites, parmetros de uso, ocupao e parcelamento do solo, estabelecidos nesta Lei e na legislao dela decorrente; V - assegurar a democratizao do acesso ao solo urbano e moradia; VI - no for utilizada para a reteno especulativa de imvel. (FORTALEZA, 2009, p. 1).

A Gesto ser democrtica ao garantir a participao popular e a descentralizao na tomada de decises, definies de investimentos pblicos, o acesso irrestrito as informaes e anlises (referentes a poltica urbana) - e na formulao, implementao, avaliao, monitoramento e reviso da poltica urbana assim como o desenvolvimento sustentvel e a capacitao dos atores para o planejamento e gesto da cidade, 4, Art. 3, Cap. I, Ttulo I (FORTALEZA, 2009).

1.7.2. OBJETIVOS DO PDP-FOR

So objetivos do Plano Diretor - Art. 4, Cap. I, Ttulo I (FORTALEZA, 2009), entre outros:

1. Construir um sistema democrtico e participativo de planejamento e gesto da cidade; 2. Garantir a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes da urbanizao, recuperando e transferindo para a coletividade parte da valorizao imobiliria decorrente de aes do poder pblico;

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3. Regular o uso, a ocupao e o parcelamento do solo urbano pela capacidade de suporte do meio fsico, da infraestrutura e do sistema virio; 4. Combater a especulao imobiliria; 5. Ampliar a oferta de reas para a produo habitacional de interesse social com qualidade, dirigida aos segmentos de baixa renda; 6. Promover a urbanizao e a regularizao fundiria das reas irregulares ocupadas por populao de baixa renda; 7. Induzir a utilizao de imveis no edificados, no utilizados e subutilizados; 8. Distribuir equitativamente os equipamentos sociais bsicos, de acordo com as necessidades sociais, de forma que a distribuio dos respectivos recursos seja diretamente proporcional populao e inversamente proporcional ao nvel de renda; 9. Preservar os ecossistemas e os recursos naturais; 10. Promover o saneamento ambiental; 11. Reduzir os riscos urbanos e ambientais; 12. Promover a reabilitao da rea central da cidade; 13. Promover a acessibilidade e a mobilidade universal, garantindo o acesso de todos os cidados a qualquer ponto do territrio, atravs da rede viria e do sistema de transporte coletivo.

Os objetivos do Plano Diretor, (ou seja, suas diretrizes, princpios norteadores) tem um forte cunho de democratizao da cidade, visando (1) a construo de um sistema participativo de planejamento e gesto urbanos, como forma para (2) alcanar a justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao (por meio da captura de parte da valorizao imobiliria decorrente de obras realizadas pela Prefeitura); (3) regular o uso, ocupao e parcelamento do solo de acordo com a capacidade do meio ambiente, da infraestrutura e do sistema virio; (4) combater a especulao imobiliria; e promover a habitao de interesse social com qualidade, assim como a (5) regularizao fundiria e urbanstica das ocupaes irregulares de baixa renda e (6) induzir a utilizao de imveis no edificados, no utilizados e subutilizados.

1.7.3. PARA O MERCADO, ZONEAMENTO; PARA OS MOVIMENTOS, ZEIS

Dentre os pontos que merecem destaque na Lei, tanto por corresponderem aos anseios e reivindicaes das coalizes da sociedade civil que atuaram no processo

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(empresariado e movimentos), como do ponto de vista de seus impactos na configurao do espao intraurbano, esto o Zoneamento e as ZEIS (1, 2 e 3). Foram estabelecidas duas Macrozonas no PD: a de Ocupao Urbana e a de Proteo Ambiental. Na primeira, foram definidas as Zonas: de Ocupao Consolidada (ZOC), de Ocupao Prioritria 1 e 2 (ZOP), de Requalificao Urbana 1 e 2 (ZRU), de Ocupao Moderada 1 e 2 (ZOM), de Ocupao Restrita (ZOR) e as de Orla (ZO), de 1 a 7. Na segunda, as Zonas: de Recuperao Ambiental (ZRA), de Interesse Ambiental Sabiaguaba, Praia do Futuro e Coc (ZIA) e de Preservao Ambiental (ZPA) 1, 2 e 3 - Ver Imagem 1 (FORTALEZA, 2009). No foi incorporada ao PDP-For uma proposta de Lei de Uso e Ocupao do Solo (que tradicionalmente rege os parmetros urbansticos). Optou-se por definir os parmetros de acordo com a zona, e, teoricamente, com suas diretrizes, objetivos e capacidade de suporte oferecida pela infraestrutura e pelo meio ambiente ver Imagem 1. Porm, uma anlise mais detalhada revela que o zoneamento institudo pelo Plano atribui ndices construtivos bem permissivos e afinados com os interesses do setor imobilirio (ou seja, parmetros construtivos que permitam um maior aproveitamento dos terrenos). Tabela 1 Parmetros urbansticos por zona
ZONA ZPA ZRA ZIA-C ZIA-PF ZIA-SAB ZOP 1 ZOP 2 ZOC ZRU 1 ZRU 2 ZOM 1 ZOM 2 ZOR ZO 1 -BC/P ZO J/MB 2 0,25 1,5 1,5 20% 50% 50% 24 125 5 25 PARMETROS URBANSTICOS (PU) IAmin 0 0 0 0 0 0,25 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0 0,25 IAb 0 0,6 1,5 1 ou 2 0,5 3 2 2,5 2 1,5 2 1 1 1 IAmax 0 0,6 1,5 1 ou 2 0,5 3 3 2,5 2 1,5 2,5 1,5 1 1 TP 100% 50% 40% 40% 60% 30% 30% 30% 30% 30% 40% 40% 40% 30% TO -33% 40% 50% 30% 60% 60% 60% 60% 60% 50% 50% 45% 50% --60% 60% 60% 60% 60% 50% 50% 45% 50% TOS -33% -AME 0 15 48 48 15 72 72 72 48 48 72 48 15 15 AML --300 300 300 125 125 125 125 125 150 150 150 125 TML --12 12 12 5 5 5 -5 6 6 6 5 PML --25 25 25 25 25 25 -25 25 25 25 25

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ZO 3 - PI ZO 4 -

0,25

25%

60%

60%

48

--

--

--

ME/MU ZO 5 - IC ZO 6 - CP ZO 7 - PF

0,25 0,25 0,1 0,1

3 3 1 2

3 3 1 2

20% 20% 30% 40%

60% 60% 60% 50%

60% 60% 60% 50%

72 72 48 36

125 125 300 200

5 5 12 8

25 25 25 25

LEGENDA: Par. Urb. = Parmetros Urbansticos; IAmin = ndice de Aproveitamento Mnimo; IAb = ndice de Aproveitamento Bsico; IAmx = ndice de Aproveitamento Mximo; TP = Taxa de Permeabilidade; TO = Taxa de Ocupao do Solo; TOS = Taxa de Ocupao do Subsolo; AME = Altura Mxima da Edificao; AML: rea Mnima do Lote; TML = Testada Mnima do Lote e PML = Profundidade Mnima do Lote.

Fonte: PMF - Lei Complementar 062 de 02/02/09. Dados organizados pelo autor.

Dentre as Zonas ambientais, as que apresentam os parmetros mais restritivos ocupao e ao adensamento so, coerentemente a ZPA e ZRA (de proteo e recuperao ambiental), embora a ZRA j permita a ocorrncia de uma ocupao esparsa. Das ZIAs, a nica que tem parmetros realmente restritivos (e de acordo com o objetivo de recuperao e conservao) a da Sabiaguaba, as outras (Coc e Praia do Futuro), tambm alvo de imenso interesse do setor imobilirio foram agraciadas com permissivos e contraditrios (em face de seus objetivos ambientais) parmetros urbansticos. O IAmin igual a 0,0 permite a reteno especulativa dos terrenos, ou seja, o objetivo de preservao meio ambiente acaba permitindo que os terrenos da rea possam ser retidos especulativamente. As zonas de ocupao urbana podem ser encaradas como um termmetro da dinmica imobiliria da cidade os maiores ndices construtivos indicam as reas mais valorizadas e visadas pelas construtoras; assim como as cores escolhidas (vinho, vermelho, rosa e amarelo). A ZOC (em vinho), as ZOPs (1 e 2 vermelho e rosa) e ZOs (3, 4, 5, 6 e 7 em tons de azul) agrupam os bairros com os metros quadrados mais caros da cidade especialmente Meireles (e os setores da Orla), Aldeota, Coc Lourdes, Dunas e Ftima, mas tambm Papicu, e Dionsio Torres vitais para o setor da construo, assim como as ZOMs (1 e 2 em amarelo) concentram os bairros no entorno da Av. Washington Soares Guararapes, Luciano Cavalcante, Edson Queiroz, Cambeba, Sapiranga (entre outros) esta zona a que mais vem crescendo (e se verticalizando) nos ltimos anos. na maioria dos casos at inibindo a aplicao da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) ao estabelecer IAb e IAmax iguais j que OODC calculada com base na diferena entre o IAb e o IAmax - e altos, geralmente superiores a 1,0 e chegando at 3,0 ou 4,0 em quase todas as zonas (com

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exceo da ZOP 2 e das ZOM 1 e 2). As taxas de permeabilidade so exguas nas zonas mais valorizadas. Imagem 1 Mapa do Macrozoneamento Urbano do PDP-For

Fonte: PMF - Lei Complementar 062 de 02/02/09.

Uma importante vitria dos movimentos sociais no processo foi a incluso das ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) no PD. Institudas no Captulo VI do PD (Das Zonas Especiais, Seo II, do Art. 123 ao Art. 137). As ZEIS so pores do territrio, de propriedade pblica ou privada destinada regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos consolidados de baixa renda e promoo de habitao de interesse social - HIS (Art. 123). Elas foram divididas em 3 categorias: ZEIS 1 de ocupao; ZEIS 2 loteamentos/conjuntos (irregulares) e ZEIS 3 de vazio/no utilizados/subutilizados, reas com infra-estrutura e concentrao de imveis no utilizados ou subutilizados, serem destinadas para HIS. Comunidades, conjuntos e loteamentos por toda a cidade foram demarcados com ZEIS, porm, sua regulamentao ficou para um momento posterior, que at hoje, 4 anos depois, no ocorreu. Pelo contrrio, uma lei recentemente aprovada pela CMF (Lei Complementar 108 de 30/04/12), determina que os imveis vazios e subutilizados dentro das ZEIS que tenham o ttulo de propriedade podem ser

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excludos da zona e postos no mercado normalmente, tal mediada representa uma grave retrocesso legislativo, j que vai contra diretrizes de vrias leis (dentre elas o prprio PDP-For e o Estatuto) e j est sendo alvo de contestao por parte de movimentos e da sociedade civil. As ZEIS representam uma oportunidade nica para a promoo da regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos informais a inverso de prioridade do zoneamento, cujos parmetros foram sempre pensados de forma a segregar e compartimentar a cidade, e no caso das cidades brasileiras, s aplicveis a cidade formal (SOUZA, 2008) beneficiando as comunidades por meio de obras de infraestrutura, melhorias habitacionais, regularizao fundiria (que assegura juridicamente a posse, impedindo, ou pelo menos dificultando, que um processo arbitrrio de remoo ocorra) e tambm permitindo que a prpria comunidade possa estabelecer parmetros urbansticos adequados sua realidade. O instrumento, se efetivado, permite a integrao plena da comunidade ao resto da cidade.

Imagem 2: Mapa das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) de Ocupao (1), Conjunto Habitacional (2) e Vazio (3)

Fonte: FORTALEZA Lei Complementar 062 de 02 de fevereiro de 2009.

Embora o PDP-For seja pautado pelos princpios e diretrizes do Estatuto da Cidade, vrios aspectos importantes (leis e instrumentos) foram remetidos para legislao

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posterior pelo executivo, como: Leis de Parcelamento e de Uso e ocupao do Solo (2 anos), para estabelecer o valor da alquota do IPTU progressivo (6 meses), lei para o Conselho de Desenvolvimento Urbano (6 meses), dos Cdigos Municipal Ambiental e de Obras e Edificaes (2 anos), dos Planos Municipal de Habitao e de Saneamento Ambiental (2 anos), lei para redefinio do Sistema Virio Bsico (60 dias), entre outras, como ressaltou Machado (2010). Nenhuma das dezenas de ZEIS delimitadas pelo PD foi implantada. Ou seja, pontos importantssimos para viabilizar a implementao do Plano no s foram deixados para depois, como, at hoje, vencidos todos esses prazos especificados, no foram apresentados Cmara Municipal. Nos quatro anos que se passaram da publicao do PDP-For no Dirio Oficial (em maro de 2009) - e sua entrada em vigor - todos esses instrumentos ficaram sem regulamentao e o Plano, em sua maior parte, no aplicvel. a clara evidncia de uma estratgia de postergao da efetivao dos princpios e diretrizes do Estatuto da Cidade e da Reforma Urbana em Fortaleza por parte do poder pblico local (Prefeitura).

1.7.4. A POLTICA E AS DIRETRIZES DE MOBILIDADE URBANA: SISTEMA DE CIRCULAO, SISTEMA VIRIO E SISTEMA DE TRANSPORTE

A Diretrizes de mobilidade urbana no PDP-For so extremamente vagas:

1. Reconhecer a mobilidade urbana como indutora e instrumento de planejamento e expanso urbana; 2. Universalizao do acesso ao transporte pblico; 3. Priorizao no espao virio circulao de pedestres, em especial s pessoas com deficincia e com mobilidade reduzida, aos ciclistas e ao transporte pblico; 4. Garantia do sistema de transporte pblico economicamente vivel e sustentvel; 5. Integrao do planejamento municipal da mobilidade urbana com os sistemas federal e estadual atuantes no Municpio; 6. Fortalecimento institucional da gesto da mobilidade urbana; 7. Estmulo participao da sociedade nas polticas de mobilidade urbana; 8. Estmulo formao e especializao de tcnicos na rea, estabelecendo e ampliando parcerias com universidades, instituies e centros de pesquisa; 9. Disponibilizao de informaes, quando solicitadas, sociedade civil, sobre os estudos, planos, projetos, normas e aes relacionadas mobilidade urbana;

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10. Divulgao das aes, estudos, planejamentos, projetos, operao, fiscalizao, administrao, e as demais aes referentes mobilidade urbana; 11. Garantir a diversidade de modos de transporte pblico de passageiros. Entre estmulos, reconhecimentos, informaes, garantias,

universalizao, o que se pode perceber nas diretrizes de mobilidade urbana (que a cada dia est mais debilitada), alm do alto grau de generalidade das diretrizes como por exemplo, garantir a diversidade de modos de transporte pblico de passageiros (FORTALEZA, 2009, p. 7) e o prprio reconhecimento da fragilidade institucional em relao ao tema da mobilidade e a falta de profissionais e especialistas da rea ficam ainda mais visveis com as disposies do Artigo 36: (1) elaborar e implementar em 2 anos o Plano Diretor de Mobilidade Urbana; que dever conter os planos de circulao viria, transporte pblico, circulao de veculos de carga, ciclovirio, circulao de pedestres, de pavimentao, regulao dos polos geradores de viagens, etc (op. cit.). Assim como as aes estratgicas definidas pelo Plano para o Sistema de Circulao:

Art. 39 - So aes estratgicas para o sistema de circulao: I - assegurar acessibilidade, qualidade e segurana nos deslocamentos de pessoas e mercadorias, intensificando medidas de fiscalizao, operao, educao e engenharia de trfego, dentre outras julgadas necessrias; II investir na melhoria da fiscalizao e do controle do trfego; III - incentivar e difundir medidas de moderao de trfego e de uso racional dos veculos motorizados; IV - desenvolver e adotar polticas, programas, estudos e aes, visando reduo de acidentes e da mortalidade relacionados ao trnsito; V - disciplinar a circulao de ciclomotores, bicicletas e veculos de propulso humana e de trao animal; VI - implantar o plano de circulao de veculos de carga e servios e as operaes de carga e descarga, que deve englobar os produtos perigosos, e monitorar o sistema implantado (FORTALEZA, 2009, p. 8).

As aes estratgicas previstas para o sistema virio so igualmente vagas (FORTALEZA, 2009, p. 8)

Art. 40 - So aes estratgicas para o sistema virio municipal: I - garantir o tratamento urbanstico do sistema virio, visando segurana dos usurios e preservao do patrimnio ambiental e arquitetnico de Fortaleza; II priorizar os investimentos em infraestrutura viria para a rede estrutural de transporte pblico de passageiros, sistema ciclovirio e caladas; III - estabelecer mecanismos permanentes de financiamento para a conservao, melhoria e expanso da infraestrutura para os modos coletivos e os no motorizados de circulao urbana; IV - contemplar, nos projetos de novas vias pblicas e na readequao do sistema virio existente, a implantao de sistema ciclovirio, conforme estudo prvio de viabilidade fsica e socioeconmica; V - promover a criao de vias para pedestres e ciclistas.

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As aes estratgicas do Sistema de Transporte tambm so extremamente superficiais como ilustram as aes abaixo (Art. 41, Cap. VI, Ttulo II)

(...) I - adequar a oferta de transporte pblico s demandas atuais e projetadas; II introduzir inovaes tecnolgicas viveis e sustentveis no sistema de transporte pblico, visando a uma melhor eficincia e qualidade do mesmo; III - estabelecer uma poltica tarifria que garanta o amplo acesso da populao ao transporte pblico e o equilbrio econmico e financeiro do sistema; (FORTALEZA, 2009, p. 8).

Ou seja, no existe um projeto bem definido para implementar uma nova Poltica de Mobilidade Urbana para Fortaleza. Nem mesmo os projetos do TRANSFOR (ver no prximo Captulo) e do METROFOR aparecem no Plano, somente um conjunto de diretrizes e aes estratgicas bem gerais e vazias. 1.8. HABEMUS UM PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO! E AGORA? BOOM IMOBILIRIO, COPA E A GUINADA DA AGENDA ESTRATGICA

O Governo de Luizianne Lins foi o segundo a se eleger na capital cearense com um projeto poltico de governar com o apoio dos conselhos populares (depois do Governo de Maria Luiza Fontenele 1985/88, tambm do PT). Enquanto o Governo de Maria Luiza tenha sido marcado por uma conjuntura completamente desfavorvel (instabilidade econmica, greves, restries oramentrias, oposio poltica local, estadual e nacional) e talvez por isso no tenha conseguido realizar a ruptura (mudana de cultura poltica) desejada; o Governo de Luizianne, embora tenha sido fruto de uma complicada disputa poltica durante a primeira eleio (2004), se desenrolou sob condies extremamente favorveis (ampla base de apoio poltico, local, estadual (na maior parte do tempo) e federal, oramento e disponibilidade de recursos para investimento crescente), o que permitiu assim como um novo quadro jurdico com que pela primeira vez na histria do municpio fossem instaurados processos participativos no campo do planejamento urbano e do oramento (com todos os limites e contradies aqui revelados). Alguns fatos relacionados ao local e recente processo de participao e democratizao requerem uma maior ateno. Em primeiro lugar temos o fato de que a reviso do Plano Diretor e o Oramento Participativo terem acontecido de forma completamente separada, independente e com pouco dilogo entre si (exceto por algumas pessoas e profissionais da Prefeitura que participavam de

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ambos, embora isso no tenha resultado em integrao de fato entre eles). Essa fragmentao entre o Plano e o Oramento (e seus respectivos processos participativos) representou uma perda da oportunidade de construir um grande processo participativo que integrasse a confeco de um novo Plano Diretor baseado nas reivindicaes da populao (bairros, comunidades e movimentos) e que essas reivindicaes fossem transformadas em aes que tanto seriam inclusas no Plano com um mapeamento especfico das intervenes necessrias e, portanto com uma proposta popular de um plano de interveno como j poderiam ser includas no planejamento oramentrio (LOA e PPA) garantindo assim recursos, e possibilitando concretamente a implementao do Plano. Em segundo lugar temos as prprias limitaes dos espaos participativos em si: das assembleias e audincias pblicas (tanto do PD como do OP); da falta de organizao, preparao e estrutura precria; falta de priorizao por parte do Executivo (PD); restrio uma pequena parte do oramento global (OP) e no a exposio e discusso de todo o oramento; a no implementao de todas as decises pactuadas publicamente nos espaos de participao pelo poder pblico (PD e OP), o que reduziu o verdadeiro poder decisrio das mesmas; dentre muitas outra limitaes (MOREIRA, 2008; IACOVINI, 2008; MACHADO, 2010; SOUTO, 2013). Em terceiro lugar, temos que o PDP-For acabou virando um grande conjunto de diretrizes estratgicas (e em muitos pontos demasiadamente vagas); sem trazer um projeto especfico e vivel para a cidade, comprometido (e aplicvel) com a reforma e a democratizao da mesma; muitos pontos cruciais como o IPTU progressivo, as ZEIS, a OODC (entre outros) foram remetidos a leis especficas a serem elaboradas posteriormente, o que compromete a aplicabilidade de muitos instrumentos urbansticos e, portanto de boa parte do Plano; a to sonhada gesto democrtica da cidade tambm passa longe dos horizontes do Plano - o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano por exemplo, embora seja previsto na lei, ainda no foi criado (assim como outros conselhos setoriais). Como se no bastasse a falta de regulamentao de boa parte dos instrumentos previstos no Plano, em 2011 e 2012 foram aprovadas na Cmara Municipal substanciais alteraes no PDP-For a primeira referente a dezenas de artigos sobre normas e parmetros urbansticos e a segunda dispondo que os terrenos inseridos em ZEIS que tivessem sua documentao de propriedade regular poderiam ser excludos da mesma e recolocados no mercado. A Lei foi rapidamente apelidada de Mata ZEIS - sem que houvesse qualquer consulta pblica, alm de claramente contrariar vrios princpios e diretrizes do PDP, EC e CF/88.

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Temos ento a seguinte situao: um Plano Diretor frgil (1), que por um lado foi alterado de acordo com as necessidades do setor imobilirio de forma silenciosa (2); e por outro tem diversos dispositivos que poderiam ajudar na concretizao da reforma urbana, mas que ainda no foram regulamentados (passados mais de 4 anos) (3); nenhuma das ZEIS foi efetivada assim como possvel observar um avano da construo do imveis de alto padro e a abertura de estabelecimentos comerciais em vrias delas (4), como se tudo isso no fosse suficiente, Fortaleza foi escolhida como sub-sede da Copa de 2014 e com isso vrios projetos de mobilidade urbana (BRTs, alargamento de avenidas, VLT), entre outros foram tirados da cartola (ou desengavetados) sem estarem entre si (constiturem um verdadeiro Plano de Mobilidade Urbana) e sem estarem em sintonia com o PDP-For (5) fatos que demonstram claramente a total falta de compromisso do poder pblico, dos movimentos sociais, enfim, tanto da sociedade poltica como da sociedade civil com o planejamento. Imagem 3 Mapeamento dos empreendimentos imobilirios (residenciais, comerciais e pblicos) em ZEIS 3 (Vazio) e Ex-ZEIS14

Fonte: IACOVINI, 2013; Google Earth, 2013; ArqPET, 2012. Org. pelo autor.

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Para o mapeamento dos empreendimentos e para facilitar sua visualizao na imagem acima elaboramos as siglas: EC Empreendimento Imobilirio Comercial; EI Empreendimento Imobilirio Residencial; EP Empreendimento Pblico e Ex Ex Zonas de Habitao de Interesse Social.

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Imagem 4 Viso de rua dos empreendimentos imobilirios em ZEIS 3 (Vazio)

Fonte: IACOVINI, 2013; Google Earth, 2013; ArqPET, 2012. Org. pelo autor.

1.9. CONCLUSO

Com base nos fatos e argumentos expostos ao longo do artigo conclui-se que os processos participativos ainda no lograram xito em garantir a efetivao de um novo pacto territorial em Fortaleza, Cear. difcil romper com as amarras capitalistas tipicamente brasileiras (clientelismo, patrimonialismo, etc.) que presidem a formao de nosso(s) espao(s) e territrio(s) sob um pacto territorial que marcado pela assimetria e desigualdade do poder poltico e econmico (muitas vezes entrelaados) e que define as relaes entre sociedade e Estado. Esse pacto territorial fruto de todo um complexo sistema ambguo de aes e relaes sociais, no qual os grupos hegemnicos so extremamente favorecidos pela mquina estatal (que mantm sobre seu restrito controle) seja por meio de investimentos que seguem a lgica da valorizao seletiva de parcelas do espao intraurbano (CORRA, 1989; VILLAA, 2012) e pela negligncia e permissividade em relao a trmites burocrticos e a legislao quando conveniente aos crculos do poder; seja pela formao de um restritivo quadro de legislao urbanstica que imprime s cidades padres importados e apropriados pela elite (ROLNIK, 1997; MARICATO, 2008, 2011 a e b), mas que so imprprios e excludentes para a maioria

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da populao que acaba sendo relegada a viver na cidade ilegal, embora enredados pela mesma negligncia e permissividade com ares paternalistas do Estado. Ou seja, para os ricos e poderosos, todas as benesses e excees que forem convenientes, e para os mais pobres, pequenas aes e concesses para atender parcialmente as reivindicaes (tambm de acordo com os interesses hegemnicos) e de forma a manter laos paternalistas e clientelistas e sem mexer no calcanhar de Aquiles do patrimonialismo: a propriedade privada e o n da terra. Esse pacto hegemnico produziu (e continua a produzir) cidades que a despeito de todos os sinais de crescimento e progresso econmico erroneamente entendidos como desenvolvimento ficam cada vez mais fragmentadas, desiguais e continuam precrias. Um novo pacto territorial possvel a partir da emergncia da nova ordem jurdico-urbanstica (FERNANDES, 2008; IACOVINI, 2008); que fruto de dcadas de luta e militncia de parcelas da sociedade brasileira e que est em curso de institucionalizao por meio da criao e instituio de leis instrumentos e rgos desde 1988. As ltimas duas dcadas representaram passos muito importantes na institucionalizao da trajetria da reforma urbana (sob o ponto de vista jurdico), embora esse avano ainda no seja to perceptvel (e incorporado) nas prticas do Estado brasileiro em seus trs nveis (federal, estadual e municipal), como apontam Rolnik (2009) e Maricato (2011b). Como elucida Dagnino (2004) o processo de democratizao em curso nas ltimas dcadas marcado principalmente pela confluncia perversa entre dois projetos polticos (econmicos, sociais e culturais) distintos: o projeto da democratizao construdo pelos cidados e movimentos sociais e o projeto neoliberal gestado nos pases centrais, propagado e aceito pela elite brasileira, ambos requerem uma populao proativa e participativa, embora sob moldes diferentes e para resultados diferentes. A correlao de foras opostas que sustentam esses projetos est definindo para que lado pende a balana de acordo com o momento. Se por um lado temos a aprovao de todo um novo aparato legislativo bem progressista sobre a poltica urbana (e at mesmo a criao do MCidades sob esses moldes) por outro temos a continuidade das prticas polticas tradicionais e o favorecimento ao grande empresariado. A balana urbana pende entre reforma e contrarreforma, reforma e contrarreforma. Especificamente, no caso de Fortaleza (OP e PDP) nos ltimos anos, a balana urbana demonstrou a mesma tendncia, sendo que a inrcia do Estado em implementar a reforma urbana, a exploso descontrolada do mercado imobilirio e a imposio dos projetos do PAC Copa demonstram incontestavelmente que a balana continua pendendo majoritariamente para o lado da contrarreforma (a coalizo do mercado, do crescimento),

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afastando temporariamente (embora no se saiba at quando) a possibilidade do estabelecimento de um novo pacto territorial democratizante em que as questes sociais sejam finalmente priorizadas em detrimento dos aspectos puramente econmicos, garantindo o cumprimento dos direitos humanos, do direito cidade e transformando a cidade em um lugar de cidadania irrestrita, para todos(as).

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2.

PLANEJAMENTO,

SISTEMA

VIRIO

TRANSPORTE

PBLICO

FUNDAMENTOS DA (I)MOBILIDADE URBANA

Em qualquer espao, em qualquer cidade a populao tem necessidade de se locomover. Esses deslocamentos pelo espao intra-urbano se do por motivos diversos como trabalho, estudos, lazer, compras e etc. Os deslocamentos esto sujeitos a uma srie de fatores que os influenciam como a estrutura viria local, as decises sobre qual o melhor caminho a ser seguido, tempo, custo, condies de trfego, entre outros fatores (CAVALCANTE, 2009); tambm podem ser realizados sob diferentes modais de transporte: pblico e/ou privado, coletivo ou individual, a p, de bicicleta, nibus, trem/metr (VASCONCELLOS, 2012). O ambiente de circulao (o sistema de circulao e o ambiente construdo) na verdade um ciclo onde a infraestrutura influi nos fatores de acessibilidade; valor, uso e ocupao do solo; deslocamentos; impactos ambientais e medidas de controle; causa e efeito da estrutura fsica e social (CAVALCANTE, 2009). No caso das cidades brasileiras, marcadas por um desenvolvimento scio-espacial profundamente desigual cuja grande consequncia foi a constituio de espaos duais, onde existem reas (bairros) privilegiadas em termos de infraestrutura urbana, social e de servios, onde predominam as classes mdia, mdia-alta e alta e as periferias deficientes de infraestrutura e servios, onde residem predominantemente as classes mais desfavorecidas. Essa desigual estruturao scio-espacial urbana influencia bastante os fluxos de deslocamento, j que as reas privilegiadas tendem a concentrar a maioria dos servios (lojas, escolas, hospitais, reparties pblicas e etc.), empregos (formais e informais) e espaos de lazer, o que planejadores, engenheiros de trfego e prefeituras classificam como Plos Geradores de Viagens (PGVs), empreendimentos que atraem viagens, aumentando o fluxo de pessoas e veculos nas reas onde os mesmos se concentram. Cavalcante (2009) ao estudar a cidade de Fortaleza, seu sistema virio, a gesto do trnsito e a ocorrncia de congestionamentos sintetiza essa dualidade ao designar que a cidade possui dos grandes centros polarizadores de viagens: o Centro da maioria (o Centro da Cidade, utilizado pelos setores populares) e o Centro da Minoria (Aldeota/Meireles, da parcela mais rica) que juntos formam a rea crtica de congestionamentos, pela grande concentrao de PGVs.

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2.1. O SISTEMA VIRIO DE FORTALEZA

A rede viria da cidade (ruas e avenidas), como parte de seu tecido urbano, cresceu muito pouco at meados do sc. XIX, passando a se expandir com maior velocidade a partir de ento, especialmente a partir de 1950, quando o tecido urbano de Fortaleza se expande a uma velocidade sem precedentes, consolidando o processo de expanso suburbana da cidade e aumentando as necessidades de mobilidade e circulao. 2.1.1. OS PLANOS E O SISTEMA VIRIO TRAJETRIAS INTERROMPIDAS

Como visto anteriormente, a primeira tentativa de ordenamento do sistema virio de Fortaleza se deu com Silva Paulet, com a imposio do traado ortogonal (xadrez) malha urbana, at ento espontnea. Os planos seguintes (1859, 1875 e 1888) de Adolfo Herbster, embora seguissem a mesma diretriz para a expanso do tecido urbano j traziam influncias urbansticas de Haussmann, porm com um grande erro: no promoveram a articulao entre a malha enxadrezada e as vias radiais de acesso, o que acaba gerando congestionamentos atualmente (CAVALCANTE, 2009). O plano seguinte, de Nestor de Figueiredo (1932), similarmente s propostas de Alfred Agache, props uma grande remodelao da cidade, com avenidas em Y, uma proposta pioneira de zoneamento - com sete zonas: 1- exclusivamente residencial, 2 Bairros-Jardim no permetro urbano, 3 Bairros-Negcio, 4 Bairro Industrial, 5 setor universitrio/hospitalar, 6 reas verdes e 7 zona administrativa, Cavalcante (2009). O Plano de Saboya Ribeiro (1948) foi o primeiro a hierarquizar a vias, por tipos de ruas e avenidas, prevendo a construo de grandes avenidas (nas margens dos crregos, como a Aguanambi e a Eduardo Giro, alm de vrias outras propostas de vias radiais, perimetrais, transversais e diagonais) no sentido de compatibilizar a cidade com a proposta radial-perimetral (ao trfego automobilstico e aos altos edifcios), alm do apreo arborizao das vias (tpica dos boulevards), instituio de zonas exclusivas para trabalho, e a relao entre espaos abertos e volumetria dos edifcios para criar uma certa monumentalidade (CAVALCANTE, 2009). O Plano urbanstico de Hlio Modesto (1962) de forma inovadora agregou aspectos socioeconmicos e uma perspectiva regional, alm de contar com uma equipe multidisciplinar. Com relao circulao propuseram a remoo dos trilhos da Av. Jos

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Bastos para a implantao de uma nova Avenida - o que completaria a proposta do 1 Anel Virio da cidade, tambm prevista no PDDU de 1992, juntamente com a construo de uma Avenida nas margens do Ramal Ferrovirio do Mucuripe (a atual Via Expressa) e com a Avenida do Canal (Eduardo Giro), alm da reclassificao do sistema virio (CAVALCANTE, 2009). Elaborado em 1972, o Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza (PLANDIRF), como o nome sugere, deu-se sob uma tica metropolitana, quando a cidade j apresentava uma populao superior a 870 mil habitantes, uma malha viria muito extensa e uma evidente descentralizao/polinucleao, sub-centros de bairro ao longo das vias radiais. O PLANDIRF ento props um zoneamento com corredores de atividades e hierarquizao de todo o sistema virio municipal. O zoneamento consistia em zonas Residenciais (R1, no litoral rendas mdia e alta, R2 adensamento, renda mdia e R3 perifrica, renda mdia e baixa); zonas Comerciais (C1 Centro, C2 rea em expanso e C3 corredores de atividades), principalmente. Ao permitir um adensamento excessivo (construtivo e de atividades), o arranjo das ZRs e ZCs tem um papel preponderante nas condies de acessibilidade e na localizao de atratores nos corredores de atividades, ou seja, uma densa ocupao comercial em pequenos espaos de circulao, como podemos observar na passagem

Atualmente so as vias: Av. Bezerra de Menezes (1), Av. Francisco S (2), Av. Jos Bastos (3) Av. Filomeno Gomes (4), Av. 13 de maio (5), Av. Pontes Vieira (6), Av. Aguanambi (7), Av. Antonio Sales (8), Av. Santos Dumont (9) e Av. Baro de Studart (10). Na realidade, estes corredores de atividade, so atualmente corredores de atratores (ou PGVs). Cavalcante (2009, p 208).

Ou seja, a inteno do plano era implantar nesses corredores os usos comerciais e residenciais de alta densidade (as atividades) e depois resolver os problemas de circulao e fluidez, embora o Plano previsse aes de expanso viria e a proposta de implantao de um Sistema de Transporte de Massa (CAVALCANTE, 2009). A estrutura viria prevista nesse Plano (Imagem 5, p. 68) tambm no foi implementada, as vias que seriam expressas (em amarelo) ficaram com caractersticas arteriais (cinza) e as coletoras (e at mesmo alguma locais), sobrecarregadas com os fluxos crescentes recebem fluxo de arteriais. De acordo com Cavalcante (2009) o exemplo dessa situao a Via Expressa, que est subutilizada, j que o Anel Virio da qual ela faria parte (juto com as Av. Eduardo Giro e o prolongamento da Jos Bastos) no foi implementado, congestionando as seguintes

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avenidas: Av. Imperador, 13 de Maio, Pontes Vieira, Sem. Virglio Tvora, Domingos Olmpio, Antonio Sales e Aguanambi (em laranja): Imagem 5 rea selecionada da Proposta viria do PLANDIRF

Fonte: CAVALCANTE, 2009.

O Plano Diretor Fsico de Fortaleza (1979), tido como uma mera atualizao do PLANDIRF permitiu um maior adensamento da ocupao do solo desvinculada da malha viria, prejudicando a relao uso do solo-transporte-sistema virio. (op. cit.). Imagem 6 Proposta viria do PDCF

Fonte: CAVALCANTE, 2009.

O Plano de Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza (PDDU-For), de 1992, elaborado pela equipe da Prefeitura e alguns escritrios de consultoria e propiciou uma

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maior participao de entidades de classe (embora sem muita participao popular) e j incorporou alguns instrumentos e noes do (posterior) Estatuto da Cidade, de 2001. Dentre os aspectos relativos mobilidade, destacaram-se:

(...) (1) Direcionar os investimentos em infraestrutura para as reas em processo de adensamento; (2) Assegurar a circulao do transporte pblico de passageiros interbairros, notadamente entre as reas de concentrao de atividades; (3) Estimular o turismo interno e internacional (...). (CAVALCANTE, 2009, p. 214).

Os impactos na malha viria foram grandes, infraestrutura e adensamento em algumas vias contriburam para a concentrao de investimentos, atividades e aumento da demanda de acessibilidade. O transporte pblico cresceu em linhas e ofertas inter bairros e inter EGVs (Empreendimento Geradores de Viagens) como entre Shoppings, Centro e Aeroporto Novo, melhorando a mobilidade nas centralidades e vias de grande fluxo e agravando problemas de acessibilidade (deslocamento, estacionamento). A proposta do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Fortaleza (PDDUA-For) de 2002 (alvo de muitas crticas e de um intenso desgaste tcnicopoltico-acadmico-e-miditico por vrios motivos, mas principalmente pela falta de participao) abordou o tema da mobilidade/circulao com uma proposta de Ordenao e controle do uso do solo em que os Polos Geradores de Trfego (PGTs) de modo a evitar usos incompatveis/inconvenientes e sem previso de infraestrutura correspondente; alm da priorizao do transporte pblico sobre o individual e a interligao viria entre ares de concentrao de atividades (CAVALCANTE, 2009). O Plano Diretor Participativo de Fortaleza, PDP-For, de 2009, embora tenha avanado no sentido da participao popular durante o processo de elaborao, em alguns pontos falha no campo tcnico-cientfico (CAVALCANTE, 2009). No que tange a poltica de mobilidade, o Plano ao mesmo tempo em que reconhece as fragilidades da gesto institucional, s traz um vago conjunto de diretrizes e aes estratgicas para o tema, o sistema virio e de circulao, no promovendo uma reclassificao viria (proposta que chegou a ser formulada, mas no foi consenso entre os tcnicos da gesto e acabou que no foi includa na verso final do PDP-For) nem prevendo intervenes virias. Ou seja, as regras que ainda orientam as questes de mobilidade, circulao, PGV/PGT ainda so as da LUOS de 1996, onde foi estabelecida uma hierarquizao viria, considerando as vias, as edificaes e as condies de fluidez originadas da relao, como apontam Cavalcante (2009), Jales (2009), Paula (2006) e Lopes (2003).

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2.1.2. E O RESULTADO: SISTEMA VIRIO DEFICIENTE E CIRCULAO DEBILITADA

O resultado do crescimento constante da cidade de Fortaleza no contexto dos Planos no ou parcialmente executados, cujas diversas propostas virias no foram implementadas, enquanto a cidade foi sofrendo uma ocupao cada vez mais densa, concentrando PGVs tanto nas duas principais centralidades da metrpole dual (ACCIOLY, 2008) o Centro da maioria (Centro) e o Centro da Minoria (Aldeota/Meireles) a sua rea crtica como em outras centralidades dispersas pela cidade (ver a Imagem 7, p. 72), gerou o seguinte quadro

(...) o deslocamento socioeconmico das atividades impactantes detectadas pela pesquisa (...) migrou intensamente a partir do plano diretor de 1979, mais fortemente nos anos 80, do centro antigo para a Aldeota e Meireles, bairros em que comprovadamente a malha detm altas taxas de conectividade e permeabilidade ao veculo (menos labirntico). Esta caracterstica causa e efeito de uma cronologia de desenhos urbansticos de Fortaleza, definindo uma malha do tipo colcha de retalhos (...). Nesta colcha, observam-se costuras de diversas expanses fsicas em cada perodo de crescimento econmico, evidenciando reas planejadas que acompanharam este crescimento e outras que ficaram a merc de expanses espontneas e micro loteamentos (CAVALCANTE, 2009, p. 303).

Assim como

(...) identifica-se uma clivagem de poder, do que planejado e priorizado em termos de gesto urbana, para as duas Fortalezas. A primeira, do lado oeste com seu expoente de urbanidade no Centro da Maioria (centro antigo) e a segunda cidade do lado leste (...) com seu centro financeiro identificado pela rea azul, ou Centro da Minoria concentrao de shopping centres, envolto em reas de reserva ambiental ou residenciais de alta taxa de ocupao (T.O.) e ndices de aproveitamento (I.A.). (CARVALHO, 2009. p. 250).

A diferena entre a estrutura viria do Leste (rico) e o Oeste (pobre) evidente

Conclui-se que a demanda de origem dos movimentos maior advinda do lado oeste da cidade, visto ser esta de maior ocupao, populao e de menor poder aquisitivo (...). Esta rea tambm apresenta uma quantidade maior de atividades como escolas, postos de sade, Polos Geradores, e quatro terminais de integrao por nibus que esto posicionados no setor sudoeste. Sabe-se que esta rea est tambm caracterizada por uma malha bastante descontnua e de curtas distncias entre quadras e extremamente recortada (CARVALHO, 2009, p. 250-251).

A fragmentao da malha viria de Fortaleza, principalmente entre as grandes vias arteriais, acaba fazendo com que a maioria dos deslocamentos se d pelas principais avenidas da cidade, como alega Carvalho (2009) ver Imagem 8, p. 72.

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Imagem 7 PGVs de Fortaleza

Fonte: CARVALHO, 2009.

Imagem 8 Vias mais utilizadas pelos motoristas

Fonte: CARVALHO, 2009.

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De acordo com Paula (2006), a LUOS (1996) regulamentou o sistema virio de Fortaleza classificando as vias como: Via Expressa, Via Arterial I, Via Arterial II, Via Coletora, Via Comercial, Via Local e Via Paisagstica, sendo a Via Expressa a que permite a maior diversidade de usos e de porte dos empreendimentos, e a Paisagstica, a menor, j que apresenta maiores restries ao uso do solo. A LUOS definiu as tipologias de vias da seguinte forma:

I - via expressa - vias destinadas a atender grandes volumes de trfego de longa distncia e de passagem e a ligar os sistemas virios urbano, metropolitano e regional, com elevado padro de fluidez; II - via arterial I e II - vias destinadas a absorver substancial volume de trfego de passagem de mdia e longa distncia, a ligar polos de atividades, a alimentar vias expressas e estaes de transbordo e carga, conciliando estas funes com a de atender ao trfego local, com bom padro de fluidez; III - via coletora - vias destinadas a coletar o trfego das vias comerciais e locais e distribu-lo nas vias arteriais e expressas, a servir de rota de transporte coletivo e a atender na mesma proporo o trfego de passagem e local com razovel padro de fluidez; IV - via comercial - vias destinadas a atender ao trfego local nas reas de Urbanizao Prioritria com baixo padro de fluidez; V - via local - vias destinadas a atender ao trfego local, de uso predominante nesta via, com baixo padro de fluidez; VI - via paisagstica - via com limitado padro de fluidez, com o objetivo de valorizar e integrar reas especiais, preservao, proteo, faixas de praia, recursos hdricos, dunas e orla martima. (PMF 1996 apud PAULA, 2006).

Segundo o levantamento do autor, a malha viria de Fortaleza apresenta os seguintes nmeros: Tabela 2 Dados da malha viria de Fortaleza

Sistema virio Malha viria de Fortaleza Vias arteriais implantadas (LUOS) Vias utilizadas pelo trfego de passagem
Fonte: PAULA, 2006.

Comprimento (km) 3.601 235 365

% 100 7 10

O autor tambm chama ateno para o fato de que na cidade predominam as vias arteriais, por onde realizada a maior parte dos deslocamentos, existindo somente uma via realmente expressa (ou seja, sem cruzamentos em nvel, com acesso por vias secundrias e sem acesso aos lotes adjacentes), a BR 116.

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Outro aspecto apontado pelo autor o intenso adensamento construtivo que caracteriza o tecido urbano interior ao 1 Anel Virio (os bairros Centro, Praia de Iracema, Aldeota, Meireles, Varjota, Mucuripe, Dionsio Torres, Joaquim Torres, Jos Bonifcio e Ftima o centro expandido de Fortaleza) ocorrendo a sobrecarga de vias locais, que passam a absorver o trfego que seria adequado somente para vias coletores ou at mesmo arteriais, como tambm salienta Cavalcante (2009). Em 2000, a Prefeitura instituiu o Controle de Trfego em rea de Fortaleza (CTAFOR), uma subdiviso do Ncleo de Trnsito da Autarquia Municipal de Trnsito, Servios Pblicos e Cidadania de Fortaleza, para controlar o sistema de gesto do trfego de Fortaleza (PMF, 2013)15. O sistema composto por um sistema fechado de TV que monitora 30 cruzamentos (em tempo real); 20 painis de mensagens e o sistema semafrico de controle de cruzamentos, com 200 semforos (op. cit.). Os dados abaixo demonstram que apenas em pequenos percentual da malha viria da cidade (6%) tem as condies de trfego monitoradas em tempo real, comprovando a precariedade da gesto do trfego em Fortaleza, o que tambm acaba contribuindo para o aumento dos engarrafamentos e o agravamento da crise da mobilidade urbana local. Tabela 3 Dados da malha viria de Fortaleza no CTAFOR Sistema virio Malha viria de Fortaleza Vias arteriais implantadas (LUOS) Vias utilizadas pelo trfego de passagem Fonte: PAULA, 2006. Comprimento (km) 222 50 106 % 616 2317 4818

2.2. A CIDADE E OS AUTOMVEIS

O primeiro automvel chegou a Fortaleza em 1909, um Rambler de segunda mo, e para o espanto da multido, teve que ser rebocado por um burro (SAMPAIO, 2010). A partir de ento, o carro foi timidamente passando a fazer parte do cotidiano da cidade. Em 1924

15

Dados disponveis em: http://www.amc.fortaleza.ce.gov.br/modules/wfchannel/index.php?pagenum=24 . Acesso em: 20/01/13. 16 Em relao malha viria total de Fortaleza. 17 Em relao malha viria coberta pelo CTAFOR. 18 Em relao malha viria coberta pelo CTAFOR.

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eram 30 automveis (COSTA, 2005)19, em 1946 j eram 852, passando para 1.737 em 1949 e 4.000 em 1952 (MENEZES, 2009). A cidade crescia nos embalos do asfalto e das quatro rodas (carros para os ricos e nibus para os remediados). Segundo dados do DETRAN, a frota de Fortaleza chegou a 104.097 em 1980, passando para 210.682 em 1990 (crescimento pouco superior a 100%). Na ltima dcada, com o espetacular aumento da frota de veculos automotores da cidade (crescimento de 100% entre 2000 e 2010, de 353.600 veculos para 707.731), assim como o crescimento de 2010 para 2012 (cerca de 20%, de 707.731 para 842.870), segundo dados do DETRAN-CE (2012)20 como o sistema virio no aumentou na mesma proporo (obviamente) os engarrafamentos se tornam cada vez mais integrantes dirios da vida do fortalezense, como afirma tambm Cavalcante (2009).

2.3. O TRANSPORTE PBLICO EM FORTALEZA: DO BONDE AO NIBUS E DO NIBUS AO METROFOR A CIDADE VOLTA AOS TRILHOS?

A histria do transporte pblico em Fortaleza comea com a Companhia Ferro Carril do Cear que fundada em 1872, comeou a operar em 1880, com pequenos bondes de trao animal, inicialmente operando linhas nas vias mais movimentadas (e lucrativas) e gradualmente estendendo o servio aos subrbios, at que, nos ltimos anos do sc. XIX, quase todo o permetro urbano era coberto pelo sistema de bondes (SAMPAIO, 2010). De acordo com o autor, em 1910 a Cia. Ferro Carril foi adquirida pela firma inglesa City Improvement, e, em 1912, pela Light, formando a The Ceara Tramway Light and Power Company Ltd., empresa que passou a ter o monoplio dos servios de bonde, iluminao pblica e fornecimento de energia. Em 1913 o sistema de bondes foi eletrificado, o que permitiu a reduo no tempo das viagens21 e a extenso das linhas (assim como a criao de novas linhas) possibilitando que a populao pudesse morar mais longe do centro, seja nos novos e aristocrticos

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COSTA, M. C. L. EXPANSO DA INFRA-ESTRUTURA URBANA E DOS SERVIOS PBLICOS EM FORTALEZA (BRASIL), NA VIRADA DO SCULO XIX. Anais do X Encontro de Gegrafos da Amrica Latina, Universidade de So Paulo, 2005. p. 3765-3781. Disponvel em: < http://www.observatoriogeograficoamericalatina.org.mx/egal10/Geografiasocioeconomica/Geografiaurbana/18.p df >. Acesso em 03/03/2013. 20 Dados disponveis em: http://www.detran.ce.gov.br/site/arquivos/estatisticas/Ve%C3%ADculos/2012/CRESCIMENTO%20DA%20FR OTA%20-%201980-2012.pdf. Acesso em 20/01/13. 21 O tempo necessrio para se percorrer a linha Alagadia (a maior, com 5.4 km) em 1913 era de 30 minutos (SAMAPIO, 2010).

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subrbios da Jacarecanga, Benfica e Aldeota, no mediano Joaquim Tvora ou no Alagadio, entre outros. A extenso dos trilhos tambm provocava a valorizao dos terrenos, geralmente das vias principais, que eram as nicas a ter calamento na poca, aptas, portanto a receber os trilhos (SAMPAIO, 2010). Com crescente nmero de passageiros que utilizavam o sistema22, o pequeno nmero de bondes e frequentes quedas de energia, havia transtornos e lotao dos carros em horrios de pico, fazendo com que as queixas ao sistema se avolumassem e fossem veiculadas nos jornais j no incio da dcada de 1920, como mostram Sampaio (2010) e Secondino Neto (2012), alm de acidentes, abalroamentos, falta de fiscalizao (o servio s possua um fiscal, da Prefeitura) e descumprimento das clausulas do contrato de concesso do servio. Imagem 9 Cia Ferro Carril, a Cear Tranway e os seus bondes

Fonte: Blog Fortaleza Nobre www.fortalezanobre.blogspot.com.br.

No final dos anos 1920 foram introduzidos os nibus para o transporte de passageiros na cidade (SAMPAIO, 2010; SECONDINO NETO, 2012), ameaando o
22

Em 1925, 9.974.229 passageiros utilizaram o sistema (mdia diria de 27.326 passageiros) composto por apenas 40 bondes (23 de 1 classe e 17 de 2, chegando a 50 em 1936), Sampaio (2010) chegando a um pico de 12.192.755 passageiros em 1927 (33.404 pass./dia) caindo para 5.377.155 (14.371 pass./dia)em 1929, Secondino Neto (2012).

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monoplio da Light. A principal concorrente (a Empresa Ribeiro e Pedreira) comeou operar linhas de nibus em 1927, fazendo com que diminusse o nmero de passageiros da Light, que por sua vez acionou judicialmente a concorrente, conseguindo que a mesma fosse proibida de transitar sobre seus trilhos (SECONDINO NETO, 2012). Enquanto o servio de bondes ia de mal a pior, as empresas de nibus se multiplicavam. Em plena 2 Guerra Mundial, entre 1942 e 1945, a Light volta aos tempos do monoplio, (devido ao racionamento de gasolina os nibus pararam de circular) s que com alguns agravantes: a populao da cidade era muito maior, muitos bondes no estavam mais circulando e a seca tambm contribuiu para a falta de gua e, portanto de combustvel para as usinas. A situao era grave e, em 1946, a empresa sofre interveno do governo federal. Em 1947, a Prefeitura assume a companhia e, em face a dificuldade no fornecimento de energia, as tramways so desativadas (SARAIVA, 2012). Com a instalao da indstria automobilstica nacional e a facilitao do crdito para compra de veculos a cidade poderia crescer ainda mais, ao esteio das rodas dos nibus. Os trabalhadores, por meio dos nibus, poderiam morar ainda mais longe do Centro e se deslocar ao trabalho sem problemas (MENEZES, 2009). O nmero de veculos aumentou bastante, em 1946 existiam 50 nibus na cidade, em 1949, j eram 228. Nessa poca, o ponto de partida de todas as linhas se concentrava na Rua Pedro Pereira e na Praa do Ferreira, fazendo com que esses espaos fossem disputados por dezenas de nibus e causando frequentes congestionamentos, deixando a circulao pelo centro verdadeiramente catica. Uma interveno pblica era necessria. Em 1948, aps vrios estudos, a Inspetoria Estadual de Trnsito resolveu transferir os pontos da Praa do Ferreira para a Praa do Carmo como medida para aliviar o congestionamento, gerando um dilema que iria persistir por toda a dcada de 1950 (MENEZES, 2009): transferir ou no os pontos da Praa do Ferreira para a Praa do Carmo. A Prefeitura, por outro lado, na gesto de Acrsio Moreira da Rocha, construiu o Abrigo Central (inaugurado em 1949) justamente na Praa do Ferreira, (cujo concessionrio, por 13 anos, foi o empresrio Edson Queiroz), adensando ainda mais a concentrao dos nibus no local e agravando os engarrafamentos. O Abrigo funcionou at 1965 e foi demolido em 1966. Em 1955 Fortaleza contava com 59 linhas percorridas por cerca de 300 nibus.

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Imagem 10 Abrigo Central

Fonte: http://www.luizberto.com/wp-content/besta14.jpg.

Um dado adequado para medir a expanso do servio o nmero de empresas de nibus em operao em Fortaleza e no Cear, a partir de 1920 (por dcada)23: Tabela 4 Nmero de Empresas de nibus em operao, por dcada 1920 1930 1940 1950 1960 14 25 40 144 176 1970 1980 1990 2000 2010 124 108 121 121 47 Fonte: http://bancodedados.cepimar.org.br/bdceara/empresa/index.html.

Observa-se que o crescimento do nmero de empresas de transportes (nibus) intenso da dcada de 1920 (quando surgem s primeiras empresas) at 1960, principalmente entre 1940 e 1950 culminando, em 1960, com 176 empresas (poca em que se consolida o padro rodoviarista no Pas, no Estado e na cidade, com a grande extenso de sua malha urbana) e diminuindo sensivelmente nas dcadas posteriores at chegar a somente 47 empresas em 2010. Os prprios nmeros demonstram que este um mercado dinmico e com fortes caractersticas de oligopolizao, at pelo fato de se basear em concesses estatais. A variao nos nmero se deu tanto por fuses/aquisies como por falncias. Em 1948 comea a funcionar a Associao dos Proprietrios de nibus, formalizada em 1950 junto ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio com o nome de Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros do Estado do Cear (SETPEC), mais
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A Federao das Empresas de Transporte Rodovirios dos Estados do Cear Piau e Maranho, disponveis no endereo: www.bancodedados.cepimar.org.br. Acesso em: 03/03/2013.

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conhecida pela sigla SINDINIBUS. A organizao, tanto dos proprietrios como dos choferes (motoristas) e cobradores lhes permitiu agir de forma mais coesa em relao aos seus interesses, como na greve de choreferes/cobradores em 1948 pelo aumento dos salrios, ou como na atuao dos proprietrios nas questes relacionadas ao preo das passagens (aumentos das tarifas e obrigatoriedade irrestrita do desconto de 50% para estudantes) com a retirada dos nibus de circulao na greve de 1950. A partir de ento, ano aps ano, greves e paralisaes passaram a fazer parte do cotidiano da cidade. A gravidade da situao era tamanha que em 1955 foi criada a Secretaria Municipal dos Transportes, encarregada de lidar com todas as questes ligadas aos transportes, em substituio a Seo de Transportes Coletivos da Secretaria de Servios Urbanos. A medida alava o gestor de transportes ao primeiro escalo municipal e ampliava os poderes e possibilidades de interferncia do Prefeito (Acrsio Moreira da Rocha, em sua segunda gesto) no enfrentamento dos empresrios de nibus (MENEZES, 2009) em relao s questes tarifrias ao longo do ano de 1955. Depois de meses de guerra entre as empresas e a Prefeitura, a ltima desiste do jogo e extingui a Secretaria dos Transportes no final do ano, consolidando e poder a e vitria das empresas de nibus e do caos e anarquia no transporte pblico (MENEZES, 2009). O sistema de transporte pblico continuava operando de forma insatisfatria e sendo alvo constante de crticas por passageiros, na imprensa e esporadicamente na Cmara Municipal e um cabo de guerra constante entre Prefeitura, Governo do Estado e os empresrios. Os motivos eram os mais diversos: tarifas elevadas e no uniformes, falta de troco em pocas de inflao elevada, atrasos, lotao, conduta indevida de motoristas e cobradores, o mau estado de conservao dos veculos, concentrao de nibus em linhas centrais e mais lucrativas em detrimento das linhas suburbanas, motoristas que saiam da rota, entre muitas outras (MENEZES, 2009). 2.3.1. AS EMPRESAS MUNICIPAIS CTC, ETTUSA e ETUFOR

Em 1964 criada a Companhia de Transportes Coletivos (CTC) de Fortaleza (sociedade de economia mista, 51% Prefeitura, 45% Unio e 4% demais) que comeou a operar em 1967 com o objetivo de implantar e gerenciar um sistema de nibus eltricos e regulamentar o servio de todo o sistema de transportes do municpio (FORTALEZA,

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2013)24. O sistema de eltricos era composto por nove unidades que faziam um percurso de 12 km e funcionou entre 1967 e 1972, quando foi desativado e as unidades vendidas para o sistema da Cidade de So Paulo. A CTC continuou a operar, passando por altos e baixos. Se, na dcada de 1970, o servio passou por uma profissionalizao e melhorou em qualidade, em 1986, se encontrava desorganizada, com falta de pessoal, sistema operacional entravado e frota sucateada (da frota de 31 nibus, apenas 13 estavam em circulao)25. Em 1990 a empresa vive seu auge, operando 84 nibus em 14 linhas urbanas, sendo a 5 maior frota do municpio e a 2 em arrecadao, quando recebeu o prmio de melhor empresa pblica do Norte e Nordeste. No mesmo ano assumiu o controle operacional do sistema de transporte publico e as atividades de planejamento, o que sobrecarregou sua estrutura; sofreu um novo processo de sucateamento nas gestes de Juraci Magalhes (199092, 1997-00 e 2000-04) e Antonio Cambraia (1993-96). O controle, planejamento e gerenciamento do trnsito e transporte passa ento para a Empresa de Trnsito e Transporte Urbano (ETTUSA), criada em 1993, empresa de economia mista com controle acionrio da Prefeitura (98,7%) at que, em 2006, criada a Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza (ETUFOR), que assume as responsabilidades da ETTUSA, ficando responsvel pelo planejamento e gerenciamento do sistema26.

2.4. PLANOS E DIAGNSTICOS

O primeiro Plano Diretor a abordar de forma mais incisiva a questo do transporte pblico foi o PLANDIRF (HENRIQUE, 2004),

Apesar de no ser um estudo especfico do setor de transportes, o PLANDIRF foi o primeiro plano a apresentar um diagnstico do sistema de transporte pblico de Fortaleza, o qual se baseou em levantamentos de campo e nos resultados da pesquisa origem-destino realizada em 1970, consistindo basicamente de uma caracterizao fsica e operacional do sistema, seguida de uma avaliao do nvel de utilizao e da capacidade das linhas, assim como de uma anlise da qualidade do servio ofertado. (HENRIQUE, 2004, p. 48).

contendo
(...) diagnsticos do trfego e do sistema de transportes, bem como os prognsticos da demanda de trfego. No entanto, a nfase desses estudos estava direcionada ao sistema virio da regio, caracterizando o PLANDIRF como um plano voltado para
24 25

Informaes disponveis em: http://www.fortaleza.ce.gov.br/ctc. Acesso em: 05 de maro de 2013. Informaes disponveis em: http://ctcfor.wordpress.com/page/2/. Acesso em: 05 de maro de 2013. 26 Informaes disponveis em: http://www.fortalbus.com/2012/03/saiba-mais-transporte-coletivo-em.html. Acesso em: 05 de maro de 2013.

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o planejamento virio, cujas proposies com relao ao transporte coletivo por nibus, terminais e estacionamentos, mantiveram-se no nvel de recomendaes, haja vista no terem sido desenvolvidos estudos de demanda especficos para este setor (...) (HENRIQUE, 2004, p. 30).

A partir de suas recomendaes foi realizada uma srie de estudos cujos resultados foram o Relatrio de Recomendaes para Implantao Imediata (1978) e os Estudos de Transporte Coletivo TRANSCOL (1981) que subsidiaram a construo do primeiro Plano Diretor de Transportes Urbanos do Municpio de Fortaleza (PDTU), em 1983 (HENRIQUE, 2004). O primeiro propunha melhorias na operao do transporte pblico (TP) e dos veculos em geral e aes em prol do pedestre, especialmente no Centro. O segundo foi o primeiro estudo voltado para o TP na Regio Metropolitana, identificando as principais falhas e problemas do sistema (baixa qualidade, intensa utilizao de carros no leste, deficincia na circulao de pedestres) e apontando solues (implantao de um sistema troncal de alta capacidade baseado em corredores com faixas de circulao exclusiva, dentre outras). O PDTU incorporou esses estudos e consistiu em um plano de desenvolvimento dos transportes na RMF, no intuito de adequar a demanda e a oferta de transportes por meio da integrao do uso do solo e dos transportes pela recomendao da implementao de polos e corredores de adensamento homogeneizados pela RMF (HENRIQUE, 2004). Lopes Filho (2003) realizou um estudo sobre o planejamento de transportes em Fortaleza, no perodo de 1970 a 2000, com o objetivo de investigar se o planejamento foi adequado e implementado, e quais as consequncias para a cidade. O PDTU, finalizado em 1983 (e com horizonte para o final dos anos 1990), utilizou os dados de uma pesquisa de campo de 1977-78, na qual foram realizadas 16.199 entrevistas domiciliares e nas vias de acesso RMF, que geraram um grande conjunto de dados scio-econmicos e das demandas de transporte pblico e individual, tudo isso gerou um zoneamento. Foram geradas trs matrizes origem-destino: 1) todos os modos, 2) modal nibus e 3) modal automvel, relativos s 24 horas do dia, sem considerar os horrios de pico. O autor ento utilizou o software TransCAD 3.14 para Windows para calibrar os dados do estudo (obtidos no final de dcada de 1970) e gerar os mapas de atrao e produo de viagens por macrozona, por modal para o horrio de pico da manh Imagem 11, p. 81. Com relao s viagens atradas (nibus e automveis), a rea Central exercia uma atrao em muito superior a de todas as demais zonas. Quanto s viagens produzidas, nota-se que as zonas perifricas a oeste, sul e sudoeste concentravam as viagens produzidas

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por nibus, enquanto que alguns bairros na zona leste a produo de viagens por automvel era superior produo por nibus, como demonstra a Imagem 11 (nibus em azul e automvel em verde), na prxima pgina. Para que fosse possvel se verificar se o que foi planejado no final dos anos 1970 para os anos 1990 estava correto, Lopes Filho (2003) delineou trs cenrios: o planejado, o real e o modelado. As diretrizes do PDTU foram baseadas nos dados de Uso do Solo (residencial a densidade populacional nos polos e corredores de adensamento) e a demanda por transporte pblico e individual. A previso para 2000 que se chegasse a uma densidade mdia de 400 hab./ha nos polos de adensamento (dentre eles, Centro, Parangaba e Messejana). Para os corredores de adensamento, entre 150 e 250 hab./ha. Imagem 11 Viagens produzidas e atradas (automvel e nibus) no final da dcada de 1970

Fonte: LOPES FILHO, 2003.

Os corredores eram respectivamente (ver a Imagem 12, p. 84):

- Corredor A: iniciava-se no comeo da Av. Eng. Santana Jr, seguindo pela Av. Antnio Sales, Av. Domingos Olmpio, Ruas Justiniano de Serpa, Av. Bezerra de Menezes e Av. Mister Hull at o limite dos municpios de Fortaleza e Caucaia. - Corredor B: iniciava-se no Terminal Ferrovirio Professor Joo Felipe, tendo como eixo a Linha Tronco Sul (LTS), at o limite dos municpios de Fortaleza e Maracana. - Corredor C1: iniciava-se no comeo da Av. Aguanambi, seguindo pela Av. Borges de Melo, BR-116 at o limite dos municpios de Fortaleza e Itaitinga. - Corredor C2: Compreendia desde o incio da CE-040 (no cruzamento da Avenida Jos Hiplito com a Rua Baro de Aquiraz, em Messejana), seguindo por esta rodovia at o limite dos municpios de Fortaleza e Aquiraz. (LOPES, 2003, p. 102103).

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- Corredor Zona de Comrcio Atacadista (ZCA): Iniciava-se na Av. Jornalista Thomaz Coelho (em Messejana), seguindo pela Av. Presidente Costa e Silva, Rua Wenefrido Melo, Av. Waldir Diogo, Rua Cnego Castro, Rua Luiz Vieira, Avenida dos Astronautas, Rua Cacilda Becker, Rua Vitria e Rua Coronel Matos Dourado at a Av. Mister Hull. - Corredor Leste-Oeste: Trecho compreendido entre a Avenida Radialista Jos Lima Verde e o Porto de Fortaleza. Esse trecho formado pela Avenida Presidente Castelo Branco (Leste-Oeste), em toda sua extenso, e pelas Avenidas Monsenhor Tabosa, da Abolio e Vicente de Castro. - Corredor Interpolos: Compreendia entre a Rua Germano Frank (em Parangaba) e a BR-116, em Messejana. Tem como eixo as Avenidas Ded Brasil, Deputado Paulino Rocha e a BR-116 at o viaduto com a Avenida Jornalista Thomaz Coelho. (LOPES, 2003, p. 104). - Corredor de Adensamento B (Linha Tronco Sul); - Corredor da Linha Tronco Norte (LTN). (LOPES FILHO, 2003, p. 105).

Imagem 12 Localizao dos corredores rodovirios e ferrovirios

Fonte: LOPES, 2003.

O plano previu uma demanda de passageiros de 20.000 pass./hora/sentido para os corredores A e C1 e de 6.000 pass./hora/sentido para os Corredores C2, Leste-Oeste, ZCA e Interpolos e de 40.000 pass./hora/sentido para os corredores ferrovirios (B e LTN). Esse foi o cenrio planejado. Quanto ao cenrio real, temos que a densidade demogrfica dos polos de adensamento Centro, Parangaba e Messejana - ao invs de chegar a 400 hab./ha, alcanou,

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respectivamente, 49 hab./ha, 108,6 hab./ha e 75,1 hab./ha, ou seja, houve uma superestimao de 716%, 268% e 433% (respectivamente). A diferena entre a maior demanda observada no final da dcada de 1990, segundo dados do CTAFOR, utilizados por Lopes Filho (2003), e a demanda estimada pelo PDTU (e os outros estudos) vai de 25% (6.000 pass./hora/sentido estimativa para 4.800 pass./hora/sentido na realidade) da Av. Pres. Castelo Branco (Leste-Oeste) ao extremo de 852% (estimativa de 20.000 quando s 2.100 foram observados) no caso da Av. Antnio Sales. Para os corredores ferrovirios Corredor de Adensamento B (Linha Tronco Sul) e Corredor Linha Tronco Norte (LTN), ambos em preto na Imagem da pgina anterior foi prevista uma demanda de 40.000 pass./hora/sentido, sendo que a demanda efetiva foi de apenas 3.135 pass./hora/sentido e 1.480 pass./hora/sentido, respectivamente, uma

superestimativa de 1.176% no primeiro caso e 2.603% no segundo, Lopes (2003). Em relao aos corredores rodovirios e ferrovirios tambm houve uma superestimativa, como demonstra a Tabela a seguir. Tabela 5 Demanda de passageiros nos corredores virios, cenrios planejado e real e a diferena entre eles

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Fonte: LOPES FILHO, 2003.

O autor finaliza sua anlise com algumas consideraes sobre o PDTU (planejado/realizado): As intervenes virias recomendadas pelo PDTU no foram implementadas, o que tornou suas previses irreais. A falta de retroalimentao dos dados e a consequente ausncia de monitoramento do plano ao longo dos anos. O planejamento proposto no PDTU no conseguiu acompanhar as mudanas socioeconmicas do Brasil e de Fortaleza no perodo, a evoluo do sistema de transportes e uso e ocupao do solo. Durante a vigncia do Plano, Fortaleza teve duas Leis de Uso e Ocupao do Solo (LUOS), a de 1979 e a de 1996. Sendo que a LUOS de 1996 no levou em considerao as diretrizes do PDTU - permitindo, por exemplo, a instalao de PGTs por toda a rea do municpio no permitindo que houvesse um rgido controle de uso do solo. Os estudos de transporte realizados no apresentaram e/ou no coletaram todos os dados necessrios para a elaborao de modelos de previso de demanda para transpores. A utilizao de mtodos de planejamento de transportes de pases desenvolvidos (o mtodo das quatro etapas) se mostrou inadequado, pois se baseia nos princpios, pressupostos e procedimentos de seus pases de origem e negligenciam o contexto, a cultura poltica prpria de pases em desenvolvimento, como o Brasil.

Em 1992, o PDDU traz propostas para a rea de TP: a criao de um sistema composto por subsistemas de alta, mdia e baixa capacidade, o embrio do atual, o Sistema Integrado de Transporte de Fortaleza (SIT-FOR).

O subsistema de alta capacidade constituir-se-ia de servios tronco-alimentadores que deveriam ser implantados ao longo dos trs principais corredores da cidade. J os subsistemas de mdia e baixa capacidade seriam implantados nos demais corredores, sendo o primeiro operado por linhas circulares, diametrais e transversais de demanda intermediria, e o segundo por linhas alimentadoras, circulares, diametrais e radiais de demanda mais baixa. Alm disso, o PDDU tambm propunha a criao de novos terminais de integrao, estacionamentos e estaes com a funo de articulao com as reas de influncia e acesso dos usurios, e a complementao dos servios pelas linhas ferrovirias de passageiros de subrbios (HENRIQUE, 2004, p. 33).

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A Prefeitura comeou a implantao do sistema no mesmo ano com a construo de um conjunto de terminais de integrao fechados distribudos em bairros perifricos e alguns abertos no Centro, bases do sistema tronco-alimentador. Terminada a implantao do sistema em 1995 o mesmo permitiu a realizao de um maior nmero de viagens com uma passagem e, portanto uma melhoria nas condies de mobilidade da populao (HENRIQUE, 2004). Paralelamente (e de forma desconexa) a essas aes da Prefeitura, o Governo do Estado iniciou os estudos para o METROFOR, um transporte de massa (metr de superfcie) para a RMF. Iniciados no final da dcada de 1980 o estudos s ganham corpo em 1996/97, com a elaborao de um estudo de origem/destino na RMF e, a partir de ento, a Prefeitura passou a incorporar esses estudos em seus planos (op. cit.). Em 1999 a PFM atualiza os estudos de 1992 pela elaborao do Programa de Transporte Urbano de Fortaleza (PTUF) e de um Plano Diretor de Transporte Urbano (PDTU) sobre transporte pblico e circulao viria na RMF com um horizonte de 20 anos (ou seja, at 2019) propondo a otimizao e ampliao dos terminais, implantao de linhas-tronco de mdia capacidade, integrao fsica e tarifria com o METROFOR e um sistema de controle tarifrio temporal. Como subproduto do PDTU, o PTUF

(...) denominado de Programa BID/FOR1, que trata das intervenes propostas para os primeiros cinco anos do Plano e conta com recursos financeiros do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, da Prefeitura Municipal de Fortaleza e da iniciativa privada. Esse programa visa melhoria da rede viria atravs da implantao de trs corredores de transporte com faixa exclusiva e/ou preferencial de nibus, reforma e adequao de alguns terminais e dos pontos de parada, aquisio de novos nibus com maior capacidade, implantao de bilhetagem eletrnica, alm da ampliao do Controle de Trfego em rea do Municpio de Fortaleza (CTAFOR), para os novos corredores (...). (HENRIQUE, 2004, p. 34).

O METROFOR, a pedido do Banco Mundial (que queria estudos mais aprofundados), inicia ento, novamente de forma paralela aos estudos da PMF, estudos para integrao dos sistemas de transporte pblico da RMF. Os Estudos de Integrao dos Sistemas de Transporte Pblico (STPP) na RMF de 2002

Diferente dos estudos anteriores, o diagnstico apresentado nos Estudos de Integrao apresenta um enfoque mais amplo, abordando a caracterizao dos municpios e dos sistemas de transporte pblico de passageiros da RMF, assim como

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a descrio dos planos em desenvolvimento e dos aspectos institucionais. (HENRIQUE, 2004, p. 41).

O diagnstico do STPP foi baseado nos dados do PTUF, e em dados coletados na ETTUSA, no apresentando nenhuma anlise diferente do PTUF (HENRIQUE, 2004). Os dados referentes demanda foram apresentados de forma separada ao diagnstico e consistiram na atualizao da Matriz origem destino de 1996 para 2000, o que permitiu resultados detalhados e atualizados sobre a demanda do sistema (op. cit.). Embora algumas crticas devam ser feitas como em relao gerao de viagens, que no diferenciou as viagens por transporte individual e coletivo e os resultados, que no foram apresentados de forma mais detalhada (idem). De forma geral, a autora avalia o planejamento de transportes da seguinte forma:

O processo de planejamento do STPP de Fortaleza demarcado por falhas quer seja em relao continuidade dos estudos, devido ao fato de muitos deles no terem suas propostas implementadas, quer seja pela definio das reas de estudo, que hora se restringem apenas a Fortaleza, hora englobam toda a RMF. Alm disso, o planejamento do STPP de Fortaleza prejudicado por uma indefinio com relao a quem compete a funo de planejar esse sistema, se Prefeitura ou se ao Governo do Estado, haja vista terem sido desenvolvidos pela Prefeitura tanto estudos especficos para Fortaleza como para toda a RMF, e por terem sido desenvolvidos pelo Governo do Estado estudos completamente alheios aos rgos gestores do transporte municipal; (HENRIQUE, 2004, p. 42).

Percebe-se que o planejamento virio, de circulao e de transporte (pblico e privado), assim como os outros processos de planejamento planos de expanso, remodelao, diretores, urbansticos e etc. realizados em Fortaleza no foram implementados em sua totalidade e nem foram incorporados pelas sucessivas gestes municipais, alm de serem marcados por uma total falta de controle social e cientfico.

2.5. O SISTEMA ATUAL: SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE DE FORTALEZA (SIT-FOR)

O SIT-FOR, como j foi dito anteriormente, foi desenhado no PDDU de 1992 e foi implementado efetivamente entre 1992 e 1995, segundo Henrique (2004). De acordo com a autora, o sistema constitudo por uma rede tronco-alimentadora integrada por sete terminais fechados e formada por um conjunto de linhas27 troncais, alimentadoras, circulares e
27

As linhas so classificadas como: Alimentadoras levam dos bairros aos Terminais; Troncais dos Terminais rea central; Complementares dos bairros mais distantes aos Terminais; Convencionais ligam

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complementares, complementadas por linhas convencionais, corujo e especiais (ETUFOR, 2005), no qual as linhas alimentadoras levam os usurios dos bairros aos terminais e, deles, fazendo-se baldeao com integrao tarifria, o usurio levado a seu destino final por linhas troncais. (ETUFOR, 2005, p. 16). ver as Imagens 13 e 14 nas pginas 90 e 91. Esse Sistema de Transporte Coletivo por nibus complementado pelo Sistema de Transporte Pblico Alternativo (as Topics), o Sistema de Transporte Individual de Passageiros por Aluguel (Taxi e Mototaxi) e o Transporte Ferrovirio. Entre 1993 (ano em que o sistema foi implantado) e 2005 foram transportados em mdia 285,2 milhes de passageiros por ano, uma mdia de 781 mil pass./dia (ETTUSA (2005) e, de 2005 a 2010 uma mdia de 295,8 milhes de pass., cerca de 810 mil pass./dia. O crescimento do nmero de passageiros foi acompanhado pelo crescimento do nmero de linhas, de 223 linhas (HENRIQUE, 2004) para 289 (ETUFOR, 2010). A distribuio das Linhas em 2010 era a seguinte: Alimentadoras 103 (35,6%), Convencionais 62 (21,5%), Complementares 56 (19,4%), Especiais 24 (8,3%), Corujes 22 (7,6%), Troncais 18 (6,2%) e Circulares 4 (1,4%) (ETUFOR, 2010). A frota de veculos do sistema evoluiu de 1.733 nibus em 2001 (ETTUSA, 2001) para 1.730 em 2005 (ETUFOR, 2005) e crescendo para uma frota cadastrada de 1.844 carros (em mdia 1.745 em operao) (ETUFOR, 2010). Como podemos observar nas Imagens a seguir e como nos dizem Henrique (2004), ETTUSA (2001) e ETUFOR (2005), o SITFOR estruturado entorno de nove corredores principais de transporte, so eles: Corredor 1 Rua Guilherme Rocha/Av. Francisco S; Corredor 2 Av. Bezerra de Menezes/Av. Sargento Hermnio; Corredor 3 Av. Jos Bastos/Av. Joo Pessoa; Corredor 4 Av. dos Expedicionrios; Corredor 5 Av. Luciano Carneiro; Corredor 6 Av. Aguanambi/BR 116; Corredor 7 Av. Domingos Olmpio/Av. Herclito Graa; Corredor 8 Av. Santos Dumont e Corredor 9 Rua Pereira Filgueiras/Av. Abolio. Henrique (2004) analisa que o Corredor 3 (Jos Bastos/Joo Pessoa) o mais importante, concentrando o maior nmero de linhas, operadoras e frota, j que o principal eixo de deslocamento entre a periferia a sudoeste e o Centro e onde esto os Terminais da Lagoa, Parangaba e Siqueira. Em segundo lugar, temos e Corredor 6 (Aguanambi/BR 116), que liga o Centro a periferia sul/sudeste e o Terminal da Messejana (o mais distante do

os bairros diretamente ao Centro, sem passar pelos Terminais; Circulares ligam diversos Terminais passando pelos bairros; Corujes linhas que operam a partir das 0:00 e Especiais para situaes pontuais (eventos, festas, etc), ETUFOR (2010).

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Centro), o nico que opera de forma eficaz, por vias arteriais e expressa (BR 116). Em seguida vem o Corredor 2 (Bezerra de Menezes/Sargento Hermnio), principal ligao entre o Centro e a periferia oeste e que apresenta frequentes engarrafamentos em decorrncia da concentrao de comrcios e servios. Os Corredores 1 (Guilherme Rocha/Francisco S) e 4 (Expedicionrios) tem caractersticas semelhantes (nmero de linhas, frota, etc), sendo que o primeiro liga Centro oeste e o segundo Centro sul. Tambm medianos so os Corredores 8 e 9 (Santos Dumont e Pereira Filgueiras/Abolio), esses corredores ligam o Centro ao extremo leste, Praia do Futuro (8) e Beira Mar (9), ou seja, ligam o Centro dos Pobres Centralidade dos Ricos (CAVALCANTE, 2009) passando por uma rea densamente ocupada (moradias, comrcios e servios) e com um alto ndice de motorizao, o que fragiliza a mobilidade na regio (HENRIQUE, 2004). Por ltimo, vm os Corredores 5 e 7 (Luciano Carneiro e Domingos Olmpio/Herclito Graa), nos sentidos Centro sul e leste oeste. (ver a Tab. 6, p. 92 e as Imagens 13, 14 e 15, p. 89, 90 e 91). Imagem 13 Linhas Complementares, Convencionais, Circulares e Corujes

Fonte: ETUFOR, 2010.

90

Imagem 14 Cobertura e extenso linear geral do SITFOR

Fonte: ETUFOR, 2010. Imagem 15 Linhas Alimentadoras e Troncais

Fonte: ETUFOR, 2010.

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Tabela 6 Caractersticas dos Corredores de Transporte

Fonte: HENRIQUE, 2004.

Esses nove Corredores de transporte pblico, alm de concentrarem grande parte do Sistema (linhas, empresas, frota e passageiros), so tambm muito utilizados para os deslocamentos em veculos particulares, e constituem os grandes eixos de deslocamento da cidade, todos no sentido Centro bairro (ao norte, sul, leste, oeste), conectando as centralidades, e, em alguns casos, eles mesmos constituem centralidades (pelo acmulo de comrcios, servios, instituies - PGVs) e portanto atraindo viagens. Os Terminais de so: Antnio Bezerra (inaugurado em 1992), Messejana (1992), Papicu (1993). Lagoa (1993), Parangaba (1993), Conjunto Cear (1993) e o Siqueira (1995) ver a Imagem 14, p. 88. Os mesmos tiveram a seguinte demanda em 2010: Tabela 7 Demanda de passageiros dos Terminais em 2010 Ant. Bezerra Conj. Cear Lagoa Messejana Papicu Parangaba Siqueira Total

Dem. 2.303.905 816.619 1.136.386 1.039.565 793.212 2.274.300 1.722.457 10.086.444 Dem. 848.816 647.651 1.903.361 1.475.570 8.322.465 Equiv. 1.875.422 636.165 935.479 Fonte: ETUFOR, 2010.

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Os Terminais integram e estruturam o sistema, localizados em bairros perifricos (como pode-se observar na imagem acima) caracterizados, em sua maior parte, por altas densidades demogrficas. Os mais demandados so o Antnio Bezerra (oeste) e Parangaba (sudoeste), seguidos pelo Siqueira (sudoeste), Lagoa (sudoeste), Messejana (sudeste) e, por ltimo, Papic (leste) e Conjunto Cear (oeste), Henrique (2004). Imagem 16 Localizao dos Corredores de Transporte do SIT-FOR

Fonte: HENRIQUE, 2004.

A autora, na sequncia estudou os deslocamentos da populao pelo transporte pblico, utilizando variveis como a concentrao da populao e de empregos nas diferentes zonas da cidade, fatores determinantes na estruturao dos padres de deslocamento e gerao de viagens. A anlise, levando em considerao esses dados, identificou polos geradores de viagens (reas predominantemente residenciais) e polos atratores de viagens (que concentram empregos).

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Os polos produtores de viagens so (ver Imagem 17: Polos produtores de Viagens, p. 95):
Plo 1: localizado na regio noroeste de Fortaleza e compreendendo os bairros Cristo Redentor (36), lvaro Weyne (37), Barra do Cear (38), Presidente Kennedy (44), Padre Andrade (45), Jardim Iracema (46), Floresta (47), Vila Velha (48), Jardim Guanabara (49), Quintino Cunha (76) e Antnio Bezerra (77); Plo 2: localizado na regio sudoeste de Fortaleza e compreendendo os bairros Henrique Jorge (79), Autran Nunes (80), Geniba (81), Conjunto Cear (82 e 83), Granja Lisboa (28), Granja Portugal (29), Vila Pery (124), Vila Manoel Stiro (125) e Bonsucesso (105); Plo 3: localizado na regio sul de Fortaleza e formado pelos bairros Mondubim (123), Pref. Jos Walter (120), Messejana (112), Ancuri e Pedras (115), Jangurussu e Palmeiras (117), Passar (119); e Plo 4: localizado na regio nordeste de Fortaleza e compreendendo os bairros Mucuripe (15), Varjota (16), Cais do Porto (17), Vicente Pinzn (18) e Papicu (19). (HENRIQUE, 2004, p. 91).

E os polos atratores de viagens (ver Imagem 18: Polos atratores de Viagens, p. 95):
Plo 1: (...) rea Central da cidade (...) os bairros Centro (2, 3 e 172), Praia de Iracema (5) e Moura Brasil (1); Plo 2: correspondente Grande Aldeota e compreendendo os bairros Meireles (10 e 11) e Aldeota (12, 13 e 14); Plo 3: correspondente s zonas que margeiam o Corredor 3, compreendendo os bairros Damas (65), Rodolfo Tefilo (69) Parangaba (97 e 98), e Vila Pery (124); Plos de menor expresso (...) bairros Benfica (26), Barra do Cear (38), Ftima (58), Parangaba (97), Montese (102) e Messejana (112). (HENRIQUE, 2004, p. 95).

Observa-se (tanto nas citaes acima como nas imagens abaixo) que os polos produtores e atratores de viagens, so, Centro respectivamente, os bairros perifricos e a Grande Aldeota (centralidades

(predominatemente residenciais), o

economicas), a Av. Bez. de Menezes, Benfica/Ftima e Messejana. Na anlise de Henrique (2004), com base nos dados da pesquisa de origem e destino de 2000, temos os Polos de produo (polos 1, 2, 3 e 4 da Imagem 17, p. 93) e de atrao de viagens (polos 1, 2 e 3, entre outros, da Imagem 18, p. 93). Esses polos correspondem a aglomerao de domiclios e de estabelecimentos nas imagens da pgina 94, do Censo de 2010 do IBGE.

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Imagem 17 Polos produtores de viagens

Fonte: HENRIQUE, 2004. Imagem 18 Polos atratores de viagens

Fonte: HENRIQUE, 2004.

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Imagem 19 Total de domiclios por setor censitrio (CNEFE/IBGE)

Fonte: IBGE, 2013 - http://www.censo2010.ibge.gov.br/cnefe/. Imagem 20 Total de estabelecimentos por setor censitrio (CNEFE/IBGE)

Fonte: IBGE, 2013 - http://www.censo2010.ibge.gov.br/cnefe/.

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Com relao aos domiclios, percebe-se uma grande concentrao dos mesmos no oeste (a pequena extenso e a colorao mais escura dos setores censitrios um forte indicador de densidade) e tambm em vrios setores (de maior extenso menos densidade) no sudeste, como no eixo Castelo/Passar/Jose Walter e no eixo BR 116 Cajazeiras/Messejana/Paupina (entre outros), IBGE (2013); zona de alta demanda e cuja cobertura pelo SIT-FOR mais rarefeita, de acordo com Henrique (2004). Os estabelecimentos se concentram primeiramente no Centro e Aldeota (principalmente no entorno das Av. Santos Dumont, Baro de Studart e Antonio Sales) e em outras (e novas) centralidades, como o eixo da Av. Bezerra de Menezes/Mister Hull, Carapinima/Jos Bastos, Montese (Gomes de Matos), Parangaba, Jos Walter e Messejana, de acordo com IBGE (2013). Para alm dos deslocamentos e linhas j existentes, Henrique (2004), baseada nos dados da pesquisa origem/destino de 2000, analisou os desejos de deslocamento da populao, considerando-se todas as origens e todos os destinos. Com relao aos grandes pares de deslocamento
(...) percebe-se que a rea Central de Fortaleza o nico destino dos pares de deslocamentos com mais de 700 viagens, os quais equivalem a 9,4% do nmero total de viagens. Os demais pares de deslocamento entre 300 e 700 viagens correspondem a um percentual de 16,1% do nmero total de viagens e tem seus destinos mais distribudos pela cidade, mesmo assim com predominncia da rea Central e a regio da Grande Aldeota, que juntas concentram 81,9% dos destinos dessas viagens. (HENRIQUE, 2004, p. 98).

J os pequenos pares de deslocamento


Com relao aos pares de deslocamento que no ultrapassam a quantidade de 300 viagens (...), estes representam 71% do total de viagens e apresentam suas origens e destinos espalhados por toda a cidade. Desse percentual apenas 26,3% das viagens tem destino na rea Central e Grande Aldeota, o que indicam que o padro de viagens por transporte coletivo de Fortaleza j no apresenta uma natureza predominantemente radial. (HENRIQUE, 2004, p. 98-99).

Ou seja, os grandes pares de deslocamento (com mais de 700 viagens) convergiram para o Centro da Cidade, os pares que concentravam entre 300 e 700 viagens apresentaram destinos mais variados, ainda assim com predominncia no Centro e na Aldeota, e os pares pequenos (menos de 300 viagens) tinham destinos e origens espalhados pela cidade. Ver a Imagem da espacializao das linhas de desejo na prxima pgina.

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Imagem 21 Principais linhas de desejo (pares de deslocamento)

Fonte: HENRIQUE, 2004. 2.6. A SOLUO: METROFOR (VLT), TRANSFOR E AS AVENIDAS DA COPA?

Como foi visto no tpico anterior, os planos de transporte elaborados para Fortaleza, da dcada de 1970 em diante j apontavam para a necessidade da estruturao de um sistema de transporte em massa, em face da grande (e crescente) demanda por transporte pblico em Fortaleza e no resto da regio metropolitana, e das grandes limitaes do sistema virio e do STPP baseado somente em nibus (ainda mais sem faixas exclusivas). As solues apontadas eram Metr (METROFOR) e obras virias (TRANSFOR).

2.6.1. A ATUAO DIRETA (1988-2001) E INDIRETA (DESDE 2002) DA COMPANHIA BRASILEIRA DE TRANSPORTES URBANOS (CBTU) NOS TRENS URBANOS DE FORTALEZA

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Consenso fortalecido ao longo da dcada de 1980, at que em 25 de setembro de 1987, o Governo do Estado assina o contrato de constituio do Consrcio do Trem Metropolitano de Fortaleza, com a RFFSA (Rede Ferroviria Federal Sociedade Annima) e CBTU (Companhia Brasileira de Transpores Urbanos, criada em 1984), que entrou em vigor no incio de 1988. No perodo de 1988 at 2001, a CBTU se torna responsvel pela operao e administrao do servio de trens urbanos de passageiros na RMF, as linhas Norte (FortalezaCaucaia) e Sul (Fortaleza-Maranguape) e realizando aes de manuteno e ampliao da estrutura fsica (sede, estaes, etc.); reforma de vages e locomotivas e realizao de pesquisas (origem/destino, etc.) para a implantao de um sistema de transporte de massa (metr), o futuro METROFOR. Imagem 22 Mapa das linhas da CBTU em Fortaleza

Fonte: CBTU, 1996.

Nos relatrios anuais da companhia (CBTU 1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000 e 2001) encontram-se dados relativos ao desempenho fsico-financeiro e as aes implementadas no perodo, ver a sntese dos dados em relao ao sistema de Fortaleza (passageiros, receita e custo, por ano) na Tabela na pgina a seguir.

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Tabela 8 Passageiros transportados, receita e custos Ano Pass./ano Pass./dia Receita Custos 1987 12.406.000 ---1988 10.609.000 -309.257.000 302.017.000 1989 12.078.000 40.000 1.716.000 965.000 1990 11.244.000 37.000 63.401.000 678.866.000 1991 11.559.000 37.000 1.271.000 7.668.000 1992 9.701.000 31.000 1.722.000 8.071.000 1993 9.181.000 29.000 1.693.000 9.515.000 1994 8.257.000 28.000 2.251.000 11.125.000 1995 7.689.000 27.000 2.440.000 13.259.000 1996 7.784.000 27.000 2.984.000 14.091.000 1997 7.750.000 26.000 3.279.000 17.150.000 1998 7.230.000 24.000 3.426.000 14.961.000 1999 7.924.000 27.000 3.582.000 14.065.000 2000 9.220.000 30.800 4.435.000 14.521.000 Fonte: CBTU (op. cit.). Org. pelo autor. Moeda
-Cz$ NCZ$ Cr$ US$ US$ US$ US$ US$ R$ R$ R$ R$ R$

O sistema, composto das Linhas Norte e Sul (46 km), com 21 estaes e somente 7 locomotivas e 45 vages (com um intervalo entre um trem e outro de 30 a 47 min.), inicialmente transportou cerca de 12.4 milhes de passageiros no ano de 1987 (40.000 pass./dia) e a partir de ento passou a transportar a cada ano menos passageiros, chegando ao mnimo de 7.2 milhes em 1998 (24.000 pass./dia), enquanto os custos de operao aumentavam a uma velocidade muito maior que a das receitas. Ou seja, apesar das linhas corresponderem a eixos de grande demanda de passageiros - no clssico sentido Centro/Bairro - Centro-Oeste/Caucaia e Centro-Sul/Maracana segundo Lopes (2003), Henrique (2004) e Cavalcante (2009); o sistema, devido a vrias limitaes fsicas (como o baixo nmero de trens em operao e o elevado tempo de espera) e financeiras (conteno oramentria palavra de ordem em todos os relatrios analisados da CBTU) no conseguiu manter sua atratividade e apresentar um bom nmero de passageiros e uma receita condizente com os custos operacionais. Em 1995, a CBTU iniciou uma poltica de estadualizao de todos os sistemas, assim como - para Fortaleza, Natal, Joo Pessoa, Macei e Salvador a assinatura de um contato com o Banco Mundial para a realizao de estudos para a reestruturao dos sistemas de transporte urbano, (CBTU, 1996), embora a transferncia efetiva dos recursos s tenha sido aprovada pela Cmara dos Deputados em 1997 e a transio fosse ocorrer at 2001/2002 (CBTU, 1998). Tambm houve a assinatura de um convnio entre a Unio e o Gov. do Estado

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para a transferncia do sistema e assinatura de um emprstimo com o EXIMBANK (Japo) de US$ 268 milhes para a execuo da primeira etapa do Projeto do METROFOR, duplicao, eletrificao e alterao de traado da Linha Sul (25 km) e segregao do trem de carga e de passageiros com a construo de outra via (33 km), (op. cit.). O Consrcio firmado entre a RFFSA, CBTU e o Governo do Estado para a operao dos trens urbanos acabou sofrendo trs aditivos, em 1993, 1994 e 1995, terminando somente em 1997. Neste ano foi criada a Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos (METROFOR)28. O projeto, em linhas gerais

(...) buscou aproveitar ao mximo o sistema ferrovirio existente e tambm alcanar a rea mais central da cidade, nos seus dois primeiros estgios, previa a substituio do sistema ferrovirio existente, por meio da duplicao e eletrificao dos 43 km de suas duas linhas principais de transporte urbano de passageiros, aquisio de nova frota de material rodante 18 TUEs, implantao de novos sistemas de sinalizao e telecomunicao, construo de novas estaes e modernizao das existentes, alm da segregao e melhoria do transporte ferrovirio de carga que cruza a regio, desviando-o da rea central de Fortaleza, com a construo de 33km de via singela exclusiva e a implantao de um ptio de cargas (CBTU, 2008, p.54).

Para a Linha Sul


No primeiro estgio, previa a modernizao do trecho entre as estaes Joo Felipe e Vila das Flores, correspondente a atual Linha Sul, se promoveria a separao dos sistemas de cargas e de passageiros (...) capacitando o sistema para o atendimento da demanda de 217.000 passageiros/dia. (op. cit.).

Para a segunda etapa, a Linha Norte (atualmente renomeada de Oeste)

As intervenes programadas no segundo estgio, que modernizaria o trecho entre as estaes Joo Felipe e Caucaia, correspondente a atual Linha Norte (...) A implantao do segundo estgio estava prevista para 36 meses, elevando a capacidade do sistema para atender a uma demanda de 344.000 passageiros/dia (op. cit.).

As obras foram iniciadas em 1998, mas


No decorrer da implantao do 1 Estgio Linha Sul, iniciada em 1998, ocorreram contingenciamentos e cortes oramentrios, impossibilitando o cumprimento das metas estabelecidas, tanto quanto aos recursos transferidos como no prazo da implantao.

28

Informaes disponveis no site do METROFOR - http://www.metrofor.ce.gov.br/index.php/historico. Acesso em: 21 de mar. De 2013.

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Visando solucionar os problemas decorrentes das restries oramentrias que prejudicaram o andamento das obras, penalizando a viabilidade econmicofinanceira do PROJETO METROFOR, foi assinado, em 25/11/2005, o Convnio n 011/2005/P, entre a UNIO, o ESTADO DO CEAR, a CBTU e o METROFOR, estabelecendo novas obrigaes para as partes e que possibilitou a retomada e continuidade das obras de implantao do sistema de Trens Urbanos de Fortaleza. (CBTU, 2009, p. 53).

A partir de 2002, com a chegada de Lula na Presidncia, a CBTU, que era vinculada ao Ministrio dos Transportes passa a integrar o recm-criado Ministrio das Cidades (em 2003). Mesmo com a transferncia do sistema para o Governo do Estado, a CBTU continua sendo responsvel pela fiscalizao das aes do METROFOR, j que os emprstimos foram firmados com a garantia do Governo Federal. As obras pouco avanam na dcada de 2000. Os relatrios anuais da CBTU de 2002 a 2005 descrevem o projeto, a situao dos financiamentos obtidos e as poucas aes (obras) efetivas (CBTU 2003, 2007). Em janeiro de 2007, o Projeto, assim como os de Recife, Belo Horizonte, Salvador e Natal, foi includo no PAC garantindo um aporte de R$ 572,8 milhes com garantia de no contingenciamento para que pudessem ser concludas as obras referentes ao 1 estgio Linha Sul (CBTU, 2008). Apesar da incluso do projeto no PAC, as obras pouco avanaram entre 2007 e 2010. At 2007 foram realizados 51,54% das obras (CBTU, 2009), at 2008, 53,53% (CBTU, 2010), em 2009 55,88% (CBTU, 2011), passando em 2010 para 65,10% devido a um maior aporte de recurso e a acelerao das obras, embora 2011 tenha fechado com um avano de somente 3,79%, perfazendo um total de 68,89% (CBTU, 2012). Em 2010, no contexto de Fortaleza como sub-sede da Copa do Mundo de 2014 surge oficialmente, j que o estudo de viabilidade foi realizado em 2006 por uma empresa espanhola (EPTISA, 2009) - o Projeto do VLT Parangaba/Mucuripe com o intuito de ligar o Porto e a zona hoteleira (Beira Mar) Arena Castelo; dentre outras intervenes previstas no campo da mobilidade urbana includas no PAC Copa. No dia 15 de junho de 2012, finalmente, inaugurada, em carter de testes, a Linha Sul (trecho Pacatuba-Parangaba), com direito a festa, fogos de artifcio, faixas, discursos e at show de banda de forr, segundo uma matria do Dirio do Nordeste29. A reportagem tambm destaca algumas crticas ao projeto. Para o presidente da Associao Nacional do Transporte Pblico, Ailton Brasiliense Pires:

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Metrofor inaugurado com festa e faz primeira viagem superlotado, de Ivna Giro, 16/06/2012, lt ima hora, Dirio do Nordeste, Disponvel em: http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=1149438. Acesso em: 21 de mar. De 2013.

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Que sejam feitas consultas e estudos de viabilidade com a presena das universidades, da sociedade civil e que haja, principalmente, um maior comprometimento da rea poltica com estes. O metr tem que ser da sociedade e no apenas de promessas de campanhas, nem sempre muito bem intencionadas", critica. Para Ailton Brasiliense, o Metrofor tem que ser entendido como um vetor ordenador do espao pblico, podendo ser indutor de construes de moradias, comrcio e servios (pblicos e privados), ao longo do seu corredor. "Assim, ele modificar o espao urbano qualificando-o, permitindo uma melhor distribuio das atividades, aumentando o fator de renovao, aumentando a demanda e, consequentemente, permitindo viagens mais curtas e mais baratas", finaliza (DIRIO DO NORDESTE, 2012, s/p.).

Para o Presidente do Instituto dos Arquitetos do Brasil Cear, Odlio Almeida

Embora essa linha, do trecho de Pacatuba at Parangaba, no v resolver todo o problema de mobilidade desse eixo e de Fortaleza como um todo, qualquer ao como essa bem-vinda. S lamentamos, por exemplo, o fato de j considerarmos esse trecho um pouco defasado e com potencialidades j bem diminudas. Essa Linha Sul, na prtica, no vai impactar tanto a mobilidade na Capital, acho que as outras linhas, sim (...). (DIRIO DO NORDESTE, 2012, s/p.).

As crticas deixam transparecer certas dvidas quanto efetividade da Linha, aos estudos de viabilidade elaborados e quanto falta de participao social durante a elaborao do projeto. Como veremos adiante, as mesmas crticas cabem ao Projeto do Veculo Leve sobre Trilhos (VLT) no Ramal Parangaba/Mucuripe. O METROFOR prev que a Linha Sul (Vila das Flores Joo Felipe) ter uma demanda diria de 225.000 passageiros e de 125.000 passageiros para a Linha Oeste (Joo Felipe Caucaia), 350.000 passageiros/dia no sistema30. Para o Ramal Parangaba/Mucuripe prevista uma demanda de 90.000 passageiros/dia. Ver Imagem 23 na prxima pgina.

30

Informaes disponveis no site do METROFOR - http://www.metrofor.ce.gov.br/index.php/plano-estrategico. Acesso em: 22 de mar. de 2013.

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Imagem 23 Mapa das linhas do Metr de Fortaleza

Fonte:

METROFOR.

Disponvel:

http://www.metrofor.ce.gov.br/images/stories/Menu-

Servicos/mapa-oficial-todas-as-linhas.jpg. Acesso em: 22 de mar. de 2013.

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2.6.2. O PROGRAMA DE TRANSPORTE URBANO DE FORTALEZA TRANSFOR

Como foi dito anteriormente, a Prefeitura de Fortaleza iniciou em 1999 a elaborao do Programa de Transporte Urbano de Fortaleza ento denominado pela sigla PTUF dando continuidade ao processo de planejamento de transporte em curso desde 1992 (HENRIQUE, 2004). O Programa foi composto pelos Planos de Transporte Pblico e de Circulao Viria Metropolitana com um horizonte de vinte anos (2019). Segundo Lopes (2003) para o sistema virio, o plano visava racionalizar o uso das vias, descentralizando o trfego de veculos (de carga e de passeio) do Centro por meio das vias que ligam as periferias ao Centro. Para o transporte pblico, o objetivo foi a redefinio de uma rede estrutural incluindo propostas de melhorias fsicas, operacionais bem como integrao/implantao de novos modais (como o metr) nos corredores de transporte, com propostas de corredores exclusivos para os nibus. Em face s deficincias do sistema virio, a plano recomendava uma srie de intervenes como alargamento, abertura e prolongamento de vias e construo de pontes e viadutos. Para o transporte a ideia de implementar um sistema estrutural, hierarquizado e integrado com novas tecnologias e modais (LOPES, 2003). Para o autor a implementao dessas propostas permitiria a integrao do fluxo (intra)urbano com os fluxos metropolitano e interregionais. De acordo com Henrique (2004, p. 34):

Um subproduto deste plano foi o Programa de Transporte Urbano de Fortaleza, denominado de Programa BID/FOR1, que trata das intervenes propostas para os primeiros cinco anos do Plano e conta com recursos financeiros do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, da Prefeitura Municipal de Fortaleza e da iniciativa privada. Esse programa visa melhoria da rede viria atravs da implantao de trs corredores de transporte com faixa exclusiva e/ou preferencial de nibus, reforma e adequao de alguns terminais e dos pontos de parada, aquisio de novos nibus com maior capacidade, implantao de bilhetagem eletrnica, alm da ampliao do Controle de Trfego em rea do Municpio de Fortaleza (CTAFOR), para os novos corredores (ETTUSA, 2003).

Segundo a pesquisa (com os dados de 2000) os bairros mais populosos formavam polos de adensamento em cinco vetores do municpio (NO, Sul, SO e NE). Esses bairros eram: Cristo Redentor, Barra do Cear, Vila Velha e Quintino Cunha (no noroeste); Bom Jardim, Granja Lisboa e Granja Portugal (sudoeste); Mondubim e Planalto Ayrton Senna e Jangurussu e Messejana (sul) e Papicu, Vicente Pinzon e Cais do Porto (nordeste). Esses bairros contribuem de maneira bem proporcional ( sua populao) com o nmero de viagens geradas, esto representados em vermelho e laranja na Imagem da prxima pgina.

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Quanto s viagens atradas e concentrao de empregos por bairro, como demonstram os mapas elaborados por Henrique (2004), eles se distribuem principalmente no Centro, Aldeota, Meireles (leste), Ftima e Benfica (ao sul do Centro), Barra do Cear (noroeste) e Messejana (sudeste), principalmente (ETTUSA, 2006). Imagem 24 Viagens produzidas e populao dos bairros

Fonte: ETTUSA, 2006. Imagem 25 Viagens atradas e empregos por bairro

Fonte: ETTUSA, 2006.

Com base nas pesquisas de origem e destino, concentrao populacional e de empregos e os polos de gerao e atrao de viagens e na configurao da rede de transportes pblicos na poca, foram especificados os principais corredores de transporte existentes abordados por Henrique (2004) e tambm previamente neste captulo - e foram propostos novos corredores, especificados na pgina a seguir (ETTUSA, 2006). Corredores existentes:
Canal 01 Rua Guilherme Rocha/ Av. Francisco S Canal 02 Av. Bezerra de Menezes/ Av. Sargento Hermnio Canal 03 Av. Jos Bastos/ Av. Joo Pessoa Canal 04 Av. dos Expedicionrios Canal 05 Av. Luciano Carneiro

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Canal 06 Av. Aguanambi/ BR 116 Canal 07 Av. Domingos Olmpio/ Av. Herclito Graa Canal 08 Av. Santos Dumont Canal 09 Rua Pereira Filgueiras/ Av. Abolio Canal 00 Sem corredor definido. (ETTUSA, 2006, p. 9).

Corredores propostos (ver Imagem abaixo):


Corredor 01 Av. Francisco S Corredor 02 Av. Bezerra de Menezes/ Av. Antnio Sales Corredor 03 Av. Expedicionrios/ Av. Sen. Fernandes Tvora Corredor 04 Perimetral Oeste Corredor 05 Av. Jos Bastos/ Av. Augusto dos Anjos Corredor 06 Expedicionrios Sul Corredor 07 Perimetral Sul Corredor 08 Av. Alberto Craveiro Corredor 09 Av. Paranjana Corredor 10 Av. Washington Soares Corredor 11 Av. Raul Barbosa Corredor 12 BR-116 Corredor 13 Av. Duque de Caxias Corredor 14 Av. Santos Dumont Corredor 15 Perimetral Norte (ETTUSA, 2006, p. 9).

Imagem 26 Corredores propostos

Fonte: ETTUSA, 2006.

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O plano de estruturar o sistema por meio desses corredores de transporte (e tambm das intervenes virias) permitiria a racionalizao do uso como, por exemplo, a adoo dos corredores exclusivos para nibus, ampliao dos terminais, das linhas, construo do metr - aumentando nmero de passageiros transportados e reduzindo o tempo das viagens. Outro ponto relevante a redefinio desses corredores (e prolongamento dos corredores j existentes) para alm da rea central chegando tambm periferia oeste, sul e leste, formando um conjunto radio-concnrico, com corredores ao norte no sentido leste-oeste (Corredores da Av. Francisco S, Bezerra de Menezes/Antonio Sales, Santos Dumont e Duque de Caxias) que ligam a Barra do Cear Praia do Futuro (Serviluz); no sentido nortesul (Centro-bairro) como o Expedicionrios/Sem Fernandes Tvora, Expedicionrios Sul, na poro centro-sul do municpio; a Perimetral Oeste ligando a Barra do Cear ao Siqueira e o Jos Bastos/Augusto dos Anjos; a Perimetral Sul, conectando sudoeste-sudeste (SiqueiraMessejana) e os Corredores Raul Barbosa, Alberto Craveiro, Paranjana, BR 116 e Washington Soares a leste. Os conjuntos de aes propostas pelos planos de transporte e circulao compuseram o Programa BID/FOR1 que seria financiado com recursos da Prefeitura, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da iniciativa privada. O Protocolo de inteno (do financiamento) junto ao BID foi assinado em 2003 (LOPES, 2003), o penltimo ano da gesto de Juraci Magalhes. O cronograma das aes e obras acabou atrasando vrios anos. O contrato definitivo s foi assinado em dezembro de 2006 (DIRIO DO NORDESTE, 2011). As obras do PTUF s comearam efetivamente em 2008, o ltimo ano da primeira gesto de Luizianne Lins, quando passou a ser denominado com a sigla TRANSFOR. Entre 2008 e (o comeo de) 2011 as obras pouco avanaram, somente 26 aes tiveram andamento (13 foram concludas e 13 no) com um investimento de R$ 86 milhes - de um total de US$ 142 milhes Dirio do Nordeste (2011)31. Dentre os nmeros divulgados sobre o andamento das aes esto 1.050.000 m de pavimentao, 112.000 m de novas caladas, 81 km de meio-fio, 20 km de rede de esgoto e 800 bocas de lobo.

31

Transfor anuncia segunda etapa de obras em Fortaleza, ltima Hora, Dirio do Nordeste, 31 de maio de 2011. Disponvel em: http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=989814. Acesso em: 25 de mar. de 2013.

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2.7. A LEI NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA E FORTALEZA, COMO FICAR?

Aps 17 anos de tramitao no Poder Legislativo Federal, foi aprovada a Lei 12.587 de 03 de janeiro de 2012, a Lei Nacional da Mobilidade Urbana. A Lei institui as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). Dentre as diretrizes, princpios e objetivos estabelecidos, podemos destacar:

Art. 5 A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana est fundamentada nos seguintes princpios: (...) II - desenvolvimento sustentvel das cidades, nas dimenses socioeconmicas e ambientais; V - gesto democrtica e controle social do planejamento e avaliao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana; (...) Art. 6 A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana orientada pelas seguintes diretrizes: (...) I - integrao com a poltica de desenvolvimento urbano e respectivas polticas setoriais de habitao, saneamento bsico, planejamento e gesto do uso do solo no mbito dos entes federativos; (...) Art. 7 A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana possui os seguintes objetivos: (...) I - reduzir as desigualdades e promover a incluso social; V - consolidar a gesto democrtica como instrumento e garantia da construo contnua do aprimoramento da mobilidade urbana. (...) Art. 8 A poltica tarifria do servio de transporte pblico coletivo orientada pelas seguintes diretrizes: (...) III - ser instrumento da poltica de ocupao equilibrada da cidade de acordo com o plano diretor municipal, regional e metropolitano; (...) Art. 15 A participao da sociedade civil no planejamento, fiscalizao e avaliao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana dever ser assegurada pelos seguintes instrumentos: I - rgos colegiados com a participao de representantes do Poder Executivo, da sociedade civil e dos operadores dos servios; II - ouvidorias nas instituies responsveis pela gesto do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana ou nos rgos com atribuies anlogas; III - audincias e consultas pblicas; e IV - procedimentos sistemticos de comunicao, de avaliao da satisfao dos cidados e dos usurios e de prestao de contas pblicas. Art. 24 O Plano de Mobilidade Urbana o instrumento de efetivao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana e dever contemplar os princpios, os objetivos e as diretrizes desta Lei, bem como (...) 3o O Plano de Mobilidade Urbana dever ser integrado ao plano diretor municipal, existente ou em elaborao, no prazo mximo de 3 (trs) anos da vigncia desta Lei. (BRASIL, 2012, s/p).

A Lei institui uma poltica de mobilidade baseada nos mesmos princpios da poltica urbana (dentre eles) o desenvolvimento sustentvel (nos aspectos socioeconmicos e ambientais) e na gesto democrtica do planejamento, fiscalizao e avaliao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (atravs de rgos colegiados, ouvidorias, audincias e consultas pblicas) e de forma a promover uma poltica de desenvolvimento urbano capaz de

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integrar as polticas setoriais de habitao, saneamento, planejamento e gesto do uso do solo. Tudo isso no intuito de reduzir as desigualdades sociais e promover a incluso social. A Lei tambm define o Plano de Mobilidade Urbana como instrumento de efetivao da PNMU, que dever ser integrado ou Plano Diretor municipal no prazo mximo de 3 anos da vigncia desta lei (ou seja, at 03 de janeiro de 2015). Dado o histrico descontnuo, inadequado e pouco efetivo do processo de planejamento dos transportes e do sistema virio, surgem os questionamentos: ser que Fortaleza conseguir elaborar o seu Plano de Mobilidade Urbana dentro do prazo e de acordo com as diretrizes, princpios e objetivos? Ser que o VLT Parangaba/Mucuripe, novo componente do sistema de mobilidade urbana do municpio, adequado a Lei e aos princpios, objetivos e diretrizes da PNMU? Esse ltimo questionamento ser respondido no Captulo 5. 2.8. CONCLUINDO QUANDO A DIALTICA DA GAVETA RESULTA NA IMOBILIDADE DAS RUAS Ao longo do captulo que a trajetria do planejamento dos transportes pblicos e do sistema virio no municpio foi errtica. Apesar dos vrios planos e estudos elaborados sobre as questes da mobilidade, dos transportes e do sistema virio, no se formou uma verdadeira (eficaz) cultura de planejamento e gesto do setor no poder pblico (principalmente no nvel estadual e municipal). As proposies, objetivos e diretrizes contidas nos planos e estudos, via de regra, no foram aplicadas. O transporte pblico, desde o seu surgimento nas ltimas dcadas do sculo XIX at a atualidade, apesar de ser um item essencial para o desenvolvimento da cidade e o deslocamento e a qualidade de vida de seus habitantes, sempre foi uma questo problemtica, incitando reclamaes, greves (e at mesmo revoltas) constantes da populao, assim como sempre foi entregue a poucas empresas privadas concessionrias do servio, que formam um verdadeiro oligoplio do setor, dominando e submetendo a administrao pblica aos seus ditames e interesses. Apesar das intervenes sofridas ao longo dos ltimos anos, o sistema de nibus e o de vans opera acima da capacidade e a implantao de um sistema de transporte de massa (metr) se arrasta h dcadas, com somente uma linha em operao (Oeste), outra ainda em fase de teste (Sul), outra (VLT) em construo e a ltima, em projeto (Leste). Com a expanso desenfreada do tecido urbano a partir da dcada de 1950 por meio da abertura de loteamentos descontnuos, espalhados pela periferia e desconectados a malha

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urbana consolidada (Centro e arredores), pela construo de longnquos conjuntos habitacionais nas periferias distantes e pela manuteno do polo de empregos e servios no Centro e Aldeota, ampliaram-se as necessidades e as distancias de deslocamento (casatrabalho-casa, casa-estudos-casa, etc.) da populao. Com a ampliao descontrolada do tecido urbano, a formao de um sistema virio extremamente fragmentado, descontnuo, e de pequenas propores (ruas e avenidas estreitas, excessivos cruzamentos e interrupes) simultaneamente a difuso, o crescimento e a utilizao constante da frota particular de veculos nos deslocamentos de uma significativa parcela da populao (juntamente com a crise crnica do setor do transporte pblico) temos a formao de um quadro crescente de imobilidade urbana: aumento dos engarrafamentos, aumento do tempo mdio dos deslocamentos e da superlotao dos nibus e vans. O estabelecimento da relao dialtica entre o engavetamento dos planos e o desengavetamento de projetos e intervenes urbanas de forma a atender interesses especficos de uma parcela da elite poltico-econmica, a revelia do processo de planejamento (do Plano, leis, normas e diretrizes), ou seja, a separao entre planejamento e gesto, assim como a falta de um aparato fiscalizador permitiu que houvesse um padro de crescimento desordenado e catico que resultou no atual quadro de imobilidade urbana que predomina em Fortaleza.

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3. MEGAEVENTOS, PLANEJAMENTO ESTRATGICO E AS CIDADES COMPETIO E CRESCIMENTO, OU DISCURSO E OURO DE TOLO? Os megaeventos esportivos (ME) - grandes eventos desportivos de carter internacional como os Jogos Olmpicos e a Copa Mundial de Futebol, dentre muitos outros de menor porte vem a cada nova edio mobilizando cada vez mais recursos financeiros, esforos (e competio) de pases e cidades e atraindo crescentemente a ateno do pblico. Nas ltimas dcadas, o fato (oportunidade) de sediar um megaevento acabou virando - para governantes, autoridades e at para muitos acadmicos e estudiosos - uma grande oportunidade de alavancagem econmica capaz de reposicionar estrategicamente a localidade em questo (pas, estado, regio, cidade), por meio da atrao de investimentos diretos, turistas, a construo de grandes equipamentos e a realizao de grandes projetos urbanos, e consequentemente a gerao de divisas e empregos, bem como a criao de todo um novo marketing sobre o local (ARANTES, VAINER & MARICATO, 2011; MASCARENHAS, BIENENSTEIN & SNCHEZ, 2011; MATHESON & BAADE, 2004; UN, 2009). Se, at 1930, os megaeventos quase no causaram impactos nas cidades sedes, devido ao menor porte e a utilizao de estruturas temporrias e/ou j existentes (MATHESON & BAADE, 2004; UN, 2009), a partir da realizao exitosa e lucrativa de alguns eventos, como os Jogos Olmpicos de Los Angeles em 1932 (utilizados como uma estratgia econmica para tirar a cidade da crise) e principalmente das edies de Los Angeles (novamente) em 1984 (op. cit.), e do caso paradigmtico de Barcelona em 1992 (quando a cidade renasceu das cinzas graas realizao de um grande plano estratgico de intervenes urbansticas, saindo de uma longa crise para o alto do ranking das cidades globais), formou-se um consenso de que sediar um megaevento esportivo traz grandes retornos econmicos assim como possibilita a construo de uma nova (e positiva) imagem para a cidade-sede (ARANTES, VAINER & MARICATO, 2011). Nas ltimas dcadas a preparao de uma (ou mais) cidade(s) para a realizao de um megaevento virou sinnimo de gastos milionrios ou bilionrios em grandes projetos de interveno urbanstica e arquitetnica (construo de colossais equipamentos esportivos, complexos virios, avenidas, metrs, VLTs, BRTs, aeroportos, vilas olmpicas e etc.), alm de toda uma mobilizao cvica e patritica da populao citadina em torno do evento (ARANTES, VAINER & MARICATO, 2011; MASCARENHAS, BIENENSTEIN & SNCHEZ, 2011).

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De acordo com Raquel Rolnik, em seu primeiro Relatrio apresentado Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU32) como Relatora Especial para o Direito Moradia Adequada com o tema Megaeventos Esportivos e os impactos ao direito da moradia adequada, em 17/12/08. No documento, baseado tanto no estudo de uma vasta bibliografia internacional sobre o tema, como em relatos e denncias recebidos, a Relatora destaca que a partir da dcada de 1980, com o crescente envolvimento da iniciativa privada na preparao dos eventos e na dcada de 1990 a incluso dos megaeventos no planejamento estratgico, como uma poderosa ferramenta capaz de reposicionar a cidade em questo - no contexto de uma economia globalizada extremamente competitiva virou uma prtica hegemnica. Assim, progressivamente megaevento passou a significar a oportunidade de realizar grandes investimentos na renovao e ampliao da infraestrutura urbana e no setor imobilirio, o que resulta em grandes impactos scio-espaciais, principalmente na questo da moradia (UN, 2009). Em alguns casos os impactos podem ser positivos - como a construo e/ou transformao de unidades habitacionais para interesse social (HIS) ou mercado popular (MP) ou a ampliao de equipamentos pblicos e servios sociais - ou negativos - no caso de remoes foradas, reduo do estoque de habitao social, deslocamentos indiretos devido especulao e gentrificao, impactos em assentamentos informais, criminalizao de movimentos, sem-tetos e atividades informais, enfim, impactos desproporcionais em grupos particularmente vulnerveis (op. cit.). Dentre os impactos positivos, temos:

Examples of post-event use of venues for local housing include (a) in Moscow, the 1980 Olympic Games marked the culmination of a policy of construction of social housing with the transformation of the Olympic Village into 18 apartment blocks of 16 floors; (b) in Athens, the Olympic Village constructed for the 2004 Olympic Games resulted in 3,000 new units of subsidized housing that benefited 10,000 residents;6 (c) in London, half of the 2,800 units in the Olympic Village are to become affordable housing after the Games, while current plans for the Olympic Park site are for around 10,000 new homes, around 35 per cent to be affordable housing. (UN, 2009, p. 4-5). The staging of mega-events usually entails the redevelopment of public transit networks and transport systems, environmental upgrading and the increased availability of cultural venues, sport facilities and public open spaces for city dwellers. All these investments, if designed with an inclusionary perspective, benefiting the majority, can have a positive impact on the right to adequate housing. (UN, 2009, p. 5). Examples of infrastructural improvement include (a) in Barcelona, a new airport and a city ring road were built in preparation for the 1992 Olympic Games; (b) in Athens, a new tramway and a city ring road were constructed and the metro system was expanded in preparation for the 2004 Olympic Games; and (c) in Beijing, a new
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United Nations UN em ingls, como ser citado o relatrio, tambm em ingls (UN, 2009).

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airport, new train and metro railways and two ring roads were built for the 2008 Olympics. (op. cit.). Examples of environmental upgrading include (a) in Tokyo, three sewage treatment plants were constructed in the run-up to the 1964 Olympic Games; (b) in Seoul, the polluted Hang River was cleaned and new systems to handle air pollution and collect garbage were created in preparation for the Olympics; and (c) in Beijing, 640 km of sewage pipes were renovated and two natural gas pipelines created in the runup to the 2008 games. (op. cit.).

Entre os impactos negativos:

Examples of evictions due to the construction of sporting venues, accommodation for visitors and infrastructure improvements include: (a) in Seoul, 15 per cent of the population was forcibly evicted and 48,000 buildings were demolished in preparation for the 1988 Olympic Games;11 (b) in Barcelona, 200 families were evicted to make way for the construction of new city ring roads prior to the 1992 Olympic Games;12 (c) in Beijing, nine projects related to venue construction, covering over one million square meters, involved relocation of residents;13 allegations of mass evictions were reported, sometimes conducted by unidentified men, in the middle of the night and without prior warning, and with residents and housing activists often subject to repression, harassment and arbitrary detention;14 (d) in New Delhi, 35,000 families were evicted from public lands in preparation for the 2010 Commonwealth Games;15 (e) in South Africa, the N2 Gateway housing project involving the construction of rental housing for the 2010 World Cup entailed the removal of over 20,000 residents from the Joe Slovo informal settlement, and local residents were moved to impoverished areas at the edge of the city;16and (f) in London, the Compulsory Purchase Order, issued in preparation for the 2012 Olympic Games, and that grants powers to local authorities to assemble land required for major regeneration projects, forces residents to leave Olympic districts. (UN, 2009, p. 6-7). Examples of displacement due to gentrification and escalating housing costs include (a) in Seoul, apartment prices increased by 20.4 per cent in the first eight months of 1988, and land prices soared by 27 per cent in 1988, the steepest rise since 1978; (b) in Barcelona, the increase in house pricing during the five-year period surrounding the Games was 131 per cent, while in the rest of the country prices increased by 83 per cent19; in 1993, a year after the Olympics, house prices only rose by 2 per cent;(c) in Atlanta, around 15,000 low-income residents were forced out of the city as the annual rent increase rose from 0.4 per cent in 1991 to 7.9 per cent in 1996 in preparation for the 1996 Olympic Games; (d) in Sydney, the increase in house pricing during the five-year period before the Games was 50 per cent while in the rest of the country prices increased by 39 per cent; (e) in Beijing, around 1.5 million people were displaced from their homes to allow for urban renewal in the run-up to the 2008 Olympic Games, (f) in London, property prices in the areas surrounding the Olympic site increased by 1.4 per cent to 4.6 per cent after the announcement that the city had won the bid, while in the rest of the city prices were down by 0.2 per cent. (UN, 2009, p. 8). Examples of the impact of mega-events in informal settlements include (a) in Dallas, 200 to 300 people were evicted from shanty towns in preparation for the 1994 Football World Cup; (b) in South Africa, the Elimination and Prevention of ReEmergence of Slums Act was adopted with a view to eliminate slums and put homeless shack dwellers in transit camps in time for the 2010 World Cup; (c) in Rio de Janeiro, the Vila do Autodromo and other several informal settlements are under threat of eviction owing to the construction of venues for the 2016 Olympic Games. (UN, 2009, p. 9).

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Entre prticas e impactos positivos e negativos resultantes da preparao das cidades para os megaeventos, infelizmente, de uma maneira geral, parece que as prticas e impactos negativos prevalecem. Remoes foradas, deslocamentos indiretos por causa da elevao do custo de moradia (e de vida, em geral), falta de dilogo e de opes frente aos projetos impostos pelos governos e autoridades acabam desenhando um quadro hegemnico onde conjuntos de aes desencadeadas em nome da realizao do (mega)evento tem um impacto desproporcional justamente sobre as parcelas mais vulnerveis da populao (os setores de baixa renda, muitas vezes residentes em assentamentos informais, ocupaes, moradias pblicas e at mesmo moradores(as) de rua), tudo em nome dos supostos benefcios econmicos. Os megaeventos esportivos viraram primordialmente uma estratgia econmica, capazes de mobilizar poderosas coalizes empresariais em diferentes escalas (local, nacional, global), orquestrada pela FIFA, IOC (e congneres) e pelos governos ao redor do mundo. O lucro tomou o lugar dos esportes como protagonista, embora suas estratgias e efeitos continuem nas sombras da faceta festiva, esportiva e gloriosa propagada pelo discurso dominante. Internacionalmente muitos pesquisadores vm se debruando sobre a temtica dos megaeventos para analisar seus impactos, custos e benefcios. Para promotores e simpatizantes dos eventos, os mesmos podem vir a agregar bilhes s economias locais por meio de investimentos, gerao de empregos, gastos e impostos gerados pela atrao de turistas e profissionais (etc.); j para outros pesquisadores h uma grande tendncia ao exagero dos estudos de impacto econmico elaborados previamente, havendo uma grande diferena entre os resultados divulgados inicialmente e os resultados efetivos, mensurados aps o acontecimento dos eventos (BAADE & MATHESON, 2004; 2011). Os governos realizaram gastos bilionrios - US$ 9 bi na Grcia (2004); EUR 2.4 bi na construo dos estdios na Alemanha (2006); US$ 58 bi na China (2008); US$ 1,3 bi na construo de estdios na frica do Sul (2010), Baade & Matheson (2011) motivados em grande parte pela expectativa (ou discurso) de grandes retornos financeiros projees de US$ 12 bilhes para a Copa do Mundo da frica do Sul e US$ 10 bilhes para as Olimpadas de Inverno de Vancouver, ambos em 2010 (op. cit.), para o Brasil, o Governo estima que a Copa de 2014 deva agregar R$ 183 bilhes ao PIB at 2019 (BRASIL, 201333). Baade & Matheson (2004) teceram algumas crticas ao exagero na estimativa dos benefcios induzidos pelos ME. Para eles, medir os gastos diretos realizados em funo do

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Disponvel em: http://www.copa2014.gov.br/pt-br/sobre-a-copa/grandes-numeros. Acesso em: 09/05/13.

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ME pode ser uma medida bruta (todas as receitas e gastos envolvidos com o ME) oposta a uma medida lquida (gastos e receitas dos residentes locais). Os gastos locais realizados em funo do ME so na verdade o deslocamento de gastos que ocorreriam de qualquer jeito em diversos setores para a compra de ingressos (e outros gastos relacionados), por exemplo. A mensurao dos gastos brutos no permite mensurar os gastos lquidos e os impactos do deslocamento dos gastos (dos residentes) locais. Outra metodologia imprpria seria a medio somente dos gastos dos turistas, no levando em conta os gastos dos locais, que podem sofrer grandes variaes durante o evento, por diversos motivos, incluindo o desejo de evitar o congestionamento dos ambientes relacionados ao evento, Baade & Matheson (2004). Os autores tambm apontam dois efeitos pouco estudados e que podem causar fortes impactos econmicos: o efeito de substituio e o efeito de esvaziamento 34. O efeito de substituio ocorre quando a cidade que sedia o evento passa a apresentar uma alta frequncia de turistas enquanto outros destinos tradicionais do pas em questo apresentam baixas considerveis no fluxo turstico em relao mdia (como por exemplo, Sydney, nas Olimpadas de 2000 apresentou quase 100% de ocupao hoteleira, enquanto Melbourne e Brisbane tiveram quedas de 19% e 17%), Baade & Matheson (2004, p. 13). O efeito de esvaziamento consiste na substituio dos turistas que normalmente iriam visitar a localidade por turistas atrados unicamente pelo evento, no sendo contabilizado o resultado (positivo ou negativo) dessa substituio o exemplo claro disso ocorreu na Copa de 2002, na Coria do Sul, na medida em que o nmero de turistas europeus cresceu, o nmero de turistas japoneses decresceu, gerando um saldo de 460.000 turistas estrangeiros, idntico ao do ano anterior (op. cit.). Tambm contestam a utilizao dos fatores multiplicadores, a noo de que o aumento dos investimentos (e gastos) diretos induz ciclos adicionais de gastos devido ao aumento da renda que ocorre por causa dos investimentos e gastos (BAADE & MATHESON, 2004). O perigo reside nos erros de clculo dos gastos/investimentos diretos, esses erros acabam por apresentar crescimento composto durante os clculos. Outro perigo pode ser o erro do clculo dos vazamentos do fluxo circular de pagamentos (op. cit.). Maennig & du Plessis (2007) verificaram que os gastos de cerca de US$ 4,5 bilhes para a realizao da Copa de 2006 na Alemanha (US$ 1,9 bi. de investimentos na maior parte das vezes privados - nos estdios, US$ 2,7 bi. em infraestrutura sustentvel, US$ 571 milhes para organizao do evento em si) resultaram em US$ 997 milhes brutos

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crowding out no original em ingls. Traduo livre do autor.

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em um PIB de US$ 3.224 bilhes, ou seja, um efeito no mximo negligencivel. Mas projetaram efeitos mais positivos para a Copa de 2010 na frica do Sul, devido a boa performance econmica que o pas apresentou ao longo da dcada passada crescimento econmico, da renda e queda nos nveis de desigualdade, embora com ressalvas quanto ao resultado dos significativos investimentos exclusivamente pblicos na construo dos estdios US$ 1,17 bi. e US$ 0,93 bi. em infraestrutura. Em outro artigo, Maennig & Porsche (2008), apontam que o principal efeito da Copa de 2006 na Alemanha seria o Efeito bem estar (Feel-good effect) considerado como: For this feel-good effect, which, as the net result of beneficial effects of personal experience and leisure, leads to enhanced social cohesion and increased civic pride. (Maennig & Porsche, 2008, p. 1) ou seja, o resultado lquido dos efeitos benficos das experincias pessoais e de lazer, que levam a uma coeso social e um aumento no orgulho cvico que por sua vez resulta em uma Maior boa vontade de pagar por um evento esportivo ou outro evento (...). (MAENNIG, 2007 apud MAENNIG & PORSCHE, 2008, p. 2) j que (e apesar de que) as expectativas de significantes efeitos positivos nos setores do turismo, emprego e renda no tenham se concretizado. Maennig & Du Plessis (2010) fizeram uma anlise preliminar dos impactos econmicos da Copa de 2010 na frica do Sul e chegaram concluso de que as expectativas de 400.000 visitantes durante o evento no se concretizaram, suas estimativas projetaram entre 40.000 e 90.000 desembarques no perodo; as taxas mdias de ocupao dos hotis das principais cidades ficaram longe dos 100%: 52,1% em Cape Town, 59,6% em Durban e 76,8% em Gauteng. Os autores apontam que o Efeito de esvaziamento deve ter sido substancial, devido tanto aos efeitos negativos relacionados ao evento (lotao dos ambientes, trnsito, etc.) quanto ao aumento dos preos das passagens areas (em mdia mais de 50%) e das dirias dos hotis (que duplicaram, triplicaram ou quadruplicaram, dependendo da localidade), o que pode ter afastado muitos turistas de safri (cuja alta temporada de junho a agosto). Porm, identificam a construo de uma imagem positiva para a frica do Sul por causa do evento (podendo gerar um impacto positivo no turismo a longo prazo); assim como um grande Efeito bem estar na populao Sul-africana uma pesquisa realizada aps o evento indicou que 85% dos entrevistados (sul-africanos) passaram ento a ter uma esperana positiva para o futuro do Pas do que tinha antes do evento (RASMUSSEN, 2010 apud MAENNIG & DU PLESSIS, 2010, p. 21). Newton (2009) de forma similar a proposta do autor resolveu analisar os ME sob um prisma diferente das anlises econmicas que predominam na academia: os impactos

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scio-espaciais (negativos) de uma interveno urbana ligada Copa de 2010: o Projeto Habitacional N2 Gateway ( o reverso da medalha). Esse Projeto faz parte de uma poltica habitacional do Governo sul-africano - Breaking New Ground (BNG), programa habitacional em que o governo central financia as unidades habitacionais para famlias de baixa renda, cabendo s construtoras e/ou rgos habitacionais locais elaborar e construir os projetos. O Projeto foi concebido para ser um projeto piloto, modelo da nova poltica habitacional (BNG lanada em 2004) e consiste na construo de 22.000 casas nos terrenos lindeiros (na maior parte ocupados por assentamentos informais) ao longo da Rodovia N2 (principal ligao entre o Aeroporto Internacional e o Centro da Cidade de Cabo). A partir de 2004 o projeto passa a integrar o pacote de intervenes para a Copa de 2010 e acelerado, o que significou tanto no incio de um processo de remoo em massa como na esperana (inicial) de reassentamento dessas famlias nas novas unidades, o que no aconteceu (e resultou no bloqueio da N2 durante uma semana como protesto dos moradores por volta do dia 7 de setembro de 2007). A autora aponta que as famlias removidas da comunidade Joe Slovo (no Distrito de Langa, a cerca de 10 km do Centro da Cidade em cujo terreno foi construda a primeira fase do Projeto) acabaram sendo reassentadas em conjunto de moradias temporrias (1.600 unidades de lata com 16 m, sem banheiro e sem gua encanada) apelidado de Blikkiesdorp (cidade de lata) no Distrito de Delft (a cerca de 20km do Centro), nas franjas da cidade. No discurso oficial as razes para a priorizao dessa rea eram o fato de ser uma localidade degradada, com alto nvel de desemprego, condies de vida insustentveis e pouco acesso gua, energia e saneamento, mas tambm, no mesmo documento

This project is also prioritized by the City of Cape Town and other spheres in light of its high visibility on the gateway corridor linking Cape Town International Airport with the City (National Department of Housing, the Western Cape Department of Housing and the City of Cape Town 2004). (NEWTON, 2009, p. 101-102).

Admite-se que outra razo (e talvez principal) a alta visibilidade que o assentamento possui, localizado na principal via de ligao entre o Aeroporto e a cidade o que fortalece o argumento da autora de que o verdadeiro sentido do N2 Gateway o embelezamento da porta de entrada da cidade para o mundial e para os turistas, enquanto 20.000 pessoas foram removidas para casas (de lata) temporrias e passaram a viver em condies muito mais precrias que as de Joe Slovo (NEWTON, 2009).

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Imagem 27 localizao de Joe Slovo e Blikkiesdorp (a), N2 Gateway e placa Building a Better Future (b) e a entrada de Blikkiesdorp (c)

Fonte: Google Earth, 2013. Org. pelo autor.

Enquanto ocorria toda essa movimentao na frica do Sul (os preparativos para a Copa de 2010 e a polmica remoo da Joe Slovo), o Brasil se candidata a receber a Copa de 2014 (2006), assim como 21 cidades brasileiras, s 17 sendo levadas em considerao (2007); em 30/10/07 o Brasil anunciado oficialmente como sede da Copa 2014 e em 31/05/09 foram anunciadas as 12 cidades-sede (dentre elas Fortaleza/CE)35.

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Disponvel em: http://ceara2014.com/noticias/linha-do-tempo-entenda-como-a-copa-vem-sendo-construidano-brasil/. Acesso em: 17/12/12.

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3.1. A COPA 2014 E O VLT CONTEXTO, PLANEJAMENTO ESTRATGICO E GOVERNANA

A economia brasileira est passando por um bom momento nos ltimos anos, em grande parte devido demanda externa por commodities, mas tambm pelo crescimento da renda interna, ligeira queda nos nveis de desigualdade de renda e um grande aumento do salrio mnimo e do poder de compra da populao (graas a adoo de polticas distributivas de renda), baixa na taxa de juros, aumento da disponibilidade de crdito e um grande aumento na arrecadao e na capacidade de investimento do Estado. Mesmo com a ecloso da crise provocada pela bolha imobiliria norte-americana em 2007, a economia brasileira conseguiu se manter em nveis relativamente positivos e at mesmo chegou a apresentar altas taxas de crescimento, principalmente devido a adoo de uma poltica econmica intervencionista e de cunho keynesiano (na qual fortes investimentos estatais - por meio do PAC, PMCMV e etc. tiveram um verdadeiro protagonismo na expanso da economia, assim como a expanso do crdito, cortes de impostos e o incentivo ao consumo) enfim, a conjuntura que marcou os mandatos de Lula (2003-06 e 2007-10) e tambm o de Dilma (2010-14) e que Singer (2012) chamou de construo de um sonho rooseveltiano. A conquista da Copa de 2014 para o Brasil (em 2007) definitivamente est inserida do sonho rooseveltiano e nas polticas econmicas de forte cunho keynesiano (tanto que em 2010 foi estabelecido em grande PAC da Copa entrelaado com o PAC da Mobilidade) e como demonstra a declarao do Governo Federal em seu portal da Copa 2014 na Internet:
No se trata simplesmente de cumprir as exigncias da organizao e fazer um bom papel aos olhos do mundo. Desde maio de 2009, quando houve a ratificao das 12 cidades-sede, um trabalho de planejamento e execuo de empreendimentos estratgicos desencadeou um processo de desenvolvimento que transcende qualquer parmetro esportivo. Hoje, o que ganha mais visibilidade na mdia a situao dos estdios em que ocorrero os jogos, que esto sendo modernizados ou reconstrudos. Porm, paralelamente, muito mais est sendo feito. O objetivo do Governo Federal coordenar um programa de investimento que transformar algumas das capitais mais importantes do pas, de norte a sul e de todas as regies: Belo Horizonte, Braslia, Cuiab, Curitiba, Fortaleza, Manaus, Natal, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo. Para todos os brasileiros, qualquer que seja o resultado da Copa, ficar um relevante legado em infraestrutura, criao de emprego e renda e promoo da imagem do pas em escala global. (BRASIL, 2013, s/p.).

A partir do momento em que foram escolhidas as 12 cidades-sede do evento, o Governo Federal iniciou o planejamento das intervenes, em (trs) Ciclos de Planejamento: o primeiro ciclo (2009-10) foi referente aos projetos de infraestrutura (e teve

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como resultado a Matriz de Responsabilidades, na qual os entes federativos pactuaram obras, prazos, custos e responsabilidades); o segundo ciclo (2010-11) aos projetos de infraestrutura de suporte e servios e o terceiro ciclo (2011-13), para operaes e aes especficas (op. cit.). Para gerir todas as centenas de aes para a preparao da Copa foi montada uma estrutura de governana pelo Governo Federal e pelos governos estaduais e municipais composta pelo GECOPA (Grupo Executivo), CGCOPA (Comit Gestor) e os Ministrios em mbito federal, SECOPA (Secretarias Especiais da Copa) no mbito estadual e Secretarias Extraordinrias da Copa nos municpios, alm da fiscalizao pelo TCU (Tribunal de Contas da Unio) e pelos TCEs (Tribunais de Contas dos Estados). Foram criadas tambm Cmaras Temticas (responsveis pelas reas estratgicas para o evento e pautadas pela proposio de polticas pblicas e solues tcnicas): (1) sade; (2) meio ambiente e sustentabilidade; (3) desenvolvimento turstico; (4) educao, trabalho e ao social e (5) transparncia (BRASIL, 2013). Vale ressaltar que todos esses ciclos de planejamento e a estrutura de governana envolvem os escales superiores dos entes federativos (Presidncia, Ministrios, Secretarias estaduais e municipais, instncias do judicirio (TCU e TCEs) e tambm em alguns casos dos legislativos estaduais e municipais), no havendo nenhum espao participativo constitudo primordialmente pela sociedade civil onde seja possvel o exerccio do controle social das aes governamentais. A primeira Matriz de Responsabilidades assinada em janeiro de 2010 apresentou um conjunto de 37 obras (BRTs, VLTs, monotrilho, ampliao de avenidas e construo de alguns complexos virios) no valor total de R$ 12 bilhes (R$ 6.4 bi. de financiamento federal e R$ 5,6 bi de contrapartidas locais), fora as obras sob a responsabilidade direta do Governo Federal (como as dos Portos e Aeroportos, entre outras aes). J a ltima Matriz consolidada, de abril de 2013 apresenta 53 obras ligadas a mobilidade urbana (com a notvel excluso do monotrilho de So Paulo e do VLT de Braslia) no valor de R$ 8,5 bilhes (BRASIL, 2013). Os dados consolidados disponveis no Portal da Transparncia da Copa 201436 da Controladoria Geral da Unio atestam 312 aes/empreendimentos 31 em aeroportos, 75 de desenvolvimento turstico, 12 estdios, 54 de mobilidade urbana, 7 em portos, 62 na rea de

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Disponvel em: http://www.portaltransparencia.gov.br/copa2014/empreendimentos/investimentos.seam?menu=2&assunto=tema. Acesso em: 14/05/13.

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segurana e 71 no setor de telecomunicaes o que significa gastos na ordem de R$ 26,7 bilhes (entre financiamentos e recursos prprios) compartilhados entre a Unio, os Estados e Municpios e o DF (CGU, 2013). No mbito municipal (de Fortaleza) so 10 obras a reforma do Estdio Castelo (agora sob a alcunha de Arena Castelo), ampliao do Aeroporto Pinto Martins e a construo do Terminal de Passageiros do Porto do Mucuripe, o VLT Parangaba/Mucuripe, a reforma do Eixo Via Expressa/Raul Barbosa, o BRT da Av. Ded Brasil, BRT da Av. Alberto Craveiro e BRT da Av. Paulino Rocha a um custo de R$ 1.4 bilhes (R$ 761 mi. de financiamento federal (53%), R$ 345 mi. do Oramento Federal (24%) e R$ 328 mi. de recursos locais (23%) Prefeitura e Governo do Estado), Brasil (2013). Fortaleza ao se candidatar host city (cidade sede) da Copa usou e abusou de seus atributos naturais (posio geogrfica, clima, etc.) e de sua expertise em autopromoo turstica (adquirida ao longo das ltimas dcadas) e por meio de folders e vdeos publicitrio vem reforando sua imagem de Terra da luz; apresentou tambm um grande pacote com dezenas de obras (a maioria j prevista, em projeto e/ou em execuo pela Prefeitura e pelo Governo do Estado)37, sendo que alguns projetos acabaram formando a Matriz de Responsabilidade (como o VLT Parangaba/Mucuripe). Imagem 28 Folder de Fortaleza para a Copa: o clima de alegria o tempo todo

Fonte: FORTALEZA; CEAR, 2011.

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Ver os vdeos Fortaleza se prepara para Copa http://www.youtube.com/watch?v=XWmVLzFfQPU&feature=related (Gov. do Estado) e Fortaleza Projeto Copa 2014 - http://www.youtube.com/watch?v=fEu3kLnvCbw&feature=related (Prefeitura).

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Imagem 29 Espacializao das obras de mobilidade urbana: Centro, Zona Hoteleira, Aeroporto e Castelo (a), VLT (b), Eixo Via Expressa/Raul Barbosa e BRTs (c) e Estaes JK e Padre Ccero (d)

Fonte: CEAR, 2011. http://www.youtube.com/watch?v=XWmVLzFfQPU&feature=related

Especificamente para a mobilidade urbana temos 5 obras no valor de R$ 570 milhes (39% dos investimentos para a cidade): o VLT Parangaba/Mucuripe (R$ 273 mi 47% dos recursos de mobilidade e 19% dos investimentos de Fortaleza); o Eixo Via Expressa/Raul Barbosa (R$ 151,6 mi. 26,5% de mob./10,6% dos inv. locais); BRT Av. Ded Brasil (R$ 41,6 mi. 7,3% mob./2,9% dos inv. Locais); BRT Av. Alberto Craveiro (R$ 33,7 mi. 5,9% mob./2,3% dos inv. locais); BRT Av. Paulino Rocha (R$ 34,6 mi. 6% mob./2,4% dos inv. locais) e as Estaes JK e Padre Ccero (R$ 35 mi. 6,1% mob./2,4% dos inv. locais) do METROFOR (BRASIL, 2013). Todo esse pacote de aes/intervenes planejado s pressas pelos entes da federao (Unio, Estados, Distrito e Municpios) tendo como mote principal tanto a falta de infraestrutura de nossas cidades (portos, aeroportos e mobilidade urbana transporte pblico e sistema virio) e exigncias da FIFA como passaram a representar o principal legado da Copa de 2014 para o Pas (ao menos na teoria e no discurso oficial), ao lado de uma (provvel) promoo de uma imagem positiva para o Pas e para as cidades(-sede) acompanhada da atrao de um nmero crescente de turistas. Tudo isso ser capaz de agregar R$ 183 bilhes ao PIB brasileiro at 2019. Teoricamente, j que os estudos de Baade &

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Matheson (2004; 2011), Maennig & du Plessis (2007; 2010) e Maennig & Porsche (2008) apontam tanto que as estimativas econmicas via de regra exageram quanto aos impactos econmicos positivos dos ME, que acabam por gerar impactos marginais (ou at mesmo grandes impactos negativos, como no caso da Grcia e das Olimpadas de Vero de 2004 e a severa crise que se seguiu no pas Baade & Matheson (2011). Mas, como apontou Newton (2009), o processo de preparao de um ME tem verso e reverso. Para toda essa euforia e desenvolvimento atrelados Copa do Mundo em pases (e sociedades) desiguais como a frica do Sul (e o Brasil, em nosso caso) ufanismo, promoo de uma nova e positiva imagem do povo, do pas e das cidades e o discurso de crescimento e incluso social o brilhante e festejado verso da medalha h tambm um outro lado, sombrio e pouco divulgado, o reverso da medalha o dos impactos negativos das intervenes urbansticas sobre os setores mais vulnerveis da sociedade, as famlias de baixa renda e que moram em assentamentos informais e que so removidas para locais mais distantes em nome do desenvolvimento, gerando um quadro de agravamento da segregao e da desigualdade scio-espacial, como detectou tambm Raquel Rolnik em seu relatrio sobre ME e o impacto Moradia Adequada (UN, 2009). O Dossi Megaeventos e violaes de Direitos Humanos no Brasil da Articulao Nacional dos Comits Populares da Copa (ANCOP, 2012) sistematizou dezenas de denncias de violaes aos Direitos Humanos, detectadas pelos Comits Populares das 12 cidades-sede brasileiras relacionadas Copa 2014 e Olimpadas 2016, nos campos de: moradia, meio ambiente, acesso informao, participao e representao popular, trabalho (entre outros). Somente no campo do Direito Moradia Adequada as estimativas apontam que 170 mil pessoas esto ameaadas de remoo devido s obras da Copa/Olimpadas - na maioria dos casos, de mobilidade urbana (ANCOP, 2012). A situao to grave que alm das comunidades informais serem ameaadas de remoo sem que sejam analisados os contextos jurdicos de cada comunidade, famlia e os seus direitos de posse (usucapio, concesses de uso CUEM e CDRU, dependendo do caso), at mesmo famlias e comunidades com posse legalizada chegam a ser ameaadas de remoo pelo poder pblico como no caso da Vila Autdromo, no Rio de Janeiro, devidamente titulada (CUEM) h mais de 20 anos, e ameaada de remoo (em tese) por causa das obras virias e do Parque Olmpico. A Relatora Especial da ONU para o Direito Moradia Adequada (Raquel Rolnik) e sua equipe vem acompanhando e recebendo denncias de diversos casos das cidades brasileiras (e de outras mundo afora) que iro receber/sediar ou que j receberam/sediaram megaeventos, e existe um claro padro de ao do poder pblico

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em muitos casos: o padro remoo no qual, em nome do imperativo da realizao das obras e do ME, o governo acaba realizando ou permitindo a realizao arbitrria de remoes foradas e uma srie de outras violaes aos Direitos Humanos. 3.2. CONCLUSO A COPA COMO CATALISADOR PARA (PERVERSAS) TRANSFORMAES URBANAS

Pode-se concluir que o padro de governana para a Copa est inserido nos moldes do planejamento estratgico e do pensamento nico, Arantes, Vainer e Maricato (2011) onde os megaeventos, assim como a criao de atraes e circuitos culturais so utilizados como arma para alavancar competitivamente na arena internacional das cidades rumo ao topo do podium das cidades globais; e do empreendedorismo urbano, Harvey (2005), para quem a administrao municipal sofreu uma grande mudana de paradigma nas ltimas dcadas, ao passar da administrativismo ao empreendedorismo, ou seja, de uma prtica administrativista para uma prtica empreendedora, favorvel e atrativa aos grandes negcios. At mesmo em cidades que se destacaram nas ltimas dcadas devido a prtica democratizantes, como Porto Alegre RS, que de acordo com Siqueira & Lahorgue (2012), passou da inverso de prioridades governana solidria local. Esse grande paradigma de alavancamento competitivo via realizao de megaeventos vem se consolidando nas ltimas dcadas e resultando na legitimao necessria para a realizao de grandes projetos urbanos com fortes impactos scio-espaciais, em especial nas comunidades carentes (o padro remoo), realizados nos moldes do planejamento e governana estratgicos. O modelo foi adotado no Brasil e dezenas de obras de grande impacto esto sendo executadas em regime especial, muitas vezes a revelia da lei e dos procedimentos burocrticos. Os impactos tendem a atingir seletivamente os setores mais vulnerveis, que se organizaram e lutam para resistir. Como veremos adiante, Fortaleza no exceo ao padro remoo, j que dezenas de comunidades e milhares de pessoas esto ameaadas de remoo por causa das obras de mobilidade (principalmente por causa do VLT, mas tambm pelos BRTs e etc.).

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4. VECULO LEVE SOBRE TRILHOS (VLTS): CONCEITO(S) E ESTUDOS DE CASO

Este captulo visa compreender a conceito de Veculo Leve sobre Trilhos (VLT), bem como realizar alguns estudos de caso de experincias internacionais de implantao de VLTs e um estudo de caso do primeiro VLT instalado no Brasil, o de Campinas, SP como subsdio para analisar o VLT Parangaba/Mucuripe. Para atingir tal objetivo foi necessrio recorrer bibliografia existente sobre o tema (VLT), em boa parte internacional, j que no Brasil ainda so poucos os modais de VLT em operao. No captulo discutiremos (1) o que so os VLTs, a conceituao existente na literatura especializada; (2) traaremos um breve panorama internacional sobre a trajetria e contexto histricos do modal e dos sistemas/cidades em que os mesmos esto em operao (por meio dos estudos de caso); (3) faremos tambm um breve panorama do VLT no Brasil (j que so poucos os projetos, seja implementados ou em construo) finalizando com uma breve sntese (concluso).

4.1. O QUE UM VECULO LEVE SOBRE TRILHO - VLT?

Os Veculos Leves sobre Trilhos (VLTs), tambm chamados de elctrico (portugus castio) Light Rail Transit (LRT) e Tramway, so um modal de transporte (urbano e regional) de mdia capacidade - apresentam uma capacidade de transporte de passageiros maior que os veculos de passeios e nibus, embora menor que a capacidade de um metr pesado, com capacidade entre 15.000 e 35.000 pass./hora/sentido (ALOUCHE, 201038) consistem em trens de pequeno porte (transportam at 1.000 passageiros por composio) e podem ser movidos a eletricidade ou a diesel. So considerados a evoluo dos antigos bondes eltricos (que circularam em muitas cidades at os anos de 1950) e comearam a ser implantados no final dos anos 1970 e chegando aos anos 2000 com mais de 350 sistemas em funcionamento no mundo (RAMALHO, 2003) embora a rigor cerca de 30% dos mesmos possam ser considerados VLTs (HATTORI, 2004).

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Apresentao de Peter Alouche Eng. Eltrico (U. P. Mackenzie) e mestre (PLI-USP), trabalhou no MetrSP (1972-2007) - no Seminrio de Mobilidade Urbana do FIRJAN, em 03/03/2010. Disponvel em: http://pt.scribd.com/doc/27820926/Alternativas-sobre-trilhos-Eng-Peter-Alouche#download. Acesso em: 26/03/13.

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De acordo com a classificao do Conselho Europeu de Pesquisa Ferroviria (CEPF) The European Rail Research Advisory Council (ERRAC), veculos leves sobre trilhos (VLT) Light Rail Transit Systems (LRTS) so definidos como:

(...) light rail has to be understood (...) as a public transport system permanently guided at least by one rail, operated in urban, suburban and regional environment with the self-propelled vehicles and operated segregated or not segregated from general road and pedestrian traffic. This broad definition includes all possible forms inside the continuum from a classical tram (not segregated) to a metro (fully segregated). (ERRAC & UITP, 2009, p. 18).

Ou seja, (...) sistemas de transporte pblico guiados permanentemente por pelo menos uma locomotiva, em espaos urbanos, suburbanos ou regionais com veculos automotores operados de forma segregada ou no do trfego de veculos e de pedestres das vias. (traduo livre do autor) Essa ampla definio inclui todas as formas possveis dentro do continuum do clssico bonde eltrico (no segregado) ao metr (completamente segregado). (op. cit.).. De acordo com a American Public Transportation Association (APTA) Associao Americana de Transporte Pblico, LRT/VLT so:
Light rail is a mode of service provided by single vehicles or short trains on either private right-of-way or in roads and streets. Passengers board in stations or from track side stops in streets. Light rail is designed to carry a "light" load of passenger traffic compared to heavy rail (APTA, 2012, p. 32).

Veculo leve um modal de servio feito por veculos nicos ou pequenos trens tanto em vias privativas como em estradas e ruas. Os passageiros embarcam nas estaes ou em pontos ao lado dos trilhos nas ruas. Os veculos so desenhados para transportar uma leve carga do trfego de passageiros comparado com o metr pesado. (op. cit.). Traduo livre do autor. Uma outra definio, mais detalhada, a de Ramalho (2003), baseada na experincia portuguesa:

O metro ligeiro um meio de transporte ferrovirio de traco elctrica, tipicamente urbano e suburbano, constitudo por uma frota de veculos com condutor que operam fundamentalmente em plataforma reservada, embora com interferncias pontuais com o restante do trfego de veculos e pees em cruzamento de nvel. No obstante, tambm podem existir troos de plataforma completamente independente, em superfcie, tnel ou viaduto, articulados com troos de plataforma compartida com o restante do trfego. A sua capacidade, custo e qualidade do servio, situam-se entre o autocarro e o metro convencional, com um largo espectro de valores possveis. Assim quanto funcionalidade das redes, construo e tipo de explorao,

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este modo de transporte caracteriza-se por uma grande flexibilidade, admitindo pendentes e raios de curvatura que permitem sua perfeita integrao nos meios urbanos existentes. (RAMALHO, 2003, p. 31-32).

Hattori (2004), ao estudar a questo dos VLTs no Japo (comparadamente experincias europeias e norte americanas) tambm d uma definio, j que a pluralidade de termos e definies existente sobre o modal dificultam o entendimento do conceito no Japo. Segundo o autor, se no ocidente as definies so geralmente

The European and North American definition of LRT has tended to focus on medium-capacity, electric cars running on rails. The cars are about 2.65 cm wide and operate in their own right of way over elevated track, underground, etc., permitting higher operating speeds. (HATTORI, 2004, p. 30).

Ou seja, na maioria das vezes de forma segregada do trfego comum de veculos e pedestres, no Japo

In Japan, the LRT systems are typically viewed as sharing the Road with motor vehicles, like he trams in Grenoble and Strasbourg. Although such systems are known as trams and streetcars in Europe and North America it is often assumed that even low-floor trams are not LRT systems. (HATTORI, 2004, p. 30).

A confuso que a pluralidade de termos utilizados para definir o mesmo elemento o VLT causa fica bem clara na passagem acima. As definies vistas anteriormente no negam a possibilidade de haver VLT compartilhando s vias com o trfego normal. Pelo contrrio, elas so por demais amplas para negarem tal possibilidade. O prprio Hattori aprece perdido entre os termos light rail e tram - que na verdade podem ser considerados dois termos diferentes para designar o mesmo objeto e cria um embate conceitual entre segregado e no segregado que para outros autores no existe. Para Alouche (2010), a escolha de um modal de transporte uma deciso poltica, governamental, de grande importncia e tem gerado muitos debates na academia e nos meios profissionais, principalmente entre engenheiros, planejadores, urbanistas e economistas. Os VLTs, como os outros modais de transporte no so unanimidade. Vrios so os argumentos a favor e vrios so os argumentos contrrios aos VLTs. Alguns HATTORI, 2004): seguro, confortvel, rpido e tem movimentos suaves. Perfeitamente adaptvel ao meio urbano e paisagem. argumentos favorveis (ALOUCHE, 2010, RAMALHO, 2003,

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Pode ser indutor de um processo de renovao urbana. Baixa emisso de poluentes. Integra-se facilmente com os sistemas de nibus e metr. Compatvel com reas de pedestres e centros histricos. Facilita a mobilidade dos pedestres. Tem um ciclo de vida superior a 30 anos. Alguns argumentos contrrios (ALOUCHE, 2010; COX 2000, RAMALHO,

2003): Inflexibilidade. Custos de implantao e manuteno altos. Operao e manuteno complexas. Baixo custo benefcio. Baixo nmero de passageiros transportados. Baixa atratividade de passageiros. Alta dependncia de subsdios governamentais. Conflitos com o trfego de veculos e pedestres.

De uma forma geral, h um consenso muito positivo sobre o VLT. Suas qualidades - como ser um transporte facilmente adaptvel ao meio urbano, podendo inclusive ser indutor de processos de renovao urbana, com baixa emisso de poluentes, longo ciclo de vida e custo mais baixo que do metr superariam em muito as crticas conflitos com a trfego, alto custo de implantao, operao e manuteno (se comparado com os nibus), inflexvel e altamente dependente de subsdios. Alouche (2010, 2012), apesar de ser um grande entusiasta do VLT, faz a ressalva que a escolha de um modal de transporte um fator importantssimo para o planejamento e que, portanto tal deciso deve ser baseada em bons estudos e avaliada criteriosamente. Alega tambm que no se deve priorizar um ou outro modal e sim integr-los para que cada modal, quando e onde for adequado, de forma integrada, contribua para desenvolver uma boa situao de mobilidade.

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4.2. VLTs PELO MUNDO EXEMPLOS E CONSIDERAES

Depois de um longo perodo onde houve a hegemonia dos bondes eltricos (sucessores dos bondes trao animal, existentes desde o incio do sculo) como principal meio de transporte pblico nos grandes centros urbanos (1880-1950) onde os mesmos atuaram como indutores do crescimento das cidades, os bondes passaram por um perodo de decadncia (1950-1970) perdendo atratividade de passageiros ao passo em que a indstria automobilstica se desenvolveu e os automveis e nibus foram se popularizando e o processo de urbanizao ganhou uma velocidade surpreendente, gerando metrpoles cada vez maiores, e, em alguns casos, cada vez mais esparsas. Nesta poca muitos sistemas foram desativados (RAMALHO, 2003; HATTORI, 2004). Na dcada de 1970, com o choque do petrleo, a elevao dos custos dos combustveis e do transporte em geral e o nvel crescente de congestionamento nas grandes cidades fizeram com que os governos voltassem novamente seus olhos para os transportes sobre trilhos. O primeiro sistema a utilizar VLT foi inaugurado em Edmonton (Prov.de Alberta, Canad), em 1978, para os Commonwealth Games (megaevento esportivo que rene os pases da Comunidade Britnica). Outros sistemas pioneiros foram os de Calgary (Alberta, Canad) de 1981 e o de Nantes (Frana), de 1982, Ramalho (2003). De acordo com Ramalho (2003), os VLTs representam uma grande evoluo tecnolgica em relao aos antigos bondes eltricos:

(...) o melhoramento da tecnologia que lhe permitiu usufruir das vantagens at ento reservadas ao metro convencional: grande capacidade de entrada e sada de passageiros nas portas, graas ao material circulante de piso rebaixado e paragens ao nvel do veculo; incorporao de sistemas de sinalizao e segurana semelhantes aos dos metrs pesados, e adopo de plataforma reservada, que lhes permite alcanar nveis de regularidade e velocidade comercial muito significativos. (RAMALHO, 2013, p. 23).

Grande parte das cidades que possuem VLTs em seus sistemas de transporte pblico esto na Europa e na Amrica do Norte. A Europa possui 189 sistemas operando, predominantemente na Frana, 20, e na Alemanha com 80 redes (ERRAC & UITP, 2009), os Estados Unidos possui o sistema em 35 reas urbanas, APTA (2012). O Canad tem 3 sistemas (Edmonton, Calgary e Ottawa) e o Mxico tem 3 (Monterrey, Guadalajara e Cidade do Mxico com uma nica linha). No caso da Europa (ERRAC & UITP, 2009) populao: 586 milhes - esse modal de transporte, com 189 redes em operao (na maioria dos casos pblica - 86% - e

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empregam 52.675 pessoas) responsvel pelo transporte de 10.4 bilhes de passageiros por ano (comparado com 9.9 bilhes de usurios dos 45 sistemas de metr) 26% deles (2,28 bilhes) na Alemanha, 19% (1.7 bi.) na Polnia, seguidas pela Repblica Tcheca (681 mi. 6,8%), Frana (576 mi. 5,7%) e Romnia (511 mi. 5%) - em 1.149 linhas, num total de 14.676 km, cifra consideravelmente maior que a dos 6.8 bilhes de passageiros carregados pelos trens suburbanos e regionais. A velocidade comercial mdia de 19.86 km/h (entre 35km/h na Irlanda e 13km/h na Bulgria). O custo mdio de construo varia bastante, de 15.8 milhes de Euros o km (nos pases da UE) para 5.56 milhes para os outros pases39. Nos Estados Unidos (APTA, 2012) populao: 308 milhes - em 2010, dos 782 sistemas de transporte pblico existentes nas reas urbanizadas (de um total de 7.088), responsveis por 394.455 empregos (11.132 nos LRTs) transportaram 10.4 bilhes de passageiros dos quais 5.2 bi. em nibus (51,4%), 3.5 bi. em metr pesado (34,7%) e 464 mi. em trens suburbanos (4,5%) 457 milhes nos LRTs (4,5%) transportados em uma rede com 86.4 bilhes de km - 3,47 bilhes de km de LRT/VLT, 4% do total em 4.724 estaes 848 de LRT/VLT, 18% do total. O estudo tambm mostra que o nmero de usurios cresceu mais de 55%, de 1972 (cerca de 7 bilhes de viagens) at 2010 (10.4 bilhes de viagens). As agncias de transporte so responsveis por 98% das viagens nas reas urbanas. Pelos dados expostos acima sobre o transporte pblico nos Estados Unidos e na Europa (em 2010 e 2009) percebe-se que na Europa a populao utiliza mais o transporte pblico em seus deslocamentos (e as cidades/metrpoles tendem a serem mais compactas e com alta densidade demogrfica) e os sistemas de tram/tramway tem uma grande importncia, se comparado ao caso dos Estados Unidos (cujas cidades/metrpoles tendem a serem muito dispersas e com baixa densidade demogrfica), onde a populao pouco usa o transporte pblico, o quando o faz, utiliza majoritariamente os sistemas nibus e de metr, relegando os Light Rail Transits a uma posio secundria. Um levantamento realizado pela internet40 sobre sistemas de VLT espalhados pelo mundo revela algumas caractersticas gerais. (1) A maioria dos sistemas de VLTs existentes possuem mais de uma linha; (2) a maioria das linhas foram implantadas na superfcie, nas ruas, de forma semi-segregada ou seja, em faixa exclusiva ou prioritria; (3) na maior parte das vezes no percurso Centro-bairro; (4) implantadas em grandes eixos/corredores de
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Noruega, Sua, Bsnia Herzegovina, Srvia, Crocia e Turquia (ERRAC & UITP, 2009). A partir das pginas da Wikipdia em ingls - http://en.wikipedia.org/wiki/Light_rail - e em francs http://fr.wikipedia.org/wiki/Tramway - melhores, maiores e mais detalhadas que a sua congnere em portugus e que outras pginas visitadas pelo autor. As pginas apresentam muitos dados (e referncias e links) sobre diversos sistemas pelo mundo, possibilitando um panorama geral sobre as caractersticas dos sistemas.

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circulao, Centros e reas que concentram comrcio, servios e empregos; (5) com um intervalo entre paradas inferior a 1 km; (6) possuem dois trilhos e largura entre 8 e 10 m; (7) as paradas geralmente so estreitas e compridas, de pequeno porte, como as de nibus; (8) a maioria das linhas transporta menos de 90.000 passageiros por dia; (9) quanto maior for a densidade demogrfica da cidade e das localidades, maior extenso da rede, mais curto for o intervalo entre as paradas e entre os trens, maior ser o nmero de usurios (tendncia bvia) e (10) a maioria das linhas de VLT so integradas com os demais modais de transporte. Alguns exemplos internacionais sero abordados (de forma breve) aqui tanto para ilustrar os pontos levantados acima como para subsidiar a posterior anlise do Projeto do VLT Parangaba/Mucuripe. Devido ao elevado nmero de VLTs em operao no mundo e a pluralidade ainda maior de suas caractersticas e contextos urbanos, sociais e polticos, resolvemos adotar alguns critrios de seleo, levando em considerao, preferencialmente: (1) tamanho da cidade/regio metropolitana compatvel com Fortaleza/RMF, (2) ser litornea tambm, (3) o nmero de passageiros transportado pela(s) linha(s), (4) o nvel de importncia do equipamento para o STPP local (seu sucesso ou fracasso) e (5) estar inserido no contexto de um megaevento esportivo. Foram escolhidos oito sistemas de VLTs. Quatro na Amrica do Norte e trs na Europa. Na Amrica do Norte: (1) CTrain, de Calgary, AB, CA, pelo fato de ser um dos primeiros sistemas inaugurados (1981), de transportar um elevado percentual dos passageiros do sistema local e por ser frequentemente citado pela bibliografia. A (2) Green Line do Metr de Boston, MA, USA, pelo fato de ser uma das mais antigas linhas em funcionamento contnuo e por ser a linha mais movimentada encontrada pelo autor. O (3) METRORail, de Houston, TX, EUA por ser um sistema que ainda no est consolidado e s possui uma linha. O (4) METRORREY, de Monterrey, NL, MX por ser o sistema que transporta mais passageiros na Amrica do Norte e que estrutura o STPP local. Na Europa: (5) o sistema de tramway de Nantes, o Tan, por ter sido o primeiro a ser inaugurado na Frana, pelo grande nmero de usurios e grande relevncia no sistema de transportes da aglomerao e pelo seu impacto urbano. A (6) Ligne 3a do Tramway dle-deFrance, em Paris, FR por transportar mais de 100.000 pass./dia, ligar Bairro -Bairro, pela sua localizao e insero urbanstica e por fazer parte do paradigma Paris de planejamento. (7) o Tramway de Nice, PACA, FR por ser novo (2007), ter uma demanda mdia diria de 90.000 pass./dia (a mesma prevista para o VLT Parangaba/Mucuripe), pela localizao da cidade na Cte DAzur, por ser um importante balnerio europeu e pela insero urbanstica do equipamento no tecido urbano. E finalmente, (8), o Tram de Atenas, Grcia, por ter sido

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construdo para os Jogos Olmpicos de Vero de 2004, pela localizao e da cidade (na costa do Mediterrneo), pela populao da regio metropolitana semelhante da RMF e elevada densidade demogrfica, e por ser um centro turstico importantssimo. 4.2.1. O CTRAIN, CALGARY ALBERTA, CANAD

Calgary, capital da Provncia de Alberta no Canad a terceira maior cidade do pas, com uma populao de 1.096.833 habitantes (1.214.839 hab. na RM) distribudos em uma rea de 825 km com uma densidade demogrfica mdia de 1.329 hab./km. Sua economia baseada na explorao de petrleo (STATISTICS CANADA 2012 apud WIKIPEDIA, 2013). Urbanisticamente, a cidade segue o modelo caracterstico do restante do pas (de origem anglo-saxnica): urbanizao dispersa por um processo de suburbanizao em grande escala com um rgido controle do uso do solo e zoneamento que basicamente divide os bairros em duas categorias de uso: residencial e industrial (e servios) organizados de modo com que zonas sempre tenham zonas residenciais e industriais/servios perto das zonas residenciais, para alm das zonas centrais (de uso misto e densidade mais elevada). Dai resulta uma densidade demogrfica geralmente baixa. O sistema de transporte pblico de Calgary comeou em 1909, com 12 bondes eltricos em operao para servir a cidade (ento com 30.000 habitantes). Os bondes saram de circulao em 1946 e foram substitudos por nibus (em circulao desde 1932). Um estudo de transportes de 1967 recomendou a implantao de um sistema de metr leve com duas linhas. Com o boom do petrleo e a perspectiva das Olimpadas de Inverno de 1988, a prefeitura resolveu investir no transporte pblico e construir tais linhas. As construes comearam em 1978 e em 1981 foi inaugurado o segundo LRT do Canad, batizado de CTrain, operado pela Calgary Transit (CALGARY TRANSIT, 201341). O CTrain possui duas linhas, a Red Line Crowfoot/Sommerset-Bridlewood (Linha Vermelha) no sentido noroeste-sul e a Blue Line 69th Street/Saddlestowne (Linha Azul) no sentido nordeste-leste, ambas passam pelo Centro. Ambas as linhas foram construdas na superfcie e so semi-segregadas (disputam os cruzamentos com os carros)

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Informaes disponveis no site: http://www.calgarytransit.com/html/centennial_celebration.html. Acesso em: 28/03/2013.

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ver a Imagem abaixo; possuem uma extenso de 56 km, 48 estaes e transportaram em mdia 285.500 passageiros por dia (ltimo trimestre de 2012), de acordo com APTA (2013)42. Imagem 30 Linhas do CTrain e viso de rua 7th Av. SW e 36 St. NE

Fonte: HUBBEL e COLQUHOUN, 2006; Google Earth, 2013. Org. do autor.

O segredo do sucesso do CTrain (perceptvel pela grande quantidade de usurio em comparao com a populao) que sua linhas foram construdas junto aos principais eixos rodovirios da cidade no limiar entre os bairros residenciais e industriais e interligandoos ao Centro. Ou seja, as linhas interligam os grandes polos geradores de viagens (bairros residenciais) com os polos atratores de viagens (Centro e outras centralidades). Junto s estaes forma construdos estacionamentos para que as pessoas possam ir com seus prprios veculos at s estaes e de l pegar o trem (park and ride). As linhas de VLT so tambm integradas com um sistema complementar de linhas de nibus comuns - e algumas no formato de Bus Rapid System (BRT) que fazem o percurso pelos bairros residenciais. 4.2.2. A GREEN LINE, BOSTON MASSACHUSETTS, ESTADOS UNIDOS

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Informaes disponveis em: http://www.apta.com/resources/statistics/Documents/Ridership/2012-q4ridership-APTA.pdf. Acesso em: 28/03/2013.

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Boston a capital do Estado de Massachusetts, Estados Unidos. Tem uma populao de 625.087 habitantes (4.591.112 hab. na RM), uma rea de 232,14 km e uma densidade demogrfica mdia de 4.924 hab./km (UNITED STATES CENSUS BUREAU, 2011 apud WIKIPEDIA, 2013)43. uma das cidades mais antigas do pas e famosa pelas suas universidades, institutos de pesquisa e pelo seu patrimnio histrico. A Green Line (Linha Verde), inaugurada em 1897 a linha mais antiga do Metr de Boston, que por sua vez o Metr mais antigo do pas. A linha tem 36,4 km de extenso (incluindo seus ramais B, C, D e E), 66 estaes e transportou 232.000 passageiros/dia (APTA, 2012)44 o que a consagra como a linha mais movimentada do pas. Ela conecta o Centro da cidade aos subrbios por meio de grandes e movimentadas avenidas (como a Commonwealth Avenue, por exemplo). O grande nmero de usurios se deve ao fato da Linha ser antiga, extensa e concentrar muitos PGVs em seu entorno (lojas, hospitais, universidades, etc). Imagem 31 Traado da Green Line (a), Huntington Avenue (b) e Commonwealth Avenue (c)

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Informaes disponveis em: http://en.wikipedia.org/wiki/Boston,_Massachusetts. Acesso em: 28/03/13. Informaes disponveis em: http://www.apta.com/resources/statistics/Documents/Ridership/2011-q3ridership-APTA.pdf. Acesso em: 28/03/13.

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Fonte: Google Earth, 2013. Org. do autor.

No Centro da cidade subterrnea, quando atinge a superfcie semi-segregada (compartilha o leito da rua com passagens de nvel) e nos subrbios vira completamente segregada (no sofre interferncia do trfego de automveis e pedestres). Pelas caractersticas supracitadas pode ser considerado um misto de metr, VLT (em sua forma clssica) e trem suburbano. 4.2.3. O METRORAIL, HOUSTON TEXAS, ESTADOS UNIDOS

Houston, com 2.100.263 habitantes (6.086.538 na RM) quarta maior cidade dos EUA e a maior cidade do Estado do Texas (e quinta maior RM do pas). Com uma rea de 1.625 km possui uma densidade demogrfica de apenas 1.505 hab./km (UNITED STATES CENSUS BUREAU, 2010 apud WIKIPEDIA, 2013)45. A cidade conhecida por ser uma das mais dispersas dos EUA, onde os habitantes mais dependem dos veculos individuais para os deslocamentos e uma das mais congestionadas. tambm conhecida por seu clima quente e ensolarado, pelos tornados e tempestades tropicais e alagamentos ocasionais (devido a sua localizao junto ao Golfo do Mxico) bem como pela agitada vida cultural (e pela famosa cultura country), pelo setor hospitalar de ponta e pela relevncia do setor energtico em sua economia. A Metropolitan Transit Authority of Harris County (METRO)46 foi fundada em 1979. Durante muitos anos teve uma m reputao devido a fatores como equipamentos velhos, servio infrequente e rotas inadequadas. Atualmente opera uma linha de VLT METRORail (embora existam planos de construir outras linhas) e uma extensa rede de linha

45 46

Informaes disponveis em: http://en.wikipedia.org/wiki/Houston. Acesso em: 29/03/13. Autoridade Metropolitana de Transportes do Condado de Harris (traduo livre pelo autor).

136

de nibus e transportes complementares (vans) para pessoas com necessidades especiais de locomoo ver Imagem abaixo. Imagem 32 Traado do METRORail (a), Main Street (b) e Fannin Street (c)

Fonte: Google Earth, 2013. Org. do autor. Em 2004 depois de 21 anos de uma intensa batalha poltica - inaugurada a METRORail47, primeira e at hoje a nica - de VLT da cidade (a ltima grande metrpole americana a construir o modal). Com 12 km de extenso, a linha vai do Central Business District - CBD (Centro) at o Reliance Arena (sul), com 16 paradas ao longo da Main Street e

47

Informaes disponveis em: http://en.wikipedia.org/wiki/METRORail. Acesso em: 29/03/13.

137

da Fannin Street. A mdia de passageiros transportados foi de 36.250 (METRO, 2012)48 ver a imagem 32, na pgina anterior. Vale ressaltar que as ruas pelas quais passa o METRORail Main e Fannin esto entre as principais artrias da cidade, no sentido norte/sul e concentram muitos equipamentos como edifcios comerciais, lojas, hospitais, universidades, museus, parques, e, ao sul, a Reliant Arena (o principal estdio da cidade) ver a Imagem 32. 4.2.4. O METRORREY, MONTERREY NUEVO LEN, MXICO

Monterrey, capital do Estado de Nuevo Len (ao nordeste do Mxico) tem uma populao de 1.130.960 habitantes (4.080.329 na RM) e uma rea de 969 km e uma densidade demogrfica mdia de 2.532 hab./km (INEGI, 2010 apud WIKIPEDIA, 2013)49. a terceira maior RM do pas e detm o segundo maior PIB. Em relao ao sistema de transporte, a cidade tem o Sistema de Transporte Colectivo Monterrey (Metrorrey), fundada em 1987 e cuja espinha dorsal so as duas linhas de tren ligero (VLT) complementadas por linhas de nibus. A Linha 1 foi inaugurada em 1991 e a Linha 2 em 1994. As duas linhas (1 e 2, a primeira corta a cidade do noroeste ao leste e a segunda liga o Centro ao norte) possuem 31 km e 31 estaes. Transportam em mdia cerca de 370.000 passageiros por dia, o que torna o Metrorrey o sistema (de VLT) mais movimentado da Amrica do Norte (INEGI, 2010 apud WIKIPEDIA, 2013)50. Em sua maior parte so elevadas, mas tambm possuem trechos na superfcie e subterrneo e foram implantadas sobre as vias Alfonso Reyes, Aztln, Cristbal Coln, Rodrigo Gomz e Carretera Federal 85 vias arteriais/comerciais de grande fluxo.

48

Informao disponvel em: http://www.ridemetro.org/News/Documents/pdfs/Ridership%20Reports/2012/0112_Ridership_Report_FY12.pdf . Acesso em: 29/03/13. 49 Informaes disponveis em: http://en.wikipedia.org/wiki/Monterrey. Acesso em: 30/03/13. 50 Informaes disponveis em: http://en.wikipedia.org/wiki/Metrorrey. Acesso em: 30/03/13.

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Imagem 33 Traado do Metrorrey (a), Carretera F. 85 (b) e Aztln (c)

Fonte: Google Earth, 2013. Org. do autor.

4.2.5. A TAN DE NANTES, PAYS DE LA LOIRE, FRANA

Nantes, banhada pelo Rio Loire e a 50 km do Oceano Atlntico, no oeste da Frana, sede do Departamento da Loire-Atlantique e da Regio Pays de La Loire. Possui uma populao de 284.970 hab. (854.807 na rea Urbana), uma rea de 65.19 km e uma densidade demogrfica de 4.371 hab./km (INSEE, 2010 apud WIKIPEDIA, 2013)51. O Sindicato Intercomunal dos Transportes Pblicos da Aglomerao Nantaise SITPAN foi criado em 197552, e, em 1978 iniciou os estudos para a reestruturao da rede de transportes da aglomerao. Tais estudos recomendaram a implantao de duas linhas de
51 52

Informaes disponveis em: http://fr.wikipedia.org/wiki/Nantes. Acesso em: 31/03/13. A SITPAN foi substituda pela Sociedade de Economia Mista dos Transportes em Comum da Aglomerao de Nantes SEMITAN criada em 1979. Os acionistas so a Nantes Metrople (a com. metropolitana, com 65%), a Veolia Transdev (multinacional do setor de transportes pblicos, com 14,99%), a Caisse Dpargne ds Pays de La Loire (banco, com 10%), a Cmara de Comrcio e Indstria de Nantes e Saint-Nazaire (10%) e associaes de usurios (0,01%). Informaes disponveis em: http://fr.wikipedia.org/wiki/Soci%C3%A9t%C3%A9_d%27%C3%A9conomie_mixte_des_transports_en_comm un_de_l%27agglom%C3%A9ration_nantaise. Acesso em: 31/03/13.

139

tramway: uma ligando norte-sul (Orvault Grand Val-Pont Rouseeau) e outra no sentido lesteoeste (Bellevue-Beaujoire) se encontrando no Centro ver Imagens 34 e 35, p. 139 e a reestruturao das linhas de nibus. O sistema, chamado de Tan foi o primeiro a operar na Frana, marcando o retorno dos bondes s ruas (Ramalho, 2003). As linhas 1 e 2 foram inauguradas em 1985, 1992, respectivamente, e a Linha 3 (Marcel Paul-Neustrie, sentido norte-sul) em 2000. Atualmente a rede conta com essas 3 linhas, 44.3 km de extenso, 83 estaes e 481.600 pass./dia, em mdia (2011), 111.400 na Linha 1; 82.000 na Linha 2 e 73.900 na Linha 3 (TAN, 2011) 53 e uma das que mais transportam passageiros na Frana. Ramalho (2003) aponta que o sucesso da primeira linha (1985) e o da segunda (1992) mudaram a opinio da populao sobre o modal: de metade da populao favorvel ao modal no incio dos anos 1980 a um ndice de satisfao de 93% de 1992. A autora tambm considera que o sucesso do Tan se deve a um esquema global de reordenao da mobilidade na regio: criao de vias perifricas para desafogar o trnsito da rea central, criao de alternativas ao uso dos automveis, promoo da circulao dos pedestres, reduo do limite de velocidade para 30 km/h, criao de estacionamentos perifricos junto s estaes na periferia, enfim, a reconverso/melhoria dos espaos urbanos, seja nas reas contiguas ou dos subrbios. No entorno de linha 1, nos trs anos que se seguiram da sua inaugurao foram emitidas 4 vezes mais outorgas de construo que no restante da zona compacta da aglomerao ao mesmo tempo em que aumentaram os inquilinos das habitaes sociais. Uma forte estratgia de marketing, rigorosos controle e gesto dos projetos bem como um forte envolvimento e dilogo com a populao tambm foram chaves do sucesso. Pela Imagem abaixo e possvel notar a grande concentrao de PGVs (Universidades, liceus e hospitais representados pelos quadrados pretos; habitao crculos pretos e polos tercirios na periferia crculos laranja) no entorno das Linhas 1 (verde), 2 (vermelho) e 3 (azul).

53

Informaes disponveis em: https://www.tan.fr/jsp/fiche_pagelibre.jsp?CODE=18076193&LANGUE=0&RH=ET-LASEMITAN&RF=1228218051028. Acesso em: 31/03/13.

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Imagem 34 Traado das linhas e concentrao de PGVs do Tan de Nantes

Fonte:

http://www.pedagogie.ac-

nantes.fr/servlet/com.univ.collaboratif.utils.LectureFichiergw?CODE_FICHIER=1169848566 734&ID_FICHE=1169746623893. Imagem 35 Cours des 50 Otages (a), Boulevard Winston Churchill (b), D 42 (c), Avenue de La Vende (d), Rua de La Chapelle (e) e Avenue de La Molire (f)

Fonte: Google Earth, 2013.

141

4.2.6. A LIGNE 3A DO TRAMWAY DLE-DE-FRANCE, PARIS FRANA

Paris, capital da Frana e sede da Regio le-de-France tem uma populao de 2.2 milhes de habitantes (12.161.542 hab. na rea urbana), uma rea de 105.4 km e densidade demogrfica mdia igual a 21.289 hab./km (INSEE, 2010 apud WIKIPEDIA, 2013)54. Smbolo da cultura francesa, seu modelo urbanstico paradigmtico e inspirou diversas cidades mundo a fora (como Fortaleza e Rio de Janeiro, por exemplo) desde a reforma urbana empreendida por Haussmann (1852-70). Historicamente a rede de transportes de Paris comeou em 1828 com a operao de nibus trao animal. Entre 1855 e 1938 funcionou uma rede de tramways que acabou sendo desmantelada em funo do metr (1900 -) dos nibus gasolina (1930 -). Entre 1950 e incio dos anos 1970 so incentivados os automveis particulares e os nibus, com srias consequncias ambientais e econmicas sentidas especialmente aps o choque do petrleo de 1973, a partir de quando haver uma reorientao da poltica de transportes favorvel a volta dos tramways nas grandes metrpoles francesas. O seu retorno efetivo se dar a partir de 1992, com a inaugurao do primeiro tramway moderno da le-de-France, a Linha T1, na banlieue ao norte de Paris, ligando Bobigny (ao leste) a Saint-Denis (ao oeste). Em 1997 foi inaugurada a segunda Linha T2 de La Defense, Nanterre at Issy-Val-de-Seine, leste ao sul de Paris. Em 2006 foi a vez das Linhas T3a que corre ao longo do Boulevard des Marchaux, da Porte DIvry a Pont-duGarigliano, junto ao limite sul de Paris, de leste a oeste e da T4, a oeste de Paris, de Aulnaysous-Bois Bondy, no sentido norte-sul. E por ltimo, em 2012, a T3b entre a Porte-desVincinnes at a Porte-de-La-Chapelle, uma continuao da T3a, contornando Paris do oeste ao norte. Essas linhas foram e continuam sendo prolongadas, assim como outras esto em construo ou em estudo/projeto. Ver Imagem 36, p. 141. Atualmente a rede possui 64,5 km de extenso, 114 estaes frequentadas por cerca de 428.000 passageiros/dia. A T1 possui 16,9 km, 36 estaes e 115.000 pass./dia (2010). A T2 17,7 km, 24 estaes e 81.400 pass./dia (2010). A T3a 12,6 km, 25 estaes e 112.000 usurios/dia (2010). A T3b 9,4 km, 18 estaes e 90.200 pass./dia (2012) e a T4 com 7,9 km, 11 estaes e 30.000 pass./dia, STIF (2010).55.

54 55

Informaes disponveis em: http://fr.wikipedia.org/wiki/Paris. Acesso em: 31/03/2013. Informaes disponveis em: http://www.stif.info/IMG/pdf/TramwayT5-3.pdf. Acesso em: 31/03/13.

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Imagem 36 Rede de Tramway da le-de-France (a), Avenue Gallieni T1 (b) e Boulevard des Marchaux T3a (c)

Fonte: STIF, 2010; Google Earth, 2013. Org. pelo autor. 4.2.7. O TRAMWAY DE NICE PROVENCE-ALPES-CTE DAZUR, FRANA Nice56, situada na costa mediterrnea a sudoeste da Frana a Prefeitura do Departamento dos Alpes-Maritimes e a segunda cidade da regio Provence-Alpes-Cte dAzur (aps Marselha). Situada entre o mar e as montanhas, beneficiada por vrios atrativos naturais e a capital econmica da Cte dAzur, sendo um importante polo turstico (tem a segunda maior capacidade hoteleira do pas), comercial e administrativo. Possui uma rea de 71,92 km e populao de 340.735 habitantes (530.00 na metrpole Nice Cte dAzur e 1.000.275 na rea urbana) em 2009 e densidade mdia de 4.773 hab./km. A primeira rede de tramway de Nice foi inaugurada em 1900 e eletrificada em 1910, sendo que a partir de 1927 passa a ser criticada e preterida em relao aos nibus, o que resultou no progressivo desmonte da rede, com a ltima linha fechada em 1953. Com ruas estreitas, a cidade passou a apresentar srios problemas de circulao, principalmente ao redor do Centro. Em busca de uma soluo, em 1987 iniciaram estudos sobre a implantao de uma rede de transporte em faixa segregada e somente em 1997 foi implantada uma linha de nibus nesse molde. O projeto de uma nova linha de tramway nasceu
56

Informaes disponveis em: http://fr.wikipedia.org/wiki/Nice. Acesso em: 04/05/13.

http://fr.wikipedia.org/wiki/Tramway_de_Nice;

143

em 1998 e a construo se deu entre 2003 e 2006 e a inaugurao total da linha em 2007 (WIKIPEDIA, 2013). A linha possui 8,7 km de extenso, 21 paradas (ou seja, em mdia 440 m de distncia entre as paradas) e traado em forma de U ligando os bairros residenciais de Las Planas (a noroeste) e Pont Michel (a nordeste) ao Centro (e orla ao sul) ver Imagem abaixo. A linha interliga grande parte dos PGVs de Nice: as principais artrias comerciais (Avenue Jean-Mdecin e Avenue de La Republique), praas e fontes (Massena e Garibaldi, Du Soleil e Giuseppe Garibaldi), estaes de trem (Nice-Ville e Du Sud), igrejas (Basilique Notre-Dame, Sainte-Jeanne-Darc, Chapelle du Saint-Seplce e Saint-Roch), Universidade Sophia Antipolis (campus Saint-Jean-dAngly e Valrose), centro comercial (Nicetoile), centro de eventos (Acropolis), estdio (Stade du Ray) o teatro (Theatre National) e o Centro Antigo (Vieux-Nice) (op. cit.). O nmero de usurios passou de 70.000 por dia (entre 2007 e 2010) para 90.000 por dia em 2011 (op. cit.) - o equivalente a cerca de 30% da populao da cidade. Imagem 37 Traado da linha (a), Boulevard Comt de Falicon (b), Boulevard Virgile Barel (c), Avenue Jean-Medcin (d), Place Massena (e) e Route de Turin (f)

Fonte: Google Earth, 2013. Org. pelo autor.

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4.2.8. O TRAM DE ATENAS - GRCIA

Atenas a capital e maior cidade da Grcia (e da regio de Attika). Situada na zona costeira da pennsula tica (ao sul da Grcia, o que a torna a capital mais austral da Unio Europeia) conhecida por ser o bero da civilizao (e da democracia) ocidental, pelo seu patrimnio histrico (a Acrpole), pelos jogos olmpicos da antiguidade, por ter sediado os primeiros jogos olmpicos da era moderna (1896) e tambm os jogos olmpicos de vero de 2004. Recentemente tem sido palco de uma srie de tumultos populares em decorrncia da severa crise econmica e do pacote de austeridade que assolam o pas. A cidade possui (em 2011) uma populao de 664.046 habitantes distribudos em 38.9 km (17.043 hab./km); sua rea urbana tem 3.089.698 habitantes em uma rea de 412 km (7.499 hab./km) e a regio metropolitana 3.752.973 habitantes, 2.928 km de rea (1.281 hab./km), Wikipdia (2013)57. Assim como as outras, Atenas tambm possua um sistema de bondes. Fundado em 1882, o sistema era composto por bondes movidos trao animal at 1908, a partir de quando foi eletrificado, chegando a ter 21 linhas. Em 1960 o sistema foi desativado e os bondes substitudos por nibus eltricos e combusto (op. cit.). Como parte do pacote de obras para as Olimpadas de 2004, em 2001 entra em operao a Tram S.A. - uma subsidiria da Attiko Metro S.A. (Cia. do metr) encarregada de construir e operar trs linhas de tram. As obras ocorreram entre 2002 e 2004. O sistema tem 27 km de extenso, 48 paradas e transporta em media 65.000 passageiros diariamente. O traado em forma de T (invertido) interliga a Platia Syntagma (a principal Praa da cidade, no Centro) ao bairro de Paleo Faliro, na Orla (ao sul), de onde partem duas linhas em direo oposta (margeando a orla): uma em direo ao Estdio Olmpico, no Neo Paliro (norte); e outra em direo ao bairro de Voula (sul) ver Imagem 38 (a seguir).

57

Informaes disponveis em: http://en.wikipedia.org/wiki/Athens. Acesso em: 04/05/13.

145

Imagem 38 Traado das linhas (a), Av. Vasisilis Amalias (b), Av. Posidonos Paleo Faliro (c), Est. Stadio Irinis & Filias Neo Faliro (d), Av. Posidonos - norte (e) e Av. Posidonos - sul (f)

Fonte: Google Earth/Panoramio, 2013. Org. do autor.

4.3. TRANSPORTE PBLICO E VLTS NO BRASIL No caso do Brasil considerando o universo dos municpios com 60 mil habitantes ou mais uma populao de 123 milhes realizou 61,3 bilhes de viagens em 2011, das quais 24,7 bi. por meios no motorizados (40,2%), 18.9 bi. por meio do transporte individual (carros e motos 30,9%) e 17,7 bi. em transporte coletivo (28,9%), ANTP (2012). Do total de 17,7 bi. de viagens realizadas em transporte coletivo, apenas 2,3 bilhes ocorreram sobre trilhos (metr, trens urbanos e VLTs), ou seja, apenas 3,8% no geral, ampliando a participao para 7% no grupo das cidades com mais de 1 milho de habitantes (op. cit.). Embora este modal de transporte seja reconhecidamente o de maior capacidade e custo benefcio (transportam mais passageiros por carro, menor tempo de deslocamento, e um dos que requer menos energia). O Estado brasileiro (de um modo geral), por uma srie de motivos polticos, econmicos e culturais, entre as dcadas de 1940 e 1990 no priorizou o investimento no setor dos transportes pblicos, e sim optou por investir pesadamente na indstria automobilstica e na infraestrutura para os transportes individuais (e assim beneficiando a indstria

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automobilstica e da construo civil, bem como a classe mdia e alta aqueles que tinham condies de arcar com os altos custos do transporte individual); em detrimento do transporte pblico sobre quatro rodas, altamente precarizado e oligopolista (controlado por poucas empresas que detm as concesses), a nica alternativa para milhes de trabalhadores(as) de baixa renda. Os custos (sociais, econmicos, ambientais) foram, so e sero cada vez maiores. A virada em direo priorizao dos transportes pblicos (em especial do modal sobre trilhos) no caso do Brasil - vem ocorrendo lentamente, a partir do choque do petrleo, em 1973 quando o preo do petrleo disparou, colocando em evidncia e insustentabilidade do modelo de desenvolvimento altamente dependente dos combustveis fsseis o que desencadeou algumas aes (ainda que tmidas e pontuais) por parte dos Governos (federal, estaduais e municipais), como a criao da CBTU em 1984 (e a consequente estruturao de sistemas de trens urbanos em vrias cidades) e o fortalecimento de outras companhias pblicas de transporte, como a CMTC (ao menos em tentativa). Mas a crise dos anos 1980, restries oramentrias, conteno de gastos e a reestruturao (em moldes neoliberais) do Estado nos anos 1990 acabaram no colaborando com a pauta dos transportes pblicos. dessa poca que data a primeira experincia brasileira de implantao de um VLT: o VLT de Campinas, SP. O projeto, que visava aproveitar os antigos ramais ferrovirios desativados das Cias. Sorocabana e Mogiana e assim (em tese) promover uma grande transformao urbanstica na cidade por meio da reutilizao de 25 km do trecho Norte-Sul (REIS COSTA, 2010). A ideia j estava presente na proposta de uma rede bsica de transportes em 1983, mas s saiu do papel em 1990, na gesto de Jac Bittar (PT - 1989-92) que firmou uma parceria com o Governo do Estado (gesto de Orestes Qurcia 1987-91). As obras ocorreram em tempo recorde: iniciadas em julho de 1990, o primeiro trecho foi inaugurado em 23 de novembro do mesmo ano (embora s viesse entrar em completamente operao em 1993). Ao custo de US$ 120 milhes foram implantados 7,7 km e 8 estaes (ver Imagem 39, p. 147) com capacidade para 70.000 passageiros/dia. Devido a vrios motivos o VLT de Campinas se revelou um verdadeiro desastre, mas principalmente por causa da escolha do leito da Sorocabana para a instalao do equipamento, extremamente segregado do tecido urbano e envolto por bairros eminentemente residenciais de baixa densidade demogrfica. Assim, o VLT conseguiu atrair no mximo 5.000 passageiros/dia, o que tornou sua operao extremamente deficitria e fez com que o Governo do Estado encerrasse sua operao em 1995 (REIS COSTA, 2010).

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Imagem 39 Traado do VLT de Campinas, SP

Fonte: Google Earth, 2013. Adaptada pelo autor.

A partir da criao do MCidades (em 2003) e a incorporao do DENATRAN (Departamento Nacional de Trnsito), da CBTU (Companhia Brasileira de Transportes Urbanos) e da TREMSURB (Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.) que se comeou a desenhar uma Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, expressa na Lei N 12.587 de 03 de janeiro de 201258. Com o espantoso aumento da frota de veculos nos ltimos anos houve o agravamento dos engarrafamentos, principalmente nos grandes centros urbanos, o que ajudou a fortalecer a pauta da mobilidade urbana e do investimento em transporte pblico como soluo aos problemas de circulao. Outro fator que contribuiu para a mobilizar investimentos em transporte pblico foi a escolha do Brasil para sede da Copa Mundial de Futebol de 2014 (e de 10 cidades como subsedes) fato que ser problematizado no prximo tpico o que fez com que dezenas de intervenes urbanas fossem previstas e tivessem financiamento garantido a partir de 2010 (entre elas o VLT Parangaba/Mucuripe), e em 2011 foi lanado o PAC Mobilidade Grandes Cidades (+ de 700 mil habitantes), que congrega obras virias, construo e expanso de metrs, VLTs e BRTs em vrias regies metropolitanas.

58

Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12587.htm. Acesso em: 05/05/2013.

148

4.4. CONCLUSO VLTS, DIVERSIDADE E ADAPTABILIDADE

Apesar de terem uma conceituao vaga, ampla, os Veculos Leves sobre Trilhos (VLTs) adquiriram ampla aceitao e foram instalados em vrios pases e nas mais diversas cidades (e regies), alm de apresentarem muitos aspectos em comum. Os VLTs, como pudemos observar nos estudos de caso, so equipamentos que foram instalados de formas bem variadas nos mais diversos ambientes urbanos, o que demonstra sua utilidade e adaptabilidade. Na grande maioria dos casos eles so inseridos no leito das principais ruas e avenidas (j que tomam poucos metros de largura das ruas); podem ser utilizados como elementos estruturantes (ou complementares) do sistema de transporte pblico e inseridos em projetos urbansticos e paisagsticos (se observada a primeira caracterstica); em poucos casos atingem um nmero de usurios (dirios) superior a 90.000 ou 100.000.

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5. O VLT PARANGABA/MUCURIPE, UMA IDEIA NO LUGAR OU FORA DO LUGAR?

Como dissemos anteriormente, a escolha do (Veculo Leve sobre Trilhos) VLT Parangaba/Mucuripe (projeto e processo de implantao) como o estudo de caso para esta pesquisa se deve a vrios motivos: o fato de a obra ser a maior interveno urbana prevista no pacote de obras da Copa em Fortaleza, envolvendo diretamente 15 bairros, atingindo milhares de famlias de comunidades informais e tambm pelo fato de estar envolvido em muitas controvrsias (questionamentos urbansticos, jurdicos, sociais, etc.) e pelo seu elevado valor (R$ 273 milhes), assim como pelos impactos scio-espaciais que o mesmo poder causar. Alguns questionamentos iro nortear a anlise aqui empreendida do VLT: (1) Quando, como e porque nasceu ideia do VLT Parangaba/Mucuripe? (2) Ele est de acordo com as diretrizes e instrumentos do quadro jurdico-urbanstico brasileiro (CF/88, EC, PDPFor, Lei da Mobilidade)? (3) Qual a contribuio efetiva do equipamento melhoria da mobilidade urbana de Fortaleza? (4) Sua localizao e seu projeto so os mais adequados? (5) Quais os impactos scio-espaciais que o mesmo ir causar na cidade? (6) o VLT um instrumento capaz de promover uma requalificao urbanstica e, portanto um novo vetor de desenvolvimento urbano capaz de reforar a centralidade da Parangaba? (7) Quais os impactos ao Direito Moradia Adequada (e outros direitos humanos como participao, informao, etc.)? A anlise do VLT Parangaba/Mucuripe tem como base tanto a pesquisa documental: o quadro jurdico (CF/88, EC, PDP-For, Lei da Mobilidade), o Estudo de Viabilidade, o Estudo (e o Relatrio) de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), a Cartilha produzida pelo Governo do Estado, matrias veiculadas na imprensa e os

Relatrios/Contestaes do Tribunal de Contas do Estado do Cear (TCE) e do Comit Popular da Copa; assim como conversas com os moradores e visitas s comunidades atingidas, observaes e a vivncia do autor como estagirio/colaborador do CEARAH Periferia e integrante do Comit Popular da Copa. Inicialmente nos cabe explorar um pouco o processo decisrio (porque esse projeto surgiu? porque ele passou a ser prioridade na agenda governamental?), o porque, assim como quando (quando ele surgiu?), onde (localizao) e como (especificaes tcnicas e o processo de implantao) do VLT Parangaba/Mucuripe; para ento abordar A questo da moradia (e o embate entre moradia e mobilidade) e os Questionamentos e contestaes (sociais, territoriais e jurdico-urbansticos).

150

5.1. A LATA DE LIXO E OS TRS FLUXOS DE POLTICA PROBLEMAS, SOLUES E POLTICA:


59

PROCESSO

DECISRIO

DO

VLT

PARANGABA/MUCURIPE

Vrias pesquisas desenvolvidas nas ltimas dcadas tm explorado os processos de tomada de deciso pelos agentes do Estado. R. Iacovini (2013) mobilizou dois modelos analticos para compreender o processo decisrio de implementao do Rodoanel Mario Covas (grande obra de mobilidade metropolitana da RMSP): (1) O garbage can model (modelo da lata de lixo), de Cohen, March & Olsen (1972 apud IACOVINI, 2013) e (2) o dos fluxos de polticas de Kingdon (1984 apud IACOVINI, 2013). O modelo da lata de lixo usado para explicar situaes decisrias que fogem do paradigma racional de tomada de decises. Para os autores, haveria um encadeamento lgico em que os objetivos de um ator para resolver um determinado problema/situao levam formulao de vrias alternativas. Cada alternativa traz vrias consequncias, que so devidamente consideradas pelo tomador de deciso que escolhe a alternativa que melhor satisfaz seus objetivos. Mas experincias demonstram que muitas vezes no existe esse encadeamento lgico. As etapas (problemas levam a solues que levam a decises) podem se superpor ou serem invertidas; alm disso as limitaes do tomador de deciso (tcnicas, operacionais, administrativas, cognitivas) tambm influenciam o processo (IACOVINI, 2013). Por exemplo, um gestor, governador, ao tomar posse do cargo ficaria ciente das condies, solues formuladas e possibilidades de ao

No caso de um governo estadual, seria como se o novo governador, ao assumir sua cadeira, pegasse uma lata de lixo para olhar o que o antecessor deixou, desamassasse os papis de solues previamente elaboradas e visse o que poderia efetivamente ser feito diante das restries que encontra ao assumir o cargo. No so, portanto, necessariamente os problemas que levam escolha das solues, que por sua vez levam s decises. Solues existentes tambm levam escolha de problemas. Portanto, o processo de deciso ocorria ao contrrio, com os gestores escolhendo o problema a enfrentar em funo das capacidades administrativas j instaladas e existentes (MARQUES, 2013, p. 09 apud IACOVINI, 2013, p. 56).

Ou seja, na verdade a tomada de deciso no seria um processo linear, lgico e sequencial (problema-soluo-deciso) proposto pelos modelos convencionais. J que Em

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Agradeo (e acato) aqui a sugesto de Rodrigo Faria G. Iacovini de que eu explorasse as teorias sobre tomada de deciso na anlise do projeto e do processo de implantao do VLT Parangaba/Mucuripe.

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muitos casos solues e problemas nascem dissociados uns dos outros (IACOVINI, R, 2013). A desconexo entre problemas e solues na poltica a base do outro modelo, proposto por Kingdon (1984), de acordo com R. Iacovini (2013). Kingdon (1984) props que a anlise de polticas poderia ser feita atravs da observao de trs fluxos (independentes, inter-relacionados e com dinmica prpria): (1) fluxo dos problemas, (2) fluxo das solues e (3) fluxo da poltica o modelo dos trs fluxos. O fluxo dos problemas aquele que desperta a ateno da populao e de agentes pblicos para um problema com relevncia para ser solucionado em vez de outros. O destaque ao problema (em detrimento dos outros) est ligado a como o responsvel (por definir o problema como prioritrio) o conheceria ou o processo atravs do qual algo as condies de mobilidade de certo eixo de uma cidade, por exemplo passa a ser considerado um problema. O fluxo das solues estaria relacionado construo de propostas/polticas, em um processo gradual de acmulo de conhecimento e concepes entre especialistas de uma determinada rea. Para Cohen, March e Olsen (1972), Kingdon (1984) (apud IACOVINI, 2013) os especialistas desenvolveriam ideia e propostas independentemente dos problemas. Kingdon (1984) se utiliza de uma analogia teoria da sopa primordial e afirma que as propostas estariam soltas e misturadas na sopa (policy primeval soup). Na sopa as ideias se encontrariam, (...) modificando-se e reconfigurando-se at que houvesse alguma conexo com outro fluxo que permitisse ideia ser implementada. (IACOVINI, 2013, p. 57). Ou, de modo menos aleatrio, poderia haver um processo de seleo natural no qual teriam maiores chances de serem implementadas propostas/ideias que estejam de acordo com determinados critrios (aceitao pblica, viabilidade tcnica e financeira, etc.). J o fluxo da poltica determinado pelos acontecimentos do campo poltico como eleies, mudanas do clima poltico, organizao de grupos de interesse pressionando por uma certa demanda (ex: FIFA pressionando pelas obras e ANCOP pela no remoo das famlias). No fluxo da poltica, acordos, consensos, negociao e barganha so aspectos chave, os principais fatores decisrios. Embora esses trs fluxos sejam independentes e tenham sua prpria dinmica, existem momentos em que eles convergem, formando (...) um alinhamento de janelas de oportunidades nos trs fluxos simultaneamente. (IACOVINI, 2013, p. 58). No caso especifico de Fortaleza, capital do Estado do Cear, com uma populao superior a 2,4 milhes de habitantes, e srios problemas scio-espaciais (como o problema da (i)mobilidade urbana): com o seu sistema virio (ruas e avenidas estreitas, malha desconexa) e

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de transporte pblico (por nibus) deficiente, e uma frota de veculos que vem apresentando grande crescimento na ltima dcada (especialmente nos ltimos anos) - o que resulta na superlotao frequente dos nibus em circulao e no aumento da quantidade e frequncia dos engarrafamentos em diversos horrios e locais da cidade - a questo da mobilidade urbana (o conjunto entre sistema virio e transporte pblico) adquiriu o status de problema prioritrio (o fluxo dos problemas). Vrias so as solues, projetos (j) existentes para a resoluo do problema (i)mobilidade urbana como os vrios projetos para ampliao de avenidas e transformao das mesmas em vias expressas60; a implantao dos BRTs61; a concluso e abertura do METROFOR62; as obras do TRANSFOR63 e, por fim, as obras do PAC da

Mobilidade/PAC Copa (o fluxo das solues). Por fim, o (possvel?) fio condutor, elemento mobilizador, o fator poltico, capaz de mobilizar agendas, recursos, construir consensos (com base em diversas negociaes e barganhas) e legitimar a poltica de interveno estatal: a Copa do Mundo de 2014 e Fortaleza como uma das cidades-sede (o fluxo da poltica). A realizao da Copa no Brasil redefiniu parcialmente as agendas do poder pblico em vrios nveis (Gov., Federal, GDF, Gov. dos Estados e Municpios que sero sedes do evento). Para tanto foi montada uma nova (e estratgica) estrutura de governana e institudo um Estado de Exceo64 para a FIFA e a Copa; um grande pacote de obras, aes e intervenes foi planejado e posto em execuo por meio de uma ao sincronizada entre os entes federativos (o PAC Copa), mobilizando esforos e recursos; tambm construiu um grande consenso hegemnico a Copa ir transformar o Brasil por meio de seu legado positivo (imagem/turismo/obras/crescimento econmico) capaz de legitimar as aes (por vezes controversas e arbitrrias) do Poder Pblico.

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Como o antigo anel/arco virio expresso formado pela Via Expressa e as Av. Eduardo Giro e Jos Bastos e sua verso contempornea, o Eixo Via Expressa/Raul Barbosa . 61 Nas seguintes avenidas: Av. Bezerra de Menezes, Av. Fernandes Tvora/Expedicionrios, Av. Augusto dos Anjos/Jos Bastos, Av. Ded Brasil, Av. Alberto Craveiro e Av. Paulino Rocha, entre outras. 62 Linhas Leste, Oeste, Sul e o VLT Parangaba/Mucuripe. 63 Restaurao de ruas, avenidas e caladas, ampliao do sistema de drenagem, construo de ciclovias e BRTs. 64 O conceito Estado de Exceo tradicionalmente se refer e a sistema polticos adotados em pocas de guerras, calamidades e regimes totalitrios (ditaduras). Recentemente a expresso ganhou uma nova conotao: ela vem sendo relacionada ao conjunto de leis e procedimentos adotados no Pas nos preparativos para a Copa 2014 e Olimpadas 2016, que em muitos casos contrariam o arcabouo jurdico previamente estabelecido pela Constituio Federal de 1988 (dentre outras leis) e que estabelecem uma srie de excees em benefcio das entidades organizadoras (FIFA e COE), patrocinadores e outros parceiros.

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5.2. QUANDO? No se sabe ao certo qual a data de nascimento da ideia da implantao de um VLT no ramal frreo Parangaba/Mucuripe. Desde o incio da operao dos trens urbanos em Fortaleza, inicialmente pela CBTU (1988-2001) e depois pelo METROFOR (2002-), as palavras mais recorrentes dos relatrios anuais de operao foram restrio oramentria, tanto por causa da crise econmica dos anos 1980 e 1990 como por causa da poltica de cortes dos gastos sociais e de infraestrutura nos mandatos de FHC e contingenciamento de recursos, que mesmo aps a contratao e o recebimento dos emprstimos externos para a construo do METROFOR (em 1997/98) ficaram contingenciados (retidos) pelo Governo Federal at 2005. De acordo com uma Cartilha lanada pelo Governo do Estado

(SEINFRA/METROFOR) a ideia de implantar um sistema de transporte de passageiros no Ramal Parangaba/Mucuripe remonta dcada de 1990, quando a Prefeitura de Fortaleza tentou viabilizar junto a RFFSA de um sistema de transporte de nibus adaptados com rodas de locomotivas (CEAR, 2013). Com relao ao Projeto (traado, extenso, quantidade de trilhos (um ou dois), localizao das estaes, etc.), em 2003 foi contratada uma empresa de consultoria espanhola (Epitsa) para fazer o Estudo de Viabilidade do Projeto de enlace ferrovirio FortalezaMucuripe, Estado do Cear, Brasil (CEAR, 2013) e em 2006 foram realizados os estudos de viabilidade (pesquisas de Origem/Destino, etc.). Sendo que esses estudos foram divulgados somente em 2011, ver (CEAR, 2011).

5.3. POR QUE(S)?

Questionamento bsico: Por que o VLT Parangaba/Mucuripe surgiu como soluo prioritria ao problema de (i)mobilidade urbana de Fortaleza (e da Copa) e passou a integrar a agenda governamental? Nesta seo sero elencados alguns dos principais motivos (porqus) da implantao do VLT. Vrios so os porqus (motivos, hipteses), dentre eles, destacam-se:

(1) Copa e mobilidade: Devido s atuais dificuldades de locomoo de Fortaleza e a realizao da Copa na cidade se tornaram necessrias vrias obras no campo da mobilidade, tanto para melhorar a fluidez do trnsito nas vias de acesso Arena Castelo,

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principalmente entre o Porto e a Zona Hoteleira (Mucuripe e Meireles/Av. Beira Mar) e o Castelo, distantes cerca de 12 km principal argumento utilizado pelo Governo do Estado para legitimar e viabilizar a obra. (2) CBTU e o METROFOR: Desde o seu incio, a maioria esmagadora dos projetos de sistemas de transporte de massa da CBTU (metr, trens urbanos e recentemente, VLTs) consistem no reaproveitamento dos ramais frreos j existentes e subutilizados nos grandes centros urbanos (RMs) para a implantao de novas linhas dos sistemas de metr, trens (sub)urbanos e VLTs, como o caso das linhas Oeste, Sul e do Ramal (VLT) Parangaba/Mucuripe do METROFOR. (3) Baixo custo e baixo impacto: a um valor total estimado de R$ 273 milhes, que dividido pelos 12 km de extenso d R$ 22,75 milhes/quilmetro, um custo relativamente baixo, comparado com o valor mdio de EUR 15/20 milhes/quilmetro de construo dos VLTs europeus. O reaproveitamento dos trilhos j existentes e da rea de domnio da REFFESA (terreno pblico) foi citado pelo Governo (no EIA-RIMA) com fatores que iriam diminuir muito o impacto urbanstico do projeto (esses fatores sero devidamente problematizados adiante). (4) Localizao: uma das justificativas do projeto que a localizao do mesmo sobre o ramal frreo Parangaba/Mucuripe, junto ao Eixo Via Expressa/Raul Barbosa seria, de acordo com o Governo do Estado, de interligar a Zona Hoteleira (a Av. Beira Mar e arredores, no bairro Meireles, na Orla martima) e o Porto do Mucuripe (que com o novo Terminal de Passageiros passar a receber turistas provenientes dos transatlnticos atracados) Arena Castelo, ou seja, o verdadeiro sentido (no discursos oficial) seria facilitar o deslocamento dos turistas (provenientes da Zona Hoteleira e do Porto) ao estdio na poca da Copa do Mundo. Para, alm disso, o mesmo iria atravessar 22 (vinte e dois) bairros e conectar diversas centralidades e equipamentos urbanos como o Porto do Mucuripe e a Zona Hoteleira (Meireles/Beira-Mar), Parangaba, Rodoviria, Aeroporto, Castelo, o Terminal do Papicu e o da Parangaba, e a proximidade de vrias Avenidas importantes (Santos Dumont, Dom Lus, entre outras), colgios, hospitais, shoppings centers e etc. (a localizao do equipamento ser devidamente detalhada e problematizada no tpico Onde?). (5) Demanda e capacidade: Em teoria, e de acordo com o estudo de viabilidade encomendado pelo Governo do Estado, o VLT ter uma demanda entre 39.916 passageiros/dia e 2.953 passageiros/hora de pico (num cenrio de 4 trens/hora/sentido, espera mdia de 8 minutos, sem integrao com as linhas Sul e Oeste), 92.085 passageiros/dia com 7.367 pass./hora de pico (12 trens/hora/sentido, espera de 3 min., sem integrao) at o

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mximo de 149.278 passageiros/dia com 11.944 pass./hora de pico (12 trens/hora/sentido, espera de 3 min., com integrao), Cear (2011). (6) Possibilidade de aumento da capacidade: outro fator favorvel escolha do modal (VLT) a possibilidade de aumentar a capacidade de transporte de passageiros por hora, seja pelo aumento do nmero de vages ou composies (do VLT, mdia capacidade) ou pela transformao da linha em trem urbano ou metr (alta capacidade). (7) Criao de um novo eixo de desenvolvimento urbano: como vimos anteriormente, as linhas de VLTs, se bem projetadas e implantadas, podem ser instrumentos indutores de um novo eixo de desenvolvimento urbano, melhorando as condies de mobilidade (se integradas com os outros modais de transporte), favorecendo o transporte pblico, os pedestres, o comrcio e a vizinhana de uma forma geral, alm de oferecer a possibilidade de melhoraria da paisagem urbana, se tiver um bom design e um bom projeto urbanstico e habitacional (o que, para ns, no o caso). Pode tambm representar (para o bem e/ou para o mal) uma estratgia de valorizao e dinamizao do mercado imobilirio da sua rea de influncia, o que pode resultar em um processo de gentrificao - atrao de um novo perfil de moradores(as), de renda mais elevada, que substitui os(as) moradores(as) tradicionais, de renda mais baixa, o que claro, devido a todas as comunidades/famlias que o governo pretende remover. (8) Valor e visibilidade: dois elementos podem motivar a realizao de grandes obras promovidas pelas administraes pblicas o grande valor financeiro envolvido (sabemos que no Brasil existe uma estreita ligao poltica entre doaes de campanha por empreiteiras e construtoras e realizao de grandes construes como retorno) assim como a visibilidade que a obra pode dar ao poltico e sua administrao. A soma envolvida (R$ 273 milhes), o tamanho e abrangncia (12 km, dezenas de bairros) de um equipamento como o VLT certamente fazem com que uma obra desse porte possa marcar uma gesto (de forma positivita ou negativa).

5.4. ONDE?

Onde exatamente ser o VLT Parangaba/Mucuripe? Qual a localizao do seu traado? Quais bairros e comunidades ele ir atravessar? O VLT ser implantado no Ramal Ferrovirio Parangaba/Mucuripe (que liga a Estao Ferroviria da Parangaba, no bairro homnimo, ao Porto do Mucuripe, no bairro Cais do Porto), ter 12,7 km de extenso e nove estaes ver Imagens 40 e 41, p. 156.

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Imagem 40 Localizao do VLT Parangaba/Mucuripe em Fortaleza

Fonte: METROFOR, 2013; Google Earth, 2013. Imagem 41 Traado do VLT Parangaba/Mucuripe

Fonte: METROFOR, 2013; Google Earth, 2013.

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De acordo com o EIA-RIMA do VLT65, seus principais objetivos seriam (...) consolidar uma rede integrada de transporte rodo-ferrovirio com a integrao do ramal ferrovirio Parangaba-Mucuripe ao Projeto METROFOR, ampliando a oferta atual de transporte de passageiros tornando-a compatvel com a procura existente. (CEAR, 2011b, p. 2.1) e O Ramal VLT Parangaba/Mucuripe servir de ligao da regio hoteleira ao centro da cidade (na integrao com a Linha Sul do METROFOR) e regio do bairro da Parangaba, assim como integrao com o ramal Parangaba/Castelo. (op. cit.).Ou seja, o VLT viria para consolidar a (futura) rede ferroviria, ligando a zona hoteleira ao Centro da cidade (o que s seria possvel por meio de uma integrao com a (futura) Linha Sul) Parangaba e de l ao Castelo (que tambm s seria factvel por meio de integrao com linhas de nibus). Dentre as justificativas presentes no EIA-RIMA esto as elevadas taxas de crescimento habitacional, o padro de crescimento perifrico induzido pela implantao de conjuntos habitacionais na periferia distantes do Centro, o crescimento da frota de veculos e a concentrao de viagens ao longo das vias que convergem para o Centro e o Leste do municpio (CEAR, 2011b). O sentido dessa localizao seria, de acordo com o Governo do Estado, de interligar a Zona Hoteleira (a Av. Beira Mar e arredores, no bairro Meireles, na Orla martima) e o Porto do Mucuripe (que passar a receber turistas dos transatlnticos atracados) Arena Castelo, ou seja, o verdadeiro sentido (no discurso) seria facilitar o deslocamento dos turistas da Zona Hoteleira e do Porto ao estdio na poca da Copa do Mundo. Alm disso, o mesmo iria atravessar 22 (vinte e dois) bairros e conectar diversas centralidades e equipamentos urbanos como o Porto do Mucuripe e a Zona Hoteleira (Meireles/Beira-Mar), Parangaba, Rodoviria, Aeroporto, Castelo, o Terminal do Papicu e o da Parangaba, e a proximidade de vrias Avenidas importantes (Santos Dumont, Dom Lus, entre outras), colgios, hospitais, shoppings centers e etc. Como admite o EIA-RIMA (CEAR, 2011) o equipamento ser instalado em uma zona que tradicionalmente j privilegiada (SER II):
O Ramal Parangaba - Mucuripe est localizado sobre a rea de maior renda per capita da cidade, permitindo o acesso entre as duas regies com melhores ndices nesse sentido, a II e a IV. Na regio II est situada a maior parte dos edifcios altos da cidade, apresentando o modelo mais claro de ocupao vertical. Esses grandes edifcios correspondem, sobretudo com atividades comerciais e de servios, com grande concentrao de shoppings e apartamentos de alto nvel, e com redes hoteleiras, de restaurantes e de equipamentos culturais. Por tanto, constitui o plo da

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Volume I, Tomo A, Item 2.2 Objetivo e Justificativas.

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cidade que conta com as melhores condies de vida e de oportunidades geradoras de emprego e renda. (CEAR, 2011, p. 2.2).

Em um eixo com tendncia consolidao e expanso de atividades, localizado entre dois polos do municpio (Aldeota/Meireles e Montese/Parangaba), de acordo com o PDDU de 1992

Por outro lado, o ramal Parangaba - Mucuripe est localizado em reas que se destacam na cidade por sua tendncia consolidao e expanso como polos de atividades diferenciadas. Conforme ao Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza, os polos que apresentam contextualizao com o VLT so Aldeota/Meireles e Montese/Parangaba. Os bairros Montese e Parangaba so polos de menor porte que atendem, de forma intermediria, a populao dos quadrantes sudoeste e noroeste. (op. cit., p. 2.3).

Ou seja, um eixo subutilizado (do ponto de vista do mercado imobilirio e do economs urbanstico) encravado em bairros valorizados. Porm (e para alm disso):

Cabe salientar que o Ramal Parangaba - Mucuripe, se bem decorre por alguns dos bairros de maior renda per capita da cidade, atravessa algumas reas com povoamentos de baixas condies de vida, caractersticas de favela. Esses assentamentos ocuparam a faixa de domnio da ferrovia, construindo moradias com pouco espao de separao da ferrovia, s vezes escassos 1 -2 metros. (op. cit..).

E, de acordo com o Relatrio: Essa situao acontece em pontos isolados ao longo de todo o percurso da linha, nos diferentes bairros da cidade, se bem que de especial incidncia nos bairros de So Joo de Tauape e Vila Unio, atravessados pela linha em longos trechos. (op. cit.). Percebe-se que para alm dos bairros valorizados e do eixo subutilizado existem povoamentos de baixas condies de vida, as favelas (comunidades), que so as reas diretamente afetadas pelo empreendimento, devido s caractersticas de seu projeto e do processo de implantao (que sero detalhados no item Como?). Se por um lado o VLT justificado por oferecer a possibilidade de:

(...) garantir ao usurio de transporte pblico o acesso a servios bsicos como a educao, lazer, sade e emprego, com um bom sistema de transporte que garantir a mobilidade urbana, com tarifa de baixo custo, beneficiando a todos, principalmente camada mais carente da populao. (CEAR, 2011b, p. 2.9).

Por outra perspectiva (que chamo de economs urbanstico ou urbanismo economicista):

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A implantao de uma linha ferroviria de um VLT, com a maior parte do seu percurso em espao urbano e com plataforma compartida com o resto de trfegos, alm de no compor uma barreira fsica que divida a cidade em duas partes, se converte em um elemento sobre o qual se pode definir o resto do desenvolvimento urbanstico da cidade. Neste caso, este fato se acentua devido a que atualmente existe uma linha dedicada em exclusiva ao trfego de cargas, com apropriaes indevidas da faixa de domnio da ferrovia, dando uma imagem de semi-abandono e marginalidade.(op. cit.).

A possibilidade de implantar um equipamento ferrovirio que no se transforme em uma barreira fsica que divide a cidade em duas (CEAR, 2011), mas sim que pode definir o resto do desenvolvimento urbanstico da cidade (op. cit.) exaltada, enquanto a situao atual do Ramal e das ocupaes informais de baixa renda - fruto da intensa desigualdade social que produziu um intenso xodo rural em direo s Fortaleza, onde esses(as) migrantes muitas vezes no encontraram condies dignas de vida, e nem servios sociais na quantidade e qualidade necessrios, assim, no tendo acesso s benesses do meio urbano, lhes restou as sobras: ocupar os terrenos vazios e imprprios, que mesmo com todas as dificuldades so os lugares onde milhares de famlias construram suas vidas ao longo das ltimas dcadas gerou o que o EIA chama de apropriaes indevidas da faixa de domnio da ferrovia, imagem de semi-abandono e marginalidade. (op. cit.). O contexto scio-histrico dessas comunidades esquecido, suprimido e a anlise simplista de sua imagem, vista pelos olhos dominantes (lugares de semi-abandono e marginalidade), acaba virando argumento legitimador da interveno (VLT). Os bairros no entorno do VLT (as reas influenciadas Diretamente e Indiretamente) tem caractersticas muito variveis (populao, nmero de domiclios, mdia de habitantes por domiclio, densidade demogrfica e renda) ver as Tabelas (9 e 10, p. 160). A rea tem bairros que esto entre os com maior renda per capta mdia da cidade (como Meireles, Coc, Aldeota) e entre os com menor renda (como Cais do Porto, Aeroporto). Os bairros com menor renda apresentam maior densidade demogrfica e de habitantes por domiclio. So esses bairros (So Joo do Taupe, Aeroporto, Vila Unio, Vicente Pinzon) que sero mais impactados pelas remoes, com o reassentamento proposto no extremo sul da cidade (com distncia entre 13 km e 6 km das comunidades) enquanto existem milhares de imveis vagos nas proximidades.

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Tabela 9 Dados dos bairros diretamente afetados (DA) e na rea de influncia (AI) do VLT
Bairros - DA Cais do porto Vicente Pinzn Mucuripe Papicu Varjota Coc Aldeota Dionsio Torres So Joo do Taupe Ftima Aeroporto Parreo Vila Unio Itaca Parangaba Alto da Balana Total (t)/Mdia (m) Bairros - AI Meireles Joaquim Tvora Salinas Montese Serrinha Itaperi Total (t)/Mdia (m) Bairros - DA + AI Fortaleza Pop. 22.382 45.518 13.747 18.370 8.421 20.492 42.361 15.634 27.598 23.309 8.618 11.072 15.378 12.477 30.947 12.814 316.324 (t) Pop. (%) 0,9 1,9 0,6 0,7 0,3 0,8 1,7 0,6 1,1 1 0,4 0,5 0,6 0,5 1,3 0,5 Dom. 7.163 14.130 5.577 6.338 3.146 7.244 15.787 5.434 9.105 8.280 2.537 3.497 4.909 4.068 9.987 4.089 Dom. Vagos Hab./Dom. 497 3,12 394 3,22 464 2,46 636 2,89 196 2,67 563 2,82 1.411 2,68 387 2,87 642 3,03 685 2,81 124 3,39 226 3,16 319 3,13 293 3,06 597 3,09 265 3,4 7.699 (t) 2,98 (m) Dens. Dem. (hab/km) Renda (R$) 7.322 393.02 13.735 684.18 15.475 2.742.25 12.281 1.476.65 14.582 2.153.8 7.784 3.295.32 10.771 2.901.57 8.820 2.707.35 11.520 890.75 8.007 1.756.11 1.598 398.13 9.587 1.202.45 10.756 908.56 16.713 605.65 7.753 787.91 14.564 500,72 1.462,77 (m) Renda 3.659,54 1.446,03 1.749,91 822,59 519,27 798,25 1.499,26 (m) 1481,01 (m) 1.489,41 (m)

10.704 (m) Dens. Dem. Pop. Pop. (%) Dom. Dom. Vagos Hab./Dom (hab/km) 36.982 1,5 16.813 1.985 2,9 13.411 23.450 1 8.303 606 3,1 11.700 4.298 0,2 1.293 56 3,5 7.554 11.524 1,1 8.732 618 3,3 12.009 13.823 1,2 8.862 496 3,5 8.916 10.487 0,9 7.687 485 3,2 8.790 100.564 (t) 5,9 (t) 51.690 (t) 4.246 (t) 3,25 (m) 10.397 (m) 416.888 (t) 19,3 (t) 158.892 (t) 11.945 (t) 3,11 (m) 10.550 (m) 2.452.185 (t) 100 (t) 711.470 (t) 53.327 (t) 3,63 (m) 7.786 (m)

13,4 (t) 107.202 (t)

Fonte: IBGE, 2012 http://www.sidra.ibge.gov.br/download. Org. pelo autor. Tabela 10 Dados das comunidades atingidas
Aglom. Subnormal Gde. Favela do Trilho 1 Gde. Favela do Trilho 2 Lagamar Livreiro Gulter Vila Castilho/Nova Divinis (Lauro Vieira Chaves) Total (t)/Mdia (m) Fortaleza Pop. 1.356 1.191 4.379 594 Dom. 337 324 1.379 170 Hab./Dom. 4.02 3.67 3.17 3.49

1.284 379 8.804 2.589 396.370 109.122

3.38 3.54 3.63

Fonte: IBGE, 2012 http://www.sidra.ibge.gov.br/download. Org. pelo autor.

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Imagem 42 Densidade demogrfica (habitantes/km) por setor censitrio

Fonte: IBGE, 2013 - http://www.censo2010.ibge.gov.br/sinopseporsetores/?nivel=st. Imagem 43 Mdia de moradores por domiclio ocupado por setor censitrio

Fonte: IBGE, 2013 - http://www.censo2010.ibge.gov.br/sinopseporsetores/?nivel=st.

No entanto preciso fazer algumas ressalvas sobre as justificativas para a localizao do empreendimento (apresentadas acima): (1) o VLT s pode ligar a Zona Hoteleira/Porto do Mucuripe ao Centro se for integrada com a Linha Sul do METROFOR (e mesmo assim no faria muito sentido sair do Mucuripe, ir at a Parangaba para de l voltar ao Centro);

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(2) o VLT s pode ligar a Zona Hoteleira/Porto do Mucuripe Arena Castelo se for integrada com linhas de nibus complementares ligando a Av. Beira Mar e o Porto Estao Iate Clube (localizada na Rua Pedro Moura, aps o final da Av. Beira Mar e a aproximadamente 1,8 km do Porto) e outra ligando Estao Parangaba Arena Castelo (distantes cerca de 5,8 km); (3) os 22 bairros no entorno do VLT (informao amplamente divulgada pelo Governo e pela mdia) na verdade so os bairros que esto ao alcance de um raio de 1 km do VLT (6 bairros), imediatamente no entorno do VLT mesmo somente 16 bairros (ver as Tabelas 9 e 10, p. 160); (4) o fato de (supostamente) conectar importantes centralidades, equipamentos e avenidas bem relativo j que o VLT passar relativamente longe de vrios deles (nos casos da Zona Hoteleira, Porto, Aeroporto, Castelo), a maioria dos hospitais, escolas e shoppings centers que foram ditos como prximos esto na verdade localizados a mais de 500 metros ou at mesmo vrios quilmetros de distncia do VLT; (5) em relao s avenidas, o VLT apenas cruzar algumas delas (Av. Santos Dumont, Av. Dom Lus, Av. Padre Antonio Toms, Av. Borges de Melo, Av. Aguanambi, etc.), quando se sabe que um equipamento desses faria mais sentido (seria mais efetivo) percorrendo essas avenidas de grande fluxo e concentrao de PGVs, o que no ser o caso, j que o VLT ser paralelo Av. Almirante Sabia (a Via Expressa), que, como vimos anteriormente, no um dos principais eixos de circulao da cidade e nem concentra muitos PGVs. Com base na literatura estudada e incorporada no texto anteriormente (Cap. II) sobre os planos virios e de transporte, e os sistemas virio e de transporte pblico de Fortaleza, bem como a relao entre sua forma urbana e as condies de mobilidade e acessibilidade Lopes Filho (2003), Henrique (2004), Paula (2006), Jales (2009) e Cavalcante (2009) percebeu-se que o Eixo da Via Expressa (formalmente Av. Almirante Sabia) est longe de ser um dos principais eixos de deslocamento da cidade, j que quase no foi abordado pelos estudos e nem sequer tem suas condies de trfego monitoradas pelo CTAFOR. Outro fator a baixa concentrao de polos geradores de viagens (PGVs), baixssimo fluxo de pedestres e de transporte pblico (somente uma linha de nibus (complementar) trafega na via, a Lagoa/Papicu/Expresso que interliga os Terminais da Lagoa e do Papicu de forma expressa, ou seja, sem parar nos pontos pelo percurso). Ser que ele poder se transformar em um elemento indutor de desenvolvimento urbanstico? Que

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tipo de desenvolvimento urbano? Para quem? Para as comunidades? Classe mdia? Empresariado? Setor imobilirio? Construo civil?

5.5. O ESTUDO DE VIABILIDADE E A DEMANDA EFETIVA DO VLT PARANGABA/MUCURIPE

Um estudo de viabilidade do projeto do VLT (elaborado pela empresa de consultoria espanhola EPTISA) foi encomendado pelo Governo do Estado e teve as pesquisas de campo realizadas em 2006 e foi finalizado em 2011. O estudo utilizou as matrizes de Origem/Destino do Estudos de Integrao dos Sistemas de Transporte Pblico de Passageiros da RMF, realizado pelo Governo do Estado (de 2002, com dados da pesquisa domiciliar de 1996, da pesquisa de trfego e transportes de 1999 e das variveis scioeconmicas de 2000) e do Estudo de Planejamento (sic.) Estratgico e elaborao de projetos para implementao do estudo de integrao do sistema de transporte pblico de passageiros da regio metropolitana de Fortaleza / SITPP / RMF - METROFOR 2006, Cear (2011, p. 7). A Matriz de Origem/Destino aponta que as viagens no modo individual (carro) se concentram prioritariamente nos bairros da Regional II (Aldeota, Meireles, Varjota, Dionsio Torres, Papicu, Coc) assim como Centro e Ftima. J as viagens no modo coletivo tendem a ser mais distribudas pelo municpio, embora com uma grande concentrao nos bairros perifricos ao sudoeste (Regional I e V) como Barra do Cear, Cristo Redentor, Vila Velha (Reg. I) e o Conjunto Cear, Granja Portugal, Vila Pery, Parangaba (Reg. V), de acordo com Cear (2011). As imagens da pgina seguinte (44 e 45) demonstram a distribuio espacial da demanda, produo e atrao de viagens pelos bairros da cidade. Fica bvia a concentrao da demanda, produo e atrao do modo individual/privado na Regional II e Centro, assim como fica bvia a concentrao da produo de viagens no modo coletivo/pblico nos bairros situados nas bordas do municpio, e atradas pelos bairros do Centro, Meireles, Aldeota, Ftima, Benfica e Parangaba.

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Imagem 44 - Distribuio da demanda por transporte individual (a) e coletivo METROFOR e SITP (b) de acordo com a Matriz de Origem e Destino

Fonte: CEAR, 2011. Imagem 45 Viagens (prod./atrao) em transporte pblico (a, b) e privado (c, d)

Fonte: CEAR, 2011.

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Na primeira imagem da pgina anterior podemos observar os trilhos utilizados pelo METROFOR (em vermelho), a linha vermelha mais direita (que representa o Ramal Parangaba/Mucuripe) est rodeada por pequenas colunas azuis (produo de viagens) e vermelhas (atrao de viagens), o que significa que o entorno do Ramal produz e atrai poucas viagens (seja no modo individual, seja no coletivo), principalmente se comparado com o Centro, Aldeota e Meireles, que concentram grande parte do comrcio e dos servios em geral e esto a alguns quilmetros do Ramal. Com relao estimativa de demanda, foram criados seis cenrios de anlise levando em conta os estudos de base, a frequncia dos trens e a integrao ou no com as outras linhas do METROFOR - sistematizados pela Tabela 11 (abaixo). Tabela 11 Cenrios de anlise para o estudo de demanda

Fonte: CEAR, 2011. Tabela 12 Cenrios e demandas para os horizontes de 2010 e 2020

Fonte: CEAR, 2011.

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Tendo em vista o que foi dito anteriormente em relao baixa atrao e produo de viagens na regio adjacente ao Ramal (analisaremos a seguir a relao das linhas coincidentes e parcialmente coincidentes com o traado do VLT) e levando em considerao o estudo de Lopes (2003) exposto no Captulo 2 (sistema virio e transportes) que comprova que as metodologias utilizadas nos estudos de Origem/Destino em Fortaleza (os mesmo que embasaram esse Estudo de Viabilidade do VLT) estavam erradas e superestimaram a demanda viria e por transportes; surge um questionamento: ser que o VLT realmente ter uma demanda de 90.000 (ou mais!) passageiros dirios? As evidncias apontam que no. Uma parte do EIA/RIMA traz uma compilao mais detalhada dos dados e das linhas. De acordo com o estudo:

Um total de 24 linhas do sistema de transporte por nibus realizam percurso s pela rea de influncia do Ramal de Mucuripe e, em princpio, atendem a mobilidade que poderia ser captada pelo projeto ferrovirio em pauta. Dessas linhas, 4 realizam um percurso de extrema coincidncia com o Ramal. Tais linhas so as identificadas como nmero 30, 36, 44 e 69. A demanda global destas quatro linhas atinge 31.926 viajantes dirios, com as seguintes caractersticas (a linha 36 noturna). Outras 11 linhas contam com trajetos que de maneira parcial coincidem com o Ramal. Essas linhas so as de nmero 27, 29, 31, 32, 45, 66, 77 e 78, assim como as alimentadoras 804, 814 e 913. A demanda total destas linhas de 85.370 passageiros ao dia. O Quadro 2.1 apresenta as linhas coincidentes com o ramal Parangaba Mucuripe (CEAR, 2011, p. 26).

Do total de 239 linhas (dado de 2006) que transportavam 851.893 passageiros, apenas 24 apresentam trajetos (parcialmente) coincidentes com o Ramal e dessas, somente 4 linhas so consideradas pelo estudo realmente coincidentes ( 30 Siqueira/Papicu/13 de Maio; 36 - Conj. Cear/Papicu/Montese corujo; 44 Parangaba/Papicu/Montese e 69 Via Expressa/Lagoa, a nica que trafega nas vias lindeiras ao Ramal). Ainda segundo o levantamento, essas 24 linhas selecionadas como coincidentes e parcialmente coincidentes com o traado proposto do VLT, atendem a uma mdia diria de 226.275 passageiros (mais de 25% do total de passageiros transportados pelo sistema de transporte coletivo da cidade) em percursos que somam 478,8 km. Esse total de passageiros das linhas selecionadas que foram a base dos clculos de demanda pelo VLT, mais a demanda do Aeroporto (8.621 passageiros) e da Rodoviria (8.000 passageiros, conforme podemos conferir na tabela abaixo.

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Tabela 13 Linhas coincidentes e parcialmente coincidentes com o Ramal Parangaba/Mucuripe


Linha Nome Demanda Diria Extenso Viagens Intervalo (km) por mdio entre Sentido viagens 116 2 164 76 102 91 79 80 134 69 98 105 96 52 73 89.25 9 min 2 min 6 min 13 min 9 min 11 min 13 min 12 min 8 min 15 min 10 min 10 min 11 min 20 min 13 min 10.8 min

30 36 44 69 27 29 31 32 45 66 77 78 804 814 913 Mdia

Coincidentes Siq./Papicu/13 de Maio 11.306 35,5 C. Cj. Cear/Papicu/Montese 153 44,5 Parangaba/Papicu/Montese 15.678 30,5 Via Expressa/Lagoa 4.789 36,6 Parcialmente coincidentes Siqueira/Papicu/Aeroporto 8.649 40,4 Parangaba/Nutico 10.225 27,6 Av. Borges de Melo 1 8.459 31 Av. Borges de Melo 2 7.794 29,9 Cj. Cear/Papicu/Montese 17.855 46,4 Parangaba/Pap./Aeroporto 4.852 41,5 Parangaba/Mucuripe 8.604 39,1 Siqueira/Mucuripe 12.743 41,8 Aldeota 2.879 10,4 Papicu/Castelo Encantado 1.246 8,4 Papicu/Serviluz/Varjota 2.064 13,8 7.872 33.39

Fonte: CEAR, 2011.

Pelos nmeros da tabela pode ver-se que o estudo considerou que metade dos usurios das linhas selecionadas passariam a utilizar o VLT e que boa parte dos usurios dirios do Aeroporto e da Rodoviria (80%), por volta de 8.000 cada um (ver Tabela na prxima pgina) iriam, por si s, gerar uma demanda de mais de 16.000 passageiros para o Ramal (CEAR, 2011). Tabela 14 Demanda potencial mxima e mnima por modo/origem
Modo/Origem nibus Rodoviria Aeroporto Carro/Restos mdios Total Demanda Potencial Pblico Alvo Mximo 113.171 8.000 8.621 69.888 199.680 Demanda Potencial Pblico Alvo Mnimo 82.111 6.000 6.466 50.926 145.503

Fonte: CEAR, 2011.

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Algumas ressalvas so necessrias quanto s linhas de nibus selecionadas. Algumas delas tm roteiros muito mais extensos e paradas mais frequentes que o VLT, alm de rotas bem mais longas e passando por lugares muito distantes do Ramal do VLT. Ser que metade dos usurios dessas linhas iriam troc-las realmente pelo VLT? Considerando que o mesmo tem paradas bem mais esparsas e que transitaria ao longo da via frrea (no Eixo Via Expressa/Raul Barbosa) que no um dos principais eixos de circulao da cidade (tanto que no nem monitorado pelo sistema CTAFOR). Utilizando o arquivo que permite visualizar os itinerrios das linhas da ETUFOR no Google Earth66, podemos visualizar melhor a espacializao das linhas (em geral, bem como as linhas coincidentes e parcialmente coincidentes com o VLT) pela cidade: Imagem 46 Itinerrios das linhas de nibus coincidentes com o Ramal

Fonte: http://www.fortaleza.ce.gov.br/etufor/rotas-e-pontos-de-paradas.

A nica linha selecionada que realmente tem um traado parecido com o do VLT a linha 69 Via Expressa/Lagoa, que, segundo dados recentes da ETUFOR (2010)67 opera com 9 veculos, realizando em mdia 65 viagens (em dias teis) em um percurso de 15 km (cada trecho ida e volta). Esta linha, segundo o Anurio de Transportes pblicos de Fortaleza 2010 (publicao da ETUFOR) classificada como complementar e teve uma demanda de 1.227.013 de passageiros, ou seja, em mdia, 3.361 passageiros por dia, com um
66 67

Disponvel em: http://www.fortaleza.ce.gov.br/etufor/rotas-e-pontos-de-paradas. Adaptadas pelo autor. Disponvel em: http://www.etufor.ce.gov.br/googleearth/secoes_linhas_2010.kmz.

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indicador do nmero de tarifas arrecadadas (IPKe), indicador da viabilidade financeira da linha igual a 1,71 (mdia) o maior foi 4,81 da linha 803, e o menor, 0,66, da Linha 373, o que lhe rendeu a 168 posio entre as 241 linhas (ETUFOR, 2010, p. 57).
Contra a estimativa de 32.850.000 passageiros para o VLT, considerando o

potencial de 90.000 passageiros por dia, o que representaria mais de 10% da demanda diria de 839.452 passageiros transportados pelo sistema em 2010 (ETUFOR, 2010). Imagem 47 Itinerrios das linhas parcialmente coincidentes com o Ramal

Fonte: http://www.fortaleza.ce.gov.br/etufor/rotas-e-pontos-de-paradas. possvel perceber pelas imagens anteriores que realmente a rota dessas linhas ditas coincidentes ou parcialmente coincidentes diferem, e muito, do traado do VLT, e na maioria dos casos passam pelas principais avenidas/corredores comerciais da cidade, o que acaba atraindo boa parte dos usurios dessas linhas. Ser que o VLT, onde ele est sendo construdo conseguir atrair cerca de metade dos usurios dessas linhas?

5.6. COMO?

Como ser o VLT Parangaba/Mucuripe? Quais so as caractersticas do projeto? Como est se dando o processo de implantao do equipamento? Ele contribuir para a efetivao de uma nova poltica de mobilidade urbana em Fortaleza? Esto de acordo com os

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princpios, diretrizes e instrumentos do quadro jurdico-urbanstico (CF/88, EC/01, PDP-For e etc.)? Esses so alguns questionamentos que vamos procurar responder neste subitem. Agora que j sabemos mais sobre a origem do projeto (de 2006 para trs), sua localizao (no Ramal Parangaba/Mucuripe), suas justificativas (demanda, oportunidade de requalificao da rea e etc.) e depois de tecer e levantar algumas consideraes e questionamentos passemos ento a exposio e anlise do projeto (e do processo) em si. Seguindo a lgica de reaproveitamento dos trilhos urbanos subutilizados (ou no utilizados) da CBTU e aproveitando o ensejo (e o financiamento) oferecido pelo fato da cidade ser escolhida como subsede da Copa 2014 que surge a ideia de se construir um VLT sobre os trilhos do Ramal Parangaba/Mucuripe. O projeto bsico foi finalizado em abril de 2011, o executivo ainda em 2011 (s/d), assim como o licenciamento ambiental (setembro), a licitao (outubro), a contratao ocorreu s em maro de 2012. De acordo com o Relatrio de inspeo N 0002/2011 do Tribunal de Contas do Estado do Cear (TCE) rgo responsvel por fiscalizar obras e aes do Governo do Estado o EIA/RIMA do VLT (e, portanto o projeto e a prpria obra) possuem uma srie de erros. Dentre os erros, esto: (1) falta do nmero exato de casas, lojas e residncias afetados; (2) falta de alternativas ao traado proposto; (3) falta de alternativas tecnolgicas. O Relatrio declara que por causa da superficialidade e no completude dos temas abordados seria necessria uma reviso e complementao do EIA/RIMA (grifos do autor) (TCE, 2011). Consubstanciada pelos resultados do Relatrio (de 29/08/11), a Conselheira Soraia Thoms Dias Victor, a quem coube o Processo (N 04160/2011-068), acolheu a sugesto da Corte e determinou um prazo de 15 dias (ou seja, at 31/08/11) para que o titular da SEINFRA, Adail Fontenele apresentasse a complementao do EIA/RIMA ou uma justificativa cabvel, e que no iniciasse o processo licitatrio da obra enquanto a questo no fosse resolvida, sob a pena de ter que pagar uma multa de R$ 5.000,00. O mesmo s o fez em abril de 2012 (e ainda assim no protocolando a documentao solicitada), aps ter feito a licitao da obra e ter assinado o contrato de execuo, descumprindo as determinaes da Corte, fazendo com que a Relatora e os demais conselheiros reiterassem a multa e as sanes. At a presente data o Secretrio no protocolou a documentao solicitada e o processo continua em aberto. Vale ressaltar que o projeto foi inteiramente elaborado pelo METROFOR junto ao Consrcio que ganhou a licitao (ou seja, pelas altas esferas do Poder Executivo Estadual),

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Disponvel em: http://www.tce.ce.gov.br:8080/sitetce/Sessao.detalheProcesso.tce?idprocesso=133901.

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sem nenhuma consulta popular, audincia pblica, sem dilogo com as famlias e comunidades que seriam atingidas, contrariando as diretrizes legais (CF/88, EC/01 e PDPFor, para citar as principais) que instituem e afirmam o direito participao social nos processos decisrios, de planejamento e gesto urbanos. Deste fato surge uma srie de problemas, questes e embates que vo ser abordados mais a frente, primeiro vamos nos ater as caractersticas bsicas do projeto. O VLT ter 12,7 km de extenso: 11,3 km na superfcie e 1,4 km em elevado e ser bidirecional (ter dois trilhos); 9 (nove) estaes - Parangaba; Montese; Vila Unio; Rodoviria; So Joo do Tauape; Pontes Vieira; Antnio Sales; Papicu e Iate Clube (Imagem 49) e (de acordo com o projeto) precisar de uma faixa de domnio com largura varivel entre 16,85 e 23,12 m (CEAR, 2011). Sero utilizadas 6 (seis) composies com quatro vages cada (com capacidade de 766 passageiros, 208 sentados). As composies tem uma largura de 2,85 m, altura de 3,76 m, altura do piso: 1,10 m e velocidade mxima operacional de 80 km/h (CEAR, s/d69). Imagem 48 Futuras estaes do VLT Parangaba/Mucuripe: Parangaba (a), Montese (b), Vila Unio (c), Rodoviria (d), So Joo do Taupe (e), Pontes Vieira (f), Antonio Sales (g), Papicu (h), Mucuripe (i) e Iate Clube (j)

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Apresentao do METROFOR em um encontro no Ministrio dos Transportes. Disponvel em: http://transportes.gov.br/public/arquivo/arq1297445843.pdf. Acesso em: 26 de junho de 2013.

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Fonte: METROFOR, 2013; Google Earth, 2013.

Levando em considerao que o projeto prev a implantao de trs trilhos paralelos (um para a linha de carga e dos para o VLT), e que os trens tm menos de 3,0 metros de largura, se a faixa de domnio tivesse apenas 9,0/10.0 metros de largura j seria o suficiente para implantar os trs trilhos, adicionando-se mais 2,0 metros em cada lado para construo das caladas e paradas (estaes) chega-se ao total de 14,0 metros. Porque mesmo foi determinada uma faixa de domnio entre 16 e 23 metros? Se com 14,0 metros daria perfeitamente para implantar os trilhos, caladas e paradas? Os estudos de caso do Capitulo anterior tambm demonstram claramente que com dez metros - um pouco mais ou um pouco menos possvel se instalar um VLT. preciso ter estaes to grandes quanto as que foram projetadas, verdadeiras estaes de metr como a Estao Papicu, que foi projetada com 8,0 metros de largura e 116,0 metros de comprimento?

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Devido utilizao (na verdade reforma) do Ramal frreo Parangaba/Mucuripe e o estabelecimento de uma faixa de domnio que varia entre 16 e 23 metros de largura que surgiu o maior impasse/problema que envolve a obra: a necessidade (criada pelas circunstncias) de desapropriao (remoo) das famlias e imveis adjacentes (ou at mesmo dentro) da faixa de domnio. Em meados de 2010 o Governador do Estado decreta a desapropriao para fins de utilidade pblica (Decreto N 30.263, de 14/07/10) da faixa de domnio federal existente (381.592,87 m), rea ocupada por muitas comunidades informais (Imagem 49). Pouco depois iniciam os cadastramentos das famlias que seriam desapropriadas, removidas. Assim como inicia um forte processo de resistncia por parte de muitas famlias e comunidades. Imagem 49 Comunidades do Trilho: Jangadeiros (a), Trilha do Senhor (b), Dom Oscar Romero (c), Aldaci Barbosa (d)

Fonte: IACOVINI, 2012.

Outro fato que faz aumentar o nmero das remoes que o Projeto do VLT tambm entrelaado ao Projeto do Eixo Via Expressa/Raul Barbosa, que prev a ampliao da Av. Via Expressa (Av. Almirante Henrique Sabia) e da Av. Alberto Craveiro. Do oramento total de R$ 278,3 milhes para a obra do VLT, R$ 100 milhes so destinados

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(conjuntamente com as obras do Eixo) para a realizao das milhares de desapropriaes (BRASIL, 2013). Ou seja, tem casos onde o VLT a causa da remoo, tem casos onde o Eixo a causa da remoo, como demonstra a imagem abaixo, onde a rea des tinada ao VLT est demarcada pelos traos verdes e a rea para ampliao da Via Expressa pelos traos vermelhos e pela camada roxa. Imagem 50 Demarcao da rea a ser desapropriada pelo VLT e pelas obras do Eixo Via Expressa/Raul Barbosa na Comunidade Trilha do Senhor

Fonte: METROFOR, 2013, Google Earth, 2013. A imposio de (mais) um projeto de gabinete e que vai causar grandes impactos no entorno, construdo sem dilogo com a sociedade, e em especial com as famlias e comunidades afetadas acabou gerando um embate entre as comunidades (moradia) e o Governo do Estado (mobilidade). Ao longo do processo (em curso) de implantao do VLT o nmero exato de famlias (imveis) a serem desapropriados variou bastante 3.500 (Dirio do Nordeste, 23/11/201070), 2.700 (Dirio do Nordeste, 03/09/201171), 10.000, 4.000 e 5.000 (CPC, 2011; 2012; 201372) a 2.140 (O Povo, 07/01/201373) - e at a presente data no se tem um nmero oficial exato.

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Disponvel em: http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=889613, de 23/11/10. Acesso em: 28/06/13. 71 Disponvel em: http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=1036321, de 03/09/11. Acesso em: 28/06/13. 72 Nmeros divulgados em diferentes ocasies e espaos pelos integrantes do Comit Popular da Copa.

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Desde a desapropriao (em 2010) de toda a rea de domnio da RFFSA pelo Governador do Estado, mais de 380.000 m - rea que abrange todas as comunidades, casas e famlias que vivem ao lado dos trilhos o que segundo o Governo do Estado daria 4.000 famlias/casas. As comunidades e os movimentos organizados (MLDM e Comit Popular da Copa) afirmam que esse nmero deveria ser bem maior j que o processo de cadastramento das famlias no estava finalizado e no se sabia como foi feita essa estimativa. Por causa das modificaes feitas no projeto pelo METROFOR detalhadas mais a frente - o nmero oficial (divulgado na imprensa) de remoes caiu para 2.140 famlias/casas. No ltimo balano das aes para a Copa 2014 (referente a dezembro de 2012), divulgado pelo site copa2014.gov.br, consta um total de 2.185 famlias, das quais 1.970 j foram cadastradas, 1.403 j tem o laudo de avaliao e apenas 19 aceitaram e remoo (BRASIL, 2013, p. 06). No perodo entre setembro de 2009 - quando houve um aulo de do Curso da EPUPP74 com a presena de Guilherme Marques, que presenciou os impactos scio-espaciais das obras do Pan-Americano no Rio - e maro de 2010, quando houve a assinatura da Matriz de Responsabilidades (contrato que definiu financiadores e executores entre a Unio, os Estados e Municpios) em maro j comearam a se espalhar os primeiros rumores sobre as possveis remoes por causa do VLT. No mesmo ms (30/03/10) ocorreu um seminrio promovido pelo CEARAH Periferia, no anfiteatro da Faculdade de Direito (UFC), com a presena da Relatora Especial da ONU para o Direito Moradia Adequada - DMA (Prof Dr Raquel Rolnik, da FAU/USP), sobre a temtica e que contou com a presena macia das comunidades e dos movimentos de moradia e onde foram feitas diversas denuncias de violaes ao DMA e serviu tambm como um catalisador para a unio e organizao de algumas das comunidades do trilho (como a Trilha do Senhor, Dom Oscar Romero e Aldaci Barbosa) na luta pela permanncia nas comunidades e contra o processo de remoo. Dessa poca que surgiram o Comit Popular da Copa (CPC) e o Movimento de Luta em Defesa da Moradia (MLDM). Ambos gravitam principalmente em torno da questo das remoes foradas e contam em sua composio com moradores(as) das comunidades, estudantes, profissionais, acadmicos e ONGs.

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Disponvel em: http://www.opovo.com.br/app/opovo/brasil/2013/01/07/noticiasjornalbrasil,2983700/atrasosnas-remocoes-afetam-o-ramal-do-vlt-em-fortaleza.shtml, de 07/01/13. Acesso em: 28/06/13. 74 A EPUPP a Escola de Planejamento Urbano e Pesquisa Popular do CEARAH Periferia e h mais de 15 anos um espao de formao para agentes da sociedade civil (movimentos, lideranas, estudantes) sobre temas relacionados ao planejamento e desenvolvimento urbano por meio de cursos de curta e longa durao com base na metodologia da educao popular. A Escola j formou mais de 600 pesquisadores populares.

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Durante muito tempo (entre 2009 e 2012) foi muito difcil conseguir qualquer informao oficial do Governo. O processo de cadastramento das famlias, realizado por uma empresa terceirizada, a Mosaico, tambm foi marcado por uma total falta de informaes. As pessoas simplesmente no conseguiam qualquer informao sobre a obra, os motivos, procedimentos, sobre os parmetros para avaliar os valores das indenizaes, nada: "At agora, a gente no sabe de nada oficialmente. Uns dizem que ns vamos sair daqui no prximo ano, outros, que vai demorar ainda. Ningum do governo veio me explicar nada. (DN, 23/11/10) declarou em entrevista Marcos Antnio Vitorino, morador de uma das comunidades atingidas. A falta de dilogo e a desinformao levaram muitas famlias a se recusarem a fazer o cadastro e at mesmo impedir completamente a entrada de cadastradores e tcnicos em suas casas. O procedimento adotado pelo Governo para as desapropriaes seguiu o padro remoo: aproveitando-se da situao fundiria irregular que caracteriza as Comunidades do Trilho, onde as famlias ocuparam o terreno da Unio (em muitos casos h mais de 50 anos) e no regularizaram a situao afinal de contas a questo fundiria um dos grandes ns de nosso pas (MARICATO, 2011) e os processos de regularizao fundiria ainda no passem de iniciativas pontuais e de difcil execuo o Governo ento ofereceu somente uma indenizao pelas benfeitorias, ou seja, pelas construes, cujo clculo utilizado considera os custos do material de construo necessrio, apenas. Para quem no tem o imvel regularizado (propriedade reconhecida em Cartrio), o Governo no reconheceu e levou em considerao o Direito Posse, que essas famlias tem pelo fato de ocuparem h dcadas (pacificamente e sem resistncia contrria) os terrenos da Unio e como determinam a Constituio Federal-88 (Art. 183), a Medida Provisria 2.220-01 (que rege a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia CUEM) e o Decreto Lei 271-67 (sobre a Concesso do Direito Rela de Uso CDRU). Resultado: as primeiras pessoas que aceitaram o acordo receberam indenizaes baixssimas, entre R$ 4.000,00 e R$ 16.000,00, isso para os posseiros; para quem morava de favor ou alugava, somente uma Bolsa-aluguel de R$ 200,00 mensais. O caso de Z Maria, morador da Lauro Vieira Chaves emblemtico: pelos valores de mercado, sua casa valeria R$ 185.000,00 (DN, 03/09/11). Pela avaliao do METROFOR, apenas R$ 17.000,00. Os baixos valores das indenizaes aumentaram ainda mais a resistncia popular. Acuado, sem conseguir fazer os cadastramentos e desapropriar as casas, o Estado lana uma nova cartada, a sua alternativa (nica) para resolver o impasse com as comunidades: a Lei Estadual N 15.056, aprovada em 06 de dezembro de 2011, que autoriza o

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Governo do Estado de uma vez por todas a conduzir o processo das remoes e institui algumas regras e parmetros para as indenizaes:

Art.2 Em relao aos imveis residenciais ou mistos avaliados em at R$40.000,00 (quarenta mil reais), inclusive, considerando para essa avaliao o terreno e as benfeitorias, o proprietrio devidamente regularizado, desde que residente no imvel, receber a indenizao correspondente e uma unidade residencial, a ser viabilizada pelo Poder Executivo atravs do Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV, da Caixa Econmica Federal, ou de outro financiamento, em local definido pela Secretaria da Infraestrutura (CEAR, 2011, p. 05). Art.3 Em relao aos imveis residenciais ou mistos com avaliaes superiores a R$40.000,00 (quarenta mil reais), considerando para essa avaliao o terreno e as benfeitorias, o proprietrio devidamente regularizado, desde que residente no imvel, receber a indenizao correspondente e uma unidade residencial, a ser viabilizada pelo Poder Executivo atravs do Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV, ou de outro financiamento, em local definido pela Secretaria da Infraestrutura, cabendo ao proprietrio beneficirio, na hiptese deste artigo, o custeio das prestaes da unidade residencial, at a sua inteira quitao (op. cit.). Art.5 Em relao ao que seja exclusivamente posseiro na forma da legislao civil, e que conte com, pelo menos, 12 (doze) meses de posse contnua e moradia no imvel, devidamente comprovadas, anteriores data da publicao desta Lei, e sendo o imvel residencial ou misto avaliado em at R$40.000,00 (quarenta mil reais), inclusive, considerando para essa avaliao unicamente as benfeitorias, receber o posseiro a indenizao correspondente e uma unidade residencial, a ser viabilizada pelo Poder Executivo atravs do Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV, da Caixa Econmica Federal, ou de outro financiamento, em local definido pela Secretaria da Infraestrutura (op. cit.).

Para tentar resolver o impasse, a medida dividiu os valores das indenizaes em duas categorias (abaixo ou acima de R$ 40.000,00), variando de acordo com a avaliao das benfeitorias (para os posseiros) e do terreno (no caso dos proprietrios) e incluiu na jogada, para alm das indenizaes, unidades de um futuro empreendimento do Minha Casa, Minha Vida (MCMV), a ser construdo no terreno adjacente ao Conjunto Jos Walter, na Av. Perimetral (Av. Pres. Costa e Silva), que ento j estava ocupado por um assentamento urbano do MST, a Comuna 17 de Abril, no extremo sul do municpio (Im. 51 e 52). Quem tivesse o imvel avaliado abaixo de R$ 40.000,00 teria as parcelas do financiamento custeadas pelo Estado, quem tivesse acima, teria que custear as prprias parcelas (detalhe: a famlia ainda teria que se enquadrar nos critrios do MCMV). Quem alugasse o imvel teria somente direito uma Bolsa Aluguel de R$ 200,00 mensais. No de se estranhar que a alternativa no tenha agradado os moradores, que no querem ser removidos de suas casas e de suas comunidades, principalmente para ir parar em um conjunto habitacional do outro lado da cidade, onde s havia mato. Obviamente o impasse continuou.

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Imagem 51 Localizao das comunidades a serem afetadas pelas remoes e do futuro Residencial Cidade Jardim (MCMV)

Fonte: METROFOR, 2013; Google Earth, 2013, ArqPET, 2012. Org. pelo autor. Imagem 52 Comuna 17 de abril (a) e panorama dos fundos terreno (b)

Fonte: IACOVINI, 2012.

Em meados de 2012 (19/07/12) a Assembleia Legislativa aprova a Lei Estadual N 15.194, que altera algumas disposies da Lei anterior (15.056-11): quem optar por no receber a unidade habitacional recebera um auxlio social de R$ 6.000,00 e o valor da BolsaAluguel passa para R$ 400,00 (at o recebimento do imvel definitivo). As novas regras

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parecem no ter surtido muito efeito tambm, j que at dezembro de 2012 s 19 imveis haviam sido desapropriados (BRASIL, 2013). A alternativa oferecida pelo Gov. Estadual no inadequada somente do ponto de vista das comunidades, mas tambm do ponto de vista jurdico, j que para Barros & Arajo (2012, s/p):

A Lei Estadual em questo fere garantias basilares j consolidadas h tempos pela legislao brasileira no tocante garantia da moradia e da posse. Constatamos que a proposta de reassentamento da populao dista entre 14 a 18 km, solapando a garantia presente na LOM quando aduz que, nos casos em que a remoo seja imprescindvel, ser assegurando o reassentamento no mesmo bairro (art. 149, I, b).

Para alm da diretriz da LOM que determina que os reassentamentos devem ocorrer dentro do mesmo bairro, o PDP-For tambm ressalta essa diretriz, ampliando-a em direo participao popular na tomada de decises:

Art. 5 (...) XVI - garantia de alternativas habitacionais para a populao removida das reas de risco ou decorrentes de programas de recuperao e preservao ambiental e intervenes urbansticas, com a participao das famlias na tomada de decises e reassentamento prioritrio em locais prximos s reas de origem do assentamento; (FORTALEZA, 2009, p. 02).

Ou seja, a alternativa habitacional oferecida na realidade uma dupla violao as normas jurdicas vigentes no municpio, j que fere aos princpios da participao no processo decisrio (que no aconteceu) e o de reassentamento no mesmo bairro (ou em locais prximos). Mesmo assim o projeto habitacional imposto pelo Governador seguiu firme e forte. A partir de dezembro de 2012, quando foi assinado o contrato para o incio da obra pelo Governador, pelo Ministro das Cidades e o Prefeito eleito, com direito a uma grande solenidade, no se falava mais sobre um conjunto habitacional qualquer, e sim sobre o maior projeto habitacional da histria do Cear e da maior obra do MCMV no Nordeste: o Residencial Cidade Jardim. Uma soluo para atender aos problemas de gregos e troianos: ganha o Governador (em capital poltico), o Ministro (capital poltico e batimento de meta), os empresrios (donos da Construtora Fujita), assim como ganharia o povo (os da Comuna e os do Trilho, ser?). Sero investidos R$ 352 milhes na construo de 5.536 unidades de 43 m distribudas por 346 blocos equipados tambm com 13 quadras esportivas, 115 playgrounds, 3 pistas de skate, 4 campos de futebol e 42 sales de festa, alm de milhares de vagas no estacionamento. Sero construdas pelo Governo 3 creches, 1 Escola Estadual de Ensino

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Mdio, 1 Unidade de Pronto Atendimento (UPA) e 1 Escola Profissionalizante. Ser construda tambm a extenso da rede coletora de esgotos, j que a rea no possui saneamento bsico ainda (VIANA, 201275). Para um empreendimento com as dimenses de um verdadeiro bairro e cuja populao esperada de 24.000 novos habitantes, ser que esses servios bsicos prometidos pelo Governo iro suprir a nova demanda? Apenas 5 escolas, uma UPA? Qual ser o impacto desses milhares de habitantes no sistema virio e no sistema de transportes? Os moradores da Comuna (por volta de 1.400, em junho de 2012) j reclamavam da dificuldade de acesso aos servios pblicos do entorno. Como ser com a chegada de 24.000 moradores? Imagem 53 Obrigado Cid por tornar realidade a moradia (a) e Cid abraa senhoras da multido (b)

Fonte: http://www.antonioviana.com.br/2009/site/ver_noticia.php?id=91838. Com a continuidade da resistncia das famlias mesmo diante da arma de seduo em que se transformou o Residencial Cidade Jardim (cujas caractersticas, renders, fotos e vdeos foram exibidos pelo METROFOR nas duas reunies nas comunidades), para tentar convencer as famlias a aceitarem a remoo e com o atraso das obras (entre outros motivos), no houve muita margem de manobra para o METRFOR seno alterar o projeto inicial buscando reduzir a quantidade de desapropriaes e iniciar um (tmido) processo de dilogo com as comunidades. A diminuio das remoes se deve ao fato de que, ao final de 2012, quando o Governo j estava a anos sendo pressionado por causa da questo pelos movimentos, e at mesmo pelo TCE, assim como pelo atraso no andamento das obras os tcnicos do consrcio fizeram algumas modificaes no traado do VLT, principalmente: modificao da localizao da Estao Rodoviria, que no projeto original estava planejada para ser

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Disponvel em: http://www.antonioviana.com.br/2009/site/ver_noticia.php?id=91838. Acesso em: 29 de jun. de 2013.

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exatamente no local onde se encontra hoje a Comunidade Aldaci Barbosa, e que com a modificao foi transferida para um terreno baldio, no outro lado da Av. Borges de Melo, entre as Ruas Via Lctea e Eng. Edmundo Almeida Filho (Imagem 49, p. 170); o deslocamento dos novos trilhos para dentro da rea de domnio do Aeroporto Pinto Martins, ao invs de passar exatamente sobre o local da atual Comunidade Lauro Viera Chaves, na avenida homnima, rente ao muro do Aeroporto. (Imagem 49, p. 170). Como resultado dessa modificao: diminuio de quase 100% das remoes, para somente (cerca de) 20 casas em cada comunidade. preciso ressaltar dois pontos: (1) que essas comunidades eram duas das comunidades mais unidas na luta pela permanncia e contra a remoo (e integrantes do MLDM e CPC), no permitindo a entrada de cadastradores(as) e tcnicos(as) do governo nas casas para realizar o cadastramento e avaliao dos imveis; e (2) que as alteraes no projeto so tardias o ocorreram somente por causa da mobilizao e resistncia das comunidades, que ento (2012) j estavam h mais de um ano (quase dois) tentando dialogar com o governo, tentando mostrar alternativas e que s houve uma abertura real e incio de um processo de dilogo com as comunidades a partir de maro de 2013, com a realizao de uma assembleia promovida pelo METROFOR (representado pelos tcnicos sociais e de engenharia) para os(as) moradores(as), na quadra aos fundos da Aldaci Barbosa e em junho, com a realizao de outra assembleia na Lauro Vieira Chaves, onde houve a exposio das alteraes no projeto e da alternativa (nica) habitacional oferecida pelo Estado, assim como responderam algumas dvidas frequentes dos moradores(as).

5.7. INADEQUAES DO VLT AO QUADRO JURDICO-URBANSTICO BRASILEIRO E INTERNACIONAL

Se levarmos em considerao que o Direito Moradia foi reconhecido na Constituio de 1988 (Art. 6, nos Direitos Sociais - foi includo na CF/88 em 2001 pela Emenda Constitucional 26) temos ento que o Diretos Moradia Adequada um direito constitucional bsico de todo cidado brasileiro e que um processo de remoo mal conduzido pode resultar em uma grave violao ao Direito Moradia. O Pas tambm ratificou todos os principais tratados internacionais de Direitos Humanos76, sendo ento obrigado a efetivar esses direitos (como o prprio Direito Moradia Adequada).

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Uma relao completa dos tratados internacionais est http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/instrumentos/sumario.htm.

disponvel

em:

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No mbito especfico do Direito Moradia Adequada entendido no s como o direito uma casa, mas no sentido amplo, de uma moradia sem ameaa de remoo, com acesso a servios bsicos, com materiais adequados a habitabilidade, com acesso aos meio de subsistncia, com custo adequado a renda do(a) morador(a), assim como participao em todas as fases de processos decisrios com relao moradia (REDMA, 201177) o Brasil (em todas as esferas da federao: Unio, Estados, Municpios e DF) se encontra obrigado a respeitar e promover esse direito. O Alto Comissariado para os Direitos Humanos da ONU mantm em sua estrutura algumas relatorias especiais com a funo de monitorar, realizar misses oficiais e/ou visitas informais a pases, dialogar com governos, sociedade civil e procurar mecanismos de implementao dos direitos. Uma dessas relatorias a Relatoria Especial para o Direito Moradia Adequada (REDMA)78, criada em 2000 pela Resoluo 2000/9, cujo primeiro Relator foi o indiano Miloon Kothari (2000-07) e desde 2008 a brasileira Raquel Rolnik. Como Relatora, Raquel Rolnik vem acompanhando nos ltimos anos a situao da moradia (e o grau do Direito Moradia) nos mais diversos e variados pases, cidades e regies e, infelizmente, comum a ocorrncia de graves violaes ao Direito Moradia Adequada (DMA) em projetos de desenvolvimento e tambm no contexto da preparao de localidades para a realizao de megaeventos (geralmente acompanhados de megaobras, megaintervenes urbansticas), onde processos de remoo forada de famlias ocorrem de maneira arbitrria, a revelia das normas jurdicas locais e dos tratados e orientaes internacionais sobre moradia adequada e remoes. Sobre o caso da preparao de 12 cidades brasileiras para receber a Copa 2014 (entre elas Fortaleza) o que ela observou foi a formao de um padro remoo: a implementao de grandes projetos, geralmente ligados a mobilidade urbana, marcados pela promoo de grandes remoes foradas (e conduzidas de forma arbitrria, revelia das leis, tratados, normas e Planos Diretores, sem dilogo e participao social). Qualquer semelhana com o projeto do VLT Parangaba/Mucuripe no mera coincidncia. Em sua visita Fortaleza (nos dias 15 e 16 de junho de 2012), Raquel constatou79 que Fortaleza (tambm por causa da obra do VLT) se enquadra perfeitamente no padro remoo por causa das remoes (e as violaes que elas implicam ao DMA), falta de participao social, de dilogo, informaes (entre outros fatores).
77 78

Informaes disponveis em: http://issuu.com/unhousing/docs/guia_portugues/1. Site oficial: http://www.ohchr.org/en/issues/housing/pages/housingindex.aspx (em ingls); site do mandato atual: http://direitoamoradia.org/. 79 Aps visitar 9 comunidades, audincia pblica, quatro assembleias em comunidades (Lauro Vieira Chaves, Aldaci Barbosa, Joo XXIII e Trilha do Senhor), conversas com moradores e participao em um Seminrio na Faculdade de Direito (UFC) com o tema das remoes e violaes de direitos ligadas Copa.

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Em 2011 a equipe da REDMA elaborou um guia sobre Como atuar em projetos que envolvam despejos e remoes?. Este um guia prtico e resumido de como deve ocorrer um processo de remoo de acordo com as normas, tratados e diretrizes internacionais. Como deve se dar um processo legtimo de remoo? As remoes em funo do VLT se enquadram nessas normas? Basicamente um processo legtimo de remoo deve ser pautado pelas seguintes aes (REDMA, 2011): 1. Deve diminuir ao mximo o nmero de remoes; 2. Deve-se envolver e informar a populao em todo o planejamento e processo decisrio; 3. Todas as informaes sobre o projeto devem estar disponveis com antecedncia; 4. Todos(as) devem ter direito voz; 5. Todos os atingidos, direta e indiretamente, devem ser mapeados de forma a avaliar os impactos do projeto; 6. Devem ser estabelecidos critrios claros para a avaliao dos impactos e elaborao de um Estudo de Impacto de Remoes; 7. Os critrios para o EIR devem ser construdos a partir de um verdadeiro processo consultivo, com a participao da populao atingida; 8. A Comunidade deve ser informada por escrito da data exata de remoo e reassentamento; 9. Deve-se facilitar o acesso a aconselhamento, tcnico, jurdico (etc.) populao atingida; 10. A deciso da remoo deve ser anunciada por escrito, no idioma local, contendo a justificativa e as alternativas propostas; 11. Na ausncia de alternativas, a inevitabilidade de despejo deve ser comprovada, assim como devem ser indicadas as medidas tomadas para minimizar os efeitos negativos da remoo; 12. As comunidades devem ter tempo suficiente para fazer inventrios de todos os bens e direitos afetados; 13. Se houver desacordo entre a comunidade afetada e o rgo responsvel pelo despejo, a deciso final deve ser tomada por um rgo independente (ex: executivo, legislativo, judicirio);

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14. A remoo deve ser acompanhada por funcionrios pblicos devidamente identificados, assim como por observadores independentes (identificados) para garantir que no haja utilizao de fora, violncia ou intimidao; 15. A comunicao formal da remoo deve ser feita a todos os removidos; 16. Essas pessoas devem receber para sada, transporte; 17. Os responsveis pelo reassentamento devem cobrir todos os custos da remoo para o novo local de moradia; 18. Sempre que possvel deve ser dada prioridade para que a populao desalojada retorne ao local original; 19. Os removidos devem receber indenizao justa, acomodao adequada, acesso a alimentao, gua, saneamento, servios mdicos, educacionais, fontes de renda; 20. O local de reassentamento deve satisfazer os critrios da moradia adequada e estar pronto antes da remoo; 21. A nova moradia deve ter qualidade superior ou equivalente moradia antiga (localizao, condies ambientais, estruturais, etc.); 22. A nova moradia deve estar localizada o mais prximo possvel do local original.

Pelo que foi exposto anteriormente sobre o VLT percebe-se que o projeto no se baseou nessas diretrizes, na verdade ele descumpre quase todas as diretrizes (talvez com exceo das 14, 15 e 17), o que evidencia o carter fortemente arbitrrio de todo o processo, que apresenta violaes mltiplas ao Direito Moradia Adequada. O processo no foi participativo; a populao inicialmente no tinha acesso a qualquer informao, que s comearam a ser divulgadas em maro deste ano e ainda assim muitos moradores permanecem com diversas dvidas que no so devidamente esclarecidas pelo poder pblico; o poder pblico no estava aberto a travar um dilogo verdadeiro com a populao, ouvir suas opinies, sugestes; no foi feito um estudo detalhado dos impactos na vizinhana e muito menos um estudo dos impactos das remoes; no foram apresentadas alternativas ao projeto, alternativas habitacionais, locacionais, tecnolgicas; as comunidades no tiveram acesso facilitado a assessorias, consultorias; nem tempo para fazer o inventrio de bens e direitos afetados; embora o desacordo entre as comunidades e Estado seja claro, o poder decisrio no foi relegado a um rgo independente.

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Como apontam o Tribunal de Contas do Estado (2011) e o Comit Popular da Copa (2011), a obra desconsidera vrios aspectos do Plano Diretor, principalmente em relao aos temas da gesto democrtica e participao social, as diretrizes sobre remoes, o zoneamento urbano e ambiental, assim como a regulamentao dos Estudos de Impactos Ambiental (EIA) e de Impacto de Vizinhana (EIV). O Relatrio do TCE (2011) afirma, dentre outras coisas, que: (1) h um erro na definio dos limites de Faixa Marginal em rea de Preservao Permanente (em relao a APP do Rio Coc); (2) Falta anlise de impactos ambientais nas Macrozonas de Proteo Ambiental (ZPA 1, ZRA, ZIA); (3) falta de anlise dos impactos ambientais nas Macrozonas de Ocupao Urbana (ZOP 1, ZOP2, ZRU 1 e ZOC); (4) Falta anlise dos impactos ambientais nas Zonas Especiais (ZEPH); (5) Ausncia de Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) para as Zonas ZPA, ZRA, ZIA, ZOP 1, ZOP 2, ZOC, ZRU 1 e ZEPH, entre outras falhas (TCE, 2011). J o Relatrio de questionamentos e alternativas obra do VLT Parangaba/Mucuripe, do Comit Popular da Copa (CPC, 2011) demonstra a inadequao jurdica da obra em relao a vrios princpios de Poltica Urbana expressos no Plano Diretor:

Art. 3 - So princpios da Poltica Urbana: (...) III - a gesto democrtica da cidade; IV - a equidade. 1 - As funes socioambientais da cidade sero cumpridas quando atendidas as diretrizes (...) estabelecidas no art. 2 da Lei Federal n 10.257, de 2001 (...) das quais cabe ressaltar: I - a promoo da justia social, mediante aes que visem erradicao da pobreza e da excluso social, da reduo das desigualdades sociais e da segregao socioespacial; II - o direito cidade, entendido como o direito terra urbana, moradia digna, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte, aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; (...) 3 - A propriedade cumpre sua funo socioambiental quando, cumulativamente: I - for utilizada em prol do bem coletivo, da segurana e do bem estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental; II atenda s exigncias fundamentais deste Plano Diretor; III - assegurar o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia socioambiental e ao desenvolvimento das atividades econmicas; (...) V - assegurar a democratizao do acesso ao solo urbano e moradia; (CPC, 2011, p. 13-14).

Outro fato que expe o total desrespeito do projeto ao zoneamento a desconsiderao dos impactos das remoes pretendidas pelo VLT e pela construo de uma rua lateral (em amarelo claro) no Vicente Pinzon a Zona Especial de Interesse Social (ZEIS em azul) delimitada na rea (ver Imagem 54, na prxima pgina); ou pela faixa de domnio estabelecida para o VLT, no caso da ZEIS do Lagamar (Imagem 55, prxima pgina).

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Imagem 54 Demarcaes da obra e da ZEIS 1 (Ocupao) do Vicente Pinzon

Fonte: METROFOR, 2013; Google Earth, 2013 & ArqPET, 201280. Org. pelo autor.

Imagem 55 - Demarcaes do VLT e da ZEIS 1 (Ocupao) do Lagamar

Fonte: METROFOR, 2013; Google Earth, 2013 & ArqPET, 2012. Org. pelo autor.

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Disponvel em: http://pet.arquitetura.ufc.br/2012/08/democratizacao-do-acesso-informacao.html.

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Ao primar pela falta de dilogo com a populao, pela total falta de participao social durante o processo decisrio e na construo do projeto - porque que essa questo das remoes e da alternativa habitacional no passou pelo Conselho Municipal de Habitao Popular (COMHAP)? -, ao planejar uma remoo em massa de milhares de pessoas e, portanto, no assegurando o pleno acesso a terra urbana e assim contribuir com a excluso e o aumento das desigualdades scio-espaciais (ao invs de combat-las) o VLT descumpre boa parte dos princpios de poltica urbana estabelecidos pelo PDP-For. O VLT, mais que contribuir para uma melhora efetiva da mobilidade urbana de Fortaleza, parece contribuir para o agravamento da desigualdade e segregao scio-espacial, reproduzindo a velha prtica de promover a higienizao social por meio de obras de mobilidade.

5.8. O EMBATE ENTRE MORADIA (POPULAR) E MOBILIDADE URBANA: UM FALSO DILEMA

J no de hoje que imperativos (circulao, higiene/salubridade, preservao ambiental, entre outros) so utilizados pelos setores dominantes para legitimar e viabilizar grandes intervenes espaciais cujo impacto altamente seletivo atinge impiedosamente os setores mais vulnerveis (casas, ruas, bairros, comunidades de baixa renda, de minorias tnicas, etc). Por meio de projetos, intervenes, obras legitimados pelas autoridades como sendo em prol do bem coletivo como por exemplo: a construo de ruas/avenidas/vias expressas as custas da remoo de comunidades carentes; a demolio e at mesmo proibio do estabelecimento de cortios e outros tipos de moradia e atividades populares em prol dos ideias de higiene, salubridade e civilidade; a no regularizao ou at mesmo remoo de comunidades instaladas em reas de preservao forja-se uma polarizao entre imperativos que so antagonizados circulao versus moradia, higiene/salubridade versus povo/cortio, ecologia versus moradia onde o consenso hegemnico determina algum dos imperativos (pautas) vai ter que ser sacrificado para que o outro possa ser resolvido, em outras palavras, algo ter que ser sacrificado em nome do progresso e do bem comum. A parcela mais vulnervel acaba sempre tendo que ceder seu lugar em nome do progresso. Os projetos (consensos) hegemnicos no deixam espao para questionamentos, alternativas, so aes que devem ocorrer do jeito como foram projetadas, custe o que custar, doa a quem doer. Foi assim com as Reformas de Paris (1852-1870), a Reforma Pereira Passos (1903-1906) dois dos mais famosos exemplos de grandes reformas urbanas que contriburam para aprofundamento da segregao; ou mesmo no programa de desfavelamento

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implementado em Fortaleza (por volta de 1972/1973) para a realizao de projetos de urbanizao e expanso do sistema virio (SOUZA, 2009; PEQUENO & FREITAS, 2012). Se historicamente os grandes interesses polticos e econmicos eram travestidos pela suposta utilidade pblica, bem coletivo dos projetos urbanos gerados pela tecnoburocracia de Estados centralizados e autoritrios; com o avano da democratizao e no caso do Brasil a construo de um novo arcabouo jurdico, pautado pelos ideais progressistas que marcam a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade (2001) acendeu a chama da esperana de que finalmente a poltica urbana (processos decisrios, planejamento e gesto) seria finalmente democratizada por meio da aplicao dos novos instrumentos urbansticos e da ampliao dos espaos de participao. Mas no foi bem isso que ocorreu. Paralelamente a essa agenda da democratizao/Reforma Urbana (de ampliao e sobreposio das pautas sociais), emergiu uma agenda oposta, a do neoliberalismo (DAGNINO, 2004) - e a sua vertente urbana, o planejamento estratgico que prega a reforma do Estado e a adoo de polticas market friendly (amigveis ao mercado), por meio da implementao de planos estratgicos e da transio do administrativismo ao empreendedorismo urbano (HARVEY, 2005). Mesmo com a eleio de Lula e de diversos Prefeitos (as) do PT (como a Luizianne Lins) - partido historicamente comprometido com as pautas da democratizao, da Reforma Urbana e da participao a to sonhada democratizao da cidade, da poltica e dos projetos urbanos ainda no virou realidade, com a continuidade e mesmo aprofundamento da hegemonia do mercado e das grandes empresas (PAC, MCMV, boom na construo civil e bolha imobiliria, crescimento da frota automobilstica) na conduo da poltica econmica e urbana. O n da terra, o n urbano continua fortemente atado (MARICATO, 2011). Esse projeto do VLT Parangaba/Mucuripe apenas um dos filhos dessa conjuntura social, poltica e econmica marcada pelo embate entre as agendas polticas. Ele mais uma prova de que todo o processo de democratizao que o pas vem atravessando desde a instalao da Assembleia Nacional Constituinte (1987) e a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 ainda no conseguiu penetrar nas instituies (poderes legislativos, executivos, judicirios, rgos de planejamento, etc.) e promover uma verdadeira mudana de paradigma na poltica urbana (de facto), que continua ocorrendo de forma fragmentada - e assim gerando uma gesto urbana por meio de projetos que seguem a lgica e as diretrizes dos PDs, e demais leis e normas - sendo pautada pelos interesses econmicos e polticos de uma minoria detentora do poder.

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Porque no se pensou em realizar uma interveno articulada - de forma participativa, envolvendo a sociedade e as comunidades na construo do projeto e nas etapas decisrias - onde as obras do VLT e da ampliao da Via Expressa e da Raul Barbosa fossem articuladas com aes de regularizao urbanstica e fundiria das comunidades, e que os removidos (quando a remoo fosse inevitvel) fossem reassentados no mesmo local ou em unidades habitacionais construdas na ZEIS mais prxima? Porque no fizeram corretamente o EIA/RIMA? E o EIV? Porque o projeto no passou pela COMHAP? Imagem 56 VLT, remoes e ZEIS 3 (Vazio)

Fonte: METROFOR, 2013; Google Earth, 2013 & ArqPET, 2012. Org. pelo autor. 5.9. CONCLUINDO MOBILIDADE URBANA, ENTRE A CIDADANIA E A EXCLUSO

Como aponta Vasconcellos (2012), a mobilidade urbana um fator fundamental para a vida na cidade, e tem muita influncia (assim como influenciada) nos mais diversos aspectos sociais, econmicos e polticos. A mobilidade um dos principais fatores da organizao scio-espacial das cidades.

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A poltica de mobilidade urbana, como poltica pblica, determinada e executada pelo Estado e/ou concessionrios privados (por secretarias, rgos, autarquias, empresas de transportes, etc.), dependendo da forma como for instituda e efetivada pode resultar em uma maior integrao social ou no agravamento de um quadro de excluso social. Tradicionalmente (de um modo geral), as polticas de mobilidade das cidades brasileiras, enredadas pelas tramas de interesses de grandes e poderosas coalizes empresariais (do ramo dos transportes, da construo civil e do mercado imobilirio), vm sendo implementadas pelo poder pblico (submetido e comprometido com esses interesses) de forma a gerar uma valorizao seletiva de algumas parcelas da cidade, s custas da imensa precariedade que caracteriza muitos subrbios e bairros perifricos pas afora. A construo de sistemas virios (ruas, avenidas, vias expressas) para atender a lgica de valorizao e expanso do mercado; o transporte pblico entregue completamente por meio de concesses empresas privadas que obtm taxas de lucro exorbitantes e fornecem servios de pssima qualidade infelizmente so prticas costumeiras no pas e Fortaleza no exceo. Nas ltimas semanas o Brasil vem sendo sacudido por uma imensa onda de protestos cujo estopim foi justamente a questo do transporte pblico: o aumento de R$ 0,20 nas passagens municipais de So Paulo foi o ponto de partida para manifestaes crescentes e cuja pauta principal o passe livre, abertura das contas do sistema de transportes e a construo de um sistema de transporte pblico que efetivamente garanta o direito de ir e vir de todos. Num contexto de uma cidade (dentre muitas outras) que sofre com uma crise de mobilidade transporte pblico de m qualidade, que no d resposta demanda de forma satisfatria e os nveis crescentes de engarrafamento das principais vias de trfego como Fortaleza, louvvel a iniciativa de se investir em obras que possam contribuir significativamente (em tese) para a melhoria do problema (a imobilidade). Mas este no bem o caso do VLT Parangaba/Mucuripe. Da forma como o mesmo foi projetado: a reforma do ramal frreo Parangaba/Mucuripe com a ampliao da faixa de domnio (em um eixo de deslocamento completamente secundrio da cidade) e a consequente remoo de milhares de famlias - sem escut-las, ouvir suas queixas, reclamaes, sugestes, sem envolv-las em um processo participativo para a construo de um projeto que minimizasse os impactos urbansticos e habitacionais mas sim impondo um projeto nico, sem alternativas, sem dilogo, sem considerar a legislao urbanstica, e o direito posse e moradia adequada da populao atingida e cuja nica alternativa para aliviar os danos da massiva remoo planejada um conjunto habitacional do outro lado da

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cidade, igualmente inadequado dos pontos de vista social, urbano e jurdico nos levam ao veredicto de que o VLT para usar a Expresso de Maricato (2011a) uma ideia fora do lugar. Uma ideia importada e mal adaptada nossa realidade e s nossas necessidades e cujo principal legado pode ser o do aprofundamento da segregao scio-espacial (j intensa) da cidade ao ameaar de remoo milhares de famlias de dezenas de comunidades localizadas em pontos estratgicos e bairros nobres. No livre de um certo exagero simblico, pode-se dizer que o VLT - frente ao progressivo (e no efetivo) quadro jurdico-urbanstico brasileiro representa o descarrilamento da poltica urbana. O VLT vai levando tudo, todas as casas, famlias e comunidades que estiverem em seu caminho, numa clara atitude de desrespeito a leis e procedimentos do Estado Democrtico de Direito. Um afronte as novas possibilidades de uma poltica urbana pautada por aes que democratizem o espao urbano, promovam um planejamento e gesto urbanos de forma participativa, democrtica e capaz de reverter o quadro de desigualdade, descaso e precariedade, que promova uma verdadeira inverso de prioridades - da priorizao dos grandes interesses econmicos a priorizao das reivindicaes populares e promoo da qualidade de vida, do Direito Cidade.

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CONSIDERAES FINAIS

O rpido processo de urbanizao, a intensa desigualdade social, de poder poltico e econmico, e o captura do Estado pelos interesses hegemnicos e o descaso com as demandas populares produziu cidades cujas principais caractersticas so a segregao scioespacial, a desordem, o caos e a crise urbana. Esse quadro de crise urbana, falta de moradias, de espaos de lazer, o pssimo estado de conservao das ruas, avenidas e demais espaos pblicos, saneamento, segurana, escolas, hospitais, transporte pblico caro e de pssima qualidade, o abismo scio-espacial e urbanstico que existe entre os poucos e privilegiados bairros nobres (a cidade formal) e as favelas (comunidades, assentamentos informais) e os bairros da periferia longnqua ajudou a formar o consenso de que o problema a falta de planejamento. A falta de um rgo responsvel com atuao eficaz, falta de tcnicos e de tcnica. Na verdade no se trata simplesmente de uma falta de planejamento. Incontveis pesquisas, estudos e autores demonstram esse fato das maneiras mais diversas. No simplesmente por falta de Planos que as cidades brasileiras (Fortaleza inclusive) se encontram no abismo em que esto. Desde o final do sculo XIX vrios foram os planos urbansticos elaborados para sanear, embelezar, remodelar e direcionar o crescimento e a forma das cidades. Se inicialmente esses planos e diretrizes eram cumpridos pelo Poder Pblico (as Prefeituras) e eram a base da gesto urbana, com o passar dos anos e das dcadas, j por volta das dcadas de 1940, 1950, e a partir de ento, os planos continuaram sendo elaborados, mas foram se transformando mais em discurso poltico do que aes concretas do Poder Pblico na gesto urbana. Como diz Villaa (1999), os planos viraram discurso. A medida em que os planos ficaram mais complexos, abrangentes e tentaram dar respostas aos problemas urbanos que se avolumavam, os planos foram sendo abandonados pelas Prefeituras como instrumento de gesto urbana. A partir de ento, a gesto urbana se transformou na implementao de uma srie de projetos urbanos muitas vezes na contramo dos planos, das diretrizes pontuais que seguiam a lgica dos grandes interesses polticos e econmicos da pequena elite dominante. Parques, praas, avenidas, conjuntos habitacionais, projetos de erradicao de favelas, loteamentos, complexos virios. Todo tipo de projetos e intervenes, que sem estarem ligados a um plano e sem levar em considerao seus impactos scio-espaciais serviram para alimentar a lgica do crescimento e da especulao imobiliria, aprofundando a segregao e a desigualdade scio-espacial.

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Com o avano a passos largos do processo de urbanizao, que provocou o crescimento macroceflico das grandes cidades, a inrcia do Estado em combater os problemas urbanos, a formao das periferias precrias (bairros, favelas) e a consequente acumulao desses problemas e da insatisfao popular que foram surgindo os movimentos sociais urbanos a parir da dcada de 1950 de carter contestatrio, reivindicativo (BARREIRA, 1992) e para combater a poltica urbana excludente. Desse contexto que vo surgir, a partir do final da dcada de 1950, os ideais da Reforma Urbana, de carter social, distributivo, de forma a enfrentar os problemas urbanos e de habitao, que j caracterizavam as grandes cidades do pas. Mas, aps o pice inicial de 1963 (o Seminrio do IAB em Petrpolis e So Paulo), com a ascenso do regime ditatorial, a represso poltica s iria deixar essas ideias se consolidarem a partir de meados da dcada de 1970 em diante, tomando fora no perodo da Constituinte (1987-88), conseguindo a aprovao de uma Emenda Popular e a incluso de um Captulo de Poltica Urbana na Constituio Federal de 1988. E depois de mais de uma dcada de disputas e contratempos no Legislativo Federal, a to sonhada regulamentao desse Captulo e de seus instrumentos: o Estatuto da Cidade (BASSUL, 2005). Dentre os instrumentos de poltica urbana definidos pela nova lei est o Plano Diretor, agora regido pelos ideais e diretrizes da Reforma Urbana. O PD, definido como lei bsica para reger o desenvolvimentos e a expanso urbanos, construdo com a participao popular e aprovada pelas Cmaras Municipais, virou a condio essencial para incluso, definio e regulamentao dos instrumentos de poltica urbana e de sua aplicabilidade (ou no). A arena poltica local (a cidade) onde se constri o PD e se condicionam os limites e possibilidades da efetivao da Reforma Urbana. Ao longo deste trabalho vimos que o Plano Diretor Participativo de Fortaleza, o primeiro Plano Diretor efetivamente Participativo a ser aprovado no municpio, foi marcado pela intensa disputa entre trs coalizes de interesses: Estado, empresariado e movimentos sociais urbanos. Cada um desses grupos defendeu suas ideias, concepes e projetos de cidade. Das principais arenas em que ocorreram os grandes embates do processo de reviso do PDP (os Fruns, o Congresso do Plano Diretor e as audincias pblicas na Cmara) e pelas articulaes por fora (gabinetes e corredores) que foram definidos os instrumentos, objetivos, princpios, diretrizes, aes estratgicas, zoneamento e parmetros urbansticos. O resultado foi uma lei at bem progressista, pautada pelo EC/01, com princpios, objetivos e diretrizes afins e que incorporou a maioria dos instrumentos. Por outro lado temos um PD formulado sem um diagnstico da cidade, com dezenas de aspectos que at hoje

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(2013, 4 anos depois) no foram regulados; princpios, aes e diretrizes genricas e que no so acompanhados de aes e metas concretas. Todo o processo participativo, fruto de anos de luta e que se estendeu durante os anos de reviso do PD (2002-2009) no se concretizou na formao e implementao de um Sistema de Gesto Democrtica da cidade. Se por um lado os processos de participao social so fundamentais para a consolidao e aprofundamento da democracia, pelo compartilhamento do poder decisrio e pela possibilidade de incorporao das pautas populares pelo Estado, gerando leis e polticas mais igualitrias; por outro lado parece que os espaos participativos pouco tem conseguido alcanar o nvel desejado de poder decisrio na formulao gesto e implantao de polticas pblicas. A exemplo do que ocorreu com o Ministrio das Cidades, que foi formado essencialmente pelos quadros e ideais da Reforma Urbana, incorporando em sua estrutura um espao participativo (ConCidades), mas por causa do escndalo do mensalo e para garantir a manuteno da base de aliados e permitir a governabilidade foi entregue ao Partido Progressista (PP) e sofreu a partir de ento uma inflexo conservadora (SERAFIM, 2013). A prova disso abandono da PNHIS e o avano do PMCMV. A confluncia perversa entre os dois projetos polticos e econmicos mais fortes a democratizao e o neoliberalismo na arena da participao social (fundamental para ambos, embora de forma bem distinta) influencia os processos e muitas vezes define resultados ambguos, frutos dos conflitos entre os projetos e agendas (DAGNINO, 2004). Enquanto os processos tem conseguido moldar com certo sucesso os Planos Diretores, no tem conseguido influenciar na mesma intensidade as arenas decisrias, que definem os projetos a serem executados. A fragmentao entre plano e projeto, entre planejamento e gesto, entre discurso e ao continua com toda a fora. o que demonstram as obras da Copa 2014 (no nosso caso, o VLT Parangaba /Mucuripe), definidas sem qualquer participao popular na tomada de deciso e que renegam a ordem jurdico-urbanstica vigente ao desrespeitar seus procedimentos, princpios e diretrizes, tudo em nome da celeridade das obras para a realizao do megaevento. Ao invs de promover uma poltica de mobilidade urbana integrada com as demais polticas setoriais (como habitao, saneamento, regularizao fundiria, etc.) e de forma a respeitar as leis e os direitos, no, se desenha um projeto que vai levando tudo que estiver no seu caminho (principalmente as casas, famlias e comunidades carentes do entorno).

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Nesse aspecto, a resistncia e organizao popular e o conhecimento do aparato jurdico que envolve a questo so fundamentais para alterar o rumo destrutivo e violador desses projetos de mobilidade (e limpeza) urbana. Enquanto no houver a consolidao do novo paradigma de poltica urbana da Reforma Urbana, gesto democrtica, funo social da propriedade e da cidade nas instituies polticas (Unio, Estados e Municpios, e nos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio) e a continuidade das velhas prticas patrimonialistas, personalistas, corporativistas e antidemocrticas, a nica maneira ser continuar na luta diria pela construo de cidades verdadeiramente democrticas, para todos(as), lugar de direitos, igualdade e cidadania.

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