Is 01021999

Febrero de 1999
Camila Prez
cperez@corfivalle.com.co
(571) 3380300 ext. 137 David Yanovich
dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119
CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.
SECTOR CARRETERAS
1. Introduccin La infraestructura vial reviste una enorme importancia para el desarrollo econmico. Las vas terrestres interconectan los puntos de produccin y consumo y el estado de las mismas determina en un alto porcentaje el nivel de costos de transporte, los cuales a su vez influyen sobre los flujos de comercio nacional e internacional de un pas. Por esta razn, la construccin y el mantenimiento de las carreteras son temas que requieren de especial atencin por parte de los gobiernos. Al igual que lo que suceda con otros sectores de la infraestructura, durante muchos aos el Estado en Colombia fue el encargado de la provisin y mantenimiento de la red vial. Sin embargo, el mantenimiento no fue el adecuado y los recursos estatales para la construccin de nuevas vas se hicieron escasos, por lo cual se cre un dficit vial que abri el paso a la participacin privada en la construccin, mantenimiento y operacin de las carreteras, mediante el sistema de concesiones. Bajo este sistema, han aparecido concesionarios de tamao importante, que han salido de sus pases para participar activamente en la provisin de infraestructura en otras naciones. Este proceso no ha sido fcil y est perfeccionndose an en la mayora de los pases, incluida Colombia. Los problemas que se han presentado ms comnmente tienen que ver con la estructura contractual, en especial con la asignacin de riesgos y responsabilidades en los proyectos de concesin. El objetivo de este informe es analizar el estado actual de la infraestructura vial en Colombia y compararla con otros pases, en especial los latinoamericanos. El informe se divide en cuatro partes: la primera es esta introduccin. En la segunda se hace un anlisis de la infraestructura vial a nivel mundial, con nfasis en Amrica Latina. La tercera describe la infraestructura vial en Colombia, con nfasis en el marco regulatorio, la asignacin de riesgos y la estructura financiera de proyectos actuales y futuros y en la cuarta se presentan las conclusiones y perspectivas.
2. La infraestructura vial en el mundo A partir de la segunda guerra mundial, el uso del transporte por carretera creci rpidamente y hoy en da es el medio de transporte ms utilizado a nivel mundial. Su importancia radica tanto en el volumen de pasajeros y carga que se transportan por carretera como en la dimensin econmica del negocio. En Amrica Latina y el Caribe, el transporte por carretera constituye el 80% del total del transporte de pasajeros y ms del 60% del transporte de carga. Adicionalmente, se estima que el gasto en carreteras representa entre un 5% y un 10% del total de gastos de un gobierno y puede alcanzar hasta el 20% del presupuesto nacional. En trminos del valor de sus activos, las carreteras estn por encima de otras formas de transporte como los ferrocarriles y las aerolneas. La construccin y mantenimiento de las mismas generan adems grandes cantidades de empleo.
Febrero de 1999
Camila Prez
Activos y gasto total en carreteras, ferrocarriles y aerolneas 1995-1997 (millones de dlares) Chile Carreteras Activos Totales Gasto total Ferrocarriles Activos Totales Gasto total Aerolneas Activos Totales Gasto total 4,144 526 537 63 79 173 Hungra 4,238 348 3,968 413 124.1 297 Corea 4,870 1,498 8,062 1,493 6,296 3,342 Rusia 41,963 1,506 5,046 880 1,051 Surfrica 21,017 874 7,333.9 1,900 861 1,166
Fuente: Banco Mundial. Commercial Management and Financing of Roads.
Por lo general, los proyectos de infraestructura suponen un fuerte endeudamiento y generan ingresos estables y de largo plazo. Dependiendo del subsector, los requerimientos de capital son diferentes. Para redes de abastecimiento de agua y carreteras de peaje es ms difcil conseguir financiacin que para compaas de telfonos y empresas de electricidad, porque las primeras requieren ms capital en relacin con el ingreso anual, como se ve en el siguiente cuadro: Activos necesarios por cada dlar de ingreso anual Sector Redes de abastecimiento de agua Carreteras de peaje Empresas de electricidad Compaas de telfonos Monto (en US$) 10-12 7 3-4 3
Fuente: Banco Mundial. Cmo responder al desafo de la infraestructura en Amrica Latina y el Caribe.
La financiacin de servicios de infraestructura presenta dificultades pero a la vez ofrece oportunidades interesantes. Los constructores de obras de infraestructura y algunas instituciones de inversin tienen una perspectiva de largo plazo compatible con los proyectos, que suponen gastos de capital considerables y requieren varios aos de amortizacin. No obstante, en los pases latinoamericanos los mercados de capitales estn poco desarrollados y por esto se dificulta el acceso a prstamos de largo plazo y a mercados de bonos. Tradicionalmente, la construccin y mantenimiento de carreteras eran considerados como un monopolio natural, razn por la cual el estado se encargaba directamente de su provisin, por cuyo uso se cobraba muy poco. En los pases en desarrollo, la escasez de recursos financieros hizo que se creara un dficit de vas nuevas y que las existentes se deterioraran. Por esta razn, muchos pases acudieron a la participacin privada como medio de financiacin. Este cambio se hizo adems motivado por la idea de que el sector privado es ms eficiente que el pblico, pues un constructor privado puede estar ms inclinado a reducir costos y a aumentar los posibles recaudos por el uso de las vas.
Febrero de 1999
Camila Prez
La construccin de carreteras de peaje, adems de requerir de aportes importantes de capital, implica asumir riesgos mayores a los inherentes a otros proyectos de infraestructura, como son el riesgo de construccin, el riesgo poltico, la adquisicin de terrenos, las condiciones climatolgicas inciertas y la dificultad para proyectar los niveles futuros de trfico. Por esta razn, la inversin privada en las carreteras de peaje es menor que en otros sectores de la infraestructura (por ejemplo los de energa y telecomunicaciones). Se estima que las carreteras representan tan slo un 8% del total de proyectos privados de infraestructura del mundo.
Participacin de los diferentes sectores en los proyectos privados de infraestructura
Transporte areo 3% Transporte de agua 5% Ferrocarriles 2% Gas 6% Carreteras Telecom. 28% 8% A gua y Saneamiento 18%
Energa 30%
Fuente: Banco Mundial.
2.1 Antecedentes de Concesin El estado actual de la infraestructura vial de varios pases latinoamericanos es deficiente en comparacin con el resto del mundo. De acuerdo con el Banco Mundial, estos pases tienen cerca de 1.000 km. de vas pavimentadas por milln de habitantes (frente a 10.000 km. por milln de habitantes en los pases industrializados) y muchas de estas vas se encuentran en mal estado. Esto se debe en especial a que an cuando los pases realizaron inversiones importantes en carreteras durante las dcadas de los 60 y 70, se invirtieron pocos recursos en su mantenimiento. Las ventajas del mantenimiento son especialmente importantes en el sector vial, dado que una carretera se puede mantener por tiempo indefinido con un gasto anual de aproximadamente el 2% de su costo de construccin. Si se renuncia al mantenimiento, el costo de reconstruccin de la carretera implica un gasto superior a cinco veces el costo capitalizado de mantenimiento anual. Adems, en el caso de las carreteras las cantidades invertidas en conservacin son recuperadas y multiplicadas a travs de la disminucin de los costos de transporte. No obstante la importancia del transporte por carretera para el desarrollo, los recursos dedicados al mantenimiento de la red estn en casi todos los pases por debajo de los niveles que se podran considerar como ptimos y, en muchos, incluso por debajo de los mnimos necesarios. En
3
Febrero de 1999
Camila Prez
consecuencia, se calcula que los sobrecostos operacionales de los vehculos y los costos de rehabilitacin debidos al mal estado de los caminos representan gastos anuales innecesarios entre el 1.5% y 3% del PIB de los pases latinoamericanos. Adems, el resultado de los aos de abandono es que cerca del 45% de la red de carreteras no puede prestar el servicio previsto. La ausencia de recursos financieros para rehabilitar la red vial existente y construir nuevas carreteras, hizo que muchos pases acudieran al esquema de concesiones como alternativa para financiar una porcin de la inversin total. En Estados Unidos y Europa este esquema funciona hace varios aos. En Estados Unidos, las carreteras de peaje con participacin privada funcionan desde el siglo pasado con gran xito, tanto que en la primera mitad del SXIX las carreteras privadas superaban en nmero a las pblicas. Por su parte, los pases europeos impulsaron el programa de concesiones al finalizar la Segunda Guerra Mundial, cuando los recursos gubernamentales para construccin de carreteras se hicieron escasos. En Amrica Latina, este programa se inici a principios de los noventa y en la actualidad 30 pases tienen concesiones. Sus resultados han sido dismiles, en especial por las dificultades en la asignacin de riesgos. 2.2 Financiacin La mayora de las carreteras de concesin se financian bajo el esquema de project finance, en donde la garanta para los prestamistas la constituye el flujo de ingresos futuros que genere el proyecto. La estructura financiera de un proyecto puede variar mucho, pudiendo los concesionarios acudir a los bancos locales o extranjeros o a los mercados de capitales para obtener los recursos. Como se observa en siguiente cuadro, las carreteras en concesin estn por lo general altamente apalancadas, con estructuras de deuda/capital entre 50 y 100. La mayora de las veces estos proyectos se han financiado a travs de los bancos locales, pero tambin ha habido acceso a crditos externos. En algunos casos se ha optado por la emisin de bonos como mecanismo de financiacin, pero dado que las concesiones son proyectos muy riesgosos, estas estructuraciones son complejas y slo se dan cuando la construccin de la va ha concluido y sta se encuentra en etapa de operacin.
Febrero de 1999
Camila Prez
Ejemplos de Financiacin
Pas y Proyecto Fecha Deuda Capital (US$ mill) (US$ mill) Deuda/ Capital Fuente y Condiciones
Chile Acceso Sur a Concepcin
1994
13
60/40
Banco del Estado de Chile US$13 Millones Tasa UF* + 8.5% Plazo 8-10 aos
Mxico Carretera Mxico-Toluca
1992
313
100/0
Lehman Brothers/IFC US$208 millones Tasa 11.25% Plazo 10 aos Interacciones de Bolsa Mxico US$105 millones1 Tasa 11.25% Plazo 10 aos Banco Ro de la Plata Banco Galicia Banco Francs US$ 192 millones Tasa 12,5% Plazo 8 aos
Argentina Acceso Oeste Aires
1993 a Buenos
192
80
70/30
* La UF corresponde al ndice de precios de Chile. Las concesiones de carreteras de peaje estn todava en una etapa inicial de desarrollo. Es de esperar que estas continen perfeccionndose, dado que los gobiernos tienen grandes faltantes de recursos para la construccin, mantenimiento y rehabilitacin de carreteras. No obstante, hay factores que impiden el avance de las concesiones, como la oposicin de las comunidades a los peajes y la dificultad para atraer inversionistas a proyectos y pases riesgosos. En la medida en que se mejoren las condiciones contractuales de las concesiones, se lograr dar un estmulo importante a la participacin privada en este rubro de la infraestructura.
Corresponde a la emisin de bonos que se hizo a travs de la Regla 144A. La estructura de la emisin fue innovativa y los ttulos de participacin (Toll Revenue Indexed Participation Securities TRIPS) se emitieron en junio de 1992 a travs de Global Depository Units (GDU) en Estados Unidos. Este proyecto consista en la titularizacin de los peajes de una va existente y no tena riesgo de construccin ni tampoco de trfico e ingresos.
Febrero de 1999
Camila Prez
3. La infraestructura Vial en Colombia La infraestructura terrestre del pas es de aproximadamente 114,000 km. De stos, el 57.6% son vas distritales y municipales, el 22.4% nacionales y el 20% caminos vecinales. Comparada con los estndares internacionales, la infraestructura vial del pas est muy poco desarrollada, pues slo el 11% de las vas se encuentran pavimentadas.
Nmero de kilmetros de carreteras pavimentadas (por mil km2 de superficie nacional)

Colombia Indonesia Tailandia Pakistn India Corea 0 50 100 150 200 250 300 350 400
Fuente: La infraestructura colombiana en el Largo Plazo. U.de los Andes, 1997
Segn la Ley 105 de 1993, el sistema vial nacional se compone de tres tipos de redes: La red Troncal (compuesta por las vas longitudinales y las vas transversales) -las cuales se encuentran a cargo del Invas- y las redes Secundaria y Terciaria, las cuales se encuentran a cargo de los Departamentos y Municipios.
Febrero de 1999
Camila Prez
Red Vial definida de acuerdo con la Ley 105 de 1993

Nombre 1. Troncales Troncal de Occidente Troncal del Magdalena Troncal Central Troncal de Urab Troncal Eje Cafetero Troncal Villavicencio-Saravena TOTAL TRONCALES 2. Transversales Transversal del Caribe Transversal del Carmen de Bolvar-Valledupar-Maicao Transversal Medelln-Ccuta-Pto. Santander Transversal Medelln-Bogot Transversal Buenaventura-Villavicencio Transversal Huila-Cauca Transversal Tumaco-Mocoa Transversal La Mina-Ro Cagun TOTAL TRANSVERSALES 3. Accesos a Capitales y Puertos Fluviales 4. Otras Vas TOTAL RED VIAL NACIONAL Fuente: INVIAS 891 441 649 566 724 199 413 189 4,072 2,300 344 12,398 1,778 1,597 476 358 215 1,258 5,682 Longitud (km)
A pesar de disponer de una muy mala infraestructura vial, Colombia se caracteriza por un uso intensivo y creciente del transporte por carretera, como consecuencia de la topografa y el progresivo deterioro del sistema frreo. El transporte aporta en promedio un 7% del PIB y la movilizacin terrestre de pasajeros y carga representa el 76% del valor agregado del transporte. An cuando Colombia cuenta con ms de 2.000 km. de vas frreas, su uso como alternativa de movilizacin ha venido en descenso: en 1987 se movilizaban por tren 1,055,000 toneladas mientras que en 1996 esta cifra pas a ser slo 321,000 toneladas. Al deterioro de los modos alternativos como el fluvial y ferroviario contribuyeron los problemas administrativos, las cargas prestacionales, los problemas financieros y el atraso tecnolgico, los cuales disminuyeron drsticamente su capacidad de competencia.
Febrero de 1999
Camila Prez
Movimiento de carga nacional por modo de transporte (Miles de Toneladas/ao) 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 1970 1974 Carretera 1978 1982 1986 1990 Ferrocarrilles 1994 Fluvial
Fuente: Series de Infraestructura, DNP
3.1 El Rgimen de Concesiones Viales Al finalizar la dcada de los ochenta, Colombia se encontraba con uno de los indicadores de densidad vial ms bajos de Amrica Latina. Los retos generados por el proceso de apertura econmica de principios de los noventa determinaron la necesidad urgente de adecuar la infraestructura vial del pas, razn por la cual el Departamento Nacional de Planeacin y el antiguo Ministerio de Obras Pblicas y Transporte (hoy Ministerio de Transporte) se pusieron en la tarea de identificar formas alternativas para la financiacin de proyectos viales. Una de estas alternativas fue el esquema de Construir, Operar, Mantener y Transferir (B.O.M.T), el cual permite a travs de contratos, asegurar la ejecucin de obras viales de tamao importante por parte de inversionistas privados.
Carreteras Pavimentadas (Km por milln de habitantes)
Colombia Ecuador Per Rep Dominicana Brasil Mxico Chile Panam Venezuela Trinidad 0 500 1000 1500 309 336 347 364 704 820 1059 1332 1340 1724 2000
Fuente: La infraestructura colombiana en el Largo Plazo. U.de los Andes, 1997
Febrero de 1999
Camila Prez
Mediante la aprobacin por parte del CONPES del documento Contrato de Obra pblica por el Sistema de Concesin, se dio inicio al Programa de Concesiones en el ao de 1992. En dicho documento se establecieron las ventajas del sistema y se identificaron los primeros proyectos susceptibles de ser atendidos bajo este esquema. Para la administracin y manejo del programa en el sector vial se cre dentro del Instituto Nacional de Vas, una oficina asesora que se transform en la actual Subdireccin de Concesiones. En 1995, el Instituto Nacional de Vas transfiri 11.500 km. y el Fondo Nacional de Caminos Vecinales 7.000 km. a los departamentos. Entidades Gubernamentales a cargo de la Infraestructura Vial
MINISTERIO DE TRANSPORTE
Encargado de definir y vigilar las polticas y planes de transporte e infraestructura mediante la articulacin de los organismos que integran el sector.
Instituto Nacional de Vas (INVIAS)
Tiene a su cargo el desarrollo de vas consideradas de inters nacional. Responsable de la construccin, rehabilitacin, mantenimiento y control de las vas mediante el sistema de concesiones.
Subdireccin de Concesiones
Organismo tcnico asesor del Presidente, encargado de la definicin, formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas, planes y programas del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno. Dentro del proceso de descentralizacin administrativa, algunas vas no consideradas de inters nacional fueron transferidas a los departamentos. Los gobiernos regionales tienen la capacidad de negociar proyectos de concesin para este tipo de carreteras.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION
DEPARTAMENTOS
Febrero de 1999
Camila Prez
Simultneamente, el marco legal vigente tuvo que ser reformado, pues resultaba inadecuado para la inversin privada en infraestructura vial. Se expidieron varias leyes entre las cuales se destacan: La Ley 80 de 1993 (Estatuto General de Contratacin), a travs de la cual se define el contrato de concesin como un contrato autnomo, diferente del de obra pblica. La Ley 105 de 1993, la cual determin funciones especficas a las entidades del sector transporte y consagr la facultad para el Estado de otorgar en concesin a los particulares el desarrollo de la infraestructura vial del pas. Adems, concedi garantas de ingreso mnimo con cargo al presupuesto de la Nacin y la posibilidad de delegar en el concesionario o en terceros, el proceso de adquisicin de predios para efectos del desarrollo vial. La Ley 99 de 1993, a travs de la cual se cre el Ministerio del Medio Ambiente y se establecieron polticas para su conservacin. A diferencia de otros pases, Colombia no dispone de un reglamento especial para el contrato de concesin. Este se encuentra regulado, en parte, por algunos artculos de la ley 80 de 1993 que lo definen y orientan, as como tambin por los Decretos Reglamentarios 885 y 679 de 1.994 y por el captulo cuarto de la Ley 105 de 1993, que se refiere a las concesiones para la atencin de la infraestructura vial2. A continuacin se analizan los aspectos ms relevantes de los proyectos de concesin: etapas del proyecto, asignacin de riesgos, tarifas y financiacin. Etapas de un Proyecto de Concesin Un proyecto de concesin comprende tres etapas: v Pre-Construccin: Comienza una vez cumplidos los requisitos de ejecucin del contrato y finaliza en el momento en que el INVIAS recibe a satisfaccin los diseos definitivos elaborados por el concesionario, se han adquirido los predios correspondientes y existe el cierre financiero. v Construccin: Comprende desde la fecha del inicio de las obras de rehabilitacin o construccin hasta la fecha en que el INVIAS reciba las obras y equipos necesarios para que la carretera entre en servicio y as autorizar el inicio de la etapa de Operacin. v Operacin: Esta ltima etapa culmina cuando las inversiones del Concesionario se hayan recuperado. La carretera y dems bienes necesarios para la operacin revierten a la Nacin. Asignacin de Riesgos El diseo y la estructuracin de una concesin debe buscar que el proyecto se realice de la manera ms eficiente posible, de tal manera que: (i) las tarifas de peaje y los aportes estatales sean lo ms bajos posibles, (ii) la exposicin de la entidad pblica a garantas contingentes sea la menor posible
Ver Anexo Legal
10
Febrero de 1999
Camila Prez
(iii) se permita una rentabilidad adecuada para los inversionistas y (iv) se asegure una adecuada calidad de la obra y un adecuado nivel de servicio. Para lograr sto, es esencial una adecuada asignacin de responsabilidades entre las partes y especficamente la asignacin de los riesgos inherentes al proyecto. As mismo es necesario establecer la manera como se cubren estos riesgos y las formas como se deben efectuar las compensaciones requeridas. Entre menor sea la incertidumbre con que se definan estos aspectos del contrato, ser ms fcil atraer inversionistas interesados y sern ms baratos los recursos necesarios para financiar el proyecto, debido a que la percepcin de riesgo disminuir. Todo esto repercutir en menores aportes del Estado y limitadas garantas contingentes a cargo de la Nacin. Hay cuatro tipos principales de riesgos, que corresponden a las etapas de preparacin, construccin y operacin. Los riesgos se relacionan con las polticas gubernamentales, con las fluctuaciones en la demanda y con los niveles de tarifas permitidos. Cuanto ms previsibles y transparentes son las polticas estatales, menores son los riesgos relacionados con ellas. El Contrato de Concesin implica la necesidad de analizar los posibles riesgos que podan presentarse en su desarrollo con el fin de establecer mecanismos que permitieran enfrentarlos de manera eficaz. Los riesgos ms importantes se resumen a continuacin:
11
Febrero de 1999
Camila Prez
RIESGO
MECANISMOS DE MITIGACION UTILIZADOS
TECNICO
Ocurre en la fase de construccin cuando se generan sobrecostos por mayores cantidades de obra, bien sea por cambios en el diseo para mejorar tcnicamente el proyecto o por las condiciones propias de la obra.
v Se
pueden ofrecer garantas por mayores cantidades de obra.
COMERCIAL
FINANCIERO
Constituido por las disminuciones en la demanda proyectada o por reduccin del trfico vehicular promedio diario, lo cual se traduce en reducciones de los ingresos. Esta disminucin afecta la recuperacin de la inversin, pues el anlisis de la viabilidad financiera del proyecto se sustenta en gran medida en los estudios de trnsito y las proyecciones tarifarias. Se genera por el dficit de ingresos frente a los egresos ocasionado por el desajuste de las tarifas de peaje en relacin con el incremento de la inflacin, durante la etapa de operacin del proyecto.
v Se pueden solicitar
garantas por ingresos mnimos, por un tiempo limitado al servicio de la deuda. v Si no se cumplen estos mnimos, la Concedente acude a la compensacin correspondiente.
v Para cubrir la inflacin, las

tarifas de peaje se ajustan con el IPC
POLITICO
Incluye riesgos por devaluacin, fuerza mayor, adquisicin de predios, licencias ambientales y tributario.
v Los riesgos de devaluacin

y fuerza mayor se asumen conjuntamente entre ambas partes. v La Nacin asume el riesgo de adquisicin de predios y licencias ambientales. v El riesgo tributario lo asume el concesionario.
12
Febrero de 1999
Camila Prez
La distribucin de riesgos vara dependiendo de la concesin. Por lo general, es deseable que el concesionario asuma totalmente los riesgos por mayores costos de inversin y mantenimiento, mientras la Nacin asume parcial o totalmente el riesgo comercial y el riesgo poltico. Otras contingencias, por eventos naturales o fuerza mayor, son distribuidas entre el concesionario y la Nacin. Para las concesiones de primera generacin, la Nacin ha asumido parte de los riesgos por mayores costos de inversin y ha asegurado un ingreso mnimo a los inversionistas, basado en la combinacin de niveles de trfico mnimos garantizados y las tarifas de peaje. Tarifas El sistema tarifario aplicable a estos contratos se disea de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 105 de 1.993 que ordena establecer tarifas diferenciales en proporcin a las distancias recorridas, las caractersticas vehiculares y sus respectivos costos de operacin. El valor del peaje estar determinado por un criterio de equidad fiscal y sus ingresos debern garantizar el adecuado mantenimiento, operacin y desarrollo de la infraestructura vial. Adems, la ley ordena que los ingresos que produzca la obra entregada en concesin se destinen totalmente al concesionario hasta que ste obtenga la recuperacin de la inversin, dentro del plazo contractual. La tarifa debe ser viable para la empresa inversionista y en el caso de no ser as, el Estado tendra que hacer aportes de su presupuesto para mantener la ecuacin contractual, dado que no se puede gravar con una tarifa excesivamente alta a los usuarios, por consideraciones de tipo social. La Ley 105 de 1.993 establece dos formas para recuperar la inversin del concesionario, dependiendo del tipo de concesin. Si se trata de una concesin mixta, en la cual intervienen adems del capital privado recursos del presupuesto nacional, los ingresos provendrn del impuesto de valorizacin y las tarifas de peaje. Si la concesin es privada, los ingresos del concesionario estarn determinados nicamente por las tarifas de peaje. Las tarifas promedio para las vas otorgadas en concesin que ya se encuentran funcionando son las siguientes: Categora Vehicular Precio (Dlares)* I 1.33 II 1.52 III 4.17 IV 5.50 V 6.32
Categora I: Automviles, camperos, camionetas. Categora II: Buses, busetas, camiones de dos ejes. Categora III: Camiones de tres y cuatro ejes. Categora IV: Camiones de cinco ejes. Categora V: Camiones de seis ejes. *Calculado con una tasa de cambio de $1581.25/dlar Fuente: Coinvertir
13
Febrero de 1999
Camila Prez
Financiacin La entidad concesionaria est en la obligacin de obtener los recursos financieros necesarios para la ejecucin de la obra, para lo cual puede acudir al sistema bancario nacional o a entidades crediticias de carcter internacional. Los proyectos viales se han tenido que adecuar a las restricciones del mercado financiero colombiano. Los requerimientos de incrementos tarifarios o de aportes del presupuesto nacional han sido considerablemente altos en la medida en que ha sido necesario financiar dichos proyectos bajo condiciones de altas tasas de inters reales (del orden del 20%) y plazos que con dificultad superan los 7 aos. Lo anterior es el resultado principalmente de estructuras contractuales que hacen imposible la financiacin de estos proyectos en los mercados de crdito o capitales internacionales, donde las tasas son sustancialmente menores y los plazos considerablemente mayores. En las primeras etapas de la vida operativa del proyecto se presenta un faltante de caja importante, que se revierte en los ltimos aos de operacin. Hacia el final de la concesin, los excedentes de caja son generados en virtud de un doble efecto: la disminucin de la carga financiera y el aumento de los ingresos por el incremento del trfico.
14
Febrero de 1999
Camila Prez
ESTRUCTURA PROYECTO EN CONCESION Buga Tulu La Paila FECHA 1995 DEUDA/CAPITAL 50/50
FINANCIACION Y CONDICIONES
Barranquilla Cinaga
1994-95
70/30
Cartagena Barranquilla
1996
65/35
Santa Marta Paraguachn
1995
70/30
El Cortijo La Punta El Vino
1995
70/30
Patios La Calera Guasca
100/0*
Carreteras del Meta
1995
70/30
Local Tasa promedio Plazos entre Extranjera Tasa Plazo Tasa Plazo Local Tasa Plazo Local Tasa Plazo Cupo Rotatorio Tasa Local Tasa Plazo Bonos avalados Tasa Plazo Local Tasa Plazo Local Tasa Plazo Local Tasa Plazo N.D Local Tasas entre Plazos entre
$14.200 millones DTF + 5 4 y 5 aos US$25 millones Libor + 3.75 10 aos, 2 de gracia Libor + 4.75 8 aos, 2 de gracia $16.500 millones DTF + 3 6 aos, 2 de gracia $8.000 millones DTF + 5.75 4 aos, 2 de gracia $1.400 millones DTF + 7.1 $40.000 millones DTF +10 1 ao $15.850 millones DTF+2.75 3 aos $40.000 millones DTF + 6.5 3 aos $19.000 millones DTF + 6.8 3 aos, 1 ao gracia $35.000 DTF + 6.5 3 aos
Girardot Espinal Neiva Santa Fe de Bogot Cqueza Desarrollo Vial del Norte de Bogot N.D.
0/100* N.D 80/20
$62.500 millones DTF+ 3.5 y DTF+8.5 5 y 6 aos, 2 de gracia
Fontibn Facatativa Los Alpes Oriente de Medelln Valle de Ro Negro Armenia Pereira Manizales * Estructura preliminar, an no existe cierre financiero
70/30* 80/20*
Local Tasas entre Plazo DTF+3.5 y DTF +8 5 aos, 2 de gracia
58/42*
15
Febrero de 1999
Camila Prez
Hasta ahora, los contratos que han sido ofrecidos en Colombia, salvo excepciones puntuales, tan slo han tenido posibilidades de financiacin en el mercado de crdito (no de capitales) local. Dadas las deficiencias de ahorro interno que caracterizan la economa colombiana, estos crditos son costosos y sus plazos mximos con dificultad superan los siete aos. El acceso a condiciones de financiamientos ms favorable es limitado. No es factible que bonos emitidos con los contratos actuales obtengan grado de inversin, lo cual aumenta los costos financieros y restringe radicalmente los demandantes potenciales de los bonos. Los fondos de pensiones colombianos, que seran un claro mercado objetivo, no estn autorizados a adquirir bonos con calificacin inferior a A-. Sin embargo hay casos en los que se ha logrado mejores condiciones de financiacin: v La sustitucin de crdito por bonos para la concesin de la carretera Buga-La Paila, mediante la colocacin de $20 mil millones liderada por la Corporacin Financiera del Valle. La emisin consisti de tres tipos de bonos a 5, 7 y 10 aos con rendimiento del IPC+10.5, IPC+11 e IPC+11.5 respectivamente. La emisin fue calificada por Duff & Phelps con AA-. v Para este mismo proyecto, se obtuvo el primer crdito de la banca multilateral (por US$ 20 millones de IFC y CAF) para una concesin de carreteras en Colombia, en dlares y con condiciones muy favorables (libor + 3.75 a 10 aos y dos de gracia y libor + 4.75 a 8 aos y dos de gracia respectivamente). Debe anotarse que estas favorables condiciones se lograron despus de terminada la etapa de construccin del primer tramo, lo que implica una fuerte reduccin en el riesgo. v En la carretera Santa Marta Paraguachn se contrat inicialmente un crdito puente a 1 ao, el cual fue sustituido en parte al ao siguiente por una emisin de bonos avalados por un monto de $15.800 millones a tres aos, con tasa DTF+2.75. En resumen, los proyectos de concesin implican un complejo proceso de estructuracin y sus caractersticas pueden variar enormemente. En las dos secciones siguientes, se hace una comparacin de las caractersticas mencionadas anteriormente entre las concesiones de primera y segunda generacin. 3.2 La Primera Generacin El mecanismo de concesin comenz a aplicarse en Colombia en 1994. Actualmente existen 13 contratos adjudicados pertenecientes a la llamada Primera Generacin. Mediante su implementacin, se intentaban ampliar y rehabilitar 1.150 km de va existente y construir 325 km de va nueva. El estado actual de los proyectos es el siguiente:
16
Febrero de 1999
Camila Prez
VALOR INICIAL PROYECTO EN OPERACIN Buga Tulu La Paila Barranquilla Cinaga Cartagena Barranquilla Santa Marta Paraguachn El Cortijo La Punta El Vino Patios La Calera Guasca Carreteras del Meta Girardot Espinal Neiva Santa Fe de Bogot Cqueza Desarrollo Vial del Norte de Bogot Fontibn Facatativa Los Alpes Oriente de Medelln Valle de Ro Negro Armenia Pereira Manizales TOTAL CONTRATO (US $ millones) 148 34,4 32,2 63,9 41,1 14,6 63,6 50,8 112,7 112,4 96,0 126,4 180,3 1.076,4 OPERACIN OPERACIN OPERACIN OPERACIN OPERACIN OPERACIN OPERACIN OPERACIN CONSTRUCCION CONSTRUCCION CONSTRUCCION CONSTRUCCION CONSTRUCCION ESTADO ACTUAL
Algunas de estas concesiones viales atraviesan por serios problemas de liquidez, operan en situacin de dficit permanente y tienen dificultades para atender oportunamente el servicio de la deuda contratada. Esto se debe a las debilidades en los esquemas de licitacin y contratacin utilizados en esta generacin de concesiones. Entre las principales fallas estn:
v
Adjudicacin de proyectos sobre la base de diseos Fase I, razn por la cual se presentaron sobrecostos importantes durante la elaboracin de los diseos definitivos. Debilidad en los estudios de trfico que no incluan los efectos producidos por proyectos competencia, vas alternas, o puntos de evasin. Otorgamiento de garantas poco lquidas a los concesionarios, que adems tienen un alto costo para el INVIAS. Fallas en la estimacin de los precios de los predios y en el proceso de adquisicin de los mismos, lo cual gener sobrecostos por suspensin y falta de continuidad de las obras. Falta de disponibilidad de las licencias ambientales y estudios de impacto ambiental de los proyectos. Mecanismos poco claros de restablecimiento del equilibrio contractual.
17
Febrero de 1999
Camila Prez
Todas estas debilidades surgen en general como consecuencia de una inadecuada asignacin de riesgos entre el contratista y el contratante. Adicionalmente, se han presentado deficiencias en la implementacin de los proyectos por parte de los concesionarios, tales como:
v v v
Financiacin de los proyectos con fuentes de corto plazo. Aportes insuficientes de capital. Aportes de capital por parte de los concesionarios a travs de mecanismos no lquidos tales como descuentos de actas de obra. Contratos mltiples de construccin para un solo proyecto. Contratos de construccin suscritos a precio abierto. Falta de entendimiento de los proyectos por parte de los concesionarios como negocios de largo plazo.
v v v
Para el pago de eventuales desequilibrios financieros, se puede recurrir a tres mecanismos: el aumento en la tarifa, la ampliacin del plazo de la concesin y los pagos directos de la Nacin. El tercer mecanismo ha sido el ms usado, ante las dificultades sociales de incrementar los peajes y la inflexibilidad del flujo de la deuda, que no se corrige con la extensin del plazo de la concesin. Dada la poca flexibilidad presupuestal del INVIAS, la demora en el pago directo de la Nacin ha causado problemas de liquidez a algunos concesionarios. En la actualidad, nicamente tres proyectos son autosuficientes en materia de trfico: la carretera Buga-Tulu-La Paila, el Desarrollo Vial del Norte de Bogot y el proyecto Oriente de MedellnValle de Rionegro. Las dems concesiones que actualmente se encuentran en operacin presentan bajos ndices de trfico y muy probablemente tendrn que ser reestructuradas. Para el ao 1999, se destinarn $70.000 millones del presupuesto del INVIAS para cubrir las deficiencias en el trfico presentadas durante 19973. La carretera Santa Marta-Paraguachn es la que mayor dficit de trnsito presenta (30%), como consecuencia de la disminucin de las exportaciones de carbn que utilizan este medio.
Las garantas por trfico causadas en un ao se pagan en los siguientes 24 meses.
18
Febrero de 1999
Camila Prez
Garantas por Trfico de las obras en Concesin (Millones de Pesos) Proyecto

Bogot-Villavicencio Siberia-La Punta-El Vino Santa Marta-Paraguachn Carreteras Nacionales del Meta Patios-La Calera-Guasca Barranquilla-Cartagena TOTAL
1998
7.800 1.200 5.300 6.500 2.500 4.500 27.800
1999*
14.300 6.135 10.100 6.490 5.000 4.500 46.525
* Solicitados
Fuente: INVIAS
Otro punto que vale la pena mencionar es el de las tarifas de los peajes. A diferencia de otros pases, en Colombia las carreteras concesionadas tienen peaje pero no existe una va alternativa libre de cobro. Los peajes que se cobran en las concesiones son ms altos que los de las dems carreteras, pero no obstante, son bajos desde el punto de vista tcnico. En teora, la tarifa del peaje debe ser equivalente al ahorro de costos para los vehculos por la mejora en la va, sin embargo, sta equivalencia no ha podido implementarse en el pas. Las tarifas son muy inflexibles y muchas veces han sido objeto de protestas de la comunidad, razn por la cual muchas concesiones no son autofinanciables, sino que requieren de aportes estatales. No obstante, los resultados de estas concesiones han sido relativamente positivos. Algunos indicadores muestran que el tiempo de ejecucin y el costo final de los proyectos son mucho menores que bajo esquemas de contratacin directa y que se han trasladado importantes beneficios a los usuarios de las carreteras concesionadas. Segn un estudio reciente4, el retraso promedio de los proyectos de concesin es de 17 meses, versus 3.5 aos en el caso de los proyectos contratados en forma directa por la Nacin. Es decir, el sistema de concesiones ha permitido reducir en un 60% los retrasos en ejecucin. En el caso de la carretera Bogot-Cqueza, se ha presentado un retraso de 28 meses. La demora ha sido causada por cambios sustanciales en los diseos, los cuales se encontraban a nivel preliminar (fase II), as como problemas con la adquisicin de predios y obtencin de licencias ambientales. Estos ltimos problemas son comunes a todos los proyectos que involucran construccin nueva. En cuanto a los sobrecostos, los proyectos presentan en promedio un 40%. Los mayores costos de las concesiones provienen de obras civiles (58%), predios (40%) y otros como la interventora (2%).
4
HIDALGO, Daro. Los impactos en las concesiones viales en Colombia: Vamos por buen camino? En: Estrategia, Junio 30 de 1997
19
Febrero de 1999
Camila Prez
Los incrementos en los costos de las obras civiles son el resultado de mayores cantidades de obra por cambios en los diseos de preliminares (fase II) a definitivos (fase III) y de obras adicionales incluidas despus de ser otorgada la concesin. El ajuste por cambio de diseo comprende el 57% de los mayores costos de construccin, mientras las obras adicionales comprenden el 43% restante. A pesar de tener an costos adicionales mayores al promedio internacional en construccin de carreteras5, la reduccin en los sobrecostos es impresionante (300% frente a los proyectos realizados por contratacin directa). Resultados Preliminares de Proyectos Viales de Concesin6
Sobrecostos Nombre del Proyecto Obra (%)7 Santa Marta-Paraguachn Carreteras Nacionales del Meta El Cortijo- El Vino Patios-La Calera-Guasca Cartagena-Barranquilla Cinaga- Barranquilla Buga-Tulu-La Paila Desarrollo Vial del Norte de Bogot Fontibn-Faca-Los Alpes Bogot-Villavicencio Espinal-Neiva Medelln-Valle de Rionegro TOTAL Fuente: INVIAS, GPPI-DNP 47 21 23 44 1 27 31 15 Otros (%) 3 2 58 16 Total (%)8 47 24 25 47 1 N.D 27 89 31
12
22 23
5
1 16
19
26 N.D. 40
En cuanto a los beneficios para los usuarios, stos se traducen en el menor costo de operacin de los vehculos y la disminucin del tiempo de viaje. Un estudio preliminar9 indica que los ahorros totales
La relacin costo final/costo inicial es de 1.26 para proyectos de construccin de carreteras (Black, 1995) Datos a marzo de 1997 7 Incluye mayores cantidades de obra por revisin de estudios y obras adicionales 8 Incluye sobrecostos por otros conceptos (ej. Interventora)
6 5
20
Febrero de 1999
Camila Prez
en 1996 fueron de $14.200 millones, de los cuales $8.300 millones (58%) corresponden a menores costos de operacin de los vehculos descontando el pago de peajes y $5.900 millones a ahorros en tiempo de viaje. Es de esperar que las obras de rehabilitacin y construccin y el mantenimiento adecuado por parte de las firmas concesionarias resulten en menor consumo de combustible y desgaste de los vehculos y en mayores velocidades medias de operacin. Los resultados presentados por las redes secundaria y terciaria difieren de acuerdo a los departamentos. En 1995 les fueron transferidos a los departamentos 11.500 km de parte del Invas y 7.000 km de parte del Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Los departamentos fuertes han logrado avances en la administracin y mejoramiento de las redes a su cargo, inclusive aplicando sistemas de concesin. Los departamentos dbiles han encontrado graves problemas y como consecuencia, la red a su cargo no ha recibido la atencin requerida. Por esta razn, el gobierno nacional ha propuesto la creacin de una bolsa de cofinanciacin vial para responder a la emergencia presupuestal de la red secundaria y terciaria en los departamentos. La bolsa incluir los recursos del Fondo Nacional de Regalas dedicados a carreteras, del Fondo de Cofinanciacin Vial y del Fondo de Caminos Vecinales.
3.3 La Segunda Generacin Los problemas que se presentaron en las concesiones de primera generacin, motivaron al Invas a replantear los esquemas de asignacin de riesgos en 1994. La revisin fue liderada por las entidades pblicas involucradas, particularmente el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el INVIAS y el Ministerio de Transporte. Fruto de esta revisin se produjeron recomendaciones tendientes a modificar aspectos esenciales del programa de concesiones. Estas recomendaciones han venido siendo aplicadas en lo que se ha llamado la segunda generacin de concesiones que comenz con los proyectos de El Vino Tobia Grande Puerto Salgar San Alberto y la Malla Vial del Valle del Cauca. A continuacin, destacamos algunos de los temas ms importantes que han sido objeto de revisin y ajuste:
1. Maximizacin de la competencia. Diagnstico de la Primera Generacin: La participacin del sector privado en las licitaciones de la primera generacin de concesiones fue notoriamente escasa. Slo en tres casos hubo ms de un proponente; seis licitaciones fueron declaradas desiertas, siendo necesario acudir a la contratacin directa10. Esta situacin va en contrava del principio de competencia que maximiza la eficiencia y reduce costos para el Estado y los usuarios.
10
HIDALGO, Daro. Ibid. Fuente: Documento CONPES 2765 de febrero 22 de 1995
21
Febrero de 1999
Camila Prez
Segunda Generacin: Mayor desarrollo y claridad en el diseo de los documentos licitatorios y contractuales; Estudios previos ms completos y confiables; Mayores plazos de licitacin que permitan una mejor evaluacin de riesgos por parte de los Proponentes; nfasis en la promocin, a travs de la contratacin de asesores de Banca de Inversin; Una distribucin de riesgos ms racional.
2. Incertidumbre sobre el impacto presupuestal. Diagnstico de la Primera Generacin: En los primeros contratos de concesin se otorgaron garantas tanto de ingresos (trfico) como de sobrecostos de obras que implicaban riesgos de pago muy importantes para el INVIAS, sin que la probabilidad de su ocurrencia ni el impacto que en el presupuesto de INVIAS pudieran tener dichas garantas se hubiese calculado en manera alguna, y sin realizar afectacin presupuestal que permitiera un control fiscal adecuado. Segunda Generacin: Eliminacin, en lo posible, de garantas por sobrecostos de construccin; Reduccin de garantas de trfico; Presupuestacin en vigencias futuras segn probabilidad de ocurrencia del riesgo a cargo de la entidad y segn los montos a pagar de manera lquida.
3. Manejo ambiental. Diagnstico de la Primera Generacin: La consideracin del tema ambiental no era una variable suficientemente considerada al disear los proyectos. La ausencia de estudios previos y la falta de claridad sobre las responsabilidades ambientales se constituy en fuente de diversos conflictos, ineficiencias y dificultades en la ejecucin de proyectos. Segunda Generacin: Estudios previos que incorporen el tema ambiental; Cuidadosa reglamentacin sobre las responsabilidades de las partes en cuanto a obtencin de licencias y permisos ambientales y en cuanto a las obligaciones de su cumplimiento; Aprobacin de alternativa ambiental viable antes de la licitacin; Obtencin de licencia ambiental del Proyecto a cargo de la entidad pblica; Permisos ambientales propios de la actividad de construccin (fuentes de materiales, de agua, sitios botaderos de desechos, etc.) a cargo del Concesionario;
22
Febrero de 1999
Camila Prez
Obligacin de respetar las disposiciones ambientales y de ejecutar el Plan de Manejo Ambiental a cargo del Concesionario.
4. Consecucin de predios para los derechos de va Diagnstico de la Primera Generacin: Los primeros proyectos de concesin adolecieron de regulaciones incompletas e inciertas en cuanto a las responsabilidades sobre la consecucin de predios. Aunque era labor de la entidad, no existan plazos precisos para dicha obtencin y el adelanto de esta actividad estaba sujeto a los avances fsicos de las obras. El efecto perjudicial ms importante de esta indefinicin consiste en la alta percepcin de riesgo por parte de los concesionarios y sobre todo de los financiadores sobre la certeza de la obtencin de los derechos de va, lo cual redunda en proyectos ms onerosos para el Estado o proyectos no financiables. Una demora imprevista en la consecucin de predios, iniciada ya la construccin, implica sobrecostos no previstos por lucro cesante, incumplimientos del cronograma de obra, retardo y reduccin en la obtencin de los flujos del proyecto, conflictos entre las partes y en ocasiones parlisis definitiva del proyecto. Segunda Generacin: Anlisis previo suficiente que permita cuantificar el valor de los predios, reduciendo incertidumbres de costos; Riesgo de adquisicin y sobrecostos a cargo del INVIAS (por ser la entidad pblica quien mejor controla el riesgo y cuenta con las herramientas para manejarlo expropiacin); Aseguramiento de los recursos para adquirir predios (ya sea a travs del presupuesto o mediante aportes definidos a cargo del Concesionario); Plazos precisos y suficientes para adquirir predios; Seguridad de contar con los predios antes del Cierre Financiero y antes del inicio de construccin.
5. Riesgo de construccin. Diagnstico de la Primera Generacin: Este riesgo era compartido parcialmente por INVIAS a travs de garantas de sobrecostos. La necesidad de estas garantas obedeci en gran parte a los limitados estudios tcnicos previos que hacan incuantificable el riesgo. Adicionalmente, plazos muy cortos para elaborar propuestas reducan la posibilidad de que los interesados hiciesen sus propios anlisis. Segunda Generacin: Diseos Fase III antes de abrir la licitacin; Plazos de elaboracin de ofertas suficientes;
23
Febrero de 1999
Camila Prez
Traslado del riesgo al Concesionario (eliminacin de garantas) excepto en casos especiales (tneles, por ejemplo).
6. Riesgo comercial. Diagnstico de la Primera Generacin: Este riesgo era compartido de manera importante por INVIAS a travs de garantas de ingresos. La insuficiencia y baja calidad de los estudios de trfico y nuevamente los reducidos plazos para elaborar propuestas, generaban una fuerte percepcin de riesgo en los proponentes con el consecuente encarecimiento del Proyecto para el INVIAS. Segunda Generacin: Estudios de trfico serios y confiables; Plazos de elaboracin de ofertas suficientes; Reduccin de garantas de trfico a lo indispensable para hacer financiable el Proyecto (limitacin del perodo garantizado y de los montos de la garanta).
7. Cierre Financiero. Diagnstico de la Primera Generacin: No se estableci ningn mecanismo que permita verificar que el Concesionario ha conseguido la financiacin necesaria para el inicio del proyecto. Tampoco se defini un trmino dentro del cual el Concesionario deba hacer todos los arreglos crediticios. No reglamentar estos aspectos puede conducir a que se acometa el proyecto fsicamente por el Concesionario, sin que haya certeza sobre su financiabilidad, lo cual puede ocasionar costosos retrasos y aun parlisis durante la ejecucin del proyecto. Segunda Generacin: Obligacin de probar el cierre financiero por parte del Concesionario antes de iniciar obras.
8. Sistemas de Compensacin y Liquidacin Diagnstico de la Primera Generacin: En los primeros contratos de concesin existan tres esquemas de compensacin para el caso de tener que honrar garantas y en general para restablecer el equilibrio econmico del contrato: i) prolongacin del perodo de la concesin, ii) incremento de los peajes hasta en un 30%, iii) pago directo a travs del presupuesto del INVIAS.
24
Febrero de 1999
Camila Prez
Por otra parte, en estos contratos no se regularon los mecanismos y montos de liquidacin en caso de terminacin anticipada del contrato. En general el sistema de compensaciones adoleca de falta de precisin y cuantificacin en cuanto al esquema a escoger, as como de los montos a compensar. El primer esquema no garantiza liquidez y atenta contra la viabilidad financiera del proyecto, mientras que el segundo es polticamente riesgoso. Por su parte, el pago directo tampoco es lo suficientemente lquido y est sujeto a riesgos polticos de presupuestacin (por no contarse previamente con autorizacin de vigencias futuras). Segunda Generacin: Frmulas precisas tanto para las compensaciones como para el pago de obligaciones dinerarias en caso de liquidacin; Plazos definidos para el pago; Mecanismo de liquidez para honrar garanta de ingreso mnimo; Equilibrio contractual definido en el contrato a partir de las frmulas de compensacin preestablecidas para la gran mayora de las contingencias, por lo cual el restablecimiento del equilibrio econmico queda reservado para casos realmente imprevistos, extraordinarios y anormales.
9. Toma de Posesin. Diagnstico de la Primera Generacin: Los contratos de primera generacin no contemplaban mecanismos para que los financiadores pudiesen tener una participacin ms activa en el proyecto para evitar parlisis del mismo, conjurar incumplimientos y en ltimas proteger sus intereses, con lo cual se dificulta y/o encarece la consecucin de la deuda requerida en los proyectos, hacindolos ms costosos para el Estado. Segunda Generacin: Regulacin detallada de Toma de Posesin (Step in) por parte de los prestamistas en caso de incumplimientos del Contrato de Concesin que puedan dar lugar a caducidad, as como en caso de incumplimientos del concesionario frente a sus prestamistas.
10. Solucin de Controversias. Diagnstico de la Primera Generacin: El INVIAS se reserva decisiones unilaterales en casos no expresamente previstos en la ley, lo cual genera una percepcin mayor de riesgo para los proponentes y rompe un sano equilibrio durante la ejecucin contractual. No se previeron mecanismos giles de solucin de controversias por terceros.
25
Febrero de 1999
Camila Prez
Debe anotarse que las demoras, sobrecostos y riesgos asociados a controversias no resueltas en contratos de concesin, es elemento generador de graves perjuicios para ambas Partes. Segunda Generacin: Redaccin del contrato, lo suficientemente detallada y clara que reduzca al mnimo la posibilidad de controversias. Mecanismos expeditos de actuacin de terceros que diriman la controversia.
11. Criterios de evaluacin de propuestas. Diagnstico de la Primera Generacin: El establecimiento de puntajes para variables como capacidad financiera, experiencia constructiva, aspectos legales, etc. y la combinacin de esos puntajes con los dems criterios de evaluacin, produce distorsiones en la adjudicacin y no maximiza la propuesta ms eficiente. Segunda Generacin: Calificacin de PASA o NO PASA para los criterios de experiencia y capacidad o precalificacin; Evaluacin concentrada en los aspectos econmicos de la propuesta (menores garantas, menor aporte, menor ingreso esperado); Frmulas de calificacin sencillas, transparentes y con pocas variables.
En resumen, las concesiones de segunda generacin estn orientadas a mejorar las condiciones para la participacin de inversin privada, mediante el establecimiento de contratos detallados y especficos para minimizar las posibilidades de renegociacin. Esta segunda generacin de concesiones comprende 12 proyectos, de los cuales dos se han adjudicado y diez estn en proceso de estructuracin para ser otorgados a partir del ao en curso. Concesiones de Segunda Generacin Adjudicadas en 1998 Proyecto
El Vino-TobiagrandePuerto Salgar Desarrollo Vial del Valle del Cauca TOTAL Fuente: DNP, INVIAS
Rehabilitacin (km.)
112
Construccin (km.)
74
Valor US$ (millones)

410
Terminacin de la construccin
2002
343 455
102 176
418 828
2002
26
Febrero de 1999
Camila Prez
Concesiones de Segunda Generacin en Proceso de Estructuracin Proyecto

Malla Vial del Caribe Barbosa-Bucaramanga-Lebrija Bosconia-Ye de Cinaga-Santa Marta Briceo-Tunja-Sogamoso Pereira-La Paila-Armenia-Calarc Briceo-Chiquinquir-Barbosa Corredor Vial Buga-Buenaventura Cruce por la Cordillera Central Avenida Cundinamarca Bosa-Chusac-Girardot 120 1.793
Rehabilitacin Construccin (km.) (km.)

321 222 179 54 28 54
Valor US$ (millones)

119 93 157
Apertura de la Licitacin
1999 1999 1999
182 157 185
163 117 22 65 80 60 75 595
505 140 116 220 550 333 232 1.710
1999 1999 1999 2000 2000 2000 2000
TOTAL
Fuente: DNP
En resumen, an cuando se han presentado problemas con el esquema de concesiones viales, ste sigue siendo un mecanismo exitoso para el desarrollo de vas nuevas y el mantenimiento de las ya existentes. Sin embargo, las concesiones no estn exentas de riesgos tales como los sobrecostos de construccin, los cuales exigen de desembolsos por parte de la Nacin para cubrir los ingresos garantizados. Es importante resaltar que deben hacerse modificaciones tanto en la regulacin como en los esquemas de financiacin de las concesiones. De un lado, es necesario exigir un gran nivel de preparacin tcnica, avances en la consecucin de predios y diligenciamento de licencias ambientales, concertacin con las comunidades afectadas y cuidadoso diseo del esquema de responsabilidades. De otro, se requieren de mejores condiciones de crdito que las obtenidas hasta el momento con la banca local y sera a la vez conveniente reemplazar estos recursos locales costosos por recursos de crdito externo, aunque la coyuntura actual dificulta esto ltimo. 4. Conclusiones y Perspectivas
El actual gobierno le ha dado especial importancia al mecanismo de concesiones para adelantar el mantenimiento y expansin de la red vial nacional. Sin embargo, ante la estrechez de las finanzas pblicas, se pretende adelantar proyectos por concesin pero minimizando el costo que stos implican para el gobierno a travs de los aportes estatales y de las garantas que ste asume.
27
Febrero de 1999
Camila Prez
Para compatibilizar estos dos aspectos se requiere avanzar en los mecanismos de estructuracin de concesiones que se han venido utilizando hasta ahora, de tal manera que se puedan llevar a cabo proyectos que minimicen el costo para el estado, permitiendo al mismo tiempo una financiacin eficiente de los mismos. Para reducir la magnitud de los aportes estatales se pueden explorar al menos tres mecanismos que no son excluyentes: 1. Reducir o aplazar la inversin: Hasta ahora las concesiones han sido estructuradas de tal manera que las vas se llevan a especificaciones internacionales y la inversin se realiza en su totalidad en los primeros dos o tres aos del proyecto. Ambos factores aumentan la presin de caja sobre el proyecto y en muchos casos hacen imprescindibles los aportes estatales. Se puede pensar en mecanismos en los cuales la inversin inicial no implique un aumento de especificaciones tan grande o que sta se vaya realizando de manera ms distribuida a lo largo del proyecto. Para lograr esto es necesario considerar por lo menos tres aspectos: (i) se debe asegurar la financiabilidad independiente de cada tramo de inversin de tal manera que la financiacin inicial no dependa de la inversin futura o viceversa. Esto puede ser complicado porque en la mayora de los casos la mayor parte de los ingresos dependen de la inversin inicial. Sin embargo se pueden explorar alternativas como la creacin de fondos de reserva para inversiones cuando el proyecto genere excedentes y haya pagado la deuda inicial, (ii) entre mayor sea el plazo para ejecutar las inversiones mayor ser el riesgo constructivo de stas, por lo que probablemente, al ampliar el perodo para realizar las inversiones ser necesario que el estado asuma algn nivel de riesgo constructivo sobre las inversiones a realizar en los aos posteriores. (iii) Lo anterior exigir perodos de concesin ms amplios que los actuales. 2. Modificar el mecanismo de aportes estatales: Hasta ahora los aportes que realiza el estado a las concesiones se constituyen en ingresos para el concesionario y pasan a formar parte de su base gravable. Por lo tanto, en la prctica los aportes estatales no slo deben cubrir el dficit del proyecto sino tambin pagar sus propios impuestos. Existen varias alternativas que reduciran los aportes en ms de un 30%: (i) establecer como ingresos exentos los aportes estatales para concesiones11, (ii) realizar los aportes estatales como deuda o como cuasi-equity para reducir o eliminar el impacto tributario. 3. Modificar el cronograma de aportes estatales: Hasta ahora los aportes estatales se han realizado durante la etapa de construccin, es decir durante los primeros dos o tres aos de la concesin. Si el aporte se distribuye a lo largo de un perodo de tiempo mayor se puede disminuir la presin fiscal de corto plazo, aunque el monto total del aporte se incrementara Para minimizar las garantas y el costo fiscal que implican, la mejor y ms eficiente alternativa es el desarrollo del recin creado Fondo de Contingencias. De esta manera, al tratar el tema de riesgos, contingencias y garantas de manera agregada y no por proyecto, como se ha venido haciendo hasta ahora, se reduce el costo global de stos para el gobierno. De otro lado, a medida que avanzan los proyectos de concesin la experiencia muestra que los riesgos ms crticos son los relacionados con el trfico y los peajes. En la medida en que stos se
11
Esto implicara modificar el Estatuto Tributario.
28
Febrero de 1999
Camila Prez
mitiguen se reducir considerablemente la percepcin de riesgo y por lo tanto el costo de financiacin de los proyectos. En el caso de los riesgos de trfico, en especial para proyectos nuevos, se requiere que los estudios de trfico que se realizan dentro de los diseos de fase III sean actualizados si durante la estructuracin final el alcance del proyecto se modifica. Mencin especial merece el riesgo asociado a la instalacin de nuevos peajes por la resistencia que sta genera en las comunidades. Sin embargo, usualmente esta inconformidad se reduce a los usuarios de la va que habitan en las cercanas de las nuevas estaciones y que por razn de su trabajo requieren pasar frecuentemente por stas. En proyectos como los que prev el INVIAS, la mayor parte del trfico asociado es de larga distancia12 por lo que desde el punto de vista financiero el trfico de corta distancia no debe afectar significativamente el proyecto. De esta forma se pueden estructurar mecanismos de tarifas preferenciales para este tipo de trfico sin afectar la financiabilidad de la concesin. Lo importante en este punto es que todo estos mecanismos se prevean en el contrato de concesin para que puedan ser tenidos en cuenta por los licitantes y futuros concesionarios dentro de la evaluacin del proyecto.
12
De hecho la definicin de los proyectos se ha basado en el concepto de corredores viales que buscan establecer una infraestructura para comunicar las zonas econmicamente estratgicas como los accesos a los puertos. Por lo tanto, la mayor parte del trfico de estos proyectos realiza recorridos de larga distancia.
29
Febrero de 1999
Camila Prez
ANEXO LEGAL*
* Preparado por Alvaro Durn Leal, socio de: Durn, Acero, Osorio y Asociados, Abogados Consultores. Calle 78 # 8-18 Tel: 3177426
30
Febrero de 1999
Camila Prez
1. Marco Conceptual: El contrato como herramienta de administracin de riesgos. El contrato de concesin es un contrato autnomo con caractersticas especiales, que segn la Ley 80 de 1993 tiene por objeto " la construccin, explotacin o conservacin total o parcial de una obra o bien destinados al servicio o uso pblico. Su objeto adems puede ser: prestar, operar, explotar u organizar total o parcialmente un servicio pblico." Este contrato permite al Estado desprenderse del ejercicio de una actividad que le es propia y conferirle su realizacin o gestin a un particular, llamado concesionario, quien acta bajo su propia cuenta y riesgo, con la permanente vigilancia de la entidad concedente. Esta ley consagr con carcter obligatorio el procedimiento de la Licitacin Pblica para esta clase de contratos sin importar la cuanta. Como contraprestacin a sus obligaciones, el concesionario tiene un incentivo econmico que puede estar representado en derechos, tarifas, tasas, valorizacin, participacin de la explotacin del bien, o en una suma peridica o porcentual, o cualquier otra modalidad que acuerden las partes. El concesionario ejerce labores administrativas referidas a la prestacin de un servicio pblico o al funcionamiento de una obra pblica y tiene la facultad de recaudar directamente de los usuarios del bien o servicio, los valores que el estado le autoriza. 2. Marco Normativo El marco legal en el cual se enmarcan los proyectos de concesin corresponde a lo previsto principalmente en las siguientes normas: Ley 80 de 1993.
Dentro de los tipos contractuales descritos en el estatuto de contratacin pblica, el que mejor se acomoda a los proyectos de construccin, operacin y mantenimiento de carreteras con inversin del sector privado, es el contrato de concesin. Este tipo de contrato facilita, adems, la estructuracin de proyectos bajo la modalidad del project finance. Aunque es claro que un esquema ideal tipo financiacin de proyecto no siempre es fcil de lograr para un proyecto vial, es conveniente dirigir el diseo del proyecto hacia la bsqueda del mayor nmero de ventajas asociadas a ese esquema. Algunas caractersticas que vale la pena destacar del contrato de concesin, tal y como est concebido en el art. 32, num. 4 de la ley 80, son las siguientes: La asuncin de riesgos por el concesionario es elemento de la naturaleza del contrato de concesin. Por lo tanto, en este tipo de contrato, ms que en cualquier otro, el concepto de mantenimiento del equilibrio econmico del contrato a favor del contratista estar limitado a la ocurrencia de hechos verdaderamente excepcionales, imprevistos e imprevisibles y no asumidos como riesgo por el concesionario. El traslado de riesgos que el privado conoce y controla, tales como el riesgo constructivo, de financiacin y parte del riesgo comercial, es una herramienta muy til propia del contrato de concesin que permite ganar en eficiencia en la ejecucin de proyectos pblicos.
31
Febrero de 1999
Camila Prez
Aunque la ley permite pactar cualquier forma de contraprestacin, es lo cierto que la ms adecuada a la naturaleza de la concesin es la obtencin directa por el Concesionario de los ingresos asociados a la explotacin de la obra construida, rehabilitada, mantenida y/u operada. Esto implica la cesin de los derechos de percepcin de ingresos que hace la entidad pblica al concesionario, eliminando los engorrosos trmites presupuestales de pago, puesto que el concesionario cobra directamente a los usuarios los ingresos correspondientes. Para ser concesionario no se requiere estar inscrito en el registro de proponentes. Adems, las formas de asociacin para ejecutar este tipo de contratos son mucho ms amplias y flexibles que las permitidas para otros tipos contractuales. Ley 105 de 1993 Esta ley contiene ciertas normas especiales aplicables a las concesiones para proyectos de infraestructura de transporte, de las cuales destacamos: Segn el art. 31 de la ley 105/93, los concesionarios podrn titularizar los proyectos, mediante patrimonios autnomos, manteniendo la responsabilidad contractual. En los contratos de concesin para proyectos de infraestructura de transporte, las facultades excepcionales de modificacin, interpretacin y terminacin unilaterales, slo podrn aplicarse en las etapas de construccin y/o rehabilitacin. La ley 105/93 tambin prev (art. 30, pargrafos 1 y 2 y art. 33) la posibilidad que la entidad concedente aporte partidas presupuestales para la ejecucin de proyectos de infraestructura en los cuales el concesionario no alcance a recuperar la inversin con la explotacin del proyecto; que los ingresos asociados a la obra sean asignados en su totalidad al concesionario, y que la entidad concedente establezca garantas de ingresos mnimos, utilizando recursos del presupuesto de la entidad respectiva. 3. Otros temas legales relevantes Presupuestacin de obligaciones contingentes
Un tema de singular importancia es el referido a la metodologa para presupuestar las obligaciones contingentes que asume el INVIAS en los proyectos de concesin vial. Las obligaciones contingentes ms importantes estn relacionadas con la garanta de ingresos que se ha venido otorgando (aunque cada vez ms limitadamente). El grado y mtodo de afectacin presupuestal que debern tener las obligaciones contingentes asumidas por las entidades pblicas no ha sido lo suficientemente claro desde el punto de vista legal. Por tal razn, el Congreso de la Repblica, a iniciativa del Gobierno, expidi la ley 448 de 1998, la cual se refiere de manera expresa al tema. Del texto del artculo 1 de la ley citada podemos extraer las siguientes conclusiones: Las obligaciones contingentes deben ser presupuestadas La presupuestacin se incluir en el rubro de servicio de deuda La metodologa para valorar las contingencias debe ser reglamentada por el Gobierno Nacional.
32
Febrero de 1999
Camila Prez
La referencia que hace la ley a que las apropiaciones necesarias para cubrir las posibles prdidas de las obligaciones contingentes a su cargo debern incluirse en los presupuestos de servicio de deuda puede tener consecuencias muy importantes. La que ms valdra la pena destacar por ahora parte del principio segn el cual los montos requeridos para el servicio de la deuda normalmente no necesitan ser apropiados previamente mediante el mecanismo de autorizacin de compromiso de vigencias futuras. Esto es as por que la cuenta servicio de deuda corresponde normalmente al pago de amortizaciones, intereses, comisiones y gastos en que se incurra en la celebracin y ejecucin de operaciones de crdito, segn stas se definen en el pargrafo 2 del artculo 41 de la ley 80/93 y se reglamentan en el decreto 2681 de 1993. Estas operaciones, por disposicin del artculo 3 de la ley 225/95, en concordancia con el artculo 5 del decreto 568/96 (reglamentario del estatuto orgnico del presupuesto), no requieren de la autorizacin del Consejo Superior de poltica Fiscal, Confis, para la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Ahora bien, no es claro si el hecho que las obligaciones contingentes a que se refiere la ley 448 de 1998 deban apropiarse en la cuenta servicio de deuda, implica que se asimilen a operaciones de crdito para efectos de eximirse de la obligacin de obtener autorizacin del CONFIS para compromiso de vigencias futuras. Es muy probable que esta sea la intencin, con lo cual sera deseable que a travs del correspondiente decreto reglamentario el Gobierno realice la aclaracin pertinente. Aclarado este punto, podramos concluir que el INVIAS no requerir autorizacin del compromiso de vigencias futuras por parte del CONFIS, para asumir las obligaciones contingentes propias del contrato de concesin. Bastar que ao a ao se haga el clculo de la posible contingencia para incorporar la apropiacin correspondiente en el rubro de servicio de deuda. Por supuesto y este es el otro aspecto a destacar de la nueva ley los criterios para definir la suficiencia de la apropiacin que deba hacerse cada ao correspondern a las regulaciones que haga el Gobierno sobre la forma de valorar presupuestalmente dichas contingencias, criterios que en todo caso deberan corresponder a un anlisis probabilstico sobre la eventualidad de la ocurrencia de la condicin a que est sujeta la obligacin contingente. Predios
La consecucin de los inmuebles necesarios para la construccin de los proyectos viales ha sido uno de los obstculos de mayor envergadura para el xito de esos proyectos. Como ya se afirm, el riesgo de la consecucin de predios debe estar a cargo de la entidad contratante, la cual cuenta con instrumentos legales para el efecto. El artculo 35 de la ley 105 de 1993 faculta al Ministerio de Transporte para decretar la expropiacin administrativa de predios destinados a obras de infraestructura de transporte. Antes de la expedicin de la ley 388 del 18 de julio de 1997, la posibilidad de utilizar el procedimiento puramente administrativo haba sido puesta en duda por el Consejo de Estado13, por el hecho de no existir normas especiales que
13
La Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto expedido con nmero de Radicacin 876/96, consider necesaria la expedicin de una ley que contenga el procedimiento de la expropiacin por va administrativa, para poder aplicar el art. 35 de la ley 105/93. Ese concepto tuvo salvamento de voto, en el sentido de que era suficiente el procedimiento establecido en el Cdigo Contencioso Administrativo, para proceder a la expropiacin administrativa.
33
Febrero de 1999
Camila Prez
ritualizaran tal procedimiento. Sin embargo, con la vigencia de la ley citada, el tema ha quedado zanjado, dado que esta norma establece un procedimiento especial para la expropiacin por va administrativa, procedimiento que resulta aplicable a nuestro caso, por mandato del artculo 72 de la ley, el cual prev que el trmite sealado en dicha ley se aplicar a los dems casos en que las leyes la hayan autorizado [la expropiacin por va administrativa] siempre y cuando expresamente no se hubiere definido otro procedimiento. En tales condiciones el INVIAS cuenta con las herramientas legales y administrativas para adelantar las expropiaciones necesarias de manera gil y eficiente. Por supuesto, la adquisicin de inmuebles tambin puede ser hecha a travs de la figura de la negociacin directa entre la entidad y el propietario, para lo cual debern utilizarse como precios base de las negociaciones, los avalos hechos por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, o por una persona natural o jurdica que se encuentre registrada y autorizada por la lonja de propiedad raz del lugar donde est ubicado el bien.14 Presupuestacin de los ingresos de peaje Desde el punto de vista de las normas presupuestales, el esquema de las concesiones ha planteado el siguiente interrogante: los recursos cedidos al concesionario (en el caso de carreteras, los peajes) deben o no ser presupuestados tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos de la entidad pblica concedente? Aunque el tema permite un amplio debate, la tesis ms aceptada es que el hecho de la cesin de tales recursos implica un cambio de titularidad en la propiedad de los mismos y que por lo tanto, en virtud de la concesin, los peajes dejan de pertenecer a la entidad contratante para pasar a ser de propiedad del concesionario, lo que implica que no deben aparecer dentro de los cmputos presupuestales ni como ingresos, ni como gastos. Esta interpretacin, adems de ser la ms ajustada a derecho, permite un flujo de caja seguro para el concesionario evitando contingencias asociadas a posibles recortes presupuestales o manejos del programa anual de caja de las entidades concedentes Reversin De conformidad con el artculo 19 de la ley 80/93, en los contratos de concesin debe incorporarse la clusula de reversin, segn la cual -al finalizar la concesin- los bienes directamente afectados a la misma, deben pasar a ser de propiedad de la entidad concedente, sin que por ello sta deba efectuar compensacin alguna. A este respecto, se han planteado dos tipos de dudas. Por una parte, se pregunta si en cualquier caso de terminacin de la concesin debe operar la reversin, o si -ms bien- esta figura debe reservarse slo para el caso de terminacin del plazo originalmente pactado, excluyendo as las terminaciones anticipadas (sean stas por mutuo acuerdo, por terminacin unilateral o por declaratoria de caducidad). El importante cuestionamiento surge del hecho de que la reversin, por esencia, no puede implicar compensacin adicional alguna por parte de la entidad al concesionario. Lo anterior no implica, y as lo ha entendido la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del art. 19 de la ley 80, que el ttulo de adquisicin sea gratuito, sino que la contraprestacin general pactada por la concesin comprende los clculos necesarios para amortizacin de los activos que han de pasar a ser propiedad de la entidad concedente.
14
Art., 27 del Decreto 2150 de 1995 y artculos 3, 8 y ss. Del decreto 1420 de 1998
34
Febrero de 1999
Camila Prez
En este sentido, una terminacin anticipada supondra que dicha amortizacin an no se ha logrado por parte del concesionario y que -por tanto- sus cuantiosas inversiones se estaran perdiendo -as sea parcialmente- a favor del Estado, sin haberse obtenido la totalidad de la contraprestacin acordada. En tales condiciones, parecera imponerse, como lo aceptan algunos, la respuesta segn la cual la terminacin anticipada de la concesin no genera reversin. Nosotros, al contrario, creemos que la solucin que ms consulta la necesidad de continuidad en la prestacin del servicio, es la reversin de los bienes afectos al servicio, pero siempre que en el contrato se hayan establecido precisas frmulas de liquidacin, en caso de terminacin anticipada, que incorporen el reconocimiento de las inversiones hechas por el concesionario, sin perjuicio de las sanciones pecuniarias que pudiesen resultar aplicables si la terminacin es por culpa de dicho concesionario. El segundo cuestionamiento relacionado con el tema de la reversin, tiene que ver con la definicin de cules bienes deben entenderse afectados a la concesin o explotacin, los cuales -por disposicin legal- tienen el carcter de reversibles. Como no siempre es fcil, en la prctica, definir este punto y dada la importancia econmica que el mismo tiene, nuestra opinin es que el contrato debe incorporar una anexo donde se describan taxativamente estos bienes aclarando que las partes entienden que esos son los bienes afectos a la concesin. Equilibrio econmico Con la expedicin de la ley 80/93 el tema del mantenimiento del equilibrio econmico en los contratos estatales adquiri una especial relevancia. Particularmente, en los contratos de concesin (por sus caractersticas de largo plazo) es de singular importancia darle un contenido coherente y lgico al alcance de esta teora. Aunque es claro que existen importantes discusiones sobre la materia, y que an la jurisprudencia se debate en bandazos hacia uno u otro extremo de interpretacin, a continuacin describiremos brevemente las principales caractersticas de esta teora, de acuerdo con la interpretacin que consideramos ajustada a sus principios y a los desarrollos que lgicamente deberan derivarse de ella. El equilibrio econmico del contrato es la relacin que existe, desde el punto de vista econmico, entre la situacin jurdica (derechos y obligaciones) de las partes en un determinado contrato. El equilibrio econmico o ecuacin contractual no es un juicio objetivo sobre la justicia o equivalencia reales entre cargas y derechos de los contratantes. Todo contrato, por tanto, es por definicin equilibrado, por expresa voluntad de las partes. La aplicacin de las clusulas acordadas (an las contingentes o condicionales) no es un mecanismo de restablecer el equilibrio econmico del contrato. Es un desarrollo normal del contrato mismo. La presentacin de las situaciones previstas en el contrato, o aquellas que eran previsibles, (genricamente lo previsto o previsible se conoce como las aleas normales) no da lugar a solicitar el ajuste o la modificacin de las condiciones originales estipuladas, puesto que no supone un rompimiento del equilibrio econmico del contrato.
35
Febrero de 1999
Camila Prez
El derecho a obtener la modificacin del contrato inicial por un rompimiento de la ecuacin contractual surge, para cualquiera de las partes, slo en el caso de las llamadas aleas anormales, cuando stas generan una mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones contractuales . Las aleas anormales se pueden agrupar en los conceptos de: Modificacin unilateral15 Hecho del Prncipe Teora de la Imprevisin La teora del equilibrio econmico del contrato no puede entenderse como una especie de seguro o garanta de una determinada ganancia a cargo del contratista, ya que toda actividad econmica supone un cierto grado de riesgo de ganancia o prdida.
El riesgo comercial se ha venido trasladando cada vez ms al concesionario. Sin embargo, an en los proyectos de segunda generacin se ha considerado necesario que el INVIAS otorgue un cierto cubrimiento an cuando este sea cada vez ms limitado. La cobertura se ha dirigido, casi exclusivamente, a proteger los intereses de los financiadores del proyecto, ms que al Concesionario mismo16. Es necesario, sin embargo, profundizar en mecanismos adicionales que permitan reducir la afectacin que para el Gobierno (y sobre todo para el presupuesto del INVIAS) implica la asuncin compartida del riesgo. Por una parte, se buscar maximizar la ponderacin que esta variable tenga en los criterios de evaluacin de las ofertas. Por otra, y dado el nuevo marco normativo de la ley 488/98, se buscar minimizar las afectaciones presupuestales, bajo la consideracin de que la probabilidad de que la entidad pblica tenga que honrar la garanta de ingresos es normalmente baja. Con respecto al riesgo tcnico, debe enfatizarse en la necesidad de contar con estudios suficientes (caractersticas geolgicas, fuentes de materiales, etc.) y con diseos a nivel constructivo (FASE III) antes de abrir la Licitacin. Aunque esta ha sido la poltica del Gobierno, es lo cierto que, en la prctica, se han presentado dificultades que deben ser superadas. Una clara definicin del alcance fsico del proyecto antes de iniciar la estructuracin financiera y legal es de gran utilidad para que dicha estructuracin produzca los mejores resultados. El traslado del riesgo constructivo al concesionario exige que los estudios tcnicos y los diseos estn completos antes de abrir la licitacin, con el fin de que el plazo licitatorio cumpla con el objetivo de permitir que los oferentes hagan sus propios estudios tcnicos sobre bases ciertas y
15 Segn el art. 5, num. 1 de la ley 80/93, tambin debe restablecerse el equilibrio econmico en el caso de incumplimiento de la entidad contratante. Sin embargo, no incluimos este hecho, puesto que, en nuestro concepto, debe ser tratado por la va de la Responsabilidad Contractual. 16 Esto es as puesto que son los financiadores los que aportarn una buena parte de los recursos necesarios para la inversin, recursos de deuda que por su propia naturaleza resultarn ms baratos para el proyecto en general si los comparamos con los aportes de equity del Concesionario. Esta diferencia en costos del dinero (reflejada en el diferencial de tasas de inters de la deuda, frente a la tasa de descuento del equity) implica que la disposicin a asumir riesgos por parte de los financiadores es menor que la del Concesionario propiamente dicho.
36
Febrero de 1999
Camila Prez
definidas desde el principio. Cambios imprevistos durante el plazo licitatorio o complementaciones de informacin que ha debido estar disponible desde la apertura misma de la licitacin, restan credibilidad al proceso y atentan contra la razonabilidad del traslado del riesgo al Concesionario, pues aquellos elementos que no puedan ser razonablemente cuantificados, sern valorados por los proponentes con primas de riesgo que encarecern el proyecto para el Estado. Adicionalmente, vale la pena destacar la importancia que tiene el contar con la licencia ambiental antes de la apertura de la Licitacin. De esta manera, los riesgos asociados a la ejecucin de los planes ambientales podrn ser trasladados de manera plena al concesionario, dado que para la elaboracin de las ofertas, los proponentes han podido conocer y valorar suficientemente los costos asociados a dicha ejecucin. A pesar de la conveniencia de lo dicho, no siempre ha sido posible obtener la licencia ambiental con un tiempo suficiente para que los proponentes conozcan sus alcances antes de presentar oferta, lo cual ha implicado que los sobrecostos causados estarn a cargo del INVIAS, bajo su propio riesgo. Cualquier esfuerzo que se haga para evitar esta situacin, se ver reflejado en condiciones econmicas ms favorables para el Proyecto y en la limitacin de Los riesgos contingentes para el INVIAS.
Los conceptos y opiniones contenidos en este documento se emiten a ttulo informativo y no constituyen consejo a sus lectores para cualquier aspecto o tema tratado en l.
37

Is 01021999

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Is 01021999

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Febrero de 1999

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

Fuente: Banco Mundial. Commercial Management and Financing of Roads.

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

Fuente: Banco Mundial.

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

Chile Acceso Sur a Concepcin

Mxico Carretera Mxico-Toluca

Argentina Acceso Oeste Aires

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

Nmero de kilmetros de carreteras pavimentadas (por mil km2 de superficie nacional)

Fuente: La infraestructura colombiana en el Largo Plazo. U.de los Andes, 1997

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

Red Vial definida de acuerdo con la Ley 105 de 1993

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

Fuente: Series de Infraestructura, DNP

Fuente: La infraestructura colombiana en el Largo Plazo. U.de los Andes, 1997

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

Instituto Nacional de Vas (INVIAS)

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

Ver Anexo Legal

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

MECANISMOS DE MITIGACION UTILIZADOS

pueden ofrecer garantas por mayores cantidades de obra.

v Para cubrir la inflacin, las

v Los riesgos de devaluacin

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

Santa Marta Paraguachn

El Cortijo La Punta El Vino

Patios La Calera Guasca

Carreteras del Meta

0/100* N.D 80/20

$62.500 millones DTF+ 3.5 y DTF+8.5 5 y 6 aos, 2 de gracia

Local Tasas entre Plazo DTF+3.5 y DTF +8 5 aos, 2 de gracia

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.

Las garantas por trfico causadas en un ao se pagan en los siguientes 24 meses.

dyanovic@corfivalle.com.co ext. 119

CORPORACION FINANCIERA DEL VALLE S.A.