O PPTAL e as demarcaes participativas

Artur Nobre Mendes

Gostaria de agradecer o convite feito pelos organizadores do seminrio ao Projeto Integrado de Proteo s Populaes e Terras Indgenas da Amaznia Legal (PPTAL), que ora coordeno. O PPTAL a vertente indgena do Programa Piloto para a Proteo da Floresta Tropical Brasileira (PPG7) e se prope tanto a formular e testar experincias promovidas pelo governo brasileiro com a participao da sociedade civil quanto, a partir delas, gerar conhecimentos, polticas ou procedimentos que possam ser absorvidos e integrados s polticas pblicas do Estado. Embora seja mais conhecido por sua atuao na rea de demarcao de terras indgenas, o PPTAL busca oferecer contribuies para reformular e aperfeioar outras polticas pblicas relacionadas questo indgena. O PPTAL nasceu entre os anos de 1991-92, em um momento no qual a FUNAI buscava solues para o problema do prazo constitucional de concluso das demarcaes de terras indgenas no Brasil. Esse prazo venceria em 1993, e a FUNAI procurava meios de acelerar ao mximo o processo demarcatrio. Assim, o PPTAL foi desenhado com o objetivo principal de ajudar a concluir o processo de demarcao, ao menos no tocante Amaznia Legal. Devido insuficincia de recursos, essa meta foi revista: organizou-se uma listagem prioritria de terras que seriam contempladas com os recursos disponibilizados pelas doaes e contribuies do governo alemo e do Banco Mundial, por um lado, e da contrapartida nacional, por outro. Essa limitao de recursos foi revista recentemente, e hoje temos novamente a pretenso de concluir todo o processo de demarcao. A mudana no quadro de recursos se deveu desvalorizao da moeda nacional em face tanto do dlar quanto do marco alemo, e assim temos a possibilidade de incluir todas as reas indgenas da Amaznia Legal como objeto do trabalho e do esforo demarcatrio de nosso projeto. As excees so os estados de Mato Grosso e Rondnia, no contemplados por estarem includos em outros projetos, tambm com financiamento internacional, mais especificamente os do PRODEAGRO e do PLANAFORO.

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Alm dessa questo da demarcao, o projeto se props desde o incio a apoiar as populaes indgenas na defesa e gesto de seus territrios. Sabemos que, no sentido da efetiva proteo territorial, demarcar pouco. Desse modo, contamos com um segundo componente, de proteo e vigilncia, por meio do qual apoiamos diretamente as comunidades indgenas na execuo desse trabalho. Vale esclarecer que se trata no de um reforo institucional da capacidade da FUNAI de proteger esses territrios, mas sim da atuao direta junto s comunidades indgenas para a consecuo dessa tarefa. Procuramos reforar a capacidade das comunidades indgenas de proteger seus territrios, por meio seja das prprias associaes indgenas, seja, quando indicado por elas, de alguma ONG que lhes d suporte tcnico. Alm desses dois componentes, existe um terceiro, de estudos e capacitao, no qual desenvolvemos estudos e propostas de polticas pblicas que possam ser absorvidas pelo Estado ou diretamente pela FuNAI no tratamento dessas questes. Abordarei dois pontos que considero importantes, para alm da demarcao, nos quais o PPTAL vem obtendo algum xito. Em primeiro lugar, o controle social das aes do Estado, um aspecto muito pouco considerado pela FUNAI. Ns, que trabalhamos na FUNAI, reconhecemos que a instituio tem um perfil bastante autoritrio: nasceu em um meio autoritrio, desenvolveu-se no mesmo meio e at hoje no se livrou dessa caracterstica. So poucos ou quase inexistentes os mecanismos de interveno dos prprios ndios e das comunidades indgenas na definio e execuo das polticas desenvolvidas pela instituio. O PPTAL nasceu com um perfil um pouco diferente. Por ter sido criado dentro do PPG7, tinha necessariamente de apresentar um perfil que permitisse maior participao, tanto indgena quanto de outras instncias, na definio dessas polticas. Desde o incio, foi pensada a criao de um comit, de um conselho formado paritariamente por representantes indgenas e governamentais, com a funo de aprovar, discutir e refazer os planos de trabalho do PPTAL, ou seja, definir prioridades e polticas e aprovar planos operativos em uma instncia que no a da coordenao, na qual trabalhamos. Com isso, conseguiu-se criar pela primeira vez, dentro de um rgo governamental, uma instncia de deciso paritria, com ndios em nmero igual ao de representantes governamentais. Explicarei rapidamente os mecanismos de funcionamento desse conselho, que chamamos de Comisso Paritria do PPTAL. Ela formada por quatro representantes governamentais e quatro representantes indgenas. Entre os representantes governamentais, contamos com dois da FUNAI (um do setor fundirio e outro do ambiental), um do Ministrio do Meio Ambiente que coordena o Programa Piloto
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como um todo e um do Ministrio da Justia, ao qual a FUNAI est subordinada. A Comisso se rene trimestralmente para discutir a pauta de trabalhos e emitir consideraes, pareceres e recomendaes para a FUNAI e, mais objetivamente, para a coordenao do projeto. A questo da representao indgena, na qual s poderiam haver quatro representantes para um universo to diversificado de ndios, comunidades e culturas, foi uma questo discutida desde o incio. Decidiu-se que a entidade com maior representao e abrangncia na rea da Amaznia Legal era a Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB), que aceitou o papel de indicar os representantes indgenas e adotou como critrio bsico no apenas a questo geogrfica, com um representante de cada estado, mas tambm, como essa representao se renova anualmente, a incluso de representantes de povos e comunidades indgenas cujas terras estejam sendo demarcadas no perodo ou nas quais trabalhos do PPTAL estejam sendo planejados ou desenvolvidos. Ao fim das negociaes que levaram assinatura do contrato de doao de recursos para as demarcaes com o governo alemo, a Comisso de Coordenao do PPG7, que uma comisso inter-ministerial formada por representantes do Ministrio da Justia, do Meio Ambiente, da Cincia e Tecnologia, da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, do Ministrio das Relaes Exteriores, entre outros, decidiu que a Comisso Paritria do PPTAL deveria ter um carter no deliberativo, mas sim consultivo, o que infelizmente empobreceu muito seu perfil. Apesar desse carter consultivo, tentamos tornar a comisso deliberativa na prtica, uma vez que procuramos acatar todas as suas recomendaes. O segundo aspecto que gostaria de enfatizar diz respeito participao indgena na FUNAI. H uma conscincia de que, em decorrncia do perfil autoritrio da instituio, a participao indgena fica desestimulada ou simplesmente ignorada na maioria dos projetos e aes da instituio. No caso do PPTAL, estabelecemos como meta, ou melhor, como procedimento, discutir com os ndios a possibilidade de ampliar ao mximo a participao indgena nas identificaes e demarcaes das terras indgenas. Chegamos a criar uma modalidade de demarcao chamada demarcao participativa. Realizamos algumas experincias nesse sentido, comeando com a experincia da terra indgena Waipi, no Amap, na qual a FUNAI, por meio da cooperao tcnica da Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ), do governo alemo, estabeleceu um convnio com o Centro de Trabalho Indigenista, ONG que h vrios anos atua naquela rea. Foi assim que se realizou a demarcao da terra Waipi, e esperamos extrair da lies e experincias que possam ser utilizadas em outras demarcaes.
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Na mesma poca, o PPTAL financiava e promovia demarcaes no estilo tradicional da FUNAI, isso , por meio de licitaes e contratao de empresas de topografia e demarcao. Essas demarcaes tradicionais apresentavam problemas relacionados no-participao indgena: uma aldeia ficava de fora ou um castanhal no era includo na rea demarcada. Em um dos casos, a demarcao ocorreu sem o conhecimento da comunidade. So problemas e situaes como esses que tentamos corrigir, garantindo algum nvel de participao indgena em todas as demarcaes, e no apenas nas chamadas participativas. A demarcao participativa nos fez enfrentar alguns problemas de ordem jurdica. As auditorias conduzidas pelo Ministrio da Justia ou pela Secretaria Federal de Controle indicam aspectos que nos obrigam a levar em considerao determinadas normas de responsabilidade tcnica do trabalho topogrfico, como o registro no CREA. Segundo as auditorias, estaramos contratando ONGs ou entidades em cujo estatuto no est previsto esse tipo de atividade, ou seja, estaramos ignorando normas legais. Esse tipo de problema tem nos obrigado a procurar caminhos que uma ONG independente do Estado possa trilhar. Por isso, trabalhamos hoje no mais com modalidades de demarcao, mas com nveis de participao: dependendo do grau de interesse e de envolvimento da comunidade indgena e do apoio que possa receber de outros atores, apoiamos os ndios em diversos nveis de participao e acompanhamento do processo de demarcao. No nvel bsico, garantimos que participem dos trabalhos de demarcao e promovam encontros e assemblias, pr e ps-demarcao, nas quais possam relatar os problemas enfrentados. Garantimos tambm que o pagamento das empresas de demarcao s seja feito aps a aprovao do trabalho pelos ndios, e no apenas pelos fiscais da FUNAI. Depois, h um nvel em que a comunidade indgena trabalha mais diretamente na consolidao da demarcao fsica realizada por uma empresa, por meio seja da colocao de placas de sinalizao, seja de uma participao mais direta, assumindo tarefas e responsabilidades antes conferidas somente s empresas de topografia. A contratao destas para os trabalhos de medio e levantamento geodsico, contudo, foi mantida. Por fim, conservamos, embora sem muita clareza sobre os mecanismos que o viabilizam no Estado brasileiro, um nvel de participao de autodemarcao, no qual os ndios podem conduzir o processo em todas as suas etapas. Essas experincias nos levaram produo de textos que publicaremos brevemente, e que esperamos sejam a contribuio do PPTAL discusso relativa ao controle social das aes do Estado e participao indgena na FUNAI.
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