Apontamentos Cincia da Administrao I

A ADMINISTRAO PBLICA COMO OBJECTO DE ESTUDO ...................................... 2 o 1.1 - Gesto ..................................................................................................... 2 o 1.2 - C.A. em sentido lato.............................................................................. 2 o 1.3 C.A. em sentido estrito ........................................................................ 8 o 1.4 Servio Pblico vs Servio Privado .................................................... 9 o 1.5 A prespectiva gestionria ................................................................. 10 o 1.6 Reinveno da Governao ................................................................ 6 ADMINISTRAO REGULADORA E PRESTADORA ....................................................... 7 o 2.1 Administrao Prestadora e Reguladora .......................................... 9 o 2.2 Administrao Reguladora MISSES E ESTRUTURA DA ADMINISTRAO ............................................................ 11 o 3.1 Misses do Estado.............................................................................. 11 o 3.2 Administrao Indirecta do Estado ................................................ 13 o 3.3 Administrao Local do Estado ....................................................... 13 o 3.4 Administrao Autrquica do Estado ............................................. 14 o 3.5 Delegao de Poderes e Competncias ........................................ 16 o 3.6 Desconcentrao, Descentralizao e Devoluo de Poderes . 18 o 3.7 Pblico e Privado...17

1. A ADMINISTRAO PBLICA COMO OBJECTO DE ESTUDO 1.1 - Gesto O termo gerir tende a aplicar-se mais actividade desenvolvida por organizaes empresariais - que visam o lucro, sujeitas s leis de mercado -, quer o seu capital social seja total ou parcialmente privado ou pblico. Por gesto pblica, em Portugal, entendia-se a actividade desenvolvida pelas organizaes empresariais do sector empresarial do Estado ou das Autarquias. As empresas cujo capital social pertence ao Estado ou s Autarquias, quer assumam a natureza de empresas pblicas, quer de sociedades comerciais, integram-se numa designao comum de sector empresarial do Estado ou das Autarquias. Todavia, h, actualmente, quem defenda, que as recentes tendncias nas organizaes pblicas conduziram a uma nova gesto pblica (New public management), diferente da tradicional administrao pblica e da gesto empresarial. Isto a posio nascida do managerialismo, um movimento surgido na dcada de 80, nos pases anglo-saxnicos, que teve por base o chamado consenso de Washington e que admite que uma melhor gesto a soluo eficaz para os males sociais e econmicos. 1.2 - Cincia da Administrao em Sentido Lato Tem como objecto de estudo a administrao privada como a pblica e confunde-se, frequentemente, com a teoria organizacional. Um bom exemplo encontra-se em Herbert Simon: uma cincia da administrao prtica consiste em propostas, relativamente ao modo como os homens devem agir, se quiserem que da sua actividade resulte o maior grau de realizao dos objectivos administrativos. No valoriza a instrumentalidade do poder poltico, ou seja, o contexto poltico da actividade administrativa. No concede tambm qualquer especificidade no campo tcnico gesto financeira e oramental pblica, gesto de recursos humanos no contexto pblico (funo pblica), ao planeamento pblico (nomeadamente nas vertentes de planeamento central, sectorial, regional e municipal), produtividade pblica, etc.,. Em sentido lato, a cincia da administrao confunde-se com a cincia da gesto, e no apresenta um corpo terico diferente. A ttulo de ilustrao, referem-se dois casos de sistematizao elaborados por dois autores, cujas obras tm sido ensinadas a diversas geraes de jovens de lngua portuguesa. Em primeiro lugar, Chiavenato, que organizou a sua obra intitulada Introduo Teoria Geral da Administrao, do seguinte modo: introduo teoria geral da administrao, primrdios da administrao; abordagem clssica da administrao; abordagem humanstica; abordagem estruturalista; abordagem neoclssica; abordagem comportamental e abordagem sistmica. Todavia, a administrao pblica possui especificidades face administrao privada, derivadas do contexto poltico da sua actividade (dependncia dos rgos polticos,

representativos da comunidade), e da sua misso (assegurar a satisfao de necessidades colectivas). Por isso, os termos administrar e administrao, no mbito desta obra e a partir deste momento, sero reservados para designar actividade e processos, desenvolvidos por organizaes pblicas de tipo no empresarial. 1.3 - Cincia da Administrao em Sentido Estrito: Objecto de Estudo Trata do estudo cientfico da administrao pblica, como entidade no seio da qual se desenvolvem actividades administrativas, destinadas satisfao de necessidades colectivas. A satisfao de necessidades colectivas pela administrao pblica confere-lhe uma especificidade: dependncia instrumental do poder poltico. A sujeio da administrao pblica ao poder poltico afasta-a do mbito da administrao privada, que est marcada pelo mercado e suas leis. A administrao privada prospera e fracassa com o mercado. O mercado emite sinais onde h carncias e onde h excedentes desnecessrios. , justamente com os incentivos e as penalidades, um estmulo inveno e ao aperfeioamento. A administrao pblica actua num contexto de constrangimentos jurdico-formais, que sobrepe os aspectos processuais o como deve ser feito aos objectivos ou que deve ser feito. A administrao privada est sujeita lei da falncia, ou seja, morte da actividade organizacional, ao passo que a administrao pblica, por razes de ordem poltica, nomeadamente o preo, pode continuar a sobreviver custa de fundos pblicos e atravs de dotaes oramentais. O poder poltico pode sustentar uma actividade de administrao pblica, independentemente do seu xito ou fracasso. Diversos autores apontaram diferenas entre a administrao privada e a administrao pblica. Para o Prof. Freitas do Amaral, embora tenham em comum o serem ambas administrao, a administrao pblica e a administrao privada distinguem-se todavia pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visam prosseguir, e pelos meios que utilizam. Quanto ao objecto, a administrao pblica trata das necessidades colectivas, assumidas como tarefas e responsabilidades prprias da coletividade, ao passo que a administrao privada trata das necessidades individuais. Quanto ao fim, a administrao pblica prossegue o interesse pblico, enquanto a administrao privada prossegue fins particulares, pessoais. Quanto aos meios, a administrao pblica utiliza o comando unilateral, quer a forma de acto normativo (regulamento administrativo), quer a forma de deciso concreta (acto administrativo). Pelo contrrio, a administrao privada usa o contrato civil - instrumento jurdico tpico da administrao privada -, baseado no princpio da igualdade das partes. L. Willcocks e J. Harrow procuraram, tambm, diferenciar os servios pblicos do sector privado: 1.4 - Principais diferenas entre os servios pblicos e o sector privado
Servios Pblicos: Necessidades provindas da gesto da economia nacional; Relativa transparncia da administrao e da tomada de deciso; Ampla responsabilidade; Fonte principal dos recursos: impostos

Sector Privado: Indicadores do mercado; Relativo secretismo: nfase sobre a confidencialidade do negcio; Responsabilidade restrita; Fonte principal dos recursos: receitas operacionais e emprstimos;

As diferenas entre os servios pblicos e os privados resultam de factores nicos e especficos inerentes s organizaes pblicas, e que restringem a sua descrio, estruturas e estilos de gesto. Estes factores incluem: O controlo por polticos eleitos; O enquadramento legal destinado especificamente aos servios pblicos; A sua relativa abertura; A sua responsabilidade perante uma srie de garantias do interesse pblico. Contexto e Orientao do Sector Privado e do Sector Pblico
Sector Privado Contexto Orientao Dirigido pelo mercado Satisfao das necessidades dos clientes como meio para se polticas, como um meio alcanar lucros Sector Pblico Dirigido pelos polticos Satisfao das exigncias dos para se atingir integrao poltica e estabilidade social

1.5 - A perspectiva Gestionria: Managerialismo Desde o final dos anos 70 que se vem assistindo a uma mudana de foco: da public administration para a public management. A diferenciao entre elas deriva da procura e adopo de modelos de gesto alternativos aos tradicionais, com origem no sector empresarial. Por managerialismo entende-se, em geral, um conjunto de prticas fundadas na crena de que uma melhor gesto a soluo eficaz para um vasto campo de males econmicos e sociais. Os pressupostos destas crenas so os seguintes: O caminho para o progresso social depende da obteno de aumentos contnuos de produtividade; Tais aumentos de produtividade resultam da aplicao de tecnologias cada vez mais sofisticadas, tais como sistemas de informao e comunicao; A gesto uma funo organizacional separada e distinta das demais; O sucesso do negcio depender, cada vez mais, das qualidades e do profissionalismo dos gestores; Para que os gestores possam desempenhar esse papel crucial devero possuir um espao de manobra considervel.

Generalizou-se, a partir dos anos oitenta, a ideia de que os bons gestores possuem as mesmas tarefas e capacidades, independentemente do sector onde se encontram. Da, o impacto do manageralismo nas doutrinas da administrao pblicas, nas ltimas dcadas, traduzido em dois movimentos idnticos: a New Public Management e o Reinventng

Government.

O managerialismo, reflectiu-se, nas ltimas dcadas do sculo XX, num movimento de reforma e modernizao administrativa, que atravessou os pases da OCDE - a New Publc

Management.

Segundo Hood, a New Publc Management a designao atribuda a um conjunto de doutrinas globalmente semelhantes, que dominaram a agenda da reforma burocrtica em muitos pases da OCDE desde o final dos anos 70. Para o autor, a emergncia desta corrente, durante os ltimos 15 anos, uma das mais surpreendentes tendncias internacionais na administrao pblica. O seu aparecimento parece estar ligado a quatro mega tendncias administrativas, nomeadamente: a). A tentativa para abrandar, ou reverter, o crescimento do sector administrativo em termos de despesa pblica e nmero de funcionrios; b) Uma tendncia para a privatizao e quase-privatizao, e um afastamento das instituies governamentais, com uma nfase renovada na subsidiariedade na proviso de servios; c) O desenvolvimento da automao, especialmente das tecnologias de informao, na produo e distribuio dos servios pblicos; d) O desenvolvimento de uma "agenda" internacional cada vez mais centrada nos aspetos gerais da administrao pblica na concepo de polticas, nos estilos de gesto e na cooperao intergovernamental (em vez da velha tradio da especificidade da administrao pblica nacional). Trata-se, em resumo, da importao de conceitos e tcnicas do sector privado para o sector pblico e os pressupostos que a legitimam: a gesto superior administrao; a gesto no sector privado superior gesto no sector pblico; a boa gesto uma soluo eficaz para uma vasta variedade de problemas econmicos e sociais; a gesto consiste num corpo distinto de conhecimentos universalmente aplicveis. Esta pretenso assumiu duas formas: Para Hood, os elementos-chave da New Public Management so: a gesto profissional actuante; os padres e as medidas de desempenho explcitos; a maior nfase nos controlos de resultados; a tendncia para a desagregao de unidades; a tendncia para uma maior competio; a nfase nos estilos de gesto praticados no sector privado; uma maior nfase na disciplina e parcimnia na utilizao de recursos. As crticas feitas ao managerialismo, e sua aplicao no domnio pblico, andam volta da possibilidade de se aceitar a universalidade da gesto e, logo, da aplicao dos seus conceitos e tcnicas, independentemente do contexto considerado (sector privado, pblico ou voluntrio). Para Christopher Pollitt existem factores de diferenciao entre os sectores pblico e privado, que so incontornveis e iro condicionar, se no mesmo desvirtuar, a aplicao de conceitos e tcnicas oriundas do sector privado no sector pblico.

Estes factores so: Responsabilidade perante os representantes eleitos; Mltiplos e conflituantes objectivos e prioridades; Relao oferta/rendimento; Processos orientados para o cliente/cidado; Gesto do pessoal; Enquadramento legal. 1.6 - A Reinveno da Governao Desde o incio da dcada de 90, que nos Estados Unidos da Amrica, a administrao Clinton liderou um movimento conhecido por: reinventing government. Este movimento apresentava uma forma mais moderada que a anterior, protagonizada por Margareth Tatcher e Ronald Reagan. No anterior modelo, o termo mais expressivo do seu pensamento era privatizao dos servios pblicos e introduo do esprito da administrao privada nas reas que no fossem susceptveis de privatizao. Para o movimento do reinventing goverment e para a terceira via do New Labour em Inglaterra o termo privatizao substitudo por concorrncia. Sustenta -se que o monoplio sempre mau, quer seja pblico quer seja privado. Assim, o que importa, ento, criar as regras de jogo (regulao) para que os diversos actores pblicos e privados possam actuar. A concorrncia entre servios pblicos e entre estes os privados seria o elixir para a modernizao da Administrao e a soluo para uma Administrao mais eficiente, eficaz, econmica e tica. Os postulados de Osborne e Gaebler destacam as directrizes da concepo da administrao pblica empreendedora via empresarializao dos servios pblicos sociais: [...] A maioria dos governos empreendedores promoveria a competio entre os que prestam servios ao pblico. Eles do poder aos cidados, transferindo o controlo dessas actividades da burocracia para a comunidade. Medem a actuao das suas agncias, focalizando no os factores utilizados, as entradas de recursos, mas sim, os resultados. Orientam-se pela misso e pelos seus objectivos, em vez de regras e regulamentos. Redefinem seus utilizadores como clientes, oferecendo-lhes opes entre escolas, programas de formao, tipos de moradia. Evitam o surgimento de problemas, limitandose a oferecer servios guisa de correco ou remdio. Investem as suas energias na produo de recursos, concentrando-se simplesmente nas despesas. Descentralizam a autoridade, promovendo a gesto com participao. Preferem os mecanismos do mercado s solues ao pblico, mas, tambm na catlise de todos os sectores pblico, privado e voluntrio para a aco conjunta dirigida resoluo dos problemas da comunidade. Tendo como cerne tais directrizes, os autores propem ainda que os mesmos princpios sejam aplicados nos sectores sociais dos sistemas de sade, educao e justia. Nessa linha, sugerem uma reinveno do ensino pblico em torno da ideia de reestruturao da gesto escolar. Os autores advogam [...] maior escolha para os pais, um sistema de avaliao focalizado nos resultados, no lugar do cumprimento de regras e regulamentos; descentralizao da autoridade e da responsabilidade pelas decises em favor da escola local; um sistema de pessoal que premeie, efectivamente, o sucesso dos estudantes e faa com que o insucesso tenha consequncias reais; alm da participao activa e sustentada dos pais e da comunidade empresarial.

A proposta teve por base quatro princpios-chave: 1) Eliminar a burocracia; 2) Pr os clientes em primeiro lugar; 3) Dar competncias aos funcionrios para obter resultados; 4) Regressar ao fundamental: melhor Administrao por menos dinheiro. 2. A ADMINISTRAO REGULADORA E PRESTADORA DE SERVIOS 2.1- A Administrao Produtora e Prestadora O reconhecimento da necessidade de tornar mais flexvel o regime de determinados servios pblicos econmicos conduziu, igualmente, o Estado portugus a atribuir a muitos organismos personalidade jurdica e autonomia administrativa e financeira. Mas s no final dos anos 60 se assiste, em Portugal, transformao de alguns desses servios em empresas, bem como criao de outras empresas pblicas. Hoje, subsistem, entre ns, poucos servios pblicos de carcter econmico, quer sob administrao directa do Estado, quer como estabelecimentos pblicos personalizados. So exemplos, a nvel da Administrao local, os servios municipalizados (dependentes das Cmaras Municipais e sem personalidade jurdica, ainda que desfrutando de autonomia funcional), e a nvel da Administrao central, alguns estabelecimentos fabris militares. A tendncia actual , porm, para a aquisio de um estatuto empresarial por parte deste ltimos estabelecimentos. Em Portugal, a empresa pblica foi, at meados dos anos 70, entendida como uma categoria do servio pblico personalizado e representava o substracto de determinados servios econmicos personalizados. Nessa acepo, foram empresas pblicas tanto a Fbrica de Vidros da Marinha Grande, legada ao Estado no sculo XIX, como os CTT ou a Imprensa Nacional. Esta noo (de entidade pblica empresarial em sentido material), tende a tornar-se, em Portugal, progressivamente, mais operativa com o processo de privatizaes. Este processo levou transformao de muitas empresas pblicas, ora em sociedades de capitais pblicos e em sociedades de capitais mistos e privados. Os municpios, as associaes de municpios e as regies administrativas podem criar empresas pblicas, no seu mbito, para explorao de actividades que prossigam fins de reconhecido interesse pblico. So empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas as sociedades constitudas nos termos da lei comercial, nas quais os municpios, associaes de municpios e reas metropolitanas de Lisboa e do Porto, respectivamente, possam exercer, de forma directa ou indirecta, uma influncia dominante em virtude de alguma das seguintes circunstncias: a) Deteno da maioria do capital ou dos direitos de voto; b) Direito de designar ou destituir a maioria dos membros do rgo de administrao ou de fiscalizao. So tambm empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas as entidades com natureza empresarial reguladas, os municpios, as associaes de municpios e as reas metropolitanas de Lisboa e do Porto podem constituir pessoas colectivas de direito pblico, com natureza empresarial, designadas entidades empresariais locais.

2.2 - A Administrao Reguladora A reduo do peso do Estado-empresrio e a liberalizao de determinados sectores de actividade econmica, a que se tem assistido nos ltimos anos em diversos pases, tm sido acompanhadas por um alargamento do papel de Estado como regulador. Na verdade, quer o funcionamento eficiente dos mercados, quer a concorrncia equilibrada, quer ainda as formas de organizao monopolistas, incluindo abusos de posio dominante e outras prticas lesivas do interesse geral, exigem do Estado uma melhor
regulao.

Em certo sentido, hoje, exige-se que o Estado converta parte dos recursos nomeadamente humanos que dedicava, tradicionalmente, produo tangvel de bens pblicos em novas competncias destinadas a satisfazer as novas atribuies da regulao. Este fenmeno da regulao incide, em especial, sobre os mercados emergentes, como resultado dos referidos processos de privatizao e de liberalizao. Assim, tanto a privatizao de empresas pblicas como a abertura concorrncia de sectores anteriormente vedados ou de acesso controlado (como, por exemplo, as telecomunicaes, a electricidade, o servio de televiso, os correios, o transporte areo, gua, saneamento bsico) tm dado origem ao estabelecimento de novos regimes e instncias de regulao. So dois os objectivos essenciais destes regimes: Garantir o respeito das empresas pelas regras da concorrncia, designadamente as privatizadas, pblicas ou de capital pblico; Assegurar a qualidade e a quantidade dos bens ou servios produzidos, em particular, quando se trate de bens ou servios de interesse geral. O Estado regulador apresenta, ainda, outras facetas, que tm coincidido historicamente com os desenvolvimentos referidos, e que se distinguem quanto s suas causas e caractersticas. Trata-se, nomeadamente, da regulao pblica das actividades econmicas que comportam riscos para a sade, a segurana e o meio ambiente, e da regulao dos mercados financeiros. Uma vez que parece ser consensual, actualmente, que o sistema de concorrncia a melhor forma das empresas se apresentarem no mercado, a necessidade do Estado intervir como regulador, em especial nas situaes em que existem desvios significativos a essa concorrncia, cada vez maior. No obstante as variaes sucessivas e a dificuldade em traar fronteiras precisas entre as diferentes reas de regulao pblica da economia, podemos destacar nove reas principais: Planeamento e formas de orientao e auxlio aos agentes econmicos; Restries e condicionamentos ao acesso actividade econmica; Concorrncia e preos; actividade monetria e financeira; ambiente; qualidade e proteco dos consumidores; electricidade; comunicaes; informao.

Todo o regime de regulao implica, trs vertentes essenciais: o estabelecimento de regras; a sua implementao concreta; e a sano s infraces cometidas.

Instncias Reguladoras

3. MISSES E ESTRUTURAS DA ADMINISTRAO 3.1 - Misses do Estado As misses, apesar da turbulncia de mudana registada nas diversas envolventes, tendem a permanecer. Os objectivos mudam e ajustam-se, assim, como as estratgias e as polticas. As misses raramente mudam ou mudam lentamente e nunca de forma radical. Para que isso suceda era necessria a refundao da entidade organizacional. Assim, ao falar-se de misso, devemos entender as funes que a administrao pblica ter de desempenhar para corresponder razo da sua criao pelo poder poltico. Porque a classificao das misses do Estado levanta sempre problemas, e existem muitos sistemas de classificao. Algumas das razes da dificuldade de classificao prendem-se com a heterogeneidade, a multiplicidade e o carcter altamente interdependente das misses prosseguidas pela administrao. Renate Mayntz refere vrias classificaes das misses da administrao, dividindo-as por cinco reas: 1. Regulao das relaes entre a sociedade e o exterior (defesa e negociaes estrangeiras); 2. Regulao das relaes entre indivduos e grupos dentro da sociedade; 3. Garantia da capacidade de aco do sistema poltico e administrativo (recursos humanos e financeiros etc.); 4. Prestao de bens e servios; 5. Promoo do desenvolvimento (crescimento econmico, igualdade social etc.). A classificao de Gournay aponta quatro conjuntos de misses: a) Misses de Soberania (ou funes polticas) 1 Misses de soberania: defesa (ou segurana) nacional; conduo das relaes externas. 2 Misses de soberania interna: polcia (tambm chamada segurana civil); justia (incluindo o registo civil).

3 Misses propriamente polticas: funcionamento das instituies polticas (eleies, assembleias); relaes com instituies religiosas; informao da opinio para fins polticos. b) Misses Econmicas 1 Atribuies do Estado relativas moeda: (a emisso de moeda considerada por alguns autores uma questo de soberania). 2. Aces especficas: nos diferentes sectores da economia (energia, minas, transportes, telecomunicaes, etc.); a propsito das diversas funes ou problemas comuns aos sectores (pesquisa aplicada e produtividade, mo-de-obra e formao profissional, investimento, crdito, preo, fiscalidade, comrcio exterior, etc.). 3. A coordenao geral da poltica econmica e financeira: (incluindo aqui a coordenao no espao: ordenamento do territrio). c) Misses Sociais 1 Em matria de sade; 2. No domnio da habitao e do urbanismo; 3. A defesa dos direitos e interesses das categorias socioprofissionais 4. A distribuio de rendimentos em proveito dos socialmente desfavorecidos d) Misses Educativas e Culturais 1. A investigao cientfica; 2. A educao das crianas e adolescentes (ensino geral, profissional, artstico, desportivo etc.), incluindo as aces a favor da juventude; 3. A organizao dos lazeres e actividades culturais destinadas aos adultos, incluindo a informao de carcter no poltico; 4. O desenvolvimento das actividades artsticas: conservao do patrimnio artstico e histrico; incentivo criao de novas obras e difuso das obras de arte; 5. A salvaguarda dos recursos naturais e a melhoria do meio ambiente.

3.2 - Administrao Indirecta do Estado Administrao estadual, por prosseguir fins que pertencem ao Estado e indireta, na medida em que a execuo de tais fins tem lugar no seio de uma entidade diferente do Estado. O recurso a este tipo de administrao tem a ver com o alargamento das misses do Estado, a sua complexidade e a satisfao das novas necessidades dos cidados Possui o poder de lhes dar instrues e directivas acerca do modo de exercer a sua actividade. Tem, ainda, o poder de fiscalizar e controlar a forma como tal actividade desempenhada. Este tipo de administrao exercido no interesse do Estado, mas importa salientar que exercido em nome prprio, isto , em nome daquela entidade pblica em concreto. Isto significa, em resumo: o patrimnio pertence a essa entidade e no ao Estado; os recursos humanos so dessa entidade e no do Estado; os actos so praticados em nome dessa entidade e no do Estado. A criao e extino destas entidades pblicas, que constituem a administrao indirecta, so feitas por livre deciso do Estado. O seu financiamento tem origem no Estado e em outras fontes, nomeadamente em receitas prprias.

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Constitui a administrao indirecta do Estado as seguintes espcies de organismos: Institutos pblicos, empresas pblicas e associaes pblicas. O sector pblico administrativo (SPA), compreende o Estado, os institutos pblicos, as associaes pblicas, as autarquias locais e as regies autnomas. O sector pblico empresarial (SPE), integra as empresas pblicas e as de capital, total ou maioritariamente pblico.

3.3 - Administrao Local do Estado A administrao local do Estado assenta em trs elementos: Diviso do territrio: exige-se a delimitao do espao que serve para definir competncias em razo do territrio; rgos locais do Estado: centros de deciso, espalhados pelo territrio nacional, mas habilitados, por lei, a resolver assuntos administrativos, relativos a uma rea geogrfica em concreto, em nome do Estado; Servios locais do Estado: os servios administrativos encarregados de preparar e executar as decises dos diferentes rgos locais do Estado. Os rgos locais do Estado so instalados em diversos pontos do territrio nacional e frente deles, o Estado coloca algum para chefiar e tomar decises. So os casos do delegado de sade, dos chefes de finanas dependentes do Director Geral dos Impostos (DGCI), Estes rgos podem tomar decises em nome do Estado pertencem a este e no s autarquias (mesmo que funcionem no mesmo edifcio), e s podem decidir (competncia) no mbito de uma delimitada zona geogrfica. Alguns destes organismos esto a se transformar em administrao indirecta. Parece ser o caso na sade com os seus centros regionais e respectivos organismos dependentes quer da rea curativa quer preventiva.

3.4 - Administrao Local Autrquica Apesar de tambm ser administrao local, como a anterior, coisa bem diferente, a administrao local autrquica, que no se confunde com a administrao local do Estado. uma forma muito diferente de administrao local. Ambas tm em comum o facto de possuir competncias directamente ligadas a um determinado espao territorial. Por administrao local autrquica entende-se, tanto o conjunto das autarquias locais, como a actividade administrativa exercida por elas. As autarquias locais so constitudas por imperativo constitucional. O conceito de autarquia local integra os seguintes elementos: comunidade de pessoas; ocupao de um determinado espao territorial; defesa dos interesses desta comunidade; As autarquias locais so, todas e cada uma, pessoas colectivas distintas do Estado. Apesar de poderem ser subsidiadas pelo Estado, as autarquias locais no so

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instrumentos da aco do Estado, como o Governo. So formas de organizao das populaes locais, residentes nas respectivas reas. Elas so constitudas por via ascendente, tendo origem nas populaes, e no por via descendente, como ocorre com a criao dos institutos pblicos. O Estado compromete-se a que o regime financeiro dos municpios e das freguesias (transferncias do oramento do estado) respeite o princpio da coerncia com o quadro de atribuies e competncias que legalmente lhes est cometido, designadamente ao prever regras que visam assegurar o adequado financiamento de novas atribuies e competncias. A existncia de autarquias locais, e o reconhecimento da sua autonomia, expressam uma certa descentralizao da administrao. Isto significa, que a administrao pblica no , apenas, exercida pela pessoa colectiva pblica o Estado -, mas sim por um conjunto de entidades independentes e diferentes deste. Todavia, as autarquias, para serem autoadministradas como da sua natureza, tm de ser geridas por rgos representativos das populaes locais livremente eleitos. 3.5 - Delegao de Poderes e Competncias Nos termos do art. 35 do Cdigo do Procedimento Administrativo, os rgos administrativos competentes para decidir em determinada matria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, atravs de um acto de delegao de poderes, que outro rgo ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matria. O n. 2 do mesmo artigo acrescenta que, mediante um acto de delegao de poderes, os rgos competentes para decidir em determinada matria podem sempre permitir que o seu imediato inferior hierrquico, adjunto ou substituto pratiquem actos de administrao ordinria nessa matria. A transferncia legal de competncias uma forma de desconcentrao originria, ao passo que a delegao de poderes uma desconcentrao derivada, resultante de um acto do delegante. Acresce, que a transferncia definitiva - at disposio legal contrria -, enquanto a delegao de poderes precria, pois livremente revogvel pelo delegante. A coadjuvao a relao que se estabelece entre dois rgos a que a lei atribui competncias iguais, que podem ser exercidas indiferentemente por qualquer deles. Constitui um caso particular de coadjuvao a posio dos Secretrios de Estado perante os ministros respectivos. No caso da delegao interna no h, propriamente, uma delegao, mas antes uma repartio de tarefas e competncias internas no mbito dos servios de um rgo administrativo. Esta situao no tem, por isso, relevncia no ordenamento jurdico geral, e corresponde a um poder normal dos titulares de rgos administrativos. 3.6 - Desconcentrao, Descentralizao e Devoluo de Poderes Desconcentrao O sistema de concentrao e de desconcentrao, no sentido que lhe atribumos, diz respeito organizao administrativa do Estado ou de uma pessoa colectiva pblica. Na expresso de Gournay, tem a ver com a forma como as misses de servio pblico so confiadas a clulas administrativas que dependem hierarquicamente das autoridades governamentais e no que toca ao poder de deciso.

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O grau de concentrao do Estado no tem nada a ver com a relao que o Estado possa ter com as restantes pessoas colectivas pblicas. A desconcentrao um fenmeno interno do Estado ou de uma pessoa colectiva pblica, contrariamente descentralizao, que se consubstancia no reconhecimento de outras pessoas colectivas pblicas. Gournay distingue a desconcentrao, que qualifica de geogrfica daquela a que chama tcnica, funcional ou vertical. A primeira consiste na transferncia das misses e dos poderes de deciso detidos pelos servios centrais, para um representante do governo a nvel territorial - no nosso caso o governador do distrito. A segunda diz respeito transferncia para um funcionrio situado cabea de um servio dotado de um campo de aco nacional ou de uma misso especfica. Para Freitas do Amaral, a concentrao ou desconcentrao tm como pano de fundo a organizao vertical dos servios pblicos, consistindo basicamente na ausncia ou existncia de distribuio de competncias entre os diversos graus ou escales da hierarquia. H vrios nveis, graus e formas de desconcentrao. Quanto aos nveis h que distinguir entre: Central: quando diz respeito administrao central; Local: quando se refere administrao autrquica. Quanto aos graus de concentrao pode ser: Absoluta: quando os rgos a que deu origem deixam de ser subalternos e se tornam independentes; Relativa: quando menos intensa e no foi to longe como a primeira e por isso os rgos subalternos criados mantm uma relao de subordinao ao superior. Quanto s formas distinguimos entre a desconcentrao: Originria que decorre imediatamente da lei, que desde logo reparte a competncia entre superior e subalternos; Derivada que precisa de permisso legal expressa, e s tem lugar perante um acto expresso, praticado para o efeito pelo superior. Descentralizao A descentralizao tende a andar associada ao reconhecimento do poder de deciso. A organizao administrativa pblica pode considerar-se descentralizada sempre que integre uma pluralidade de centros dotados de poder de deciso. pacfico, que a descentralizao aproxima a administrao pblica dos cidados, favorece as iniciativas locais, incrementa os vnculos sociais, e aumenta a sensibilidade daquela aos problemas dos cidados e s necessidades destes. Claro que a descentralizao tambm tem os seus custos. - Aumenta em geral as despesas, porque fora a especializao das pequenas unidades funcionais, e porque o desenvolvimento territorial da administrao multiplica as relaes funcionais e as necessidades de comunicao entre os servios; - Pode ser geradora de polticas e decises diferenciadas e criar desigualdades ao nvel nacional;

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- Tende a fragmentar a deciso relativamente aos grandes problemas; a forma mais adequada de conciliar a promoo da satisfao dos interesses gerais, com a resoluo dos problemas especficos Costuma-se, tambm, distinguir a descentralizao poltica da descentralizao administrativa. O modo como a distino feita no comporta grandes divergncias quanto ao critrio distintivo, que assenta no tipo de funes do Estado em que incide a descentralizao. Assim: a descentralizaro administrativa incide exclusivamente sobre a funo administrativa; a descentralizaro poltica incide sobre mais do que a funo administrativa. Para Freitas do Amaral, a descentralizao administrativa desdobra-se em dois nveis poltico administrativo e jurdico: ao nvel poltico administrativo seria indispensvel que os entes pblicos territoriais, distintos do Estado, fossem dotados de rgos livremente eleitos, possussem atribuies prprias, e somente estivessem sujeitos a tutela administrativa de legalidade, para se poder falar de descentralizao; ao nvel jurdico seria suficiente a pluralidade de entes pblicos territoriais para existir descentralizao. Para este autor h, ainda, diversas formas e graus de descentralizao. As formas de descentralizao podem ser: territorial, institucional e associativa. A descentralizao territorial a que d origem existncia de autarquias locais. A descentralizao institucional a que d origem aos institutos pblicos. A descentralizao associativa a que d origem s associaes pblicas. Devoluo de Poderes Os interesses pblicos garantidos pelo Estado podem ser transferidos para outras pessoas colectivas de direito pblico (institutos pblicos e associaes pblicas), de fins singulares, especialmente incumbidas de assegurar tais interesses. Da, considerar-se devoluo de poderes, o sistema em que alguns interesses pblicos do Estado, ou de pessoas colectivas de populao ou territrio, so postos, por lei, a cargo de institutos pblicos ou associaes pblicas. 3.7 - Sector pblico e sector privado Administrar, durante o sculo XX, foi uma actividade vista como: a interpretao das misses e objectivos fixados por quem de direito, e a sua transformao em aco organizacional - produo de bens ou servios -, atravs do planeamento, organizao, direco e controlo, de todos os esforos realizados, a fim de atingir tais objectivos. De entre as muitas definies desta actividade, uma das mais simples, a de Gulick: a administrao tem a ver com fazer coisas; com a prossecuo de objectivos definidos. Administrar tem, efectivamente, a ver com fazer coisas e alcanar objectivos, num contexto organizacional. Vimos, no ponto anterior, que gerir e administrar tm sido sinnimos, designando ambos os termos a mesma actividade ou processo. Assim, administrar uma actividade que, tal como gerir se expressa atravs da combinao de recursos, que do entrada num processo de transformao, e saem sob a

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forma de bem ou servio, num contexto organizacional.

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