Politicas pblicas para o ensino superior a distncia e a legislao educacional vigente Marcos Pires de Almeida / Maria Luisa Furlan

Costa INTRODUO O objetivo do presente captulo apresentar uma discusso sobre as polticas pblicas para o ensino superior a distncia, tomando como ponto de partida a aprovao da Lei de Diretrizes da Educao Nacional (LDB) Lei n 9.3946 que, por sua vez, desencadeou o processo de reconhecimento da educao a distncia (EAD) no Brasil e passou a exigir uma definio de polticas e estratgias para sua implementao e consolidao no interior das Instituies de Ensino Superior (lES) do pas. A discusso parte do princpio de que a compreenso das polticas pblicas para o ensino superior passa, necessariamente, por uma reviso das aes desencadeadas nos ltimos anos pelo Ministrio da Educao (MEC), por meio da Secretaria de Educao a Distncia (SEED), para democratizar e interiorizar a oferta de cursos superiores. Neste sentido, destacamos algumas questes essenciais para a compreenso das polticas e aes implementadas pelo MEC a partir de 1996 que, em conjunto, podem nos dar elementos para traar um panorama atual do processo de implementao da modalidade de educao a distncia no ensino superior brasileiro. Vale ressaltar que essas questes no foram escolhidas aleatoriamente, mas sim em funo da importncia que cada uma delas teve em um determinado momento e, ainda, pela repercusso e pelos resultados que alcanaram junto s Instituies de Ensino Superior. Entre as questes destacadas esto o tratamento dado modalidade de EaD na le gislao educacional vigente e a criao da Secretaria de Educao a Distncia (SEED) na estrutura do Ministrio da Educao que, de certa forma, representam marcos his tricos significativos para o processo de oficializao da EaD no Brasil. Esses marcos contriburam, inclusive, para o estabelecimento das bases legais para a criao do Sis tema Universidade Aberta do Brasil, que ser objeto de reflexo do prximo captulo deste livro. A MODALI DADE DE EDUCAO A DISTANCIA NO CONTEXTO DAS POUTICAS PUBLICAS PARA O ENSINO SUPERIOR NO BRASIL A pergunta que no pode ficar sem resposta em um debate acerca das polticas

pblicas para o ensino superior a distncia no Brasil , com certeza, se existe a neces sidade premente de aumentar o nmero de vagas no ensino superior tendo em vista o grande nmero de Instituies de Ensino Superior, pblicas e privadas, existentes no pas ou que aguardam autorizao do Ministrio da Educao para iniciar as suas atividades pedaggicas. A resposta a essa questo poderia ser buscada em diversos documentos publicados nos ltimos anos, mas aqui fazemos referncia a um texto para discusso que integra um conjunto de materiais divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), que objetivou criar um espao para o debate de ideias, propos tas e desafios visando s questes de acesso, permanncia, equidade e qualidade na educao. Nesse mbito, o texto intitulado Educao Superior; democratizando o acesso, publicado em 2004 com base nos dados do Censo da Educao Superior de 2002, objetivou discutix naquele momento, at que ponto as projees de expansibilidade do sistema educacional brasileiro poderiam atingir as metas de matricular 30% da po pulao na faixa etria de 18 a 24 anos at o ano de 2010, com o intuito de atingir as expectativas criadas com o Plano Nacional de Educao (Lei n10.172/01). O texto supracitado elenca uma srie de fatores que se colocam como entraves para a expanso do nmero de vagas no ensino superior pblico, alm de apresentar dados estatsticos que mostram o processo de privatizao do sistema educacional brasileiro, particularmente no que tange ao ensino superior. Uma soluo imediata e talvez paliativa apontada pelo documento, em 2004, para a expanso de vagas pelas Instituies Federais de Ensino (IFES) foi a oferta de cursos no perodo noturno, em determinadas regies do Brasil nas quais foi demonstrado que o nmero de alunos matriculados nos cursos diurnos trs vezes maior que o nmero de alunos dos cursos de graduao noturno (BRASIL, 2004b, p. 13), confor me podemos visualizar no Quadro 1, que demonstra o percentual de vagas das IFES por regio e turno. O documento ainda ressalta que nas instituies estaduais a situao era seme Ihante, embora a participao noturna fosse proporcionalmente maior do que nas instituies federais, como indica o Quadro 2, abaixo: Diante dos dados apresentados, o prprio documento conclui que o aumento do nmero de vagas no perodo da noite fundamental para a expanso do nmero de vagas nas instituies pblicas, mas ao mesmo tempo reconhece que esse aumento ,

por si s, daramente insuficiente para atingir as metas de expandibilidade propostas em documentos nacionais e, tambm, para alar o Brasil em situao de similaridade no cenrio internacional. O prprio documento aponta a situao desfavorvel do Brasil quando se compa ram os ndices daqui com os das naes latino-americanas, pois revela que mesmo se triplicssemos os nmeros dos universitrios brasileiros, teramos ainda assim ndices menores do que os da Argentina e do Chile (BRASIL, 2004b, p. 8). Outro dado focalizado pelo documento com relao ao cenrio internacional que o Brasil est entre os pases com a educao superior mais privatizada do planeta, exatamente ao contrrio do que acontece na grande maioria das naes desenvolvidas, onde os ndices de participao do setor pblico superam 70%. Diante desse quadro que acreditamos na importncia de se analisar, de forma crtica, o crescimento incontestvel e as aes para a oficializao da educao a distn cia no Brasil, mais especificamente no que se refere ao ensino superior, tendo em vista que essa modalidade se insere no bojo um processo que est em andamento e que visa expanso e interiorizao do ensino superior na esfera pblica. Em relao s aes estatais para expanso da oferta de vagas na modalidade a dis tncia, merece nfase os mecanismos legais adotados para harmonizar a necessidade de crescimento com uma legislao coerente que outorgue FaD o mesmo status do ensino presencial. Tendo sido relegada por dcadas a uma situao de informalidade, e voltada para os chamados cursos livres, a partir de 1996 com a LEmo Estado passa a daro suporte legal EaU; contudo, para que no houvesse discriminao quanto formao presen. cial e a distncia, o Art. 80 da LDB necessitava de regulamentao. Primeiramente por meio do Decreto no 2.494/98 e, depois, com o Decreto n 5.622/05, publicado em 19 de dezembro de 2005, que buscou regulamentar o Art. 80 da LDB, os cursos a distncia puderam obter a mesma validade dos cursos presenciais. Art. 50 Os diplomas e certificados de cursos e programas a distncia, expedi dos por instituies credenciadas e registrados na forma da lei, tero validade nacion4. Pargrafo nico. A emisso e registro de diplomas de cursos e programas a distncia devero ser realizados conforme legislao educacional pertinente

(BRASIL, 2006). Esse artigo merece realce porque de forma inequvoca garante aos estudantes o suporte legal para frequentar um curso a distncia sem o receio de ser discriminado. Se tiver seu diploma questionado por qualquer instituio, seu portador poder exigir o respeito aos seus direitos legalmente assegurados. No demais lembrarmos que os diplomas expedidos pelas instituies no po dem fazer qualquer referncia no sentido de que o curso foi realizado na modalidade a distncia. A EaD E A LEGISLAo EDUCACIONAL VIGENTE De acordo com o Art. 80 da LDB, o Poder Pblico deve incentivar o desenvolvimen. to e a veiculao de programas de ensino a distncia em todos os nveis e modalidades de ensino, bem como de educao continuada. Ainda no mesmo artigo, existe um pargrafo que aponta para a necessidade de um tratamento diferenciado para a EaD no que tange aos custos de transmisso em canais de radiodifuso sonora e de sons e imagens, assim como a reserva de um tempo mnimo, sem nus para o Poder Pblico, pelos concessionrios de canais comerciais. A transcrio, na ntegra, do Art. 80 da Lei de Diretrizes de Bases da Educao Nacional importante para que tenhamos clareza de que a presena da modalidade de EaD na Lei n 9 +394/96 (BRASIL, 2001) o ponto de partida do processo de oficia lizao que gerou a necessidade de normatizar a entrada dessa modalidade no sistema educacional vigente. O Poder Pblico incentivar o desenvolvimento e a veiculao de programas de ensino a distncia, em todos os nveis e modalidades de ensino, e de educao continuada. 10. A educao a distncia, organizada com abertura e regime especiais, ser oferecida por instituies especificamente credenciadas pela Unio. 2. A Unio regulamentar os requisitos para a realizao de exames e registro de diplomas relativos a cursos de educao a distncia. 3. M normas para produo, controle e avaliao de programas de educao a distncia e a autorizao para sua implementao, cabero aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver cooperao e integrao entre os diferentes sistemas. 4. A educao a distncia gozar de tratamento diferenciado, que incluir: I - custos de transmisso reduzidos em canais comerciais de radiodifuso sonon e de sons e imagens; II- concesso de canais com finalidades exclusivamente educativas; III- reserva de tempo mnimo, sem nus pan o Poder Pblico, pelos concessio nrios de canais comerciais. Assim, com a Lei n 9.394/96 a EaD deixa de ter um carter emergencial e supletivo,

adquirindo reconhecimento legal em uma srie de documentos que procuram definir critrios e normas para a criao de cursos e programas de EaD pelas instituies de ensino. Dois anos aps a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacio nal (Lei n 9.394/96), foi publicado no Dirio Oficial da Unio o Decreto n 2.494,98, que posteriormente foi revogado pelo Decreto n 5.622/05. O Decreto n 2.494/98 vinculava a oferta de cursos na modalidade de educao a distncia utilizao de diferentes suportes que tomavam quase que obrigatrio o uso das Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs) para o desenvolvimento das atividades pedaggicas. Essa questo est presente no Art. 1 do referido decreto, em que se tem uma proposio que caracteriza a educao a distncia como uma forma de ensino que possibilita a autoaprendizagem, com a mediao de recursos didticos sistematicamente organizados, apresentados em diferentes suportes de in formao, utilizados isoladamente ou combinados, e veiculados pelos diversos meios de comunicao (BRASIL, 1998). No ano de 2005, o Decreto n 2.494/98 foi revogado pelo Decreto n 5.622/2005, que com trinta e sete artigos visa a regulamentar o Art. 80 da Lei n 9.394/96, parti cularmente no tocante ao credenciamento de instituies pblicas e privadas para a o&rta de cursos e programas na modalidade a distncia, para a educao bsica de joens e aduLtos, educao profissional tcnica e educao superior. No caso do ensino superior, o decreto abrange cinco nveis, sendo os cursos sequencials, de graduao, de especializao, de mestrado e de doutorado. O Art. 1 desse decreto caractetha a Eal) como uma modalidade educacional na qual a mediao didtico-pedaggica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a utilizao de meios e tecnologias de informao e comunicao, com estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em lugares e ou tempos diversos. Uma srie de documentos foi aprovada nos ltimos anos corn o intuito de regula mentar a modalidade de educao a distncia no ensino superior, e na pgina virtual do Ministrio da Educao existem links de acesso a todos os documentos considera.. dos relevantes pra a compreenso dos aspectos legais da liaD no Brasil. Pela suas prprias caractersticas, a Bal) tomou-se um desafio legislativo. Dinmica, com um crescimento explosivo e em um pas de dimenses continentais, uma forte regu

lamentao se fez necessria pra evitar uma exploso de oferta de cursos sem qualidade. Com um crescimento de 270% no nmero de matrculas nos cursos de formao de professores na modalidade a distncia contra um aumento de 17% dos matriculados nos cursos presenciais, a EaD vai se firmando como alternativa pra a democratizao do acesso ao ensino superior e concomitantemente exigindo do MEC aes e ateno redobrada. Assim, no compasso das necessidades que vo se apresentando, a regula mentao da BaD vai sendo construda; por isso importante mantermo..nos atuali zados sobre a legislao que regulamenta a Educao a Distncia, acompanhando as alteraes relativas ao assunto. H temas que, embora disciplinados na legislao, so frutos de debates e con trovrsia. A oferta de cursos por instituies estrangeiras em territrio nacional e de cursos nacionais em outros pases aquece o debate acerca dos limites territoriais da liaD, Basta utilizar as ferramentas de busca na Internet para constatarmos a presena de diversos cursos internacionais sendo oferecidos ao pblico brasileiro e desenhados exclusivamente para este. Estamos diante de um novo conceito de espao territorial. Muitos brasileiros que trabalham em vrias partes do mundo podem ser beneficiados por cursos de graduao a distncia, mas tal situao ainda carece de muito debate e regulamentao. Segenreich (2004, p.13), citando a preocupao de um grupo de pesquisadores pontua que se trata de impedir a invaso de pacotes nacionais e principalmente in ternacionais, totalmente desvinculados da realidade educacionai brasileira. Tal invaso seria fruto da resistncia do sistema a incorporar projetos nacionais de qualidade. Resumindo, o terreno frtil para discusses e o Estado deve estar atento para evi tar o excesso ou a ausncia de regulamentao, porque o processo de implementao da modalidade de FaD no ensino superior dinmico e precisa harmonizar-se com a realidade, com o momento histrico dos atores sociais envolvidos. A CRIAO DA SECRETARiA ESPECIAL DE EDUCAO A DISTANCIA (SEED/MEC) Podemos afirmar, sem medo de errai; que at a promulgao da Lei n 9.394/96 e da criao da Secretaria Especial de Educao a Distncia (SEED), vinculada ao Ministrio da Educao (MEC), em meados da dcada de 1990, a Educao a Distncia era vista,

comumente, como um paliativo utilizado para atender, em determinados momentos, demandas especficas que se constituam, geralmente, de estudantes excludos do sis tema regular de ensino. A SEED foi criada, em 1996, com a misso de amar como agente de inovao dos processos de ensino-aprendizagem, fomentando a incorporao das Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs) e da educao a distncia aos mtodos didticope daggicos das escolas pblicas, Entre os objetivos iniciais da SEED, destacamos os que seguem: (a) formular, fo mentar e implementar polticas e programas de educao a distncia (FAD), visando universalizao e democratizao do acesso informao, ao conhecimento e educao; (b) fomentar a pesquisa e a inovao em tecnologias educacionais por meio de aplicaes de TICs aos processos didtico-pedaggicos; (c) desenvolver, produzir e disseminar contedos, programas e ferramentas para a formao inicial e continuada a distncia; (d) difundir o uso das TICs no ensino pblico, estimulando o domnio das novas linguagens de informao e comunicao junto aos educadores e alunos das escolas pblicas; (e) melhorar a qualidade da educao. No ano de 2004, mediante o Decreto n 5.159 (BRASIL, 2004a), as funes e metas da SEED foram redefinidas e essa secretaria passou a exercer aes norteadoras, redis tributivas, supletivas e coordenadoras entre as instncias educacionais envolvidas na modalidade de educao a distncia. Atualmente, a SEED compe a estrutura organizacional do Ministrio da Educao e suas competncias constam no Art. 26 do Decreto n 6.320, de 20 de dezembro de 2007 (BRASIL, 2007a), as quais relacionamos a seguir: Formular, propor, planejar avaliar e supervisionar polticas e programas de educao a distncia, visando universalizao e democratizao do acesso informao, ao conhecimento e educao, em todos os nveis e modalidades de ensino; Criat desenvolver e fomentar a produo de contedos, programas e fer ramentas para a formao inicial e continuada na modalidade a distncia; Prospectar e desenvolver metodologias e tecnologias educacionais que uti lizam tecnologias e informao e comunicao no aprimoramento dos pro cessos educacionais e processos especficos de ensino e aprendizagem; Prover infra-estrutura de tecnologia de informao e comunicao s ins tituies pblicas de ensino, paralelamente implantao de poltica de formao inicial e continuada para o uso harmnico dessas tecnologias na educao;

. Articular-se com os demais rgos do Ministrio, com as Secretarias de Educao dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, com as redes de telecomunicao pblicas e privadas, e com as associaes de classe, para o aperfeioamento do processo de educao a distncia; Promover e disseminar estudos sobre a modalidade de educao a distncia; Incentivar a melhoria do padro de qualidade da educao a distncia em todos os nveis e modalidades; Planejar, coordenar e supervisionar a execuo de programas de capacita o, orientao e apoio a professores na rea de educao a distncia; Promover cooperao tcnica e financeira entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e organismos nacionais, estrangeiros e internacionais, para o desenvolvimento de programas de educao a distncia; e . Prestar assessoramento na definio e implementao de polticas, obje tivando a democratizao do acesso e o desenvolvimento da modalidade de educao a distncia. Para Niskier (2000), a criao da Secretaria e a Lei no 9.394/96 foram as primeiras manifestaes oficiais de apreo EaD e, consequentemente, a partir de sua cria o que assistimos a uma multiplicao dos programas de EaD no Brasil. Contudo, em funo de urna reforma ministerial, a Secretaria de Educao a Dis tncia foi extinta em janeiro de 2011. Seus projetos e programas foram incorporados por outros rgo do Ministrio da Educao. CONSiDERAES FINAIS Historicamente, o Direito parece estar sempre em descompasso frente s inova es tecnolgicas e sociais. comum ouvirmos que nossas leis esto ultrapassadas ou que h um excesso de normas. O filsofo e jurista italiano Norberto Bobbio (1991, p. 37), discorrendo acerca das normas jurdicas, assinala: os juristas queixam-se que so muitas; mas assim mesmo criam-se novas, e no se pode deixar de cri-las para satisfazer as necessida des da sempre variada e intrincada vida social. As polticas pblicas e a legislao so construdas a partir das necessidades ma teriais, o que podemos constatar de forma bastante prtica por intermdio das se guintes indagaes: H uma dcada atrs, como poderia o legislador pensar em cri mes digitais? E como pode ignorar hoje essa nova realidade, na qual as transaes eletrnicas fazem parte do nosso cotidiano? Assim, o legislador deve estar atento dinmica social, observando as lacunas legais e legislando por demanda, porm aguardando certo amadurecimento dessas demandas. Na educao, as polticas pblicas e a legislao andam de mos dadas. No possvel ao Estado organizar a estrutura educacional sem uma legislao que deter mine suas diretrizes. A LDB e o Decreto n 5.622/05 configuram-se como a expresso normativa de novas necessidades que se apresentaram e foram construdas historicamente. Nesse mbito, do ensino por correspondncia aos projetos desenvolvidos em ambientes

virtuais de aprendizagem, um longo caminho foi percorrido. Acreditamos ter deixado claro, no decorrer deste captulo, que a modalidade de educao a distncia pode contribuir, de modo bastante significativo, para o proces so de democratizao e interiorizao do ensino superior pblico brasileiro. Buscamos enfatizar, contudo, que a modalidade de educao a distncia somente poder cumprir o seu papel social se os programas, os projetos e os cursos ofertados a distncia forem desenvolvidos com base nos princpios que esto presentes na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/96). Neste sentido, pertinente a assertiva de Lobo Neto (2000) que expressa, de modo claro e conciso, em que condies a EaD pode se converter em uma alterna tiva vivel para a democratizao do ensino: A EaD de que trata a LDB a mesma educao de que sempre tratamos e que sempre concebemos como direito preliminar de cidadania, dever priori trio do Estado democrtico, poltica pblica bsica e obrigatria para ao de qualquer nvel de governo, contedo e forma do exerccio profissional de educadores. preciso ter muita clareza sobre as condies de ser a BaD uma alternativa de democratizao do ensino. As questes educacionais no se resolvem pela simples aplicao tcnica e tecnocrtica de um sofisticado sistema de comunicao, num processo de modernizao cosmtica. No nos serve como a ningum serve qualquer tipo de educao distncia. A razo simples e objetiva: no nos serve como a ningum serve qualquer tipo de educao (LOBO NETO, 2000, p. 11). O mesmo autor insiste no fato de que a educao a distncia dever ser consi derada no todo da educao e, portanto, vinculada ao contexto histrico, politico e sociaL. Somente dessa maneira que a EaD poder ser compreendida como estratgia de ampliao das possibilidades de acesso educao de qualidade, direito do cidado e dever do Estado e da sociedade.