Manual de Planificacin Estratgica e Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico

(Versin preliminar)

Dra. Marianela Armijo rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica ILPES/CEPAL 2009.

Manual de Planificacin Estratgica e Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico1

Tabla de Contenido Introduccin I.

La Planificacin Estratgica como instrumento de la gestin por resultados Conceptos Preguntas Bsicas

II.

Planificacin Presupuesto

Estratgica,

Planificacin

Operativa

III. Requisitos para una Planificacin Estratgica que sirva al

proceso presupuestario

IV. Componentes del Proceso de Planificacin Estratgica

a. Misin Definiendo los Productos y los Usuarios b. Visin c. Objetivos Estratgicos d. Estrategias y Planes de Accin

Este Manual en revisin, es parte de la serie Manuales de Publicaciones de ILPES; que ser prontamente publicado. Ha sido elaborado por la Dra. Marianela Armijo, del rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica de ILPES. Se agradece la valiosa colaboracin de la consultora de ILPES , Dra. Rosario Bello.

V.

Indicadores de Desempeo Conceptos Para que se utilizan los indicadores Tipos de Indicadores Construccin de Indicadores: 10 pasos bsicos Ejemplos de Medicin Compleja Lecciones Aprendidas de la utilizacin de los indicadores como instrumento de un presupuesto orientado a resultados

VI. Aplicacin de la planificacin estratgica y los indicadores de desempeo en el sector pblico

Introduccin
El ILPES pone a disposicin de sus alumnos este Manual de Planificacin Estratgica y de construccin de Indicadores de Desempeo, que procura sistematizar la experiencia reciente del Instituto. El ILPES ha prestado asesoras, realizado cursos nacionales e internacionales y coordinado talleres de alto nivel en varios pases de la regin (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico, Per, Repblica Dominicana). La misin es robustecer los procesos innovadores de la regin en materia de gestin por resultados, insistiendo en una perspectiva multianual y participativa, para rescatar la importancia de la planificacin en la gestin pblica. El propsito de este manual es examinar las vinculaciones entre la planificacin estratgica, los indicadores de desempeo de los organismos pblicos y el proceso presupuestario orientado a los resultados. Aunque ya existe alguna informacin sistematizada, este manual pretende despejar dudas respecto de los conceptos ms utilizados, mostrar las distintas alternativas metodolgicas empleadas por los pases en sus procesos de planificacin, y resaltar los aspectos ms edificantes en la construccin de indicadores de desempeo. As, se definen los conceptos ms frecuentemente usados en los procesos de planificacin gubernamental, se detallan las principales lecciones aprendidas, se examinan las modalidades de vinculacin de las herramientas de planificacin estratgica con el marco lgico. Se propone asimismo una metodologa simple para construir indicadores de desempeo, enfatizando la necesidad de articular el sistema de monitoreo y evaluacin con diversos tipos de indicadores inteligentes, para distintos propsitos. Se busca identificar las mejores prcticas, y los errores ms frecuentes que complican el uso de estas herramientas. La experiencia muestra que es clave la generacin de un ambiente propicio a las reformas, que hagan posible la capacidad de construir una

institucionalidad en torno a la planificacin del desarrollo y a la evaluacin de los programas pblicos. El manual no tiene como propsito desarrollar aspectos tericos que muestren las diversas vertientes acadmicas de la planificacin gubernamental, ni tampoco presenta un anlisis exhaustivo respecto de los Sistemas de Evaluacin del Desempeo y los arreglos institucionales que existen en los distintos pases. No obstante, contiene una importante literatura de ambos temas a la se que puede acceder en Anexo.

I. La Planificacin Estratgica como instrumento de la gestin por resultados

Conceptos
La Planificacin Estratgica, PE, es una herramienta de gestin que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad en los bienes y servicios que se proveen. La Planificacin Estratgica consiste en un ejercicio de formulacin y establecimiento de objetivos de carcter prioritario, cuya caracterstica principal es el establecimiento de los cursos de accin (estrategias)2 para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva la PE es una

El trmino estrategia se deriva del griego Strategos, que significa, literalmente, general del ejrcito. Cada una de las diez tribus de la antigua Grecia.elegan cada ao un Strategos para dirigir su regimiento. En la batalla de Maratn (490 AC), los strategos asesoraron al Gobernante poltico como un consejo. Dieron asesora estratgica sobre la gestin de las batallas para ganar las guerras, en lugar de asesorar sobre tcticas de manejo de las tropas para ganar las batallas. Con el tiempo, el trabajo de los strategos creci para incluir funciones judiciales.

herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones pblicas.3 A partir de un diagnstico de la situacin actual (a travs del anlisis de brechas institucionales), la Planificacin Estratgica establece cuales son las acciones que se tomarn para llegar a un futuro deseado, el cual puede estar referido al mediano o largo plazo. La definicin de los Objetivos Estratgicos, los indicadores y las metas, permiten establecer el marco para la elaboracin de la Programacin Anual Operativa que es la base para la formulacin del proyecto de presupuesto.

3 Aun cuando la PE tiene una larga data, teniendo su origen en mbitos militares, y su uso en las organizaciones privadas alrededor de la dcada de los sesenta. Posteriormente, surge como instrumento de apoyo a la gestin pblica en el marco de las iniciativas del New Public Management, de mediados del ochenta en los pases de la OCDE. Por ejemplo, en el marco del Government Performance and Results Act o Ley de Eficacia y Rendimiento del Gobierno, iniciativa impulsada en 1993 en Estados Unidos, las agencias ejecutivas debieron desarrollar como base para la presentacin de su presupuesto, planes estratgicos, planes anuales de desempeo cubriendo el conjunto de actividades del Programa y elaborar reportes anuales del desempeo del programa del ao fiscal.

El uso de la Planificacin Estratgica en el mbito pblico se concibe como una herramienta imprescindible para la identificacin de prioridades y asignacin de recursos en un contexto de cambios y altas exigencias por avanzar hacia una gestin comprometida con los resultados. Las caractersticas centrales de la gestin orientada a resultados son:

o Identificacin de objetivos, indicadores y metas que permitan evaluar los resultados, generalmente a travs del desarrollo de procesos planificacin estratgica como herramienta para alinear las prioridades a los recursos y establecer la base para el control y evaluacin de las metas. o Identificacin de niveles concretos de responsables del logro de las metas. o Establecimiento de sistemas de control de gestin internos donde quedan definidas las responsabilidades por el cumplimiento de las metas en toda la organizacin, as como tambin los procesos de retroalimentacin para la toma de decisiones. o Vinculacin del presupuesto institucional a cumplimiento de objetivos. o Determinacin de incentivos, flexibilidad y autonoma en la gestin de acuerdo a compromisos de desempeo. La planificacin estratgica es un proceso que antecede al control de gestin, el cual permite hacer el seguimiento de los objetivos establecidos para el cumplimiento de la misin.

La PE cubre aspectos de carcter macro que involucran el mediano y largo plazo y apoya la identificacin de cursos de accin que establezcan las prioridades institucionales. La planificacin estratgica es un proceso continuo que requiere constante retroalimentacin acerca de cmo estn funcionando las estrategias. En el sector privado, las organizaciones tienen seales de su desempeo a travs de indicadores claros, tales como las utilidades, los retornos sobre la inversin, las ventas, etc. Los indicadores entregan informacin valiosa para la toma de decisiones respecto del curso de las estrategias, validndolas o bien mostrando la necesidad de efectuar un ajuste. En las organizaciones pblicas, las seales no son tan claras, y el diseo de indicadores que permitan monitorear el curso de las estrategias, es un desafo permanente. En el marco de las actividades de planificacin de las organizaciones es necesario distinguir entre la planificacin estratgica y la planificacin operativa. Aun cuando ambas tratan de determinar los mejores cursos de accin, la primera se refiere al largo y mediano plazo y la segunda se relaciona con el corto plazo. Cuando hablamos de planificacin estratgica nos estamos refiriendo a las grandes decisiones, al establecimiento de los Objetivos Estratgicos que permiten materializar la Misin y la Visin. Por lo tanto la PE es la base o el marco para el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluacin de dichos objetivos, es decir, el control de la gestin no se puede realizar sin un proceso previo de planificacin estratgica.

Vinculo entre la Planificacin Estratgica y el Control de Gestin

CICLO DEL CONTROL DE GESTION

PLANIFICION ESTRATEGIA

METAS / PROGRAMACION

EVALUACION

Revisin de presupuestos y programas

PRESUPUESTO

Consideracin de nuevos productos y objetivos estratgicos

Medidas correctivas

EJECUCION

(*) Adaptado de Figura: Las cuatro etapas del control de gestin.

Anthony Robert N. El Control de Gestin Marco, Entorno Proceso. Harvard Business School. Ed. Deusto. 1998

La planificacin estratgica pone su foco de atencin en los aspectos del ambiente externo a la institucin: los usuarios finales a quienes se entregan los productos principales o estratgicos y los resultados finales o los impactos de su intervencin. Cuando hablamos de planificacin operativa nos estamos refiriendo a la determinacin de las metas de corto plazo, las cuales permiten hacer operativas las estrategias. A partir de esto es posible realizar la programacin de las actividades y la estimacin del presupuesto que se requiere para llevarlas a cabo. La planificacin operativa tiene que ver con la generacin de metas y compromisos internos que son parte de la programacin para lograr los productos en la cantidad y el tiempo necesario. Desde esta perspectiva, la informacin proporcionada a travs de indicadores de gestin, tiene menor inters desde el punto de vista de la rendicin de cuentas a la ciudadana y al Congreso. En el grfico siguiente podemos observar el tipo de indicadores que son apropiados a cada uno de estos niveles de decisin.

NIVELES ORGANIZACIONALES

ACTIVIDAD DE PLANIFICACIN Y CONTROL

TIPOS DE INDICADORES

Indicadores Gestin Global de la Entidad o Resultado Final

Alta Direccin

Planificacin estratgica

Resultado Final o Impacto

Indicadores por Centro de Responsabilidad

Nivel Directivo

Control de Gestin

Eficiencia, Eficacia, Economa, Calidad

Nivel Operativo Control de Actividades

Indicadores Operacionales, Programacin.

Insumos, Productos,

Fuente: Adaptado de Robert Anthony (1998).

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Componentes del Proceso de Planificacin Estratgica

Las metodologas para desarrollar procesos de planificacin estratgica son variadas y encontramos en la literatura diversos enfoques. Desde el punto de vista de las organizaciones pblicas, no existe en general un modelo a seguir y encontramos esquemas metodolgicos que tienen mayor o menor complejidad. A diferencia de la programacin operativa y el presupuesto, la planificacin estratgica tiene menor grado de rutinas y protocolos estandarizados. La planificacin estratgica en el mbito pblico es una herramienta que nos ayudar al establecimiento de prioridades, objetivos y estrategias como apoyo a la definicin de los recursos que necesitamos para lograr los resultados esperados, por lo tanto debe ser un proceso simple e incorporado en la rutina de la toma de decisiones directivas en el proceso presupuestario. Desde esta perspectiva, debemos contar con estndares de confiabilidad para identificar aspectos claves que apoyen la gestin organizacional, tales como la definicin de la Misin, Objetivos Estratgicos, Estrategias, definicin de metas e indicadores. En el esquema No 1 siguiente, se desarrolla un modelo bsico de planificacin estratgica.

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Esquema No 1 de Planificacin Estratgica

Anlisis de las leyes, y normativas Prioridades Gubernamentales Identificacin de la contribucin de la organizacin a las prioridades del PND

Quines somos?
Qu hacemos y para quienes? Dnde estamos?
Misin Descripcin concisa y clara de la razn de ser de la Entidad, propsito fundamental

Visin
Valores de la organizacin, como espera ser reconocida , futuro deseado de la organizacin

Dnde queremos ir, que resultados queremos lograr?

Objetivos Estratgicos
Logros que espera la Entidad para cumplir con su misin Claros, realistas, desafiantes y congruentes entre s.

Cmo llegaremos?

Estrategias
Plan de Accin para implementar los Objetivos Estratgicos, y determinar el presupuesto

Cmo mediremos el desempeo logrado?

Indicadores de Desempeo
para medir los logros, evaluar y tomar acciones correctivas

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Amenazas y Oportunidades, Fortalezas y debilidades Anlisis del Entorno y del Medio Interno

Marco Normativo e Institucional

II.

Requisitos de la Planificacin Estratgica en el mbito pblico

El uso de la planificacin estratgica apoya la toma decisiones en diferentes niveles de decisiones gubernamentales y los enfoques metodolgicos que pueden apoyar este proceso son variados. Las mejores prcticas en la aplicacin de Planificacin Estratgica a nivel gubernamental insisten en la necesidad de que la tcnica utilizada se apegue a los siguientes requisitos:

1. Definir los responsables de los Programas, reas o divisiones que tienen a cargo la produccin de los bienes y servicios

Asumir un proceso de PE, implica tomar decisiones respecto de cursos alternativos de accin con los recursos presupuestarios. Si bien en la mayor parte de los pases los grados de discrecin para el uso de recursos estn predefinidos o condicionados por los lmites de gasto anuales, la perspectiva estratgica permitir identificar las mejores alternativas respecto de cmo se asignarn los recursos y que consecuencias generar en trminos de la entrega de los bienes y servicios y los resultados.4 Por esto mismo es fundamental el involucramiento de los directivos de los Programas y su coordinacin con las reas de planificacin y presupuesto de las entidades. Finalmente los directivos a cargo de los Programas deben tener la facultad de incidir sobre los aspectos que determinan la efectividad de la gestin.

Ver Berretta N, Tavares, M. Sistemas de Planificacin Estratgica e Innovaciones Presupuestarias. Banco Interamericano de Desarrollo. PRODEV. Dilogo Regional de Poltica. 2006.

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2. El proceso de planificacin estratgica debe ser la base para la definicin de los planes operativos y la programacin presupuestaria. Por lo tanto: Su realizacin presupuestario. debe ajustarse con el calendario

La metodologa y contenido del proceso debe responder preguntas bsicas para avanzar hacia un presupuesto orientado a resultados: qu productos generamos, para quienes, en qu condiciones, que resultados comprometemos. Las metas y las lneas de accin de corto plazo deben estar alineadas con las definiciones estratgicas. Este alineamiento debe permitir la identificacin de los aspectos financieros y operativos para materializar el presupuesto.

Si bien la PE debe permitir la revisin de la Misin, Objetivos Estratgicos, sta debe orientarse a fines muy instrumentales, que facilite su uso para determinar la asignacin presupuestaria ms favorable para la contribucin al resultado deseado. La metodologa que se utilice debe permitir su aplicacin anual, en el marco del proceso presupuestario, por lo tanto no debe ser compleja. El tipo de preguntas que aborde la Planificacin Estratgica debe permitir responder aspectos bsicos para definir cursos de accin hacia los cuales priorizar recursos. Aun cuando la misin y visin pueden ser revisadas, stas en general son definiciones ya asumidas por la institucin. En los siguientes tipos de situaciones ser necesario hacer una revisin con mayor profundidad.

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El Programa o Entidad ha tenido una evaluacin que recomienda la revisin del tipo de productos que provee: ampliar, eliminar, refundir algn tipo de bien o servicio. A partir de un diagnstico organizacional se detecta que es necesaria una ampliacin de la cobertura de los bienes y servicios hacia otras regiones del pas, lo cual implica ampliar el mbito de accin del Programa o la Entidad. A partir de una poltica gubernamental se priorizan acciones en determinado sector, dndose competencias extraordinarias a un Programa o Entidad para asumir la ejecucin de dicha poltica.

Sin embargo en el marco del proceso presupuestario anual, que no requiera analizar aspectos como los recin mencionados, un proceso bsico de PE puede ser abordado de forma rpida (de acuerdo a las prcticas internacionales, perfectamente puede ser realizado en un mes), solucionando aspectos tales como: o Revisin del desempeo de los productos finales (estratgicos) del ao t-1 (ao anterior) en base al monitoreo de los indicadores de desempeo. o Revisin del desempeo actual y el comprometido para el ao siguiente. o Breve anlisis del entorno, especialmente de los aspectos presupuestarios, financieros, u otros establecidos por la institucionalidad gubernamental. Asimismo dentro de este anlisis de entorno pueden identificarse aspectos relacionados con: Instituciones similares, situacin del mercado en los casos que amerite y que afecte los costos, o las tarifas de la entidad, o hechos extraordinarios que impliquen la definicin de objetivos y estrategias. o Breve anlisis del ambiente interno, que permita analizar los procesos y si stos se ajustan a los requerimientos de eficiencia, calidad, etc., si se cuenta con los recursos humanos suficientes para abordar la ampliacin de cobertura Geogrfica necesaria, etc.

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3. La PE debe permitir la definicin de los resultados esperados de la gestin anual. Por lo tanto el nfasis debe estar enfocado en el QUE esperamos lograr en un plazo determinado, para que nuestros productos sean provistos de forma eficiente, eficaz, y de calidad. La metodologa de PE debe permitirnos la identificacin adecuada de los objetivos estratgicos. Por lo tanto si los objetivos que se identifiquen son irrelevantes desde el punto de vista de lo sustantivo del quehacer institucional o son poco desafiantes respecto de las mejoras institucionales y/o del programa, los indicadores que permitirn monitorear y evaluar el desempeo tambin sern dbiles.

4. Para saber si hemos cumplido con los Objetivos propuestos es necesario que la PE sea la antesala del control de la gestin. As como se define un proceso de PE anual, debe establecerse un sistema de control de gestin que permita registrar los objetivos, metas e indicadores a lo largo de toda la organizacin, para establecer el monitoreo y evaluacin posterior. Esto implica abordar un requisito clave, asociado a la pregunta Cmo sabemos si estamos logrando los resultados? Establecer los indicadores como fase final de la PE, implica definir cuales son Indicadores Estratgicos y cuales sern parte de los Indicadores Operativos del control de actividades necesarias para la implantacin de los planes, proyectos, etc.

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III. Planificacin Estratgica y Planificacin Operativa Anual

Articulando operativos

las

decisiones

estratgicas

con

los

aspectos

Los planes operativos anuales son herramientas utilizadas en el Presupuesto por Programas y constituyen un conjunto de actividades que valorizan los insumos que se requieren para la realizacin de stas. La tcnica de presupuesto por programas se orienta a determinar produccin final en volmenes fsicos y valorizarla desde el punto de vista de los recursos financieros y programarla anualmente en los POA. Sin embargo cuando dicha programacin se realiza sin un referente de mediano plazo, no permite ser un instrumento de apoyo til a la toma de decisiones. El Plan Operativo Anual (POA), debe estar articulado adecuadamente con definiciones estratgicas tales como la misin, los productos y usuarios, y los objetivos estratgicos. En la prctica se observa que el POA es utilizado como un equivalente a la planificacin estratgica y encontramos documentos extensos que transcriben la Misin, Visin, diagnsticos institucionales y listados de objetivos que en general no tienen la caracterstica de estratgicos, siendo que representan funciones permanentes. La articulacin entre los niveles de planificacin se grafica en el Esquema No 2:

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Esquema No2 Formato tipo de un Proceso de Planificacin Estratgica, Planificacin Operativa y tipo de indicadores claves para el monitoreo y la evaluacin
AMBITOS PLANIFICACION

TIPOS DE INDICADORES

METAS

INSTITUCIONAL MISION INSTITUCIONAL VISION OBJETIVOS ESTRATEGICOS RESULTADO INTERMEDIO MEDIANO LARGO PLAZO

RESULTADO FINAL

OPERATIVO

MISION PROGRAMA OBJETIVOS ESTRATEGICOS INDICADORES PRODUCTOS FINALES Productos Intermedios RESULTADO INTERMEDIO PRODUCTO

MEDIANO PLAZO

CORTO PLAZO, ANUALES

GESTION

MATRIZ DE PRODUCCION OPERATIVA:

PRODUCCION FISICA MEDIBLE EXPRESION FINANCIERA DE LAS METAS FISICAS

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1. El plan operativo anual es la base para la elaboracin del Anteproyecto de Presupuesto, de ah la importancia que haya una adecuada sintona con las prioridades establecidas a nivel de la Planificacin Estratgica. 2. La Planificacin estratgica debe ser realizada, tanto a nivel Institucional (o sea Ministerio o Entidad Descentralizada), as como a nivel de las Unidades Ejecutoras de los Programas. 3. El Plan Operativo Anual, es un instrumento que debe sistematizar los aspectos operativos relacionados con las actividades que permiten materializar los productos en una expresin anual. Para ser coherente con los objetivos y metas de la Institucin y del Programa, debe recoger en su programacin justamente las prioridades establecidas en trminos de la calendarizacin de las actividades, identificar los insumos necesarios para la generacin de los productos finales, y los procesos que conlleven inversiones, contrataciones, etc. 4. Las Unidades Ejecutoras de Programas deben estimar cual es el volumen preliminar de la produccin final o intermedia, o las prestaciones que se debern cumplir anualmente para satisfacer los requerimientos determinados por el Plan Estratgico, especficamente a nivel de los Objetivos Estratgicos. Los proyectos de inversin determinados en esta fase. debieran quedar claramente

Sin embargo de acuerdo hemos observado algunas dificultades prcticas para la articulacin entre la Planificacin Estratgica y la Planificacin Operativa que se mencionan a continuacin. En pocos casos los ejercicios de PE institucional estn vinculados a la identificacin de los recursos presupuestarios necesarios para el cumplimiento de los objetivos estratgicos. Aun cuando no siempre el cumplimiento de los objetivos estratgicos requiere contar con mayores recursos, en la prctica los mejoramientos en la calidad de los servicios (de salud, educacin, transporte, etc.), la ampliacin de la cobertura de atencin, implica financiar nuevos proyectos de inversin o contar con la contratacin de personal calificado, incorporar nueva tecnologa, etc. 19

Sin embargo se observa que cuando es necesario programar los recursos presupuestarios, teniendo como referencia la PE, muchas veces sta no es considerada en la discusin presupuestaria. Sucede tambin que la programacin realizada a nivel de Unidad Ejecutora no es tenida en cuenta en el presupuesto del Ministerio, debido a mecanismos centralizados en los procesos de presupuestacin. Otra situacin muy frecuente que dificulta considerar las metas asociadas a los objetivos estratgicos, se deriva de la lentitud de procesos de licitacin de inversiones o la dificultad para emprender los rediseos organizacionales necesarios que permitan lograr las mejoras en la calidad, tiempos de respuesta y/o niveles de produccin que aseguren la cobertura esperada. En la prctica aprobar una compra puede requerir de 6 a 8 meses, o bien, lograr una autorizacin de mayor personal tambin puede ser un asunto complejo. Otro problema que genera la propia tcnica del presupuesto por programa, es la necesidad cuantificar los bienes y servicios a proveer, en trminos anuales, lo cual dificulta mucho la estimacin de aquella produccin de es de carcter intangible o bien cuyo dimensionamiento fsico es irrelevante, como por ejemplo asesoras. En muchos casos las propias leyes de presupuesto, obligan a la estimacin de la produccin fsica como requisito del proceso de programacin y formulacin presupuestaria. En estos casos de produccin genrica o intangible nos encontramos con situaciones como las siguientes:

Producto: Asesora Ministerial Meta: 10 asesoras Indicador: Asesoras realizadas/asesoras programadas Supongamos que por alguna razn el equipo de asesores se ve enfrentado a una mayor demanda de asesoras y realiza 15 asesoras anuales. Podemos decir que la meta se supera en un 50%. Qu consecuencias tiene esto desde el punto de vista del cumplimiento de la misin de la entidad, que efectos tiene desde el punto de vista de los usuarios.

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La vinculacin programtica con la estimacin presupuestaria: En la prctica, la vinculacin directa entre las metas de produccin final y el presupuesto es compleja. Un ejercicio interesante al respecto donde se vincula la PE, programacin operativa y el presupuesto, y su expresin en las metas, se realiza en Martinere (2007). En este documento se hace un ejercicio de un presupuesto de carcter plurianual que permite identificar las variaciones de los recursos asignados sobre el grado esperado de cumplimiento de los objetivos y metas, aspecto que es clave a la hora de identificar cuales son las consecuencias de establecer los recortes presupuestarios sin considerar las variables estratgicas. 5 Dado que el insumo principal para la elaboracin del POA es la PE, y la asignacin del presupuesto (el cual debe ya tener incorporada los lmites de gasto), en muchos casos ambos procesos no se realizan a tiempo, quedando muy poco tiempo a las instituciones para realizar una programacin operativa que refleje realmente la situacin estratgica institucional. Para que haya una expresin monetaria de los planes establecidos en la PE y traducidos en el POA, las Unidades de Planificacin y las de Presupuesto debieran trabajar estrechamente y en forma coordinada entre los Programas y la institucin. En la prctica sucede lo siguiente: Las instituciones institucional. elaboran su POA sin referencia del PE

La Unidad de Presupuesto est desvinculada de la Unidad de Planificacin. No siempre los Programas Presupuestarios tienen Unidades Ejecutoras, con claras responsabilidades directivas, por lo que no hay un traslado de los compromisos establecidos a nivel institucional, con la parte ejecutora.

Las soluciones para lograr una mayor articulacin, que se observan en la mayor parte de los pases tienen que ver ms con temas de mejorar
5

Ver pgina 51. Martirene (2007)

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procedimientos presupuestarios que cambiar normativas. Asimismo la clave pareciera estar en la bsqueda de compromisos de cumplimiento de resultados tanto a nivel los niveles ms altos de jerarqua como a nivel de los programas.

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IV.

Componentes del Proceso de Planificacin Estratgica

a. Misin

Quienes somos, Qu hacemos, para quines? La misin es una descripcin de la razn de ser de la organizacin, establece su quehacer institucional, los bienes y servicios que entrega, las funciones principales que la distinguen y la hacen diferente de otras instituciones y justifican su existencia. Una correcta definicin de la Misin debe contener: Cul es el propsito de la Organizacin Qu hace: descripcin de los Productos Finales (Bienes y servicios que entrega) Para quines: identificacin de los Usuarios o beneficiarios a quines van dirigidos los productos finales (bienes y servicios) Cul es el efecto que se espera lograr: (resultado final) en la poblacin objetivo a la que se dirige su accionar, a travs de los productos provistos. El quehacer de la institucin que genera el valor pblico de la entidad y el plazo en que se espera proveer

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Importancia de la Misin La Misin puede ser un ejercicio tanto de identificacin o definicin de la misma, como de revisin y a veces actualizacin. El ejercicio de trabajar con la Misin est circunscrito al mbito de decisiones directivas, en los ms altos niveles de responsabilidad organizacional, dado que enmarca los productos y los resultados por los cuales la organizacin debe responder a sus usuarios y a la ciudadana. De esta manera, antes de comenzar cualquier ejercicio alrededor de la misin institucional es clave que sus mximas autoridades estn involucradas, liderando el proceso y validando los compromisos que surjan. Si no es posible contar con este liderazgo, la experiencia indica que es mejor no seguir, dado que los recursos de tiempo son valiosos y la misin requiere validacin, asimismo el comenzar con un ejercicio alrededor de la Misin, genera expectativas.
Utilidad de contar una Misin concertada entre el equipo directivo y la comunicacin de sta a los funcionarios, usuarios y ciudadano Establece el marco que justifica la intervencin pblica en el mbito de responsabilidad Tiene la capacidad de mantener el foco directivo en lo importante Lograr encauzar los apoyos polticos y capacidades administrativas de la institucin Mostrar a los grupos de inters la creacin de valor pblico esperado

Cmo se redacta la misin? No es conveniente ser ortodoxos respecto de la redaccin de una misin, puede ser tan larga o tan breve como el equipo a cargo de su definicin lo crea conveniente. Sin embargo, su lectura debe premitir a todos los interesados (propia institucin, los usuarios, ciudadanos, Ministerio de Hacienda, Congreso, etc.) comprender cul es la esencia o especificidad del quehacer institucional (que le confiere identidad) y que justifica pblicamente su existencia.

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Existen ejemplos de abstraccin extrema de declaracin de misin como la que entrega Moore (1998) con relacin al Departamento de Servicios Juveniles de Massachusetts, en el cual se menciona que el cuerpo directivo al aceptar el reto de liderar dicho departamento defini su misin como Humanizar el trato a los jvenes.
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Por otro lado observamos la misin que declara la Institucin que en Chile se encarga de fomentar el desarrollo del sector agrcola. Contribuir a mejorar la competitividad, sustentabilidad y equidad del sector silvoagropecuario a nivel nacional y regional, a travs de un adecuado funcionamiento del Ministerio de Agricultura y de una articulacin, seguimiento y coordinacin eficiente de las polticas, programas y proyectos que se ejecutan directamente, como de aquellos implementados por medio de convenios con otras instituciones La menor concrecin de esta declaracin de misin no le resta mrito, dado que los nfasis no estn principalmente en el logro de apoyos polticos ni en aspectos comunicacionales que logren adhesin, sino ms bien en establecer claramente al compromiso con el logro de una mayor competitividad, sustentabilidad y equidad del sector silvoagropecuario. Estos aspectos son claves en una institucin que est a cargo de las polticas pblicas de un pas cuyos ingresos dependen en una importante proporcin de este sector.

En el caso de unidad organizativa (departamento, rea) dentro de una organizacin mayor, la elaboracin de la misin debe considerar siempre la Misin del nivel organizacional ms alto al que corresponda. Considerar esto, permite efectivamente lograr coherencia y alineacin entre el propsito de cada uno de los mbitos de la organizacin. Asimismo, permitir posteriormente construir los indicadores en cascada que facilitan la integracin entre los diferentes niveles de toma de decisiones.

Cabe destacar que en este caso el director tuvo como propsito central al declarar esa misin, el captar los apoyos polticos de un sector reformista que defenda una posicin hacia un trato ms justo para los jvenes y un mayor nfasis en la resinsercin, en lugar de expresar los valores de aquellos que se inclinan por proteger a la comunidad de mantener el apoyo de dicho grupo poltico. Pg.130. op. cit.

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Aspectos prcticos para la formulacin de la misin:

Qu vigencia tiene la misin? Al respecto conviene recordar que no siempre la misin formal de la institucin es igual a la misin efectiva. Muchas veces las entidades tienen como declaracin formal de su misin, el referente de su creacin legal, con los mandatos y funciones expresadas en dicha ley. Este mandato puede estar o no actualizado de acuerdo a lo que realmente produce la institucin. En muchos casos se observa que el marco legal define claramente el rea de competencias de la entidad y por lo tanto los productos terminales que debe brindar. Sin embargo, si se contrasta dicho marco legal, con los programas presupuestarios de la institucin, o el tipo de productos que consumen parte importante de los recursos y se entregan a terceros, se evidencia que no coincide el propsito de creacin de la entidad con lo que debiera estar produciendo. Por ejemplo, se ha visto el caso de que en una Secretara de Justicia, existen Programas dirigidos a fomento del deporte, o de la cultura. Se han observado comisiones ad-hoc de medio ambiente, o Secretara de Presidencia, dirigidas hacia la proteccin del adulto mayor.

Cuando no es necesario reformular la misin? No se han realizado cambios a la ley constitutiva de la entidad No haya habido cambios atribuciones de la institucin fundamentales a las funciones y

La declaracin de misin represente exactamente lo que la institucin produce Los equipos directivos se mantienen. Esto no significa que ante cambio de directivos mximos deba cambiarse la misin, no obstante un primer punto que se debiera encargar un nuevo directivo de un Programa por ejemplo es si est de acuerdo en como est redactada el propsito de la organizacin sobre la cual es responsable y debe rendir cuentas. La comparacin entre la misin formal y la misin efectiva cuando hay diferencias importantes, da cuenta de la necesidad de ajustar el tipo de produccin, sus destinatarios, lo cual implicara reformular el Programa y su adscripcin, o incluso su eliminacin. 26

En qu casos es necesario establecer una nueva misin? Si no ha habido antes un proceso de revisin o de identificacin de Misin. Si la redaccin de la misin slo explica lo establecido en el mbito de la ley que crea la institucin y no explica claramente que produce, para quienes y qu se espera como resultado. Si la organizacin ha sufrido redefiniciones importantes en los mbitos de su competencia o hay alguna declaracin poltica clave de prioridad pblica que afecta a la entidad. Si es as, aparte de los participantes anteriores, es clave que la validacin de la Misin, se contraste con mbitos de decisin poltica administrativa (Presidencia, Funcin Pblica, etc.) En que casos se podra dar esta situacin: Un ministerio que teniendo por Ley un rol rector y no ejecutor, tiene a su cargo la implementacin de Programas (atencin de salud, programas de nutricin, etc.). Redefinir su misin es muy til en la medida que actualiza y enfatiza su responsabilidad de rectora y no de ejecucin. En este caso delimita su accin supervisora y establece la potestad que tiene sobre los rganos supervisados. A la vez comunica a la ciudadana la garanta sobre la calidad en la prestacin de los servicios de las entidades y programas a quienes ejerce rectora. La creacin de una nueva institucin, que por ejemplo tenga a su cargo el diseo o la implementacin de una poltica pblica prioritaria desde el punto de vista de la ciudadana. Supongamos en un pas donde la inseguridad ciudadana es alta y dichas labores estn a cargo de una Comisin o de una Institucin con bajo rango jerrquico, el gobierno decide la elevacin a rango de Ministerio o de Vice Ministerio. Sin duda en este caso, la aprobacin del quehacer institucional por parte de las mximas autoridades es un aspecto relevante.

Un Programa o Entidad que ampla el foco de sus beneficiarios, por ejemplo desde un mbito central a uno nacional, o bien desde un tipo de prestacin a otra de carcter ms integral (como aspecto a mantenerse en el tiempo)

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Una vez que las autoridades y los liderazgos estn incorporados en el proceso, la convocatoria debe estar dirigida a cada uno de los responsables de las reas a cargo de los productos finales o estratgicos. Tambin es importante convocar a los encargados de las reas de apoyo, equipos de asesora, comunicaciones. Otro aspecto a tener en cuenta es el mbito territorial. Si la institucin est desplegada por el territorio nacional en un esquema desconcentrado o descentralizado es importante convocar a los responsables a esos niveles.

Quines participan en la formulacin de la misin? El ejercicio de trabajar con la Misin est circunscrito al mbito de decisiones directivas, en los ms altos niveles de responsabilidad organizacional, dado que seala los productos terminales y los resultados por los cuales la organizacin debe responder a sus usuarios y a la ciudadana. De esta manera antes de comenzar cualquier ejercicio de formulacin de la misin ya sea del Ministerio, Programa, Entidad, etc., es fundamental que sus mximas autoridades estn involucradas, liderando el proceso y validando los compromisos que surjan. La elaboracin de la misin de una entidad, programa, unidad, etc. debe tener en cuenta la Misin del nivel organizacional ms alto al que corresponda. Esto, permite hacer coherente los propsitos de cada uno de los mbitos de la organizacin. Asimismo, permitir posteriormente construir los indicadores en cascada que facilitan la integracin entre los diferentes niveles de toma de decisiones. La experiencia da cuenta que no es posible dar recetas respecto de quienes participan en la formulacin de la misin, no obstante, hay que distinguir en lo que es la formulacin y aprobacin propiamente tal y la comunicacin de sta. Podemos hablar desde una participacin en el proceso de creacin y aprobacin de la misin, hasta una participacin que sea tipo consultivo y cuyo fin sea recoger la opinin a fin de comunicar las tendencias y orientaciones por donde se dirige la nueva misin.

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En este caso es conveniente que en el proceso de comunicacin se incluyan a otros posibles participantes tales como funcionarios Pblicos, la comunidad (para niveles locales, por ejemplo); a los usuarios y otros grupos de inters. Utilidad de contar una Misin concertada entre el equipo directivo y comunicada a los funcionarios Establece el marco que justifica la intervencin pblica en el mbito de responsabilidad Tiene la capacidad de mantener el foco directivo en lo importante Lograr encauzar los apoyos polticos y capacidades administrativas de la institucin Mostrar a los grupos de inters la creacin de valor pblico esperado

Qu no debe faltar en la declaracin de una misin? Productos terminales o finales (bienes y servicios) Los usuarios o beneficiarios, poblacin objetivos a quienes se dirigen dichos bienes y servicios Que pueden esperar los usuarios, beneficiarios y la ciudadana en su conjunto, en trminos de resultados (efectos) Idealmente tampoco debiera faltar: El mbito territorial de su accin (nivel central, nacional, local, internacional) Qu aspectos son optativos (dado que en general deben ir en la visin o en los valores) Los estndares como piensan conseguir su propsito Los valores con los cuales piensan enfocar su gestin Qu aspectos no deben ser incluidos en una misin? Los Subproductos o productos intermedios Los usuarios internos de la entidad Los mejoramientos que la entidad piensa realizar para ser ms eficiente o eficaz (estos deben quedar registrados como objetivos estratgicos)

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Vinculo entre la Misin Institucional y la Misin de los Programas o Entidades dependientes Una organizacin privada o pblica tiene diferentes niveles de jerarquas, donde se establecen tambin distintos tipos de decisiones y de mbitos de intervencin, as como niveles de dependencia. En el plano gubernamental es posible identificar varios escalones de dependencia, cuya principal virtud es que stos deben estar estrechamente relacionados y coadyuvarse mutuamente. Un primer caso que podemos identificar es el nivel Ministerial (o Institucional) y los Programas o Entidades que tenga adscrito. Un segundo caso puede ser una Entidad Descentralizada o Autnoma (esta Entidad puede o no tambin tener un tipo de adscripcin a un Ministerio, Vice ministerio, Comisin, etc.) que tenga adscritas varias dependencias a nivel territorial. Cualquiera sean los casos que se establezcan en trminos de dependencias hay que considerar el efecto cascada que se da en la toma de decisiones y en las responsabilidades en trminos de propsitos sobre los cuales se debe rendir cuentas. En el marco de la gestin por resultados, a nivel Ministerial o Institucional las competencias y responsabilidades se relacionan con los efectos o impactos de las polticas pblicas. La ejecucin de dichas polticas es de responsabilidad directiva a nivel de los Programas, Entidades Adscritas a los ministerios, etc.7

Parte importante de la teora del agente principal, tiene que ver justamente con la delimitacin de los roles de diseo de polticas con los de la ejecucin de las mismas. Las ventajas de esta separacin de funciones tienen que ver con aspectos de responsabilizacin, de delegacin en mbitos descentralizados cercanos a los problemas de los usuarios ciudadanos, a la capacidad de tener flexibilidad para gestionar los recursos.

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Ejemplo: Misin de un Ministerio de Comercio e Industria: El Ministerio de Comercio e Industria est a cargo del desarrollo e implementacin de las polticas orientadas a fortalecer y mejorar la competitividad de la industria nacional en todos sus tamaos y sectores, y su insercin en los mercados internacionales, generando mayores oportunidades de empleo de calidad, generacin de ingresos y sostenibilidad de la economa nacional.

Los Programas y Entidades que dependen de este Ministerio son:

Programa de Fomento de Exportaciones y Competitividad Internacional

Programa de Apoyo a la Microempresa

Programa Innovacin Tecnologa

de y

Fondo de Promocin del Empleo y la competitividad

Una inmediata relacin entre la Misin Ministerial y la Misin de los Programas es identificar cmo el Propsito o el quehacer de los Programas reflejan el aspecto central de la primera Misin Implementacin de las polticas orientadas a fortalecer y mejorar la competitividad de la industria nacional..en todos sus tamaos y sectoresinsercin.oportunidades de empleo.de calidad.generacin de ingresos y sostenibilidad de la economa nacional.

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En rigor, la revisin de los productos (bienes y servicios) que se declaren en cada uno de los Programas del Ministerio debiera ser suficiente para que el Ministerio cumpla con su Misin y genere los resultados que se esperan de ste. En la mayor parte de los ejemplos de pases de la OCDE, se intenta que la gestin de las Agencias est alineada a los objetivos de la agenda del sector pblico como un todo. Esto se realiza a travs de la alineacin entre los outcomes definidos a nivel institucional (o ministerial) y los bienes y servicios u outputs que proveen las Agencias. Un prerrequisito para una gestin orientada a los resultados es que exista esta cadena de Objetivos jerarquizados, que establecen claras prioridades a diferentes niveles de decisin.

Definiendo los Productos y los Usuarios

Qu hacemos y para quines? Productos Finales El producto es el principal bien o servicio que la institucin proporciona a un usuario externo La caracterstica principal del producto responsable de su generacin y provisin. es que la Entidad es

En el Presupuesto por Programas, un Producto Final es la categora principal para la asignacin de recursos. Los Productos Finales deben cumplir con una serie de requisitos desde el punto de vista de su provisin: deben ser a la vez eficientes, eficaces, de calidad y economa.

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Estos atributos bsicos de desempeo son lo que sern medidos y evaluados en el sistema de monitoreo de evaluacin de la gestin presupuestaria y de resultados.

Un punto clave para la asignacin de recursos y la rendicin de cuentas es saber definir cuales son los bienes y/o servicios que entrego a los usuarios externos. Qu aspectos son necesarios para la identificacin de los productos? 1. Su Prioridad Estratgica. Un producto principal est directamente relacionado con el mandato legal y la misin. 3. La demanda de los usuarios por los productos es continua, sistemtica y permanente. 4. El nmero de transacciones de los productos es involucra un conjunto de procesos importante. significativa, o

5. La existencia de un centro gestor o una unidad gestora a cargo de la generacin de ese producto. 6. Los recursos presupuestarios que se consumen en su generacin son altos con relacin al presupuesto total (porcentaje del presupuesto destinado a la provisin del servicio) o de recursos humanos (porcentaje de funcionarios responsables de producir y entregar el servicio) 7. El producto final es importante para la informacin externa, para efectos de las rendiciones de cuentas.

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Cmo se definen e informan los Productos?

1. Debe quedar claro el servicio o bien que se provee Para la definicin de un producto se debe considerar el nombre del bien y/o servicio que posibilite informar precisa y clara a cualquier persona, lo que la institucin entrega a un tercero. Ese tercero puede ser un usuario, la ciudadana o bien otra entidad pblica. 2. El producto debe redactarse como bien o servicio que permita a la poblacin objetivo y/o los usuarios comprender el tipo de bien o servicio que se le est proveyendo. Por ejemplo: Subsidios viviendas, raciones alimenticias, fiscalizaciones, mantencin de vas, certificados sanitarios, servicios de asistencia tcnica en produccin primaria, etc.

Productos intermedios

Son aquellos productos que resultan de los procesos y/o actividades, necesarios para la realizacin del producto final. Son en general productos de gestin interna, que son los necesarios para generar los productos finales o estratgicos. A diferencia de los productos finales, los intermedios, no necesitan un monitoreo regular desde el punto de vista de la evaluacin de la gestin presupuestaria. Asimismo, tienen menor relevancia desde el punto de vista de la informacin externa, para fines de rendicin de cuentas. Los productos tanto finales como intermedios son parte del proceso productivo de una organizacin, que ejecuta y presta o entrega los bienes y servicios (productos) a usuarios. Por lo tanto cuando hablamos de definir los productos, lo hacemos considerando el proceso que se realiza a nivel de los Programas, Empresas, Unidades Organizacionales, que dependen de un Ministerio o Secretara. El nivel ministerial, institucional, no entrega productos, en general, ya que su labor est orientada a disear, coordinar e implementar las polticas, correspondindoles a los Programas, Empresas, Unidades Organizacionales, la labor ejecutora de provisin de los bienes y servicios (productos). En la figura que se presenta a continuacin, observamos los productos finales e intermedios de un Programa de Fomento Campesino de una Secretara o Ministerio. 34

Desarrollo capacidades

Financiamiento Crediticio

Asesora Tcnica

Productos Finales

Capacitacin

Intermediacin

Financiera

Gestin comercial

Intermedios

Licitacin de cursos

Registro de entidades

Visitas a terreno

Actividades

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El monitoreo y la evaluacin los productos finales y los productos intermedios responden a diferentes preguntas, tal como se aprecia en la siguiente grfica.
Definicin de Productos finales e intermedios: qu es necesario monitorear y/o evaluar
USUARIOS EXTERNOS PRODUCTOS FINALES

MONITOREO Y EVALUACION
Cuantos Productos a quienes, Cobertura Costo Producto Final/Insumo Resultados Intermedios y Resultados Finales o Impacto

Usuario 1 Producto Final 1

Usuario 2 Producto Final 2

Usuario 3 Producto Final 3

Usuario 4 Producto Final 4

PI
1.1

PI
1.2

PI
2.1

PI
2.2

PI
3.1

PI
3.2

PI
4.1

PI
4.2

PI
4.3

PROGRAMACION OPERATIVA
Costo Producto Intermedio/ Cantidad de Productos Intermedios Costos Insumos N de trabajadores

PRODUCTOS INTERM.

A1.1. 1

A1.1. 2

A1.2. 1

A2.1. 1,2

A3.1

A3.2

A4.1. 1

A4.1. 2

A4.

I I I

I I I

I I I

I I I

I I I

PI: Producto intermedio A: Actividad I: Insumo

Definiendo quines son los Usuarios de los Productos As como es fundamental conocer qu hace la institucin, cules son los bienes y servicios que provee, un requisito central es saber hacia quines estn destinados dichos productos finales, es decir el usuario o beneficiario de los mismos. Tal como un producto final o estratgico tiene como caracterstica principal estar destinado hacia fuera de la entidad, el depositario de dicho producto es justamente un Usuario externo, que es quien recibe directamente el bien o servicio En relacin con el tipo de usuario hacia los cuales van dirigidos los productos, es necesario considerar al menos 3 conceptos: poblacin potencial, poblacin objetivo y beneficiarios efectivos. 36

Estas distinciones posibilitan posteriormente realizar distintos tipos de indicadores asociados a la cobertura de la demanda potencial, y la demanda efectiva, as como las evaluaciones de las mismas. Poblacin potencial corresponde a la poblacin total que presenta la necesidad y/o problema que justifica el programa, la unidad o la institucin y por ende pudiera ser elegible para su atencin. Poblacin Objetivo: poblacin que el programa, la unidad o la institucin tiene planeado o programado atender en un perodo dado de tiempo, pudiendo corresponder a la totalidad de la poblacin potencial o a una parte de ella Beneficiarios efectivos: son aquellos que estn siendo o han sido atendidos por el programa, la unidad o la institucin.

POBLACION POTENCIAL POSTERGADA POBLACION POTENCIAL

(980.000 trabajadores)

POBLACION POTENCIAL POSTERGADA

POBLACION OBJETIVO POBLACION OBJETIVO

(294.000 trabajadores)

BENEFICIARIOS EFECTIVOS
(105.000 trabajadores)

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b. Visin

Cmo queremos ser reconocidos?

La visin corresponde al futuro deseado de la organizacin. Se refiere a cmo quiere ser reconocida la entidad, representa los valores con los cuales se fundamentar su accionar pblico. Pasos Bsicos para la identificacin de la Visin

Cmo se redacta? Puede ser ms amplia que la Misin Institucional, y debe contener aspectos que permitan a los usuarios ciudadanos identificar que pueden esperar de la Entidad en cuanto a valores, creacin de oportunidades, proyeccin, etc. Se debe evitar repetir las funciones, y los productos que caracterizan la definicin de la misin. Asimismo, no deberan sealarse aquellos aspectos relacionados con los proyectos de modernizacin de corto plazo. Qu no debe faltar? Los valores de la entidad Cmo quiere ser vista o percibida la institucin en el futuro Importancia de la declaracin de Visin para la gestin institucional Compromete pblicamente las aspiraciones dando un efecto de cohesin a la organizacin. institucionales,

Permite distinguir y visualizar el carcter pblico y cmo la intervencin gubernamental se justifica desde el punto de vista de lo que entrega a la sociedad

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Complementa el efecto comunicacional de la misin y enmarca el quehacer institucional en los valores que la sociedad espera de la entidad pblica. Por ejemplo:
Ejemplo 1: Institucin de Agricultura: Queremos ser reconocidos como una organizacin consolidada, dinmica, con liderazgo y reconocimiento nacional e internacional en fomento de la agricultura sustentable, que es capaz de proporcionar de manera eficiente un programa integral de servicios a productores campesinos. Ejemplo 2: Institucin de Turismo: Ser reconocido como lder en el desarrollo turstico en la regin, constituyndonos en un destino turstico preferido por la conservacin y manejo sustentable de los recursos naturales y consolidar el xito de la actividad turstica en el pas mediante un modelo de gestin pblica descentralizado, efectivo y eficiente. Ejemplo 3: Institucin de Educacin: Un Ministerio de Educacin Pblica renovado y moderno al servicio de los estudiantes y sus familias, de los docentes, de los directores de centros educativos y, en general de las comunidades. Un Ministerio caracterizado por una gestin administrativa eficiente, oportuna y transparente, que promueve el desarrollo integral del ser humano y las capacidades humanas necesarias para vivir e integrarnos en una sociedad global. Ejemplo 4 Institucin de Economa: Ser una institucin moderna, integrada internamente y al mundo, proactiva y con credibilidad, conformada por personal con vocacin de servicio, calificado y motivado, que impulse polticas, estrategias y acciones que contribuyan al desarrollo sostenible del pas, en el contexto de la globalizacin econmica

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c. Objetivos Estratgicos Los objetivos estratgicos, constituyen el siguiente paso a definir, una vez que se ha establecido cul es la Misin. La pregunta a responder es: Dnde queremos ir? Qu resultados esperamos lograr?

Los objetivos estratgicos son los logros que la entidad pblica, ministerio u rgano, espera concretar en un plazo determinado (mayor de un ao), para el cumplimiento de su misin de forma eficiente y eficaz.

Visin

Misin

Objetivos Estratgicos

Largo plazo
10-12-15

Mediano Plazo
5-6 aos

Corto Plazo
2-3 aos

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En la metodologa del presupuesto por resultados que define la General Accounting Office de USA, se establece que los Objetivos Estratgicos describen un nivel especfico de compromiso dentro de un determinado propsito o misin. De esta manera, los Objetivos Estratgicos ayudan a medir si el propsito general se est cumpliendo o no.

Para la Direccin de Presupuestos de Chile un Objetivo Estratgico es: la expresin de los logros que se espera que los Ministerios y sus servicios alcancen en el mediano plazo.

De las distintas definiciones de objetivos estratgicos empleadas en los manuales metodolgicos de varios pases8, es posible distinguir las siguientes caractersticas: Se vinculan directamente con la misin. Estn orientados a definir los resultados esperados concretar la misin en un perodo determinado de tiempo. para

Expresan las variables relevantes o crticas del desempeo esperado y stas son la base para la definicin de indicadores de resultado final o impacto. Constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de accin preferentes en un plazo determinado (en general a mediano plazo), sobre los cuales se establecen los grandes tems de los recursos necesarios.

Consultar bibliografa adjunta.

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Pasos Bsicos para la definicin de los Objetivos Estratgicos De acuerdo al Esquema N1 que muestra el proceso de planificacin estratgica, es posible MARCO NORMATIVO visualizar que despus de ANALISIS DE LEYES establecer las definiciones estratgicas bsicas como Misin y Dnde estamos? MISION Visin, que tienen un carcter ms permanente VISION desde el punto de vista de la gestin, la definicin (o Dnde queremos ir? OBJETIVOS ESTRATEGICOS validacin de objetivos estratgicos previos) de los Objetivos Estratgicos ESTRATEGIAS Cmo llegaremos? da comienzo al proceso de planificacin estratgica en su versin anual y Cmo mediremos el INDICADORES como antesala de la desempeo logrado? DESEMPEO formulacin del presupuesto. Cuando una entidad se propone establecer sus objetivos estratgicos, debe partir necesariamente de un diagnstico institucional, que permita identificar las brechas desde el punto de vista organizacional que le dificultan obtener el mejoramiento esperado de la gestin y los resultados que se quiere alcanzar.
Cadena Bsica de Planificacin Estratgica
Amenazas y Oportunidades, Fortalezas y debilidades

Anlisis Situacional

Dnde y Cmo estamos?

Dnde queremos estar, y dnde debemos estar

Anlisis de Problemas Problemas Anlisis FODA

OBJETIVOS OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS Definicin de

Programas Plan Indicadores Metas

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En este sentido no tan solo para abordar la misin sino tambin para la construccin de objetivos y estrategias se utiliza en general un anlisis de los aspectos internos y externos a la entidad.

DIAGNOSTICO

Anlisis Situacional

Prioridades Gubernamentales Fortalezas Debilidades * Capacidades * Recursos

Problemas Que atendemos Hoy

DOFA

A qu problemas crticos respondemos a travs de los bienes y servicios que la institucin entrega? Qu capacidades tenemos? Qu calidad e impactos tenemos? Cmo somos eficaces y eficientes? Cules son las expectativas de los usuarios del servicio? Cmo se miden los resultados de la organizacin?

Impactos Resultados

Oportunidades Amenazas Necesidades de la Poblacin objetivo y de nuestros socios Entorno social, econmico Tecnolgico y poltico

Restricciones Presupuestarias e incentivos

Anlisis de los aspectos internos y externos a la Entidad

Un paso fundamental que la metodologa de PE provee para la definicin de los Objetivos Estratgicos tiene que ver con el antiguo y clsico anlisis del ambiente externo y del mbito interno, o tambin denominado FODA. Este bsicamente consiste en un anlisis de las brechas institucionales que deben ser intervenidas por la entidad para el logro de los objetivos. Pueden ser producto de debilidades organizacionales, o bien de eventuales brechas que surgirn para enfrentar nuevos desafos. Este anlisis FODA permite realizar un diagnstico dinmico de la institucin. Lo importante a tener en cuenta es que antes de comprometerse a obtener un tipo de resultado, es fundamental analizar si la organizacin estar en condiciones de asumir con dicho desafo.

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Si partimos de la base que los Objetivos Estratgicos son la declaracin de qu resultados queremos lograr como organizacin para cumplir con nuestra misin, nos estamos enfrentando a la necesidad de abordar ciertas restricciones institucionales, financieras, o bien a como aprovechar ciertas condiciones favorables a la entidad para optimizar el logro de dichos resultados. El tipo de restricciones pueden provenir tanto desde la propia organizacin (que en este caso convencionalmente se han denominado debilidades), o bien desde el ambiente externo, que tambin se conocen mejor como amenazas. Desde el punto de vista de las condiciones favorables, stas tambin pueden provenir desde el mbito interno que en general se las ha denominado como fortalezas, o del ambiente externo o entorno a la organizacin u oportunidades. Por otro lado el tipo de desempeo que se espera logre la institucin, tiene ciertas caractersticas, y dentro de las ms importantes es que responda no solo al cumplimiento de sus objetivos (eficacia) sino tambin que lo haga al mnimo costo (o sea con un aprovechamiento pleno de los recursos que se le han encomendado), y adems, que dicho desempeo garantice el cumplimiento de ciertos estndares y expectativas de los usuarios en la poltica pblica, los bienes y servicios entregados, etc., es decir que sea de calidad. Tambin debe asegurar que el manejo de los recursos haya sido con economa, es decir si tuvo que hacer una compra, asegurar que fue al mejor precio, asimismo si se trata de administrar el programa, la idea es que los gastos administrativos estn en un determinado estndar. De esta manera para definir el QUE debe hacer una institucin, tiene ciertos requisitos y ciertas complejidades no menores. Si a esto le sumamos que el rol del gestor en la mayor parte de los pases latinoamericanos tiene escasa flexibilidad para tomar decisiones respecto de contrataciones, de compras, de ahorros, etc., es decir no es un gerente, pero se le pide que acte como tal, podemos entender por que en la mayor parte de los casos los objetivos estratgicos que redactan las entidades son un listado de funciones permanentes, con muy poca capacidad de innovacin y desafos. Sin embargo, esta situacin no debiera ser obstculo para que las entidades no se esfuercen en esta bsqueda de su que hacer, finalmente de acuerdo a la experiencia que se ha sistematizado en

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talleres, cursos y asesoras a gran parte de los pases de la regin, se constata una gran diferencia cuando una organizacin tiene o no una buena definicin de sus Objetivos Estratgicos. La razn fundamental es que a travs de stos, los directivos Priorizan su gestin. Asimismo disponen de una herramienta clave a la hora de demostrar que con esos recursos ellos estn dispuestos a lograr esos resultados.

Cmo se redactan los objetivos estratgicos? A nivel institucional o de Ministerio Sealar la expresin de logro, evidenciar el cambio o transformacin que se espera con las polticas a cargo de la Institucin, como por ejemplo: o Mejorar los estndares de competitividad, disminuir niveles de pobreza, garantizar niveles de seguridad, etc. Evitar su redaccin en trminos de Contribuir, Fomentar, Procurar. Responder a la ciudadana hacia dnde se dirigen los recursos asignados de la Institucin en su globalidad. Responder a un problema o aspecto especfico relacionado con el cumplimiento de la misin. Responder sobre el Beneficio esperado para los usuarios a los cuales van dirigidas las polticas y/o programas de la institucin. Permitir a los usuarios y/o beneficiarios conocer hacia donde se dirige la priorizacin de los recursos presupuestarios.

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Importancia de los Objetivos Estratgicos institucional

para la gestin

Los objetivos estratgicos constituyen la base para el establecimiento de los indicadores que permitirn medir el avance de las acciones gubernamentales hacia los resultados. El objetivo estratgico permite constatar la intencin de un cambio o transformacin en la calidad, eficiencia, economa, o resultado en los productos con los cuales se relaciona El objetivo estratgico, debe expresarse en trminos concretos de resultados esperados y no ser establecidos en trminos de funciones permanentes del Programa.

En el caso de las Instituciones tales como los Ministerios o Departamentos, los logros se refieren principalmente a la capacidad de las polticas pblicas por cumplir con su finalidad y su expresin en los resultados o impactos en el bienestar de los ciudadanos En el caso de los Programas y Subprogramas o unidades, o divisiones los logros se refieren principalmente a cmo los productos son provistos a los usuarios con la mayor eficiencia, eficacia y calidad. Los objetivos estratgicos deben ser monitoreados y evaluados a travs de indicadores. Tanto la institucin como los ciudadanos, usuarios, deben conocer el progreso que tienen las entidades y los programas en el cumplimiento de sus objetivos estratgicos, dado que all estn depositadas las prioridades en la asignacin de los recursos. Desde esta perspectiva, es fundamental considerar los diferentes niveles decisionales de la organizacin y procurar la coordinacin entre los diferentes niveles de objetivos estratgicos.

Niveles de toma de decisin y vnculos entre los Objetivos Estratgicos Sectoriales, Institucionales y de los Programas o Entidades Un aspecto que es necesario cuidar en un proceso de planeacin estratgica, es la coherencia que debe darse entre los distintos niveles de decisin y los objetivos estratgicos que se definan. Si la Entidad como un todo (Ministerio, Entidad Descentralizada, etc.), fija un conjunto de Objetivos Estratgicos para un plazo determinado, 46

stos deben ser los referentes a tener en cuenta, por los Programas que dependen de stas Entidades, ya sean Ministerios, Secretara, Entidades Autnomas, etc. Qu aspectos deben resguardarse: Que la identificacin de los Objetivos Estratgicos a nivel ministerial, como por ejemplo: Mejorar calidad educativa, Disminuir los niveles de contaminacin ambiental, Fortalecer la competitividad nacional, tengan un correlato para su implementacin en las instancias ejecutoras, como por ejemplo los Programas o las Entidades Adscritas o Descentralizadas a dichos Ministerios.

MISION ENTIDAD

O.E. 1 Ministerio

Misin Programa 1

Misin Programa 2

Misin Programa 3

O.E.1 Programa 1 O.E.2 Programa 1

O.E. Programa 2

O.E. Programa N

Un Objetivo Estratgico a nivel de Entidad puede estar relacionado con uno o ms OE de los Programas. La materializacin de un Objetivo Estratgico a nivel de Ministerio, est relacionado con los efectos esperados de poltica pblica, por lo tanto su vinculacin se da tanto a nivel de la Misin de los Programas encargados de ejecutarla, como a nivel de los Objetivos Estratgicos de los mismos Programas. 47

La Misin y los Objetivos Estratgicos a nivel de una Entidad (Ministerio, Secretara), an cuando estn relacionados con Resultados Finales, tienen distintos grados de inmediatez.

Los objetivos de un programa deben estar alineados a los objetivos estratgicos institucionales, esto permite tener indicadores en cascada que sean pertinentes. Por ejemplo Institucin Agricultura
Objetivos estratgicos institucionales OE 1: Fortalecer y desarrollar el funcionamiento de los mercados agrarios, y aumentar la cobertura y calidad de la provisin de bienes y servicios pblicos para el agro. OE 2: Reducir los niveles de pobreza rural y aumentar la calidad del empleo rural OE 3: Apoyar la institucionalidad y la organizacin privada y pblica del Sector Agrario. OE 4: Mejorar los niveles de gestin y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales que proteja el medio ambiente y genere las condiciones para el desarrollo econmico y social. Objetivos estratgicos programas o entidad Del objetivo estratgico 1: OEP 1.1 Generar mayores oportunidades de acceso a los mercados externos con certificacin de calidad, acuerdos comerciales, incentivos a la agro exportacin, y reduccin de los efectos de plagas y enfermedades en los 10 cultivos y crianzas de importancia econmica priorizados. OEP 1.2 Ampliar la cobertura de asesora para obtener seguridad jurdica de la propiedad rural y formacin de un mercado de tierras. OEP 1.3 Implementar un sistema de informacin agraria til y accesible a los productores que produzca y difunda seales del comportamiento del mercado de los productos campesinos, considerando el ordenamiento de rubros y cadenas comerciales. OEP 1.4 Desarrollar una plataforma de servicios agropecuarios externalizado para prestar asistencia tcnica, innovacin tecnolgica y extensin agraria. OEP 1.5 Ampliar la cobertura de Apoyo financiero para la tecnificacin del riego, que asegure una mejor utilizacin del recurso y genere un mayor impacto en la productividad del agro.

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Tipo de Indicadores

Misin Ministerial

Expresa un propsito cuyo resultado afecta a la comunidad en general O.E.1

De Impacto (Resultado Final), donde los resultados pueden ser producto de varias entidades

Objetivo Estratgico Ministerial

Expresa un resultado esperado relacionado con un efecto de mediano plazo que contribuye a la Misin

De Impacto (resultado final) y /o resultado intermedio. Los efectos medidos se atribuyen directamente al mbito de atribucin del Ministerio a travs de los Programas que tiene a su cargo

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d. Estrategias y Planes de Accin

Cmo puedo alcanzar los objetivos o cmo puedo llegar a los resultados esperados? Estrategias: Las estrategias son las directrices que ayudan a elegir las acciones adecuadas para alcanzar las metas de la organizacin. Permiten la definicin de las metas, los Programas y planes de accin y la base para las prioridades en la asignacin de recursos. Las Estrategias proporcionan una base para la toma de decisiones respecto de los cursos de accin propuestos, tal como puede apreciarse en el cuadro que sigue:
Objetivo Estratgico 1: Mejorar los tiempos de respuesta de tramitacin de la entrega pensiones Estrategias: 1. Impulsar cambio tecnolgico y capacitacin funcionaria en todo el pas. 2. Establecimiento de convenios internacionales para la estandarizacin de los procesos. 3. Impulsar poltica de recuperacin de cobranzas y disminucin de subsidios cruzados.

de

Objetivo Estratgico 2: Alcanzar estndares ISO/9000 de Supervisin de las entidades prestadoras de salud Objetivo Estratgico 3: Mejorar la posicin financiera de las entidades de salud supervisadas.

Establecimiento de Estrategias y Planes de Accin

Tal como vemos en el Esquema N 1 el proceso de establecer un Plan Estratgico, es algo de carcter iterativo.

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No es posible desarrollar las estrategias (cmo lograr lo que me propuesto como objetivo), sin conocer el nivel de desempeo esperado (o sea las metas) y como voy a medirlas (o sea los indicadores) Una vez que se han definido a grandes rasgos los Indicadores para hacer el seguimiento y el monitoreo de los factores crticos de xito o aspectos relevantes de la misin y objetivos estratgicos, es necesario establecer cuales sern los cursos de accin que permitirn alcanzar los resultados esperados. Los planes de accin o el conjunto de tareas que la organizacin establecer para alcanzar los resultados, tiene que facilitar el cierre de las brechas que existan entre la situacin actual y la situacin deseada. Tal como lo menciona Moore (277), La reflexin sobre el valor pblico nos lleva a aquello que muchos consideran como la esencia de la gestin: el despliegue consciente y especializado de capacidades legales, financieras, materiales y humanas para obtener resultados concretos. Una cualidad esencial en los directivos es la clarividencia en sus objetivos, as como la capacidad de conseguir recursos para sus organizaciones. Sin embargo, la esencia de la gestin reside en la implementacin de lo que se quiere conseguir Una estrategia curso de accin, es una decisin que tiene que ser tomada con mxima precaucin y con el acuerdo del equipo directivo. Los diferentes tipos de estrategias deben considerar aspectos como por ejemplo: Posicin de la institucin respecto de la competencia o de entidades similares (respecto de los costos, coberturas, satisfaccin de los clientes, etc.) Anlisis de los productos (bienes y servicios): costo, cobertura geogrfica, tecnologa utilizada, etc. Anlisis de los usuarios: nivel de satisfaccin, capacidad de cubrir la demanda potencial, etc.

En el mbito privado las estrategias de negocios identifican de 8 a 12 estrategias que una organizacin debe tener en cuenta al decidir como competir en su entorno particular: 1. Concentracin de productos o servicios existentes

51

2. 3. 4. 5. 6. 7.

Desarrollo del mercado y/o producto Concentracin en innovacin/tecnologa Integracin vertical/horizontal Desarrollo de joint ventures Diversificacin Atrincheramiento/retorno completo, bsicamente a travs de la reduccin de costos 8. Desposeimiento/liquidacin- la solucin final.

En la mayor parte de las entidades gubernamentales muchas de estas alternativas de cursos de accin para lograr los objetivos son difciles de lograr, dadas restricciones legales, o por la naturaleza misma del bien pblico que exige su provisin continua independiente de la racionalidad econmica. De esta manera el beneficio social es determinante a la hora de establecer la rentabilidad del producto y la existencia de la institucin. En la literatura de Planificacin Estratgica hay diversos ejemplos sobre estrategias en el mbito militar que tambin son aplicables a la accin gubernamental.9 Entre otras se mencionan: Liderar, mantener el objetivo, concentrar la mayor fortaleza en el punto decisivo, adoptar una posicin ofensiva y mantener la movilidad, seguir la lnea de mejor resistencia, lograr seguridad, asegurarse de que todo el personal cumpla con su parte.

Una vez que tengo determinadas las estrategias preliminares que voy a seguir, es importante definir en base a las metas que he establecido para los indicadores estratgicos, cuan lejos o cerca est mi organizacin de alcanzarlos con los recursos previstos, con las capacidades de recursos humanos, con la tecnologa que puedo disponer, etc. Para determinar cuan lejos o cerca estoy de alcanzar mis objetivos a travs de estas estrategias debo volver al anlisis que realic de mis Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas. Por ejemplo si el Objetivo Estratgico es Ampliar la cobertura de subsidios agrcolas para riego en zonas de potencial sequa.

Ver Planeacin Estratgica Aplicada. Cmo desarrollar un plan que realmente funciones. Goodstein, L, Timothy M. Nolan, Pfeiffer William,J. Mc Graw Hill. 1998. Pg. 256.

52

Una estrategia posible es Alianza con los campesinos para lograr apalancamiento financiero El anlisis de posibilidades para concretar dicha estrategia me exige volver al estudio de mi entorno (que capacidad tienen los campesinos de organizarse para lograr fuentes de co-financiamiento), o bien, mi actual estructura organizacional me permite En el libro de Nolan, et al,.. se sealan algunas consideraciones clave que permitan analizar si es posible cerrar las brechas que existen en la organizacin o en su entorno y que nos dificultan lograr todo lo que hemos definido hacer en lo que va de nuestro Plan Estratgico. Los autores sealan que a partir de este anlisis de brechas puede ocurrir que el equipo de planeacin repita todo el proceso..incluyendo la declaracin de la misin Por ejemplo si la estrategia definida es optar por un modelo de crecimiento para satisfacer una demanda potencial, es necesario recordar cuatro tipos de enfoques existentes para el crecimiento de una organizacin (Chandler, 1962)10: expansin en el volumen, dispersin geogrfica, integracin vertical, diversificacin del producto o servicio. En trminos ya ms concretos resulta til sealar qu podemos hacer para acercar los objetivos definidos con las reales posibilidades de la organizacin, una vez que ya hemos optado por una estrategia: Ampliar el marco de tiempo para cumplir con el objetivo. Se debe considerar si la asignacin de recursos actual es apropiada y si lograr las metas agresivas tomar ms tiempo del inicialmente planeado. Reducir el tamao o alcance del objetivo, Esta tctica se aplica cuando la visin es apropiada pero los objetivos menores o un poco modificados son ms realizables o implican menos riesgo. Reasignar recursos para lograr metas. Esto solo se puede aplicar si las metas se pueden lograr slo al reagrupar los recursos existentes que se han diseminado excesivamente.

10

Citado por Nolan, et al.

53

Obtener nuevos recursos, Esta tctica se considera solo cuando son necesarios nuevos talentos, nuevos productos, mercados o capital para lograr las metas deseadas. 11

Planes de Accin

Los planes de accin se realizan una vez que tenemos claro cuales sern las estrategias que permitirn cerrar las brechas entre lo que deseamos alcanzar y las dificultades que enfrena la organizacin actual y el entorno. Estos planes son carcter operativo y se desarrollan a nivel de cada una de las unidades o reas de negocios, centros de responsabilidad que tienen a cargo la generacin de un producto final, y establecen los respectivos requerimientos de recursos humanos y financieros que permiten posteriormente la formulacin del presupuesto. El desarrollo de los planes operativos en el mbito de las instituciones pblicos est claramente determinado por metodologas y procesos que obedecen a reglamentaciones propias de las oficinas de planeacin y/o presupuesto.

11

Nolan et al, pg. 329 op. Cit.

54

FORMATO PARA LOS PLANES DE ACCIN ENTIDAD, PROGRAMA, ETC

MISION:

OBJETIVOS ESTRATEGICOS:

ESTRATEGIAS

Pasos a Seguir

Responsables

Plazos

Recursos necesarios

Criterios para evaluar las estrategias12: 1. Los cursos de accin definidos permiten el logro del objetivo 2. Ha determinado los costos y beneficios de los cursos de accin 3. Los cursos de accin generan impactos negativos o positivos en otros objetivos 4. El objetivo que ser implementado con la estrategia es clave para el xito de otro objetivo 5. La entidad est en condiciones de implementar el curso de accin, si no que cambios debe hacer para lograrlo 6. Tiempo que requieren los cambios 7. Una vez implementados, que cambios de procedimientos se requieren, que impacto tiene sobre la entidad 8. Qu pasos son necesarios para implementar los cursos de accin y que tiempo requiere cada paso. Puntos a ser revisados para verificar los recursos necesarios para cada estrategia13: Se cuenta con los recursos necesarios para implementar la estrategia: presupuesto, personal, capacitacin, equipos tecnolgicos, otros?

12 13

1998 Strategic Planning and Performance Measurement Handbook. Op. cit Id.

55

La informacin adecuado?

que

se

requiere

tiene

un

soporte

tecnolgico

Cul es el impacto fiscal del curso de accin, se necesitan recursos adicionales. La implementacin de la estrategia requiere recursos adicionales en el prximo presupuesto?

56

V. Indicadores de Desempeo
Conceptos Para que se utilizan los indicadores Tipos de Indicadores Construccin de Indicadores: 10 pasos bsicos Ejemplos de Medicin Compleja Lecciones Aprendidas de la utilizacin de los indicadores como instrumento de un presupuesto orientado a resultados

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Conceptos
Segn la Real Academia Espaola de la Lengua un Indicador est definido como: Que indica o sirve para indicar Del latn Indicare, significa: Mostrar o significar algo, con indicios y seales En el mbito de la medicin del sector pblico un Indicador de Desempeo puede ser definido como: Una herramienta que entrega informacin cuantitativa respecto del desempeo (gestin o resultados) en la entrega de productos (bienes o servicios) generados por la Entidad, cubriendo aspectos cuantitativos o cualitativos. Los indicadores se pueden aplicar a todo el proceso de produccin:

Evaluacin del desempeo: (gestin y resultados)

FOCO DE LA EVALUACION

MEDICION DEL DESEMPEO LOGRADO POR LAS INSTITUCIONES

PUEDE ABARCAR TODO EL PROCESO DE PRODUCCION INSUMOS PROCESOS PRODUCTOS RESULTADOS

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Algunos elementos que no debemos olvidar respecto de las caractersticas de los indicadores: Los indicadores son factores medibles y la idea es que midan aspectos de resultados claves para la toma de decisiones. Los indicadores identifican lo que ser medido, no cunto ni en qu direccin. Las metas asociadas a esos indicadores nos representan lo que esperamos obtener como desempeo. Para que los indicadores tengan utilidad en la entrega de informacin sobre desempeo, idealmente deben ser factores que se pueden medir de forma continua.

Es importante considerar que el indicador por s solo no permite la evaluacin, solo permite demostrar el comportamiento de una variable sujeto de medicin contra ciertos referentes comparativos. De ah la importancia de identificar contra que sern comparados los indicadores, punto que se detallar a continuacin Ejemplo: Porcentaje de atencin de cobertura alimenticia preescolar

Producto Raciones Preescolares entregadas

Indicador Porcentaje de atencin de cobertura alimenticia

Frmula N de preescolares que reciben racin en el pas/Total de preescolares con potencial de demanda

Desempeo 2004 10% 2005 10% 2007 50%

Metas 2008 70% Logrado 70% 2009 70% 2010 70%

Qu tipo de anlisis podemos realizar a partir de este indicador?

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Lo podemos comparar con el desempeo de los aos anteriores y observamos un esfuerzo importante por lograr una cobertura ms amplia a partir del 2005. Podemos compararlo con las proyecciones de mediano plazo, observando que se espera una continuidad en la mantencin de la cobertura. Podemos compararlo con metas de cobertura promedio nacional identificando las diferencias con las zonas crticas. Sin embargo, es este caso la informacin entregada no nos da antecedentes de si con un 70% de la cobertura nacional es suficiente para cumplir con el objetivo (el cual es contribuir a la disminucin de la desnutricin preescolar y mejorar la calidad del aprendizaje). Podemos compararlo con estndares tcnicos internacionales para ver si la composicin de la racin alimenticia, asegura que est suficientemente equilibrada Cul es el costo de la racin alimenticia Tambin queremos saber si el Programa a travs de los productos entregados est contribuyendo al Objetivo Estratgico de Mejorar la talla de la poblacin beneficiaria, para lo cual debiramos construir un indicador que nos permita valorar dicha contribucin.

En base a estos propsitos de anlisis es que podemos determinar el tipo de indicador que interesa construir:
Porcentaje de Cobertura de atencin en reas crticas desde la nutricin
EFICACIA

Costo por Beneficiario

Porcentaje de los beneficiarios que declaran estar muy a gusto con la racin (cantidad, sabor, etc.)
CALIDAD

Porcentaje de las raciones entregadas que estn en la norma internacional

Porcentaje de Centros Que proveen las raciones que tienen un nivel de ejecucin presupuestaria entre 95 y 100%
ECONOMIA

EFICIENCIA

CALIDAD

60

Para que se utilizan los indicadores

Mejorar la gestin: economa, eficacia, eficiencia, calidad

Mejorar el proceso de decisin presupuestaria: Orientado la asignacin comprometido y logrado de recursos al desempeo

Mejorar los mecanismos de control y rendicin de cuentas

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Tipos de Indicadores de Desempeo

Tipos de Indicadores

Indicadores que entregan informacin del desempeo desde el punto de vista de la actuacin pblica en la generacin de los productos: Insumos (Inputs) Procesos o actividades Productos (outputs) Resultados finales (outcomes)

Indicadores desde el punto de vista del desempeo de dichas actuaciones en las dimensiones: Eficiencia Eficacia, Calidad Economa.

Desde esta perspectiva, no todos los indicadores son relevantes para cualquier tipo de decisin. Veamos primero algunas definiciones para luego orientar sobre el tipo de indicadores que son relevantes construir dependiendo el tipo de decisin que requerimos.

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Definiciones

EFICACIA

EFICIENCIA

Grado de cumplimiento de los objetivos Describe la relacin entre dos magnitudes: de la organizacin, sin referirse al costo La produccin fsica de un producto de los mismos. Por esta razn podemos (bien o servicio) y obtener indicadores de eficacia, tanto de los Los insumos o recursos que se productos (outputs), o bien de los utilizaron para alcanzar ese nivel de resultados ya sea intermedios o finales produccin (impactos-outcomes) Mayor cantidad de servicios dado el mismo nivel de recursos Alcanzar un determinado nivel de servicios utilizando la menor cantidad de recursos posible CALIDAD ECONOMIA

Capacidad de la institucin por responder en Mide la capacidad de de la institucin para forma consistente, rpida y directa a las movilizar adecuadamente sus recursos necesidades de los usuarios financieros para lograr el cumplimiento de sus objetivos A) Mediciones Indirectas. Mejorar los atributos y caractersticas de los productos. B) Mediciones Directas. Grado de satisfaccin de los usuarios.

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EJEMPLOS

Indicadores de Eficacia segn tipo de resultado INDICADORES DE EFICACIA PRODUCTO RESULTADO INTERMEDIO Tasa anual de variacin de exreclusos con contrato de trabajo RESULTADO FINAL O IMPACTO Porcentaje de desempleo de la poblacin ex reclusa que aprob Programa

Porcentaje de exreclusos participando en el programa de reinsercin/Total poblacin exreclusa potencialmente beneficiaria del Programa

Talleres de capacitacin realizados/Talleres de capacitacin programados

Participantes que consiguen certificarse /Total de participantes

(Productividad de los participantes ao t -Productividad participantes ao t1/Productividad participantes ao t1)*100

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Indicadores de Eficiencia

EFICIENCIA-Producto Medio carga de trabajo

Nmero de inspecciones/nmero de inspectores

EFICIENCIA- Costo Medio

Costo total Programa Becas/Nmero de Beneficiarios

Nmero de expedientes resueltos por semestre/dotacin de personal en la tarea

Costo Total Inspecciones/Total de Inspecciones

Tasa de variacin de casos ingresados por juez. Carga de trabajo ponderada por la complejidad Tasa de congestin (Nmero de casos registrados en el ao+pendientes inicio perodo)/Asuntos resueltos en el ao Costo Total Auditoria/Numero de auditorias Tasa de variacin anual del costo pblico por tipo de caso

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Indicadores de Calidad Oportunidad Accesibilidad Percepcin usuarios de Precisin

Porcentaje de respuestas a los Parlamentarios dentro de los lmites acordados. Porcentaje de reportes econmicos entregados en tiempo acordado

Nmero de localidades cubiertas por atenciones mviles

Porcentaje de aprobacin excelente de los talleres de trabajo, por los participantes

Porcentaje de contratos terminados por errores

N de horas disponibles de atencin de los tribunales

Nmero de fallas reales/ Fallas programadas

Porcentaje de Poblacin con necesidades especiales que son miembros activos de la Biblioteca

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Indicadores de Economa Porcentaje de recuperacin de crditos de corto plazo Gasto de actividades de apoyo/gastos totales Aporte de beneficiarios a financiamiento/Monto total de inversin del programa Gasto de funcionamiento/gastos ejecutados totales Recuperacin de cobranza/Facturacin

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La figura que se muestra a continuacin da cuenta de las relaciones que pueden darse entre los diferentes aspectos del desempeo.

Economa

Eficiencia

Eficacia

$$

Insumos

Procesos

Productos

Resultados

Costo Efectividad

Area de Inters Para los usuarios Y la ciudadana Congreso

rea de inters para la organizacin, para la gestin interna, y mecanismos de control externo

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En la figura se observa un proceso de produccin que puede ser aplicable a cualquier organizacin donde, a la incorporacin de una cantidad de insumos, valorizados en recursos financieros, se le aplican determinados procesos o actividades. Todo esto se realiza para obtener determinados productos (bienes y servicios). Los productos son los outputs esperados por los usuarios, sin embargo, los resultados son ms especiales an, ya que son los efectos que se esperan obtener a partir de los productos entregados. De esta manera y tal como se ve en la figura los Resultados son todos aquellos efectos ya sea de corto, mediano o largo plazo que se dan a partir de la generacin y provisin de los productos.

RESULTADO FINAL O IMPACTO (OUTCOME)

Cmo estn cambiando las condiciones objetivas que estamos interviniendo y la solucin de los problemas?

RESULTADOS INTERMEDIOS PRODUCTO (OUTPUT)

Cmo est cambiando el estado o comportamiento de los beneficiarios?

Cuntas unidades de productos y servicios estamos generando?

Con qu rapidez lo estamos haciendo?

PROCESO

Cuanto nos cuesta?

INSUMO (INPUTS)

Cuntos recursos invertimos, cuanto personal? contratamos, cuantos materiales?

De ah que la ciudadana, no est tan interesada en saber cuantas escuelas cuentan con comedores infantiles, sin embargo les interesa 69

saber si el total de los nios que necesitan la comida la estn recibiendo a tiempo y en las caloras suficientes. Esto es un resultado, aunque de tipo intermedio, cuya informacin es clave para saber si la utilizacin de los recursos pblicos estn bien direccionados. Que otro tipo de resultado interesa conocer a la ciudadana o a los usuarios, o a sus representantes (Congreso). Al menos responder las siguientes preguntas:

Las raciones estn mejorando el rendimiento escolar Las raciones estn mejorando la talla de los nios Las raciones cuentan con la aprobacin de los nios Todos aquellos nios que deben recibir la racin efectivamente lo estn haciendo.

Resultado Intermedio:
Son los cambios en el comportamiento o estado o certificacin de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios. Ejemplos Alumnos egresados del nivel de enseanza media Hectreas explotadas con ttulo de dominio Crecimiento de la recaudacin de impuestos a travs del portal de pagos

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Resultado Final:
Resultados a nivel de fin de los bienes y servicios entregados, significan un mejoramiento en las condiciones objetivas de la poblacin objetivo. Ejemplos 1. Nivel de nutricin-desnutricin 2. Nivel de competencias e ingresos laborales tasa muerte por accidentes en las carreteras 4. Niveles de exportaciones 5. Aumento de ingresos tributarios

Indicadores de Resultado Final o Impacto: Que caractersticas tienen estos indicadores de resultado final: Su logro depende casi siempre del accionar de ms de una institucin Sus logros puede estar afectado por factores externos no controlables, por lo cual la atribucin directa del programa no siempre es comprobable. De esta manera para saber la verdadera contribucin del Programa deben hacerse estudios complejos para aislar los efectos de otras variables.

Los impactos de las polticas y los programas estn determinados por muchos factores. Algunos estn bajo nuestro control y otros no. Por esta razn los directivos de los Programas no son responsables por el logro de los impactos, sin embargo son responsables por gestionar para los impactos En otras palabras los directivos continan siendo responsables por la entrega de los productos y por el cambio en la composicin de productos de acuerdo a lo que dictan las circunstancias. Buena informacin sobre los resultados o sobre lo que

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est funcionando y lo que no ayuda a las decisiones acerca de que comenzar o que parar, continuar o expandir.

Indicadores de Impacto, con medicin intermedia de los resultados

Indicador de Producto

Indicador de Resultado Intermedio

Indicador de Resultado Final

N de nios matriculados en Educacin preescolar pblica/N de nios entre 3 a 6 aos del pas

Porcentaje de nios de 3-6 aos matriculados que logran terminar la enseanza preescolar

Porcentaje de nios que terminan preescolar logran Manejo de habilidades bsicas en lecto escritura

Porcentaje de padres y madres satisfechos con la educacin impartida

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Construccin de Indicadores: 10 pasos bsicos

1. Establecer las definiciones estratgicas como referente para la medicin 2. Establecer las reas de desempeo relevantes a medir 3. Formular el indicador para medir el producto u objetivo y describir la frmula de clculo. 4. Validar los tcnicos indicadores aplicando criterios

5. Recopilar los datos 6. Establecer las metas o el valor deseado del indicador y la periodicidad de la medicin 7. Sealar la fuente de los datos 8. Establecer supuestos 9. Evaluar: establecer referentes comparativos y establecer juicios 10. Comunicar e Informar el desempeo logrado

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PASO 1: Establecer las definiciones como referente para la medicin

estratgicas

Antes de comenzar a construir un sistema de indicadores de desempeo, se debe tener muy claro el esquema siguiente, que ilustra la necesidad de no perder de vista que la medicin del desempeo requiere haber pasado por un proceso de planeamiento, que facilite conocer qu es lo que voy a medir y lo que resulta conveniente. Entonces una primera pregunta que debe hacerse la persona que desarrollar los indicadores es si las definiciones estratgicas bsicas de la organizacin estn claras: Misin, Visin, Objetivos Estratgicos, Estrategias y Plan de Accin.

La medicin del desempeo es parte de un largo proceso de planeamiento

Misin Indicadores de Desempeo Quienes somos, que hacemos y para quienes Donde queremos ir Cmo podemos Objetivos

Como sabemos que llegamos

llegar

Estrategias

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PASO 2: Establecer relevantes a medir

las reas de desempeo

Las reas de desempeo a medir surgen del anlisis de las variables crticas que necesito monitorear a lo largo de todo mi proceso de produccin, para generar un resultado esperado Tal como se observa en este captulo hay diversos tipos de indicadores a lo largo de todo el proceso de produccin de bienes y servicios (productos), los cuales podemos clasificarlos desde su participacin en la cadena de produccin: Insumos, Procesos, Productos y resultados. Para cada uno de estos mbitos se puede analizar el comportamiento desde el punto de vista de su eficacia, eficiencia, calidad y economa. Cuntos indicadores construir y de que tipo? Son las preguntas que deben responderse en esta etapa. Algunas premisas: Los indicadores de desempeo en una organizacin estn presentes en toda la extensin del sistema de control de gestin, y como tal aportan a los tres niveles de decisiones de la planificacin estratgica, control de gestin y operativa. Desde esta perspectiva son elementos fundamentales para la toma de decisiones directivas y para entregar informacin sobre las variables claves y estratgicas de la organizacin. El tipo de indicador a construir depender de las variables que necesito monitorear para pronunciarme sobre los resultados esperados. Por ejemplo a nivel de misin los aspectos relevantes a medir son resultados que tengan que ver con el mejoramiento del estilo de vida, con la cantidad de gente que practica peridicamente deporte, etc.

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Misin

Aspectos relevantes de medicin (*)

Indicadores

Tipo Ambito de Control/ desempe o

Formula

Promover en la poblacin en general estilos de vida activa por medio de la prctica peridica del ejercicio fsico, el deporte y la recreacin en todas sus Manifestaciones, contribuyendo al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin

Resultados a nivel del estilos de vida activa de la poblacin

Tasa Variacin de la poblacin entre x aos que practica deporte en forma peridica

Resultad (Poblacin que o practica deporte ao n /Poblacin Final o ao n-1)-1*100) Impacto

Prcticas peridica del ejercicio fsico, deporte y la recreacin

Porcentaje de la poblacin objetivo que prctica alguna actividad deportiva de forma peridica

(Poblacin participante Resultad Programa Deporte o que practica actividad deportiva Interme dos veces a la dio semana/Poblacin inscrita Programa)*100

(*) Esta columna es solo de apoyo para identificar la relevancia del indicador respecto de las variables de los objetivos

Los indicadores deben informar sobre las diferentes reas de la organizacin: estratgica, gestin y operacional. De forma evidente lo ms probable es que los indicadores de carcter estratgico y los ms relevantes del control de gestin sean los que se reporten a los rganos Rectores tales como Ministerio de Hacienda, Planificacin para su uso en la toma de decisiones presupuestarias y/o de evaluacin de metas nacionales, sectoriales entre otros. El nmero de indicadores debe limitarse a una cantidad que apunte a lo esencial y que ayude a captar el inters de los diferentes usuarios a los cuales va dirigido.

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El conjunto de indicadores debe cubrir las dimensiones del desempeo de manera integrada: eficiencia, eficacia, calidad y economa. Tal como se seal en el punto las medidas sobre los insumos (inputs) o productos (outputs) por s solos no tienen valor informativo para la toma de decisiones, necesitamos saber el costo por unidad producida (eficiencia, costo medio), la oportunidad de esa produccin (calidad), y si los recursos financieros estn correctamente ejecutados (economa). Los indicadores deben facilitar el conocimiento del desempeo de los procesos (resultados intermedios) para identificar los cuellos de botella, las demoras y tiempo de cola, y el ciclo de maduracin del servicio (tiempo de resolucin desde el inicio de un trmite hasta su resolucin).

Los indicadores deben informar sobre el nivel de avance y de progreso hacia el logro de los resultados finales. Tal como se seal los Indicadores de Resultado Final o Impacto tienen una resolucin a mediano y largo plazo. Por ejemplo, para saber si un Programa de Capacitacin Laboral logra mejorar la calidad del empleo de la poblacin beneficiaria, lo ms probable es que tendr que esperar dos o tres aos hasta que se produzcan los efectos esperados. Asimismo para poder evaluar dicho desempeo tendr que aislar un conjunto de factores externos que pueden estar incidiendo en la variable estudiada que es el empleo de la poblacin beneficiaria. De esta manera estos resultados intermedios sirven para construir indicadores de calidad que posibiliten tener antecedentes sobre la eficacia y la oportunidad del producto final, o el impacto de la produccin. El nmero de indicadores que construyamos debe ser capaz de ser utilizados y controlados, mucha cantidad de informacin puede volverse en contra de los propios usuarios de dicha informacin. Tal como se observa en la siguiente figura los diferentes tipos de indicadores pueden ser construidos para diferentes propsitos y responder a las preguntas bsicas del desempeo de toda la funcin de produccin.

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Tipos de Indicadores y Usuarios posibles

INSUMO
CUANTOS RECURSOS OCUPAMOS

PROCESO
CUAN BIEN LO HACEMOS

PRODUCTO QUE HACEMOS

RESULTADO INTERMEDIO
COMO CAMBIAN LOS COMPORTAMIENTOS DE LA VARIABLE,USUARIOS

RESULTADO FINAL
HAY ALGUNA MEJORIA CAMBIO EN LAS CONDICIONES INICIALES
Disminucin del dficit habitacional Provincia X Porcentaje de usuarios que reciben vivienda declaran satisfaccin por calidad y entorno Tasa de variacin en la percepcin de los ciudadanos respecto de la justicia. Porcentaje de reduccin de criminalidad

INDICADORES

Costos planilla Costos unidades de productos Nmero de funcionarios Licitaciones realizadas Actividades

Costo por vivienda Costo por kilmetro construido Tiempo de respuesta Fallo judicial Tiempo promedio

Nmero de viviendas Kilmetros construidos

Porcentaje de viviendas con estndares de calidad en la normal Porcentaje de viviendas con entorno urbano Mejorado Porcentaje de usuarios de tribunales que acceden a la justicia Porcentaje de tribunales de familia que resuelven casos en menos de 120

Resoluciones Sentencias judiciales

TIPO

Insumos o Inputs

Eficiencia Calidad Economa

Eficacia (Cobertura, Focalizacin) Calidad

Eficacia Eficiencia Calidad

Eficacia Eficiencia Calidad

USUARIOS

Sistema de Informacin Interna Entidades Contralora

Presupuesto (Productos Finales) Sistema de Informacin Interna (Productos Intermedios)

Presupuesto Sistema de Informacin interna (Productos intermedios, Productos finales, no relacionados con O.Estratgicos)

Presupuesto Sistema de Informacin Directivo

Presupuesto Sistema de Informacin Directivo ORGANISMO DE PLANIFICACION, HACIENDA

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PASO 3: Formular el indicador para medir el producto u objetivo y describir la frmula de clculo.
Una vez que tengo claro cules son los aspectos relevantes que deben ser medidos qu mbitos se van a medir y cules dimensiones, corresponde construir cada uno de los indicadores Lo anterior implica establecer el nombre del indicador, las frmulas, las fuentes de los datos o medios de verificacin y los supuestos Formular el nombre del indicador y la frmula de clculo: El nombre del indicador debe ser lo ms ilustrativo posible sobre lo que se quiere medir, y la frmula debe permitir informar sobre los parmetros o variables que se estn midiendo El nombre del indicador debe ser lo ms ilustrativo posible de lo que se quiere medir. Debe ser claro, preciso y autoexplicativo Que cualquier persona entienda qu se mide con ese indicador Si se usan siglas o aspectos tcnicos, deben definirse en una nota explicativa

Por ejemplo: Porcentaje de aeropuertos que cuentan con sistema ILS Es fundamental en este caso incorporar una nota: ILS (Instrument Landing System) es un sistema de aterrizaje instrumental con que cuentan los aviones para aterrizar en condiciones de baja visibilidad. El nombre del indicador debe permitir identificar si su evolucin ser ascendente o descendente: En el ejemplo anterior mientras ms aeropuertos tengan ILS es mejor, por lo tanto, el indicador es ascendente

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En general: Los indicadores de cobertura, focalizacin, accesibilidad, cumplimiento de programas de trabajo, etc. son ascendente. Los indicadores de tiempos promedio de respuesta a los usuarios son descendentes. Los indicadores que miden capacidad de utilizacin de recursos son ascendentes Los indicadores que miden errores son descendentes Los indicadores que miden satisfaccin de usuarios son ascendentes La frmula de clculo es una relacin matemtica de las variables que deben entregar como resultado lo que dice el nombre del indicador:

En el ejemplo anterior la frmula sera:

Total de aeropuertos con sistema ILS / Total de aeropuertos del pas) * 100

80

Paso 4. Validar los indicadores aplicando criterios tcnicos

. La aplicacin de los criterios de validacin apunta a contar con un conjunto de indicadores balanceados, que permitan satisfacer criterios tcnicos y necesidades de informacin de los usuarios. Existen mltiples criterios que se recomienda tener en cuenta a la hora de seleccionar los indicadores que finalmente sern parte del Sistema de Monitoreo y Evaluacin. Un chequeo mnimo desde el punto de vista de su validez para la toma de decisiones y la rendicin de cuentas debera cumplir al menos con los siguientes:

Estar vinculados a la misin Medir resultados intermedios y finales Ser mensurables Los datos deben ser vlidos y confiables Tener identificados cumplimiento a los responsables por su

Estar dirigidos a prioridades que reflejen una gestin integrada (mbito de eficiencia, eficacia, calidad, economa) til para el personal, clientes internos y externos, interesados, y hacedores de polticas

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Otros criterios que complementan la validacin anterior son los siguientes:

CRITERIOS DE VALIDACIN PARA LA CONSTRUCCIN DE INDICADORES

Criterio Descripcin

Debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla cada institucin para reflejar el grado de cumplimiento de sus objetivos institucionales. Pertinencia La medicin de todos los productos o actividades que realiza la institucin genera una saturacin de informacin, tanto al interior de la organizacin como fuera de sta. Asegurarse que estoy midiendo los objetivos vinculados a lo estratgico. Cuando se trata de organizaciones que tienen ms de un producto o servicio, es conveniente desarrollar Relevancia un conjunto de indicadores globales que represente su accionar estratgico vinculado a su misin. Este criterio implica preguntarse cul es la unidad de producto (atenciones mdicas, asesoras legales, visitas inspectivas, etc.) y, ms importante, procurar que dichas unidades de producto sean equivalentes entre s en trminos los recursos institucionales que consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.). Se debe procurar Homogeneidad que sean de igual "costo" en un sentido amplio del trmino. Si no se da la equivalencia, para alcanzar las metas se tender a ejecutar slo las acciones que demandan relativamente menos recursos, postergando o anulando las ms costosas o complejas, que a menudo son las que tienen un mayor impacto sobre la gestin institucional. Los indicadores deben responder en lo fundamental a las acciones que desarrolla y controla la institucin o a las variables del entorno que se vean afectadas directamente por esas acciones. Independencia No puede estar condicionado a factores externos, tales como la situacin general del pas, la labor legislativa del parlamento o la actividad conexa de terceros (pblicos o privados). La obtencin de la informacin para la elaboracin del indicador debe ser a costos que Costo tengan correlacin con los recursos que se invierten en la actividad. Digno de confianza, independiente de quin realice la medicin. En principio la base Confiabilidad estadstica de los indicadores debe estar en condiciones de ser auditada por las autoridades de la institucin y examinada por observadores externos. Existe una tensin entre ambos criterios: se deben cubrir los aspectos ms significativos del desempeo (integrar todas las dimensiones del desempeo), pero la cantidad de Simplicidad e Integralidad indicadores no puede exceder la capacidad de anlisis de los usuarios, tanto internos como externos. Los indicadores deben ser de fcil comprensin, libre de complejidades. Debe ser generado en el momento oportuno dependiendo del tipo de indicador y de la Oportunidad necesidad de su medicin y difusin. No-redundancia Debe ser nico y no repetitivo. Focalizado en reas Focalizado en reas susceptibles de corregir en el desempeo de los organismos controlables pblicos generando a la vez responsabilidades directas en los funcionarios y el personal. Su elaboracin debe involucrar en el proceso a todos los actores relevantes, con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos e indicadores Participacin resultantes. Esto implica adems que el indicador y el objetivo que pretende evaluar sea lo ms consensual posible al interior de la organizacin.
Fuente: Elaboracin de los autores sobre la base de Bonnefoy (2003), Direccin de Presupuestos de Chile (1995 y 2003), Marcel (1998), National Center for Public Productivity (1997) y Shack (2003).

82

Paso 5. Recopilar los datos14

Los datos pueden provenir de distintas fuentes: Informacin contable-presupuestaria Estadsticas de produccin fsica, cargas de trabajo del personal Encuestas, estudios especiales Benchmarking,etc

Paso 6. Establecer las metas

Expresan el nivel de desempeo a alcanzar. Se vinculan a los Indicadores, proveen la base para la planificacin operativa y el presupuesto. Cuatro caractersticas generales: Especifica un desempeo medible. Especifica la fecha tope o el perodo de Cumplimiento Debe ser realista y financiables, pero representar un desafo significativo. Para identificar las metas puedo considerar los siguientes elementos:

Desempeo histrico Lnea base Objetivos definidos Desempeo logrado en instituciones similares, procesos o programas

14

Los pasos 5, 6 y 10 sern desarrollados en mayor profundidad en la clase presencial

83

PASO 7:
verificacin

Establecer la fuente de los datos o medios de

Pueden provenir por ejemplo de: Registros de la institucin (posibles de auditar) Estadsticas oficiales Encuestas (realizadas por entes externos)

Paso 8: Establecer supuestos

Los supuestos son: Aspectos no controlables por la institucin Variaciones del tipo de cambio, o de determinados precios pueden afectar niveles de ingresos esperados, tarifas, etc. Aprobaciones de procesos por entes externos en la que hay probada posibilidad (norma o procedimiento externa) que puede alterar la programacin) Flujo de recursos internacionales, etc.

Paso 9: Monitorear y Evaluar

El monitoreo de los indicadores es el proceso que nos permite ir chequeando el comportamiento de stos en alguna frecuencia determinada, la cual puede ser mensual, trimestral, semestral, anual, etc. El proceso de interpretacin de los resultados logrados sobre la base del monitoreo realizado, es lo que nos permite evaluar, o sea decir si el desempeo se ajusta a lo programado, si es adecuado o no est dentro de los parmetros considerados. Este proceso de evaluacin ser el que finalmente me permitir tomar decisiones, comunicar e informar. 84

Cmo interpretar los resultados?

En primer lugar no hay una medida nica que demuestre por si sola el desempeo de la institucin, por lo que es fundamental contar con una combinacin de ellas que muestre el desempeo desde el punto de vista de la gestin, as como de los resultados. Esto principalmente por que ciertos indicadores pueden ser contradictorios entre ellos y tenemos que asegurarnos sobre que el desempeo en su conjunto ha sido adecuado. Tal como vemos en el ejemplo siguiente, si nos proponemos mejorar la cobertura de un programa de alimentacin no podemos ir en contra de otras variables tales como la calidad o la eficiencia.

INTEGRALIDAD DE LAS METAS

Aumentar la cobertura del programa de raciones a un 55% de la poblacin escolar. Llegar a un costo promedio de $5 Alcanzar1000 caloras por racin

INDICADOR DE EFICACIA Poblacin escolar en Programa / poblacin escolar total

INDICADOR DE EFICIENCIA Costo promedio de las raciones: gasto total Programa / nmero de raciones

INDICADOR DE CALIDAD * Caloras por racin. * Porcentaje de aceptacin de los escolares (encuesta)

Algunos referentes sobre los cuales se puede contrastar el desempeo logrado son: Sobre lo planeado o presupuestado Esta referencia implica tener como punto de comparacin las metas que la organizacin establece. En este punto cabe recordar lo sealado respecto de la determinacin de metas: realismo en cuanto a que stas deben financiadas con los recursos presupuestarios sobre los

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cuales se est realizando la programacin, debe contener una expresin de mejora concreta (ya sea en eficiencia, eficacia, calidad o economa), para lo cual debe haber habido un proceso previo de discusin sobre que implica para la organizacin un buen desempeo, debe tener incorporado un componente de innovacin (previamente se debe haber analizado si es el mejor ptimo posible y si es mejorable a partir de incorporacin de una mejora de procesos, tecnologa, etc.). Respecto de otras instituciones similares o comparables Al comparar resultados con instituciones similares se debe tener especial cuidado en seleccionar una institucin que sea estrictamente comparable, en trminos de las variables que tienen mayor incidencia sobre el desempeo, tales como recursos, tecnologa, capacidades instaladas, rea a la cual se dirigen los productos, tipo de clientes, etc. En este punto quizs pueda ser conveniente someter la institucin o algn rea de sta a un proceso de benchmarking. Un uso frecuente del benchmarking es para la comparacin con jurisdicciones territoriales similares (ejemplo, departamentos de salud de varias regiones), con otras instituciones de otros sectores de similar tamao o complejidad (porcentajes de preinversin ejecutada del ministerio de vivienda y del ministerio de obras pblicas) y contra otras instituciones de otros pases (ejemplo, el costo unitario de recaudacin de las administraciones tributarias)

PASO 10: Comunicar e informar

La comunicacin e informacin del desempeo logrado, es un tema clave, que est relacionado con la elaboracin de informes. Los sistemas de monitoreo y evaluacin deben reportar informacin a varios usuarios, entre otros se mencionan los siguientes: Rendicin de cuentas al Congreso Informes o reportes de cumplimiento de metas al Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupuestos, Ministerio de Planificacin, Contralora, etc.

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Algunos elementos bsicos a tener en cuenta en los reportes de informacin de desempeo son los siguientes: La comunicacin de los resultados tiene que estar focalizada en los aspectos claves de la gestin con mensajes simples, directos y demostrables. El contenido de la comunicacin en lo posible debe ser educativo considerando las necesidades de informacin de los diferentes tipos de usuarios. La informacin debe ser entregada en reportes que tengan alguna periodicidad.

Ejemplos de Medicin Compleja

Bienes y Servicios intangibles

Parte importante de los bienes y servicios que se proveen en el mbito pblico, son de carcter intangible o genrico, como por ejemplo, asesoras, labores de rectora, regulacin, etc. Este tipo de productos se diferencian de otros cuya produccin es cuantificable fcilmente en trmino de unidades fsicas de carcter homogneo, como por ejemplo: viviendas construidas, vacunas, escuelas, matriculas, etc. La necesidad de establecer indicadores para este tipo de productos de carcter genrico, enfrenta una serie de dificultades, especialmente a la hora de establecer los resultados finales asociados a este tipo de productos. Lo importante en estos casos es establecer cul es el tipo de producto (bien y servicio) que se brinda y si ste corresponde a un output o producto final o ms bien a un producto de carcter intermedio.

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Un ejemplo desarrollado para el caso australiano muestra lo siguiente: Departamento de Asuntos Externos y Comercio Producto (output)15: Provisin de asesora poltica y anlisis del Portafolio ministerial. Resultado final esperado: Intereses de los australianos nacionales protegidos a travs de apoyos a la seguridad internacional, economa nacional y desempeo de comercio y cooperacin global. En este caso, la evaluacin de la asesora poltica, es realizada a travs de la operacionalizacin del carcter de la asesora poltica y del establecimiento de estndares: En primer lugar se establece el o los usuarios de la poltica: Ministro (u otro tomador de decisin relacionado con la asesora) La de los pares (profesionales quienes trabajan en el rea de la poltica o del ambiente relacionada con ella) En segundo lugar se identifican las caractersticas intrnsecas del funcionamiento de la poltica (medida contra benchmark o estndares tales como oportunidad, precisin, consulta, utilidad, etc.)

Para el caso de la medicin de la asesora poltica, este Departamento ha elaborado los siguientes estndares: Propsito: fin de la asesora tiene un conjunto de preguntas claramente dirigidas. Lgica: los supuestos bajo los cuales la asesora est basada son declarados claramente. Los argumentos estn basados en evidencia. Confiabilidad: La evidencia es confiable y transparente, todos los elementos materiales estn incluidos

La definicin de un output es un bien o servicio entregado a alguien fuera de la agencia.

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Opciones: existe un adecuado rango de opciones presentadas. Los beneficios y costos y las consecuencias de cada opcin tanto para el gobierno como para la comunidad estn identificados. Responsabilidad: la asesora esta basada sobre la actualidad, la asesora se anticipa a los desarrollos futuros. Consulta: existe evidencia de consultas apropiadas con otras agencias de gobierno que son afectadas en sus intereses. Precisin y concrecin: los formatos presentados son especficos y se ajustan a los estndares, la asesora es presentada en forma clara y de manera concisa Practicidad y relevancia: las recomendaciones se toman en cuenta y anticipan problemas de implementacin, precisin, tiempo y consistencia respecto del conjunto del gobierno. Oportunidad: La asesora es terminada en los tiempos de respuesta establecidos por el Gobierno.

Qu aspectos se miden? Respecto de la cantidad, se seala la pertinencia de medir a travs de horas disponibles para la asesora, ms que nmero de asesoras. Con relacin al costo, se seala que lo adecuado es basarse en estndares de benchmark, sobre polticas similares y comparar los costos de dichas asesoras. No obstante, hay que considerar que sean polticas similares, es decir, establecer las comparaciones con profesionales que trabajen en las mismas reas. Por esta razn la estimacin de los costos deben ser desarrolladas caso a caso.

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Indicadores de resultado final o impacto que involucran responsabilidades compartidas cross cutting Los indicadores de resultado final o impacto, miden la capacidad de la Institucin, en la resolucin de los problemas pblicos. Tal como fue mencionado un resultado final o impacto alude a como estn cambiando las condiciones objetivas que se estn interviniendo. En general las condiciones objetivas o la resolucin de los problemas, no depende de la accin de una sola institucin, como por ejemplo, la seguridad ciudadana, la calidad del aire, entre otros. Desde esta perspectiva, metodolgicamente la posibilidad de comprometer un resultado final requiere del establecimiento de compromisos de varias instancias. En el caso que veremos a continuacin se muestra un ejemplo en el que intervienen varias instituciones para la generacin de un resultado final o impacto, tal como la seguridad pblica. Sistema de Justicia Criminal del Reino Unido Misin: Reducir del crimen y el temor al crimen y sus costos econmicos y sociales y entregar justicia de forma segura y eficiente promoviendo seguridad en las leyes. Objetivos Estratgicos y Metas:

Objetivo 1: Reducir el crimen en un 15% en las reas de alta criminalidad para 2007-2008 Objetivo 2: Mejorar la entrega de la justicia incrementando porcentaje de captura (medido por el nmero de crmenes por los cuales los victimarios son capturados por la justicia) a 1.25 millones16, para 2007-2008 0bjetivo 3: Tranquilizar a la poblacin, reduciendo el temor del crimen y los comportamientos antisociales, y construir confianza en el sistema de justicia criminal sin comprometer la imparcialidad.

Existe un rango que explica la validez de comprometer esta meta. Technical Notes. Public Service Agreement Target, del Home Office.

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Establecimiento de responsables por el cumplimiento de los Objetivos: En este caso los responsables del cumplimiento de las metas son: La Secretara de Interior, la Secretara de Estado de Asuntos Constitucionales y el Contralor General. El monitoreo y evaluacin de estas metas se realiza a travs del instrumento: Public Services Agreement (PSA)17, el cual se acompaa de un documento denominado Technical Notes donde se establecen los trminos usados por las metas de los compromisos. Este instrumento seala entre otros, que el logro de las metas depende de forma crtica de que se cumplan un rango de servicios de lnea, vinculados a metas que son prioridad nacional, las cuales se coordinan con las prioridades y necesidades locales.

Ejemplo de cmo se establecen las metas y su monitoreo y evaluacin: En primer lugar se establece cual es la institucin responsable de las metas. En este caso el Home Office es responsable del cumplimiento del PSA 1, PSA 3 y PSA 4 y contribuye al PSA 1. En segundo lugar se define la forma en que se medirn cada una de las categoras de los indicadores de impacto: Nivel de crimen: es medido usando la Encuesta Britnica del Crimen la cual incluye informacin sobre crmenes contra las personas y contra la propiedad. El nivel de crimen tambin puede ser medido por los registros policiales del crimen. No obstante estos indicadores son ms adecuados para construir las cargas de trabajo de la polica, tiles para el anlisis de los crmenes a nivel local. Una informacin complementaria es la definicin de lo que se entiende por rea de alta criminalidad. Para dichos efectos se han
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http://www.hm-treasury.gov.uk/documents/public_spending_reporting

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identificado 40 reas que son las que tienen los ndices ms altos de criminalidad per cpita de poblacin. Finalmente se establecen cuales son los criterios de xito a) La meta estar bien lograda si entre el ao base y el ao 2007/2008 la reduccin del crimen es mayor o igual del 15%. b) El promedio de reduccin en las 40 reas de ms alta criminalidad es mayor que el promedio de reduccin en el resto de las reas, las cuales son medidas por los registros de crimen comparados con la encuesta.

Lecciones Aprendidas acerca del uso de los indicadores como instrumento de un presupuesto orientado a resultados
Los indicadores de impacto son desarrollados en el marco de compromisos de gestin pblica, donde existen responsabilidades respecto de su monitoreo y evaluacin. Existe la obligacin de definir con rigurosidad cul es el efecto en la poblacin objetivo y como el logro de la meta contribuye a solucionar al problema. La idea es que el indicador sea justificable y entendible para los usuarios. Todos los indicadores de impacto, tienen un monitoreo de su avance a travs de indicadores de resultado intermedio Las fuentes de los datos de la medicin, pueden ser las estadsticas nacionales, locales, encuestas especficas, estudios economtricos, son explicados con detalle, lo cual permite analizar la confiabilidad de los datos. Para el seguimiento y la comprensin de los indicadores, en la mayor parte de los casos se desarrollan notas tcnicas, anexos explicativos, etc., que permiten hacer el seguimiento del cumplimiento de las metas. Se deben desarrollar pocos indicadores, pero de carcter estratgico, los cuales deben reflejar como se est cumpliendo la misin del Programa y los principales objetivos

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Se debe poner a lo menos un indicador de cada dimensin del desempeo relacionado con cada producto final o estratgico (Eficacia, eficiencia, calidad, economa) En lo posible identificar el monto presupuestario que implica lograr la meta del indicador

VI. Aplicacin de la planificacin estratgica y los indicadores de desempeo en el sector pblico

mbitos de aplicacin de la planificacin estratgica

Gran parte de los pases de la regin tienen como tema de sus agendas gubernamentales el perfeccionamiento de los mecanismos de articulacin entre las prioridades nacionales, la asignacin de los recursos y la evaluacin de los resultados. En este contexto cobran relevancia los aspectos de la planificacin gubernamental a mediano y largo plazo. El uso de las metodologas e instrumentos que faciliten a los gobiernos materializar las prioridades gubernamentales y poder rendir cuenta de sus logros. Asimismo un tema de preocupacin es cmo se articulan las definiciones de carcter sectorial (educacin, salud, vivienda, empleo, etc.) en los Ministerios (responsables por el diseo de las polticas y su implementacin), con la ejecucin de los programas y la provisin de bienes y servicios a la ciudadana. Nivel Poltico Presidencial Tal como se mencion, la Planificacin Estratgica es ms bien una herramienta que se ocupa a nivel de las organizaciones para el establecimiento de las estrategias que les permitirn alcanzar sus fines y como fase precedentes para el control de gestin. Sin embargo en varias experiencias internacionales (Mxico, Colombia, Canad, Nueva Zelanda, etc.) los pases a la hora de definir los Planes de Gobierno o

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los ejes rectores en el perodo gubernamental o incluso a ms largo plazo, aplican varios de los elementos de la Planificacin Estratgica, tales como construccin de visin, delimitacin de objetivos estratgicos, indicadores y metas para su seguimiento y monitoreo. El anlisis de escenarios complejos, relacionados con el entorno, as como la identificacin de las principales debilidades en las capacidades institucionales u otros elementos del mbito interno se utilizan como mecanismos de apoyo.

Nivel Institucional El tipo de objetivos que se definen en este nivel corresponden a los compromisos establecidos por los Ministerios y/o Departamentos. Al igual que en el caso de los ejes de prioridades nacionales, el nivel de agregracin de estos objetivos es bastante alto. La revisin de los planes estratgicos institucionales de los pases de la OCDE18 da cuenta de las siguientes caractersticas: Establecimiento de prioridades institucionales orientadas a comunicar a la ciudadana y grupos de inters los compromisos sobre los impactos esperados. Objetivos Estratgicos vinculados a las prioridades institucionales. Cada uno de los objetivos estratgicos establece indicadores de resultado final o impacto. Se establece una jerarqua de indicadores de resultado, los cuales se enmarcan en una estructura lgica que vincula indicadores de resultado intermedio, con los resultados finales o impacto. Esto permite ir monitoreando la capacidad de la institucin respecto de logros concretos en la poblacin objetivo.

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Canad, Estados Unidos, Nueva Zelandia, Australia, Reino Unido

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Nivel Programtico En este nivel, la preocupacin de la planificacin y de los sistemas de evaluacin se centra en cunto, y que condiciones se proveen los bienes y servicios a los usuarios. En este nivel se establecen las responsabilidades y los gestores deben garantizar que los procesos productivos sean eficientes y eficaces posibilitando la provisin de los bienes y servicios bajo estndares de calidad. En este mbito de intervencin decisional es clave que exista una direccin o gerencia claramente delimitada. La inexistencia de responsables en estos niveles dificulta identificar los compromisos por el cumplimiento de las metas. Metodologas e Instrumentos Planificacin Estratgica Gubernamental

A continuacin se presentan algunas metodologas utilizadas para la articulacin de las prioridades gubernamentales, los planes y el presupuesto. El Departamento del Tesoro de Canad es un caso que ejemplifica como se articulan las prioridades de gasto pblico y cmo dichas prioridades son consideradas por los Departamentos e instituciones para establecer los anteproyectos de presupuesto. http://www.tbssct.gc.ca/index_e.asp Las principales caractersticas de este formato son: Se constata un esfuerzo de alineamiento entre una estructura global de prioridades a nivel de gobierno, con los planes de gasto de los Departamentos, las Agencias y se alinean con los impactos esperados a nivel de cada uno de los Programas. Las metodologas utilizadas se describen en reportes de carcter comprehensivo y simples de comprender por los diferentes actores interesados. El instrumento bsico que es parte del proceso presupuestario se denomina Reporte sobre Planes y Prioridades y existe la obligatoriedad de ser realizado por cada Departamento (Ministerio)

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Comos se ver en la prxima figura, el Panorama del Gobierno de Canad sobre el Gasto para el Plan del ao fiscal 2007-2008 establece 6 grandes reas: Asuntos Internacionales, Asuntos de Gobierno, Asuntos Sociales, Asuntos econmicos, Servicio de la Deuda Pblica y Cuenta consolidad para propsitos especficos, es posible consolidarlo con cada uno de los presupuestos departamentales. Tal como se observa en la siguiente figura, los $44,6 billones de dlares establecidos como total del gasto asignado a asuntos sociales, tienen su correlato en la asignacin del gasto de los Departamentos. A su vez cada uno de dichos Departamentos compromete indicadores relacionados con los impactos esperados.

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Principales lecciones aprendidas de los procesos de articulacin de prioridades gubernamentales, planes institucionales y presupuesto:
El proceso de definicin de las prioridades gubernamentales y su asignacin a los sectores y departamentos es parte del proceso de definicin del proyecto de presupuesto. Se distingue claramente lo que es una Visin pas de largo plazo (al igual que en la planificacin en Corea, Reino Unido, Nueva Zelanda, etc.) que abarca un horizonte de ms de 10 aos, de lo que es la visin o el Plan de Gobierno. El carcter estratgico de la planificacin y programacin presupuestaria establece un procedimiento normado y con una metodologa orientada al desarrollo de indicadores de en toda la fase del proceso productivo con nfasis en la determinacin de los impactos. El proceso de acompaamiento y capacitacin de los funcionarios de los departamentos para la definicin de estrategias, indicadores, sistemas de monitoreo, etc. La orientacin del proceso de planificacin, monitoreo y evaluacin se centra principalmente en la definicin de indicadores que dan cuenta de los resultados finales o impactos, sin embargo la metodologa establece claramente la posibilidad de definir indicadores de resultado intermedio como valores de aproximacin a la medicin del resultado final o impacto. Por ejemplo en Corea del Sur, se aplica la Planificacin Estratgica como herramienta a nivel macro en la identificacin de los desafos de cara al largo plazo. Por ejemplo en su Visin 2030: 25 aos de largo plazo para su plan estratgico, el gobierno identifica los siguientes desafos de carcter interno: o o o o Bipolarizacin Bajas tasas de fertilidad, envejecimiento de la poblacin Disminucin del crecimiento en energa Cambio en las relaciones entre las Coreas

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Entre los desafos externos se mencionan: o Aumento de la influencia de China en el mundo o Globalizacin o Informatizacin y nuevas tecnologas

Los indicadores que comprometen los objetivos nacionales y sectoriales, son compromisos concretos por los cuales responde el gobierno en trminos de bienestar de la poblacin y se vinculan claramente con la asignacin de recursos presupuestarios. Se definen arreglos contractuales que exigen a las agencias el cumplimiento de la provisin de un determinado nmero de productos, los cuales deben especificar claramente como se vinculan con los resultados esperados a nivel institucional. Este arreglo contractual establecen tambin los montos se asignacin presupuestaria. En el caso de Australia, se destaca el Portfolio Budget Statements que son los Planes de las Agencias desarrollados para el siguiente ao presupuestario: http://www.finance.gov.au En el caso de Estados Unidos19, se observa que cada uno de los Departamentos establece a partir de su Misin un conjunto de Objetivos Estratgicos, a los cuales se le asignan objetivos de carcter ms especfico, por cuyo cumplimiento es responsable un Programa. Determinado.

Por ejemplo el Departamento de Agricultura y Nutricin, define los siguientes Objetivos Estratgicos: Objetivo Estratgico 1: Fortalecer la competitividad internacional de la agricultura americana Objetivo Estratgico 2: Fortalecer la competitividad y sustentabilidad de la economa rural y campesina Objetivo Estratgico 3: Apoyar el aumento de las oportunidades econmicas y mejorar la calidad de vida rural en Amrica
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http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/agency/005.html

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Objetivo Estratgico 4: Fortalecer la proteccin y la seguridad de la nacin en el abastecimiento de la alimentacin Objetivo Estratgico 5: Mejorar la salud y la nutricin de la nacin Objetivo Estratgico 6: Proteger y fortalecer los recursos naturales de la nacin y el medio ambiente. Para cada uno de estos Objetivos Estratgicos se desarrollan Objetivos ms especficos asociados al logro de resultados finales, es decir cambios en las condiciones o estado de los beneficiarios. Para dichos efectos cada Objetivo tiene asociado un Resultado Estratgico, medido a travs de un Indicador de Impacto Clave. As por ejemplo el Objetivo Estratgico 5: Mejorar la Salud y la Nutricin de la Nacin Establece como Resultado Estratgico: Cambios significativos en el Status de la nutricin nacional.

Y el impacto o efecto que esperan obtener se expresa como: La reduccin y la prevencin del hambre a partir del mejoramiento del acceso de los Programas Federales de Asistencia en Nutricin Este impacto o efecto se mide a travs de los siguientes indicadores de desempeo, los cuales son de responsabilidad de los diferentes Programas que pertenecen al Departamento.

Indicadores de Desempeo: 5.1.1 Porcentaje de individuos elegible participando en el Food Stamp Program

Lnea Base 2003:

Meta 2010 68% de los individuos participando en el programa reciben el 65,4% de todos los potenciales beneficiarios

55,6% de los individuos elegibles participando del Food Stamp Program (FSP), reciben el 65,4% de todos los

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potenciales beneficiarios.

Objetivo 5.2: Promover hbitos saludables de comida y de estilo de vida Impacto clave: Hbitos de comida ms consistentes con la Gua de Dieta para Americanos 5.2.1 Indicadores de Desempeo: Porcentaje de Americanos con mejora en los hbitos de dieta 5.2.1 Porcentaje de beneficiarios del Programa WIC postparto que inician lactancia materna 5.23 Porcentaje de escuelas primarias y secundarias que ofrecen opciones de alimentacin consistente con la Gua de Dieta para Americanos Objetivo 5.3: Mejorar la gestin del Programa de asistencia nutricional y el servicio al cliente.

Algunos elementos que se rescatan de la Planificacin, Programacin y el Presupuesto recin comentada son los siguientes:

La Planificacin Estratgica los Departamentos tienen una estructura metodolgica simple, que establece: o Declaracin de la Misin o Declaracin de la Visin o Valores El Plan Estratgico contiene: Objetivos Estratgicos, los cuales se establecen en trminos de la programacin de las principales polticas y objetivos del Departamento. Se definen pocos y focalizados Objetivos Estratgicos (en este caso se han establecido seis objetivos) Existe una separacin entre lo que es el Plan de gestin, con el detalle de las estrategias para el mejoramiento del capital humano,

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la tecnologa y la informacin, e-gov, gestin financiera, abastecimiento competitivo y presupuesto y la integracin del desempeo. Al Plan Estratgico se adjunta el detalle de la misin del rea y los planes de las agencias que estn siendo desarrollados para apoyar el Plan Se desarrollan un conjunto de indicadores de desempeo que muestran el avance logrado hacia los objetivos y las metas. Cada medida detalla la informacin de la lnea base y la meta de desempeo a largo plazo. Se definen tambin las estrategias y las actividades necesarias para alcanzar los objetivos estratgicos

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