Repensar a regularizao

fundiria como poltica de integrao socioespacial

RAFAEL SOARES GONALVES
de regularizao fundiria das favelas consolidaram-se no Brasil, como poltica urbana, a partir do incio da dcada de 1980. Apesar da construo gradual de uma profunda reexo sociojurdica sobre a regularizao fundiria no pas, o balano registrado dos programas de legalizao do solo , todavia, ao menos por enquanto, extremamente negativo. Tais iniciativas se perdem nos meandros interminveis da burocracia brasileira, revelando a incapacidade da estrutura jurdica atual do pas de integrar formalidade uma grande parcela da populao urbana. O sistema jurdico do pas, como sustenta James Holston (1993, p.77), incorporou, de maneira gil, a inteno de perpetuar a falta de solues jurdicas, por meio de uma enorme variedade de complicaes legais, o que nos leva a armar, com Clifford Geertz (1999, p.268), que o esprito jurdico em qualquer tipo de sociedade parece se alimentar tanto da confuso quanto da ordem. Nesse sentido, essa espcie de suspenso da aplicao efetiva do texto da lei, em certas reas das cidades, exerceu um papel fundamental na congurao das cidades brasileiras. Sem pretender esgotar as diferentes facetas que a regularizao fundiria apresenta, este artigo procura, sobretudo, tecer um panorama do contexto atual da regularizao fundiria no Brasil. Ele analisa, assim, tanto os desaos que suscitam as polticas de legalizao do solo nas favelas quanto os principais instrumentos jurdicos estabelecidos pela legislao brasileira, aps a Constituio Federal de 1988. Trata-se de levantar os elementos mais relevantes do debate jurdico atual sobre a regularizao fundiria, procurando compreender de que maneira a legalizao do solo pode tornar-se uma poltica pblica de integrao socioespacial das camadas mais desfavorecidas da populao urbana.

S POLTICAS

A consolidao da regularizao fundiria como poltica urbana no Brasil

A promulgao da Constituio Federal em 1988 coroou o longo processo de democratizao do pas iniciado, ainda, no nal dos anos 1970. A democratizao do pas foi a ocasio propcia para uma reexo mais acurada sobre a integrao socioespacial das camadas urbanas mais desprotegidas, tanto no plano jurdico quanto no plano social. Diante das presses dos movimentos sociais urbanos, o captulo constitucional sobre a poltica urbana (artigos 182 e
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183) reconheceu que tanto a propriedade quanto a prpria cidade devem exercer uma funo social. Esse mesmo artigo estabeleceu que o municpio exerce, de agora em diante, um papel central na elaborao e na aplicao das polticas de desenvolvimento urbano local. O instrumento de base dessa poltica doravante o Plano Diretor municipal, exigncia constitucional para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes. As disposies desse captulo constitucional se focalizam, assim, na instituio de medidas aptas a dissuadir a concentrao especulativa do solo, assim como possibilitar a legalizao das formas informais de acesso moradia. Este ltimo aspecto revela-se crucial diante do ndice de informalidade fundiria das cidades brasileiras. Segundo Edsio Fernandes (2002, p.52), essa informalidade pode atingir, por exemplo, quase 50% da populao das duas principais metrpoles brasileiras (So Paulo e Rio de Janeiro). Ao regulamentar as disposies do supracitado captulo constitucional, a lei do Estatuto da Cidade (Lei n.10.257 de 10 de julho de 2001) contribuiu para consolidar a regularizao fundiria como uma das principais diretrizes da poltica urbana no Brasil. Antes de analisarmos as disposies da legislao brasileira sobre esse assunto, impe-se, inicialmente, uma breve anlise das diferentes questes sociopolticas relativas legalizao do solo. A regularizao fundiria consiste em regularizar a posse dos habitantes e promover a urbanizao do local sem recorrer remoo da populao para outras localidades. A regularizao fundiria frequentemente limitada transferncia de ttulos fundirios, sobretudo os de propriedade privada. Medida, alis, preconizada como soluo milagrosa pelas instituies internacionais e celebrizada, nos ltimos anos, pelos trabalhos do economista peruano Hernando de Soto. Os governos dos pases em desenvolvimento abandonaram, a partir dos anos 1980, os esforos para a construo em massa de moradias populares na periferia das cidades e se concentraram, sobretudo, na ideia de que a legalizao do informal, aliada a uma desregulamentao mais acentuada do mercado imobilirio, poderia atenuar o preo do solo, suscitando, enm, uma oferta mais consistente de moradias, erguidas, geralmente, pela autoconstruo. O balano que se obtm 20 anos mais tarde , todavia, um enorme fracasso. A regularizao fundiria, onde foi efetivamente realizada, liberou o solo e desencadeou uma presso do mercado imobilirio sobre os bairros beneciados que eram, at ento, relativamente protegidos, justamente em razo da sua ilegalidade. O fenmeno atual de segregao urbana torna-se, assim, mais um produto derivado das leis de mercado que o resultado da recusa, por parte das autoridades pblicas, do reconhecimento ocial da existncia dos bairros informais. A soluo do mercado originou outras formas de excluso que apenas zeram aumentar o crculo de informalidade, agora concentrado nas regies cada vez mais perifricas, insalubres e/ou ecologicamente precrias das cidades. Esse modelo, ao menos no caso especco das favelas, foi apenas parcialmente aplicado no Brasil. A poltica de urbanizao das favelas, implementada a
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partir dos anos 1980, no foi necessariamente seguida da regularizao fundiria plena desses espaos. A ilegalidade fundiria, conjugada violncia imposta pelos narcotracantes num grande nmero de favelas, desestimula, nos dias atuais, a entrada dos grandes promotores imobilirios no mercado imobilirio das favelas. O m das polticas de remoes em massa e a ausncia de um controle pblico mais efetivo sobre o crescimento das favelas asseguraram, todavia, a relativa segurana da posse dos habitantes das favelas e o orescimento do mercado imobilirio no interior desses espaos. Esse mercado se apresenta concentrado nas mos de alguns latifundirios, muitas vezes ligados s redes maosas locais. A exibilidade urbanstica nas favelas permite, ainda, uma oferta consistente de habitaes a preos reduzidos. A despeito da especulao imobiliria, as favelas se revelam, pelo menos por enquanto, um relevante meio de acesso moradia para as camadas mais desfavorecidas das metrpoles brasileiras. Nesse contexto, a regularizao fundiria deve-se concentrar menos sobre uma lgica mercadolgica de uidicao das transaes imobilirias e de alargamento da base fundiria scal do municpio do que sobre a reduo da insegurana que afeta as relaes fundirias, como alis j destacou a campanha pela segurana da posse, promovida pela UN-Habitat, desde 1997.1 A precariedade jurdica do acesso ao solo nas favelas sempre serviu como justicativa no somente para as expulses arbitrrias, mas tambm para a ausncia de servios pblicos adequados nesses espaos. A insegurana fundiria tambm limitou o investimento dos moradores em suas casas e em seus bairros. A regularizao fundiria se manifesta, assim, como um elemento imprescindvel para se materializar o direito moradia, integrando, alis, esse direito especco ao leque de direitos que constitui o direito cidade. A legalizao da moradia garante, de fato, direitos sociopolticos s populaes das favelas que adquirem recursos jurdicos indispensveis para enfrentar os diferentes conitos de ordem fundiria/imobiliria, seja entre vizinhos, seja ante os pretensos proprietrios dos terrenos ocupados pela favela, ou mesmo ante as autoridades pblicas. A regularizao fundiria pode, por sua vez, desempenhar um importante papel na planicao urbana, por meio da imposio de regras urbansticas s construes e ao uso do solo nas favelas. Dependendo da natureza do ttulo outorgado aos habitantes, ela pode at mesmo contribuir ativamente para a gesto do fundirio, limitando tanto a excessiva valorizao do solo quanto o aumento da excluso espacial no interior das metrpoles. O processo de regularizao fundiria suscita iniciativas pblicas de diferentes naturezas: em primeiro lugar, ela exige intervenes de ordem urbanstica, a m de suprimir possveis situaes que apresentem riscos s populaes faveladas e permitir ulteriormente a instalao e/ou a melhoria dos servios pblicos nesses espaos. Ela possui, tambm, um importante aspecto administrativo de gesto do espao, por meio das medidas voltadas para o endereamento do bairro, o reconhecimento administrativo das ruas, a identicao dos habitantes e das construes no cadastro scal do municpio, a elaborao e o
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registro do Plano de Alinhamento (PAL) na prefeitura e no registro de imveis, assim como, nalmente, a promulgao de normas urbansticas referentes ao uso do solo. A regularizao fundiria envolve, nalmente, uma reexo de ordem propriamente jurdica, concernindo a legitimao da posse dos habitantes pela transferncia de ttulos, individuais ou coletivos, de direitos reais aos moradores.2

Aspectos jurdicos da regularizao fundiria no Brasil A chave da insegurana fundiria, segundo Joseph Comby (2007, p.38), no est tanto na carncia de meios tcnicos (cadastro informatizado, estudos topogrcos, qualidade de demarcaes etc.), mas geralmente na inadequao do sistema jurdico e da mquina administrativa para atender s realidades sociais especcas de cada localidade. A legislao brasileira, no que diz respeito regularizao fundiria, tem feito, certamente, considerveis progressos nessas ltimas dcadas, mas os procedimentos de legalizao do solo permanecem bastante complexos, dicultando os xitos dessas iniciativas. A complexidade da gesto fundiria no Brasil se explica, em grande parte, pelos inmeros procedimentos formais constitudos justamente para evitar possveis fraudes e pelo zelo desproporcional pela proteo dos direitos de propriedade, o que diculta toda e qualquer releitura mais social do exerccio desses direitos. Essa formalidade excessiva do direito brasileiro, aliada ao sistema privado, complexo e frequentemente corrompido (Holston, 1993, p.71) de gesto do cadastro de imveis pelos cartrios no Brasil, contribuiu para endossar a apropriao bastante desigual do solo, quase sempre beneciando a concentrao fundiria da propriedade nas mos de alguns poucos beneciados. Antes de analisarmos a natureza jurdica dos ttulos fundirios, parece-nos importante descrever, sucintamente, os principais procedimentos necessrios regularizao fundiria das favelas no Brasil. A autoridade responsvel pelo projeto de regularizao, normalmente a prefeitura, deve, primeiramente, delimitar o lugar a ser regularizado, por meio de estudos topogrcos e de fotos areas, assim como fazer um recenseamento das construes e dos habitantes da favela. necessrio, igualmente, identicar os proprietrios das glebas onde se encontra a favela que ser regularizada, realizando um detalhado estudo fundirio. A natureza da propriedade do solo (bens pblicos ou privados), assim como a natureza e o prazo da posse dos ocupantes so fatores extremamente importantes para a escolha do ttulo fundirio que poder ser ulteriormente pleiteado pelos ocupantes. A rea, alvo da regularizao fundiria, deve, frequentemente, ser declarada Zona Especial de Interesse Social (Zeis) por uma lei municipal. Essa ferramenta jurdica prev a possibilidade de exibilizar localmente as diferentes regras urbansticas, quando interesses sociais se impem. O emprego das Zeis pe m ideia, frequentemente retomada pelas autoridades pblicas, de que elas no poderiam instalar servios pblicos nas favelas, em razo da ilegalidade
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urbanstica e fundiria desses espaos. O fato de declarar uma zona Zeis permite um controle mais restrito dos poderes pblicos sobre as utilizaes sociais desses espaos que so, doravante, destinados prioritariamente habitao de interesse social. A prefeitura deve, igualmente, elaborar e aprovar o PAL, assim como averb-lo junto ao registro de imvel competente. Ela deve, ainda, xar, por meio de um decreto municipal, os parmetros especcos de construo e de utilizao do solo nas favelas em questo, o que lhe permite, posteriormente, tanto emitir o habite-se aos residentes quanto inscrever essas moradias no cadastro scal da Secretaria Municipal da Fazenda. O processo de regularizao fundiria termina, enm, pelo registro denitivo dos ttulos fundirios junto ao registro de imveis. Esse longo percurso encontra, aqui, muitas vezes, mais uma barreira quase instransponvel. Alm das inmeras exigncias formais impostas pelos cartrios, a regularizao da propriedade no Brasil exige, em certos casos, uma deciso expressa do Poder Judicirio que pode retardar, ainda por alguns anos, o procedimento de regularizao fundiria. o caso, por exemplo, da sentena declaratria da usucapio que deve ser registrada no cartrio de registro de imveis, reconhecendo denitivamente o direito propriedade de seu benecirio. A escolha da natureza do ttulo que ser entregue s populaes faveladas depende, sobretudo, da posse original do solo. As duas ferramentas mais empregadas atualmente so a usucapio especial urbana (UEU), nos casos de terrenos privados, e a concesso de direito real de uso para ns de moradia (Cuem), quando se trata de terrenos pblicos. Segundo o artigo 183 da Constituio Federal, todo ocupante de terrenos que no proprietrio de um outro imvel urbano ou rural pode adquirir a propriedade do solo pela UEU, se ele a habita h mais de cinco anos, se o proprietrio no interveio para recuperar o terreno durante este perodo, e condio de que a superfcie do imvel no ultrapasse 250 metros quadrados. A lei do Estatuto da Cidade admitiu a UEU igualmente, sob a forma coletiva, o que fundamental, tendo em conta o aspecto dinmico e coletivo da ocupao do solo nas favelas. Surge, ento, um condomnio indivisvel que no passvel de extino, salvo em caso de deliberao favorvel tomada por, pelo menos, dois teros dos coproprietrios e sob a condio de que a rea seja completamente urbanizada. Essa abordagem, como constata Rose Compans (2003, p.51), procurou tornar mais simples os procedimentos administrativos e judiciais, mas ela suscitou outras questes e diculdades, particularmente no que concerne complexa gesto desses condomnios no interior das favelas. A anlise do alcance desse instrumento jurdico extremamente complexa. A UEU legitimou uma srie de ocupaes de terrenos urbanos, muitas vezes conservados de modo especulativo, contribuindo para fazer valer o princpio da funo social da propriedade. O perigo que se impe, como bem mencionou Comby (2007), de que o lapso temporal para reivindicar a UEU seja muito curto, estimulando em um contexto de ausncia de polticas habitacionais novas ocupaes.
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Especulao imobiliria um mercado consistente nas comunidades carentes do Rio de Janeiro.

O aluguel de lajes na favela Rio das Pedras, em Jacarepagu (RJ), um negcio lucrativo.

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Fotos Cortesia do Autor

Quanto aos terrenos pblicos, certos juristas tentaram em vo aplicar, durante os anos 1990, a partir de uma interpretao hermenutica do contedo do artigo 183 da Constituio Federal,3 a concesso de uso4 dos terrenos pblicos sob as mesmas condies da UEU quanto aos terrenos privados. Esse instrumento jurdico s foi institudo, no entanto, aps a adoo da Medida Provisria n.2.220, de 4 de setembro de 2001. Seguindo praticamente as mesmas normas prescritas UEU, o ocupante de terrenos pblicos ocupados at 30 de junho de 2001 pode pleitear diretamente entidade pblica proprietria do terreno a atribuio da Cuem de forma individual ou coletiva.5 Trata-se, assim, de um direito subjetivo voltado especicamente para moradia do concessionrio, o que a diferencia da concesso de direito real de uso estabelecida pela Lei n.271, de 28 de fevereiro de 1967, que se revela, antes de mais nada, uma prerrogativa de natureza facultativa dos poderes pblicos. Assim como a UEU, a Cuem s pode ser reconhecida uma nica vez ao mesmo ocupante; esse no pode, ainda, ser nem proprietrio, nem concessionrio de outro imvel urbano ou rural. Se o terreno apresenta riscos para a vida ou para a sade dos ocupantes, os poderes pblicos devem assegurar esse tipo de concesso numa outra regio. No caso dos estabelecimentos comerciais, as autoridades pblicas podem atribuir uma autorizao de uso, cujo estatuto jurdico mais precrio e desprovido de caractersticas de um direito real. A despeito da diculdade de se aplicarem plenamente certos princpios da atual legislao urbanstica, essa consolidou, denitivamente, a urbanizao e a regularizao fundiria das favelas como poltica urbana no Brasil.

Reetir a legalizao do solo como instrumento de integrao socioespacial

A regularizao fundiria revela-se uma operao complexa que atinge diferentes atores urbanos. Diante da descentralizao administrativa, proposta pela Constituio de 1988 e, ao menos, at a criao do Ministrio das Cidades pelo governo Lula em 2003, a esfera municipal exerceu um papel central e muitas vezes solitrio em prol da regularizao fundiria. A prpria ausncia de interesse de tantos favelados pela legalizao do solo contribuiu evidentemente para o fracasso desses projetos. Ora, o m das polticas de remoes assegurou uma certa segurana da posse, o que fez diminuir, em muitas favelas, as reivindicaes sociais pela regularizao do solo. Essa segurana pode, no entanto, revelar-se enganosa, como observamos na retomada atual do discurso, anacrnico, a favor da remoo das favelas. O impacto do aumento da violncia sobre as atividades imobilirias nos arredores das favelas, aliado profuso de argumentos ecolgicos sobre as ameaas causadas por elas natureza, tem servido para justicar as crticas atuais s polticas de urbanizao de favelas. Nesse contexto, a regularizao fundiria deve ser compreendida no somente como um meio de suprimir o status fundirio ilegal dos espaos favelados, mas sobretudo como um meio de garantir a incluso socioespacial das populaes faveladas no tecido urbano.

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As favelas: uma realidade complexa e em transformao O aspecto informal do acesso moradia nas favelas sofreu profundas mutaes nos ltimos anos. Apesar de a precariedade jurdica ainda impedir a entrada do grande capital imobilirio nas favelas, as prticas imobilirias no interior desses espaos assemelham-se cada vez mais quelas existentes nos bairros ditos formais. Dessa forma, o sucesso dos projetos de legalizao do solo depende, necessariamente, da capacidade da legislao urbanstica e das polticas de regularizao fundiria de levar em conta as particularidades prprias desse mercado imobilirio informal em franca expanso. A questo suscitada pelos imveis alugados nas favelas parece ser, por exemplo, uma realidade importante que deve ser levada em conta. Quem possui a legitimidade para obter os ttulos fundirios? O pretenso proprietrio ou o ocupante de fato do imvel, ou seja, o locatrio? A resposta to ou mais complexa quando se observa, nas favelas, a prtica corrente dos moradores de construir um cmodo suplementar, a m de alug-lo para completar o oramento familiar. Todavia, a realidade desses pequenos proprietrios substancialmente diferente dos grandes latifundirios das favelas que exploraram comercialmente, por vezes, dezenas ou mesmo centenas de imveis nas favelas.6 A questo essencial que se impe, ento, se as intervenes pblicas em favor da legalizao do solo nas favelas devem endossar essa realidade fundiria de fato ou conduzir uma ao mais distributiva, concedendo ao ocupante o direito real sobre o imvel. As ltimas mudanas jurdicas expostas no formulam respostas satisfatrias a essa questo. O locatrio no pode, evidentemente, pleitear a UEU, pois, nesse cenrio, a ocupao do imvel no apresenta o animus domini. Por sua vez, tanto a EUE como a Cuem no permitem a acumulao de imveis, impedindo a concesso de vrios ttulos a uma mesma pessoa, o que impede a utilizao desses instrumentos para aqueles que possuem mais de um imvel. Assim, restam apenas as outras formas de usucapio, cujo lapso temporal exigido mais longo, ou ento a concesso especial de direito real de uso que no , sublinha-se uma vez mais, um direito do ocupante do terreno, mas sim uma prerrogativa das autoridades pblicas. Ademais, atacar as estruturas do mercado informal de aluguel, sem prever em troca a oferta de habitaes populares, limitar drasticamente um importante meio de acesso habitao no Brasil. Apesar de todas as crticas explorao comercial de imveis de aluguis nas favelas, preciso admitir que a prtica desses promotores informais est suprindo, talvez perversamente, verdade, o dcit de moradias de nossas metrpoles. Alm da falta de interesse da populao favelada pela regularizao fundiria, a diculdade em regularizar o solo nas favelas se manifesta tambm pelo fato de que os diferentes crculos de poder nas favelas apoiam-se, fortemente, sobre o aspecto informal do solo para atribuir seu controle interno. As associaes de moradores, por exemplo, obtm importantes recursos ao receberem uma porcentagem sobre as transaes imobilirias locais, para certicar o ato

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de venda do imvel.7 As milcias privadas, por sua vez, recebem igualmente uma porcentagem sobre as transferncias imobilirias, investem diretamente no setor imobilirio no interior das favelas, assim como impem taxas para o funcionamento do comrcio local e dos moradores, a ttulo de segurana do local. Toda interveno sob o aspecto fundirio nas favelas deve, assim, enfrentar a inuncia local desses diferentes grupos de poder que no esto, evidentemente, dispostos a apoiar uma poltica que questione tanto a lucrativa gesto local do solo quanto o status de proprietrios dos latifundirios locais. Considerando-se que, atualmente, diminuram-se os questionamentos, quanto ao regime informal que rege os direitos de posse no interior das favelas, o fato de estar na informalidade aparentemente excludo dos diferentes recursos que a legalidade oferece permite reduzir os custos inerentes formalidade imobiliria (taxas, impostos...), contribuindo, assim, paradoxalmente, para a integrao socioespacial dos favelados. A tolerncia s favelas consideradas, nesse sentido, como espaos extralegais no seio das cidades consolida, enm, um tipo perverso de integrao que diculta, aos favelados, um exerccio pleno da cidadania, pautado pela conquista de direitos. Ademais, certos custos sociais desse tipo de incluso (equipamentos pblicos decientes, falta de segurana pblica, condies precrias de certos lares, ambientes ecologicamente frgeis...) so extremamente mais altos do que nos demais bairros da cidade.8 A regularizao fundiria pode, assim, consolidar um outro tipo de integrao desses espaos ao resto da cidade, mas, como ressalta Etienne le Roy (1999, p.249), o ttulo em si no protege (nada nem ningum) de possveis arbitrariedades. , de fato, o agente quem garante que o Direito descrito no ttulo denitivo e incontestvel. O Estado , portanto, o nico em questo, ele que produz ou no esta crena na virtude da segurana adquirida atravs do ttulo de propriedade. Se o Estado tem comportamentos inseguros, a segurana fundiria no pode estar garantida. Enm, a regularizao fundiria no soluo de todos os problemas das favelas, mas deve estimular uma nova presena dos poderes pblicos nesses espaos, a m de consolidar a ideia de que favela cidade. Por sua vez, a regularizao fundiria, como j vimos, pode legalizar o solo, mas reforar a excluso da populao beneciada, quando no se preveem mecanismos para desestimular uma excessiva valorizao imobiliria. Aproveitando-se da mais-valia fundiria, obtida a partir da concesso de ttulos de propriedade, certos moradores vendem muitas vezes suas moradias e se deslocam para outras favelas, em geral ainda mais precrias e distantes. Como j ressaltamos antes, novos instrumentos urbansticos e jurdicos, como a Zeis, a UEU e/ou a Cuem podem atenuar esse processo. O Projeto de Lei federal n.3.057, de 2000, sobre a responsabilidade territorial, enfoca particularmente esse problema, sublinhando o carter sustentvel que deve almejar toda poltica de regularizao fundiria. Segundo o artigo 2, II do citado projeto de lei, a regularizao fundiria sustentvel o conjunto

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de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais, promovidas pelo poder pblico por razes de interesse social, que procura adaptar as aglomeraes informais s conformaes legais, de modo a assegurar o direito social moradia, ao pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O artigo 81 destacou, igualmente, que a regularizao fundiria sustentvel deve priorizar a permanncia, na rea ocupada, das populaes desfavorecidas, assegurando-lhes tanto os nveis adequados de habitao quanto a melhoria das condies de sustentabilidade urbanstica, social e ambiental. Esse projeto de lei prioriza, assim, a integrao socioespacial dos habitantes, estimulando a articulao da regularizao fundiria com outras polticas urbanas mais amplas, como as que concernem oferta de casas populares, ao saneamento bsico, mobilidade urbana e criao de empregos. Certos aspectos desse projeto de lei foram, alis, confusamente evocados no captulo sobre a Regularizao Fundiria da MP n.459, de 25 de maro de 2009,9 que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida e a regularizao fundiria de assentamentos urbanos.

guisa de concluso: obter ttulos ou assegurar direitos?

O direito urbano atual no Brasil, segundo Ricardo Lira (2007, p.2), reforou a funo social tanto da propriedade quanto da cidade. Atualmente, a propriedade no mais uma realidade nica, uniforme e imutvel. A natureza absoluta dos direitos de propriedade , assim, limitada pelos interesses sociais. O direito urbanstico deve, ento, contribuir para que a congurao da cidade seja menos o produto de interesses privados, e mais o resultado das reivindicaes coletivas da sociedade. Diante das diculdades de se limitarem os direitos de propriedade, muitos juristas procuraram reforar a autonomia da categoria jurdica da posse, ante a da propriedade. Como constata o trabalho de Ana Rita Albuquerque (2000, p.35), a funo social da propriedade corresponde s limitaes xadas em vista do interesse pblico e tem por nalidade a partir de uma reao anti-individualista instituir um conceito dinmico da propriedade, a partir das exigncias sociais, enquanto a funo social da posse faz referncia a uma realidade que se manifesta absolutamente indispensvel, traduzindo, assim, juridicamente, a expresso da necessidade do indivduo. Segundo Ana Rita Albuquerque, a posse no necessariamente subsidiria propriedade, nem forosamente destinada a proteg-la, podendo mesmo opor-se a ela como uma espcie de direito real, dotado de uma funo social especca de proteo aos interesses vitais dos indivduos. Nesse sentido, a categoria jurdica da posse integra, assim, o fato social norma, suscitando no somente relevantes consequncias jurdicas (possessio ad interdicta e possessio ad usucapionem), mas tambm transformando o fato em si da posse num verdadeiro direito (ibidem, p.16-8). A atual escolha de legitimar a posse, sem necessariamente passar pela inscrio dos ttulos de propriedade, demonstra a conscientizao atual sobre a importncia da situao factual da

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posse em relao aos direitos inscritos no conceito da propriedade privada. Vejamos, por exemplo, o emprego do ttulo de inscrio da ocupao na Secretaria do Patrimnio Federal, previsto pelo artigo 7 da Lei n.11.481, de 31 de maio de 2007. Trata-se, certamente, de um ato administrativo precrio que pode ser suprimido a qualquer momento e que pressupe o uso efetivo dos terrenos federais pelo ocupante, mas que reconhece a realidade de fato da ocupao dos habitantes. Por sua vez, os trmites complexos de registro dos imveis nos cartrios de registro de imveis bloqueiam sistematicamente os projetos de regularizao fundiria no Brasil e em outros pases. Joseph Comby (2007) destaca, por exemplo, que o fracasso da implementao do cadastro notrio em cidades africanas, sendo em parte explicado pela imposio de um sistema de gesto de terras que levou sculos para se consolidar nos pases ocidentais. Ainda que a estrutura dos cartrios de registro de imveis no Brasil merea, evidentemente, amplas reformas, a m de torn-las mais simples, ecazes e transparentes, a soluo para aperfeioar os projetos de regularizao fundiria no se encontra, necessariamente, na retirada completa de toda tentativa de registrar o solo das favelas. preciso, todavia, que os cartrios sejam mais permeveis s especicidades prprias da urbanizao brasileira, onde a informalidade tornou-se um elemento estruturante da urbanizao brasileira. Em vez de perpetuar os inmeros bloqueios que impedem o registro dos imveis, preciso, antes de mais nada, procurar realizar um registro que possa garantir, desde o incio do processo, uma segurana fundiria satisfatria, indo ao encontro das expectativas que os projetos de regularizao fundiria suscitam nas populaes diretamente beneciadas por esses projetos. Determinadas mudanas legislativas atuais tentam responder a essa questo, como mostram as disposies do artigo 6 1 da Lei Federal n.9.636, de 18 de maio de 1998 (redao estabelecida pela Lei n.11.481, de 31 de maio de 2007) sobre o instrumento da demarcao urbanstica. Segundo esse artigo, possvel registrar, precariamente, o conjunto de terrenos ocupados (por exemplo, a demarcao urbanstica da favela) pelas populaes desfavorecidas, onde no possvel distinguir as diferentes parcelas para uma regularizao posterior plena, por meio da concesso de ttulos fundirios denitivos. A MP n.459 previu, igualmente, a demarcao urbanstica, assim como foi institudo o ttulo de legitimao da posse que assegura aos ocupantes de terrenos privados, isentos de litgios, a obteno de um ttulo fundirio de legitimao da posse que pode ser, ao trmino de cinco anos, convertido em um ttulo de propriedade privada, sem ser necessrio nenhum trmite longo e penoso no Poder Judicirio. Nesse contexto, as etapas de legalizao de terrenos devem combinar a segurana fundiria, trazida pelo registro no cadastro de imveis, com as particularidades que regem a gesto do solo no interior das favelas. Apoiando-se na anlise de Etienne Le Roy et al. (1996, p.231 ss) sob o ponto de vista dos casos africanos, trata-se, assim, de consolidar uma visibilidade externa pelo registro do
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conjunto da rea que compe a favela, respeitando, no entanto, as especicidades inerentes apropriao do solo no interior destas reas. Como j ressaltamos antes, o emprego das ZEIS, as formas coletivas de usucapio ou de concesso de uso, o novo instrumento de demarcao urbanstica, assim como o fortalecimento da gura da posse se revestem, de fato, dessa lgica. A exibilidade de aplicao da lei, sobretudo no que concerne s favelas, serve assim, como vimos, para manter a frgil paz social, endossando a estrutura socioespacial extremamente desigual das metrpoles brasileiras. Tal estrutura diculta toda e qualquer medida, como a regularizao fundiria, que vise integrar denitivamente esses espaos e seus habitantes ao resto da cidade. Novos instrumentos jurdicos previstos ultimamente pela legislao urbanstica procuram reverter essa situao, consolidando, assim, uma regularizao fundiria sustentvel que permita tanto a legalizao do solo nas favelas quanto a integrao socioespacial dos seus habitantes. Aliando ao seu funcionamento lgicas institucionais e funcionais, o direito deve ser, nalmente, capaz de se adaptar s diversas questes sociais, mobilizando dispositivos de regulaes prprias s particularidades locais, visando integr-los plenamente estrutura jurdica (Le Roy et al., 1996, p.269) em benefcio da coletividade.
Notas
1 It is a precondition for local investiment. Nobody invests if they feel insecure, and international experience shows that even the poor will invest what they can if they have reasonable security. Security is partly a matter of perception. Formal titles are not the only means of making people feel secure enough to invest in their homes and neighbourhoods (UNHabitat, 2004, p.32). 2 Os direitos reais so direitos subjetivos particulares, que independem da vontade de terceiros. Eles concedem, assim, ao titular o controle direto sobre uma coisa. Esse controle , alm disso, ecaz contra terceiros. Trata-se, enm, de direitos absolutos que valem erga omnes. 3 Ao evocar as disposies do usucapio especial urbano, o artigo 183 ( 1) fez uma meno aparentemente deslocada sobre a concesso de uso, quando previu que o ttulo do domnio, e a concesso de uso sero conferidos ao homem, ou mulher, ou aos dois, independentemente do estado civil. Determinados juristas levantaram o fato de que, apesar da ausncia de dispositivos expressos sobre a concesso de uso, o emprego desse termo permitia pleite-la, invocando-se as mesmas disposies que a usucapio especial urbana, quando se tratasse de terrenos pblicos. 4 A concesso de uso foi estabelecida pela Lei n.271 de 28 de fevereiro de 1967. Trata-se de um contrato por meio do qual o poder pblico atribui o uso exclusivo de um bem a uma pessoa fsica, para que ela o utilize de acordo com seu propsito especco, sob as condies estipuladas pela administrao. O que interessante na concesso de uso o fato de que se trata de um direito real resolvel, o que quer dizer que as autoridades podero rescindir a concesso se o concessionrio no respeitar as condies preestabelecidadas, ou ento dar ao imvel uma destinao diferente da que foi inicialmente proposta no contrato, o que d s autoridades um grande controle sobre a utilizao do

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bem. Essa concesso pode ser comercializada, transferida e deve, alm disso, ser registrada no registro de imveis (Vasconcelos, 1986, p.54).
5 Alm da precariedade do texto legislativo que prev a Cuem (uma medida provisria), um outro aspecto problemtico o limite temporal estabelecido pela MP (30 de janeiro de 2001). A ideia foi desestimular possveis novas ocupaes, mas acabou excluindo uma srie de situaes de fato, em que esse instrumento poderia ser plenamente aplicado. 6 Essa realidade sempre existiu nas favelas, mas tem tomado uma amplitude particularmente importante hoje em dia. Segundo o jornal O Globo de 31 outubro de 1999, oito famlias partilham entre si cerca de 500 imveis nas quatro principais favelas do Rio (Rocinha, Rio das Pedras, Vidigal e Jacarezinho). 7 Ainda que o documento fornecido pela associao de moradores em si no proveja evidentemente a propriedade do bem, ele pode, alm de legitimar a domnio do bem no interior da prpria favela, provar o tempo total da posse, o que fundamental, como vimos, para pleitear a Cuem e/ou a UEU. Diante das altas taxas cobradas pelas associaes, muitos moradores no recorrem s associaes, celebrando contratos de boca. 8 Alm dos custos sociais, no se pode esquecer de que os moradores das favelas possuem outros custos econmicos, como as diferentes taxas impostas pelos milicianos e tracantes. 9 Um dos diferentes aspectos falhos dessa MP foram as inmeras competncias, at mesmo de mediar conitos entre proprietrios e ocupantes, que foram concedidas aos ociais de cartrios.

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RESUMO As polticas de regularizao fundiria das favelas consolidaram-se no Brasil como poltica urbana a partir do incio dos anos 1980. Apesar dos avanos promovidos pela Constituio de 1988, o balano registrado dos programas de legalizao do solo , todavia, negativo, revelando a complexidade e os limites da legislao urbanstica brasileira. Esta contribuio visa analisar, brevemente, o contexto atual das polticas de regularizao fundiria no pas. Ao abordar os elementos do debate jurdico sobre a questo, este artigo procura compreender como a legalizao do solo pode se tornar um instrumento crucial de integrao socioespacial das camadas mais desfavorecidas das metrpoles brasileiras. PALAVRAS-CHAVE:

Regularizao fundiria, Favelas, Segregao urbana, Direito cidade.

ABSTRACT The policies of land regularization of the favelas were consolidated in Brazil like urban policy since at least the beginning of the 1980s. In spite of the consolidation of these policies after the Constitution of 1988, the result of these projects are rather negatives and reveals the complexity and the limits of the Brazilian urban law. This contribution especially aims at drawing up the current context of the land regularization in Brazil. By approaching the elements of the current legal debate on the land regularization, this article seeks to seize how the land legalization can be a public policy of social integration of the poorest urban population. KEYWORDS:

Land regularization, Slums, Urban segregation, Right to the city.

Rafael Soares Gonalves jurista e historiador, professor assistente do Departamento de Servio Social da PUC-Rio e membro do Programa Setup. @ rafaelsgoncalves@yahoo.com.br Recebido em 18.5.2009 e aceito em 2.6.2009.

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