SER SOCIAL 12

Impreciso conceitual e pulverizao dos

recursos federais na Funo Assistncia Social*
IVANETE BOSCHETTI**
SANDRA OLIVEIRA TEIXEIRA***
Resumo: O texto analisa o gasto federal brasileiro da 'Funo Assistncia
Social', conforme classificao do Oramento Geral da Unio, no
perodo de 1994 a 2001. Duas situaes foram constatadas: a
pulverizao dos recursos em diversas unidades oramentrias, sem
uma correspondente articulao com os mecanismos do sistema
descentralizado e participativo da assistncia social; e a outra, o
equvoco na concepo de assistncia social, o que ocasiona a
disperso do recurso em aes que no tem carter assistencial. So
situaes que contribuem para descaracterizar a poltica de assistncia
social, transformando-a em territrio indefinido e passvel de ser
capturada por todo e qualquer interesse clientelista.
Palavras-chave: Assistncia social, oramento pblico, financiamento.
Abstract: This analysis aims at measuring the expenditure of the Brazilian
federal government on the area of social assistance, according to
directions given by the Federal General Budget, between 1994 and
2001. The text focuses two current events which still have traces of the
past: the former is the bad distribution of financial resources into different
budgetary units, in disagreement with the mechanism of participation
and decentralization of the social assistance system. The latter is the
misconception about what social assistance is, which caused the
expenditure of those financial resources on non-social assistance areas.
These two events have contributed to the deviation of the social
* Este artigo resultou de trabalho de consultoria DISOC/IPEA na pesquisa "O Financiamento
das Polticas Sociais no Brasil na Dcada de 90", concludo em junho de 2002.
**Assistente Social, professora adjunta do Departamento de Servio Social e Programa de
Ps-graduao em Poltica Social da UnB. Pesquisadora do CNPq. E-mail: ivanete@unb.br
*** Assistente Social, mestranda no Programa de Ps-graduao em Poltica Social da UnB.
Bolsista do CNPq. E-mail: sandraot@unb.br
115
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
assistance policy from its original standard turning it into an unclear
and indefinite field which became an easily captured target by client
interests.
Key-words: Social Assistance, public budget, financing.
Introduo
A incluso da assistncia social no sistema de seguridade social
brasileiro, alm de reconhecer esta poltica como direito social,
materializou a possibilidade de instituio de um espao oramentrio
prprio. Antes da aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social
(LOAS), em 1993, inexistia na estrutura oramentria da Unio,
Estados e Municpios uma rubrica especfica para financiamento das
aes assistenciais. Predominava um quadro de desarticulao,
fragmentao, pulverizao e ausncia de planejamento fiscal, o que
condicionava a execuo das aes existncia de sobras
oramentrias.
Ao instituir o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS),
em 1995, a LOAS criou um mecanismo de acompanhamento e
controle da trajetria dos recursos previstos e aplicados na rea, o
que possibilita estabelecer uma gesto transparente dos recursos
pblicos, que deve obedecer s diretrizes da Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS) e deve ser aprovada e fiscalizada pelo
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).
Por outro lado, as particularidades da rea de assistncia social
conferem a esta poltica a condio de configurar-se como poltica
social setorial especfica regida pela LOAS e, ao mesmo tempo,
constituir-se como ao ubqua, presente em praticamente todas as
outras polticas sociais, como mecanismo de viabilizao de acesso
a estas polticas (Pereira, 1996). Estas aes, entretanto, no se
regem pelo disposto na LOAS. Tem-se, como exemplos, na sade,
as aes de distribuio de medicamentos, bolsa-alimentao,
aparelhos de rtese e prtese e passes para transporte coletivo; na
educao, a distribuio de material didtico, merenda escolar e,
recentemente, os programas de bolsa-escola; na previdncia,
benefcios como renda mensal vitalcia, salrio famlia, auxlio
natalidade e auxlio funeral (estes ltimos transferidos para a rea
da assistncia social com a LOAS, mas ainda no implementados).
Tambm outros programas, alocados em outros ministrios, so
classificados como de assistncia social, ainda que sua natureza
assistencial seja discutvel, conforme ser observado adiante.
116
SER SOCIAL 12
Quando se procede a um mapeamento das aes federais
classificadas na "Funo Assistncia" e/ou designadas sob este termo
na classificao funcional programtica do poder executivo,
comprova-se a forte ubiquidade desta poltica social e, ao mesmo
tempo, depara-se com a dificuldade terico-metodolgica de delimitar
o escopo do financiamento a ser analisado. Independente das
polmicas e questionamentos sobre a natureza assistencial de todas
as aes classificadas na "Funo" ou "Subfuno" Assistncia, o
fato que um estudo que intenciona conhecer a estrutura de
financiamento desta poltica social no mbito federal no pode ficar
alheio destinao dos recursos pblicos federais para esta funo,
independente de seu locus institucional.
At 1999, a assi st nci a si t uava-se, na cl assi f i cao
oramentria,
1
na "Funo 15", juntamente com a previdncia social.
Esta funo comportava quatro programas, sendo um a assistncia
social, sob a rubrica 081, com cinco subprogramas: assistncia ao
menor (0483), assistncia ao silvcola (0484), assistncia velhice
(0485), assistncia social geral (0486) e assistncia comunitria
(0487). Os outros trs programas da Funo 15 eram: previdncia
(082), programa de integrao social (083) e programa de formao
do patrimnio do servidor pblico (084).
Com a reestruturao da classificao oramentria em 2000,
2
a assistncia passa a ter uma rubrica especfica - Funo 08 -
desdobrando-se em quatro subfunes: assistncia ao idoso (241);
assistncia ao portador de deficincia (242); assistncia criana e
ao adolescente (243); e assistncia comunitria (244). Cada uma
destas subfunes abrange diversos projetos e atividades. Tais
classificaes, mais que si mpl esmente propi ci ar o arranj o
oramentrio e classificatrio dos recursos pblicos, denotam quais
so as aes assistenciais financiadas com recursos federais e
trazem implcita a concepo de assistncia social assumida pelo
Poder Executivo.
Assim, quando se verificam quais foram as aes que
receberam recursos federais sob a rubrica assistncia social entre
os anos 1994 e 2001, constata-se que, sob esta designao, alojam-
se uma srie de programas e projetos que no seguem e nem se
1
Cf. MPO/SOF. Oramento Federal. Oramento da Unio. Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social. Exerccios de 1993 a 1999.
2
Cf. MOG/SOF. Manual Tcnico de Oramento. Instrues para Elaborao da Proposta
Oramentria da Unio MTO-02, 2000. Anexo da portaria/SOF n. 42 de 14 de abril de 1999.
D.O.U, Braslia, 15, abr. 1999.
117
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
submetem aos preceitos da legislao que regulamenta esta poltica:
a LOAS. Sem entrar no mrito se estas aes elevem ou no ser
considerados como assistncia social, no se pode, contudo, deixar
de considerar que muitas delas, tidas pela tica do financiamento
como de "assistncia social", no entram no circuito estabelecido
pela LOAS, no seguindo, assim, suas regras e nem submetendo-
se anlise e ao controle do CNAS. Por outro lado, tambm revela
que as anlises sobre a assistncia social no podem se restringir
s aes financiadas com recursos do FNAS, sob o risco de se excluir
aes tpicas de assistncia social implementadas por diversos
ministrios.
A identificao das aes que, historicamente, recebem
recursos pblicos sob a designao assistncia social, revela a
dimenso do problema a ser enfrentado, ao mesmo tempo em que
indica pistas para seu enfrentamento, no sentido de melhor delimitar
e estruturar o financiamento das polticas pblicas. Nesse sentido,
tomando por base a classificao funcional e utilizando os dados do
Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR) possvel
identificar todos os projetos e atividades que recebem recursos
federais na Funo Assistncia. Vrios recortes analticos so
possveis.
Um deles permite identificar as aes que, na funcional
programtica, esto includas ou na Funo, ou na Subfuno, ou
nos Projetos/Atividades da Assistncia. Neste caso, no so
consideradas aes tpicas de assistncia porque se inserem em
um ou em outro cdigo e no em todas as rubricas da Funo
Assistncia. Assim, as aes recebem recursos oriundos da Funo
Assistncia, mas podem estar inseridas em outras Funes, ou outras
Subfunes, referentes s diversas reas, como educao, sade,
previdncia, trabalho, cultura, urbanismo, habitao, dentre outras.
Esta classificao designada, comumente, de "conceito histrico".
3
Outro recorte possvel refere-se apenas aos recursos
destinados s aes assistenciais que, na funcional-programtica,
esto classificadas simultaneamente na Funo e Subfunes
Assistncia (a partir de 2000) ou no Programa e Subprogramas
Assistncia (at 1999). So reconhecidas pelo aparato governamental
como aes tpicas de assistncia social e incluem todas aquelas
3
Este o enfoque adotado na anlise de Cordeiro, publicada na revista Servio Social e
Sociedade, n. 62, mai. 2000.
118
SER SOCIAL 12
que recebem recursos do FNAS, alm de outras, como se ver a
seguir. Do ponto de vista institucional, podem estar vinculadas a
qualquer rgo pblico.
Um terceiro recorte analtico aquele que considera, de modo
mais restrito, apenas os recursos destinados ao Fundo Nacional de
Assistncia Social (FNAS). Neste caso, constam apenas as aes
cujos recursos so repassados a Estados e Municpios via FNAS,
elevem constar na PNAS e devem ser submetidos anlise e
aprovao do CNAS, conforme determina a LOAS. Este ltimo
recorte, portanto, baseia-se no locus institucional da ao e menos
na sua funo enquanto poltica pblica.
Para este estudo adotou-se o segundo enfoque analtico
exposto acima, o que resultou em trs recortes metodolgicos. O
primeiro refere-se anlise exclusiva da Funo Assistncia Social,
conforme classificao do Oramento Geral da Unio (OGU), e que,
portanto, tem um enfoque direcionado para as aes desenvolvidas
no mbito do governo federal. No foram analisadas aes de outras
funes, o que levaria classificao conhecida como conceito
histrico. Diante das mudanas realizadas na classificao
oramentria em 2000, prosseguiu-se seguinte delimitao: entre
1994 e 1999, a identificao dos projetos e atividades que receberam
recursos foi efetivada levando em conta aes assistenciais que se
encontram simultaneamente classificadas na Funo Previdncia e
Assistncia Social (15) e Programa Assistncia Social (08); e, em
2000 e 2001, considerou-se apenas as aes classificadas na Funo
Assistncia Social (08). Os dados relativos aos recursos so oriundos
do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI) e Sistema
Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR), disponibilizados pela
Diretoria de Polticas e Estudos Sociais (DISOC) do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), deflacionados ms a ms pelo
IGP-DI, a preos de dezembro de 2001.
O ajuste neoliberal brasileiro e as implicaes no oramento
da seguridade social
O Estado Democrtico de Direito no Brasil institudo
legalmente no final da dcada de 80, em momento de avano do
neoliberalismo na Amrica Latina (Anderson, 1995). A Constituio
Federal de 1988 exemplo seminal das conquistas obtidas
119
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
legalmente na rea social, mas que no foram completamente
implementadas. Os governos seguintes, sobretudo o perodo
Fernando Henrique Cardoso, canalizaram suas polticas econmicas
para a l i beral i zao e desregul ament ao do mercado, a
estabilizao monetria e o combate inflao, conforme o modelo
proposto pelo Monetrio Internacional e pelo BFundoanco Mundial
(Soares, 2000). Para muitos analistas, tal poltica, ao contrrio das
expectativas prevalecentes no final da dcada de 80, levou ao
"desmonte da nao" (Lesbaupin, 2000; Biondi, 1999).
A opo poltica foi pelo enfraquecimento da funo social do
Estado brasileiro e fortalecimento de seu papel no provimento das
condies necessrias expanso do capital financeiro, o que trouxe
srias consequncias econmicas e sociais. Uma delas foi a poltica
deliberada de juros altos em detrimento da opo pelo investimento
produtivo e pela tributao da riqueza, o que custou o endividamento
acelerado do Estado. A dvida pblica cresceu espantosamente, o
que tem implicaes negativas para o financiamento das polticas
sociais. Conforme divulgado no Correio Braziliense (26 jul. 2002, p.
8), no incio do Plano Real, a dvida pblica lquida representava
30,4% do Produto Interno Bruto; em dezembro de 1998, j equivalia
50,7% do PIB; em setembro de 2001, alcanou 54,7% do PIB; e,
em junho de 2002, atingiu 58,6% do PIB.
Alm disto, verifica-se um retrocesso em avanos sociais
histricos, com a desregulamentao das relaes de trabalho, o
que tem agravado a informalidade e sua consequente reduo de
direitos. Tambm predominaram antigos problemas, como o retorno
de doenas que estavam sob controle (dengue, febre amarela) e a
precarizao da infra-estrutura pblica (Soares, 2000).
A ofensiva neoliberal agravou profundamente o quadro social
brasileiro desencadeando aumento na demanda por polticas sociais
e, simultaneamente, defendendo a conteno de gastos sociais. O
governo brasileiro, ao adotar o modelo de estabilizao monetria,
com o objetivo primeiro de efetuar o pagamento dos emprstimos
internacionais e da dvida interna, coloca em risco a consolidao
do sistema de seguridade social, visto que as imposies de
manuteno de elevado superavit primrio pelo FMI vm provocando
a utilizao de parte do oramento da seguridade social para o
pagamento da dvi da, sobretudo os recursos ori undos das
contribuies sociais (Anfip, 2002). A austeridade do ajuste fiscal
tambm se revela na prtica usual de contingenciamento dos
120
SER SOCIAL 12
programas sociais, o que permite ao governo limitar a execuo dos
recursos aprovados na LDO e realoc-los em rubricas destinadas
ao pagamento dos juros da dvida pblica (Miranda, 1999).
Conforme mostrou Dain (1998), as projees de gastos com a
seguridade social, ainda em 1994 at o ano 2000, "indicavam que,
caso fossem implementados todos os benefcios previstos, mantida
a vinculao de 30% dos gastos sade e efetivamente destinadas
aos programas as fontes de receitas criadas para estes fins, o sistema
teria um dficit no superior a 0,5% do PIB, se a economia crescesse
ataxas anuais de 4%" (Dain, 1998, p. 27). A autora afirma ainda que
o atual desempenho da arrecadao tributria permitiria a eliminao
desse dficit.
Contudo, a integrao das trs polticas de seguridade num
oramento unificado tornou-se fictcia. O oramento da seguridade
social existe somente na identificao do Oramento Geral da Unio
para efeito de diviso e transparncia a partir de um elemento
identificador nas rubricas (esfera 20 para o oramento fiscal, e esfera
30 para o oramento da seguridade social). Na prtica, permanece
uma acirrada disputa de recursos entre as trs polticas e uma
resistncia feroz da previdncia em partilhar os recursos das
contribuies sociais com a sade e a assistncia (Piscitelli et al.
2002). Dados divulgados pela Anfip (2002), relativos a 2001, revelam
que a assistncia (incluindo a Renda Mensal Vitalcia, Fundo Nacional
de Assistncia Social e Assistncia Social Geral) ficou com 4,7%
dos recursos gastos nesse ano com as polticas de seguridade social,
enquanto a sade recebeu 15,7% e a previdncia (pblica federal e
RGP) absorveu 79,6% (Boschetti, 2003).
Segundo a prpria Anfip (2002), e tambm outros analistas,
como Fraga (2000) e Paiva & Rocha (2001), uma das principais
implicaes do ajuste neoliberal para a seguridade social a
realocao das fontes oriundas das contribuies sociais (Cofins,
CSLL e CPMF) pelo Tesouro Nacional, por meio da Desvinculao
das Receitas da Unio (DRU), antigo Fundo de Estabilizao Fiscal
(FEF).
4
Nestas fontes, os recursos desvinculados em 2001 chegaram
a 30% do total arrecadado, o que implicou na reduo de recursos
4
A Desvinculao de Receitas da Unio foi criada em 1999 pela proposta de Emenda
Constitucional n 85/99, para vigorar no perodo entre 2000 e 2003, e prev que 20% da
arrecadao de impostos e contribuies sociais da Unio podem ser desvinculados de
rgo, fundo ou despesa, o que na prtica, possibilita redirecionar 20% da arrecadao
que, constitucionalmente, deveria ser aplicada na seguridade social. Cf. Fraga (2002).
121
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
da seguridade social. Comparando as reas que receberam recursos
destas trs fontes, criadas para diversificar a base de financiamento
da seguridade social, constata-se que, em 2001, apenas 50% da
Cofins, 21 % da CSLL e 62% da CPMF foram aplicados nas polticas
que compem a seguridade social (sade, previdncia e assistncia
social). O restante foi aplicado em outras reas ou ficou retido no
Tesouro Nacional (Boschetti, 2003). Diversas anlises (Anfip, 2002;
INESC, 2001; Fraga, 2000) j enfatizaram que os recursos retidos
pelo Tesouro Nacional so utilizados para manter o superavit primrio
e pagar os juros da dvida pblica.
5
Em 2001, R$ 36.145 bilhes
arrecadados destas fontes no foram gastas com a seguridade social.
A questo do financiamento vem sustentando os argumentos
da reforma da previdncia, seja aquela j realizada durante o Governo
FHC (Salvador & Boschetti, 2002), seja as propostas em curso
apresentadas pelo Governo Lula. Das trs polticas, a que sofre maior
prejuzo , sem dvida, a assistncia social, seja pela dificuldade
histrica de ser reconhecida como direito social, seja pela forte
permeabilidade s manobras polticas que a transmutam em aes
assistencialistas e clientelistas, seja pela fragmentao dos recursos
a ela destinados conforme ser demonstrado a seguir.
Ubiquidade e especificidade da Assistncia Social
Conforme determinado no artigo 195 da Constituio Federal
de 1988, as aes governamentais na rea de assistncia social
passam a ter fontes de receitas definidas, discriminadas no oramento
da seguridade social. A inexistncia de fundos especficos e de fontes
de financiamento foi, historicamente, uma das causas da insuficincia
dos recursos, pois sem garantia oramentria, a assistncia sempre
ficava com as sobras dos recursos constituindo-se como a "prima
pobre" do oramento (Teixeira, 1997). A LOAS modifica esta situao
de inexistncia de fundos pblicos especficos e estabelece que os
recursos da Unio destinados assistncia social sero repassados
ao FNAS. importante atentar, conforme alerta Cunha (2000, p.
100), que "o fundo no uma entidade jurdica, rgo ou unidade
oramentria, mas um conjunto de contas que identificam as origens
e as aplicaes de recursos de um determinado objetivo, servio ou
5
A esse respeito o jornal Folha de So Paulo publicou em 8 de fevereiro de 2003: "Economia
do Governo vai para o pagamento de juros", mostrando que em 2002 o setor pblico (Unio,
Estados e municpios) gastou R$ 113.978 bilhes com pagamento de juros da dvida pblica
(interna e externa), p. B-4.
122
SER SOCIAL 12
poltica pblica". A autora ressalta, ainda, que o fundo passa a ser
"instrumento permanente e responsvel pela gesto dos recursos
de toda uma poltica, no s de programas ou aes pontuais"
(Cunha, 2000, p. 100).
O Decreto n 1.605/95, que criou o FNAS, estabelece que sua
estrutura oramentria dever contemplar as polticas e programas
anuais e plurianuais do governo, o que sugere que todos os recursos
definidos sob a rubrica assistncia social, mesmo aquele no
executados institucionalmente pelo ministrio responsvel pela rea,
6
deveriam estar previstos na PNAS e serem geridos pelo FNAS, o
que exigiria a articulao de todos os ministrios que executam aes
assistenciais na definio da proposta oramentria anual. Em
determinados momentos, o texto do decreto parece deixar claro que
todo o recurso destinado aos programas de assistncia social do
governo (o que pressupe inclusive aqueles localizados nos
Ministrios de Sade, Educao, Previdncia, e outros) deveria
constar da PNAS, ser aprovado pelo CNAS e passar pelo FNAS. Tal
orientao parece seguir a preocupao de organizao do gasto
social por rea de atuao e no sob o critrio institucional ou
funcional, conforme ressaltado em anlise de Ribeiro e Fernandes
(2000). Por outro lado, ao definir onde os recursos do FNAS devem
ser aplicados, o mesmo decreto restringe esta perspectiva mais ampla
e mantm, ai nda que no de manei ra expl ci ta, as aes
implementadas por outros ministrios fora das determinaes legais
estabelecidas neste decreto e na LOAS.
Observa-se que somente as aes definidas na PNAS,
normatizadas e coordenadas institucionalmente pelo ministrio
responsvel pela assistncia, e que recebem recursos via FNAS,
submetem-se aos princpios e diretrizes de descentralizao e
controle social previstos na LOAS. J as aes assistenciais
desenvolvidas por outros ministrios no precisam seguir estas
diretivas. Ainda possvel argumentar que o artigo 18 da LOAS, em
seu inciso II, atribui como uma das competncias do CNAS a
normatizao das aes na rea da assistncia social, o que no
significa que devam ser aes exclusivamente elaboradas pelo
ministrio responsvel pela rea. Entretanto, este mesmo artigo, no
inciso VIII, restringe sua competncia anlise, apreciao e
aprovao somente da proposta oramentria da assistncia social
encaminhada pelo rgo responsvel pela PNAS.
interessante notar que o FNAS, em conjunto com a PNAS e
o CNAS, constituem uma trade estratgica para tornar visvel e
123
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
consolidar a assistncia social no espao da administrao pblica,
na medida em que se baseiam na concepo de direito social e
vislumbram a integrao dos programas de forma a evitar a
desarticulao e o paralelismo de aes. E isto porque o FNAS
possibilita a gesto transparente dos recursos financeiros, ao passo
que a PNAS apresenta as diretrizes norteadoras da assistncia social
e, juntamente com o CNAS, permite a participao e o controle da
populao sobre as aes assistenciais pblicas e privadas.
reconhecida a necessidade de um locus institucional prprio
para a poltica de assistncia social, visto que trata-se de uma poltica
social com diretrizes e objetivos prprios. Mas isto no significa que
esta no deva ser concebida como integrante de um sistema mais
amplo de proteo social, o que torna indispensvel sua articulao
com as demais polticas sociais governamentais. Enquanto poltica
com identidade prpria apresenta como caracterstica peculiar a
capacidade de realizar a unidade das demais polticas sociais em
funo das diversas dimenses do atendimento das necessidades
humanas bsicas. patente a transversalidade (Sposati et ai., 1986),
ou para dizer de outra forma, inequvoca a presena e participao
ativa da assistncia em todas as polticas sociais e econmicas
(Pereira, 1996). A assistncia constitui-se em condio necessria
para que estas polticas no se restrinjam sua especializao e
para evitar a elitizao das mesmas, que tendem a pautar-se por
critrios que privilegiam a excluso social (Pereira, 1998).
Considerando esta sua posio estratgica, ou seja, seu carter
especfico mas tambm ubquo, a anlise apresentada a seguir
mostra as aes que se encontram classificadas na funo
assistncia social, independente de seu locus institucional. At o
momento, sabe-se que h um leque de aes classificadas na funo
assistncia, mas desenvolvidas por vrias unidades oramentrias,
as quais no tm seus recursos alocados no FNAS e nem se
submetem ao controle do CNAS. Tais aes so, frequentemente,
manuseadas politicamente sob a forma de assistencialismo, e sua
condio de poltica de seguridade social desconsiderada. Ao invs
de serem ressaltadas como aes que objetivam "de forma gratuita
e desmercadorizada, contribuir para a melhoria das condies de
vida e de cidadania da populao pobre" (Pereira, 2000, p. 225-
226), so frequentemente confundidas e tratadas como uma ao
moral, paliativa, compensatria e/ou clientelista, o que tem levado
6
At dezembro de 2002, o rgo responsvel pela assistncia era a Secretaria de Estado de
Assistncia Social do MPAS. A MP n
9
103, de 01/01/2003 extinguiu a SEAS e criou o Ministrio
da Assistncia Social.
124
SER SOCIAL 12
ao uso degenerado e indiscriminado na elaborao dos servios,
programas e projetos (Pereira, 1996).
A totalidade dos recursos federais destinados Funo
Assistncia Social
A lentido no processo de regulamentao da assistncia social
e dos seus mecanismos de financiamento permitiu a alocao dos
recursos no FNAS somente a partir de 1996. Mesmo aps a
implementao deste fundo, constata-se que o recurso federal gasto
na Funo Assistncia Social encontra-se disperso em diversas
unidades oramentrias.
ATabela 1 mostra a evoluo crescente do montante de recurso
executado na Funo Assistncia Social, que passou de R$ 602
milhes, em 1994, para R$ 3,6 bilhes em 1998 e R$ 5,2 bilhes em
2001. Ao verificar o percentual anual de crescimento dos recursos,
constata-se que foi executado em cada ano um montante superior
ao ano anterior. No entanto, a maioria dos anos apresenta acrscimo
de recursos inferior ao realizado no ano anterior, sendo que o
crescimento de 1996 para 1997 foi de 106%, o que se explica pelo
efetivo funcionamento do FNAS a partir deste ano.
Tabela 1 - Montante e Percentual de Crescimento do Recurso Federal
Executado na Funo Assistncia Social por ano -1994/2001
Fonte: SIAFI/SIDOR disponibilizado pela DISOC/IPEA. Em R$
1.000,00 a preos de dez./2001, deflacionados ms a ms pelo
IGP-DI. Elaborao prpria.
125
Anos
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Recurso Executado
602.391
900.736
1.148.131
2.374.512
3.682.273
4.167.907
5.099.669
5.240.050
% de Crescimento
-
49,52
27,47
106,81
55,07
12,89
22,83
2,68
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
Mesmo aps a implementao do FNAS, permaneceu a
disperso de recursos federais executados na Funo Assistncia
Social em vrias unidades oramentrias, ou seja, em vrios
ministrios, como ser demonstrado a seguir. Com base na
organizao e comparao dos recursos a partir de sua origem, ou
seja, a partir de sua esfera oramentria, bem como seu destino,
possvel verificar de onde provm os recursos, se do oramento fiscal
ou do oramento da seguridade social, bem como identificar para
onde os mesmos esto sendo destinados, como revela a Tabela 2.
Tabela 2 - Recurso Federal Executado na Funo Assistncia
Social Segundo a Origem Oramentria
Fonte: SIAFI/SIDOR disponibilizado pela DISOC/IPEA. Em R$ 1.000,00 a preos de dez/2001,
deflacionados ms a ms pelo IGP-DI. Elaborao prpria
* No ocorreu alocao de recursos do oramento fiscal no FNAS e nem no MPAS. Os recursos
foram aplicados somente em outros ministrios.
A Tabela 2 permite uma viso geral dos recursos executados
na funo assistncia segundo sua origem oramentria. A primeira
constatao a predominncia do oramento da seguridade social
no financiamento da assistncia social, enquanto a participao do
oramento fiscal nfima, o que contraria o disposto na Constituio
Federal.
Em relao especificamente aos recursos do oramento fiscal
que foram aplicados na funo assistncia, um primeiro aspecto que
chama a ateno a inconstncia e a reduo das transferncias,
126
Ano
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Oramento
Fiscal*
Montante
40.257
77.868
49.703
69.195
864.532
152.390
19.172
49.749
%
6,68
8,64
4,32
2,91
23,47
3,65
0,37
0,94
Oramento da Seguridade
Social Aplicado no FNAS
Montante
-
-
938.077
1.868.664
2.397.244
2.648.952
3.249.546
3.520.988
%
-
-
81,70
78,69
65,10
63,55
63,72
67,19
Oramento da Seguridade
Social Aplicado em Outros
Ministrios
Montante
562.134
822.868
160.351
436.653
420.497
1.366.565
1.830.951
1.669.313
%
93,31
91,35
13,96
13,38
11,41
32,78
35,90
31,85
Total
602.391
900.736
1.148.131
2.374.512
3.682.273
4.167.907
5.099.669
5.240.050
SER SOCIAL 12
sobretudo quando se compara o montante gasto ao total dos recursos
aplicados na rea, exceo do ano 1998, quando ocorreu um
importante aumento, que elevou a participao do oramento fiscal
a 23% do total dos recursos executados. O motivo deste aumento
ser analisado adiante.
Quanto ao oramento da seguridade social, alm de ser
responsvel por quase 100% do financiamento da rea, com exceo
de 1998, verifica-se que transfere recursos tanto para o FNAS, quanto
para outros ministrios. A Tabela 2 evidencia que, aps 1996, o FNAS
tornou-se, efetivamente, o principal mecanismo de financiamento
da assistncia, ainda que o percentual de recursos executado venha
diminuindo, em comparao ao total de recursos executado na funo
assistncia. Por outro lado, vem ampliando os recursos da seguridade
social repassados para outras unidades oramentrias, sobretudo a
partir de 1999, o que ser objeto de anlise posterior.
As anlises seguintes buscam detalhar o destino dos recursos
por esfera oramentria, tendo o objetivo central de verificar quais
so as aes financiadas com os recursos da funo assistncia,
sobretudo aquelas que no recebem transferncias via FNAS.
Execuo dos recursos destinados Funo Assistncia
Social procedentes do oramento fiscal
Conforme indica a Constituio Federal, no artigo 195, as aes
que tm por objetivo assegurar os direitos concernentes assistncia
social, sade e previdncia social devem ser financiadas com
recursos procedentes do oramento fiscal e da seguridade social.
Porm, ao cruzar a anlise da origem de recursos com a direo
dos gastos, constata-se que os recursos do oramento fiscal no
foram utilizados para financiar o FNAS, tendo sido destinados s
aes classificadas na funo assistncia social executadas por
outros ministrios e/ou instituies.
O Ministrio da Justia a unidade oramentria responsvel
pela execuo da maior parte dos recursos, em mdia com 77%, na
maioria dos anos, com exceo de 1998 e 2000, quando a
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) ficou
127
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
com 94% e 58% dos recursos, respectivamente. Aps um ano de
vigncia do FNAS, a partir de 1997, somente a Cmara dos
Deputados, o Senado Federal, o Ministrio da Justia, a SUDENE e
o Governo do Distrito Federal continuaram executando recursos da
funo assistncia social. E depois da nova classificao, em 2000,
com exceo da SUDENE, estas unidades oramentrias foram
excludas, e ocorreu a incluso do Instituto Brasileiro de Turismo, do
Ministrio do Oramento e Gesto e do Gabinete da Presidncia da
Repblica.
Tabela 3 - Recurso Federal do Oramento Fiscal Executado na
Funo Assistncia Social por Ao -1994-2001
A Tabela 3 mostra as aes classificadas na funo assistncia
social que foram desenvolvidas pelas unidades oramentrias citadas
acima e receberam recursos do oramento fiscal. Inicialmente, nota-
se que aps o ano de 2000, quando ocorreu a reorganizao da
classificao oramentria, foram excludas todas as aes at ento
128
Ao
Demarcao e regularizao de terras
Contribuio para a formao de patrimnio
do servidor pblico
Assistncia instituies privadas
Coordenao de assistncia social
Servios administrativos da fundao de
amparo ao trabalhador preso
Assistncia comunidades indgenas
Coordenao da politica de proteo a criana
e ao adolescente
Assistncia s comunidades indgenas
na faixa de fronteira norte
Proteo s florestas tropicais
Prestao de beneficio ao servidor pblico
Desenvolvimento de comunidades indgenas
Programa emergencial de frentes produtiva
no polgono das secas
Ressarcimento das contribuies aos
pensionistas do extinto IPC"
Implant. de sistemas sanitrio e de abast. de gua
em escolas pblicas
Capacitao de gestores
Pesquisa de qualidade de vida - nacional
Campanha educativa de combate ao turismo sexual
Implementao de projetos para o
desenvolvimento sustentvel**
TOTAL
Ano
1994
5.470
-
1.732
6.689
895
19.950
-
204
-
-
5.316
-
- '
-
-
-
-
40.257
1995
13.216
965
2.799
5.754
1.096
41.549
-
51
-
187
12.251
-
-
-
-
-
-
-
77.868
1996
13.224
843
1.466
5.856
1.570
18.959
-
85
-
-
7.699
-
-
-
-
-
-
-
49.703
1997
16.620
-
1.313
-
1.314
35.030
-
40
2.583
-
12.295
-
-
-
-
-
-
-
69.195
1998
4.167
-
560
-
890
29.689
-
-
5.389
-
7.474
816.364
-
-
-
-
-
-
864.532
1999
19.699
-
934
-
994
26.387
333
-
7.030
-
9.749
-
87.264
-
-
-
-
-
152.390
2000
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
11.212
6.170
990
799
-
19.172
2001
-
-
-
39.819
3.064
668
6.198
49.749
Fonte: SIAFI/SIDOR disponibilizados pela DISOC/IPEA. Em R$ 1.000,00 a preos de dez/2001, deflacionados ms a ms pelo IGP-DI. Elaborao prpria.
* Instituto da Previdncia dos Progressistas
** Regies: Alto Solimes, Fronteira do Mercosul, guas Emendadas, Bacia do Itabapoana, Bico do Papagaio, Chapada das Mangabeiras, Chapada do Araripe,
Vale do Jequitinhonha e do Mucuri, Vale do Rio Acre, Xingo, Entorno do DF, Metade Sul do RS, Zona da Mata Canavieira Nosdestina
SER SOCIAL 12
classificadas nesta funo e acrescidas novas aes. Dentre as 13
aes identificadas, apenas cinco foram classificadas nesta funo
desde 1994 at 1999: 'demarcao e regularizao de terras
indgenas', 'assistncia s comunidades indgenas', 'desenvolvimento
de comunidades indgenas', 'assistncia a instituies privadas' e
'manuteno dos servios administrativos da fundao de amparo
ao trabalhador preso'.
Entre 1994 e 1997, a ao 'assistncia s comunidades
indgenas' consumiu a maior fatia de recursos, a qual destina-se ao
atendimento indgena nas reas de educao e sade. Ainda na
rea indgena, foram incorporadas na funo assistncia social as
aes 'proteo s florestas tropicais', que trata de cooperao
tcnica cientfica e tecnolgica na rea do meio ambiente; 'proteo
e assistncia s comunidades indgenas da faixa da fronteira norte',
voltada para a demarcao de terras, ao apoio de atividades
produtivas e a implementao de servios educacionais e de sade;
e 'desenvolvimento de comunidades i ndgenas' , que visa o
desenvolvimento comunitrio, mediante o uso de terras para fins
agropecurios.
Em 1998, o 'programa emergencial de frentes produtivas no
polgono das secas' executou o maior montante de recursos, com
R$ 816 milhes, o que corresponde a 94% do total. Em 1999, foi o
'ressarcimento das contribuies aos pensionistas do extinto Instituto
da Previdncia dos Congressistas (IPC)' que absorveu a maioria dos
recursos - 87 milhes (57%). Esta ao deveria ser mantida com
recursos da previdncia social, visto que o IPC constitua-se em um
regime previdencirio prprio dos deputados federais e senadores,
que lhes permitia se aposentarem com, no mnimo, dois mandatos,
ainda que suas contribuies (20% da folha de salrios) no fossem
suficientes para sustentar tal regime (Martins, 2000). Desse modo,
recursos da Funo Assistncia serviram para sustentar o dficit
deste regime especfico de previdncia.
As demais aes classificadas na funo assistncia social que
receberam recursos oriundos do oramento fiscal foram: 'contribuio
para a formao de patrimnio ao servidor pblico', destinada a
financiar o programa seguro-desemprego; 'prestao de benefcio
ao servidor pblico', responsvel pelo pagamento de vale-transporte
e vale refeio; 'coordenao de assistncia social', que se refere
prestao de servios assistenciais aos servidores civis e militares
das foras armadas e seus dependentes; 'assistncia a instituies
129
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
privadas', responsvel pela concesso de auxlio a entidades sem
fins lucrativos para que possam cumprir suas funes filantrpicas,
educativas e culturais; e a 'coordenao e manuteno da poltica
de proteo criana e ao adolescente', que tem por objetivo a defesa
dos direitos destes segmentos, sobretudo aquelas preconizadas no
Estatuto da Criana e Adolescente (ECA).
Nos anos 2000 e 2001, ainda segundo a Tabela 3, foram
excludas as aes at ento predominantes, e includas cinco novas
aes que, a rigor, no podem ser caracterizadas como especficas
da assistncia social: 'implantao de sistema sanitrio e de
abastecimento de gua em escolas pblicas', com a maior fatia dos
recursos executados nos dois anos: R$ 11 milhes (58%) e R$ 39
milhes (80%), respectivamente; 'campanha educativa de combate
ao turismo sexual'; e 'projetos para o desenvolvimento social', includo
nesta funo oramentria somente no ano de 2001, responsvel
pela execuo de R$ 6 milhes (12%).
Existem, ainda, as aes 'capacitao de gestores', responsvel
pela execuo de R$ 6 milhes (32%) e R$ 3 milhes (6%) nos anos
2000 e 2001 e 'pesquisa de qualidade de vida', classificada nesta
funo somente no ano 2000. Estas duas aes so atividades
desenvolvidas no projeto Comunidade Ativa, implementado pelo
Programa Comunidade Solidria. Analisando este programa, Silva
(2001) enfatiza que este se caracteriza pela fragmentao da
pobreza, e se configura como estratgia poltica de carter neoliberal,
pois ao invs de proporcionar a articulao entre os programas, adota
o princpio da focalizao. Apresenta, ainda, como caractersticas: o
primeiro-damismo; a indefinio de recursos, j que depende dos
recursos que so alocados em vrios ministrios; a centralizao no
execut i vo f eder al ; a pref ei t uri zao em det ri ment o da
descentralizao; e o regresso s aes assistencialistas que
descaracterizam a assistncia social enquanto direito do cidado
(Silva, 2001).
Tais dados evidenciam como os recursos do oramento fiscal
destinados Funo Assistncia so executados em uma diversidade
de aes, cuja natureza assistencial discutvel. Evidentemente,
muitas delas possuem interface com a poltica de assistncia social,
dada sua peculiaridade de poltica transversal. Mas, tais dados
tambm indicam que recursos prprios da funo assistncia podem
ser inadequadamente utilizados para financiar aes especficas de
outras polticas, como o caso das aes direcionadas para
130
SER SOCIAL 12
demarcao de rea indgena, implantao de sistema sanitrio e
abastecimento de gua em escolas, Instituto de Previdncia dos
Congressistas, entre outras. Se, por um lado, isto pode ser um
elemento indicador de seu carter ubquo, tambm revelador das
dificuldades de sua definio, delimitao e preciso conceituai, o
que a torna suscetvel a desvios e descontrole poltico.
Execuo dos recursos destinados Funo Assistncia
Social procedentes do oramento da seguridade social
De acordo com a Constituio Federal, ao oramento da
seguridade social cabe financiar, exclusivamente, as aes das trs
polticas que a compem. Contudo, tambm aqui foi observada uma
pulverizao de recursos desta esfera oramentria em vrios
ministrios: da Agricultura, Abastecimento e Reforma Agrria, do
Exrcito, da Justia, da Integrao Regional e do Planejamento e
Oramento.
Em 1994 e 1995, a LBA, extinta em 1995, e locus especfico
da assistncia social poca, respondeu pelo maior montante de
recursos executados. Consumiu, em 1994, R$ 333 milhes (59%) e,
em 1995, ano de sua extino, R$ 299 milhes (36%). Ainda em
1995, quando ocorreu o reordenamento institucional da rea da
assistncia social, o Ministrio do Planejamento e Oramento, apesar
de vir em segundo lugar na representao do montante executado,
apresentou um percentual alto de 30%, correspondente a R$ 248
milhes.
Aps sua implementao, o FNAS, que recebe recursos
somente do oramento da seguridade social, apresentou o maior
montante e uma evoluo crescente de recursos. Em seguida, os
maiores executores dos recursos foram o Ministrio do Planejamento
e Oramento, em 1996 e 1997, com R$ 94 milhes (8%) e R$ 304
milhes (13%) respecti vamente; a Companhi a Nacional de
Abastecimento, em 1998, com R$ 324 milhes (11%), e a SUDENE
com R$ 367 milhes (24%), em 1999. importante ressaltar que,
inclusive, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social recebeu
parte destes recursos, mas estes no foram alocados no FNAS.
Em 2000 e 2001, a nova classificao eliminou vrias unidades
oramentrias, mas a pulverizao permaneceu. O Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social consumiu aproximadamente o
mesmo valor, o que correspondeu ao mesmo percentual em cada
131
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
ano: R$ 6 milhes (0,1 %); a Companhia Nacional de Abastecimento
absorveu R$ 93 mi l hes (1,8%) e R$ 49 mi l hes (0,9%),
respectivamente; o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS)
recebeu R$ 1,7 bilho (34%) em 2000, e em 2001 a ao sob sua
responsabilidade passou para o Fundo de Regime Geral da
Previdncia Social, o qual foi responsvel pela fatia de R$ 1,6 bilho
(31,3%).
A Tabela 4 sintetiza o percentual dos recursos executados pelo
FNAS e pelas demais unidades oramentrias provenientes da
seguridade social, ou seja, excluindo do total os gastos provenientes
do oramento fiscal (o que j foi indicado na Tabela 2). Aqui, possvel
notar mais claramente a evoluo decrescente do percentual do
FNAS em relao s demais unidades.
Tabela 4 - Percentual do Oramento da Seguridade Social
Executado na Funo Assistncia Social pelo FNAS e Outras
Unidades Oramentrias-1996/2001
Unidades Oramentrias
FNAS
Outras Unidades Oramentrias
TOTAL
Ano
1996
85,40
14,60
100,00
1997
81,05
18,95
100,00
1998
85,08
14,92
100,00
1999
67,37
32,63
100,00
2000
63,88
36,12
100,00
2001
67,80
32,20
100,00
Fonte: SIAFI/SIDOR disponibilizados pela DISOC/IPEA. Elaborao prpria.
O FNAS teve aumento em valores absolutos ao longo dos anos
e sempre foi a unidade oramentria que deteve o maior montante
de recursos. Em 1996, consumiu R$ 938 milhes; em 1998, R$ 2,3
bilhes; em 2000, R$ 3,2 bilhes e, em 2001, 3,5 bilhes. Contudo,
identifica-se o decrscimo da participao percentual do FNAS em
relao s demais unidades oramentrias, sobretudo a partir de
1999, o que indica uma fuga de recursos da seguridade social para
outros rgos fi nanci arem aes que no se caracteri zam,
necessariamente, como assistncia social, como ser visto a seguir,
no detalhamento das aes. Com a criao do FNAS, conforme
mostra a Tabela 5, no ocorreu a absoro das aes j existentes,
exceo dos servios de ao continuada e das aes sociais e
comunitrias. A anlise seguinte contempla as aes implementadas
132
SER SOCIAL 12
por outras unidades oramentrias, mesmo aps a vigncia do FNAS
e no prximo item ser feita uma anlise exclusivamente das aes
financiadas por este fundo.
Tabela 5 - Recurso Federal do Oramento da Seguridade
Social Executado na Funo Assistncia Social por Ao sem
os Recuros Alocados no FNAS -1994/2001
Ao analisar o perodo que antecede o FNAS, so identificadas,
em 1994, as aes dos servios de ao continuada ('apoio criana
carente', 'apoio ao cidado, famlia e ao deficiente' e 'apoio pessoa
idosa), como detentoras dos maiores montantes de recursos. Em
1995, a ' coordenao do sistema nacional de defesa ci vi l ' ,
responsvel pela defesa permanente contra as calamidades pblicas
e situaes de emergncia, como a seca e inundaes, ficou com
133
Ao
Apoio criana carente
Apoio ao cidado, famlia e ao deficiente
Apoio pessoa idosa
Desenvolvimento de aes sociais e
comunitrias
Coordenao do sistema nacional de
defesa civi!
Coordenao das aes integradas de PPD*
sociedade
Manuteno da reabilitao profissional
Manuteno do servio social
Coordenao da poltica da criana e do
adolescente
Distribuio emergencial de alimentos
Capacitao profissional
Atividades a cargo do Instituto Nacional de
Seguro Social
Apoio s aes comunitrias e as instituies
Conlribuio fundos
Coordenao e manuteno da ao social
Implantao das aes de integrao scio
laboral de PPD'
Programa de distribuio emergncia! de
alimentos
Distribuio emergencial de alimentos nd
polgono das secas
Programa emergencial de frentes produtivas
no pol. das secas
Superviso e coordenao da poltica de
assistncia social
Programa emergencial de combale aos efeitos
da seca
Pagamento de renda mensal vitalcia por idade
Pagamento de renda mensal vitalcia por
invalidez
Capacitao de conselheiros, gestores e
tcncos de AS"
Aquisio de alimentos para distribuio
gratuita
Formulao de polticas na rea de
assistncia social
TOTAL
1994
246.907
54.941
19.756
4.535
28.739
8.144
8.167
2.320
133.141
25.887
3.485
7.312
11.440
7.353
562.127
1995
354.638
99.272
42.865
248.852
3.185
8.752
3.297
27.320
4.661
1.858
17.704
10.459
822.863
Anos
1996
94.535
3.608
10.665
6.232
32.894
474
-
2.299
9.644
160.351
1997| 1998| 1999 2000
Ao incorporada ao FNAS
Ao incorporada ao FNAS
Ao incorporada ao FNAS
Ad incorporada ao FNAS
304.883
3.601
9.184
5.364
40.381
69.524
3.716
436.653
53.564
3.397
9.593
6.056
15.537
106.574
-
218.008
7.768
420.497
95.637
2.191
6.148
3.404
14.946
179.844

851
404.051
8.543
590.950
1.306.565
654.877
1.081.696
558
87.688
6.132
1.830.951
2001
604.500
1.011.860
1.089
46.583
5.281
1.669.313
Fonte: SIAFI/SIDOR disponibilizados pela DISOC/IPEA. Em R$ 1.000,00 a preos de dez/2001, deflacionados ms a ms pelo IGP-DI. Elaborao prpria.
* Pessoa Portadora de Deficincia
"Assistncia social
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
30% dos recursos, atrs apenas da ao 'apoio criana carente',
que ficou com 43%.
Estendendo a anlise at 1999, quando o FNAS j estava
implantado, os recursos da seguridade social executados fora deste
fundo podem ser classificados em diferentes tipos de aes. O
primeiro conjunto agrupa aes de carter emergencial como
'coordenao do sistema nacional de defesa civil', 'programas de
distribuio emergencial de alimentos', 'programas emergenciais de
alimentos e de frentes produtivas no polgono da secas', 'programa
emergencial de combate aos efeitos da seca'. O segundo conjunto
engloba aes direcionadas aos segmentos criana, adolescente e
portador de deficincia: 'coordenao da poltica de proteo
criana e ao adolescente', 'coordenao das aes integradas da
pessoa portadora de deficincia', e 'aes de integrao scio-laboral
do portador de deficincia'. O terceiro conjunto refere-se a aes de
competncia da previdncia social: 'manuteno da reabilitao
profissional', direcionada unicamente aos segurados em situao
de incapacidade total ou parcial para o trabalho e s pessoas
portadoras de deficincia, com vistas ao ingresso destes cidados
no mercado de trabalho, apesar de a previdncia no garantir os
postos de emprego (Martins, 2000); 'manuteno do servio social',
destinada garantia de acesso informaes aos beneficirios da
previdncia social, alm de concesso da documentao necessria
para a habilitao aos benefcios, bem como recursos materiais para
atendimento de situaes sociais de risco dos segurados do INSS
(Martins, 2000).
Um quarto conjunto de aes intitula-se 'coordenao da
poltica de assistncia social', e encontra-se alojada no mbito do
MPAS. Embora o recurso no tenha sido alocado no FNAS, as
atividades objetivavam acompanhar, normatizar e avaliar os planos,
programas e projetos relativos assistncia social. Por fim, havia a
ao denominada 'capacitao profissional' que, aps a extino do
Ministrio de Bem-Estar Social, foi transferida para o Ministrio da
Justia e desenvolvia atividades de capacitao dos recursos
humanos com vistas ao aprimoramento dos servios prestados
pessoa portadora de deficincia.
Em 2000 e 2001, a nova classificao oramentria permite
maior detalhamento e constata-se que ocorreu a excluso da maioria
das aes at ento pulverizadas em vrios ministrios, com exceo
das aes direcionadas para a distribuio de alimentos a famlias
134
SER SOCIAL 12
carentes. Por outro lado, ocorreu a incluso de trs novas aes
implementadas com recursos da seguridade social sem passar pelo
FNAS: o 'pagamento da renda mensal vitalcia', a 'capacitao de
gestores, conselheiros e tcnicos da assistncia soci al ' e a
'formulao de polticas na rea'.
Observe-se que a 'renda mensal vitalcia' (RMV) recebeu R$
1,7 bilho em 2000 e R$ 1,6 bilho em 2001, absorvendo a maior
fatia dos recursos da seguridade social executados fora do FNAS.
Aps a implantao do Benefcio de Prestao Continuada, a RMV
est sendo gradativamente extinta, mas ainda beneficia os cidados
que adquiriram este direito antes de 1993. A RMV
7
um benefcio
assistencial, que integra a poltica de previdncia, sendo vedada sua
acumulao com qualquer benefcio previdencirio. Era devida s
pessoas maiores de 70 anos ou pessoa portadora de deficincia
"que no exercessem atividade remunerada, no auferindo qualquer
rendimento superior ao valor de sua renda mensal, nem fossem
mantidos por pessoa de quem dependessem obrigatoriamente, no
tendo outro meio de prover o prprio sustento" (Martins, 2000, p.
474). No entanto, este benefcio tem um carter contributivo na
medida em que, alm dos critrios expostos acima, para receber a
RMV o cidado deveria cumprir uma das condies a seguir: ter
sido filiado previdncia em qualquer poca, durante 12 meses
seguidos ou somando todos os perodos; ter exercido durante cinco
anos, no mnimo, qualquer atividade atualmente includa na
previdncia; ou ter comeado a contribuir para a previdncia depois
dos 60 anos (MPAS, 1997, 1998).
A pulverizao de recursos em aes com as orientaes
explicitadas acima deveriam ter os recursos melhor otimizados, na
perspectiva de ampliar as aes assistenciais e de disponibilizar para
a populao maior acesso aos servios pblicos. Tal disperso
impede uma gesto financeira transparente, permite a aplicao de
recursos em aes assistenciais sem o devido acompanhamento e
controle do CNAS e favorece o paralelismo e o assistencialismo no
uso dos recursos pblicos.
Delimitando ainda mais o foco de anlise, ser abordado a
seguir o recurso executado pelo FNAS. J foi constatado que este
fundo apresentou um aumento crescente de recursos, mas preciso
identificar como se deu a distribuio dos mesmos entre as aes.
7
Quando foi instituda, em 1974, a RMV correspondia metade do salrio mnimo e, aps a
Constituio de 1988, este benefcio passou a ser de um salrio mnimo.
135
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
Execuo dos recursos destinados Funo Assistncia
Social pelo FNAS
A ampliao global da execuo oramentria do FNAS no
significou aumento de recursos alocados para todas as aes. De
modo geral, no perodo de 1996 a 2001, o governo deu continuidade
s aes direcionadas para o atendimento a crianas, pessoas idosas
e pessoas portadoras de deficincia, o que aponta o carter focalizado
nos segmentos tidos como incapazes para o trabalho.
Tabela 6 - Recurso Federal do Oramento da Assistncia
Social Executado no mbito do FNAS por Ao - 1996/2001
Fonte: SIAFI/SIDOR disponibilizados pela DISOC/IPEA. Em R$ 1.000,00 a preos de dez/2001, defiacionados ms a ms pelo
IGP-DI. Elaborao prpria.
* Benefcio de Prestao Continuada
" Ncleo de Apoio Famlia
136
Ao
Apoio criana carente
Apoio ao cidado, famlia e ao deficiente
Apoio pessoa idosa
Aes de gerao de renda no
enfrentamento pobreza
Aes sociais comunitrias
Programa de erradicao ao trabalho
infanto-juvenil
Assistncia criana e ao adolescente no
enfrentamento pobreza
Assistncia s famlias carentes no
enfrentamento pobreza
Participao da Unio em programas de
renda mnima
Combate explorao sexual infanto-juvenil
Atendimento criana e ao adolescente em
abrigo
Implantao do sistema de monitoramento e
avaliao da assistncia social
Implantao de centros da juventude
Agente jovem
Implantao de portais do projeto Alvorada
Implantao de NAF's"
Capacitao de liderana comunitria para
o combate da violncia
TOTAL SEM 0 BPC
Benefcio de prestao continuada
Reviso e auditoria dos BPCs*
Processamento de dados do BPC*
Concesso e cessao de BPCs*
Remunerao dos agentes pagadores de
BPCs*
TOTAL COM 0 BPC
1996
310.516
89.183
37.073
283.908
8.218
-
-
-
-
728.898
209.179
-
938.077
Ano
1997
332.031
88.973
39.596
50.463
17.768
22.841
124.819
132
-
-
-
-
676.623
1.192.041
-
-
1.868.664
1998
318.747
88.551
38.433
49.323
55.500
57.879
125.484
-
-
-
-
-
733.917
1.663.327
2.397.244
1999
286.539
85.222
36.281
9.084
34.450
105.568
61.032
48.837
-
-
667.013
2.007.063
23.708
-
-
2.648.952
2000
307.216
79.953
45.521
28.154
58.437
204.240
-
186.359
5.741
15.157
1.085
7.918
-
-
-
-
939.781
2.292.224
10.885
3.312
3.344
3.249.546
2001
271.701
85.328
43.241
35.960
73.606
318.077
6.516
13.796
477
3.399
27.691
10.911
8.074
4.855
903.632;
2.592.275
2.796
4.266
1.339
16.680
3.520.988
SER SOCIAL 12
Em relao aos dados da Tabela 6,
8
o que mais chama a
ateno so os totais a que se chega com ou sem a incluso do
BPC. claramente visvel que o crescimento dos recursos do FNAS
deveu-se quase que exclusivamente a este benefcio. Quando o BPC
no contabilizado, verifica-se que este perodo caracterizou-se por
oscilaes crescentes e decrescentes, com leve aumento dos
recursos de R$ 728 milhes, em 1996, para R$ 903 milhes, em
2001. Observando o percentual de crescimento destes recursos tem-
se uma reduo de 7% de 1996 para 1997, acrscimo de 8% em
1998, diminuio de 9% para 1999, aumento de 40% em 2000 e
decrscimo de 3% em 2001.
Esta oscilao permite concluir a inconstncia dos valores
assegurados para os servios, programas e projetos financiados pelo
FNAS. A exceo permanece sendo o BPC. Constata-se a reduo
nos valores executados nos servios de ao continuada, exceto o
'apoio pessoa idosa'. O 'apoio criana carente' consumiu R$ 310
milhes em 1996, reduzido para R$ 271 milhes em 2001; o 'apoio
ao cidado, famlia e ao deficiente,' em 1996, apresentou uma
execuo de R$ 89 milhes, diminuindo para R$ 85 milhes em 2001;
e o 'apoio pessoa idosa', contrariando a tendncia decrescente,
apresentou um aumento dos recursos de R$ 37 milhes em 1996
para R$ 43 milhes em 2001.
Em 1999, ocorreu a reduo de recursos das aes dos
servios de ao continuada, dos projetos de enfrentamento
pobreza e das aes sociais comunitrias. A reduo efetivada nesse
ano s no foi maior devido implementao do programa de renda
mnima vinculado educao (PGRM, atual bolsa-escola) e ao
aumento dos recursos para o 'programa de erradicao ao trabalho
infantil (PETI), o que permite interpretar que foi adotado um
redirecionamento dos recursos para estas duas aes.
O aumento dos recursos, em 2000, deveu-se aos montantes
direcionados aos dois programas citados (PGRM e PETI), alm da
incluso de novas aes voltadas para a juventude (atendimento
criana e ao adolescente em abrigo e implantao de centros da
juventude) e do gerenciamento do Abrigo Cristo Redentor, antes sob
gesto do Estado do Rio de Janeiro.
137
8
Os dados referentes ao FNAS foram publicados e analisados, no perodo 1996-2000, no
livro de Ivanete Boschetti, Assistncia Social no Brasil: um direito entre originalidade e
conservadorismo. Os montantes apresentam pequenas diferenas porque no livro os
valores analisados so nominais e neste trabalho os mesmos esto deflacionados pelo
IGP-DI, a preos de dezembro de 2001.
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
Em 2001, houve nova reduo no total dos recursos aplicados
nas aes, excluindo-se o BPC. interessante observar que nesse
ano o programa de renda mnima (bolsa-escola) deixou de ser
financiado com recursos do FNAS, o que provocou um leve aumento
dos recursos para os servios de ao continuada, para o PETI e
para os projetos de enfrentamento pobreza, alm da implementao
de novas aes (agente jovem, NAF e Projeto Alvorada). Tal
constatao refora a afirmao anterior de que a utilizao dos
recursos do FNAS para o PGRM provocou a reduo de recursos
na rede SAC.
A Tabela 6 ressalta a evidente concentrao dos recursos no
BPC, juntamente com suas aes de carter administrativo (reviso
e auditoria, processamento de dados e servios de concesso e
cessao dos BPCs) que, a partir de 1997, consumiu a maior fatia
de recursos em todos os anos, aumentando de 22%, em 1996, para
75%, em 1999, e 74%, em 2001, em relao ao oramento do FNAS
nestes anos.
Consideraes finais
O neoliberalismo tem como caracterstica central subjugar as
polticas sociais s polticas monetaristas e de estabilizao fiscal
(Navarro, 1998). Seguindo este receiturio, a ao governamental
brasileira, ao implementar os dispositivos legais para a concretizao
da seguridade social, no se pautou pelo fortalecimento e ampliao
dos direitos previstos. Ao contrrio, diversas medidas provisrias
foram publicadas autoritariamente, reduzindo o escopo das polticas
de sade, previdncia e assistncia (Pereira, 2002).
O oramento da seguridade social foi pensado como um espao
de financiamento integrado das polticas de sade, previdncia e
assistncia social. Entretanto, este se configura mais como um
espao de disputa de recursos entre estas polticas, em vez de
constituir-se como campo de articulao. Esta disputa no deve ser
atribuda falsa idia de incongruncia entre a base de custeio e as
aes previstas na seguridade social, isto , de uma previso de
recursos insuficientes para financiar aes "excessivas" de proteo
social. A insuficincia dos recursos da seguridade social para manter
os direitos assegurados constitucionalmente deve-se, sim, a outros
fatores, entre os quais a realocao dos recursos do oramento da
seguridade social para o pagamento dos juros da dvida pblica; a
138
SER SOCIAL 12
utilizao das contribuies sociais como COFINS, CPMF, CSLL para
outros destinos, reduzindo o recurso da seguridade social; a reduzida
participao do oramento fiscal no oramento da seguridade,
conforme previsto na Constituio; a iseno ou renncia fiscal a
muitas entidades que no se caracterizam como de assistncia social;
a sonegao fiscal; a reduzida capacidade contributiva da maioria
dos trabalhadores, em face dos baixos salrios e, sobretudo, uma
poltica econmica que no ataca o problema do mercado informal,
o que gera enormes fugas de recursos da seguridade e leva milhares
de trabalhadores a no ter acesso aos direitos previdencirios
(Boschetti, 2003).
Outro aspecto a ser enfatizado a atitude do governo federal
de obstruir a materializao de um dos aspectos centrais para o
financiamento: a descentralizao dos recursos. A esfera federal,
na contramo desta diretriz, tratou de expandir a carga tributria
incidente sobre as fontes de receita que no so partilhadas com as
esferas locais, as quais so constitudas fundamentalmente pelas
contribuies sociais e compem maioritariamente o oramento da
seguridade (Dain, 1995; Varsano et al., 2001). Como justificativa da
Unio para privilegiar estas fontes de financiamento, foi alegada a
necessidade de ampliao de recursos para o custeio da seguridade
social, mas os recursos obtidos foram destinados essencialmente
para pagament o de j uros e rol agem da dvi da pbl i ca. A
descentralizao, ento, se caracterizou pela transferncia de
encargos para as esferas locais, sem o equivalente repasse de
recursos para manuteno das polticas sociais, sobretudo da
assistncia social.
Ao se discutir estratgias de descentralizao, imprescindvel
considerar as formas de financiamento. A descentralizao envolve
precisamente a questo de redistribuio de poder, deslocamento
de centros decisrios, como tambm o correspondente repasse de
recursos. Mas da forma como vem se consolidando no Brasil, a
descentralizao vem assumindo o carter de transferncia de
responsabilidade e servindo mais para o propsito da privatizao e
reduo dos recursos do que fortalecimento do poder local (Arretche,
1997). Com a posio submissa do pas economia mundial
estabelecida pelo FMI, tem-se uma poltica tributria cada vez mais
regressiva. No se institui o imposto sobre as grandes fortunas, no
se investe na fiscalizao e cobrana dos sonegadores e, como se
no bastasse, ainda so reduzidos os impostos sobre a renda do
capital produtivo e especulativo.
139
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
O reconhecimento da assistncia social como direito social deu-
se sob o iderio neoliberal, em momento de reorientao das polticas
sociais, o que limitou sua consolidao como poltica pblica e dever
do Estado. Sua condio de direito social est condicionada
reorganizao do quadro institucional. No entanto, a classificao
oramentria no incorporou as inovaes ocorridas neste campo e
permanecem vrias aes no especficas classificadas na funo
assistncia social, desenvolvidas por vrias unidades oramentrias
com recursos provenientes do oramento fiscal e da seguridade
social.
notvel a impreciso conceituai quanto s aes da
assistncia social na classificao funcional. E possvel eleger pelo
menos quatro tipos de problemas decorrentes desta impreciso:
aes assistenciais desenvolvidas por vrios ministrios, sem relao
com o sistema descentralizado e participativo previsto na LOAS;
aes cujo carter assistencialista evidente e que, ao serem
inseridas nesta funo, afrontam a perspectiva da assistncia como
direito de cidadania; aes que, claramente, no possuem carter
assistencial mas absorvem recursos da funo assistncia; e, por
fim, aes tpicas da assistncia, relacionadas diretamente LOAS,
mas cujos recursos no esto alocados no FNAS.
Mesmo aps a reorganizao da classificao, no ocorreu a
alocao de recursos para aes especficas de assistncia social
na sua correspondente funo oramentria. No foi erradicada a
pulverizao de recursos da seguridade social nas unidades
oramentrias, os quais no so alocados no FNAS. importante
ressaltar que no ano 2000 e 2001, a renda mensal vitalcia, com
34% e 45%, e o benefcio de prestao continuada, com 31 % e 50%,
respectivamente, foram responsveis pela absoro da maior fatia
de recursos da funo assistncia. Somados, estes dois benefcios
de transferncia de renda correspondem a 79%, em 2000, e 81%,
em 2001, dos recursos da seguridade social destinados funo
assistncia social.
Considerando que a assistncia encontra-se presente, explcita
ou implicitamente, em praticamente todas as polticas sociais, torna-
se pertinente e imprescindvel discutir a problemtica da impreciso
conceituai desta poltica na rea do planejamento governamental.
Isto porque os equvocos conceituais, deliberados ou no, permitem
a pulverizao dos j parcos recursos em aes que no se
caracterizam como assistncia social.
140
SER SOCIAL 12
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