A dialtica entre a concepo e a prtica da gesto democrtica no mbito da educao bsica no Brasil

Maria de Fatima Felix Rosar *

RESUMO: Este artigo resgata o avano das anlises tericas sobre a influncia do modelo empresarial no funcionamento do sistema educacional brasileiro, desde os anos da ditadura militar. Ressalta que as experincias prticas de gesto democrtica da educao bsica realizadas em administraes municipais de carter democrticopopular necessitam ser avaliadas e expandidas para que se materializem as concepes avanadas de educao desenvolvidas pelos setores progressistas que so assimiladas e ressignificadas pelos grupos hegemnicos que atuam nas trs instncias de poder poltico e administrativo federal, estadual e municipal. So apresentados exemplos e sugestes de encaminhamento poltico-pedaggico para acirrar a contradio diante da poltica impositiva do governo, implementada sob a gide do Banco Mundial, de modo que os setores progressistas no cotidiano do funcionamento das escolas e dos sistemas de ensino resgatem os princpios, as concepes e metodologias que foram diludos e negados no texto da LDB oficial para desenvolver o Plano Nacional de Educao.

Palavras-chave: Pol tica educacional, gest o democr tica, administra o de sistemas educacionais, projetos pol tico-pedag gicos, democratiza o da educa o

* Professora Adjunta da UFMA. Doutora em Educao pela FE da Unicamp. Coordenadora do Grupo de Pesquisa de Poltica de Educao Bsica da UFMA. Email: rosar@dglnet.com.br

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No final da d cada de 1970 e nos anos 80, deu-se um aprofundamento da perspectiva te rica na rea da administra o educacional, que introduziu a cr tica aos seus fundamentos originados das teorias empresariais. Esse esforo terico empreendido por um grupo significativo de estudiosos permitiu identificar os nexos da administra o, tanto empresarial como educacional, com o processo de desenvolvimento do capitalismo em termos mundiais e no Brasil. No caso do Brasil, na rea da educa o, foi poss vel apreender uma relativa sincronia entre o desenvolvimento da rea de administrao de empresas e o modelo de sistema educacional implementado pelas reformas realizadas durante os governos militares. No mbito mais geral do sistema, foram se introduzindo os parmetros da burocracia privada e, de certa forma, esse processo era validado levando-se em conta o que ocorria na pr tica do trabalho fabril, em que a produtividade, a efici ncia e a racionalidade se concretizavam materialmente no resultado da produo. Naturalmente esses nexos, embora se deixassem evidenciar no mbito da concep o e do funcionamento dos rg os p blicos, na rea educacional, em todos os n veis, ainda n o haviam alcan ado a sua dimenso mais ampliada, a ponto de se realizar plenamente na esfera da escola de 1 grau. A diviso do trabalho pedaggico foi a forma mais concreta dessa progressiva homogeneizao entre o trabalho no setor pblico e no setor privado, entretanto, poder-se-ia dizer que a internalizao da perspectiva empresarial no havia alcanado seu grau mais elevado entre os docentes e os diretores. Entretanto, mediante formas e ritmos diferenciados, foi se dando a direo ao processo educativo sob a tica da administrao empresarial, produzindo-se em rela o ao curr culo, bem como ao modo de organizar a escola e avaliar o desempenho dos professores e alunos, experincias que permitiram identificar de modo mais generalizado e, tambm, de modo mais particular, a tendncia em curso. importante ressaltar que na medida em que foram se criando as condies histricas de superao do regime militar e quando isso efetivamente ocorreu, em meados dos anos 80, o debate entre a perspectiva conservadora na rea da administrao educacional e uma perspectiva crtica, progressista, foi se ampliando, a ponto de se eleger a temtica da democratizao da educao e a sua gesto democrtica, como eixo fundamental das aes polticas das diversas entidades que constituram o Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica, durante e aps o Congresso Constituinte.

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Embora esse marco permita-nos avaliar, do ponto de vista histrico, a a o antecipat ria dos educadores, atrav s das entidades do Frum, na tentativa de conceber um sistema de educao de carter nacional, democrtico e de qualidade em todos os nveis de ensino, os ganhos relativos consagrados na Constituio de 1986 no lograram alcan ar regulamenta o espec fica que garantisse, no bojo de uma nova LDB e de um Plano Nacional de Educao, dar materialidade aos avan os te ricos atingidos. Ao mesmo tempo, essas restries de carter legal no poderiam se constituir em fatores absolutamente impeditivos para que se aprofundassem experincias democrticas, na maioria dos estados e municpios onde se instalaram governos de oposio, apesar das limitaes polticas dadas pela prpria correlao de foras que se estabelecera no processo de sua constituio e dinmica, nos anos 80. Desse modo, comearam a se criar mecanismos de participao da comunidade escolar e da comunidade de pais dentro da escola, a partir de eleies para a escolha de diretores e da constituio de conselhos escolares, comunitrios e at dos conselhos municipais de educao. Esses mecanismos apresentam limites e possibilidades que tm de certa forma se confrontado permanentemente, ampliando ou restringindo resultados durante os anos 90, conforme anlises divulgadas nas publicaes da Anpae, alm das diversas dissertaes e teses elaboradas sobre a temtica, na dcada passada e na atual. Embora os partidos de oposio tenham-se mantido hegemnicos em muitos estados e municpios, foram se delineando de forma mais ntida as diferentes e contradit rias concep es de gest o democr tica, tamb m em processo de implementa o em estados e munic pios em que predominam as foras polticas mais conservadoras. Na realidade, enquanto se elaboravam, do ponto de vista dos setores progressistas na rea da educa o, as concep es que seriam consagradas nos anteprojetos de LDB pela sua participa o efetiva no debate nas Comiss es da C mara e do Senado, estava sendo formulada a pol tica do Banco Mundial para Am rica Latina, neste final de s culo, sob a tica do modelo democr tico atualizado , segundo a perspectiva hegem nica do neoliberalismo no campo econ mico e pol tico. Esse novo modelo, evidentemente, expressa as formas e o conte do do avan o do capitalismo que alcan a sua expans o m xima no mercado mundial, possibilitando a globaliza o de uma nova ordem pol tica que permite acelerar a tend ncia de homogeneizar-se a economia

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e a cultura, tanto nos pases hegemnicos como nos pases perifricos, apesar de suas condi es de desenvolvimento hist rico diferenciado. Na perspectiva de funcionamento de um Estado Mnimo, segundo a lgica neoliberal, configura-se uma escola municipalizada e administrada de forma democrtica com a participao da comunidade, que deve ser responsvel, juntamente com docentes e alunos, pela produo da qualidade total. Tambm sob a mesma lgica, ao processo de globalizao da economia deve corresponder um processo de descentralizao, portanto o ensino fundamental deve ser municipalizado e as escolas devem ser autnomas, de modo que se viabilize, ao mesmo tempo, concentrar recursos no governo central, destinando-os s operaes financeiras de expanso do capitalismo financeiro, enquanto tornam-se cada vez mais restritos os investimentos nos setores dos servios pblicos, que, na realidade, vo progressivamente sendo privatizados, sob diferentes modalidades de terceirizao, de convnios, de parcerias, de sistemas de cooperativas etc. Apesar de n o se poder desconsiderar as experi ncias que, de fato, em muitos municpios deste pas esto consolidando as formas democrticas mais avanadas de estrutura e funcionamento do sistema de educa o b sica, dando visibilidade s refer ncias te ricas em desenvolvimento, do ponto de vista crtico, preciso ressaltar o significado pol tico das campanhas e a es governamentais do governo federal, no sentido da desestruturao desse sistema, apesar do esforo de um grande contingente de educadores em sua pr tica cotidiana para manter e aprofundar o projeto de um sistema nacional de educao. Embora em termos do pensamento educacional mais crtico, consiga se manter uma relativa sistematizao, em termos da anlise acerca das polticas do governo federal em todos os setores, sobretudo das polticas sociais, pode-se inferir pelo grau de adeso que alcanaram os blocos pol ticos situacionistas que ocupam o poder nos governos da Uni o, na maioria dos estados e munic pios, que necess rio concentrar-se esforo ainda mais extraordinrio para explicitar os impactos dessas pol ticas implementadas, em grande medida j superadas em muitos pa ses da Europa, em que as perdas impingidas aos trabalhadores lhes impuseram um retrocesso muito ampliado, em termos das garantias dos seus direitos como cidados. Esse esforo que se traduz inclusive na iniciativa das entidades do campo sindical, estudantil e cientfico, para a realizao de eventos como o Coned, pode se ampliar tambm em aes mais concretas durante os

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prximos perodos eleitorais, de modo que se consiga alcanar contingentes de educadores, de estudantes e de cidados de um modo geral, que possam compreender a essncia do processo mediante o qual as medidas anunciadas pela m dia, e implementadas pelo governo federal nos municpios, podem restringir as possibilidades de democratizao da educao bsica, apesar do marketing que feito sobre a prioridade dada a esse nvel de ensino. O Fundo de Manuten o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valoriza o do Magist rio (Fundef) um dos exemplos da tend ncia de que poder o ser restringidas as possibilidades de democratiza o mais plena do sistema educacional, considerando-se que se tornam reduzidas as possibilidades de gerenciamento dos recursos, ainda insuficientes, que para ele s o canalizados, com a efetiva participa o das entidades das categorias dos educadores, e, tamb m, dos setores populares da sociedade. Do mesmo modo, a definio do custo/aluno, dos critrios de clculo para o repasse dos recursos para os estados e municpios, a definio do piso salarial, nenhum desses aspectos estar sendo administrado ou supervisionado pelos setores sobre os quais se produz o impacto dessas medidas, pelas dificuldades concretas de exercer controle efetivo sobre os grupos polticos que detm o domnio dos rgos oficiais federais, estaduais e municipais. Os estudos de diversos pesquisadores, como Davies (1997), Callegari (1997), Melchior (1997), Monlevade (1997) e outros, apresentaram anlises percucientes sobre as inconsistncias do Fundef como mecanismo democrtico de financiamento da educao bsica. Apesar dessa centraliza o do gerenciamento dos recursos globais, o governo adota a medida de descentralizar parcelas do recurso do sal rio-educa o para as escolas de Ensino Fundamental, anunciando essa medida como podendo garantir a autonomia da escola, a partir de uma gesto democrtica que deve necessariamente produzir resultados satisfatrios em termos do rendimento escolar e realizar a qualidade total. Sabe-se, entretanto, que at o momento permanecem as condi es de formao, de trabalho e de remunerao da maioria dos professores do Ensino Fundamental, que no podem se alterar, como num passe de m gica, somente pela reprodu o de dezenas de treinamentos desarticulados entre si, como vem ocorrendo, por exemplo, em alguns estados do Nordeste, como o caso do Maranh o, por meio da implementa o dos programas do Projeto Nordeste, que se constitui num dos instrumen-

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tos pol ticos dos governos p s-ditadura, para incrementar a municipaliza o do ensino nas regi es menos desenvolvidas. Analisando-se algumas a es desse projeto, no estado do Maranh o, observou-se que o Programa de Valoriza o, Capacita o e Aperfei oamento de Recursos Humanos teve como meta atualizar e reciclar 105.666 profissionais da rede estadual e municipal, no per odo de 1992-1996, o que corresponde a 55,20% do universo de professores do estado. Al m dos docentes, seriam treinados 12.800 diretores e t cnicos sobre novos padres de gesto. A sistemtica do processo de capacitao descrita e em execuo conforme o Plano Operativo (1993-1997), elaborado com a consultoria da Arthur Andersen Consultores prestada Secretaria de Educao do Estado do Maranho, compreendeu em primeiro lugar a preparao de equipes tcnicas da secretaria, por meio de consultorias e assistncia tcnica do MEC, que se responsabilizaram em treinar agentes multiplicadores para se tornarem instrutores de diretores e professores, sendo finalmente elaborados manuais de orientao para instrutores, diretores e tcnicos dos rgos municipais de educao. O total destinado para a implementa o desse programa foi inferior, conforme dados do Plano Operativo, quele destinado a todas as demais aes relativas a materiais de ensino-aprendizagem, construo civil e sistemas integrados de informa o, al m de destinar um total de U$ 132.025 para remunerar 740 horas de consultoria, incluindo passagens, hospedagem e alimenta o. Al m dessa restri o financeira para desenvolvimento das a es de treinamento, elas foram planejadas com uma mdia de 40 horas de durao, o que permite avaliar, em certa medida, a sua qualidade como sendo insatisfatria. Essas evidncias levantam questionamentos sobre as poss veis inten es impl citas do projeto, quais sejam de apenas reproduzir , treinar , sem que se amplie a capacidade de reflex o e de produ o de novos conhecimentos elaborados coletivamente, numa perspectiva crtica. Essa breve ilustrao pretendeu demonstrar que o carter do projeto educacional do governo est muito distanciado daquele que os setores progressistas defenderam como diretriz para a elaborao da LDB e tamb m do Plano Nacional de Educa o, cujo teor resultou bastante distinto daquele encaminhado pelo MEC para o Congresso Nacional. O processo de formao e aperfeioamento continuado dos professores da escola de educao bsica, do ponto de vista crtico, deve articu-

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lar o sistema educacional de forma orgnica, portanto, demanda a elaborao de um projeto poltico-pedaggico que perpasse os trs nveis de ensino, permitindo alterar a qualidade da escola, tanto em termos de contedo, como em termos metodolgicos, na perspectiva de um processo de democratizao integrado em suas dimenses poltica, pedaggica e tcnica. Um grande n mero de trabalhos de qualidade comprovada, na rea de pesquisa e extens o, em diversas universidades brasileiras, j permite um acmulo de conhecimento cientfico capaz de subsidiar a elaborao de projetos de currculo para as escolas bsicas e para os cursos de formao de magistrio. Esse conjunto de conhecimentos, na perspectiva de se implementar um Plano Nacional de Educa o, deveria centrar-se nos eixos da interdisciplinaridade e da indissociabilidade entre os trs nveis de ensino, no debate com as Secretarias de Educao dos estados e municpios. Certamente, a exemplo do que ocorre no Maranho, em muitos estados esse cenrio torna-se bastante complexo, dado que existe uma prtica de treinamentos reproduzidos em larga escala, sem que se realizem debates sobre os mesmos no mbito das universidades. Sabe-se que, de um modo geral, a esses projetos esto atrelados diversos grupos de tcnicos, que det m a hegemonia dos sistemas de assessoramento e de consultoria, cuja articulao, desde o mbito federal at o municipal, vem garantindo reproduzir-se um segmento de burocratas e tecnocratas que trabalham de forma aparentemente tcnica, neutra, sendo alguns desses identificados, desde o per odo da ditadura militar, com os objetivos de fortalecimento da burocracia estatal. claro que esse fenmeno no se circunscreve apenas no sistema educacional brasileiro, mas tem correspondncia na maioria dos pases da Amrica Latina em que se desenvolveu e continua se realizando a formao de quadros a servio do Banco Mundial e de todas as agncias internacionais, que tm condicionado, em ltima instncia, as polticas educacionais dos pases subalternizados neste continente, s polticas econ micas definidas por essa e outras institui es que exercem o papel de guardies dos interesses da burguesia e do capital em todos os continentes. O fen meno da globaliza o da economia e da pol tica, que n o recente, tem permitido, nas duas ltimas d cadas, que os setores progressistas, intimidados com um sem-n mero de derrotas em termos da defesa dos seus projetos no mbito do Executivo, do Legislativo e do

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Judici rio, criem certas resist ncias ao processo de contesta o dessas pol ticas, considerando at mesmo que as for as nacionais e internacionais articuladas s o extraordinariamente poderosas. Assim ocorreu, nesta dcada, na Argentina e na Colmbia, como no Brasil, que os sindicatos dos professores envolvidos na luta pela aprova o de uma nova legisla o educacional foram derrotados pelas for as conservadoras. Por m, vale ressaltar que as investidas dessas foras em municpios brasileiros em que as foras progressistas assumiram o poder no foram suficientes para que se paralisassem as polticas destinadas ao desenvolvimento dos setores sociais (educao e sade, por exemplo), sendo alcan ados resultados comprovados e avaliados positivamente at por organismos internacionais. Dessas constataes infere-se, portanto, que o processo dialtico entre a teoria e a prtica da gesto democrtica, enquanto permanecem as organiza es educacionais e sociais administradas sob a gide do capitalismo, permite que se evidencie dentro do mesmo contexto um movimento de avano terico e prtico, embora as polticas governamentais tentem descaracterizar as concepes e as propostas mais avanadas para o desenvolvimento da educa o b sica. Na perspectiva de expandir a contradi o a graus cada vez mais elevados, poder-se-ia conceber uma estrat gia a ser desencadeada pelos setores progressistas que permitisse alcan ar n veis mais profundos de radicalidade te rica e pol tica, a partir da transforma o de pr ticas administrativas e pedag gicas, mesmo que isto ocorresse em dimens es mais restritas a escolas, a distritos, a munic pios e a estados, de modo que se consolidassem as refer ncias te ricas, dando-lhes materialidade emp rica adequada constru o de uma nova educa o b sica, ainda no seio do sistema educacional que se desestrutura em conseq ncia de uma s rie de a es equivocadas do governo em todos os n veis de ensino. Essa estrat gia requer, evidentemente, que estejam organizados os blocos histricos dos intelectuais orgnicos crticos articulados em todos os nveis do sistema educacional e em todos os espaos de atuao no mbito dos movimentos sociais, dos sindicatos e dos partidos, independentemente de terem que debater as filigranas das suas concepes tericas e metodolgicas, estabelecendo, portanto, os consensos poss veis no campo da produ o de um pensamento e uma pr tica de car ter cr tico e transformador.

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Talvez seja poss vel concluir, a partir de uma leitura ampliada da realidade nacional, que o ac mulo te rico, cient fico e pol tico realizado pelos setores progressistas, nas trs ltimas dcadas, foi capaz de gestar e de realizar projetos os quais nem os governos militares, nem os governos civis p s-ditadura conseguiram destruir, apesar da conjuga o das foras nacionais e internacionais contrrias. Trata-se, portanto, de expandir a capacidade de produzir e administrar coletivamente a implementao de projetos, principalmente, no mbito das universidades mais diretamente responsveis pela formao do educador, que ampliem a participao dos docentes do Ensino Fundamental e Mdio, possibilitando a criao de redes de grupos de estudo e de trabalho pedag gico integrado, de modo que possa se fortalecer a condio de resistncia ideologia das polticas educacionais em curso, ao mesmo tempo em que se elaboram as formas e os contedos alternativos, simultaneamente. A moderna teoria da administra o educacional, mais uma vez atualizada mediante a transposi o das teorias e pr ticas empresariais renovadas pelas imposi es do processo produtivo, que exigem o desmonte das linhas de produ o tayloristas, para alcan ar novos patamares de produtividade e ac mulo de valor e capital, por meio dos times, dos grupos, dos c rculos de qualidade total, obteve sua ampla divulgao atravs do Ncleo Central de Qualidade e Produtividade subordinado ao MEC e responsvel pelo programa Escola de Qualidade Total . Entretanto, essa a o massiva de convencimento ideol gico acionada pelo governo tem obtido repercuss es limitadas na pr tica dos diretores e professores das escolas de educa o b sica, mesmo quando reproduzem a terminologia veiculada. A indaga o que da decorre : por que no pode ser hegemnica essa concepo, no mbito do sistema educacional? Essa uma questo que pode ser trabalhada por todos os segmentos progressistas, combatendo a falcia dos projetos educacionais fundamentados nos pressupostos da qualidade total. Em primeiro lugar, o seu contedo pode ser criticado a partir das condies concretas do funcionamento do sistema educacional e das escolas, levantando-se os indicadores do que deve estar contido na categoria de qualidade. Em segundo lugar, nessa seqncia de raciocnio, expande-se a categoria, de modo a apontar, teoricamente, o que corresponderia totalidade de um sistema de qualidade. Em terceiro lugar, define-se o seu atributo social, na discusso ampliada sobre as possibilidades de uma sociedade radicalmente democrtica. Em quarto lugar, destaca-se da experincia educacional empreendida por

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setores progressistas da rea da educao os parmetros da estrutura e do funcionamento da escola e do sistema educacional, compreendidos a partir do projeto de LDB e do Plano Nacional de Educao, concebidos pelo Frum Nacional em Defesa da Educao Pblica, conforme o conhecimento terico e o debate poltico realizado durante a ltima dcada. Desse modo, o conceito de gest o democr tica compreende a redefini o da estrutura de poder, desde o n vel macro do Minist rio da Educa o na sua forma de organiza o e funcionamento, at o n vel micro de cada escola. As a es do MEC deveriam estar adequadas s delibera es de um F rum Nacional de Educa o que pudesse definir, a partir de amplo debate nacional, as diretrizes poltico-pedaggicas, as prioridades educacionais, a garantia de recursos para todos os nveis de ensino considerados como um todo, e as formas de avaliao dos mesmos, com a participao de diversos setores sociais. Por outro lado, as questes relativas concepo dos contedos e de metodologia de ensino, principalmente no mbito do Ensino Fundamental e mdio, devem estar compreendidas como parte do processo de socializa o dos conhecimentos cient ficos. Nesse sentido, F runs Interdisciplinares com professores e especialistas de todos os nveis de ensino deveriam funcionar para produzir propostas curriculares que poderiam ser analisadas e normatizadas pelo Conselho Nacional de Educao, no qual deveriam estar representadas, majoritariamente, as categorias profissionais responsveis pela execuo das propostas curriculares. Tamb m a dimens o relativa ao processo de arrecada o e aplica o de recursos para o funcionamento do sistema educacional deve ser amplamente debatida, no mbito das entidades nacionais, reunindo especialistas na rea da educao, economia e financiamento, para criar mecanismos de controle dos fluxos financeiros, de modo que os conselhos municipais e os conselhos escolares tenham a compet ncia para supervisionar o processo de administra o dos recursos or ament rios e extra-or ament rios, estabelecendo-se, portanto, procedimentos de controle social sobre as aes do Executivo e do Legislativo. Enfim, trata-se de recuperar as possibilidades de se aprovar e implementar um Plano Nacional de Educa o que permita concretizarse um sistema educacional que seja: a) financiado integralmente com recursos pblicos; b) administrado pela conjugao de formas de gesto, em que os segmentos da sociedade implicados no seu funcionamento sejam tambm os seus gestores; c) avaliado pela sua capacidade de re-

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alizar os objetivos em relao educao bsica das classes populares, assegurando-lhes a possibilidade real de progresso no sistema educacional, no mbito do Ensino Mdio e do Ensino Superior. As nfases dadas neste texto, no que tange dial tica entre a concepo e a prtica da gesto democrtica, deixaram entrever que no bojo do processo de desestrutura o do sistema educacional, ao longo das ltimas d cadas, tem sido gestado um novo projeto de educa o para o Brasil, que necessita ser fortalecido em termos tericos e prticos, no movimento dial tico e contradit rio que vivenciamos no cotidiano da luta pela garantia de seu carter social, democrtico e anticapitalista.

The dialectics between the conception and the practice of democratic administration in the basic education level in Brazil

ABSTRACT: This article demonstrates the advance of theoretical analyses about the influence of the enterprises s pattern of administration in the management of brazilian educational system. It points out the necessity to evaluate the practical experiences of democratic administration of the basic education level developed by the municipal administration with a popular and democratic character in order to expand and to materialize these experiences based on the advanced conceptions of education elaborated by progressive educational sectors.The hegemonic groups in the city, state and federal levels of the government used to assimilate these progressive conceptions to redefine them towards their insterests. Some examples are presented and also some suggestions of political and pedagogical procedures to expand opposed tendency among teachers in the schools, against the government politics, realized according the determinations of the World Bank . This progressive sectors of education needs to rescue the principles, conceptions and the methodologies that were ignored by the government in the context of the Oficial LDB to develop The National Plan of Education.

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