Desenvolvimento em Questo

Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul

smdgc@unijui.edu.br
ISSN (Versin impresa): 1678-4855
BRASIL




2003
Valdir Roque Dallabrida / Dinizar Ferminiano Becker
GOVERNANA TERRITORIAL. UM PRIMEIRO PASSO NA CONSTRUO DE UMA
PROPOSTA TERICO-METODOLGICA
Desenvolvimento em Questo, julho-dezembro, ao/vol. 1, nmero 002
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul
Iju, Brasil
pp. 73-97




Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal
Universidad Autnoma del Estado de Mxico
http://redalyc.uaemex.mx

Resumo
A governana pode ser entendida como o exerccio do poder e autoridade para gerenciar um pas ou regio,
compreendendo os mecanismos, processos e instituies por meio dos quais os cidados e grupos articulam
seus interesses a partir de consensos mnimos. O exerccio da governana territorial acontece pela atuao dos
diferentes atores/agentes nas instituies e organizaes da sociedade civil, em redes de poder socioterritoriais.
A definio dos novos rumos para o desenvolvimento do territrio ou regio depende da constituio e emer-
gncia de um novo bloco socioterritorial, que, num processo de concertao social, busque construir consen-
sos, pela articulao dos diferentes atores/agentes, a integrao de suas diferentes propostas e viso diferenciada
de mundo, resultando no pacto socioterritorial, ou seja, o projeto poltico de desenvolvimento da regio. Esta,
porm, precisa acumular poder poltico, compreendendo a dimenso da descentralizao e da concertao
social, poder capaz de produzir consensos, de fazer surgir o coletivo, o interesse grupal. Como resultante, a
regio pode estar construindo a possibilidade de tornar-se sujeito do seu processo de desenvolvimento.
Palavras-chave: governana territorial, redes de poder socioterritoriais, bloco socioterritorial, pacto
socioterritorial, regio, territrio, desenvolvimento local/regional.
Abstract
Territorial Governance: A first-step to build a theoretical and methodical
Governance can be understood as the use of power and authority to conduct a country or a region, realizing the
mechanism, actions and institutions in wich citizens and groups articulate their interests since minimal consensus.
Territorial governance happens through the action of different actors/agents in the institutions and organizations
of civil society in social and territorial nets. The definition of new ways for the territorial or regional development
depends on the constitution and emergency of a new social and territorial bloc that, in a social correction
process, tries to build consensus, by the action of different actors/agents, the integration of their different
purposes and world view, resulting on the social and territorial pact; in other words: the political project for the
regions development. But the region needs to amass political power, realizing the dimension of the discentralization
and social correction, power that is able to produce consensus, to produce the collective, the groups interests.
As result, the region may build the possibility of becoming subject to its own development.
Keywords: territorial governance, social and territorial power nets, social and territorial blocs, social and territorial
pacts, region, territory, regional and local development.
Governana Territorial
um primeiro passo na construo
de uma proposta terico-metodolgica
Valdir Roque Dallabrida
1
Dinizar Ferminiano Becker
2
DESENVOLVIMENTO EM QUESTO
Editora Uniju ano 1 n. 2 jul./dez. 2003
p. 73-97
!
Mestre e doutorando em Desenvolvimento Regional na Unisc. Professor do Departamento de Cincias
Sociais da Uniju (valdird@unijui.tche.br).
2
Doutor em Economia pela Unicamp, com ps-doutorado em Economia Poltica do Desenvolvimento pela
Universidade de Minho-Portugal. Professor do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Regio-
nal da Unisc.
Valdir Roque Dallabrida Dinizar Ferminiano Becker
74
Ano 01 n. 2 jul./dez. 2003
Introduo
Este artigo uma primeira tentativa de aprofundamento de uma
temtica atual e ao mesmo tempo desafiante: a governana territorial
3
. Faz-
se um ensaio inicial sobre alguns conceitos: governana e governana
territorial, redes de poder socioterritoriais, bloco socioterritorial, concertao
social e pactos socioterritoriais. O objetivo, a partir do entendimento destas
categorias conceituais, dar um primeiro passo para a construo de uma
proposta terico-metodolgica para o estudo e anlise dos diferentes modos
de governana territorial, iniciando pela definio de uma terminologia
mnima, na perspectiva do desenvolvimento local-regional que contemple,
como condio suficiente, a participao dos atores regionais como sujeitos
do processo.
Parte-se da conceituao de governana, sem esgotar a temtica. Ao
referir-se prtica da governana territorial, afirma-se que esta resulta de
relaes de poder que se efetivam pela atuao dos diversos atores/agentes
4
nas diferentes redes de poder socioterritoriais
5
, reafirmando a necessidade de
3
Enquanto processo de reao, a governana (governance) pode ser considerada como uma manifestao
tcnica, pragmtica e conservadora das intelectualidades globalizadas e comprometidas com a eficincia do
sistema. Nesta compreenso podem ser entendidas as pregaes dos intelectuais do Banco Mundial e do
FMI. Dentre eles, destaque para Stiglitz e Camdessus. Este ltimo, em um recente artigo, diz que no
devemos esquecer que o processo de desenvolvimento capitalista, junto com sua tremenda eficincia
expansiva, brutalmente desagregador, desintegrador, destruidor e deslocador no que se refere ao social
e ao ambiental e que, por essa razo, existe um papel essencial da sociedade e do Estado que preciso
recuperar (Sunkel, 2001, p. 280). Neste artigo vamos trabalhar com a dimenso tcnica dessa problemtica,
portanto analisaremos a dimenso aparente de um processo complexo de transformaes econmicas,
sociais e polticas. A essncia desse tema fica para uma prxima oportunidade.
4
Em funo de que, em diferentes textos e livros, os termos atores e agentes so utilizados, ora com
diferentes significados, ora com o mesmo sentido, para referir-se aos protagonistas locais do desenvolvi-
mento, sugere-se um novo termo, abarcando a sntese do sentido atribudo aos dois termos citados: Agentor
aquele que sugere, influi, entusiasma e se envolve no ato de dar existncia, construir, praticar a ao (Dallabrida,
2002). Neste artigo, entretanto, prefere-se ainda o uso associado de atores/agentes.
5
Com sentido prximo ao dado por Paulillo (2000, p. 4-5): A identificao do espao (global e uno) e das
localidades (singulares e especficas) possibilita avanar na compreenso da dinmica particular de um com-
plexo agroindustrial enquanto rede de poder territorial, porque o territrio o resultado de uma construo
social e poltica, no qual os atores coletivos e individuais trocam recursos de poder e articulam interesses,
formando uma estrutura de oportunidades distinta, na qual a proximidade territorial pode ser uma
potencialidade e um elemento estratgico relevante para a elaborao e a implementao de polticas p-
blicas. Paulillo, na obra citada, concentra sua abordagem no estudo das redes de poder do setor agroindustrial,
tendo como objeto de anlise o territrio citrcola brasileiro. Aqui pretende-se ampliar seu sentido, refe-
rindo-se a todas as formas de ao articulada, no s do(s) setor(es) agroindustrial(is), mas dos diferentes
ramos de atividades do setor industrial, do setor de servios, das categorias de trabalhadores (urbanos e
rurais), do setor cultural, religioso, ou outros, da por que, redes de poder socioterritoriais. Com relao aos
diferentes sentidos atribudos ao termo rede, considera-se, aqui, como sendo as relaes de comunicao
que grupos sociais, situados historicamente num determinado territrio, estabelecem, para atingirem obje-
tivos comuns, com vistas ao desenvolvimento local/regional.
Governana Territorial
75
Desenvolvimento em Questo
emergncia e constituio de um novo bloco histrico local
6
, que prefere
chamar bloco socioterritorial
7
, capaz de definir os novos rumos para o de-
senvolvimento do territrio ou regio, como condio para a implementa-
o de novas prticas, preferentemente mais democrtico-participa-
tivas.
Com base em Boisier (1998) reafirma-se dois requisitos bsicos
para que se possa efetuar intervenes territoriais inteligentes com
possibilidade de xito: a construo de um novo conhecimento e a cons-
truo do poder poltico local/regional. Tudo isso ocorre, ou no, com
mais ou menos intensidade, dependendo muito da cultura cvica, ou ca-
pital social
8
, ou da densidade e qualidade institucional acumulada no
territrio ou regio.
Dadas estas condies e atendidos os requisitos, torna-se possvel
atingir um objetivo altamente almejado pelos atores/agentes democrtico/
participativos que atuam no processo de desenvolvimento local/regional:
superar a dependente condio de territrio-palco, para a de territrio-ator. E
que desse processo virtuoso, pelo exerccio de um processo permanente
de concertao social, resulte a constituio de um novo pacto socioterri-
torial
9
.
6
No sentido gramsciano, conforme referido por Portelli (1997, p. 75), sem, no entanto, dar-lhe a dimenso
de ser capaz de influenciar a nao toda, mas restringindo-se influncia local/regional.
7
Com sentido aproximado ao dado por Benko (1999, p. 64): Pode-se afirmar (com mais ou menos clareza)
que a escolha poltica de um modelo de desenvolvimento a expensas de outro (escolha que tem origem na
emergncia de um novo bloco socioterritorial, ao mesmo tempo que o consolida), vai determinar o tipo de
rede industrial e de emprego, portanto os rumos de desenvolvimento do territrio.
8
O capital social constitudo por um conjunto de elementos que fazem parte da estrutura social e da cultura,
como as normas de reciprocidade, os padres de associativismo, os hbitos de confiana e cooperao entre
as pessoas, as relaes que ligam segmentos variados da sociedade. Em sentido mais restrito pode-se
entender capital social como a habilidade de criar e sustentar associaes voluntrias (Putnam, 2000,
p. 177).
9
Tem-se claro que, considerando as diferentes origens dos dois conceitos, bloco (Gramsci) e pacto
(Rousseau e demais contratualistas), seria inadequado, sob o ponto de vista acadmico, o uso de ambos
num mesmo texto. No entanto considera-se oportuno, por hora, utiliz-los, levando em conta serem os
mesmos mais adequados para expressar a um pblico acadmico, mas tambm ao no-acadmico, o sentido
da abordagem que aqui se pretende desenvolver.
Valdir Roque Dallabrida Dinizar Ferminiano Becker
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Ano 01 n. 2 jul./dez. 2003
Uma primeira abordagem
do conceito de Governana
O termo governana
10
utilizado em diferentes sentidos. Inclusive o
prprio uso mais apropriado do termo governana ou governncia no
uma situao tranqila. Na traduo para a lngua portuguesa a maioria dos
autores ora consultados utiliza o termo governana
11
, enquanto outros prefe-
rem governncia
12
. Opta-se, aqui, por utilizar o termo mais usual: governana.
Apesar de no ser o objetivo principal deste artigo aprofundar a origem do
uso do termo governana, para um esclarecimento mnimo dos leitores faz-
se uma breve explicitao.
O termo governana origina-se de anlises sobre o mundo das em-
presas. Ronald Coase, em 1937, publicou um artigo intitulado The Nature of
the Firm, que no desencadeou grandes debates, mas foi retomado nos anos
70 por Oliver Williamson; a partir de ento se utilizou o termo governana
para designar os dispositivos operacionalizados pela firma para conduzir
coordenaes eficazes, referindo-se aos protocolos internos, quando a fir-
ma desenvolve suas redes e questiona as hierarquias internas, os contratos e
a aplicao de normas quando ela se abre terceirizao
13
. Mais tarde o
termo foi importado do mundo das empresas ao mundo do poder e das orga-
nizaes
14
.
Em 1975 o tema da governabilidade das democracias foi objeto de
um relatrio da Comisso Trilateral em que a hiptese central era de que os
problemas de governabilidade na Europa ocidental, no Japo e nos Estados
10
O termo governana, ou governncia, uma traduo para a lngua portuguesa do termo em ingls governance
e em francs gouvernance. Na lngua espanhola utiliza-se o termo governana, como uma das tradues da
lngua portuguesa.
11
Filiam-se a esta linha, dentre outros, os seguintes: Milani e Solins (2002), Rosenau e Czempiel (2000ab)
e Suzigan; Garcia e Furtado (2002).
12
So adeptos desta linha, entre outros, os seguintes: Bandeira (2000) e Lopes (2001).
13
Com base em Milani e Solins, 2002, p. 270 e seguintes.
14
Algumas obras tambm usam o termo governana ou governncia para se referirem ao mbito de anlise
local/regional, como Bandeira (2000), Lopes (2001), Milani e Solins (2002) e Vzquez Barquero (2000ab).
J outras abordagens usam o termo para se referir ao mbito empresarial, como Paulillo (op. cit.), Suzigan;
Garcia e Furtado (2002).
Governana Territorial
77
Desenvolvimento em Questo
Unidos fundavam-se na fratura entre o aumento das demandas sociais e a
falta de recursos (financeiros e humanos) e de capacidade de gesto, o que
exigiria mudanas no seio das instituies e organizaes e no comporta-
mento dos cidados (Apud Milani; Solins, 2002, p. 271).
A partir de ento, o debate em cincias polticas em torno do Estado
centrou-se em suas falhas diante das funes regalianas associadas
regulao, ao bem-estar e ao desenvolvimento social. A partir da
constatao das deficincias do Estado, as teorias polticas passaram a
reconhecer que os atores no-estatais se forjam cada vez mais uma legi-
timidade para defender e promover o bem pblico. O Estado no mais
deteria, de maneira exclusiva, o monoplio da promoo desse bem
pblico, nem sua definio. Tratar-se-ia tambm de definir o espao
pblico no qual se produz a democracia atualmente, um espao pblico
constitudo de uma rede complexa de interesses, de interaes entre
atores e escales de interveno polticas (p. 271-272).
No final dos anos 80 o vocbulo governance ressurgiu no seio do Ban-
co Mundial. Os economistas neoliberais do Banco passaram a entender que
deveria se responsabilizar a incompetncia institucional dos Estados de
naes em desenvolvimento pelos fracassos constatados na implementao
dos programas de ajuste estrutural por eles sugeridos e entendidos como
necessrios para a abertura generalizada dos mercados. Tais programas de
ajuste eram legitimados pelo objetivo da luta contra a pobreza.
J a literatura acadmica sobre governana a define, grosso modo, como
um processo complexo de tomada de deciso que antecipa e ultrapassa
o governo. Os aspectos freqentemente evidenciados nessa literatura
sobre governana...
15
esto relacionados: legitimidade do espao p-
blico em constituio; repartio do poder entre aqueles que gover-
nam e aqueles que so governados; aos processos de negociao entre
os atores sociais (os procedimentos e as prticas, a gesto das interaes
e das interdependncias que desembocam ou no em sistemas alterna-
tivos de regulao, o estabelecimento de redes e mecanismos de coor-
denao) e descentralizao da autoridade e das funes ligadas ao ato
de governar (p. 273).
15
Para uma sntese das diferentes vises da governana ver quadro em Milani e Solins, 2002, p. 274.
Valdir Roque Dallabrida Dinizar Ferminiano Becker
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Ano 01 n. 2 jul./dez. 2003
So muitas as definies de governana, ou governncia, ou
gouvernance, ou governance. Para Rosenau (2000a, p. 16) a governana, como
conceito mais amplo que governo, abrange alm das instituies governa-
mentais, mecanismos informais de carter no-governamental que fazem
com que as pessoas e as organizaes dentro de sua rea de atuao tenham
uma conduta determinada, satisfaam suas necessidades e respondam s
suas demandas. Em outro artigo o mesmo autor destaca o papel da cidada-
nia em uma ordem mundial em mutao, considerando a possibilidade do
surgimento de novas formas de governana sem governo. Admite que
provvel que neste mundo em mutao se desenvolvam novas dimenses
da cidadania em reao ordem global emergente, porm questiona: como
elas influenciaro as novas instituies de governana? Afirma que trans-
formaes da magnitude representada pelo surgimento de uma nova ordem
no nvel macro da poltica no podem ocorrer sem alteraes corresponden-
tes ou pelo menos compatveis no nvel micro, entre os cidados (2000b,
p. 364).
Czempiel (2000, p. 335) entende governana como a capacidade de
fazer coisas sem a competncia legal para ordenar que elas sejam feitas. O
autor v os conflitos entre as sociedades industrializadas como sistemas de
governana de alta complexidade (p. 360). Ver os conflitos modernos
como sistemas de governana entender a importncia crescente das socieda-
des e o grau de interdependncia entre elas. O mundo industrializado no
mais um mundo de Estados, mas ainda no uma sociedade mundial (p. 361).
Por fim, afirma que governana implica distribuir valores de forma seme-
lhante, mas no igual, seja entre Estados ou entre grupos ou pessoas.
Kazancigil (2002, p. 53) entende que governance caracterizado pelo
envolvimento no processo de fazer poltica, das autoridades estatais e lo-
cais, bem como o setor de negcios, os sindicatos de trabalhadores e os
agentes da sociedade civil, tais como ONGs e os movimentos populares.
Todos os envolvidos participam neste tipo de negociao, um processo de
tomada de deciso relativamente horizontal, em oposio ao estilo mais
hierrquico do governo tradicional.
Governana Territorial
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Desenvolvimento em Questo
Bandeira (2000, p. 38-39) afirma que a incorporao do conceito de
governana abordagem do desenvolvimento relativamente recente
At a dcada de setenta predominavam, ainda, as abordagens focaliza-
das na ao do governo, que viam na atuao do setor pblico o motor do
processo de desenvolvimento. Na dcada de oitenta, essa compreenso
ampliou-se, passando a estar focalizada na administrao do desenvolvi-
mento, incorporando a avaliao da capacidade do estado para integrar e
liderar o conjunto da sociedade. Na dcada de noventa, a abordagem
ampliou-se ainda mais, passando a ser focalizada tanto na capacidade do
estado quanto da iniciativa privada e da sociedade civil como atores do
desenvolvimento. Passou a ser crescentemente enfatizada a natureza
democrtica da governncia, abrangendo os mecanismos de participa-
o, de formao de consensos e de envolvimento da sociedade civil no
processo de desenvolvimento.
Citando um documento do Programa das Naes Unidas para o De-
senvolvimento (PNUD), Bandeira (p. 39), lembra que a governana pode
ser vista como o exerccio da autoridade econmica, poltica e administrati-
va para gerenciar um pas [ou regio] em todos os nveis. Compreende os
mecanismos, processos e instituies atravs das quais os cidados e grupos
articulam seus interesses, exercitam seus direitos legais, cumprem com suas
obrigaes e mediam suas diferenas. O mesmo autor destaca, com base
em documentos de organismos internacionais, a relao bidirecional entre
governana e desenvolvimento participativo, na medida em que este lti-
mo orientado para as pessoas e a boa governana proporciona a base para o
desenvolvimento participativo. Destaca tambm o papel desempenhado
pelas instituies e organizaes
16
, recomendando a institucionalizao de
mecanismos participativos de informao e consulta.
O conceito de governana bem mais abrangente do que governo.
Segundo Rosenau (2000a, p. 15),
16
Alerta-se para a necessidade de melhor definir instituies e organizaes. Por ora, prefere-se o uso do
termo organizao para designar as formas institudas da esfera pblica no estatal, e instituies, para as
formas organizadas que atuam na esfera poltica.
Valdir Roque Dallabrida Dinizar Ferminiano Becker
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Ano 01 n. 2 jul./dez. 2003
Os dois conceitos referem-se a um comportamento visando a um obje-
tivo, atividades orientadas por metas, a sistemas de ordenao; no en-
tanto, governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade for-
mal, pelo poder de polcia que garante a implementao das polticas
devidamente institudas, enquanto governana refere-se a atividades
apoiadas em objetivos comuns, que podem ou no derivar de responsa-
bilidades legais e formalmente prescritas e no dependem, necessariamen-
te, de poder de polcia para que sejam aceitas e venam resistncias.
Considerando que o enfoque a ser privilegiado neste artigo restrin-
ge-se escala de anlise local/regional, parece adequado entender
governana, ou ento governana territorial, como o exerccio do poder e
autoridade, por parte dos cidados ou grupos devidamente articulados nas
suas instituies e organizaes regionais, incluindo todos os processos,
com o objetivo de diagnosticar a realidade, definir prioridades, planejar a
implementao das aes e, assim, determinar como os recursos financei-
ros, materiais e humanos devam ser alocados, para a dinamizao das
potencialidades e superao dos desafios, visando ao desenvolvimento de
uma regio ou territrio.
O exerccio da governana territorial:
da concertao ao pacto
O exerccio da governana territorial
17
, como j referido, acontece
pela atuao dos diferentes atores/agentes nas instituies e organizaes
da sociedade civil, em redes de poder socioterritoriais. Estas redes de poder
podem constituir-se a partir de interesses grupais de diferentes ordens, ou
de interesses corporativos.
17
Sobre uma conceituao de espao, regio e territrio, fundamental para a compreenso do prprio con-
ceito de governana territorial, considera-se ser suficiente a abordagem feita em Dallabrida (2002) e Dallabrida
e Becker (2003-no prelo-Edunisc). Assim, considerando, (1) a regio como uma especificao (a dimen-
so local) de uma totalidade espacial (a dimenso global), (2) o estabelecimento de regies como uma
tcnica da Geografia, um recorte para contribuir na gesto territorial, (3) o ato de regionalizar como a tarefa
de dividir o espao segundo diferentes critrios que so devidamente explicitados e que variam segundo
as intenes explicativas de cada trabalho, (4) o conceito de territrio como o espao apropriado, no qual
se estabelecem relaes de poder e, (5) o conceito de governana como a maneira como o poder exer-
cido, pelos atores locais/regionais, na administrao dos recursos econmicos e sociais, com o objetivo de
Governana Territorial
81
Desenvolvimento em Questo
possvel identificar diferentes modelos e prticas institucionais
para o exerccio da governana territorial. Alguns exemplos so os diversos
tipos de fruns ou conselhos de desenvolvimento, as agncias ou associa-
es de desenvolvimento local ou regional, grupos de interesse diversos,
associaes cooperativas, consrcios, associaes de classe, associaes de
produtores ou empresariais, dentre outras
18
.
A participao ativa dos atores/agentes regionais nos diferentes tipos
de prticas institucionais voltadas ao exerccio da governana territorial cons-
titui-se no processo de concertao grupal ou corporativa para a elaborao
dos consensos grupais ou corporativos. Isso constitui-se numa das condies
bsicas para que acontea a to almejada meta: a regio tornar-se sujeito do
seu processo de desenvolvimento
19
.
Os diferentes processos de concertao que ocorrem nos grupos de
interesse ou corporativos forjam um conjunto de lideranas que constituem
o aqui chamado bloco scio-territorial. Segundo Benko (1999), esse processo
pode resultar na escolha poltica de um padro de desenvolvimento a
expensas de outro, poder de escolha que tem origem na constituio e emer-
gncia de um novo bloco socioterritorial, capaz de definir os novos rumos
para o desenvolvimento do territrio ou regio, pela definio do pacto
socioterritorial, ou projeto poltico de desenvolvimento local/regional.
Algumas lutas, demandas ou necessidades extrapolam a escala
territorial/regional, o que exige a articulao da regio para, por meio de
estruturas de poder macrorregionais, estaduais ou nacionais (e at internacio-
nais) encaminhar seus pleitos ou buscar as condies necessrias para sua
efetivao. No quadro esquemtico a seguir, est uma sntese do que se
pode chamar de padro de exerccio da governana territorial, considerando a
promover o desenvolvimento, parece mais adequado o uso do conceito governana Territorial e no
governana regional, como tambm seria possvel utilizar. Justifica-se por ser a governana uma ao,
eminentemente de exerccio do poder de algum (neste caso a sociedade organizada territorialmente) sobre um
determinado espao, o que tem tudo a ver com o conceito de territrio, ressaltando sua dimenso poltica.
18
Para melhor compreender a diferenciao de funes dos conselhos e agncias na governana territorial
sugere-se a leitura de Dallabrida (2001).
19
Em outro artigo, Desenvolvimento local-regional desde uma perspectiva territorial, ainda indito, res-
gata-se as diferentes argumentaes que do sustentao terica perspectiva territorial do desenvolvi-
mento.
Valdir Roque Dallabrida Dinizar Ferminiano Becker
82
Ano 01 n. 2 jul./dez. 2003
realidade institucional do Estado do Rio Grande do Sul. Esta realidade,
apesar de estar institucionalizada, regida por leis, regulamentos e estatutos,
na prtica ainda precisa evoluir para que possa se tornar efetiva
20
.
No referido quadro esquemtico parte-se da hiptese de que os indi-
vduos tm diferentes necessidades/desejos, que so particulares. Pela sua
participao em grupos, sejam de interesses ou corporativos, criam-se as
condies de exerccio do poder, abrangendo as dimenses econmica, ide-
olgica e poltica, constituindo as redes de poder socioterritoriais, pela
implementao de diferentes processos de concertao, os quais produzem
alguns consensos grupais ou corporativos.
Considerando ainda a estrutura de poder da sociedade gacha, esta
primeira instncia de exerccio do poder precisa vir expressa, na escala
municipal, preferencialmente nos Conselhos Municipais de Desenvolvi-
mento, cuja execuo das aes propostas pode ser implementada, por exem-
plo, pelas Agncias Municipais de Desenvolvimento ou pelas administra-
es municipais. A segunda instncia de exerccio do poder, a regional,
expressa-se nos Conselhos Regionais de Desenvolvimento-Coredes, po-
dendo a execuo das aes propostas ser feita pelas Agncias Regionais de
Desenvolvimento. Os consensos produzidos pelo processo de concertao
social regional constituem o pacto socioterritorial ou o projeto poltico de desen-
volvimento local/regional.
Algumas lutas, demandas e necessidades da sociedade extrapolam a
escala de poder territorial/regional. No caso do Rio Grande do Sul, existem
estruturas de poder macrorregional, constitudas pelas Macrorregies
(Macronorte, Macrosul e Macronordeste). Na realidade referida at o mo-
mento percebe-se uma articulao macrorregional mais efetiva na Macrosul
20
No Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional, na Universidade de Santa Cruz do Sul,
est em desenvolvimento um Projeto de Pesquisa (Escore II), no qual um dos componenetes do grupo
est aprofundando a prtica efetiva dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento/RS. Os resultados
desta pesquisa podero contribuir para um melhor entendimento da relao da prtica efetiva dos Coredes
e o desenvolvimento das diferentes regies do Rio Grande do Sul, alm de demonstrar serem estes, ou
no, o principal mecanismo de governana territorial. De qualquer forma, superando a fase de
ideologizao do debate, os Coredes/RS so, hoje, de direito, mesmo que ainda no de fato, o maior e
principal instrumento de poder nas mos da sociedade civil para articular atores/agentes regionais na cons-
truo de estratgias diferenciadas e diferenciadoras de desenvolvimento regional.
Governana Territorial
83
Desenvolvimento em Questo
e Macronorte. Na primeira destaca-se a articulao em torno de programas
de desenvolvimento do chamado Reconversul. Na Macronorte, por inici-
ativa do Ministrio da Integrao Nacional e dos Coredes locais, em 2002
foi estruturado um Frum e uma Agncia de Desenvolvimento, at ultra-
passando as fronteiras do Estado, atingindo regies do Estado de Santa
Catarina e Paran, a grande Bacia do Rio Uruguai, denominada Grande
Fronteira do Mercosul. A estrutura de poder dos Coredes articula-se com as
instncias de poder estaduais, nacionais e at internacionais, por meio do
Frum dos Coredes do Estado do Rio Grande do Sul. Esta estrutura de poder
reconhecida oficialmente pelo governo do Estado, tanto que tem uma
participao efetiva na discusso e definio dos investimentos referentes
ao oramento estadual.
Entende-se que um dos maiores desafios atuais para que a estrutura
de poder aqui caracterizada e defendida seja efetiva, abarcar nas suas
diferentes instncias a presena efetiva da representao dos diferentes seg-
mentos (de interesse e corporativos) da sociedade regional e estadual, mas
uma condio necessria , primeiro, a organizao regional e estadual de
tais segmentos. Talvez a estrutura sindical atual no seja mais suficiente.
Por exemplo, no setor agropecurio os sindicatos qui tenham que estruturar
redes de poder que abranjam especificamente alguns segmentos, como os
produtores de leite, os produtores de hortifrutigrangeiros, os suinocultores,
os sojicultores, etc. A mesma observao serve para os trabalhadores urba-
nos. Da mesma forma, grupos de interesse, organizados em ONGs ou no,
os diversos grupos empresariais do setor industrial e de servios, precisam
organizar-se para estar representados e participar das estruturas de poder.
Valdir Roque Dallabrida Dinizar Ferminiano Becker
84
Ano 01 n. 2 jul./dez. 2003
Fonte: Dallabrida; Becker (2003)

G GG G
O OO O
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- -- -

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S SS S


INDIVDUOS INDIVDUOS INDIVDUOS INDIVDUOS
GRUPOS DE INTERESSE OU CO GRUPOS DE INTERESSE OU CO GRUPOS DE INTERESSE OU CO GRUPOS DE INTERESSE OU CORPORATIVOS RPORATIVOS RPORATIVOS RPORATIVOS
BLOCO BLOCO BLOCO BLOCO SOCIO SOCIO SOCIO SOCIOTERRITORIAL TERRITORIAL TERRITORIAL TERRITORIAL
CONCERTAO GRUPAL CONCERTAO GRUPAL CONCERTAO GRUPAL CONCERTAO GRUPAL
OU CORPORATIVA OU CORPORATIVA OU CORPORATIVA OU CORPORATIVA
CONSENSOS GRUPAIS CONSENSOS GRUPAIS CONSENSOS GRUPAIS CONSENSOS GRUPAIS
OU CORPORATIVOS OU CORPORATIVOS OU CORPORATIVOS OU CORPORATIVOS
REDES DE PODER SOCIOTERRITORIAIS REDES DE PODER SOCIOTERRITORIAIS REDES DE PODER SOCIOTERRITORIAIS REDES DE PODER SOCIOTERRITORIAIS
CONCERTAO SOCIAL REGIONAL CONCERTAO SOCIAL REGIONAL CONCERTAO SOCIAL REGIONAL CONCERTAO SOCIAL REGIONAL
PACTO SOCIOTERRITORIAL
PROJETO POLTICO DE DESENVOLVIMENTO PROJETO POLTICO DE DESENVOLVIMENTO PROJETO POLTICO DE DESENVOLVIMENTO PROJETO POLTICO DE DESENVOLVIMENTO
LOCAL LOCAL LOCAL LOCAL/ // /REGIONAL REGIONAL REGIONAL REGIONAL
LUTAS, DEMANDAS E NECESSIDADES QUE EXTRAPOLAM A LUTAS, DEMANDAS E NECESSIDADES QUE EXTRAPOLAM A LUTAS, DEMANDAS E NECESSIDADES QUE EXTRAPOLAM A LUTAS, DEMANDAS E NECESSIDADES QUE EXTRAPOLAM A
ESCALA TERRITO ESCALA TERRITO ESCALA TERRITO ESCALA TERRITORIAL/REGIONAL RIAL/REGIONAL RIAL/REGIONAL RIAL/REGIONAL
MACRORREGI MACRORREGI MACRORREGI MACRORREGIO
COREDE COREDE COREDE COREDES SS S
COMUDEs COMUDEs COMUDEs COMUDEs
MESORREGI MESORREGI MESORREGI MESORREGI
O OO O
ESTADO/PAS/MUNDO ESTADO/PAS/MUNDO ESTADO/PAS/MUNDO ESTADO/PAS/MUNDO
FRUNS/ FRUNS/ FRUNS/ FRUNS/
AGNCIAS AGNCIAS AGNCIAS AGNCIAS
MACRO MACRO MACRO MACRO- -- -
NORTE NORTE NORTE NORTE- -- -SUL SUL SUL SUL- -- -
NORDESTE NORDESTE NORDESTE NORDESTE
FRUNS/ FRUNS/ FRUNS/ FRUNS/
AGNCIA AGNCIA AGNCIA AGNCIA
GRANDE GRANDE GRANDE GRANDE
FRONTEIRA DO FRONTEIRA DO FRONTEIRA DO FRONTEIRA DO
MERCOSUL MERCOSUL MERCOSUL MERCOSUL
FRUM DOS FRUM DOS FRUM DOS FRUM DOS
COREDES DO COREDES DO COREDES DO COREDES DO
ESTADO DO RIO ESTADO DO RIO ESTADO DO RIO ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL GRANDE DO SUL GRANDE DO SUL GRANDE DO SUL
AGNCIAS Mun AGNCIAS Mun AGNCIAS Mun AGNCIAS Municipa icipa icipa icipais is is is de de de de
Des Des Des Desenvolvimento envolvimento envolvimento envolvimento
AGNCIA AGNCIA AGNCIA AGNCIAS SS S Reg Reg Reg Regionais ionais ionais ionais
CONSENSOS CONSENSOS CONSENSOS CONSENSOS
REGION REGION REGION REGIONAIS AIS AIS AIS
LIDERANAS
INDIVDUOS INDIVDUOS INDIVDUOS INDIVDUOS INDIVDUOS INDIVDUOS INDIVDUOS INDIVDUOS
Quadro esquemtico do padro de exerccio da governana territorial
Governana Territorial
85
Desenvolvimento em Questo
Sobre a origem do conceito bloco,
ou bloco histrico
Antes de avanar no texto fundamental situar o leitor no campo
terico que origina o conceito bloco e pacto, pois os mesmos tm origens
tericas diversas.
O conceito de bloco histrico tem origem em Gramsci: a um determi-
nado modo de produo corresponde uma estrutura social precisa, onde do-
mina uma classe fundamental; esta classe desenvolve progressivamente
uma superestrutura diferenciada, dando-lhe homogeneidade e direo po-
ltica e ideolgica hegemonia sobre as demais classes (Portelli, 1997,
p. 102).
Ao explicitar o conceito de bloco socioterritorial opta-se, por ora, pela
ousadia de dialogar com o mestre (Gramsci). Considera-se que, num deter-
minado territrio ou regio, com sua formao socioespacial
21
, possvel
identificar o que Gramsci chama de classe fundamental, que ao ter desen-
volvido uma nova concepo poltica e ideolgica torna-se hegemnica
localmente. O termo classe fundamental, para Gramsci, parece referir-se
a uma parcela da sociedade. Talvez, atualmente, considerando a maior com-
plexidade da sociedade contempornea, esta referncia no seja adequada.
Opta-se aqui por dar-lhe um outro sentido: o conjunto de lideranas dos
diferentes segmentos da sociedade regional. claro que, em cada re-
gio, em cada momento da histria, uma parcela deste conjunto tem
posio hegemnica, tornando-se capaz de dar a direo poltico-ideol-
gica.
21
Formao socioespacial refere-se a uma estrutura tcnico-produtiva expressa geograficamente por certa
distribuio da atividade de produo... As diferenas entre os lugares so o resultado do arranjo espacial
dos modos de produo particulares... Os modos de produo escrevem a Histria no tempo, as formaes
sociais escrevem-na no espao (Santos, 1979, p. 14-15). Em outra obra (1986, p.198) Santos define este
conceito como uma determinada sociedade com suas especificidades e particularidades, chamando a
ateno de no estar se referindo sociedade como um todo. Admitindo, ento, a inseparabilidade entre
sociedade e espao, inerentes categoria formao social, afirma o autor, indispensvel reuni-las num
conceito nico: a formao socioespacial.
Valdir Roque Dallabrida Dinizar Ferminiano Becker
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Ano 01 n. 2 jul./dez. 2003
Assim, o bloco socioterritorial constituiria-se pelas lideranas dos
diferentes segmentos da sociedade, situados histrica e territorialmente,
possuidores da posio hegemnica. Como resultante, o projeto poltico
de desenvolvimento a ser ento construdo abrangeria a viso de socie-
dade desta parcela hegemnica, podendo ser diferente do momento his-
trico anterior, da mesma forma que de outras regies. As lideranas
reconheci das desse conj unto de di ferentes atores, deste mi x
socioeconmico-poltico-cultural, comporiam o bloco socioterritorial de
uma regio. A articulao do bloco socioterritorial constituiria no proces-
so de concertao social regional para o desenvolvimento.
Segundo os defensores desta abordagem, falar em concertao
social falar no processo em que procedimentos voluntrios de conciliao
e mediao do lugar a entendimentos informais ou escritos, entre dife-
rentes setores da sociedade, sobre a maneira mais adequada de efetuar a
conjugao de interesses setoriais e gerais, numa situao que exige
solues rpidas e eficazes (Crdova, 1985). Os acordos resultantes, os
resultados das discusses e entendimentos, as definies consensuadas,
resultam no pacto. Embora distintos em seu significado concertao
social e pacto trata-se, no fundo, de um mesmo grande exerccio de
negociao e de conjugao de interesses que se efetua no nvel mais
elevado das relaes sociais, da sociedade de um pas ou regio, em que
um o processo e o outro seu resultado (1985).
Um bom processo de concertao social que resulte num bom
pacto requer: (1) a existncia de interlocutores apropriados, isto , repre-
sentativos dos diferentes segmentos da sociedade, com integral legiti-
midade; (2) o conhecimento antecipado da pauta das discusses e das
expectativas do debate, alm do seu contedo, bem como os possveis
riscos de coliso; (3) a existncia de uma disposio favorvel
concertao e, (4) uma clara identificao dos objetivos a serem alcana-
dos (1985).
Governana Territorial
87
Desenvolvimento em Questo
Sobre a origem do conceito pacto
A idia da necessidade de construo de um pacto social, sociologi-
camente, refere-se condio da sociedade de um pas que atravessa uma
situao emergencial. Historicamente os pactos sociais foram constitudos
em situaes emergenciais nas quais os interlocutores sociais por exem-
plo, empresrios e trabalhadores , negociam direitos, renunciam a determi-
nadas prerrogativas, por certo prazo, para que objetivos de interesse coleti-
vo possam se concretizar. Apesar de sua origem clssica, a idia de pacto
nunca esteve to atual como neste incio de novo sculo.
Para uma reconstituio mnima da origem do conceito pacto, em sua
acepo jurdico-poltica, seria indispensvel citar trs clssicos contratua-
listas: Hobbes, Locke e Rousseau. Estes so considerados pensadores po-
lticos tericos do contrato social ou do pacto, por isso denominados contra-
tualistas. Mas Rousseau, com seu Contrato Social (1762), que d um con-
tedo original antiga idia de contrato social, ou de pacto. Para ele o
contrato social no um simples meio, mas o princpio legitimador de toda
a sociedade, ou seja, prope o exerccio da soberania pelo povo como con-
dio primeira para a sua libertao. A constatao que espanta Rousseau
que o homem nasce livre, e por toda a parte encontra-se aprisionado (Pri-
meiro pargrafo do captulo I, do livro I apud Crdova, 1985).
Em toda a sua obra Rousseau trata dos temas mais candentes da filo-
sofia poltica clssica, tais como a passagem do estado de natureza ao estado
civil, o contrato social, a liberdade civil, o exerccio da soberania, a distino
entre o governo e o soberano, o problema da escravido e o surgimento da
propriedade. Especificamente sobre a idia de pacto desenvolve o tema
desde o Discurso sobre a origem da desigualdade, mas no Contrato Social
(captulos VI, VII e VIII do livro I) que aprofunda o tema. Sua construo da
idia de pacto parece referir-se a situaes de impossibilidade de superar
desafios, seno pela conjugao de esforos, quando os homens no teriam
Valdir Roque Dallabrida Dinizar Ferminiano Becker
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Ano 01 n. 2 jul./dez. 2003
outro meio para se preservar seno formando, por agregao, um conjunto
de foras que possa sobrepujar a resistncia, impelindo-as para um s mvel
e levando-as a agir em concerto (Weffort, 1995, p. 218).
V-se que a origem da idia de pacto no nem um pouco revolu-
cionria. Faz parte dos fundamentos polticos da sociedade capitalista.
claro que Rousseau tem uma postura crtica, propondo formas democrticas
de convivncia da humanidade, reforando o princpio da legitimidade dos
interesses de todos os segmentos da sociedade. De qualquer forma, situa-
es observadas por Rousseau no sculo XVIII ainda persistem, como a
coexistncia da liberdade e da desigualdade social. Logo, existem situa-
es que exigem processos de concertao, que resultem em pactos so-
ciais.
O pacto como resultante da concertao
Na referncia Rousseau, anteriormente feita, em que refora a idia
da necessidade de conjugao de foras para vencer os desafios, agindo em
concerto
22
, parece estar a origem de um novo conceito: o de concertao.
Segundo Crdova (1985, p. 12-13), as primeiras formas concretas de consti-
tuio de pactos de projeo nacional apareceram sob a forma dos chamados
Acordos Bsicos. Depois da Segunda Guerra, na Alemanha, esse processo
foi chamado de concertao social (Koncertierte aktion), denominao que
fez carreira e passou depois a ser utilizada em outros pases.
Como j referido, concertao social e pacto, referem-se a um mes-
mo grande exerccio de negociao e de conjugao de interesses, em que
um o processo e o outro seu resultado. Na concertao, os grupos repre-
sentativos de interesses setoriais participam de um exerccio coletivo de
22
Entende-se que o termo tenha o sentido de ajuste, harmonizao ou conciliao de interesses. A ao de
realizar o ajuste, a harmonizao ou a conciliao de interesses diferentes seria a concertao social. No
entanto a possibilidade da harmonizao de interesses no supe a eliminao dos conflitos eminentes, os
quais esto na origem constitutiva da sociedade contempornea.
Governana Territorial
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Desenvolvimento em Questo
fixao dos objetivos e prioridades do desenvolvimento colaborando, por-
tanto, com os partidos polticos na determinao dos rumos a serem segui-
dos (p. 20). Resumindo, a concertao um caminho para a obteno do
mnimo de consenso social necessrio para a promoo do desenvolvimen-
to (OIT, 1979 apud. Crdova, 1985, p. 21).
Para Crdova (p. 22) o ideal orientar a concertao social em um
sentido mais deliberado e permanente, no se constituindo em esforos
espordicos, nem equivalendo a uma simples trgua social que freie ou
congele situaes conflituosas.
A concertao social deveria, portanto, ser concebida como um pro-
cesso capaz de acomodar interesses opostos em momentos de emergncia e
tambm como elemento catalizador que serve para dar maior impulso e
dinamismo s foras sociais em tempos de bonana. No significa, simples-
mente, abrir um parnteses nas confrontaes, mas deveria ter a continuida-
de necessria para fortalecer o consenso e propender a uma convergncia
dinmica construtiva.
Diferentes elementos intervm no processo de concertao, tanto
positiva quanto negativamente. possvel apontar vrios elementos favo-
rveis, merecendo destaque a gerao de uma dinmica territorial
23
que
implique na articulao dos diferentes setores e que propenda para a comu-
nicao e confiana, instituindo uma prtica na qual os interesses coletivos
se sobreponham aos interesses exclusivos dos partidos polticos
24
. Quanto
aos elementos desfavorveis possvel destacar os seguintes: (1) a
inexistncia de um marco administrativo-estatal que oportunize a autono-
mia local/regional
25
; (2) o grande tamanho da rea objeto da concertao, o
23
Em outro texto (Dallabrida; Becker 2003) feita uma abordagem sobre as Dinmicas Territoriais do
Desenvolvimento.
24
Em Dallabrida (2002) e Dallabrida e Brose (2002) analisa-se a experincia recente da regio Fronteira
Noroeste, como construo de uma nova institucionalidade pblica microrregional.
25
No Rio Grande do Sul, na administrao estadual 1999/2002, iniciou-se uma experincia de descentralizao
administrativa. Foram criadas algumas estruturas regionais, como os Centros Regionais de Desenvolvi-
mento, Trabalho e Renda, com a descentralizao da prestao de alguns servios, no entanto, no repre-
sentando o que se poderia chamar um marco administrativo-estatal para oportunizar a autonomia local/
regional. Na Itlia, desde a dcada de 70, foi colocada em prtica uma experincia de descentralizao
administrativa, criando estruturas regionais, delegando-lhe poder de deciso e recursos financeiros. Ver
abordagem do tema em Putnam (2000).
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Ano 01 n. 2 jul./dez. 2003
que multiplica os potenciais focos de conflito no interior da regio
26
, alm
(3) do baixo dinamismo das instituies locais/regionais e a tradicional fra-
gilidade na comunicao interinstitucional.
Assim, toda a prtica de concertao implica em uma relao hori-
zontal entre os diferentes atores/agentes, na qual cada um participa ativa-
mente, em condies iguais, fortalecendo relaes de confiana entre os
setores, facilitando a comunicao e o entendimento entre eles, contribuin-
do para uma boa governana territorial. Ocorre uma revalorizao da socie-
dade civil, que assume o papel de protagonista do processo, com postura
propositiva, geradora de novas propostas, e reativa, fazendo a crtica ou rea-
gindo s diferentes formas de interveno externa que desrespeitem o
processo de concertao social regional.
Os pactos territoriais, ou pactos socioterritoriais
Alguns autores contemporneos fazem referncia ao conceito de pacto
territorial. Casarotto e Pires (1998, p. 98), reforando a importncia da articu-
lao territorial dos atores no desenvolvimento local/regional, propem a
estruturao de um pacto territorial. Entendem este como sendo o encon-
tro, em um contexto orgnico comum, dos atores de natureza diferente (ad-
ministraes, instituies de servio, associaes, etc.) atuantes no territ-
rio, com o objetivo de tornar mais eficazes as polticas de desenvolvi-
mento.
Vzquez Barquero (2000a, p. 15) define pacto territorial como um
acordo entre os atores pblicos e privados que permite identificar as aes
de natureza diversa que facilitam a promoo do desenvolvimento local
integrado, de um determinado territrio ou regio. Tal pacto, segundo o
autor, baseia-se num projeto que surge no territrio e utiliza os recursos e o
26
A regionalizao dos Coredes, no Rio Grande do Sul, parece ser um recorte regional apropriado para o
exerccio da concertao social regional, pois a mesma considerou aspectos histrico-geogrficos na sua
definio, alm de possuir uma pequena extenso territorial. Talvez alguns ajustes precisem ser feitos,
porm no descaracterizando sua definio original.
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Desenvolvimento em Questo
potencial de desenvolvimento local, capaz de mobilizar a capacidade
empresarial local com o apoio das foras sociais locais de tal forma que os
investidores se sintam interessados em localizar sua atividade produtiva no
territrio.
O pacto territorial, segundo Vzquez Barquero (p. 6), resulta de um
processo de concertao entre os diversos atores/agentes locais, com algu-
mas caractersticas: (1) tem uma dimenso territorial, de carter sub-regio-
nal; (2) estabelece a hierarquia de interesses, objetivos e projetos com capa-
cidade de promover o desenvolvimento integrado; (3) concede um papel
estratgico s relaes com a administrao local, o que lhe permite acele-
rar seus trmites administrativos; (4) mobiliza o conhecimento local median-
te suas relaes com as instituies pblicas e privadas de formao e pes-
quisa, e (5) identifica as fontes e as formas de financiamento que permitem
realizar os projetos selecionados. Estes constituem-se nos consensos mnimos
regionais que materializam o pacto socioterritorial.
O processo de instituio de novos modos
de governana territorial como exerccio do poder
Sergio Boisier (1998, p. 14), em artigo que analisa as polticas pbli-
cas de desenvolvimento territorial, refora teses defendidas por ele em ou-
tros escritos anteriores, de que a articulao Estado e regio a chave do
desenvolvimento, tanto no nvel regional como no nacional. Na concluso
do artigo, destaca: Construir um novo conhecimento (que se transformar
ao longo do tempo num novo paradigma) a condio bsica para efetuar
intervenes territoriais inteligentes, seja no nvel das regies especfi-
cas, seja no nvel nacional.
A construo de um novo conhecimento, para nos habilitar a efetuar
intervenes territoriais inteligentes e mais eficazes, o primeiro requisito
para intervir no processo de desenvolvimento com possibilidade de xito.
Um segundo requisito, segundo Boisier (p. 14), a construo do poder
poltico local/regional. Afirma o autor:
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no se mudam as coisas por voluntarismo, seno mediante o uso do
poder. O poder poltico que toda a regio deve acumular reconhece ser
de duas fontes: a descentralizao, enquanto esta supe a transferncia
de poder, e a concertao social, enquanto esta supe uma verdadeira
criao de poder (a unio faz a fora). O poder que se acumula na comu-
nidade regional no um poder para fazer uma revoluo, s suficien-
te para modificaes nos parmetros do estilo de desenvolvimento, no
nos parmetros do sistema, pela mesma razo de que o poder radica-se
precisamente no sistema e os sistemas sociais no esto sujeitos auto-
destruio. Finalmente, a concertao se baseia no consenso que, longe
de coincidir com a unanimidade, capaz de fazer surgir o coletivo, o
interesse grupal, por sobre os no menos legtimos interesses particula-
res. O consenso reconhecer a pluralidade, o direito das minorias, a
racionalidade na administrao do conflito e, por que neg-lo, deriva por
sua vez de uma particular forma de cultura: a cultura cvica, tanto desta-
cada na investigao italiana de Putnam.
Em outra obra Boisier (1996, p. 47-48) afirma que, na perspectiva da
sociedade regional, o territrio organizado ter que ser objeto de um proces-
so de construo social e poltica que o transforme em sujeito.
A planificao do desenvolvimento regional , antes de mais nada, uma
atividade societria, no sentido de ser uma responsabilidade comparti-
lhada por vrios atores sociais: o estado, evidentemente, por razes
vrias e conhecidas, e a prpria regio, enquanto comunidade regional,
polifacetria... Sem a participao da regio, como um verdadeiro ente
social, o planejamento regional consiste apenas como mostra a ex-
perincia histrica em um procedimento de cima para baixo para
distribuir recursos, financeiros ou no, entre espaos erroneamente cha-
mados de regies.
Para tal, sintetizando contribuies de alguns autores contempo-
rneos
27
, parece fundamental que as regies: (1) estruturem suas relaes
em rede, tanto econmicas como sociais e institucionais (as redes de poder
27
Principalmente Boisier, Benko e Becker, obras citadas neste artigo.
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93
Desenvolvimento em Questo
socioterritoriais); (2) sejam capazes de valorizar, potencializar ou construir
seu capital social; (3) transformem-se em locais de inovao, capazes de
produzir conhecimentos, a partir de suas capacidades locais, para dar respos-
tas as suas demandas; (4) tenham um projeto prprio de desenvolvimento,
construdo por toda a sociedade local (envolvendo, portanto, todos os inte-
grantes do bloco socioterritorial); (5) sejam capazes de se organizar, coope-
rar e agir, no apenas para resolver os seus problemas, pois esses so resulta-
do de um passado mal planejado, e avancem para criar, desenvolver e pr
em prtica a capacidade local de construir cenrios futuros (pelo processo de
concertao social regional); (6) direcionem suas aes para a construo de
uma concepo convergente dos diferentes atores/agentes locais, em rela-
o ao futuro desejado localmente (o pacto socioterritorial); (7) sejam capa-
zes de implementar uma autognese inovadora, ou o que Benko (1999)
chama de emerso de um meio regional inovador, o que corresponde
estruturao de um sistema produtivo local integrado, apoiado por centros
de formao tcnico-cientfica e pesquisa local; (8) convirjam para a forma-
o de uma territorialidade local e dinamizao de inter-relaes dinmicas
entre os sistemas locais de produo, aumentando a criatividade e capacida-
des locais na busca de uma organizao territorial adequada ao atendimento
de suas necessidades.
Para concluir
As consideraes terico-metodolgicas desenvolvidas neste artigo
tm como propsito contribuir para o estabelecimento de uma terminologia
mnima para o estudo e anlise dos diferentes modos de governana territorial,
na perspectiva do desenvolvimento local-regional que contemple, como
condio suficiente, a participao dos atores/agentes regionais como sujei-
tos do processo. Espera-se, tambm, sirvam para reflexo aos pesquisadores
e planejadores.
Para concluir, vejamos uma articulao que pode ser feita entre os
conceitos aqui desenvolvidos.
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A governana territorial, entendida resumidamente como o exerccio
do poder e autoridade, por parte dos cidados ou grupos devidamente articu-
lados nas suas instituies e organizaes regionais, no gerenciamento dos
recursos na escala local/regional, implica na implementao de um proces-
so de concertao social regional. Trata-se do processo mais amplo de articula-
o dos atores/agentes locais/regionais na definio do padro de desenvol-
vimento almejado e dos objetivos a serem alcanados, para, a partir do diag-
nstico da realidade, definir prioridades no tempo e no espao, atribuir res-
ponsabilidades entre os grupos ali representados e definir aes estratgicas
para dinamizar suas potencialidades e superar seus desafios.
O processo de concertao social regional, que se inicia pela articulao
de interesses grupais ou corporativos nas redes de poder socioterritoriais,
implementado, na escala regional, sob a liderana do bloco socioterritorial.
A concertao social, na estrutura de poder da sociedade riograndense, pre-
cisa expressar-se, inicialmente, nos Comudes-Conselhos Municipais de
Desenvolvimento (no mbito municipal), nos Coredes (no mbito
microrregional), ampliando sua dimenso para dar conta de projetos/progra-
mas macrorregionais, nas macrorregies (Macrosul, Macronorte e
Macronordeste/RS) e expressando-se no nvel estadual no Frum dos
Coredes/RS.
Os acordos consensuados entre os atores pblicos e privados partici-
pantes do processo de concertao social regional constituem o pacto
socioterritorial regional.
um padro possvel de governana territorial que parece adequado
para construir a possibilidade de a sociedade transformar-se em sujeito, ou
seja, protagonista do processo de desenvolvimento local/regional. Eis o
grande desafio!
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