ma Financiera Municipal

Autono

Autores: Jos Antonio Pea Ahumada y Ana Laura Bojrquez Carrillo

Serie Coloquio sobre Federalismo, No.

www.gobiernofederal.gob.mx www.segob.gob.mx www.inafed.gob.mx

 Secretara de Gobernacin Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. Mxico, !" . #oma $", %ol. &u're(, Dele)acin %uau*tmoc !++!!, Mxico, D. F. ,utores- Dra. ,na .aura /o0r1ue( %arrillo y Mtro. &os ,ntonio 2e3a ,*umada. Se autori(a la reproduccin parcial de esta obra, siempre y cuando se cite la 4uente. .a reproduccin total re1uiere de la autori(acin expresa de la Secretara de Gobernacin y del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. 5st' pro*ibido el uso de este documento con 4ines poltico6 electorales. IS/N- 7896+!867:8!!676: Impreso y *ec*o en Mxico.

2#5S5N;,%I<N 5s inne)able 1ue, a lo lar)o de las =ltimas dcadas, los municipios mexicanos *an atra>esado por cambios muy importantes 1ue *an impactado en su desarrollo, pero 1ue i)ualmente les *an planteado )randes desa4os en materia institucional. 2or un lado, el marco 0urdico constitucional se *a trans4ormado para de>ol>er a los )obiernos locales atribuciones 1ue los reconocen como una institucin imprescindible en el desarrollo poltico, social y econmico del pas. Sin embar)o, estas nue>as 4acultades no *an sido su4icientes para consolidar al municipio como un 'mbito )ubernamental con capacidades plenas para *acer 4rente a los retos 1ue actualmente en4renta. %omo di>ersos estudios lo *an se3alado, la descentrali(acin de nue>as atribuciones le)ales no necesariamente se corresponde con la capacidad institucional de los municipios 1ue la reciben, y por lo tanto, en muc*as ocasiones la descentrali(acin puede ser m's un problema 1ue una solucin. 5s decir, no basta con trans4erir un mayor n=mero de potestades a los )obiernos municipales sino 1ue paralelamente *ay 1ue desarrollar su capacidad institucional para 1ue puedan desempe3ar ptimamente las nue>as 4acultades y atribuciones 1ue reciben. ?n aspecto en el 1ue la capacidad institucional de los municipios mexicanos se *a >isto rebasada, es precisamente en materia de autonoma 4inanciera, donde lo 1ue se percibe es 1ue, no obstante la )ran cantidad de recursos descentrali(ados en las =ltimas dcadas, los municipios dependen cada >e( en mayor medida de los recursos 4ederales, al tiempo 1ue se reduce proporcionalmente su es4uer(o recaudatorio. ,l re>isar la in4ormacin o4icial se constata 1ue, mientras en "777 el .$@ del )asto total !"! apenas de los municipios mexicanos era recaudado por ellos directamente, en

recaudaron el e1ui>alente a !.9@ de todo su )asto. 2or otro lado, mientras 1ue en "777 los municipios podan cubrir con in)resos propios *asta un $+.:@ de su )asto de operacin, en !"! =nicamente lo)raron cubrir $A.:@ de dic*o rubro. Del mismo modo, mientras 1ue en "777 el con0unto de municipios mexicanos poda costear casi 9!@ de

su )asto de nmina con recursos propios, para el a3o !"! solamente lo)raron cubrir ++@. Sin embar)o, la propensin *acia una mayor o menor autonoma es distinta en cada uno de los )obiernos locales del pas, entre los 1ue persiste una notoria *etero)eneidad en todos los sentidos. De all la rele>ancia de estudios como el 1ue a1u se presenta. BCu 4actores sociales, polticos, institucionales yDo econmicos explican 1ue al)unos municipios tiendan a ser m's autnomos, 4inancieramente *ablando, 1ue otrosE 5s 0ustamente a dic*a pre)unta a la 1ue este cuadernillo pretende responder. 5n el 2lan Nacional de Desarrollo !!86 !" , del 2residente de la #ep=blica, .ic. Felipe %aldern Fino0osa, se reconoce la necesidad de 1ue los estados y municipios dispon)an de mayores recursos propios para *acer 4rente a sus m=ltiples necesidades de )asto. 2ara ello, en el mismo 2lan se proyecta una estrate)ia para a>an(ar *acia una nue>a etapa de 4ederalismo 4iscal, basado en la corresponsabilidad entre los tres rdenes de )obierno. %on la publicacin del presente documento, el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal contribuye a la re4lexin en torno a dic*a estrate)ia, al )enerar y di4undir an'lisis 1ue pueden ser>ir de insumo para los tomadores de decisiones, y 1ue contribuyen al debate sobre el 4ederalismo y el municipio mexicano.

.ic. Mara del #osario %astro .o(ano %GG#DIN,DG#, IN,F5D

IN;#GD?%%I<N 5l Municipio en Mxico es pr'cticamente la =nica institucin poltica 1ue *a sobre>i>ido a todas las etapas por las 1ue *a atra>esado la *istoria nacional. , una distancia de aproximadamente $7: a3os de la 4undacin del primer municipio en el pas Hel de la Iilla #ica de la Ieracru(, en abril de ":"7H es inne)able 1ue los )obiernos locales mexicanos *an atra>esado por cambios muy importantes, pero en los 1ue tambin se *an incubado notorios re(a)os. 2or un lado, a lo lar)o de las =ltimas tres dcadas el marco 0urdico constitucional se *a trans4ormado para reconocer al municipio como una institucin imprescindible para el desarrollo poltico, social y econmico del pas." 5s claro 1ue las re4ormas de mayor trascendencia *an sido las reali(adas al artculo "": de la %onstitucin en los a3os de "79A y "777J siendo en la primera cuando se de4inieron puntualmente las 4unciones de los ayuntamientos como responsables de la administracin p=blica urbana y se les otor) medios 4iscales y 'mbitos de decisin propios 1ue *asta entonces recaan en los poderes de los estadosJ y en la se)unda se de4ini a los ayuntamientos como instancias de )obierno con un marco competencial exclusi>o, 4acult'ndolos para re)lamentar libremente su >ida interna y asumir todas las responsabilidades de la con>i>encia ci>il en los municipios 1ue )obiernan. Sin embar)o, las nue>as 4acultades y atribuciones obtenidas a partir de las mencionadas re4ormas constitucionales no *an sido su4icientes para consolidar al municipio como un 'mbito )ubernamental con capacidades su4icientemente desarrolladas para *acer 4rente a los retos 1ue el entorno actual le plantea o, lo 1ue es lo mismo, no se *a consolidado al Municipio como un orden de )obierno plenamente autnomo. 5n )eneral, la autonoma municipal puede de4inirse como el derec*o del Municipio para 1ue libremente, y dentro de su es4era de competencia, eli0a a sus )obernantesJ administre los recursos de los cuales disponeJ se otor)ue sus propias

"

Iase Guilln K !!8L. Iase Merino K !!8L.

normas de con>i>encia social, y estable(ca polticas locales 1ue solucionen los problemas 1ue ata3en a la comunidad 1ue )obierna.A 5n este sentido la autonoma puede ser poltica, administrati>a y 4inanciera, entendiendo a esta =ltima como Mla capacidad del municipio para contar con recursos su4icientes deri>ados de ren)lones tributarios exclusi>os, as como el libre mane0o de su patrimonio y la libre disposicin de su *aciendaM KCuintana, !!9, "7:L. .a rele>ancia de este tipo de autonoma consiste en 1ue no se entiende nin)una de las otras dos Hla poltica y la administrati>aH si el municipio no cuenta con la plena libertad de decidir el ori)en y el destino de sus recursos econmicos. .os principales in)resos 1ue inter>ienen en la administracin 4inanciera municipal se pueden clasi4icar en dos )randes rubros se)=n su ori)en- los in)resos propios, 1ue abarcan los impuestos, derec*os, productos, apro>ec*amientos y contribuciones de me0ora 1ue recauda directamente la tesorera municipalJ y las trans4erencias inter)ubernamentales, 1ue son los recursos trans4eridos por la Federacin o el estado en el marco de un acuerdo de coordinacin 4iscalJ stos =ltimos pueden ser de libre e0ecucin, como es el caso de las participaciones en los in)resos 4ederales, o condicionados en su )asto, como es el caso de las aportaciones 4ederales. No es posible *ablar de autonoma local si un municipio re1uiere en )ran medida de las trans4erencias inter)ubernamentales para lle>ar a cabo sus 4unciones competenciales, o incluso para 4inanciar sus necesidades b'sicas de operacin. ,l respecto, el %ouncil o4 5urope se3ala lo si)uiente- Msi la autonoma local es un ob0eti>o tanto poltico como econmico, las autoridades locales re1uieren, en la medida de lo posible, no depender de las trans4erencias de rdenes superiores de )obierno, ya 1ue la administracin de sus impuestos propios les proporciona una base presupuestaria m's se)ura y sostenible en el lar)o pla(oN K%ouncil o4 5urope, "77 , citado por #aic*, en Guerrero, !!$, "!L. 5s por ello 1ue la autonoma 4inanciera municipal constituye un tema central en la a)enda del 4ederalismo en Mxico. .a disponibilidad de recursos 4inancieros y su correcto mane0o son dos aspectos 1ue in>ariablemente determinan la capacidad de los 2ara una de4inicin m's precisa de autonoma y la discusin terica en torno a dic*o concepto, >ase
A

Cuintana K !!9, "8:6 !!L y #endn Fuerta K !!8, "A 6"A9L.

)obiernos municipales para incidir directamente en la calidad de >ida de sus ciudadanos, desde la simple me0ora en la cobertura y calidad de los ser>icios b'sicos 1ue por ley est' obli)ado a prestar Ka)ua potable, alcantarillado, alumbrado p=blico, limpia, se)uridad, entre otrosL, *asta la implementacin de polticas m's comple0as destinadas a atender otros asuntos p=blicos 1ue no necesariamente 4orman parte de su 0urisdiccin, pero 1ue impactan directamente en el desarrollo local.$ 5n este sentido resulta claro 1ue la calidad del desempe3o de los )obiernos municipales, y el impacto 1ue ste ten)a en el bienestar de su ciudadana, se encuentra en 4uncin de la autonoma 4inanciera. ,l respecto se tiene 1ue Hcon base en el promedio de los datos o4iciales de4initi>os m's recientes de !!8, !!9 y los =ltimos tres a3os publicados por IN5GI, correspondientes a !!7H las trans4erencias 4ederales representan en

promedio 9"@ de los in)resos municipales, en tanto 1ue los in)resos propios si)ni4ican apenas "!@ de los mismos. De i)ual 4orma, se obser>a 1ue los in)resos propios municipales representan cerca de @ del )asto corriente de los municipios del pas, lo 1ue si)ni4ica 1ue los )obiernos locales mexicanos asumen de manera autosu4iciente menos de una cuarta parte de sus necesidades b'sicas de operacin, situacin 1ue pone en entredic*o una e4ecti>a autonoma por parte de ese 'mbito de )obierno. 2ara impulsar una mayor autonoma 4inanciera en los municipios mexicanos es indispensable identi4icar 1u 4actores la determinan, explorar si se trata de >ariables estructurales relacionadas con la condicin sociodemo)r'4ica de los municipios y 1ue son poco 4actibles de alterar en el corto pla(o, como es el tama3o poblacional, el re(a)o socioeconmico, el tama3o de la economa local, entre otrasJ o si, por el contrario, se trata de >ariables relacionadas con su contexto institucional, cuya me0ora depende No *ay una de4inicin uni>ersalmente aceptada del concepto de desarrollo local. 5ste concepto es tan amplio 1ue al pretender de4inirlo se corre el ries)o de de0ar 4uera aspectos importantes en su constitucin, es decir, no es al)o 1ue se pueda delimitar en una simple de4inicin. ,utores como ,lbur1uer1ue K"778L, Iac*on y %oallier K"77AL, Gallicc*io y %ame0o K !!:L, 5nr1ue( y Gallicc*io K !!+L, ,rocena K"799L y /arreiro K"799L, di>er)en en cuanto a la utili(acin del concepto, dependiendo de las caractersticas y el contexto de las lneas de sus in>esti)aciones y de la situacin en particular. Sin embar)o, la mayora de las de4iniciones exponen, aun1ue sea en 4orma parcial, el concepto de desarrollo 1ue reconoce la ,samblea General de las Naciones ?nidas K"79+L- Mel desarrollo es un proceso )lobal econmico, social, cultural y poltico, 1ue tiende al me0oramiento constante del bienestar de toda la poblacin y de todos los indi>iduos sobre la base de su participacin acti>a, libre y si)ni4icati>a en el desarrollo y en la distribucin 0usta de los bene4icios 1ue de l se deri>anN.
$

directamente de las autoridades locales, como son la 4ormali(acin de procesos administrati>os, la pro4esionali(acin de ser>idores p=blicos, el uso intensi>o de tecnolo)as de la in4ormacin, la re)lamentacin de los ser>icios prestados, entre otros. 5s por ello 1ue esta in>esti)acin tiene como ob0eti>o central el identi4icar las >ariables 1ue inciden en la autonoma 4inanciera de los municipios mexicanos y su )rado de in4luencia. 2ara cumplir con el ob0eti>o planteado, este traba0o se estructura en tres apartados, en la primera parte se presenta el debate terico de las >ariables 1ue podran in4luir en la autonoma 4inanciera municipal, tratadas de 4orma independiente y correlacional, as como tambin se identi4ican los indicadores de cada >ariable 1ue inter>endr'n en el an'lisis de re)resin m=ltiple. Mientras 1ue en la se)unda y tercera parte se presentan los resultados del an'lisis de re)resin m=ltiple y las conclusiones a las 1ue se lle)an en este documento.

". I,#I,/.5S C?5 INF.?O5N 5N ., ,?;GNGMP, FIN,N%I5#, M?NI%I2,. 5n la presente seccin se anali(ar'n las >ariables 1ue inter>ienen en el modelo propuesto para explicar la autonoma 4inanciera de los municipios de Mxico. 2ara e4ectos de este estudio, se utili( una >ariable proxy de autonoma 4inanciera, entendida como la capacidad del municipio de cubrir el )asto corriente con in)resos propios, es decir la autosu4iciencia del municipio para 4inanciar al menos su )asto b'sico de operacin. 5l indicador toma la si)uiente 4orma-

Se decidi no utili(ar la relacin de los in)resos propios respecto de los in)resos totales como medida de autonoma 4inanciera utili(ada en otros traba0os K%abrero "77+, %abrero y %arrera, en Guerrero, !!$L debido a 1ue en dic*a conceptuali(acin no cabra la posibilidad de 1ue un municipio tu>iera plena autonoma Klos in)resos propios nunca podran representar "!!@ de los in)resos totales por1ue la le)islacin >i)ente contempla 1ue todos los municipios reciban tanto participaciones como aportaciones 4ederalesLJ y por1ue el incremento del >alor de dic*o indicador no re4le0ara necesariamente una me0ora en la autonoma 4inanciera Kel incremento se podra presentar por una disminucin de las participaciones y las aportacionesL. 5l empleo del lo)aritmo natural de la ra(n de in)resos propios respecto al )asto corriente 4ue empleado para la construccin de un modelo adecuado de re)resin para la explicacin de la relacin 1ue )uarda la autonoma 4inanciera respecto a las >ariables ob0eto de estudio. 5sta trans4ormacin lo)artmica es su)erida por autores como ,)uilar K !!7L y #odr)ue( K !!AL, 1uienes la emplean en la construccin de modelos cuantitati>os 1ue in>olucran >ariables relacionadas con in)reso, )asto y poblacin.

5n Mxico existen ,$$" municipios a la 4ec*a K0unio !""LJ sin embar)o, existe una )ran *etero)eneidad entre s en los aspectos econmico, social, poltico y cultural, incluso cuando se obser>a solamente a los municipios de un mismo estado. 5n ese sentido, el presente an'lisis cuantitati>o re4le0a un panorama )eneral del comportamiento de los municipios, se)=n determinadas >ariables, pero car)a con la limitante de todo an'lisis )eneral y )lobal de no re4le0ar la situacin y caractersticas =nicas de cada caso. 5l an'lisis no pretende, por tanto, *omo)enei(ar la situacin de los municipios, ni elaborar recomendaciones 1ue podran aplicarse a todos ellos Kpara lo cual *ara 4alta una e>aluacin m's pro4unda e indi>idual de la situacin, caractersticas y contexto de cada municipioL. 5l an'lisis se presenta ba0o un en4o1ue preponderantemente cuantitati>o, pero con un alcance de tipo explicati>o y de corte trans>ersal. .as tcnicas de in>esti)acin utili(adas *an sido las si)uientesa. 5stadstica descripti>a b. ,n'lisis de correlacin c. ,n'lisis de re)resin m=ltiple 5l an'lisis estadstico se bas principalmente en el a3o !!9 por1ue es el a3o en el 1ue las estadsticas o4iciales estaban m's actuali(adas y re)istradas de 4orma m's completa al momento de concluir el estudio K0unio !""L. %abe aclarar 1ue se tomaron en cuenta indicadores cuantitati>os 1ue, por su naturale(a o momento de determinacin por las instituciones o4iciales, no se tenan para el a3o !!9 como- el ndice de mar)inacin, el ndice de desarrollo *umano y el porcenta0e de >otacin electoral para elecciones 4ederalesJ para estos casos se consideraron los datos m's actuali(ados posibles. .a poblacin su0eto de este estudio se compone por los ,$$"municipios mexicanosJ sin embar)o, para determinar la muestra se establecieron dos 4iltros con el propsito de considerar solamente a1uellos cuyos datos 4ueran con4iables y completos. 5l primer 4iltro permiti identi4icar a los municipios 1ue presentaban datos 4inancieros no con4iables. Se considera dato no con4iable cuando el resultado de la comparacin entre la suma del FG#;,M?NDF KFondo de ,portaciones para el Fortalecimiento Municipal y las Demarcaciones ;erritoriales del D.F.L y el F,ISM KFondo

de ,portaciones para la In4raestructura Social MunicipalL re)istrados en la base de 4inan(as p=blicas municipales del IN5GI y la suma de estos dos rubros publicados a ni>el municipio por cada estado en sus diarios o4iciales es de m's6menos "!@. 5ste 4iltro se reali( para los a3os !!+, !!8 y !!9J por lo cual, los municipios 1ue no tenan datos con4iables, se)=n este criterio, por nin)uno de los a3os mencionados, se eliminaban de la muestra. Se opt por considerar el periodo de !!+ al !!9 y no el a3o de !!9 solamente Ka3o base del estudioL con el 4in de ampliar la muestra con los !!9, pero s para !!+ yDo municipios 1ue no tenan datos con4iables para el a3o de 4orma completa. ,l eliminar los municipios 1ue no presentaban datos con4iables o completos, la muestra considerada para este estudio 4ue de ",89+ municipios, 1ue representa 8A."+@ del total. 5stos son los municipios 1ue se consideraron tanto en los an'lisis de correlacin como en el an'lisis de re)resin m=ltiple. 5nse)uida se presenta el an'lisis de las >ariables, sus indicadores y su peso con relacin a la in4luencia 1ue tienen en la autonoma 4inanciera municipalJ para ello se utili(a el an'lisis de re)resin en el 1ue se establecen como >ariables independientes las si)uientes- situacin socioeconmica, capacidad administrati>a, es4uer(o 4iscal y >i)ilancia y participacin ciudadanaJ y como >ariable dependiente a la autonoma 4inanciera municipal. a. Iariable situacin socioeconmica. .a desi)ualdad 1ue >i>e Mxico se puede constatar con al)unos indicadores no slo econmicos sino tambin sociales, como el Pndice de Desarrollo Fumano KIDFL determinado por el 2ro)rama de las Naciones ?nidas para el Desarrollo K2N?DL y el Pndice de Mar)inacin determinado por el %onse0o Nacional de 2oblacin K%GN,2GL. .a correlacin entre estos dos ndices con respecto de los municipios de Mxico es de 6 !.7A: Ksi) Q !.!!!L por lo 1ue se corrobora 1ue ambos ndices e>al=an aspectos socioeconmicos similares.

!!8. 5n el se)undo 4iltro se eliminaron los municipios 1ue no tenan los dem's datos

.os casos extremos de ba0o desarrollo *umano y alta mar)inacin ilustran la desi)ualdad de oportunidades 1ue *ay en el pas, m'xime si se comparan municipios y dele)aciones. %on respecto al IDF de !!:, por e0emplo, la dele)acin /enito &u're(, en el Distrito Federal, obtu>o el ndice m's alto K!.7:"!L, mientras 1ue el municipio de %oc*oapa el Grande, Guerrero, present los >alores m's ba0os de este indicador K!.$A:$L. .a di4erencia es de ."9 >eces, seme0ante a la 1ue *ay entre 5stados ?nidos y Rambia KPndice de Desarrollo Fumano Municipal en Mxico !!!6 !!:, :L. Si la comparacin se circunscribe a los municipios dentro de cada estado, las desi)ualdades persisten. De *ec*o, en !!: la desi)ualdad en el interior de cada estado explic 8 .$@ de la desi)ualdad del IDF nacional, y slo 8.+@ correspondi a la desi)ualdad entre las entidades 4ederati>as KPndice de Desarrollo Fumano Municipal en Mxico !!!6 !!:, !L. .a )ran desi)ualdad 1ue se >i>e en cada estado repercute ob>iamente en la calidad de >ida o4recida a los *abitantes de los municipios m's re(a)ados. De los ,$$" municipios en Mxico, en !"! solamente ++A K 8@L tenan un )rado de mar)inacin ba0o o muy ba0o en comparacin con los 9$7 KA$@L 1ue tenan un )rado alto o muy alto. .a alta concentracin de la poblacin en (onas urbanas *ace 1ue la mar)inacin y los dese1uilibrios re)ionales existan principalmente en a1uellos municipios ubicados 4uera de 'reas metropolitanas. 5sto mismo, anali(ado desde la perspecti>a de la distribucin de la poblacin, permite >er un contraste a=n mayor- en !"!, "!@ de los mexicanos *abitaba en los municipios de )rado de mar)inacin MaltoN o Mmuy altoN en comparacin con 8"@ de los mexicanos 1ue >i>an en municipios con ba0o o muy ba0o )rado de mar)inacin. 5ste indicador, adem's de re4le0ar la desi)ualdad 1ue se >i>e en Mxico, re4le0a la alta concentracin poblacional 1ue tienen los municipios con ba0o o muy ba0o )rado de mar)inacin. %on relacin a lo anterior, %abrero K !!AL identi4ica 1ue las caractersticas socioeconmicas de los municipios in4luyen en el ni>el de estrate)ias de moderni(acin municipal 1ue emprenden, siendo stas en tres ni>eles- moderni(acin )erencial, re4orma administrati>a tradicional y construccin administrati>a elemental. De acuerdo con el autor, el primer tipo de re4ormas se da, 4recuentemente, en municipios urbanos,

)randes, ubicados en el norte o centro del pas y en donde sus alcaldes poseen mayor )rado de escolaridad y sus ser>idores pro>ienen del sector pri>ado. .a re4orma administrati>a tradicional se desarrolla en los municipios del centro y del sur yDo con ba0a autonoma 4inanciera. 5l =ltimo tipo de re4ormas, es com=n encontrarla en municipios c*icos, del centro o sur, con ba0a autonoma 4inanciera. .a me0ora en materia de la autonoma 4inanciera en los municipios mexicanos, por tanto, no se *a dado de manera *omo)nea. ,utores como Sour K !!8L y %abrero y Gri*uela K !!!L con4irman en sus estudios sobre municipios mexicanos 1ue los )obiernos locales )randes son los 1ue tienen un mayor es4uer(o 4iscal y, por consecuencia, una estructura 4inanciera m's desarrollada, a di4erencia de los municipios rurales. 5s por ello 1ue, en la >ariable socioeconmica, uno de los indicadores tomados en cuenta es el tama3o del municipio se)=n su poblacin. ,l comparar el lo)aritmo natural de la poblacin con la >ariable de nuestro inters, se obser>a 1ue existe una correlacin media entre estas dos >ariables:J es decir, si bien *ay una relacin entre el tama3o del municipio se)=n su poblacin y la autonoma 4inanciera, no se puede decir 1ue esto sea determinante y 1ue slo los municipios )randes tendran posibilidades de me0orar en el rubro de la autonoma 4inanciera. 5n el an'lisis emprico 1ue reali(a Moreno K !!8, "$ L sobre la capacidad institucional de los municipios, se establece como >ariable de control indicadores socioeconmicos debido a 1ue reconoce 1ue esta >ariable es una de las m's aceptadas en la literatura sobre modernidad poltica. 2or una parte, un )obierno 1ue opera en un entorno de pobre(a y mar)inacin social tiene menos posibilidades de obtener recursos *umanos, 4iscales, tecnol)icos y materiales adecuados para *acer e4iciente la operacin de la administracin p=blica. 2or la otra, es ra(onable suponer 1ue al aumentar el in)reso econmico de los ciudadanos, as como sus ni>eles de educacin, se reduce la posibilidad de 1ue las relaciones clientelares constituyan el principal mecanismo de interaccin poltica, sobre todo por1ue los ciudadanos cuentan

%orrelacin de 2earson entre el lo)aritmo natural de la poblacin y el lo)aritmo natural de la autonoma 4inanciera es !.$+8, si) Q !.!!!.
:

con mayores alternati>as de in)reso, lo 1ue reduce el poder monoplico del )obierno sobre los recursos. 2ara con4irmar esta idea, se anali(a la correlacin de los ndices de Desarrollo Fumano y de mar)inacin con el lo)aritmo natural de la autonoma 4inanciera, encontrando 1ue en ambos casos se tiene una alta correlacin con la >ariable de nuestro inters+J es decir- a mayor mar)inacin municipal, menor autonoma 4inanciera y >ice>ersa. 5l *ec*o de 1ue un municipio est m's desarrollado 1ue otro parece pues in4luir para 1ue los *abitantes cumplan con el pa)o de sus impuestos, ya 1ue tienen mayor capacidad para contribuir y, posiblemente, tambin la con4ian(a de 1ue su contribucin podra retribuirles en me0ores condiciones de >ida. .a *etero)eneidad existente en materia socioeconmico explica la relacin 1ue *ay entre los indicadores de la >ariable socioeconmica y la >ariable de autonoma 4inanciera municipal. 5n un principio, los indicadores de esta >ariable 1ue se *aba considerado incluir en el an'lisis de re)resin 4ueron! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! N=mero de *abitantes N=mero de >i>iendas particulares Pndice de Desarrollo Fumano Indicador de salud del IDF Indicador de educacin del IDF Indicador de in)reso del IDF Pndice de mar)inacin 2orcenta0e de derec*o*abientes de los ser>icios de salud p=blicos o pri>ados Grado de escolaridad de la poblacin In)reso promedio per c'pita anual a0ustado en pesos Ii>iendas particulares *abitadas sin a)ua entubada, drena0e ni ener)a elctrica. Sin embar)o, >arios de estos indicadores tienen un alto )rado de relacin, por lo 1ue, al incluir todas las >ariables en el an'lisis de re)resin se detectaron problemas de colinealidad. ?no de los casos en donde suele *aber estos problemas es cuando se consideran muc*as >ariables explicati>as K&ere( y Sotoca, !!8LJ por lo tanto, se

decidi utili(ar slo al)unos de los indicadores 1ue representaran la situacin %orrelacin de 2earson entre IDF y lo)aritmo natural de autonoma 4inanciera Q !.:8$, si) Q !.!!!J correlacin de 2earson entre Pndice de Mar)inacin y lo)aritmo natural de autonoma 4inanciera Q 6!.+"+, si) Q !.!!!.
+

socioeconmica del municipio y 1ue, al determinar el modelo de re)resin, no o4recieran problemas de colinealidad. 5s por ello 1ue se opt por utili(ar >ariables )lobales 1ue incluyeran a otras y 1ue tu>ieran m's alta relacin, se)=n el coe4iciente de correlacin de 2earson, con la >ariable de nuestro inters. De este modo, los indicadores resultantes 4ueron el n=mero de *abitantes y el ndice de mar)inacin. b. Iariable es4uer(o 4iscal. .os in)resos con los 1ue cuenta un municipio se constituyen principalmente por in)resos propios Kimpuestos, derec*os, productos, apro>ec*amientos y contribuciones de me0orasL, participaciones, aportaciones y 4inanciamiento. ;anto las participaciones como las aportaciones tienen su 4uente en las trans4erencias 1ue la 4ederacin distribuye entre los estados y, a tra>s de stos, a los municipios. .os principales ob0eti>os de las trans4erencias sobre los cuales en4ati(an la literatura son tres KSour y Girn, !!8, :LaL Distribuir e1uitati>amente los bene4icios )enerados por derramas econmicas en re)iones espec4icas *acia las dem's re)iones del pas. bL Distribuir los in)resos tributarios )enerados en (onas econmicas con alto poder ad1uisiti>o *acia a1uellas con menores posibilidades de compra, y cL Me0orar la e4iciencia del sistema tributario, balanceando la car)a 4iscal entre las di4erentes re)iones del pas. Sin embar)o, tambin existe el ries)o de 1ue las trans4erencias )eneren dependencia en los municipios. ;ericamente, en nin)=n caso debieran pre>alecer las trans4erencias por encima de la autonoma 4inanciera, sino 1ue debiera encontrarse el 0usto e1uilibrio entre este tipo de 4inanciamiento compartido y el 4inanciamiento por recursos propios KGates, "788L. Se reconoce pues 1ue la descentrali(acin es la me0or estrate)ia para optimi(ar la e4iciencia en la distribucin de los )astos p=blicos, pero las trans4erencias inter)ubernamentales pueden tambin desincenti>ar el es4uer(o 4iscal de los )obiernos locales cuando los )astos p=blicos se asi)nados localmente, pero su 4inanciamiento depende de recursos externos KMoreno, !!AL.

5sto es precisamente lo 1ue *a sucedido con los municipios mexicanos. De acuerdo con los datos del IN5GI, en el a3o !!9 los in)resos propios de los municipios representaron solamente :@ del total, las participaciones A7@ y las aportaciones A+@. .a proporcin de estos recursos con4irma 1ue no se *a cumplido con el 0usto e1uilibrio entre los in)resos propios y los in)resos externos para a4irmar 1ue la descentrali(acin est 4uncionando como instrumento de distribucin e4iciente de los recursos. 2or otro lado, no parece su4iciente con otor)ar m's 4acultades para 1ue los municipios consi)an m's recursos propios, es necesario e>aluar tambin la e4icacia de las 4acultades ya otor)adas. .a 4inalidad de esta seccin no es de4inir y e>aluar la e4icacia de estas 4acultades sino identi4icar la >ariable de es4uer(o 4iscal en los municipios de Mxico, para lue)o determinar su in4luencia y su peso en relacin con la >ariable autonoma 4inanciera municipal. Iarios autores *an estudiado el concepto de es4uer(o 4iscal. ,l respecto, Sour K !!8L lo de4ine como la brec*a existente entre la recaudacin actual y la capacidad 4iscal de una entidad, lo cual puede representarse con el si)uiente cociente-

.a autora menciona 1ue el problema de esta 4rmula es determinar la capacidad 4iscal y cita a Martne( K"778L en su intento por de4inir y calcular este conceptoJ sin embar)o, el debate sobre la me0or 4orma de calcularlo si)ue >i)ente. Sour K !!8L cita i)ualmente a otros autores 1ue *an intentado de4inir o determinar el concepto de es4uer(o 4iscal, tales como /a*l K"78"L y /ird K"78+L, 1uienes piensan 1ue la capacidad 4iscal est' directa y positi>amente relacionada con >ariables como el ni>el de desarrollo. 2ara el caso de las entidades 4ederati>as de Mxico, la autora cita a Ibarra y ,lanis K !!"L y Sobar(o K !!AL. .os primeros intentan determinar si los estados se >ol>ieron m's o menos dependientes de la 4ederacin en el periodo "78: a "77:, lue)o de la creacin del Sistema Nacional de %oordinacin FiscalJ mientras 1ue el se)undo trata de estimar la capacidad y el potencial tributario de las entidades 4ederati>as, para lue)o utili(ar sus estimados como denominadores de la recaudacin actual y as determinar la

potencialidad tributaria de cada estado. 2ara el caso de los municipios, la autora comenta el traba0o de Moreno K !! L, 1uien utili(a el lo)aritmo de los in)resos propios per c'pita como concepto de es4uer(o 4iscal. Gtros autores 1ue anali(an el tema son #aic* K !! L, 1uien slo estudia este concepto desde los in)resos por predial y derec*os de a)ua para el estado de 2uebla, y la propia Sour K !!$L, 1uien anali(a el es4uer(o 4iscal de ":: )obiernos locales urbanos para el periodo "77A y !!!. 2or su parte, %abrero y Gri*uela K !!!L mencionan 1ue el es4uer(o 4iscal municipal por estados se relaciona con el ni>el de desarrollo econmico de los mismosJ es por eso 1ue en su an'lisis toman en cuenta tres >ariables- aL el 2I/ per c'pita estatal, bL el impuesto predial per c'pita recaudado, y cL la proporcin de la poblacin urbana estatal. .os resultados arro0an 1ue los estados 1ue presentan simult'neamente un 2I/ per c'pita alto y una poblacin urbana mayor a :!@, tambin tienen un mayor es4uer(o 4iscal por medio del indicador del impuesto predial per c'pita recaudado. 2ara e4ectos de este estudio, el es4uer(o 4iscal se identi4ica con dos indicadores. 5n el primero se toma en cuenta lo aportado por Moreno K !! L, ya 1ue se utili(a el indicador del lo)aritmo natural de los in)resos propios per c'pita del municipio. 5n este caso, el comportamiento esperado es 1ue los municipios con mayor poblacin tendr'n tambin una mayor recaudacin en sus in)resos propiosJ de lo contario, se estara *ablando de pere(a 4iscal por parte del municipio. Gtra manera de e>aluar el es4uer(o 4iscal es tomando en cuenta el )rado de actuali(acin del catastro, ya 1ue, entre los impuestos 1ue recaudan los municipios, el impuesto predial es de particular importancia. 5n el a3o !!9, los impuestos representaron el $7.+@ de los in)resos propios del con0unto de municipios mexicanos, y, dentro de este rubro, el impuesto predial represent :$@ del total de in)resos obtenidos por impuestos. De este modo, la actuali(acin del catastro es un elemento 1ue indicara el es4uer(o de un municipio por me0orar sus in)resos propios y, de por consecuencia su autonoma 4inanciera. ,dicionalmente, la actuali(acin de los >alores catastrales de los predios )enera por s mismo un aumento en la recaudacin. 5l comportamiento esperado en este caso es 1ue a mayor )rado de actuali(acin del catastro, mayor autonoma 4inanciera.

,l comparar ambos indicadores en el presente estudio, el lo)aritmo natural de los in)resos propios per c'pita y el )rado de actuali(acin del catastro, con el indicador del lo)aritmo natural de la autonoma 4inanciera, se obser>a 1ue el primero s tu>o una alta correlacin con la >ariable de nuestro inters, pero el se)undo tu>o una correlacin muy
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ba0a.

Gtros 4actores 1ue in4luyen para 1ue un ayuntamiento consi)a me0ore su

es4uer(o 4iscal est'n relacionados con la con4ian(a 1ue tienen los contribuyentes *acia el uso de los recursos locales por parte del )obierno, y la con4ian(a *acia las leyes. %omo se di0o anteriormente, el instrumento de la descentrali(acin puede contribuir a 1ue se ten)a un me0or control entre los in)resos y los )astos locales, lo 1ue tambin podra repercutir en la existencia de una mayor rendicin de cuentas. Si se apro>ec*a esta >enta0a de la descentrali(acin y los contribuyentes perciben 1ue el )obierno est' administrando e4iciente y e4ica(mente sus recursos, es m's probable 1ue stos cumplan en una mayor medida con el pa)o de sus contribuciones. 2or el contrario, si lo 1ue pre>alece es una relacin de descon4ian(a por parte de los contribuyentes, es pre>isible disminuya o se manten)a el es4uer(o 4iscal. .o anterior se con4irma en estudios reali(ados KSpicer y .udstedt K"78+L y Sebley et al. K"77"L, citados por Sour, !!:, AL en donde se demuestra una relacin positi>a entre la manera de traba0ar del )obierno y el cumplimiento del pa)o de los contribuciones- los indi>iduos pa)an sus contribuciones cuando, por un lado, >aloran los bienes 1ue el )obierno les pro>ee y, por el otro, cuando reconocen 1ue sus pa)os son necesarios para 4inanciar a1uellos bienes. 5n este sentido, si un municipio no me0ora en el rubro del es4uer(o 4iscal, posiblemente se deba a 1ue los contribuyentes *an percibido una mala administracin de sus in)resos. .a descon4ian(a en las leyes y en el poder le)islati>o complementa este panorama des4a>orable al es4uer(o 4iscal. ,l respecto, se)=n la 5ncuesta Nacional sobre %ultura 2oltica y 2r'cticas %iudadanas !!9, casi +!@ de la poblacin percibe 1ue las leyes en Mxico se utili(an para de4ender los intereses de )ente poderosa, o %orrelacin de 2earson entre el lo)aritmo natural de los in)resos propios per c'pita y el lo)aritmo natural de la autonoma 4inanciera Q !.8+:, si) Q !.!!!.
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%orrelacin de 2earson entre el )rado de actuali(acin del catastro y el lo)aritmo natural de la autonoma 4inanciera Q !.!8 , si) Q !.!!".

como una simple excusa para cometer arbitrariedadesJ m's de +:@ piensa 1ue las leyes se aplican solamente para lo)rar el bene4icio de unos cuantos, y m's de 89@ opina 1ue al elaborar las leyes, los aspectos 1ue los diputados y senadores toman m's en cuenta son los intereses de sus partidos, del 2residente de la #ep=blica o de ellos mismos. 5n contraste, solamente "!@ de los mexicanos mencionan 1ue se toman m's en cuenta los intereses de la poblacin. ,dicionalmente, con4orme a los primeros resultados de la 5ncuesta de %apital Social en el Medio ?rbano !!+, del 2N?D, 8 .:@ de los entre>istados est'n en desacuerdo o totalmente en desacuerdo con la 4rase M5n Mxico la ley prote)e a todos por i)ualN, mientras 1ue +!.$@ respondieron 1ue siempre o casi siempre estaran dispuestos a ir en contra de la .ey cuando creen tener la ra(n. 5ste panorama de descon4ian(a en las leyes y en el uso de los recursos p=blicos in4luye ne)ati>amente en el es4uer(o 4iscal. 5l re>ertir una tendencia ne)ati>a en el rubro del es4uer(o 4iscal depende en primer trmino del es4uer(o de las autoridades municipales. ,l respecto, la perspecti>a de las propias autoridades *a >enido cambiando. Si se comparan los datos de las encuestas nacionales reali(adas a municipios en los a3os !!! y !!79 se obser>a 1ue mientras 1ue en el !!! "8@ de los encuestados opinaba 1ue uno de los principales problemas 4inancieros del municipio era la 4alta de 4acultades o atribuciones en materia 4iscal para incrementar los in)resos propios, en el !!7 slo 8@ opin de ese modo. ;ambin en !!7, la opcin 1ue eli)ieron con mayor 4recuencia KA$@L los presidentes municipales como el principal problema 4inanciero del municipio se relaciona con las limitaciones para )enerar in)resos propios, y la se)unda opcin con mayor 4recuencia K +@L se re4iere a la di4icultad para el cobro de impuestos municipales. c. Iariable capacidad administrati>a. Iarios autores *an destacado 1ue la descentrali(acin de la administracin 4ederal implica el 4ortalecimiento de las capacidades administrati>as en los 'mbitos estatal y municipal KMerino,
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!!$J %abrero,

!!$J %o>arrubias, !!$ y Garca, "778LJ en ese

Datos calculados a partir de las 5ncuesta Nacional IND5SG.HIN5GI, sobre Desarrollo Institucional
Municipal !!! y de 5ncuesta Nacional Gobierno, Se)uridad 2=blica y &usticia Municipal !!7.

mismo sentido, %arrera et al. K !"!, $$L ,se)uran 1ue las capacidades institucionales son una condicin necesaria para el desempe3o exitoso de los )obiernos locales. , pesar de 1ue se reconoce la importancia de las capacidades administrati>as o institucionales en los )obiernos locales para lo)rar sus metas, el concepto de lo 1ue si)ni4ican estas capacidades si)ue estando en el debate actual y, por lo tanto, no se tiene una de4inicin =nica o con aplicacin uni4orme respecto a su si)ni4icado. 5n el %uadro NT ", en anexos, se presenta una sntesis del modo en 1ue >arios autores de4inen y anali(an este concepto. 2ara e4ectos de este estudio, se considera la subdi>isin de #osas K !!9L, 1uien considera 1ue la capacidad institucional puede di>idirse en capacidad administrati>a y capacidad poltica, aun1ue a1u slo se considera la primera de dic*as subdi>isiones. 2ara el caso del an'lisis cuantitati>o se toma en cuenta 1ue la capacidad administrati>a del personal de una entidad es la 1ue le permite planear, or)ani(ar, diri)ir y controlar las operaciones administrati>as encaminadas a cumplir con las metas y ob0eti>os, lo 1ue re1uiere al menos de tres elementos- recursos *umanos Kpersonal su4iciente con conocimientos o con capacitacinL, recursos materiales K*erramientas o e1uipoL y recursos econmicos. 2or lo tanto, la capacidad administrati>a de una administracin municipal puede e>aluarse a tra>s de un an'lisis del )rado de conocimiento o capacitacin de sus 4uncionarios p=blicos, as como del acceso a las *erramientas o e1uipo y la disponibilidad de los recursos econmicos indispensables para cumplir, de 4orma e4iciente y e4ica(, con sus 4unciones administrati>as. 5l recurso *umano es indispensable para la capacidad administrati>a de una entidadJ sin embar)o, el *ec*o de tener m's 4uncionarios p=blicos por *abitante no )aranti(a necesariamente el incremento del ni>el de autonoma 4inanciera, ya 1ue no existe una correlacin si)ni4icati>a entre ambos indicadores7. Gtro elemento del recurso *umano 1ue se debe e>aluar es el ni>el de estudios 4ormales de las personas 1ue ocupan car)os p=blicos en los municipios. 5n el si)uiente cuadro se presentan los porcenta0es de los presidentes municipales y los titulares de las instituciones de la ,dministracin 2=blica Municipal K,2ML 1ue tienen ni>el de %orrelacin de 2earson entre el n=mero de 4uncionarios p=blicos por *abitante y el lo)aritmo natural de la autonoma 4inanciera Q !.!!$ Ksi)Q !.9:$L.
7

licenciatura o m's. ,nte este panorama, des)losado slo a ni>el estatal, se obser>a una tendencia en todos los estados"!- mientras menos presidentes municipales existan con estudios de licenciatura o superior, menos titulares de las instituciones de ,2M *ay con ese mismo ni>el de estudiosJ esto *ace suponer 1ue los presidentes municipales se rodean de personas con similar educacin 4ormal 1ue ellos. 2or eso resulta preocupante 1ue, se)=n la 5ncuesta Nacional de Gobierno, Se)uridad 2=blica y &usticia Municipal !!7, *ay "8 presidentes municipales 1ue slo concluyeron estudios de ni>el preescolar, $!! de primaria y A!A de secundaria.
%uadro NT . 2orcenta0e de presidentes municipales y de titulares de las instituciones de la ,dministracin 2=blica municipal por estado 1ue *an terminado al menos la licenciatura.

,)uascalientes /a0a %ali4ornia /a0a %ali4ornia Sur %ampec*e %oa*uila de Rara)o(a %olima %*iapas %*i*ua*ua Duran)o Guana0uato Guerrero Fidal)o &alisco Mxico Mic*oac'n de Gcampo Morelos Nayarit Nue>o .en Gaxaca 2uebla Cuertaro

Desa4ortunadamente no se pudieron obtener estos datos por municipioJ a pesar de eso, se anali(a la correlacin entre el indicador del porcenta0e de presidentes municipales con al menos estudios de licenciatura y el porcenta0e de titulares de la ,2M con estos estudios, siendo la %orrelacin de 2earson entre estos dos indicadores de !.8$ , si) Q !.!!!.
"!

Cuintana #oo San .uis 2otos Sinaloa Sonora ;abasco ;amaulipas ;laxcala Ieracru( de I)nacio de la .la>e Oucat'n Racatecas
Fuente- 5laboracin propia con base en datos de la 5ncuesta Nacional Gobierno, Se)uridad 2=blica y &usticia Municipal !!7, IN5GI.

Gtra 4orma de desarrollo del recurso *umano es por medio de la capacitacin. ,l respecto, la 5ncuesta Nacional Gobierno, Se)uridad 2=blica y &usticia Municipal !!7 re)istr 1ue @ de los municipios reconoce 1ue el problema 4inanciero del municipio se relaciona con la capacitacin de sus 4uncionarios p=blicos. 2or otro lado, la alta rotacin del personal con moti>o de los cambios de )obierno municipal deri>a en el desapro>ec*amiento de los recursos 1ue ya se *an destinado a la capacitacin del personal"". 5l se)undo elemento 1ue inter>iene en la capacidad administrati>a de los municipios se re4iere a las *erramientas o e1uipos con 1ue cuenta el personal para lle>ar a cabo sus 4unciones. ?na de dic*as *erramientas es 1ue los municipios cuenten con la re)lamentacin propia b'sica, por lo 1ue para este estudio se )ener un indicador de la re)lamentacin municipal b'sica KI#MbL. .a seleccin de los re)lamentos b'sicos 1ue se contemplan para dic*o ndice pro>iene del an'lisis de la 4raccin II del artculo "": constitucional principalmente, en el cual se establece 1ue los ayuntamientos cuentan con 4acultades para aprobar, respetando las leyes estatales en materia municipal, di>ersos tipos de ordenamientos en su 0urisdiccin, a saber- bandos de polica y )obierno, re)lamentos, circulares y disposiciones administrati>as de %omo e0emplo de ello se presenta el caso de los municipios de Oucat'n, 99@ de los cuales re)istraron una rotacin i)ual o mayor al 9!@ con el cambio de )obierno de !!8J mientras 1ue en $!@ de los municipios la rotacin 4ue de "!!@ de su personal, se)=n datos de la 5ncuesta sobre %apacidad ,dministrati>a !!7.
""

obser>ancia )eneral. Se)=n esta misma 4raccin, los ordenamientos 1ue los ayuntamientos pueden emitir se re4ieren a tres 'mbitos". .a or)ani(acin de la administracin p=blica municipalJ . .a re)ulacin de las materias, procedimientos, 4unciones y ser>icios p=blicos de competencia municipal, y A. 5l ase)uramiento de la participacin ciudadana y >ecinal. 5n este sentido, la Suprema %orte de &usticia de la Nacin rati4ic, en su ;esis 2D& "A D !!:, 1ue los municipios, respetando las bases )enerales establecidas por las le)islaturas, pueden re)ular con autonoma a1uellos aspectos espec4icos de la >ida municipal en el 'mbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una >ariedad de 4ormas adecuadas para re)ular su >ida interna, tanto en lo re4erente a su or)ani(acin administrati>a y sus competencias constitucionales exclusi>as, como en la relacin con sus )obernados, atendiendo a las caractersticas sociales, econmicas, bio)eo)r'4icas, poblacionales, culturales y urbansticas, entre otras, pues los Municipios deben ser i)uales en lo 1ue es consustancial a todos, pero tienen el derec*o de ser distintos en lo 1ue es propio de cada uno de ellos, extremo 1ue se consi)ue a tra>s de la 4acultad normati>a exclusi>a 1ue les con4iere la citada 4raccin II. 5l "": constitucional establece pues, y la ;esis de la S%&N rati4ica, lo 1ue ,ndrade K !!+L denomina la M4uncin materialmente le)islati>aN de los ayuntamientos. Sin embar)o, ni la %onstitucin, ni la S%&N se3alan explcitamente con cu'les ordenamientos municipales, en espec4ico, 1uedaran debidamente cubiertos a1uellos tres 'mbitos en los cuales los ayuntamientos tienen 4acultades para le)islar. No su)ieren tampoco 1u ordenamientos espec4icos seran indispensables para considerar 1ue la actuacin de las autoridades y 4uncionarios municipales est' debidamente respaldada en la normati>idad municipal, o para considerar 1ue los ayuntamientos est'n re)ulando adecuadamente la >ida colecti>a en sus municipios. ,l respecto, la 5ncuesta Nacional de Gobierno, Se)uridad 2=blica y &usticia Municipal, en su edicin !!7, reco)e in4ormacin de al menos A" temas con re)ulacin municipalJ sin embar)o, considerando la enorme *etero)eneidad existente entre los municipios, resultara inadecuado su)erir 1ue todos los municipios deben contar con

todas las disposiciones normati>as 1ue reco)e la encuesta como parte de su re)lamentacin b'sica. %on el 'nimo de discernir 1u ordenamientos, de entre todos los 1ue reco)e la 5ncuesta, podran considerarse b'sicos, se consultaron di>ersos autores en4ocados al derec*o municipal. 5n principio, todos los autores re>isados" e>itan recomendar los temas espec4icos sobre los 1ue debieran re)lamentar los ayuntamientosJ esto se debe a 1ue, aun1ue los ayuntamientos est'n 4acultados para re)lamentar, son autnomos para e0ercer dic*a 4acultad. Sin embar)o, Ialencia K !!+, "89L lamenta 1ue, en trminos )enerales, los ayuntamientos subutilicen la potestad 0urdica 1ue la constitucin les otor)a, especialmente por el ele>ado porcenta0e de municipios 1ue carecen de re)lamentos b'sicos como el /ando de 2olica y Gobierno, el Interior del ,yuntamiento, el Interior de la ,dministracin 2=blica y el de 2articipacin %iudadana. Cuintana K !!9, A":6A"8L y #endn K !!8, A" L, por su parte, slo exponen el desarrollo *istrico y la 4uncin de los bandos y los re)lamentos municipales pero, en cuanto a la materia de los mismos, son redundantes en a1uello 1ue ya se3ala la constitucin. Se re>is tambin uno de los indicadores de la ,)enda MDesde lo .ocalN Kinstrumento del IN,F5D para el autodia)nstico de los municipiosL, relati>o al MMunicipio 0urdicamente ordenadoNJ all, lo 1ue se mide precisamente es la existencia de re)lamentos indispensables, adem's de >eri4icar si est'n actuali(ados y si son accesibles a la ciudadana. .amentablemente, la 5ncuesta mencionada no reco)e in4ormacin para todos los re)lamentos 1ue la ,)enda Desde lo .ocal considera indispensables. 2or todo lo anterior, al seleccionar en este estudio los re)lamentos b'sicos para determinar el I#Mb de la lista de re)lamentos 1ue incluye la 5ncuesta, se toma como criterio =nicamente las 4acultades )enerales 1ue la %onstitucin les ase)ura a los municipios. 5s preciso aclarar, no obstante, 1ue el I#Mb slo intenta medir precisamente el )rado en 1ue los ayuntamientos e0erciendo las 4acultades 1ue la 4raccin II del "": constitucional les ase)ura. .os re)lamentos b'sicos seleccionados a partir de este an'lisis 4ueron%4r. ,ndrade K !!+LJ Mu3o( K !!ALJ Cuintana K !!9LJ #endn K !!8LJ .pe( K !!8L y Ialencia K !!+L
"

5n cuanto a la or)ani(acin administrati>a municipal! ! ! ! 5l /ando de polica y )obierno. 5l #e)lamento interior del ,yuntamiento. 5l #e)lamento de la administracin p=blica municipal. 5l #e)lamento sobre recursos *umanos, materiales y 4inancieros.

5n cuanto a las competencias constitucionales exclusi>as de los municipios! ! ! ! ! ! ! ! ! 5l #e)lamento de planeacin del desarrollo municipal. 5l #e)lamento de se)uridad p=blica municipal. 5l #e)lamento de tr'nsito, >ialidad y transporte. 5l #e)lamento de espect'culos y di>ersiones p=blicas. 5l #e)lamento de expendio de bebidas alco*licas. 5l #e)lamento de obra p=blica municipal. 5l #e)lamento de (oni4icacin y uso de suelo. 5l #e)lamento de 4raccionamiento y municipali(acin. 5l #e)lamento de la construccin.

5n cuanto a las relaciones del )obierno municipal con sus )obernados! 5l #e)lamento de participacin ciudadana.

2or lo tanto, el I#Mb se construye a partir de la si)uiente 4rmula-

5n total, el denominador de esta 4rmula considera los "$ ordenamientos enlistados anteriormente. ,l comparar el I#Mb entre los municipios de Mxico se obser>a una )ran di>er)encia en este indicador, ya 1ue de los ,$$" municipios =nicamente ":A K+. 8@L cuentan con todos los re)lamentos b'sicosJ en contraste, existen 99 K"".9!@L 1ue no cuentan con nin)=n re)lamento b'sico. 5l material y e1uipo de o4icina inter>iene tambin en este se)undo elemento de la capacidad administrati>a. 5n este caso se obser>a 1ue ""@ de los ,$$" municipios

reconoce tener problemas 4inancieros por la 4alta de recursos tecnol)icos y e1uipo, +@ de todos los municipios no cuenta con computadora, :@ cuenta con solamente " computadora y !@ no cuenta con internet en el municipio, se)=n un c'lculo propio con datos de la 5ncuesta Nacional Gobierno, Se)uridad 2=blica y &usticia Municipal !!7. 5stas circunstancias di4icultan indiscutiblemente lle>ar a cabo con xito las 4unciones administrati>as. 2or lo tanto, para e4ectos del an'lisis de re)resin se toman en cuenta, adem's del I#Mb, dos indicadores relati>os al material y e1uipo de o4icina! ! .a ra(n entre el n=mero de computadoras existentes y el n=mero de 4uncionarios p=blicos municipales. 5l tipo de ser>icio Ueb del municipio, cuyos >alores se establecieron como si)ueo ! Q no tiene o " Q In4ormati>o o Q Interacti>o o A Q ;ransaccional ,l tomar en cuenta estos dos indicadores se e>al=a 1ue por lo menos los 4uncionarios p=blicos municipales ten)an su4icientes computadoras y 1ue utilicen la Ueb para dar a conocer sus ser>icios o a)ili(ar los tr'mites administrati>os 1ue reali(an. 2ara 4inali(ar, con respecto al tercer elemento para e>aluar la capacidad administrati>a, los recursos econmicos, se tomaron en cuenta dos indicadores- el )asto corriente per c'pita y la importancia de la deuda p=blica en la li1uide( del municipio. 5n lo 1ue *ace al indicador del )asto corriente per c'pita, se incluyen los conceptos de )astos reales por ser>icios personales, por materiales y suministros, y por ser>icios )enerales, y se toma en cuenta la poblacin en el indicador para estar en condiciones de comparar a todos los municipios mexicanos. Se pudo comprobar 1ue no existe una relacin si)ni4icati>a entre este indicador y la >ariable de intersJ es decir, el aumento en el )asto corriente 1ue e0ercen los municipios no se re4le0a en 1ue stos obten)an mayores ni>eles de autonoma 4inanciera, y >ice>ersa. 5l indicador de la importancia de la deuda p=blica en la li1uide( del municipio se incluy para anali(ar cmo in4luye el monto de la deuda, considerando la li1uide( del municipio para pa)arla, en la autonoma 4inanciera. 5ste indicador se determin como la

ra(n 1ue existe entre la deuda p=blica y la sumatoria de los in)resos propios, las participaciones y el rubro de las aportaciones con respecto del Fortalecimiento Municipal KFG#;,M?NL-

2odra esperarse, intuiti>amente, 1ue existe una relacin ne)ati>a entre esta >ariable y la >ariable de inters en el presente estudio- a mayor importancia de la deuda, menor autonoma 4inancieraJ y al plantear esta >ariable en la re)resin se esperara una relacin positi>a, en el entendido de 1ue un >alor alto en el indicador Mimportancia de la deuda p=blica en la li1uide( de un municipioN dara cuenta de 1ue ste tiene acceso a lneas de crditos importantes, lo 1ue a su >e( implicara 1ue sus capacidades 4inancieras y administrati>as ya *an sido e>aluadas como satis4actorias por parte de las instituciones crediticias. Sin embar)o, al comparar este indicador con la >ariable de nuestro inters, se obser>a 1ue no existe relacin si)ni4icati>a entre ambos elementos K!."87, si) Q !.!!!LJ es decir, el *ec*o de aumentar o disminuir la deuda p=blica con respecto a la li1uide( del municipio no se re4le0a en un aumento o disminucin de su autonoma 4inanciera. 5n resumen, con respecto de la >ariable capacidad administrati>a se identi4icaron los si)uientes indicadores para utili(arlos en el an'lisis de re)resin! ! ! ! I#Mb. .a ra(n del n=mero de computadoras entre el n=mero de 4uncionarios p=blicos municipales. ;ipo de ser>icio Ueb del municipio. Importancia de la deuda p=blica en la li1uide( del municipio.

d. Iariable >i)ilancia y participacin ciudadana. .a autonoma 4inanciera supone la existencia del estado. 5n el estudio sobre .a democracia en ,mrica .atina KGVDonell, !!$, " L se de4ine al 5stado como un Mcon0unto de instituciones y relaciones sociales 1ue normalmente penetran y controlan la poblacin y el territorio 1ue ese con0unto delimita )eo)r'4icamenteN, y se identi4ican sus tres dimensiones- como con0unto de entes burocr'ticos, como sistema le)al y como 4oco de identidad colecti>a. 5s precisamente esta =ltima dimensin la 1ue resalta la importancia de la participacin ciudadana en la consolidacin del 5stado, y por ende, en el me0oramiento de la autonoma 4inanciera. Sin embar)o, e>aluar el tema de la ciudadana no es un asunto sencillo. Se)=n los resultados de la 5ncuesta Nacional sobre %ultura 2oltica y 2r'cticas %iudadanas !!9, la mayora de los mexicanos K:A.7@L percibe 1ue la democracia es pre4erible a cual1uier otra 4orma de )obierno, pero :$.A@ est' poco o nada satis4ec*a con la actual democracia en Mxico. Gtros datos rele>antes de esta 5ncuesta indica 1ue :!@ de los mexicanos est' de acuerdo con la idea de 1ue el >oto es la =nica manera 1ue tienen las personas para opinar sobre lo 1ue *ace el )obiernoJ pero +!.8@ mencion 1ue los ciudadanos tenemos poco o nada de poder para cambiar las cosas en Mxico. %on relacin a lo anterior, la 5ncuesta Nacional de Gobierno, Se)uridad 2=blica y &usticia Municipal !!7 re)istra 1ue +!@ de los presidentes municipales del pas dise3o institucional electoral para ele)ir a nuestros reconocen 1ue la participacin ciudadana 4acilita las acti>idades del ayuntamiento. Desa4ortunadamente, el representantes municipales no )enera incenti>os para la 4ormacin de una representacin ciudadana, sino 1ue pri>ile)ian la 4ormacin de una representacin partidista K2re(, !!9L. 5sto deri>a en la )eneracin de incenti>os, principalmente de tipo simblico, contradictorios con el lo)ro de una mayor autonoma 4inanciera municipal, ya 1ue el actuar de las autoridades se >e determinado por intereses partidistas. .a >i)ilancia y participacin ciudadana es una >ariable importante en relacin con la autonoma 4inanciera por1ue, a partir del proceso de descentrali(acin, sta se torna imprescindible para 1ue los )obiernos locales emprendan realmente acciones

tendientes al 4ortalecimiento de la entidad o el municipio, y al desarrollo local, por encima de intereses )rupales o indi>iduales. .os principales interesados en el desarrollo de un estado o municipio son sus propios *abitantes. 2ara incluir la >ariable de >i)ilancia y participacin ciudadana en el an'lisis de re)resin m=ltiple se utili(an como proxyVs los indicadores de la participacin electoral, el ndice de 4ra)mentacin #ae K1ue mide la competencia electoralL y el indicador de existencia de mecanismos b'sicos de transparencia. .a participacin electoral es un indicador 1ue demuestra el )rado en 1ue los ciudadanos le dan importancia a la representacin poltica a tra>s del >oto. Se entendera 1ue una mayor concurrencia del electorado a las urnas re4le0a un mayor in>olucramiento de la ciudadana en los asuntos de inters p=blico y, por lo tanto, una mayor probabilidad de participacin ciudadana en la >i)ilancia de los recursos p=blicos.

5l ndice de 4ra)mentacin #ae indica, por su parte, el )rado de competencia en una contienda electoral, a partir de la 4ra)mentacin relati>a del sistema de partidos, por lo 1ue permite detectar Mla relacin entre el n=mero de partidos y su tama3o, as como la competiti>idad interpartidistaN K,lc'ntara "77+, citado por ,randa, !!AL. 5n este caso se espera 1ue, mientras m's competencia electoral *aya en una contienda Kes decir mayor 4ra)mentacin relati>a del sistema de partidosL, m's presin existir' por parte de la oposicin para 1ue el )obierno electo cumpla con los ob0eti>os 1ue se estable(canJ a esto tambin se le considera una 4orma de >i)ilancia ciudadana. .a competencia electoral #ae tiene la si)uiente 4rmulaFeQ "6KWn;i L
Donde ; es el porcenta0e de >otos obtenidos por un partido en una eleccinJ y n es el n=mero de partidos compitiendo en las elecciones K,randa, !!AL.

Se tom como re4erencia los datos correspondientes a las elecciones 4ederales de diputados de mayora relati>a !!+ debido a 1ue los resultados de los comicios locales no son *omo)neos debido a la di>ersos 4ormatos en 1ue cada instituto electoral local presenta su in4ormacin, por lo 1ue no 4ue posible obtener la lista nominal de las elecciones de ayuntamiento de todas las entidades 4ederati>as.
"A

5l tercer indicador 1ue se toma en cuenta en la >ariable >i)ilancia y participacin ciudadana es la existencia de mecanismos b'sicos de transparencia. 5n el 2lan Nacional de Desarrollo !!86 !" , en su e0e : MDemocracia e4ecti>a y poltica exterior responsableN, se destaca 1ue Mla rendicin de cuentas y la transparencia son dos componentes esenciales en los 1ue se 4undamenta un )obierno democr'ticoN. %abe aclarar 1ue el acceso a la in4ormacin p=blica, la transparencia y la rendicin de cuentas no son lo mismo, sino 1ue el acceso a la in4ormacin y la transparencia son un
"$

re1uisito para 1ue *aya rendicin de cuentas. Sala(ar, citado por .pe( y Merino K !"!, 9L menciona 1ue el acceso a la in4ormacin constituye un derec*o 4undamental y un >alor superior en la democraciaJ sin embar)o, la transparencia es al)o m's 1ue eso. Merino, citado por .pe( y Merino K !"!- 9L de4ine el concepto de transparencia de la si)uiente manera.a transparencia es una poltica deliberada del 5stado para producir y emplear sistem'ticamente in4ormacin como un recurso estrat)ico, destinado a 4acilitar y dotar de contenido a la participacin de los ciudadanos en los asuntos p=blicos. ?n r)imen transparente es, literalmente, uno en el 1ue no *ay obst'culos para >er y saberJ uno en el 1ue cual1uier persona puede obser>ar 1u decisiones est' tomando el )obierno, 1u recursos est' empleando, cmo est' usando los medios 1ue tiene a su alcance y 1u resultados est' obteniendo.

.a rendicin de cuentas es un concepto amplio y comple0o, al 1ue .pe( y Merino K !"!, 7L, de4inen como el con0unto de instituciones, normas y procedimientos cuyo propsito es 4ortalecer la le)alidad y el sentido democr'tico de las responsabilidades p=blicas, y sancionar Kpositi>a o ne)ati>amenteL a los actores 1ue las asumen. 2or ello, debe ser dise3ada y practicada como una poltica transiti>a y subsidiaria orientada a 4ortalecer la responsabilidad del e0ercicio de la 4uncin p=blica y no como un 4in en s mismo. 5l concepto de rendicin de cuentas no se a)ota pues en el cumplimiento de una norma, sino 1ue cristali(a nuestro r)imen democr'tico, toda >e( 1ue, como dicen 2ineda et al. K !!8, !8L, No se )obierna i)ual cuando se )obierna de manera

aut'r1uica 1ue cuando se tiene 1ue rendir cuentas. 2or eso, la rendicin de cuentas .pe( y Merino K !"!L contextuali(an el marco terico de los conceptos de rendicin de cuenta, transparencia y el derec*o al acceso de la in4ormacin p=blicaJ siendo el primero muc*o m's comple0o de conceptuali(ar 1ue los =ltimos.
"$

tiene una relacin directa con los bene4icios 1ue las sociedades reciben en a1uellos re)menes 1ue la contemplan como un imperati>o le)al, pues suponen no solamente la elaboracin de un cat'lo)o de ci4ras, aplicaciones y ra(ones 1ue deben darse a conocer, sino la implementacin de los elementos indispensables 1ue permitan a los re>isores y en )eneral a los ciudadanos, cali4icar la actuacin de 1uienes tienen la autoridad. 5n este contexto, coincidiendo con Sc*edler citado por .pe( y Faddou K !!8, "!:L, la rendicin de cuentas est' ntimamente li)ada al establecimiento de controles y contrapesos 1ue permitan >i)ilar y restrin)ir el e0ercicio del poder. .a delimitacin de nuestra materia de estudio no conlle>a la simpli4icacin del problema, pues el municipio, al ser la clula m's pe1ue3a de la or)ani(acin poltica mexicana, est' >inculado y *asta cierto punto limitado por los otros rdenes de )obierno como son el estatal y el 4ederal. %e0udo y #os K !"!L *acen notar, al re4erirse al asunto de la rendicin de cuentas, 1ue los )obiernos municipales la e0ercen en tres sentidos- *acia el interior de los mismos r)anos del municipio, considerados 0er'r1uicamenteJ *acia otras instancias )ubernamentales y, por =ltimo, *acia los ciudadanos. 2ara e4ectos de este estudio, se considera el indicador de la existencia de mecanismos de transparencia como elemento proxy de la >ariable >i)ilancia y participacin ciudadana. Si bien la simple existencia de los mecanismos no )aranti(a 1ue e4ecti>amente exista la transparencia en el municipio, se reconoce 1ue es el punto de partida del acceso a la in4ormacin. ,l comparar cada uno de estos tres indicadores con el lo)aritmo natural de la autonoma 4inanciera, se a4irma 1ue la correlacin es ba0a entre estos indicadores con la >ariable de inters.": , pesar de esto, se toman en cuenta estas >ariables para e>aluar, 0unto con otras, la in4luencia y el peso 1ue tienen en la autonoma 4inanciera de los municipios de Mxico en el an'lisis de re)resin.

":

%orrelaciones de 2earson entre los si)uientes! ! ! el indicador de participacin electoral y el lo)aritmo natural de la autonoma 4inanciera Q 6!.! $ Ksi) Q !.!!!L. el Pndice de %ompetencia 5lectoral #ae y el lo)aritmo natural de la autonoma 4inanciera Q !."$A Ksi) Q !.!!!L. el Indicador de existencia de mecanismos de transparencia y el lo)aritmo natural de la autonoma 4inanciera Q !. A Ksi) Q !.!!!L.

. #5S?.;,DGS D5. ,NX.ISIS D5 #5G#5SI<N. 5n el %uadro NT A se enlistan los nombres de los indicadores de cada >ariable independiente 1ue se utili( en la determinacin del modelo de re)resin. 5n ese mismo cuadro se presentan las 4uentes de in4ormacin, la determinacin del indicador y la relacin esperada de cada uno de ellos, con respecto a la >ariable dependiente de nuestro inters. %omo resultado )eneral del an'lisis del modelo de re)resin se espera 1ue la autonoma 4inanciera municipal me0ore en la medida 1ueaL .a poblacin )oce de una me0or situacin socioeconmicaJ bL 5l )obierno municipal se es4uerce m's en la recaudacin de contribuciones locales en un periodo dadoJ cL 5l )obierno municipal cuente con la capacidad administrati>a necesaria para lle>ar a cabo sus 4unciones, y dL .os ciudadanos e0er(an una mayor >i)ilancia y participacin.

%uadro NT A. #elacin de los indicadores de cada >ariable del an'lisis de re)resin, sus 4uentes, determinacin y la relacin esperada con la >ariable de autonoma 4inanciera.
Indicadores Indicador de la >ariable dependiente,utonoma 4inanciera !!9. Indicadores de la >ariable situacin socioeconmica2oblacin proyectada a !!9 Ken milesL.

Pndice de Mar)inacin !!:. Indicadores de la >ariable es4uer(o 4iscalIn)resos propios reales per c'pita !!+6 !!9.

Grado de actuali(acin del catastro *asta !!9.

Indicadores de la >ariable capacidad administrati>aIndicador de re)lamentacin b'sica !!9.

Gastos corrientes reales per c'pita !!+6 !!9. N=mero de computadoras D 4uncionario p=blico municipal !!9.

;ipo de ser>icio Ueb del municipio

!!9.

Importancia de la deuda p=blica en la li1uide( del municipio !!+6 !!9.

Indicadores de la >ariable >i)ilancia y participacin ciudadana Indicador de participacin electoral !!+.

Se tom como re4erencia los datos correspondientes a las elecciones 4ederales de diputados de mayora relati>a !!+, al >er 1ue los resultados de los comicios locales no son *omo)neos debido a la di>ersos 4ormatos en 1ue cada instituto electoral local presenta su in4ormacin, por lo 1ue no 4ue posible obtener la lista nominal de las elecciones de ayuntamiento de todas las entidades 4ederati>as.
"+

Pndice de competencia electoral de #,5 !!+6 !!9.

Indicador de existencia de mecanismos b'sicos de transparencia

!!9.

ND, Q No aplica Fuente- 5laboracin propia.

2ara el modelo de re)resin se consider un ni>el de si)ni4icancia de !.!: 1ue corresponde a un ni>el de con4ian(a de 7:@. 5n el %uadro NT $ se mencionan los elementos principales para anali(ar este modelo. 5l modelo cumple con los supuestos de independencia, *omocedasticidad, linealidad y no colinealidad. 5l modelo )eneral de re)resin lineal m=ltiple se expresa de la si)uiente maneraO Q Yo Z Y" [" Z Y [ R. Y\ [\ 5l modelo 1ue me0or explica la relacin 1ue tienen las >ariables independientes de situacin socioeconmica, es4uer(o 4iscal, capacidad administrati>a y >i)ilancia y participacin ciudadana con la >ariable dependiente, autonoma 4inanciera, es el si)uiente.n,F Q !. : 6 !.+$:IM Z !. A".n2ob Z !.!!+,% Z !.$9A%F Z !.!" De 6 !.!" 25 Z !.:+8#,5 6 !.!! ;r Donde.n,F Q .o)aritmo natural de autonoma 4inanciera IM Q Pndice de mar)inacin .n2ob Q .o)aritmo natural de poblacin ,% Q Grado de actuali(acin del catastro %F Q N=mero de computadoras por 4uncionario p=blico municipal De Q Importancia de la deuda p=blica en la li1uide( 25 Q 2orcenta0e de participacin electoral #,5 Q Pndice de competencia electoral de #,5 ;r Q Indicador de existencia de mecanismos de transparencia

A:

%uadro NT $. In4luencia de las >ariables de situacin socioeconmica, es4uer(o 4iscal, capacidad administrati>a y >i)ilancia y participacin ciudadana en la >ariable autonoma 4inanciera.
Iariable dependiente- ,utonoma 4inanciera

Pndice de mar)inacin .n2ob !!9 Grado de actuali(acin del catastro N=mero de computadoras por 4uncionario p=blico municipal

Importancia de la deuda p=blica en la li1uide( del municipio 2orcenta0e de participacin electoral Pndice de competencia electoral de #ae Indicador de existencia de mecanismos de transparencia

Factor de in4lacin de la >arian(a m's ele>ado F a0ustada N ]- p ^ !."J ]]- p ^ !.!:J ]]]- p ^ !.!"J n.s.- no si)ni4icati>o Fuente- 5laboracin propia

".A!"

:.+97K]]]L
!.:! ",89+

2or lo tanto, se obser>a lo si)uiente con respecto a cada >ariable independiente 1ue se consider en este estudio-

A+

.os indicadores de poblacin y mar)inacin de la >ariable socioeconmica in4luyen en la autonoma 4inanciera- a mayor poblacin y menor mar)inacin, mayor autonoma 4inanciera tiene el municipio.

%on respecto de la >ariable de es4uer(o 4iscal, se obser>a 1ue slo el )rado de actuali(acin del catastro tiene una rele>ancia si)ni4icati>a para in4luir en la autonoma 4inanciera- mientras m's actuali(ado est el catastro, mayor autonoma 4inanciera consi)ue el municipio. 5l indicador de in)resos propios reales per c'pita no se consider en el modelo de re)resin debido a 1ue )eneraba problemas de colinealidad.

;anto los indicadores de n=mero de computadoras por 4uncionario p=blico municipal como la importancia de la deuda p=blica en la li1uide( de la >ariable capacidad administrati>a tienen una in4luencia positi>a con la autonoma 4inanciera, por lo tanto se cumple 1ue, a mayor n=mero de computadoras por 4uncionario y mayor deuda p=blica con respecto de la li1uide(, mayor autonoma 4inanciera. No se consideraron en el modelo de re)resin los indicadores de re)lamentacin b'sica, tipo de ser>icio Ueb del municipio y el de )astos corrientes reales per c'pita, debido a 1ue, los dos primeros 4ueron no si)ni4icati>os para el modelo y el =ltimo por1ue ori)inaba problemas de colinealidad.

2or =ltimo se obser>a 1ue los indicadores de la >ariable >i)ilancia y participacin ciudadana tu>ieron una in4luencia en la autonoma 4inanciera como si)ue- a menor porcenta0e de participacin electoral, mayor ndice de competencia electoral y menor indicador de existencia de mecanismos de transparencia, el municipio conse)uir' una mayor autonoma 4inanciera. 5n el an'lisis de re)resin tambin puede anali(arse el peso 1ue tiene cada

indicador en la autonoma 4inanciera municipal, ya 1ue los coe4icientes de re)resin estandari(ados permiten >alorar la importancia relati>a de cada >ariable independiente dentro de la ecuacin. 5n la tercera columna del propio %uadro NT : se presentan los coe4icientes de re)resin estandari(ados del modelo, pudiendo obser>ar 1ue la >ariable 1ue tiene m's importancia en la >ariable de autonoma
A8

4inanciera municipal es la situacin socioeconmica, en primer lu)ar con el indicador de ndice de mar)inacin y despus con el indicador del lo)aritmo natural de poblacin. 5l se)undo elemento con mayor peso es el indicador de )rado de actuali(acin del catastro de la >ariable es4uer(o 4iscal. 5l resto de los indicadores, se)=n su orden de importancia de mayor a menor peso en la autonoma 4inanciera municipal, son los si)uientes- el porcenta0e de participacin electoral Kde la >ariable- >i)ilancia y participacin ciudadanaL, la importancia de la deuda p=blica en la li1uide( y el n=mero de computadoras por 4uncionario p=blico Kambas de la >ariable- capacidad administrati>aLJ y por =ltimo, el indicador de existencia de mecanismos de transparencia de la >ariable >i)ilancia y participacin ciudadana, 1ue es el de menor peso en este modelo.

A9

%GN%.?SIGN5S 5n )eneral, en este traba0o se comprob primeramente lo se3alado en anteriores estudios sobre la in4luencia 1ue e0ercen >ariables socioeconmicas y demo)r'4icas sobre la autonoma 4inanciera de los municipios mexicanos. De acuerdo con los coe4icientes del modelo, la di4erencia por cada unidad en las centsimas del ndice de mar)inacin entre municipios Hmanteniendo el resto de las >ariables constantes6 implicara a su >e( una >ariacin de !.+$:@ en el indicador de autonoma 4inanciera. 5sto es, si tenemos dos municipios, uno con ndice de mar)inacin de 6".9A y otro con un ndice de 6".9 , esta di4erencia implicara 1ue el primero tendra un resultado de autonoma 4inanciera superior en casi !.+:@ en relacin con el se)undo municipio. 5sta misma situacin ocurre respecto al tama3o poblacional, en donde, de acuerdo a los resultados del modelo, por cada punto porcentual en 1ue >are la poblacin entre municipios, esto >a a representar a su >e( una >ariacin de !. A@ en la autonoma 4inanciera, manteniendo constantes el resto de las >ariables. 2or e0emplo, si un municipio tiene una poblacin 1ue representa el doble de otro m's pe1ue3o, ello >a a incidir en 1ue su autonoma 4inanciera sea superior en aproximadamente "8@ respecto del municipio menos poblado. 5n suma, el entorno del municipio in4luye notoriamente en la capacidad 4inanciera, m's all' de otras >ariables relacionadas con la >oluntad poltica de las autoridades para recaudar m's, o con 4actores >inculados a la moderni(acin y pro4esionali(acin del aparato administrati>o municipal. ?n menor )rado de mar)inacin socioeconmica implica 1ue el municipio se con>ierta en un centro de atraccin poblacional, lo 1ue conlle>a a un incremento de la ri1ue(a local, 1ue a su >e( posibilitara una mayor recaudacin de in)resos directos por parte del )obierno municipal. De i)ual 4orma, un menor )rado de re(a)o socioeconmico implica un mayor )rado de escolaridad de la poblacin, mayor probabilidad de pro4esionali(acin de los ser>idores p=blicos locales y, por lo tanto, de un me0or
A7

desempe3o 4inanciero Kcontrol del )asto corrienteL. .o anterior es sumamente rele>ante por1ue cual1uier poltica p=blica encaminada a 4ortalecer 4inancieramente a los municipios mexicanos debe considerar 1ue el atraso 1ue en4rentan la inmensa mayora de ellos, en esta y otras materias, se explica en parte por causas estructurales di4cilmente controlables desde el 'mbito local de )obierno. 5n se)undo lu)ar, los resultados de esta in>esti)acin de i)ual 4orma abonan a a1uellos otros traba0os en los 1ue se plantea 1ue el desarrollo institucional municipal es importante. ,l respecto se obser>a 1ue las >ariables end)enas al )obierno municipal, como son las relacionadas con el es4uer(o 4iscal y la capacidad administrati>a, tambin mostraron tener cierta incidencia en la autonoma 4inanciera municipal. 5n relacin con el es4uer(o 4iscal medido a tra>s del )rado de actuali(acin del catastro H1ue en cierto )rado implica >oluntad poltica para recaudarH, el modelo se3ala 1ue por cada unidad 1ue se incremente dic*o indicador, la >ariable dependiente se incrementara en !.+@. 5s decir, la di4erencia en el indicador de autonoma 4inanciera entre un municipio 1ue actuali( su castro *ace m's de tres a3os K>alor i)ual a "L y otro 1ue lo actuali( *ace un a3o K>alor i)ual a $L, sera de casi @. 2or su parte, los coe4icientes de las >ariables relacionadas con la capacidad administrati>a indican lo si)uiente- por cada unidad 1ue se incremente la relacin del n=mero de computadoras por 4uncionario p=blico municipal, impacta en una me0ora de !.$9@ en la >ariable dependiente. 5sto si)ni4ica 1ue la di4erencia entre dos *ipotticos casos extremos de un municipio 1ue cuenta con una computadora por ser>idor p=blico y otro 1ue no cuenta con e1uipo de cmputo en su *aber, sera de alrededor de + @ en la autonoma 4inanciera municipal, manteniendo sin >ariacin el resto de las >ariables. 5n lo 1ue respecta a la >ariable de la importancia de la deuda p=blica en la li1uide(, de acuerdo con el modelo, aun1ue tiene si)ni4icancia estadstica, es de las >ariables del modelo cuyos coe4icientes re)istran el menor impacto, puesto 1ue cada aumento de una unidad en la centsima del indicador se re4le0a en un incremento de apenas el !.!" @. 5s decir, aun1ue la buena cali4icacin por parte
$!

de las instancias crediticias es una >ariable 1ue re4le0a la >ariable dependiente, no es uno de los 4actores 1ue explicaran las di4erencias 1ue pri>an entre los municipios del pas en cuanto a las capacidades 4inancieras. 2or lo tanto, es posible a4irmar 1ue las >ariables de capacidad administrati>a, y concretamente la 1ue mide directamente el aspecto de la moderni(acin tecnol)ica de la administracin municipal, impactan seriamente a la autonoma 4inanciera de los )obiernos locales mexicanos. 5n este punto es necesario resaltar 1ue *ara 4alta contar con otras >ariables complementarias 1ue dieran mayor 4uer(a a la e>idencia emprica obtenida por el modelo, como es el )rado de pro4esionali(acin de los ser>idores p=blicos, 1ue tericamente tendran un similar peso y sentido 1ue la >ariable computadoras por 4uncionario municipal. .o anterior es de particular rele>ancia por1ue, si bien es cierto 1ue *ay 4actores 1ue rebasan el control de los 4uncionarios locales Kmar)inacin y poblacinL, existen otras >ariables 1ue dependen de la )estin y buenos o4icios de las autoridades y directi>os de la administracin p=blica municipal, como es el caso de la moderni(acin administrati>a y la pro4esionali(acin del personal, 1ue tambin inciden en el buen desempe3o 4inanciero de los )obiernos locales. Finalmente, en lo 1ue corresponde a las >ariables relacionadas con la >i)ilancia y participacin ciudadana se encontr lo si)uiente- el =nico indicador 1ue se comport de acuerdo a lo esperado 4ue el ndice de competencia electoral de #ae, en donde la mayor competencia en elecciones locales implicara una mayor >i)ilancia por parte de los partidos opositores Kre4le0o de >i)ilancia ciudadanaL y, por lo tanto, un me0or desempe3o de la >ariable dependiente autonoma 4inanciera, concretamente de su componente relacionado con el )asto corriente Kpuesto 1ue posiblemente el alto ries)o de *aber perdido las elecciones desincenti>ara notablemente me0orar la recaudacin de in)resos propiosL. 5l modelo indica 1ue, por cada incremento de una unidad en las centsimas del ndice de competencia electoral, se tendra un incremento de poco m's de medio punto porcentual en el indicador de autonoma 4inanciera. .o anterior implica 1ue, partiendo de dos *ipotticos casos de municipios en donde compiten al menos tres partidos polticos, el primero con resultados sumamente cerrados entre los
$"

tres Ky por lo tanto con >alores superiores a !.+ en el ndice de #aeL, y el se)undo municipio en donde un solo partido concentra m's del 7!@ de la >otacin Ky por lo tanto con un ndice #ae deba0o del >alor de !. L, la >ariacin del indicador de autonoma 4inanciera sera de alrededor de A"@ a 4a>or del primero, es decir, entre m's re3idos sean los resultados electorales, se tiende a incrementar la autonoma 4inanciera del municipio. 5s importante destacar 1ue este tipo de casos s se presentan en la realidad mexicana, ra(n por la cual esta >ariable result rele>ante de acuerdo a los coe4icientes estadsticos del modelo. 5n lo 1ue toca a las otras dos >ariables de >i)ilancia y participacin ciudadana se destaca 1ue, aun1ue ambas 4ueron si)ni4icati>as estadsticamente, sus coe4icientes tu>ieron si)nos ne)ati>os, por lo 1ue resultan contrarios a lo esperado. 5n el caso de la >ariable participacin electoral !!+, se present como una >ariable proxy de la participacin de la ciudadana indi>iduali(ada en los asuntos p=blicos del municipio, por lo 1ue se esperaba 1ue a mayor in>olucramiento ciudadano, me0or comportamiento de la >ariable dependienteJ sin embar)o, empricamente result ser lo contrario- por cada unidad 1ue se incrementa en las centsimas del indicador de participacin electoral, la autonoma 4inanciera tiende a disminuir en !.!" @. .a di4erencia entre un municipio en donde la participacin electoral es del +!@ 4rente a otro en donde el electorado ocurre en :!@ Kambas ci4ras cercanas al promedio nacional 1ue 4ue de ::.7@ para la eleccin 4ederal de !!+L implicara una >ariacin ne)ati>a de la >ariable dependiente, de aproximadamente ""@. 5s decir, en a1uellos municipios en los 1ue la ciudadana ocurre m's a las urnas, *ay incenti>os ne)ati>os para me0orar la autonoma 4inanciera en lo 1ue correspondera a la )eneracin de in)resos propios. 5sto con4irma lo *allado en otros an'lisis respecto a 1ue las autoridades locales tienen en claro 1ue las elecciones Klocales o 4ederalesL no se )anan cobrando impuestos, y 1ue la me0or manera de )anar simpatas de la ciudadana es rela0ando dic*a obli)acin. Destaca el *ec*o de 1ue, aun1ue tanto la >ariable 1ue mide la competencia electoral como la 1ue mide la participacin ciudadana intuiti>amente estaran re4le0ando el mismo 4enmeno Kel

in>olucramiento de la ciudadanaL, ambas tienen en realidad comportamientos

$

distintos respecto de la >ariable dependiente, e inclusi>e careciendo de correlacin entre s Kcorrelacin ne)ati>a de !.!89L, lo cual indica de 1ue no necesariamente son m's re3idas a1uellas elecciones en donde existe mayor participacin electoral. .a posible explicacin puede )irar en torno al *ec*o de 1ue a mayor competencia electoral en los comicios locales, mayor >i)ilancia de los partidos perdedores y, por lo tanto, mayor cuidado del )asto corriente, sin necesariamente me0orar los in)resos propios, pero impactando positi>amente en el indicador de autonoma 4inancieraJ mientras 1ue en a1uellos municipios en donde se re)istra mayor participacin ciudadana existe la necesidad de )anar >otos y los )obiernos locales rela0an intencionalmente la recaudacin de in)resos propios, sin 1ue necesariamente cuiden el )asto corriente, a4ectando con ello la autonoma 4inanciera. 2or =ltimo, la >ariable existencia de mecanismos de transparencia arro0 un coe4iciente i)ualmente ne)ati>o y cuyo >alor implica 1ue por cada unidad en 1ue se incremente dic*o indicador, disminuye en !. @ la >ariable dependiente, manteniendo lo dem's constante. 5l coe4iciente de esta >ariable implicara 1ue entre m's mecanismos de transparencia existan, menor autonoma 4inanciera municipalJ sin embar)o *ay 1ue considerar 1ue la simple existencia de dic*os mecanismos no ase)ura 1ue estos 4uncionan correctamente, ni tampoco 1ue los ciudadanos los utilicen como un instrumento de rendicin de cuentas 1ue sir>a e4ecti>amente como control sobre las autoridades locales. 5s muy probable 1ue esta >ariable sea el re4le0o de al)una otra relacionada in>ersamente con el desarrollo institucional 1ue incida directamente en la >ariable autonoma 4inanciera. 5n conclusin, lo anteriormente descrito re>ela 1ue la autonoma 4inanciera de los municipios mexicanos responde a m=ltiples 4actores, por lo 1ue la problem'tica de las 4inan(as de los )obiernos locales se debe abordar desde di>ersas aristas. Sera in)enuo pensar 1ue el re(a)o en 1ue se encuentran las *aciendas municipales se debe exclusi>amente a inconsistencias del marco 0urdico >i)ente 1ue limita las 4acultades tributarias de los municipios, o al relati>amente poco porcenta0e 1ue se les trans4iere de la recaudacin 4ederal
$A

participable, o al mal dise3o de las 4rmulas de distribucin de las trans4erencias 4ederales. %omo este estudio lo demuestra, las limitaciones de los municipios en materia 4inanciera son explicadas en parte por las condiciones socioeconmicas y demo)r'4icas 1ue restrin)en en )ran medida la capacidad 4iscal de la mayor parte de los municipios mexicanos Kel :"@ tiene un )rado de mar)inacin alto o muy alto y el +A@ cuentan con menos de ! mil *abitantesL, as como tambin por re(a)os administrati>os, tecnol)icos y normati>os 1ue deterioran el desarrollo institucional municipal Kcerca de una tercera parte de los municipios carece de la re)lamentacin b'sica, "A@ no reali(a 4unciones de planeacin ni e>aluacin, :A@ no reali(a auditoras, y poco m's de una 1uinta parte no tiene acceso a internetL. I)ualmente, este an'lisis saca a la lu( el doble e4ecto 1ue tiene el 0ue)o democr'tico en la recaudacin tributaria municipal- por un lado la alta competencia electoral 1ue *ace 1ue las autoridades locales se mesuren en el e0ercicio del )asto corriente ante la >i)ilancia de los partidos opositores ri>alesJ y por otro lado la alta participacin de la ciudadana en comicios 1ue conlle>ara un e4ecto de Mdema)o)ia tributariaN, desincenti>ando la >oluntad poltica de las autoridades en incrementar la recaudacin local. 2or lo tanto, una poltica p=blica 1ue bus1ue abatir el re(a)o 4inanciero de los municipios debe 4ormar parte de una estrate)ia inte)ral 1ue detone paralelamente el desarrollo econmico local, modi4i1ue el contexto le)al del municipio de tal manera 1ue se incenti>e la rendicin de cuentas ante una ciudadana in4ormada y consciente de su papelJ al tiempo 1ue 4ortale(ca institucionalmente los aparatos administrati>os municipales a tra>s de la pro4esionali(acin de los 4uncionarios p=blicos y la moderni(acin de los procesos y ser>icios p=blicos 1ue presta.

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:!

,nexo ". 5stadsticos del modelo de re)resin

5stadstica descripti>a

.o)aritmo natural de autonoma 4inanciera Pndice de mar)inacin !!: .o)aritmo natural de la poblacin Grado de actuali(acin de catastro al !!9 N=mero de computadoras por 4uncionario p=blico municipal !!9 Importancia deuda p=blica en la li1uide( del municipio !!+ H !!9 2orcenta0e de participacin electoral !!+ Pndice de competencia electoral de #,5 !!+6 !!9 Indicador de existencia de mecanismos de transparencia !!9

:"

%orrelacin de 2earson
.o)aritmo natural de autonoma 4inanciera

Pndice

.o)aritmo natural de autonoma 4inanciera

".!!!
Pndice de mar)inacin !!:

6!.+"7 !.$97 !.!++

.o)aritmo natural de la poblacin Grado de actuali(acin de catastro al !!9

N=mero de computadoras por 4uncionario p=blico municipal

!!9

!.!9+
Importancia deuda p=blica en la li1uide( del municipio !!9 !!+ 6

!. !A
2orcenta0e de participacin electoral !!+

6!.!8$

Pndice de competencia electoral de #ae !!+6 !!9

!."$9

Indicador de existencia de mecanismos de transparencia !!9

!."$8
.o)aritmo natural de autonoma 4inanciera

Si). K"6tailedL

Pndice de mar)inacin

!!:

!.!!! !.!!! !.!!A

.o)aritmo natural de la poblacin Grado de actuali(acin de catastro al !!9

N=mero de computadoras por 4uncionario p=blico municipal

!!9

!.!!!
Importancia deuda p=blica en la li1uide( del municipio !!9 !!+ 6

!.!!!
2orcenta0e de participacin electoral !!+

!.!!"

:A

Pndice de competencia electoral de #ae !!+6 !!9

!.!!!

Indicador de existencia de mecanismos de transparencia !!9

!.!!!

:$

#esumen del Modelo

Modelo # 5rror est'ndar %ambio en de la estimacin
a

5stadsticas de cambio
%ambio en F d4" d4

corre)ida
"

Ialor p del cambio en F

Durbin6 Satson

!.8"! !.:!$ !.:! !.897: !.:!$ :.+97 9 "888 !.!!! ".$"+ a. 2redictores- K%onstanteL, Indicador de existencia de mecanismos de transparencia !!9, 2orcenta0e de participacin electoral !!+, ndice de competencia electoral de #ae !!+6 !!9, Grado de actuali(acin de catastro al !!9, Importancia deuda p=blica en la li1uide( del municipio !!+ 6 !!9, N=mero de computadoras por 4uncionario p=blico municipal !!9, Pndice de mar)inacin !!:, .o)aritmo natural de la poblacin.

::

,NGI, Modelo

Suma de cuadrado

a. 2redictores- K%onstanteL, Indicador de existencia de mecanismos de transparencia !!9, 2orcenta0e de participacin electoral !!+, Pndice de competencia electoral de #,5 !!+6 !!9, Grado de actuali(acin de catastro al !!9, Importancia deuda p=blica en la li1uide( del municipio !!+ 6 !!9, N=mero de computadoras por 4uncionario p=blico municipal !!9, Pndice de mar)inacin !!:, .o)aritmo natural de la poblacin b. Iariable dependiente- .o)aritmo natural de autonoma 4inanciera

:+

%oe4icientes %oe4icientes no estandari(ados Modelo / K%onstanteL Pndice de mar)inacin !!: .o)aritmo natural de la poblacin Grado de actuali(acin de catastro al !!9 N=mero de computadoras por 4uncionario p=blico municipal !!9 Importancia deuda p=blica en la li1uide( del municipio !!+ 6 !!9 2orcenta0e de participacin electoral !!+ Pndice de competencia electoral de #ae !!+6 !!9 Indicador de existencia de mecanismos de transparencia !!9 a. Iariable dependiente- .o)aritmo natural de autonoma 4inanciera

%oe4icientes
estandari(ados

5rror est'ndar !. : 6!.+$: !. A" !.!!+ !.$9A

"

!.!" 6!.!" !.:+8 6!.!!

:8

5stadsticas de los residuales Mnimo Ialor pronosticado #esiduo bruto Ialor pronosticado estandari(ado #esiduo estandari(ado 6!.!!9! 6+.!+88+ 6A.!8! 68.+9:

:9

:7

+!

2rueba de bondad de a0uste de aolmo)oro>6Smirno> de una muestra N 2ar'metros normalesa,b Di4erencias m's extremas aolmo)oro>6Smirno> R ,symp. Si). K 6tailedL a. .a distribucin de contraste es normal. b. Se *an calculado a partir de los datos.

+"

,nexo .
%uadro No. " %onceptos relacionados con la capacidad administrati>a en el 'mbito municipal ,utorKesL

%arrera, et al. K !"!, pp. 76A L

Fuente- 5laboracin propia. +