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UNIDAD DIDCTICA VII

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

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136 INTRODUCCIN
A lo largo de la presente unidad desarrollaremos algunas cuestiones referidas a los contratos administrativos. Comenzaremos precisando su concepto para luego describir sus elementos y caractersticas. Otro tema que abordaremos ser el de la formacin y extincin de los mismos. Por ltimo, haremos referencia a algunos contratos en particular y a sus principales notas. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Concepto En doctrina se observan varias definiciones de contrato administrativo lo que pone de manifiesto lo complejo del concepto. En trminos generales puede definirse, siguiendo a Marienhoff como el acuerdo de voluntades generador de obligaciones, celebrado entre un rgano del estado en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro rgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer finalidades pblicas. La nocin de administracin est tomada en sentido objetivo por lo que cualquiera de los tres rganos del estado pueden celebrarlo. Elementos En esencia, el contrato administrativo es un acto administrativo bilateral, por lo que le son aplicables las mismas reglas que las de los contratos, de lo que se infiere que inciden en el rgimen de los primeros todo lo atinente a stos, como as tambin lo relacionado con la expresin de voluntad para la formacin de ellos. Slo adquieren expresiones propias la competencia y la forma. Respecto de la primera, como principio general, nuestro orden jurdico determina que la potestad para celebrarlos le compete al poder ejecutivo a cuyo cargo se encuentra la administracin general del pas. Pertenece a la zona de reserva de la administracin y slo excepcionalmente es competencia de los otros dos poderes. En relacin a la forma podemos decir que a falta de texto expreso que exija una determinada forma rige el principio de libertad formal, admitindose que sean verbales. En caso de silencio, rige lo dispuesto para los actos administrativos. Caracteres Los contratos administrativos poseen caracteres especficos que no son ms que prerrogativas especiales o exorbitantes a favor de la administracin a fin de que sta pueda cumplir acabadamente su finalidad, creando una verdadera situacin de subordinacin respeto de la administracin, a saber:

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Creacin de un derecho o una obligacin personal a favor o a cargo del contratante. Salvo que en el contrato se autorice, desde el inicio, el cocontratante no puede ceder el contrato incorporando a un tercero en su lugar, o subcontratar. Formacin A fin de que el contrato administrativo sea considerado como tal, requiere: Que las partes expresen su voluntad. Y que el contrato se perfeccione. Respecto del primer requisito debe existir una conjuncin de voluntades por adhesin o sin discusin de las clusulas. Tanto la expresin de la voluntad como el contenido del contrato debe manifestarse por cualquier medio idneo. La perfeccin del contrato depende del ordenamiento jurdico vigente. Como regla general, la perfeccin se produce cuando hay fusin de voluntades entre las partes y la determinacin de ese momento ser una cuestin de hecho a resolver en cada caso concreto. Si la ley exigiera que despus del acuerdo de voluntades se suscribiera el contrato, ste quedara perfeccionado cuando se hubiera cumplido tal requisito. Si quedara supeditado a control preventivo, a autorizacin o aprobacin, cumplido ste quedara perfeccionado el contrato. Extincin Los contratos administrativos pueden hallar fin por dos razones: Cesacin de los efectos: es lo que ocurre normalmente de acuerdo con lo previsto de antemano. Es la extincin legal del mismo, sea por la extincin del trmino o por cumplimiento del objeto. Extincin del acto o del contrato: Como se estudi en la unidad anterior, se produce por caducidad, revocacin, anulacin, renuncia, rescisin y rescate. Pues no se trata ya de contratos cumplidos o ejecutados sino de aquellos que hallndose en curso hallan su fin a causa de hechos o circunstancias surgidas con posterioridad. Contratos en particular Obra pblica El contrato de obra pblica y la obra pblica son conceptos dismiles y por lo tanto no son la misma cosa. La obra pblica es una creacin o realizacin, directa o indirecta segn la lleve a cabo la propia administracin o un tercero, pero siempre construida por el estado. Adems, es indefectiblemente creacin humana y por ende, no existe obra pblica creada por la naturaleza.

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Ella es originada en un contrato de obra pblica o de concesin de obra pblica, y ese contrato, segn los casos pueden ser de derecho pblico o administrativo, o de derecho privado de la administracin. Esto no desdibuja la realidad de que ella es un posible objeto del dominio pblico o privado del estado. En el contrato de obra pblica, indefectiblemente, una de las partes debe ser el estado u otra persona jurdica pblica estatal. De no revestir la categora de pblica sino slo estatal no se celebrar un contrato sino locacin de obra regida por el derecho privado. Desde el punto de vista legal (ley 13.064), la obra pblica nacional es toda construccin, trabajo o servicio que se ejecute con o sin fondos de la Nacin y se las clasifica en tres categoras: Construcciones. Trabajos. Servicios de industrias. Desde el punto de vista jurdico, los autores confunden el concepto de obra pblica con el de contrato de obra pblica o con la cosa de dominio pblico, debido a los conceptos referentes con los cuales se los defini. Si a la obra se la define en virtud de la satisfaccin o fines estatales, se traslada su nocin a la de contrato de obra pblica. Si se la entiende en virtud del uso pblico se asimila al concepto de dominio pblico del art. 2340, inc. 7 del Cdigo Civil. Para un acabado y puro concepto de obra pblica es imprescindible abstraerse de toda referencia al fin del estado o al uso que se le destine. Por ello, recurriendo a la definicin de Marienhoff, diremos que es el bien (muebles, inmuebles u objetos inmateriales) construido o realizado por el estado, directa o indirectamente (por la administracin o con la colaboracin de terceros a travs del contrato o la concesin de obra pblica). El costo de la obra pblica puede estar a cargo de: Los administrados directos mediante la contribucin de mejoras cuando el beneficio que reporte fuera local. El estado mediante el impuesto cuando el beneficiario fuera la comunidad en general, o los fondos del Tesoro Nacional cuando la obra no estuviera destinada al uso pblico directo o inmediato (v.g. un hospital). Quienes la utilicen y reciban el beneficio, por medio del peaje. La obra pblica puede ser contratada bajo diversos sistemas para efectuar el pago del precio al cocontratante, sin olvidar el certificado que es el crdito que expide la administracin al contratista. Doctrinariamente se reconocen dos tipos ejes de formas de pago:

Unidad de medida o precio unitario o series de precios: el cocontratante vinculado jurdicamente bajo esta forma se encuentra obligado a ejecutar partes o unidades de piezas por un precio unitario o determinado.

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Ajuste alzado o contrato a fortfait (art. 1633 del C.C. Argentino) recomendable para trabajos simples. Se da cuando se conviene un precio global e invariable para la realizacin total de la obra.

Nuestra legislacin admite combinaciones entre s, creando sistemas intermedios. Coste y costas: la administracin debe, pagar el valor de los materiales y la mano de obra
pagando adems, un porcentaje determinado sobre dichos valores, lo cual es el beneficio del cocontratante. Concesin Concesin de obra pblica Como quedara expresado con anterioridad, la obra pblica se puede realizar recurriendo a la colaboracin de terceros, instrumentada en el contrato y concesin de obra pblica, que en concreto son contratos administrativos pero diferentes entre s, a saber:

El contrato de obra pblica es res inter alios acta, con lo cual, el vnculo jurdico no excede
el mbito exclusivo entre la administracin y el cocontratante, quedando extinguido cuando este ltimo ejecuta la obra y ejecuta el precio. En la concesin de obra pblica, el vnculo s excede el mbito antes mencionado y se extiende a ciertos administrados, surtiendo efectos con relacin a terceros.

En principio, en la concesin de obra pblica, el concesionario, para obtener el pago del

precio, explota la obra (percibiendo el importe del peaje o contribucin de mejoras) situacin que habitualmente no se da en el contrato de obra. Pero siempre el dominio de la obra ser del estado.

En trminos generales, en la concesin de obra la carga o soporte de los riesgos del negocio estn a cargo del concesionario. En nuestro pas, el rgimen jurdico de esta figura no es orgnico, ya que no est reglamentada y ante esta carencia, rigen segn corresponda, los principios que regulan el contrato de obra pblica, la concesin de obra pblica o la concesin de uso de dominio pblico. Concesin de servicio pblico Es el acto por el cual el estado encomienda por un tiempo determinado la organizacin y el funcionamiento de un servicio pblico a una persona individual o jurdica, pblica o privada denominada concesionario, que acta a su propia costa y riesgo y percibiendo por su labor la retribucin (precio, subvenciones o garantas del estado). La explotacin del servicio pblico est a cargo del concesionario por lo que toda la responsabilidad que derive de los hechos que surjan por el ejercicio de la concesin le corresponde a ste. Pero la responsabilidad del contenido de la concesin, su texto y modalidades, le corresponden al concedente.

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El rgimen jurdico de esta concesin se basa en tres principios fundamentales: Es un contrato administrativo en sentido estricto. El servicio pblico, a pesar de ser concedido no pierde la caracterstica y naturaleza de ser pblico. Se otorga en funcin del inters pblico. Qued expresado anteriormente que esta relacin jurdica trasunta el vnculo originario abarcando distintas relaciones, Cul es el mbito de afectacin y qu derecho las rige? El vnculo entre concedente y concesionario es de naturaleza contractual administrativa en relacin con su objeto, lo restante es de naturaleza contractual de colaboracin. Por lo tanto se rigen por el Derecho Administrativo. La relacin establecida puede ser: reglamentaria si la utilizacin del servicio es obligatoria, o contractual si su uso es facultativo. El primer caso se rige por el derecho pblico y el segundo por el privado. Si la relacin primaria es contractual de derecho privado, la contiendas que se susciten se dirimirn en la justicia comn. La relacin entre concesionario y el tercero puede revestir la forma contractual o extracontractual. En ambos casos la relacin se rige por el derecho privado y las diferencias se dirimen en la justicia comn. En principio general, la potestad para otorgar concesiones de servicios pblicos es del Poder Ejecutivo a cuyo cargo se encuentra la administracin general del pas y slo excepcionalmente le compete al Congreso dentro de la zona de reserva de la ley. Los caracteres de la concesin se pueden sintetizar en: Bilateral o sinalagmtico. Oneroso y conmutativo. Formal. Intuito personae.

Los medios de extincin de la concesin de servicio pblico son: el cumplimiento del objeto, el vencimiento del trmino, nulidad, revocacin, caducidad, rescisin y rescate. Contrato de suministro Existe un contrato de suministro o de abastecimiento o de provisin cuando la administracin pblica acuerda con una entidad o persona que stas le provean de ciertos elementos por lo que percibirn el pago de un precio. Este contrato es de caractersticas administrativas en sentido estricto, bsicamente por dos razones: el objeto o la prestacin a cargo del cocontratante se relaciona directa o indirectamente con las funciones esenciales del estado, y contiene clusulas exorbitantes del derecho privado. Este contrato refiere a la provisin de cosas muebles. En el caso de que se transmita el dominio de un inmueble no sera el suministro, sino la compraventa la figura encuadrante. Y en

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el caso de que la materia del contrato sea el servicio de una persona o actividad humana, ya no es suministro sino locacin de servicio. Los caracteres de esta institucin son ser: Bilateral o sinalagmtico. Oneroso y conmutativo. Consensual o formal. De colaboracin La extincin se produce por cualquiera de los medios extintivos de los contratos administrativos en general, siendo el medio ms frecuente el cumplimiento del objeto. La jurisdiccin donde deben debatirse las cuestiones suscitadas en ste mbito es la contencioso-administrativa. Emprstitos pblicos Para que el estado pueda cumplir con sus fines y funciones, generalmente recurre a medios y recursos permanentes (impuestos, tasas, canon, lo producido de bienes de su dominio privado, etc.). El emprstito pblico es el prstamo oneroso de dinero que el estado obtiene de los administrados de acuerdo con las normas del derecho pblico. En sus orgenes era una medida excepcional y extraordinaria de gobierno ya que la vida institucional de la Nacin debe desenvolverse de acuerdo con lo previsto en la ley de presupuesto. En la actualidad es instrumento corriente de gobierno. Las distintas clases de emprstitos pueden ser: Internos o externos, segn que las obligaciones se cumplan y emitan dentro o fuera del mercado del pas. Temporarios o perpetuos. Voluntarios o forzosos. El carcter contractual del emprstito pblico debe limitarse al que reviste el carcter voluntario ya que el forzoso prescinde de la voluntad y el consentimiento del administrado. Dentro de sus caracteres jurdicos cabe mencionar el hecho de ser: Bilateral o sinalagmtico. Oneroso y conmutativo. Formal. Voluntario. De colaboracin.

Empleo pblico Denominado tambin funcin pblica hace a la adecuada organizacin de la administracin pblica. Estructura los rganos y les atribuye competencia o funciones constituyendo los r-

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ganos institucin de carcter permanente que actan por medio de las personas fsicas, funcionarios o empleados pblicos llamados rganos personas u rganos individuos. La situacin jurdica de estos ltimos se halla amparada por normas protectoras que dicta el estado y los patronos estn en condiciones de derogarlas o modificarlas con facilidad, situacin totalmente distinta a lo previsto para la relacin del empleado privado. Desde el punto de vista amplio, el funcionario o empleado pblico es toda persona que realice o contribuya a que se lleven a cabo funciones esenciales y especficas del estado. Desde el punto de vista restringido lo es toda persona que realiza lo antes descripto pero sujeto a modalidades. El rgimen jurdico de stos vara segn la rbita que integran especficamente, como rgano individuo, dentro de alguno de los tres rganos institucin del estado (poder ejecutivo, legislativo o judicial). Los caracteres inherentes y que determinan el rgimen jurdico aplicable al empleo o funcin pblica son: Es un cargo ejercido personalmente por persona fsica y no jurdica. Tiene lugar en vida del funcionario por lo que se descarta el nombramiento post-mortem. Slo es admisible el ascenso en esa condicin. Se rige para el futuro (ex nunc). El personal bsico de la administracin pblica lo constituyen los empleados y funcionarios pblicos, la diferencia entre uno y otro no slo es conceptual sino que adems por el rgimen jurdico aplicable a esas categoras. En principio para revestir la categora de funcionario pblico es menester poseer investidura previa (por nombramiento o jura conforme a derecho) y capacidad de representacin del rgano dentro del cual se ejerce.

143 ACTIVIDADES
1) Qu notas distintivas de los contratos del derecho privado encuentra en la definicin de contratos administrativos elaborada por el Dr. Dromi? 2) Que diferencias existen entre un contrato administrativo y un contrato interadmnistrativo? 3) Cules son las caractersticas de los contratos administrativos? 4) Cules son los procedimientos para seleccionar al contratante? 5) Qu tipo de clausulas exorbitantes conoce? 6) Qu diferencia existe entre un contrato de suministro y contrato de compraventa del derecho privado? 7) Cules son las formas de pago de un contrato de concesin de obra pblica? 8) Cules son las formas de establecer el precio de una obra pblica? 9) Qu efectos jurdicos tiene la preadjudicacin? 10) Cules son los derechos de la administracin en un contrato de obra pblica? 11) Qu funciones cumple el inspector de obra en un contrato de obra pblica? 12) Redacte un contrato administrativo a travs del cual puedan establecer con claridad: a) Las partes contratantes. Determinando el rgano estatal en ejercicio de funciones administrativas que interviene. b) Estabezca el contenido u objeto del contrato Considera que el mismo tiene por fin fomentar los intereses y/o la satisfaccin de necesidades generales o particulares? Justifique. c) Determine la causa del contrato administrativo y su finalidad, Tenga en consideracin que causa y finalidad son conceptos diferentes que no debe confundir. d) Cul es la forma en que ha documentado el vnculo contractual? Justifique.

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e) Exprese cul ser el momento del perfeccionamiento del contrato, de acuerdo con las particularidades del redactado por usted. f) Indique si posee, las clusulas exorbitantes, sean estas expresas i implcitas. Reelabrelas para hacerlas aplicable al derecho civil. 13) Complete el siguiente cuadro referido a algunos contratos administrativos en particular:
Tipo de contrato Concepto Rgimen jurdico Caracteres Pares intervinientes y relacin entre ellas

OBRA PBLICA

CONCESIN DE OBRA PBLICA CONCESIN DE SERVICIO PBLICO SUMINISTROS

EMPRSTITO PBLICO

14) Cules son los requisitos para ingresar a la funcin pblica? 15) Qu es el derecho a la estabilidad? El mismo es un derecho natural o es otorgado por el ordenamiento jurdico? Todo empleado que no se encuentra dentro del rgimen de los funcionarios pblicos, sean estos, empleados pblicos o privados, no gozan del derecho a la estabilidad. Considera que se esta vulnerando el principio de igualdad ante la ley consagrado constitucionalmente? Por qu? 16) El art. 99 inc. 7 (C.N. reforma de 1994) determina como prerrogativa del Presidente de la Repblica, nombrar y remover los empleados de la administracin (ex art. 86 inc. 10 C.N.). Considera que dicha prerrogativa est limitada por la garanta de estabilidad que contiene el art. 14 bis o por el contrario lo que est limitado es la garanta por la facultad contenida en el art. 99 inc. 7? Justifique su respuesta. 17) Enumere los derechos de los funcionarios pblicos y las causas que extinguen la relacin funcional. El funcionario pblico posee derecho a huelga? Teniendo en cuenta lo especial de la relacin jurdica estara efectuado abandono de sus funciones? Por qu?

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18) Qu se entiende por prescindibilidad? Cuando y cmo es aplicable? 19) De acuerdo con el caso Petrarcca e hijos S.A. y otros c/ Estado NacionalEntre Autrquico mundial 78 (Anexo 7) respopnda: a) Qu tipo de contrato celebr la firma con el estado nacional? b) Qu consecuencia genera la doctrina sustentada en el pronunciamiento respecto a la estabilidad de los actos administrativos dictados como consecuencia de la ejecucin de un contrato? c) Qu sostiene el tribunal respecto a la posibilidad que tiene el cocontratante de demandar autnomamente los daos y perjuicios.-

146 ANEXO 7
ACTO ADMINISTRATIVO Impugnacin prevista en los incs. a y b del art. 23 ley 19.549 Plazo Accin de indemnizacin de daos sin impugnar Requisitos 1 La impugnacin de los actos administrativos prevista en los incs. a y b del art. 23 ley 19.549, dictados durante la ejecucin de un contrato de la administracin, est sujeta al plazo instituido por el art. 25 2 No es admisible la accin de cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. CNAC. CONT.- ADM. FEDERAL en pleno, 24/4/86 Petrarcca e Hijos S.A. y otros v. Gobierno Nacional Buenos Aires, abril 24 de 1986. Reunidos en acuerdo plenario los jueces de esta Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, bajo la presidencia del Dr. Pedro A. Miguens, para fundar la resolucin adoptada a f. 159 en los autos: Petracca e Hijos S.A. y otros v. Estado Nacional Entre Autrquico Mundial 78. 1 cuestin: Si la impugnacin de los actos admnistrativos prevista en los incs. A y b del art. 23 ley 19.549 (1), dictados durante la ejecucin de un contrato de administracin, est sujeto al plazo instituido por su art. 25. De conformidad con lo dispuesto por el art. 298 CPr., la mayora fundament su voto del siguiente modo: 1. El ttulo IV de la ley 19.549 (art. 23 a 32, con las reformas introducidas por la ley 21.686) (2) debe ser interpretado conforme a los fines tenidos en cuenta por el legislador al sancionarlo; dar pleno efecto a su intencin, es la primera regla del hermenutica (Corte Sup., Fallos 281-146 [3], 297-142; 299-93; 301-460 [4]; 302-973 y 1600; 303-248 [5], 578, 600 [6] y 957). Ese fin ha sido cubrir el vaco legislativo resultante de la ausencia de un Cdigo nacional que contemple aquella materia especfica: la contenciosoadministrativa (exposicin de motivos, ap. II in fine). En cuanto a los plazos para deducir por accin o recurso la impugnacin judicial de actos administrativos, ese vaco legislativo, que la ley procur llenar, cosisti en la ausencia de plazos generales, pese a haber sido instituidos en muchas leyes especiales. Para los casos no comprendidos en stas, el nico lmite teporal para el progreso de la accin contra el Estado era el fijado para la prescripcin, estado de cosas que se intent subsanar en el anteproyecto de Cdigo Contenciosoadministrativo para la Nacin del 16 de enero de 1968, cuyo art. 47 fijaba un trmino perentorio para promover la accin contra el Estado (Marinhoff, Demandas contra el Estado Nacional, LL 1980-B-1024/31, cap. II, Muoz, Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549 para la impugnacin judicial de actos administrativos, R.A.D.A. n. 5, ps. 35/46, caps. IV y V; Estrada, Juicios contra el Estado Nacional, JA 1977-III689/98, caps. III y V).

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Ese anteproyecto inspir las normas pertinentes de la ley 19.549 (exposicin de motivos, ap. II, prr. 3; Cozzi, El proyecto de la ley nacional de procedimientos administrativos, Jus, n. 19, ps. 163/74, cap. VII; Young, Antecedentes y bases histricas de la ley de procedimientos administrativos, Ren. Adm. Pub., n. 46, p. 13), y someta al plazo de caducidad la impugnacin de los actos dictados durante la ejecucin de contratos (arts. 1, 2 y 47), en armona con la doctrina, que los incluye sin excepcin en el concepto de materia contenciosoadministrativa (Bielsa, Derecho Administrativo, 6. Ed., t. 2, n. 273, t. 5, ns. 1085/86; Argaars, Tratado de lo Contenciosoadministrativo, ns. 46/55; Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, t. 3A, ns 614 y 825; Linares, Lo contenciosoadministrativo en la justicia nacional federal, LL 94921.n. 4), y con el derecho de las provincias argentinas, que precedi al federal en la regulacin de esta materia (Cdigos en lo Contenciosoadministrativo de: Buenos Aires, art. 3; Catamarca, art. 10 inc. c; Crdoba, art. 1 inc. c; Corrientes, art. 1; Chaco, arts. 1 y 2; Formosa, arts. 1 y 2 inc. b; Jujuy, art. 1; La Pampa art. 2 incs. b y g; La Rioja, arts. 1 y 12; Mendoza, arts. 1 y 2 inc. b; Misiones, art. 12 inc. b; Neuqun, art. 2; Salta, art. 3; San Juan, art. 759; Santa Cruz, art. 6; Santa Fe, art. 10 inc. b; Santiago del Estero, art. I). En consecuencia, cualquier interpretacin que conduzca a excluir la impugancin judicial de estos actos administrativos por particualres, de la sujecin a los plazos fijados por el art. 25 ley 19.549, resulta en principio contraria a una pauta interpretativa capital. 2. El ltimo prr. del art. 7 ley 19.549, en cuanto dispone la aplicacin tan slo analgica de las reglas del ttulo III a los contratos que celebre el Estado, se funda en haberse asignado a stos una individualidad propia, desligada de la nocin general de acto administrativo (Escola, Tratado integral de los contratos administrativos, t. 1, n. 22; Bercaitz, Teora general del contrato administrativo, 2a. Ed., n. 124; Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. 3, cap. IV. Ps. 27/29; Diez, Derecho Administrativo, t. 3, ps. 17/22), pero nada autoriza a que la misma pauta aplicacin meramente analgica, y no directa se extienda a las previsiones del ttulo IV de la ley respecto de la impugnacin de las decisiones que la administracin dicte durante la ejecucin del contrato. En ejercicio de la potestad de autotutela que el ordenamiento jurdico le confiere (Grecco, Autotutela administrativa y proceso judicial, LL 1980-B-906/917), durante el curso de una realizacin contractual la administracin adopta decisiones que gozan de presuncin de legitimidad y son ejecutorias (art. 12 ley 19.549). Paralelamente, el contratista est vinculado por esas decisiones y tiene la carga de impugnarlo cuando las considera ilegtimas (Cnac. Civ. Y Com. Federal sala 1a., 29/12/83, Caballn v. Hipasam, ED 108-434). Las necesidades de inters general en virtud de las cuales se confieren a las autoridades administrativas sus potestades y competencias, no admiten las interferencias que generara una solucin inversa: que la administracin tuviera que demandar previamente, y en cada caso, la modificacin judicial de las situaciones de hecho producidas durante el curso de ejecucin de un contrato como ocurre, en determinadas situaciones, con los acuerdos celebrados entre particulares. Estas razones justifican las potestades conferidas a los rganos administrativos para rescindir los contratos calificando unilateralmente las situaciones de incumplimiento, imponer en forma directa sanciones contractuales, etc. (Cassagne, Derecho Administrativo, t. 2, ps. 18/23; Linares. Derecho Administrativo, n. 117; Barra, Contrato de obra pblica, t. 1, p. 36). Tales decisiones, unilaterales ejecutorias, y previas a cualquier intervencin judicial, exteriorizan la declaracin de un rgano administrativo que genera en forma directa e inmediata efectos jurdicos individuales. Su carcter de actos administrativos no es, pues, discutible (CNac. Civ. Y Com. Federal, sala 1a., 8/10/82, Mengolini v. Entel, consid. 3, JA 1985-IV-475 y Ed del 26/2/86, sint. Jur. N. 509; Escola, ob. Cit., t. 1, ps. 390/91 y 409/11; Beatrz, ob. Cit. N. 111; Gordillo, ob. Cit. T. 4, vol. 2, cap. XVI, p. 30; Diez, ob. Cit., t. 2, p. 582).

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Esta diferencia se aplica porque, a los efectos de la impugnacin judicial y de una eventual decisin anulatoria, una cosa es el contrato como acuerdo integrado por dos declaraciones de voluntad, y otra los actos dictados por la administracin durante su ejecucin. Cada uno de estos actos responde a reglas propias de validez, tiene sus propias causas o funcionalidad especficas y, fundamentalemnte, pueden ser anulados independientemente del contrato, sin afectar la validez de ste. La impugnacin de dichos actos por medio de los recursos y acciones previstos por la ley 19.549 y el decreto 1759/72 (7), est expresamente reglada para el caso de no existir en las leyes especiales una va de impugnacin diversa (decreto 9101/72, art. 1 inc. 6 [8]; Pearson, Manual de procedimiento administrativo, 2a. ed. N. 7, p. 43; Fiorini, Derecho administrativo, 2a. ed., t. 2, ps. 480/86, esp. P. 484). No corresponde, entonces, que existiendo normas que regulan la impugnacin judicial de los actos administrativos, y que no excluye, sino que incluyen en su imperio a los dictados durante la ejecucin del contrato, se les asigne por va pretoriana un tratamiento propio de las acciones regidas por el derecho privado, sujetndolas as a un rgimen que no fue instituido para las pretensiones nacidas del derecho administrativo y que la ley 19.549 procur precisamente sustituir. As lo ha entendido la doctrina (Bezzi, El contrato de obra pblica, 2a. ed., p. 456 y ss.; Fiorini, Derecho administrativo, 2a. ed., t. 1, ps. 602, 706/7 y 730/31; Dromi, Los actos separables en la contratacin administrativa, JA Doctrina 1975-221; d., Licitacin pblica, n. 64, p. 71 y n. 500, p. 535; Grecco, Autotutela administrativa y proceso judicial, LL 1980-B-916; Bercaitz, Teora general del contrato administrativo, 2a. ed. Ns. 260, 293 y 295; Casella y otros Rgimen de compras del Estado, ps. 309/311. 3. Lo decidido por la Corte Suprema de la Nacin el 26/11/85 in re: Mevopol S.A. v. Banco Hipotecario Nacional, en su consid. 4, no es razn que enerve las conclusiones precedentes, ya que en tal caso el Alto tribunal, para resolver si los nicos actos administrativos impugnados haban sido atacados en termino, explic expresamente el art. 25 ley 19.549 (dos ltimos prrafos del consid. 4). En cambio, las manifestaciones vertidas obiter dicta en torno a la exclusin en principio de dicho plazo respecto de los actos referidos a relaciones contractuales, no han tomado en consideracin sin duda por no haber sido planteados por las partes los fundamentos que en los puntos anteriores se exponen, los que deben necesariamente ser examinados de modo explcito, y que, de ser desatendidos, dan lugar a soluciones que se apartan de la letra y el espritu de la ley y su reglamentacin y que contravienen el inters pblico que, sin desmero del inters particular que tambin se garantiza, dichas normas han procurado resguardar. Por otra parte, el alcance de la doctrina del plenario en este punto, al referirse a la necesidad de que el acto sea definitivo y que agote la instancia, evita que durante la relacin contractual y frente a la misin de cualquier acto de la admnistracin, el administrado tenga que iniciar en cada caso, un juicio contra su contratante (antepenltimo prrafo del consid. 4 de dicho fallo). Con el alcance dado a este punto, ello no puede ocurrir. Rafael M. Gonzlez Arzac. Toms Hutchinson. Roberto M. Mordeglia. Guillermo A. Muoz. FUNDAMENTOS DEL DR. PICO. Toda vez que la primera de las cuestiones sometidas a conocimiento de esta Cmara ha quedado zanjada por la decisin de la Corte Suprema dictada in re: Mevopal, con fecha 26/11/85, conviene precisar los alcances del voto afirmativo reacado en ese interrogante, ya que resulta menester por obvias razones de economa procesal, coincidir con esa jurisprudencia, pues siempre se ha reconocido la ventaja que representa mante-

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ner unidad en la interpretacin de la ley con la doctrina del ms Alto tribunal del pas, a pesar de que no existe norma alguna que obliga a acatarla (conf. plenarios de la entonces Cmara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contenciosoadministrativo in re: Arsoda Trading. Co. S. R. L. [9] y Ford Motor Argentina [10], del 29/12/72 y del 7/9/76, respectivamente). En efecto, en el fallo de marras se puntualiza que los actos administrativos an unilaterales, referentes a la celebracin, ejecucin o modificacin de un contrato administrativo, en principio, no pueden considerarse en forma aislada, con abstraccin del contrato del cual acceden en cuanto determinan los derechos y obligaciones emergentes de aqul, por lo que se rigen por idnticas pautas a las del contrato, ajenas, por ende, al marco contemplado en los arts. 23 y 24 ley 19.549 y al sistema de impugnacin de su art. 25. Aadi, en ese mismo sentido al Alto Tribunal, que la interpretacin contraria llevara a que durante la relacin contractual frente a la emisin por la administracin de cualquier acto unilateral, el administrado tuviera que iniciar en cada caso, un juicio contra su contratante. Ello significara un dispendio jurisdiccional inusitado y provocara un resentimiento en el espritu de colaboracin que debe existir entre la administracin y quien ejecuta el contrato (consid. 4). En rigor de verdad, pue, a despecho de la ubicacin conferida en el art. 7 in fine ley 19.549 dentro del Ttulo III, que se relaciona con los requisitos esenciales del acto administrativo, lo cierto es que la claridad de sus trminos impiden, tal cual lo postula la Corte Suprema en el recordado caso Mevopal, una interpretacin extensiva de sus alcances que sirva para englobar cualquier decisin adoptada durante el transcurso del vnculo contractual, debindose limitar la exigencia del plazo de impugnacin slo para aquellos actos que, tomando las palabras de la ley, revisten el carcter de definitivos. Por consiguiente, cuando el art. 23 ley 19.549 habla de la impugnacin judicial de los actos administrativos se refiere, como se ha visto, al supuesto en que ostente calidad de definitivo y se hubiesenagotado a su respecto las instancias administrativas, motivo por la cual han de descartarse de plano todos aquellos que se dicten en el curso de una relacin contractual y no rena tales caracteres. El Dr. Estves adhiere a los fundamentos del Dr. Pico. FUNDAMENTOS DEL DR. PINZON. 1. No existen, en nuestra legislacin, normas que desarrollen una teora general de contratos administrativos. Por ende, las disposiciones genricas de la ley 19.549 les son aplicables con la limitacin fijada en su art. 7 ltimo prrafo. Tambin deben considerarse, a tal efecto, los principios que fluyen de leyes especiales, como la 13.064, (11), en particular por ser reglamentaria de un tpico contrato administrativo cual es el de obra pblica. 2. Con base en tales fuentes, puede afirmarse, por va de principio, que los contratos administrativos se caracterizan, entre otras cualidades, por la ejecutoriedad de los actos y decisiones de la administracin pblica contratante y las facultades de direccin y control de esta ltima sobre la realizacin de las prestaciones a cargo de la empresa contratista. As tambin, la improrrogabilidad de los plazos convenidos (aunque esta cualidad hace ms a la sustancia que a la esencia de estos contratos). 3. Las precedentes apreciaciones autorizan a determinar un particular rgimen de cumplimiento contractual con el que no se concilia, cuanto menos en principio, la posibilidad de

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sustraer en cualqueir momento, del mbito de competencia administrativa, la resolucin de conflictos o controversias sucitadas entre las partes. Esto tlimo, de modo particular, cuando es pretendido ante el Poder Judicial en forma aislada y con anterioridad al cumplimiento pleno y final de las prestaciones convenidas, es decir, a la extincin del contrato o situaciones asimilables; hiptesis en las que, adems las mencionadas decisiones administrativas no revestiran, en la generalidad de los supuestos, la cualidad de definitiva (o asimilables a tales), de inidispensable verificacin al referido efecto. Tal hermenutica importa una interpretacin integrativa entre la doctrina sentada por este pronunciamiento plenario y la que fluye del dictado por la Corte Suprema in re: M. 56, XX., Mevopal S.A. y otra, del 26/11/85 y se sustenta en el principio de antigua data (conf. Corte Sup.; Fallos 249-654; 261-336 [12] y muchos otros) segn el cual la necesaria tutela judicial de los derechos no supone la exigencia constitucional de la preservacin en especie de las situaciones existentes. 5. A lo expuesto corresponde agregar, como decisivo, que el alcance de interpretacin asignado a las normas en juego no pueden alterar, claro est, el pleno ejercicio, por parte de los contratistas, de sus derechos de defensa e inviolabilidad de la propiedad garantizada por la Constitucin Nacional. Esta evaluacin habr de ser necesaria y fundamental, por parte del intrprete, para adecuar a cada caso, las reglas y principios reseados. Fundo, pue, en las razones expuestas y las concordantes vertidas por el juez preopinante Dr. Pico, el voto mayoritario emitido; en particular en lo atinente a la interpretacin integrativa y proyeccin asignada al precitado fallo del ms Alto tribunal recado en Mevopal S. A. y otra, que comparto con el alcance expuesto supra. El Dr. Miguens, por la minora, funda su posicin de la siguiente manera: El primer tema del plenario se refiere a si la impugnacin de los actos administrativos prevista en los incs. a y b del art. 23 ley 19.549, dictados durante la ejecucin de un contrato de la administracin, est sujeto al plazo instituido por su art. 25. Comparto la postura que sostiene que los contratos administrativos son actos administrativos en la medida que le son aplicables los principios de su teora genral (Bielsa, Rafael, t. 2, ps. 171 y ss.; Marienhoff Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, t. 2, ps. 226 y ss.; Fiorini, Bartolom A., Teora jurdica del acto administrativo, ps. 32 y ss.; Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, t. 2, ps. 56 y ss.; entre otros) En la etapa de ejecucin de un contrato, a su vez podrn dictarse distintos actos administrativos los que no tendrn independencia del originario contractual, haba cuenta que debern ajustarse a sus clusulas por ser en ellas donde se ha expresado la voluntad de las partes contratantes, y a las cuales habr que recurrir en el caso de tener que interpretar aqullos. Existen entre estos actos el contractual y los de su ejecucin estricta y necesaria relacin, careciendo los segundos de autonoma en el aspecto apuntado. La ley 19.549, en su ttulo tercero, especifica que los contratos que celebre el Estado se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin analgica de las normas del referido ttulo (art. 7 in fine). Las normas sern en cada caso, por ejemplo, la de obras pblicas y la reglamentacin de la ley de contabilidad en lo que se refiere a las contrataciones del Estado. Fcil es deducir que ello es as, en atencin a las particularidades de estos actos administrativos cuya complejidad es muestra de lo dicho precedentemente, que en su formacin son bilaterales, en donde se ha volcado la intencin comn de las partes de la que nacen los derechos y obligaciones de los contratantes, y a cuyas estipulaciones debern refe-

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rirse necesariamente en el esquema de una ilacin lgica, los posteriores actos administrativos de ejecucin. El ttulo IV de la ley 19.549, en lo que aqu interesa, trata la impugnacin judicial de los actos administrativos referidos en el ttulo tercero que son los que legisla esta ley de procedimientos administrativos, excluyendose, como se dijo, los contratos administrativos. Esto surge tambin palmariamente de su art. 25 al no contmplar este negocio jurdico en ninguno de sus incisos (sentencia de la sal 4a. de esta Cmara del 7/3/83 in re Grasso, Reineri, Nobati S. R. L. v. Banco Hipotecario Nacional). De ah que no se aplique el art. 25 cuando se discuta la interpretacin de un contrato, situacin que se da tanto cuando se impugnan directamente sus clusulas, como cuando se cuestiona su cumplimiento por medio de la impugnacin de los actos administrativos de ejecucin. Esta postura es tambin la sostenida por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin segn la doctrina sentada con fecha 26/11/85 en los autos Mevopal S. A. y otra v. Banco Hipotecario Nacional. Ampliar su aplicacin a los casos no previstos expresamente comporta una interpretacin extensiva de una norma restrictiva de derechos, en colisin con fundamentales principios jurdicos. El Dr. Galli adhiere a los fundamentos del Dr. Miguens. En virtud de la votacin efectuada a f. 159 y los fundamentos precedentes, se establece, con relacin a la 1a. cuestin, la siguiente doctrina legal: La impugnacin de los actos administrativos prevista en los inc. a y b del art. 23 ley 19.549, dictados durante la ejecucin de un contrato de la administracin, est sujeta al plazo instituido por el art. 25. 2a. cuestin. Si es admisible la accin por cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. En los trminos del art. 298 CPr., la mayora fundament su voto del siguiente modo: 1. El acto administrativo que, con las caratersticas previstas por el art. 24 inc. a ley 19.549, desestima una pretensin de cobro de pesos incluisve a ttulo de indemnizacin de daos formulada por un particular, queda consentido si no es impugnado dentro del plazo establecido por el art. 25. Igual efecto produce la falta de impugnacin oportuna del acto administrativo cuyo contenido decisivo excluye el pago de lo reclamado (v. gr.: la consecuencias previstas por el art. 54 ley 13.064 frente a una rescisin dispuesta conforme a su art. 50; o las contempladas por el art. 42 ley 22.140 frente a una separacin ordenada por aplicacin de sus arts. 32 o 33). El acto administrativo consentido por los afectados no es susceptible de ser impugnado judicialmente por ellos (Argaars, Tratado de lo contenciosoadministrativo, ns. 94/96; Diez Hutchinson, Derecho procesal administrativo, p. 40; Dromi, Proceso administrativo provincial, n. 93), y no cabe reconocer excepciones a esta regla en materia de derechos patrimoniales que por esencia sean renunciables de modo expreso o tcito (arts. 19, 872 y 873 CC.; Corte Suprema, Fallos: 249-51 [14], 275-235 [15] y 256 [16]; 293-221 [17]). Por ser ello as, no resulta admisible una accin contenciosoadministrativa posterior que procure obtener el reconocimiento de crditos incompatibles con lo dispuesto por un acto

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administrativo cuya validez no puede ser revisada (doctr. Marienhoff, Demandas contra el Estado nacional, LL 1980-B-1027/28; Hutchinson, Ley nacional de procedimientos administrativos, t. 1, ps. 481/82; Muoz, Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549 para la impugnacin judicial de los actos administrativos, R. A. D. A. n. 5, ps 35/46; Gonzlez Arzac, Los plazos de impugnacin judicial de actos administrativos nacionales, ED 51-951, n. 19; Spsisso, Procedimiento de la municipalidad de Buenos Aires, D. F. XXVI-B.1156). 2. No resulta aplicable al caso la doctrina de algunos autores de derecho privado que admiten en ciertos supuestos y a opcin del interesado, que sea demandada la reparacin del dao sufrido como concecuencia de un acto jurdico invlido, sin requerirse al mismo tiempo la anulacin de ste (Llambas, Parte general Jurdico t. 2, n2948, ns. 369 y 370; en contra: Lloveras de Resk, Tratado terico prctico de la nulidades, ps. 324 y 328/31). Las reglas fijadas en esta materia por el Cdigo Civil, slo concernientes a las relaciones privadas, no rigen en derecho administrativo de modo directo ni supletorio (Corte Sup., Fallos 243-98, esp. p. 106), sino que pueden llegar a ser aplicadas tan solo por razn de analoga, es decir: con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de esta ltima desciplina (doctr. Corte Sup., Fallos 190-142 [18]; 293-133 [19]; 301-292, consid. 8; Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1, cap. VI p. 3; Cassagne, Derecho Administrativo. T. 1, ps. 189/ 190, Grau, El contrato de obra pblica y el Cdigo Civil, R.A.D.A., n. 14, ps. 107/115; Escola, Compendio de Derecho Administrativo, t. 1. Ps. 130/31). No hay tal analoga si, por haberse consentido el acto, este no es ya susceptible de ser revisado judicialmente. Los tribunales no podran expedirse en contriadiccin con l sin menoscabar las prorrogativas de la administracin y el principio de separacin de poderes. La regla que impide revisar de oficio la validez de los actos administrativos (arg. Art. 12 ley 19.549; Corte Sup., Fallos 190-142 [20]; 205-165; 242-112 [21], 291-499 [22]; 294-72, consid. 13 [23], prohbe tambin resolver los conflictos habiendo abstraccin de lo que dichos actos disponen, ya que no cabe prescindir de su aplicacin y privarlos de efectos sin antes declarar su invalidez (doctr. Corte Suprema., Fallos 289-177, consids. 11 y 13 [24], 300-1012, consid. 6 [25]). Antes bien, resulta extensible a los actos administrativos el principio conforme al cual la responsabilidad del Estado por los daos derivados de leyes, reglamentos y actos judiciales ilegtimos, requiere la invalidacin de stos por las vas procesales previstas a tal fin (v.: Corte Sup., Fallos 209-610, esp. ps. 623/4, Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, t. 4, ps. 746 y 768; Diez, Derecho Administrativo, t. 5, ps. 155 y 162/63; Cassagne, Derecho Administrativo, t. 1, ps. 303 y 319; Fiorini, Derecho Administrativo, 2a. ed., t. 2, ps. 743 y 747; Dromi, Derecho Administrativo Econmico, t. 2, ns. 579, 586 y 591). Ello sin perjuicio de la responsabilidad por los daos ocasionados por la actividad legtima de los rganos estatates, cuestin ajena a esta plenario. Rafael M. Gonzlez Arzac. Toms Hutchinson. Roberto M. Mordeglia. Guilllermo A. Muoz. Teobaldo A. Estves. Valerio R. Pico. AMPLIACIN DE FUNDAMENTOS DE LOS DRES. ESTEVES Y PICO. Sobre el tema resulta necesario formular algunas precisiones, toda vez que no reviste carcter absoluto el principio segn el cual no cabe reconocer autonoma a la accin indemnizatoria, ya que es oportuno recordar, en este aspecto, que a diferencia del derecho comn la responsabilidad del Estado puede suscitarse en virtud de daos y perjuicios a raz de actos administrativos inatacables de nulidad, es decir, emitidos en ejercicio de facultades legales, razn por la cual en la esfera del derecho pblico la ilicitud del acto y su consecuente anulacin judicial, no son requisitos ineludibles para la viabilidad de la accin resarcitoria.

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Otra salvedad indispensable consiste en advertir que si bien es cierto que el art. 23 ley 19.549 no distingue explcitamente en cuanto al contenido del acto, requiere sin embargo, para la procedencia formal de la accin de impugnacin, el previo agotamiento de las instancias administrativas, circunstancia sta que obliga a descartar aquellos actos que no presuponen el itinirario recursivo, como son los que provocan meviante el reclamo administrativo previo, como cecaudo para demandar a la Nacin (Art. 30 ley 19549 mod.por ley 21.686). Por lo tanto, cuadra agregar que, segn el sistema de la ley de procedimientos administrativos, la habilitacin de la instancia judicial est condicionada, tratandose de la accin de impugnacin de un acto administrativo, al agotamiento de la va recursiva y no al reclamo previo (art. 30 prr. 1 ley cit., segn el texto dado por la ley 21.686). Correlativamente, el reclamo administrativo previo procede en los dems supuestos excluida la accin de impugnacin en que se haya de entablar demanda contra el Estado Nacional. En efecto, la evolucin histrica de las formalidades a cumplir para demandar a la Nacin, marca una tendencia hacia la liberacin, que va desde la primitiva exigencia de autorizacin del Congreso Nacional hasta el reclamo administrativo instituido por la ley 3952 (26) como nico requisito previo. Aun cuando la ley 19.549 lo mantiene y reglamenta, no cabe inferir de ello que por el hecho de regular especficamente otro tipo de demanda, como es la accin de impugnacin, que esa normativa deba cumplimentarse en toda clase de demanda. En este sentido viene al caso apuntar que en diversos pronunciamientos la sala 1a. ha distinguido aquellos actos administrativos propiamente dichos, susceptibles de impugnacin judicial, investidos de aptitud para modificar el status jurdico del administrado, de aquellos otros actos administrativos en sentido lato carentes de tal aptitud provocados por el interesado mediante reclamo administrativo previo, los que constituyen una expresin de la potestad del Estado, sino que definen tan solo la actitud de la administracin requerida por el pretensor de un derecho subjetivo, originado en una relacin obligacional preexistente. La demanda, en tal caso, actualiza una accin creditoria y no impugnatoria, y del derecho que a travs de ella se intenta hacer valer, permanece inmune al desconocimiento de que hubiera sido objeto en sede administrativa (conf. Cosentino, Affani, Necochea Neuqun y Polledo, fallos de la sala 1a. del 18/9/80, 17/10/80, 8/3/83 v 5/7/84, respectivamente, entre muchos otros). FUNDAMENTOS DEL DR. PINZON. 1. El tema a fundamentar est referido, segn su expreso texto, a la accin por cobro de pesos o indemnizacin de daos y perjuicios, lo que importara asignar un sentido comprensivo de todas las hiptesis resarcitarias. 2. Empero, la circunstancia de revestir el tema bajo anlisis, carcter complementario y ser derivacin del anterior dilucidado en este fallo plenario, lleva a tenerlo como slo comprensivo de los supuestos de daos derivados de ilicitudes contractuales. 3. De no entenderse as, corresponde interpretar que la doctrina bsica sentada encuentra excepcin en aquellos supuestos en que la pretensin sustancial del demandante tenga por causa un hecho o situacin de aquellas contempladas por los arts. 30 y ss.ley 19.549; hiptesis en la que la accin judicial encuadra dentro de su especfico rgimen, excluyente del caducidad del art. 25 del mismo ordenamiento legal. 4. Tambin es oportuno precisar, a igual efecto que cuando se ha producido un hecho que, sin ser acto administrativo, es directa e inmediata causa de un derecho por el que su titular puede accionar judicialmente demandado su declaracin y cumplimiento con la sola limitacin

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de la prescripcin (y sin perjuicio de lo que correspondiere en cuanto a reclamo previo a fin de tener curso procesal), la promocin de una gestin o reclamo administrativo tendiente a su logro y su eventual decisin negatoria no pueden por principio, alterar su encuadre dentro del rgimen del art. 30 y ss. Ley 19.549 y sustituirlo por el de caducidad del art.25. Con tal limitacin y alcance interpretativo de la doctrina fijada y adhiriendo a las razones concordantes del juez preopinante Dr. Pico, funda el voto mayoritario emitido sobre este segundo tema sometidoa consideracin de este Tribunal plenario. El Dr. Miguens por la minora dijo: El segundo punto trado a estudio hace referencia a si es admisible la accin por cobro de pesos o indemnizacin de daos y perjuicios sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 ley 19.549, la legitimacin del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. De acuerdo a las posturas doctrinarias expuestas por los integrantes de esta Cmara en los debates que precedieron a la votacin, podra sintetizarse el tema en el sentido de si puede iniciar una demanda por los daos y perjuicios causados por un acto de la administracin sin haber impugnado la legitimidad del mismo dentro del plazo previsto en el art. 25 ley 19.549 En el derecho comn y ms precisamente en el mbito del derecho patrimonial, ante la presencia, de un acto invlido (no valido, no legtimo) el interesado jurdico en las consecuencias del acto podr solicitar su nulidad en los trminos del art. 1037 y ss. CC., accin que tendr por fin evitar que aqul siga produciendo efectos, as como tambin borrar los ya producidos. La nulidad pronunciada por los jueces vuelve las cosas al mismo o igual estado en que se hallaban antes del acto anulado (art. 1050 CC.). A esta accin podr acumularse la de reparacin de los daos y perjuicios producidos por el acto anulado con fundamento en la responsabilidad que nace por los efectos de los actos ilcitos, o de los hechos en general, cuyas consecuencias deben ser reparadas (art. 1056 CC.). Pero adems, sin que sea necesario la declaracin de nulidad que tiene consecuencias autnomas, tales las que hacen a la vigencia de los efectos, se podr cuestionar el acto invlido para obtener solamente la reparacin de los daos y perjuicios producidos por esos efectos. Esto ultimo con fundamento en la responsabilidad que nace de los actos ilcitos en los supuestos contenidos en los arts. 1066 y ss. Ccitado. En esta accin el juez no valorar la legitimidad del acto para impedir que siga produciendo efectos nulidad sino para que se indemnicen los perjuicios producidos por esos efectos. Es que la anulacin del acto no es en principio, un presupuesto de la indemnizacin de los daos y perjuicios. La nocin de nulidad no es autnoma sino subsidiaria, no es sustantiva sino calificativa. La nulidad no es negacin de la existencia sino negacin de la eficacia (Jos Mara Lpez Olaciregui, De la nulidad de los actos jurdicos, Revista Lecciones y Ensayos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, n. 17, p. 1960). Queda para m clara la diversidad de estas acciones, explicadas con singular claridad por Llambas en su Tratado de Derecho Civil, t. 2, p. 649. Al sintetizar el eximio jurista ensea: En suma, aunque eventualmente el mismo hecho (acto invlido) pueda dar lugar a ambas sanciones la de nulidad y la resarcitoria de daos y perjuicios, ninguna vinculacin existe entre estas, ni entre las respectivas acciones. En igual sentido opina calificada doctrina privatista (G. A. Borda, Tratado de Derecho Civil argentino, t. 2, p. 375, ed. 1959; Belluscio, Cdigo Civil anotado, t. 4, p. 1057). Traslademos el problema al derecho administrativo. La ley 19.549 en su ttulo IV trata la impugnacin judicial de los actos administrativos. Su art. 25 establece un plazo perentorio de

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90 das hbiles judiciales para demandar al Estado Nacional o sus entes autrquicos, exigindose como requisito de su procedencia formal una etapa recursiva administrativa previa perseguidora de la revocacin del acto, o la existencia de un comportamiento material de la administracin que importen vas de hecho lesivas de un decho o garanta constitucionales. Es la regulacin nacional de la accin contenciosoadministrativa, que da la oportunidad al Poder Judicial de juzgar la actividad de la administracin desde el enfoque de la legitimidad de sus actos. Aqu lo que se pretende es la proteccin jurisdiccional para obtener de aqulla un cierto comportamiento. La decisin judicial confirmar o anular el acto; y en este ltimo caso podr simplemente dejarlo sin efecto, ordenar el dictado de uno nuevo dando las pautas para ello, y en algunas hiptesis hasta sustituir a la administracin ordenando una determinada conducta. Ejemplo de esto ltimo lo tenemos cuando se anula un acto administrativo que decret una cesanta y el juez ordena la reincorporacin del agente. El plazo perentorio de 90 das judiciales establecido en el art. 25 ley 19.549 aparece as como razonable en la medida que en esta accin siempre va a estar cuestionado el funcionamiento de la administracin por medio de la estabilidad de sus actos. A esta accin contenciosoadministrativa podr acumularse la de daos y perjuicios siguiendo el mismo principio desarrollado anteriormente para el derecho privado (nulidad + daos y perjuicios) por no oponerse a este procedimiento norma o principio alguno. En cambio, vencido el plazo de 90 das del artculo de marras, perdidas por lo tanto la oportunidad de pedir la nulidad del acto invlido, siempre queda la posibilidad de cuestionar su legitimidad judicialmente para perseguir la reparacin de los perjuicios que produjo. Aqu las dos acciones son independientes; encuentro tambin aplicable al derecho administrativo los principios que aludiera al citar la doctrina privatista. Una cosa es la accin contenciosoadministrativa y otra la de daos y perjuicios en la que el Estado puede ser damandado dentro de los mismos plazos que cualquier otra persona jurdica. Esta interpretacin hace adquirir sentido a lo dispuesto en los arts. 31 y 32 inc. d) ley 19.549, en orden a la posibilidad de demandar al Estado por dao y perjuicios en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripcin. Un sector de la doctrina argentina postula la misma solucin al considerar separables las dos acciones y no condicionante la una de la otra (Pearson, Marcelo M., Esquema del rgimen nacional de impugnacin judicial de los actos administrativos, Revista de la administracin pblica, n. 53, ps. 7 y ss.; Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, t. 1, p. 309, ed. 1983, Hctor A. Mariel, Control judicial de la administracin pblica, t. 1, p. 400, ed. 1984). En igual sentido se ha pronunciado en sus dictmenes el procurador fiscal de esta Cmara (conf. dictamen de fecha 22/4/85 en autos Console de Ulla, Angela Marta v. Universidad Nacional de Buenos Aires). La misma solucin est prevista en el art. 27 del proyecto del Cdigo Procesal Contenciosoadministrativo, de los Dres. Miguel Santiago Marienhoff, Juan Francisco Linares y Juan Carlos Cassagne. Tambin la doctrina extranjera, cuando no existe una norma de contenido contrario expreso (ej. art. 42 ley reguladora de la jurisdiccin Contenciosoadministrativa espaola del 27/12/56, segn la interpretacin dada por Jess Gonzlez Prez en su Comentarios de la citada ley, Editorial Civitas, Madrid 1978), est de acuerdo con este procedimiento lgico jurdico (Georges Vedel, Derecho administrativo, traduccin de la 6. Edicin francesa, Biblioteca Jurdica Aguilar Madrid 1980, p. 307). No se me escapa la opinin de mis colegas sosteniendo que cualquier accin de daos y perjuicios resulta complementaria y accesoria de la sancin de nulidad, fundada en la presuncin de legitimidad que gozan los actos administrativos segn lo dispuesto en el art. 12 ley 19.549. Con todo respeto voy a disestir con la misma. Si se est conteste que, por lo menos la presuncin deja de ser tal cuando el juez interviniente declara que el acto es ilegtimo y como consecuencia de ello decreta su nulidad por accin

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pedida dentro del plazo del art. 25 ley 19,549, no encuentro ningn impedimento para afirmar que la presuncin de legitimidad tambin va a cesar si el juez de la causa declara que el acto es ilegtimo como fundamento solamente de la procedencia de una indemnizacin por daos y perjuicios. Que el acto siga produciendo efectos o mantenga los ya producidos pese a la declaracin de ilegtimidad judicial, no es una consecuencia de su presuncin de legitimidad, que ya no la tiene, sino de la imposibilidad judicial de hacer cesar aqullos por no tratarse de una accin Contenciosoadministrativa pura. Por lo dems, de existir en ese caso una situacin que choque con la moral y tica administrativas, la situacin ser achacable a la administracin, quien, dentro de las facultades que los son propias en lo que hace a la oportunidad del dictado de sus actos y la legitimidad de su accionar, tendr la posibilidad de revocarlos de acuerdo a lo que dispone el art. 17 ley 19.549. Todo lo dicho es sin perjuicio, por supuesto, de la responsabilidad que nace de los actos legtimos del Estado que tiene sus propias reglas las que no han sido tratadas por no haber formado parte del tema del presente plenario. Por ello he votado en forma afirmativa el segundo tema tratado. El Dr. Galli adhiere a los fundamentos del Dr. Miguens. En virtud de la votacin efectuada a f. 159 y los fundamentos precedentes, se establece, con respecto de la 2a. cuestin, la siguiente doctrina legal: No es admisible la accin de cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. A mrito de los fundamentos expresados en cada caso y conforme con la votacin efectuada la f. 159, se establece respecto de los puntos sometidos a consideracin del plenario la siguiente doctrina legal: La impugnacin de los actos administrativos prevista en los inscs. a y b del art. 23 ley 19549, dictasos durante la ejecucin de un contrato de la administracin, est sujeta al plazo instituido por su art. 25. No admisible la accin de cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar dentro del plazo del art. 25 ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. Rafael M. Gonzlez Arzac. Toms Hutchinson. Roberto M. Mordeglia. Guillermo A. Muoz. Segn sus fundamentos. Jorge N. Pinzn. Segn sus fundamentos y con aplicacin: Teobaldo A. Estves. Vlerio R. Pico. En disidencia: Guillermo P. Galli. Pedro A. Miguens. Los Dres. Balertta, Damarco y Mar Arriaga no suscriben la presente por no haber participado en la resolucin de f. 159 (Sec. Francisco H. dE las Carreras). (1)ALJA 1972-A-382 - (2) ALJA 1977-B-1273 - (3) JA 12-1971-513 - (4) JA 1980-1-619 - (5) JA 1981-III-380 - (6) JA 1982-III-69 - (7) ALJA 1972-A-391 - (8) ALJA 1973-A-678 - (9) JA 211974-42 - (10) JA 1985-III-482 - (11) ALJA (1853-1958) 1-378 - (12) JA 1965-III-502 - (13) LA 1980-A-13 - (14) JA 1962-III-293 - (15) JA 1-1970-221 - (16) JA 5-1970-376 - (17) JA 1976-III495 - (18) JA 75-921 - (19) JA 1976-II-147 - (20) Ver nota 18 - (21) JA 1959-I-253 - (22) JA 281975-208 - (23) JA 1977-I-143 - (24) JA 23-1974-200 - (25) JA 1979-II-523- (26) ALJA (18531958) 1-175.