La seguridad alimentaria en crisis

Poltica Agrcola

La seguridad alimentaria en crisis

Regis Manuel Bentez Vargas*

Una adecuada Consideraciones generales interpretacin del

l tema de la seguridad alimentaria cobra cada da ms importanconcepto de seguridad cia en la agenda de los pases en desaalimentaria precisa rrollo, asociado, principalmente, al crecimiento dinmico que experimenanalizarlo desde tar su poblacin y al fenmeno creciente de su urbanizacin. En efecto, De principios a mediados de los notres dimensiones: la para el ao 2020, el nmero de persoventa, la participacin urbana de los nios desnutridos tambin se increoferta, el acceso y nas que viven en pases en desarrollo ment en once de quince pases pasar de 4.900 millones a 6.800 mipara los cuales haba datos disponila sostenibilidad llones, y el 99% de este incremento bles. El nmero total de nios desocurrir en pueblos y ciudades que se nutridos en reas urbanas se increestn expandiendo rpidamente. Para ment en nueve de ellos. En estos ese mismo ao, ms de la mitad de la pases, casi diez millones de nios poblacin de frica y Asia vivir en reas desnutridos viven en reas urbanas, urbanas, y ms de tres cuartos de laticerca de tres millones ms que en noamericanos ya lo hacen. aos anteriores. Aunque la magnitud y la velocidad del cambio varan segn el pas, datos que En materia del diseo de polticas socubren ms de la mitad de la poblacin bre el tema, varios son los factores que del mundo en desarrollo indican que1:
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razonable de inseguridad alimentaria. Se seal igualmente que, para comienzos de los noventa, slo las ciudades de estos ocho pases eran el hogar de ms de 140 millones de gente pobre, lo cual superaba los registros de la dcada precedente.

La proporcin y el nmero de gente pobre que vive en reas urbanas creci durante los ochenta y los noventa en siete de ocho encuestas de pases, incluyendo la India y China, advirtindose que la pobreza es un indicador
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Contralor Delegado para el Sector Agropecuario Garret, James L. Logrando la seguridad alimentaria y nutricional en el mundo desarrollado, Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias (IFPRI), Washington, D.C., 2002.

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afectan la seguridad alimentaria y la nutricin urbanas. Una primera consideracin, sobre el problema, se aborda desde la variable ingreso, en tanto la seguridad alimentaria urbana depende principalmente de si el hogar tiene la capacidad para adquirir alimentos, dados los precios y los ingresos. En tal sentido, se ha establecido en estos pases que los altos costos por unidad de alimentos son el resultado de sistemas ineficientes de mercadeo urbano y del hecho de que los pobres usualmente pueden comprar solamente pequeas cantidades de alimento a la vez.

no tienen acceso a estos servicios, porque sencillamente no pueden pagarlos. De acuerdo con la Unicef y la Organizacin Mundial de la Salud, por ejemplo, en el mbito mundial, menos del 20% de los pobres urbanos tienen acceso a agua potable, comparado con el 80% de los ricos. Es claro que la pobreza y la desigualdad son determinantes de los resultados en salud y nutricin que se observan en la ciudad.

Lo anterior seala los diferentes aspectos y dimensiones, desde las cuales se puede analizar el problema de la seguridad alimentaria en el mundo en desarrollo, Una segunda consideracin gira en torno a la impor- para el diseo y la implementacin de polticas eficatancia de las polticas macroeconmicas, en cuanto se ces, como solucin a los factores causales y subyaconsidera que la inflacin, la depreciacin del tipo de centes de la inseguridad alimentaria y la desnutricin. cambio y la remocin de subsidios, claves al consumidor o al productor, pueden elevar los precios. Pero Constitucin, agro y seguridad se advierte asimismo, que los esfuerzos para mejorar alimentaria en Colombia la vida urbana deben ir ms all de un nfasis en los empleos urbanos y que las vidas urbanas y rurales Como un referente en el anlisis de la seguridad aliestn entrelazadas a travs de bienes, servicios y per- mentaria en el pas, se considera que alcanzar ciertos sonas, de manera tal que, en muchas ciudades, una estndares de calidad de vida slo es posible cuando mayora de los habitantes urbanos depende indirecta- el Estado provee "la satisfaccin de las necesidades mente de la agricultura para su sustento. Por otra par- sociales y, a su vez, la sociedad civil participa en la te, sus estrategias de supervivencia pueden incluir el consecucin de los fines estatales"2. En el espritu de mantenimiento de lazos con su comunidad de origen esta sentencia subyace la funcin social del Estado en reas rurales, a travs de la propiedad de la tierra o para garantizar que la asignacin de los recursos ecoel mantenimiento continuado de nexos familiares. De nmicos privilegie los sectores desfavorecidos. hecho, las polticas para mejorar la vida urbana deben tomar en cuenta la complejidad de los nexos urbanorurales y reconocer que las condiciones rurales tam- 2 Corte Constitucional, sentencia C-575, octubre 29 de 1992. bin afectan las vidas urbanas.
Magistrado Ponente: Alejandro Martnez Caballero.

Desde luego, la seguridad alimentaria no es suficiente para una buena nutricin.Tambin son esenciales un ambiente hogareo saludable y buenas prcticas de cuidado y alimentacin. Las amenazas a la buena alimentacin para adultos y nios en reas urbanas difieren de las amenazas que existen en zonas rurales. Las amenazas ms substanciales a la salud de los pobres en las ciudades vienen de viviendas frgiles y sobrepobladas en medio de condiciones insalubres y de la imposibilidad de los pobres de conseguir una buena asistencia mdica. An cuando las instalaciones de salud estn disponibles, con frecuencia los pobres
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El mandato constitucional otorga en provecho del sector agropecuario, como se observa en el cuadro 1, un mayor espacio para el Estado en su funcin estratgica de la seguridad alimentaria nacional, por medio del fomento de la modernizacin productiva y el ac-

Las vidas urbanas y rurales bienes, servicios y personas, ciudades, una mayora de los habitantes urbanos depende indirectamente de la agricultura para su sustento
ceso equitativo a los factores de la produccin, encaminado al mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural. Vale la pena anotar que "no es descabellado suponer que estas normas facultan a los particulares para oponerse a cualquier accin del Estado que lesione la proteccin constitucional de la produccin domstica de alimentos y la agroindustria, como podran ser las medidas de apertura econmica que ha emprendido el pas"3, en el evento de que no se garanticen los presupuestos mnimos de aseguramiento para brindar condiciones de subsistencia dignas al habitante rural.
Cuadro 1

En materia de proteccin especial a la actividad agrcola, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 defini la seguridad alimentaria como "el grado de garanta que debe tener toda poblacin, de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideracin la conservacin y equilibrio del estn entrelazadas a travs de ecosistema para beneficio de las generade manera tal que, en muchas ciones futuras"4. A partir de 1993, se adopt la Ley 101 (Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero), como un instrumento que plasmara los preceptos constitucionales y forjara una nueva concepcin de desarrollo social rural. Sin embargo, al cruzar los alcances de los preceptos constitucionales, en materia agropecuaria, con los logros y resultados de la ley agraria se advierte una clara asincrona de propsitos. En efecto, la Consti-

Angarita Barn, Ciro, sentencia T-506, Corte Constitucional, agosto 21 de 1992. Definicin tomada del documento presentado a la Junta del Acuerdo de Cartagena, en la reunin de Ministros de Agricultura celebrada en La Paz el 19 y 20 de noviembre de 1990.

Deberes del Estado para con el agro

Artculos 64 Deberes estatales Proteccin especial a trabajadores agrcolas Mecanismos Acceso progresivo a la propiedad de la tierra, educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin, crdito, comunicaciones, asistencia tcnica y comercializacin. Prioridad al desarrollo de actividades agrcolas, pecuarias, agroindustriales, pesqueras y forestales; infraestructura fsica y adecuacin de tierras. Produccin de alimentos y materias primas de origen agropecuario. Propsitos Mejorar el ingreso y la calidad de vida.

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Especial proteccin a la produccin de alimentos

Incrementar la productividad.

65

Promocin de la investigacin y transferencia de tecnologa Acceso a crdito

Incrementar la productividad.

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Condiciones especiales de crdito agropecuario.

Mejorar el ingreso y la calidad de vida.

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tucin considera como un deber del Estado el desarrollo integral de la poblacin rural, privilegiando una especial proteccin a la produccin de alimentos. Sin embargo, la ley agraria y sus polticas e instrumentos se han concebido para operar en un escenario de libre mercado. As, mientras el artculo 65 de la Constitucin contempla que "la produccin de alimentos gozar de la especial proteccin del Estado", el artculo 2 de la Ley 101 de 1993, por ejemplo, prev la liberacin del comercio agropecuario y pesquero. Es claro que, cuando se expidi la ley agraria no exista certeza sobre las implicaciones de la globalizacin econmica a mediano y largo plazo, ni una conciencia clara de cules seran las consecuencias para el sector ante la implementacin de una apresurada poltica de ajuste estructural. As las cosas, lo planeado termin por distar de lo ejecutado; es decir, mientras la Ley 101 de 1993 plantea la seguridad alimentaria, el libre mercado, en realidad, atenta gravemente contra ella. De hecho, son evidentes situaciones contradictorias: por una parte, la ley presupone la existencia de condiciones aptas para la competitividad y el desarrollo de nuevos mercados, no obstante el rezago tecnolgico de la estructura productiva agropecuaria; por otra parte, la ley fortalece el papel del Idema como rector de la poltica de comercializacin y de sustentacin de precios, para luego ser testigo, el pas, de su liquidacin; finalmente, mientras al pas se le conmina a que aplique los postulados del libre comercio a la luz de lo establecido por la OMC, y como prerrequisito de
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los acuerdos del Alca, en materia de reduccin arancelaria se olvida que el sector agropecuario colombiano responde a la tipologa de "sensible"y, como tal, debe ser an de la mayor proteccin del Estado, si se considera que la solucin a la crisis rural es hoy tema importante en la agenda de la seguridad nacional.

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La globalizacin y su incidencia en la seguridad alimentaria

En la dcada de los noventa, se adopt un manejo macroeconmico que tena como objeto aprovechar las oportunidades que brindara la globalizacin. Desde luego, como hiptesis se consider que existiran costos de corto plazo debido a ajustes en la estructura productiva, bajo el supuesto de que se lograra una recuperacin, con beneficios mayores en el mediano y largo plazo, derivados de la mejora de la competitividad de la produccin domstica en un mercado abierto a la competencia externa. En este sentido, se pretenda que el sector agropecuario fuese fundamental por su contribucin al PIB nacional, la generacin de divisas y la consecuente mejora del bienestar de la poblacin rural5. Los resultados de la aplicacin de las polticas sectoriales y sus diferentes instrumentos, durante los noventa indican que la apertura econmica tuvo dos efectos distintos pero complementarios: a) produjo una competencia aguda a los bienes transables, cuyos productores nacionales, en su gran mayora,

Garay, Luis Jorge (Coordinador), Colombia entre la exclusin y el desarrollo, Contralora General de la Repblica, Bogot, julio de 2002.

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des competitivas requeridas. Esta situacin ocasion que gran parte de los habitantes del sector rural quedase excluida del proceso de desarrollo econmico. En efecto, la apertura econmica devel la ineficiencia existente en la estructura productiva del agro colombiano, asociada principalmente al rezago tecnolgico que registran aquellos productos conocidos como de ciclo corto o "transitorios" y que califican como bienes transables. Ello deriv en crecientes importaciones de alimentos agrcolas que coadyuvaron al deterioro del campo colombiano, con dos consecuencias no deseables: una balanza comercial relativa negativa en el subsector de los cereales y oleaginosas y una alta prdida del empleo rural agrcola. tampoco pudieron resistirla, lo cual origin una cada marcada en el rea de los cultivos transitorios y un volumen de desempleo apreciable; y b) un efecto de sustitucin de productos de pancoger (producidos por pequeos productores) por alimentos y enlatados importados. La adopcin de una poltica acelerada de apertura comercial que no propici previamente la consolidacin del sector, va su mejoramiento tecnolgico y la modernizacin de su estructura productiva, no permiti la creacin de las capacidaCuadro 2 Comportamiento de las exportaciones e importaciones de cereales y oleaginosas, 1996-2000 (US$miles)
Producto Valor Maz Frjol Trigo Cebada Arroz Sorgo Soya Ajonjol Total 23.597 27.215 192 29.284 505 0 17.597 978 99.368 Exportaciones Promedio anual 4.719 5.443 38 5.857 101 0 3.519 196 19.874 Valor 1.305.453 127.112 900.029 171.625 168.018 34.342 379.263 3.077 3.088.919 Importaciones Promedio anual 261.091 25.422 180.006 34.325 33.604 6.868 75.853 615 617.784 Balanza comercial relativa Valor -1.281.856 -99.897 -899.837 -142.341 -167.513 -34.342 -361.666 -2.099 -2.989.551 Promedio anual -256.371 -19.979 -179.967 -28.468 -33.503 -6.868 -72.333 -420 -597.910

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El comportamiento de una canasta de ocho productos alimenticios, constituida por los cereales y oleaginosas principales, seala que, durante el perodo 19962000, el valor de sus importaciones ascendi a US$3.089 millones frente a exportaciones por apenas un valor aproximado de US$99 millones, equivalentes a un valor promedio anual de US$617,8 y US$19,9 millones respectivamente (cuadro 2). Este hecho se reflej en la tendencia decreciente que registraron las reas de estos cultivos durante la ltima dcada. Entre 1990 y 2000, las reas de siembra de los cereales y las oleaginosas se redujeron en 760 mil hectreas, equivalente a una disminucin del 37,4% (cuadro 3), lo que advierte so-

Fuente: Anuario Estadstico, 2000, Minagricultura. Clculos DES-CDSA-CGR. 76......

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bre un claro deterioro de los entornos producti- tura, se estableciera una unidad de inteligencia de vos agrcolas, con los subsecuentes problemas so- mercados que pudiera advertir y controlar el comercio desleal o "dumping", especialmente de los cereaciales que de ello se derivan. les y las oleaginosas, a fin de tomar oportunamente Este comportamiento recesivo fue influenciado por las medidas defensoras de la produccin nacional dendistintos acontecimientos en el pas, durante la lti- tro del marco permitido por la Organizacin Mundial ma dcada. En primer lugar, se registr una expan- de Comercio-OMC. sin del gasto pblico sin precedentes, en meSe registr una expansin del gasto pblico dio de una poltica monetaria restrictiva, lo cual llev a la elevacin de las tasas de inters en desin precedentes, en medio de una poltica trimento de la inversin agrcola. En segundo monetaria restrictiva, lo cual llev lugar, se experiment una liberacin del mercaa la elevacin de las tasas de inters en do de capitales sin que se advirtiera el poder del detrimento de la inversin agrcola y narcotrfico, va el lavado de dineros que fueron, por dems, premiados con amnistas se experiment una liberacin cambiarias y tributarias. Estos dos hechos condel mercado de capitales sin que se advirtiera dujeron a "una cada del tipo real de cambio en el poder del narcotrfico aproximadamente 30%, y a la multiplicacin del contrabando, impulsado principalmente por el mantenimiento del precio del dlar negro por de- En cuarto lugar, se puso fin a los precios de sustentabajo de la cotizacin del oficial"6. cin, a los incentivos a las exportaciones y a los subsidios a la tasa de inters del crdito agropecuario. El En tercer lugar, se desmontaron sustancialmente las Estado, por su parte, no asumi intervencin alguna medidas arancelarias y se eliminaron las cuotas de en la comercializacin de los bienes y servicios agrimportacin sin que, desde el Ministerio de Agricul- colas y, por el contrario, dej al libre juego del mercado la suerte de los productores nacionales. Esta actitud, si bien es consonante con el modelo de 6 Cano, Carlos Gustavo, La nueva agricultura: una contribucin desarrollo de libre mercado, es contraria a la asual proceso de paz en Colombia, TM Editores-Fundacin So- mida por los pases desarrollados y, en especial, los cial-IICA, Bogot, julio de 1999, pg. 15. de la Unin Europea que, en el ao 2000, protegieCuadro 3 Reduccin de la superficie cultivada y del empleo agrcola en granos y oleaginosas, 1990-2000
Producto Has. Cultivadas 1990 Ajonjol Arroz total Cebada Frjol Maz total Sorgo Soya Trigo Total 12.450 521.100 54.300 164.600 836.900 273.000 116.150 56.700 2.035.200 2000 6.398 475.914 5.336 115.739 564.736 68.424 18.367 19.842 1.274.754 Reduccin rea Has. 6.053 45.186 48.965 48.861 272.164 204.576 97.783 36.858 760.446 % 48,61% 8,67% 90,17% 29,68% 32,52% 74,94% 84,19% 65,01% 37,36% 40 32 25 80 34 8 32 25 Jornales por ha. Reduccin empleo No. Jornales 242.100 1.445.949 1.224.113 3.908.894 9.253.589 1.636.608 3.129.056 921.455 21.761.763 No. empleos 1.009 6.025 5.100 16.287 38.557 6.819 13.038 3.839 90.674

Fuente: Clculos DES-CDSA-CGR, con base en cifras de Minagricultura y gremios

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ron a sus agricultores, va subsidios, con algo ms de nal de Reactivacin Agropecuaria), el difcil acceso a los programas de riego, el precario desarrollo proUS$400.000 millones. ductivo de los asentamientos de reforma agraria, el De hecho, el estancamiento de la actividad agrcola deficiente manejo de la poscosecha y los ineficientes nacional gener una expulsin significativa de los jor- canales de mercadeo, avizoran las pocas posibilidades naleros rurales. La reduccin de la superficie cultiva- de las economas campesinas del pas para potenciar y da, de los ocho renglones transitorios analizados, oca- garantizar la seguridad alimentaria nacional. sion la prdida de 21.761.763 jornales, equivalente a una disminucin de ms de noventa mil empleos De otra parte, el desempeo de la produccin de los permanentes en el perodo 1990-2000 (cuadro 3). componentes de la canasta alimentaria muestra que el problema se centra en los productores de bienes transables, incapaces de competir en el mercado internaUn marco para el anlisis de la seguridad cional, debido a factores asociados con el atraso tecalimentaria nolgico, el uso inadecuado de los suelos y la forma Una adecuada interpretacin del concepto de seguri- de produccin, entre otros. As mismo, el comportadad alimentaria precisa analizarlo desde tres dimen- miento de los precios reales de los productos agrosiones: la oferta, el acceso y la sostenibilidad. Es den- pecuarios durante la ltima dcada se caracteriz por tro de estos mbitos donde se logra evaluar los una disminucin, principalmente para los transables, aciertos o desaciertos en la ejecucin de las polticas como consecuencia del comportamiento de los prepblicas, en relacin con su incidencia sobre la segu- cios internacionales, que se constituyen en el referente para el mercado domstico, presionando hacia ridad alimentaria de la poblacin colombiana. la baja la rentabilidad de los cultivos y, por consiguiente, La oferta est relacionada con la disponibilidad fsica el ingreso del productor nacional. de la canasta bsica de alimentos, esto es, su produccin nacional en las cantidades suficien- Desde la perspectiva de la oferta, la disponibilidad tes y adecuadas. Es evidente que la dis- fsica de la canasta alimentaria en el pas se ve seriaponibilidad fsica de alimentos hoy est mente afectada por una serie de variables que dan cuenafectada por diversos factores, entre los ta de los precarios logros en materia de la ejecucin cuales se sealan como crticos la baja de las polticas sectoriales. A continuacin, se indica rentabilidad de las actividades produc- el comportamiento de algunas de estas variables: tivas, la alta concentracin de la tierra y Participacin decreciente del sector agropecuael difcil acceso de los agricultores, prinrio en el presupuesto nacional: se pas de 4,8%, cipalmente de los pequeos, a los difeen 1990, a 0,8%, en 2000. rentes instrumentos de las polticas sectoriales para una adecuada explotacin Participacin de los pequeos productores en el de las unidades productivas. valor total del crdito institucional: vari del 2%, en 1999, al 5,9%, en 2000. En este orden de ideas, el rezago tecnolgico, un coeficiente de concentracin Productos de la canasta que permanecen gracias a de la tierra de 0,87, la muy baja particilos aranceles: maz, pollo, azcar, leche y arroz. pacin de los pequeos agricultores en el crdito agropecuario (entre el 5 y 6%) Inversin decreciente en ciencia y tecnologa agroy en instrumentos colaterales (incentipecuaria: vari de $118 mil millones, en 1998, a vo a la capitalizacin rural, Fondo Agro$114 mil millones, en 2000 (en pesos de este pecuario de Garanta, Programa Nacioltimo ao).
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Grfico 1

Referentes tericos para el anlisis de la seguridad alimentaria

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Importacin creciente de alimentos: de 2,2 millones de toneladas, en 1992, a 5,6 millones, en 2000. Coeficiente de concentracin Gini para la propiedad privada de predios: aument de 0,84, en 1985, a 0,86, en 2000.

de la lnea de indigencia o en pobreza absoluta. Otro indicador asociado con estas lecturas es la Poblacin Econmica Activa que recibe menos de un salario mnimo, la cual pas, segn el Dane, de 40%, en 1997, a 51%, en 2000.

Propietarios con menos de una Unidad Agrcola Familiar-UAF: b. El desempleo rural, como expresin de la preca77,3%, en 2000. ria capacidad de los habitantes rurales para generar ingresos, creci del 4,8%, en 1991, al 10,4%, Con base en los componentes de la canasta bsica de consumo para en 2000. El desempleo agropecuario, ligado a las Colombia, segn la FAO, que oscila entre 25 y treinta productos, actividades intraprediales, coadyuv enormemente escasamente subsisten cinco productos como de produccin doa la crisis del desempleo rural. En efecto, la prdimstica, equivalentes a una proporcin entre el 16% y el 20% de los da del empleo agrcola se debi a dos factores princomponentes de la canasta7. Ello plantea una creciente dependencia cipales en la ltima dcada9: de los alimentos importados, desde el punto de vista de su disponibilidad fsica en el pas, lo cual equivale a decir que la seguridad La disminucin del rea sembrada de los cultivos alimentaria nacional depende, en algo ms del 80%, de las importatransitorios en ms de un milln de hectreas, lo ciones de alimentos. cual gener una prdida de doscientos mil empleos. El acceso a la canasta de alimentos tiene que ver con la capacidad del La crisis sanitaria en el caf, a partir de 1993, y la individuo para apropiarla como garanta de su consumo efectivo, lo baja en los precios internacionales del mismo, lo cual depende de dos factores principales: el ingreso y el autoabastecual llev a una disminucin en el rea de 142 cimiento. El ingreso se obtiene por dos vas: el empleo o la venta de mil hectreas, en la ltima dcada, que ocasion la fuerza de trabajo, y el que se obtiene como propietario productor. un descenso del empleo en 262 mil, de los cuaEl segundo factor, el autoabastecimiento, depende de la capacidad les el 7,6% correspondi a empleos permanende utilizar tierra y recursos en la produccin de los bienes constitutes fuera de cosecha. tivos de la canasta8. c. Las economas campesinas, como principal soEn consideracin de lo anterior, son pertinentes las siguientes reporte de la seguridad alimentaria nacional, desde flexiones en el mbito rural: la perspectiva del autoabastecimiento, difcilmente viabilizan hoy un desarrollo sostenido. Si bien a. Relacionado con el ingreso, en la ltima dcada, se registr una los campesinos tradicionalmente han experiinvolucin de esta variable, medida a travs de la lnea de pobreza, mentado dificultades para beneficiarse individualsi se considera que la poblacin rural localizada por debajo de sta mente del desarrollo, por los problemas estrucpas del 68,4%, en 1991, al 82,6%, en 2000; es decir, hoy algo turales de la carencia de "capacidades y posibilims del 80% de los habitantes rurales no disponen de dos dlares dades", la evaluacin de las polticas pblicas diarios para comprar una canasta de satisfactores bsicos. Pero ms sectoriales seala que no acceden a sus diferengrave an: cerca del 45% de la poblacin rural se ubica por debajo tes instrumentos y programas. He all dos problemas para la planeacin futura del desarrollo rural colombiano: uno, el diseo de una poltica 7 FAO, Colombia, Food Balance Sheet, World Wide Web, diciembre 2001. pblica sectorial coherente con el desarrollo 8 social rural, que consulte las diferenciaciones por Contralora General de la Repblica, "Produccin de alimentos: asunto de Estado", en Colombia entre la exclusin y el desarrollo, Bogot, julio de 2002. sistemas agro-productivos y por sectores de agen9 tes rurales; y dos, la estructuracin de un marco Contralora General de la Repblica-Direccin de Estudios Sectoriales de la que regule la competencia para el acceso a los Contralora Delegada para el Sector Agropecuario, Visin del Sector Agropecuario y Rural Colombiano, Bogot, 2000. beneficios de las polticas pblicas.
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Las economas campesinas hoy son pre- el uso y el manejo de los recursos productivos en cuancarias para potenciar la seguridad ali- to que, eventualmente, puedan ocasionar la vulnerabimentaria en el pas, ante dos factores: lidad del sistema agroalimentario. La microfundizacin de las unidades productivas campesinas, si se considera que el 79,2% de los predios minifundistas registran tamaos menores a una Unidad Agrcola Familiar-UAF10, y en los cuales se localizan el 77,3% de los pequeos productores. Ello explica los altos ndices de pobreza de las reas rurales colombianas. La reforma agraria ha estado lejos de cumplir su funcin, si se tiene en cuenta que, por una parte, ha sido escaso el desarrollo de los asentamientos campesinos y la oferta productiva de sus parcelaciones no est integrada a demandas de mercado y, por otra parte, el enfoque tradicional de reforma agraria planteado en torno a la sola entrega de la tierra sin el apoyo de los servicios complementarios para el desarrollo y la modernizacin de las actividades productivas, perdi vigencia. Un primer nivel de conflicto deriva de la estructura de tenencia de la tierra, la cual no se ha logrado transformar, a pesar de las mltiples leyes que propendie-

Un primer nivel de conflicto deriva de la estructura de tenencia de la tierra

ron de reforma agraria en el siglo pasado, de tal manera que la falta de voluntad poltica para "erigir la tierra como un factor de produccin y no slo como un medio de atesoramiento o poder territorial, ha sido una constante que ha promovido su concentracin y mal uso, al punto que, en un gran nmero de casos, la propiedad se utiliza con fines especulativos, ante la ausencia de tributacin a la renta del suelo y sin consulta a la aptitud productiva, como es el caso de la ganadera extensiva, en zonas aptas para la agricultura"11. En consecuencia, se releg la economa campesina hacia zonas marginales, en las cuales se dificulta el acceso a mercados y la integracin a la economa nacional y en donde los cultivos ilcitos constituyen casi la nica alternativa econmicamente viable.

Un segundo tipo de conflicto se plantea en torno a las Finalmente, la sostenibilidad tiene que distintas formas de tenencia, entendida como la relaver con la capacidad de los agro-sistemas productivos para garantizar, de manera permanente y en el tiempo, la oferta fsi- 10 Fundo de tierra suficiente para proporcionar tres salarios mnimos mensuales (1.080 salarios mnimos legales diarios) ca de alimentos en las cantidades aproa quien lo explote, nivel mnimo de subsistencia para una piadas. En este aspecto es preciso consifamilia campesina. derar los diferentes tipos de conflictos asociados a la dotacin, la disponibilidad, 11 Garay, Luis Jorge, op. cit.
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cin existente entre quien explota la tierra y quien la posee formalmente. Estas formas se clasifican en tres categoras principales: propiedad explotada por su propietario, propiedad no explotada por su propietario (aparcera y arriendo) y colonizacin.Tal vez una

rales, como en la Amazona, deriva en procesos crecientes de deforestacin. Es preocupante, en este sentido, la destruccin de ms de 2,8 millones de hectreas de bosques entre 1992-2000, debido a la plantacin de cultivos ilcitos.

El mayor conflicto est determinado por el inapropiado uso y manejo de los suelos en las explotaciones agropecuarias, sobresaliendo dos hechos crticos: 1) de las 21,7 millones de hectreas con vocacin agrcola-agroforestal que tiene el pas, apenas se utilizan 4,2 millones

El mayor conflicto est determinado por el inapropiado uso y manejo de los suelos en las explotaciones agropecuarias, sobresaliendo dos hechos crticos: 1) de las 21,7 millones de hectreas con vocacin agrcola-agroforestal que tiene el pas, apenas se utilizan 4,2 millones (19,6%), presentando conflicto de uso el 80,4% de las tierras con vocacin agrcola; 2) que de las 20,6 millones de hectreas con vocacin ganadera-silvopastoril, se dedican a esta actividad 42,9 mide las expresiones ms relevantes de esta tipologa de llones (208,7%), esto es, el 108,7%, de estas tierras, conflicto es que la aparcera y el arriendo, formas de tenencia informales y que corresponden a una "ce- registra conflicto de uso, lo que acrecienta la degrada13 sin" temporal del derecho de uso del predio sin un cin de los suelos con vocacin agrcola y forestal . respaldo jurdico y catastral, coinciden con regiones Finalmente, un cuarto tipo de conflicto se refiere, denintensivas en cultivos ilcitos, con problemas sociales tro de cada rea de explotacin, a inadecuadas prctiy abandonadas por el Estado, "evidenciando serias cas de uso y manejo de los cultivos y de los suelos, falencias de las reformas adoptadas para transformar asociadas algunas a la implementacin incorrecta de la estructura tradicional de la propiedad y mejorar las paquetes tecnolgicos en la agricultura agroempresacondiciones de exclusin caractersticas del campo colombiano"12.
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De hecho, la utilizacin de tierras frgiles en actividades productivas no adaptadas a sus condiciones natuCuadro 4

Ibidem. Instituto Geogrfico Agustn Codazzi-Igac/Corpoica, 2002.

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Bosques deforestados por cultivos ilcitos (hectreas)

Ao 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total Coca 148.400 158.800 180.000 203.600 268.800 318.000 312.800 414.000 472.788 2.477.188 Amapola 48.680 35.418 50.685 16.350 15.750 16.500 18.375 16.250 15.065 233.073 Marihuana 64.446 8.910 8.895 7.419 7.500 7.500 7.500 3.000 2.838 118.008 Total 261.526 203.128 239.580 227.369 292.050 342.000 338.675 433.250 490.691 2.828.269

Fuente: Direccin Nacional de Estupefacientes. 82......

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Poltica Agrcola

Cuadro 5 Superficie en conflicto de uso en Colombia, segn tipos de explotacin (hectreas)

Tipo de explotacin Agrcola-agroforestal Ganadera-silvopastoril Forestal Conservacin y otros usos Total Vocacin 21.693.000 20.551.000 66.906.000 4.566.000 113.716.000 Uso actual 4.244.000 42.903.000 58.160.000 8.409.000 113.716.000 Conflicto 17.449.000 22.352.000 8.746.000 3.843.000 52.390.000

Fuente: Instituto Geogrfico Agustn Codazzi-Igac/Corpoica, 2002.

rial y otras a la utilizacin de prcticas tradicionales de cultivos, las cuales derivan en efectos no deseables en cuanto a la conservacin de la dotacin ambiental: salinizacin y desertificacin de suelos, erosin, acidificacin, deforestacin y prdida de la estructura y textura. Los anlisis anteriores demuestran que la seguridad alimentaria est en crisis si se considera que sus tres pilares bsicos el acceso, la disponibilidad y la sostenibilidad se encuentran altamente influenciados por factores que inducen vulnerabilidad, tanto en la poblacin rural como en los sistemas agroalimentarios, as: desde el acceso, se carece de los ingresos suficientes para adquirir una ingesta alimentaria; desde la disponibilidad, no existe un aprovechamiento eficiente de los recursos productivos al presentarse una dotacin inequitativa y marginal de los mismos por parte de los pequeos productores; y desde la sostenibilidad, del total de la superficie de suelo del pas en explotacin el 46% se encuentra en conflicto de uso. Los diversos factores crticos, puestos de relieve en este artculo, hacen nugatorios y contravienen los preceptos constitucionales de garantizar la proteccin de la produccin nacional y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin rural. Ello est asociado, como se ha dicho, a la carencia de polticas sectoriales que propendan por el mejoramiento de la competitividad productiva, el fomento al empleo productivo, la generacin de ingresos y el desarrollo social rural; la ausencia de estrategias diferenciadas en funcin de la heterogeneidad agro-productiva; y la falta de planeacin y ordenamiento del uso de los suelos en las actividades agropecuarias. Es urgente, por consiguiente, el diseo de polticas sectoriales coherentes con las caractersticas de los problemas del territorio y los pobladores rurales, que consulten criterios diferenciales de acceso de los diferentes agentes rurales a los beneficios de los diferentes instrumentos y programas, condicin hoy necesaria en el actual escenario de libre mercado.
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