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Energa y ambiente en los procesos de integracin. Mxico en Amrica del Norte (I)
Prxima publicacin en Energa a Debate, Ao 10, No. 61, marzo / abril 2014

Angel de la Vega Navarro * Enero de 2014

Con la reforma energtica Mxico avanza hacia una conexin estrecha con el marco de libre comercio que se construye para el sector energtico en Amrica del Norte, el cual cuenta con precedentes en la fuerte interrelacin existente entre Estados Unidos y Canad, desde antes del Tratado de Libre Cambio de Amrica del Norte (TLCAN). Al entrar en vigor este Tratado, hace 20 aos, el sector energtico de Mxico qued como una excepcin debido a restricciones constitucionales que, adems de afirmar los derechos de propiedad de la Nacin sobre los recursos del subsuelo, otorgaban al Estado la exclusividad de su explotacin a travs del monopolio de Pemex. En adelante, al quedar Mxico plenamente abierto con la reforma energtica, se encontrara en mejor posicin para sacar ventajas de la nueva generacin de acuerdos comerciales, como el Trans-Pacific Partnership y el Transatlantic Trade and Investment Partnership entre Estados Unidos y Europa que se encuentra en proceso. Se abrirn realmente nuevas oportunidades para un pas que no ha crecido en ms de tres dcadas en trminos per cpita? Esto ltimo ha sucedido cuando al mismo tiempo Mxico se convirti en una de las economas ms abiertas del mundo, que ha firmado tratados de libre comercio con ms de 40 pases y en cuyo PIB las exportaciones se elevan a un 60%. En lo que respecta a la Unin Europea (UE), es interesante preguntarse si es capaz de articular nuevos enfoques para sus polticas energticas y ambientales que tomen en cuenta asimetras y desigualdades en relacin con pases miembros menos avanzados, en especial de Europa Central y Oriental. Adicionalmente, es til examinar las implicaciones del posible ingreso de candidatos como Turqua, un pas en cuyas relaciones con Europa la energa es un tema estratgico y que presenta algunas similitudes con Mxico al buscar integrarse a un espacio con mayores niveles de desarrollo. En cuanto al PIB ese pas ya no est demasiado lejos de Mxico en el ranking mundial (11 este ltimo, 15 Turqua, en trminos PPP). Desde hace un ao pasa por una situacin econmica y poltica delicada, pero su dirigencia se ha fijado como objetivo situarlo entre las 10 economas ms importantes en la siguiente dcada. A lo que sucede en la Unin Europea le dedicaremos un prximo artculo (La energa en los procesos de integracin - II). En este analizaremos las implicaciones para Mxico en Amrica del Norte del nuevo marco que resulta de la reforma energtica.

Mxico en Amrica del Norte en el nuevo marco que resulta de la reforma energtica
Desde fines de los aos 70 del siglo pasado Mxico es un importante proveedor de petrleo de Estados Unidos y, ms recientemente, sus importaciones de gas natural provenientes de este pas ocupan un lugar cada vez ms importante. Al entrar en vigor el TLCAN se mantuvieron las barreras para la entrada de capitales en la industria petrolera, en particular en las actividades de exploracin y produccin (E&P) aunque progresivamente nuevas modalidades
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Profesor e investigador del Postgrado de Economa (Facultad de Economa) y del Postgrado de Energa (Facultad de Ingeniera) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). adelaveg@unam.mx.

de contratacin abrieron algunas puertas desde la dcada pasada (Contratos de Servicios Mltiples, Contratos Integrales, Contratos Incentivados). Con las nuevas disposiciones aprobadas en diciembre pasado, la industria queda ahora abierta a la entrada de nuevos actores, en particular a aquellos que en Estados Unidos y Canad han abierto nuevos espacios a la extraccin de hidrocarburos, con base en adelantos tecnolgicos y en la particular forma de organizacin de sus industrias. Entre esos dos pases existe ya una relacin energtica muy cercana, de varios aos y con mercados muy integrados como en el caso del gas natural. Las reformas consideran que el pas debe integrarse a ese marco, orientado al mercado y abierto al juego de poderosos actores energticos 1. La revolucin energtica en Amrica del Norte. Mucho se ha escrito sobre los logros energticos recientes en Estados Unidos y Canad. Colocaran en los prximos aos a esos dos pases de manera conjunta en una situacin de autosuficiencia energtica, haran que Estados Unidos volviera al mercado mundial como exportador tanto de gas como de petrleo (de ste ltimo hasta ahora impedido legalmente) y tienen ya impactos en la reduccin de sus emisiones (por una mayor utilizacin de gas respecto al carbn en la generacin elctrica), en la competitividad y en el nivel del empleo. Con Mxico incrementando sus reservas y capacidades de produccin se completara el cuadro de una nueva situacin energtica en Amrica del Norte. Hay elementos de wishful thinking en mucho de lo que se dice y escribe, haciendo a un lado factores de incertidumbre y dificultades que pueden echar por tierra la linealidad con la que se presentan las tendencias futuras. Algunas tienen que ver con costos crecientes, as como con impactos ambientales y las posibles regulaciones para hacerles frente. Hay, sin embargo, hechos indiscutibles. Estados Unidos ha revertido la declinacin de largo plazo de su produccin de petrleo al mismo tiempo que ha reducido su demanda de crudo y productos petrolferos, convirtindose en un importante exportador de stos ltimos. Algunos datos de la Energy Information Administration (EIA) ilustran la nueva situacin: la produccin de tight oil creci hasta 2.0 MMb/d y la produccin total de petrleo lleg a 6.5 MMb/d en 2012. La evolucin previsible de las importaciones es coherente con los datos anteriores: ese mismo ao Estados Unidos import 8.5 MMb/d de petrleo crudo pero la EIA proyecta que esa cifra caer al nivel de 6.8 MMb/d hacia 2021, una cifra que continuar declinando hacia 2035, segn la IEA en su 2013 World Energy Outlook. En lo que respecta al gas natural, el panorama ha cambiado drsticamente. En 2005 la EIA proyectaba, en su Annual Energy Outlook de ese ao, que las importaciones de Gas Natural licuado (GNL) alcanzaran casi una cuarta parte del consumo total de Estados Unidos. Se prevea tambin que la situacin de un mercado muy tenso continuara varios aos con precios elevados; pero en lugar de ello, gracias a adelantos tecnolgicos (perforacin horizontal, fracking), se ha incrementado notablemente la oferta interna, ubicando a ese pas
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Es posible ver las cosas desde otro ngulo. Las reformas dan tambin a PEMEX la posibilidad de incursionar en campos que le han estado vedados hasta ahora, mediante asociaciones estratgicas que sigan las reglas de la contratacin petrolera internacional. Esto no solamente en su propio territorio sino tambin en el lado estadunidense de El Golfo de Mxico o en las aguas profundas de la Zona Econmica Exclusiva de Cuba. CUPET, la empresa petrolera cubana, en el contexto de la apertura petrolera iniciada en los aos 90, se ha asociado con numerosas compaas extranjeras privadas y pblicas, algo que no poda hacer con PEMEX en el marco prevaleciente antes de las reformas.

como primer productor mundial por encima de Rusia y Canad, y provocando una cada de precios. En el caso de Canad, la produccin de gas natural no convencional (shale y tight) ha permitido enfrentar la declinacin del gas natural convencional.

Los designios de Estados Unidos y la eventual complementariedad de sus dos socios en el TLCAN
Para Estados Unidos, su seguridad energtica y su estrategia global, incluso militar y geopoltica, la importancia de los logros energticos recientes es entendible. Le toca a Mxico y Canad contribuir a objetivos estratgicos que no son necesariamente los propios y cuya obtencin puede incluso tener efectos no deseados? 2 Puede ponerse en el mismo plano el papel de estos dos pases? Es para ellos un argumento entendible que con los logros energticos y la baja de los precios de los energticos se mejora la competitividad de Amrica del Norte, en particular frente a Europa? Cierto es que, entre otros problemas que ahora enfrenta esta ltima, se encuentra el costo que ha representado la prioridad a las renovables fijando objetivos de corto/mediano plazo, cuando los costos de energas fsiles como el gas natural ha bajado en Amrica del Norte. A este respecto, conviene tener presente que la mayor parte de los pases europeos deben importar petrleo a los altos precios que han alcanzado en aos recientes y tambin gas a precios mucho ms elevados que en Amrica del Norte 3. La estrategia exportadora de Canad Canad se encuentra ahora en el tercer lugar en trminos de reservas probadas, slo detrs de Arabia Saudita y Venezuela 4. Sobre esa base manifiesta una confianza acerca de su futuro abastecimiento energtico con un margen confortable para las exportaciones: Canad tendr ms que suficiente energa para cubrir sus crecientes necesidades y cantidades significativas de energa disponibles para la exportacin (..) Canada tiene vastos recursos energticos () Considerando esta base de recursos (), EF 2013 proyecta que la produccin energtica de Canad crecer sustancialmente en el futuro 5. Las cifras que se presentan recuerdan a otros pases exportadores y son significativas de la va por la cual parece haber optado Canad para su desarrollo futuro. En uno de los ejercicios del documento citado de la NEB (the reference case), las exportaciones totales de petrleo (ligero y pesado) crecen 132% entre 2012 y 2035 hasta llegar a 5.5 MMb/d. Si se toman por separado las exportaciones de crudo pesado creceran 182%, sobre todo por el crecimiento de la produccin de las arenas bituminosas de Alberta, la ms sucia de las energas. Las exportaciones de crudo se dirigen en su totalidad a Estados Unidos, una situacin que segn una de las principales hiptesis de la NEB no solamente se mantendr sino que ese pas ser capaz de absorber crecientes exportaciones de Canad.

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El Global Energy Architecture Performance Index Report 2014 (World Economic Forum, diciembre 2013), examina cmo la energa contribuye al bienestar econmico, social y ambiental. Canad se encuentra en el lugar 14, debajo de pases como Colombia, Costa Rica, Rumania y Latvia. La Comisin Europea, en relacin con esa situacin, ha propuesto cambios en sus objetivos respecto a la reduccin de emisiones, el lugar de las energas renovables y la eficiencia energtica. Cf European Commission, A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030, 22 enero 2014. Oil & Gas Journal, diciembre 6, 2012 National Energy Board (NEB), Energy Future 2013: Energy Supply and Demand Projections to 2035 (EF 2013),

El rpido crecimiento de la produccin de Estados Unidos presenta riesgos para la estrategia exportadora de Canad, ya que puede reducir la dependencia del primero respecto al crudo importado. Una hiptesis que no se expresa explcitamente es que sern otros pases exportadores, Mxico incluido, los que sufrirn las consecuencias. Es esta percepcin la que ha estado presente en la aprobacin de las reformas? Si as fue debi haber sido presentada con claridad y discutida a fondo: hubo voces que propusieron que la produccin petrolera se dirigiera a las necesidades internas. La confianza de Canad como abastecedor privilegiado de Estados Unidos no es una hiptesis irrealista, tomando en cuenta el grado de interrelacin energtica que existe entre esos dos pases. Esa situacin, sin embargo, no elimina totalmente la incertidumbre, como en el caso de la infraestructura indispensable para las exportaciones petroleras. En cuanto a las exportaciones de gas (todas tambin hacia Estados Unidos), una produccin declinante y el incremento de las importaciones canadienses (tambin desde Estados Unidos, ya que el shale gas de Marcellus ha entrado al mercado de Ontario) han provocado que las exportaciones netas hayan cado desde 2007. En Canad, desde la perspectiva gubernamental, no se ve problema a esa situacin: el mercado de gas de Amrica del Norte es altamente integrado, los recursos de gas tanto en Canad como en Estados Unidos son abundantes y las fuerzas del mercado operan para equilibrar la oferta y la demanda. Como resultado se espera que habr ofertas suficientes para satisfacer la demanda canadiense de gas natural (EF 2013). La estrategia petrolera de Mxico es bastante similar a la de Canad: incrementar produccin y exportaciones de petrleo crudo, teniendo como principal comprador a Estados Unidos. Competencia o complementariedad entre ambos pases para convertirse en los importadores privilegiados de Estados Unidos segn los ritmos de su produccin interna y desplazando a otros proveedores como Arabia Saudita y Venezuela? En meses recientes han cado las exportaciones mexicanas a ese pas, lo cual explica la bsqueda de mercados en Asia y Europa. En cuanto al gas natural, las importaciones de Mxico crecern en el corto y mediano plazo, como lo hacen prever no solamente el ritmo de su demanda, sino los gasoductos en construccin. Revertir la tendencia tomar varios aos: el impacto de las reformas, en caso de darse segn la apuesta gubernamental, no ser inmediato.

Hacia una homogeneizacin de las formas de organizacin de las industrias energticas

Adems de los recursos, posibles reservas, capitales y productos que en adelante podrn circular ms libremente, un aspecto importante es la forma de organizacin de las industrias. Las tendencias que se dibujan en Amrica del Norte son compatibles con las formas de organizacin que prevalecen en las industrias petroleras de Estados Unidos y Canad. Es decir, salvo algunos aspectos de los derechos de propiedad en los cuales difieren, se trata de industrias abiertas al movimiento de capitales y orientadas al mercado. Los Estados ponen objetivos y reglas, adems de financiar la investigacin cientfica y tecnolgica, y las compaas siguen el movimiento con sus inversiones, objetivos particulares y asumiendo los riesgos inherentes al negocio energtico. No se plante con claridad, pero puede decirse que las reformas constitucionales se han propuesto acercar a Mxico a las formas de organizacin

de sus socios, abandonando as definitivamente 6 las que se haban instaurado en la construccin del Modo Mexicano de Organizacin Petrolera (MMOP) 7, de hecho ya bastante maltrecho. Las barreras constitucionales haban hecho posible que se mantuviera la exclusividad del Estado en la industria petrolera, de manera particular en las actividades de E&P, en el contexto de un tratado de libre cambio en el cual se haca presente la excepcin mexicana, tanto por razones histricas como por argumentos relacionados con la defensa de la renta petrolera. En adelante, va diferentes modalidades de contratacin, queda el campo abierto para la entrada de nuevos actores en el conjunto de la cadena petrolera y gasera. Las compaas privadas, particularmente las extranjeras, tienen importantes acervos de conocimientos, recursos humanos y prcticas industriales. Es preciso preguntarse si en Mxico existen capacidades equivalentes para enfrentar comportamientos que no siempre se distinguen por las mejores prcticas en el campo de la explotacin de los recursos, los impactos ambientales y el respeto a las reglas definidas por las instancias de regulacin. En Mxico no se han construido instituciones de regulacin con la fortaleza y los recursos suficientes como en pases que han evolucionado hacia marcos ms abiertos. Se viene ahora el perodo de elaboracin de las leyes secundarias que concretarn las reformas constitucionales, de formulacin de nuevos marcos regulatorios y de diseo de una arquitectura institucional que renueve las instituciones regulatorias existentes y cree las que sean necesarias. Tambin en el plano institucional, legal y regulatorio se acercar Mxico al que prevalece en los dos socios de Amrica del Norte? Para Estados Unidos el TLCAN no ha tenido solamente objetivos comerciales; es un instrumento para extender sus reglas y regulaciones. En cualquier caso tomar tiempo, no solamente ver llegar la primera gota de petrleo o la primera molcula de gas natural, relacionadas con las reformas: tambin la construccin del marco que abra el camino a un nuevo rgimen petrolero. En otros procesos de integracin se proponen otras visiones para la integracin de pases menos avanzados, en relacin concretamente con el tema energtico? En un prximo artculo analizaremos el caso de la Unin Europea, tratando de averiguar sus propuestas, el grado de coordinacin de sus polticas y su capacidad de compartir visiones similares en los niveles locales, nacionales y supranacionales. Una atencin especial merece la situacin e intereses especiales de los pases miembros menos avanzados y de vecinos no miembros. La aspiracin de la Unin Europea a desempear un papel en los asuntos internacionales debe ser juzgada, sobre todo, por sus propuestas y logros en su propia periferia.

Est pendiente la posibilidad de que las reformas sean sometidas a una consulta popular, tal como se establece en la fraccin VIII del artculo 35 constitucional. Cf. Angel de la Vega Navarro, La evolucin del componente petrolero en el desarrollo y la transicin de Mxico, Programa Universitario de Energa, UNAM, 1999, 377 p. + anexo estadstico.