FEDERALISMO FISCAL

EL FINANCIAMIENTOS DEL SECTOR

MUNICIPAL ARGENTINO

CAT. OPP/CAG/2007-19









AGOSTO DE 2007







Autores:

AG Horacio Cao
AG Fernando Duarte
AG Mariano Fernndez Landoni
AG Jorge Chiappe
AG Jorge Muoz


Este documento fue producido por integrantes del Area Temtica
Federalismo Fiscal del Observatorio de Polticas Pblicas del Cuerpo de
Administradores Gubernamentales de la Jefatura de Gabinete de Ministros
en el mes de agosto del ao 2007.



El Observatorio de Polticas Pblicas del Cuerpo de Administradores
Gubernamentales inici sus actividades en el ao 2002 en jurisdiccin
de la Coordinacin General del C.A.G., sus documentos son publicados
en el sitio oficial de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

Sitio Oficial: www.cag.jgm.gov.ar

AG V. Daniel Piemonte
Coordinador General
Cuerpo de Administradores Gubernamentales

AG Guillermo J. Alabs
Coordinador Ejecutivo
Observatorio de Polticas Pblicas
FEDERALISMO FISCAL
EL FINANCIAMIENTOS DEL SECTOR
MUNICIPAL ARGENTINO
2













EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR MUNICIPAL ARGENTINO

El presente trabajo tiene por finalidad ilustrar respecto de la fisonoma general del sector
municipal argentino para lo cual se procurar describir sus principales caractersticas desde
el punto de vista institucional legal y financiero.





INDICE


Pgina


EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR MUNICIPAL ARGENTINO 3

EL GASTO PUBLICO MUNICIPAL 7
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EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR MUNICIPAL ARGENTINO

El sistema federal, bajo el cual se articulan las distintas instancias de gobierno en
nuestro pas, consta de tres niveles: el nivel nacional, el provincial y el municipal.

A esta particular articulacin de los distintos niveles de gobierno le es inherente una
distribucin, tambin tripartita, del suministro de bienes y servicios pblicos; y una
delimitacin de las potestades tributarias de cada nivel de gobierno conjuntamente con un
esquema de distribucin de recursos y transferencias.

En anteriores documentos hemos puesto nfasis en el anlisis de las relaciones -
bsicamente fiscales- entre los dos primeros niveles de gobierno, es decir, entre la Nacin y
las provincias. En este caso, intentaremos concentrarnos en un fenmeno novedoso: el
financiamiento del nivel municipal por parte de la Nacin.

Para ello, previamente, es necesario describir, esquemticamente, los principales
elementos del financiamiento municipal.

Segn la Constitucin Nacional Argentina la organizacin y el grado de autonoma de
los municipios queda librada a cada provincia.

Por tanto, el grado de autonoma municipal de los municipios es diferente segn la
provincia a la que pertenezca, respetando la autonoma fijada en la reforma constitucional
de 1994 (artculo 124).

En general, las constituciones provinciales garantizan a los habitantes de un
municipio la libertad de elegir a sus autoridades y que stas puedan administrar su
presupuesto en forma independiente y designar al personal en forma autnoma de cualquier
otro nivel de gobierno o poder poltico. Sin embargo, ms all de la letra de la ley, se
observan procesos polticos contradictorios en las diferentes jurisdicciones y gobiernos
locales, lo que estara indicando un proceso de transicin todava no resuelto en trminos de
determinar el alcance de la autonoma y el tenor administrativo o poltico de este mbito de
Estado.

En la actualidad existen, 2.155 gobiernos locales, de los cuales 1.178 son municipios
y 977 pertenecen a comisiones municipales de fomento, comunas y juntas de gobierno.

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El sector municipal de nuestro pas, al igual que las provincias, visto desde el punto
de vista del tamao relativo y de la capacidad institucional de las unidades que lo
componen, es absolutamente diverso. Por tanto, pueden observarse en los municipios
diferentes formas de organizacin del gobierno, y distintos grados de autonoma y de
formas de financiamiento.

Dentro de una gran heterogeneidad, las principales acciones y polticas que
habitualmente lleva a cabo un municipio se relacionan con la provisin de los servicios de
recoleccin de residuos, suministro de agua potable y energa elctrica, la limpieza y
mantenimiento de calles y caminos vecinales, alumbrado pblico, riego, mantenimiento de
los cementerios, etc. No obstante, tambin hay provincias, como por ejemplo de Buenos
Aires, en la que algunos municipios financian escuelas y establecimientos de salud que
permanecen en la rbita municipal.

Para poder cumplir con sus responsabilidades, los municipios dependen de diversas
fuentes de recursos.

Pero para poder analizar las fuentes de recursos y las posibilidades de
financiamiento del sector municipal, es necesario comprender no slo las delimitaciones de
las potestades tributarias de cada nivel de gobierno, sino tambin el complejo esquema de
distribucin de recursos y transferencias que todo sistema de organizacin federal supone.

Los diferentes niveles de Estado generan recursos de diversas maneras. Estos
recursos pueden clasificarse en ingresos corrientes e ingresos de capital. Los ingresos
corrientes se componen, a su vez, en: tributarios (impuestos, contribuciones a la seguridad
social, derechos y aranceles al comercio exterior), no tributarios (tasas, contribuciones y
regalas), venta de bienes y servicios de las administraciones pblicas y rentas de la
propiedad (intereses y/o dividendos originados en prstamos otorgados, depsitos
bancarios y ttulos pblicos). Los ingresos de capital provienen principalmente de la
venta de activos de capital fijo, de la recuperacin de prstamos y de la venta de
acciones y participaciones de capital). Finalmente existen las denominadas fuentes
financieras que son cuentas de financiamiento presupuestario, cuyo objeto es cubrir
las necesidades derivadas de la insuficiencia de recursos corrientes y de capital (se
trata bsicamente del endeudamiento pblico).

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Por medio del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos (CFI) -ms un
entramado de leyes que establecen porcentajes o sumas fijas de recursos- el Gobierno
Nacional le transfiere a las Provincias recursos recaudados por l.

Por imperio de la CFI las Provincias reciben recursos desde la Nacin, y adems
recaudan mediante imposiciones exclusivamente provinciales que generalmente gravan la
propiedad, la circulacin y transferencia de automotores, la emisin de sellos y la
transmisin gratuita de bienes.

Argentina est dividida en 24 jurisdicciones provinciales que presentan disparidades
en diferentes mbitos, las que, a su vez, se reproducen hacia el interior de cada Estado
provincial, por lo que existe una dispersin de situaciones muy grande. Entre los factores
que contribuyen a esta disparidad de casos es posible mencionar las diferencias
poblacionales entre provincias y las distintas capacidades productivas de las mismas.

Para tener una idea un poco ms acabada de estas disparidades cabe destacar que
tan solo cinco provincias (Ciudad y Provincia de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y
Mendoza) generan casi el 80% del PBI, mientras que ocho (Corrientes, Chaco, Formosa, La
Rioja, Santiago del Estero, J ujuy, Misiones y San J uan) generan slo el 7% del total del
producto nacional. Esta situacin pone en evidencia que, a pesar de la recuperacin
observada en los ltimos aos por las economas regionales, persisten serias dificultades
en muchas regiones del pas para incrementar -de un modo genuino- su capacidad para
llevar a cabo estrategias de desarrollo endgeno.

Por otra parte, con respecto a la poblacin, el 60% del total se concentra en Ciudad y
Provincia de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe. Les siguen Mendoza y Tucumn y luego
Chaco, Corrientes, Entre Ros, Misiones y Salta, con aproximadamente un milln de
habitantes cada una.

En relacin a los municipios, 311 gobiernos locales son los ms poblados y
concentran el 85% de la poblacin. El 15% de la poblacin restante habita en los ms de
1.800 municipios o comunas de menor tamao.

Como ya se ha mencionado, las provincias muestran grandes diferencias entre si, las
que se evidencian en el dispar desarrollo productivo de las distintas regiones.

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Retornando a la cuestin del financiamiento del mbito municipal, el mayor
porcentaje de recursos proviene de los regmenes de coparticipacin entre provincias y
municipios (ingresos tributarios de origen nacional y provincial) y los no tributarios (tasas,
derechos y contribuciones).

Luego de dcadas de conflicto, la tendencia general de limitar a los municipios al
cobro de tasas retributivas de servicios parece comenzar a variar y, en la actualidad,
muchos cobran impuestos. El cuadro de situacin actual muestra una gran heterogeneidad:
un tercio de las provincias ha delegado potestades tributarias a los municipios, otras las han
legislado pero no las aplican, algunas definen la poltica fiscal a nivel provincial pero han
descentralizado la fuente, otras han generado convenios de descentralizacin a cambio del
incremento de la cobranza

Es necesario sealar, de todas formas, que las potestades tributarias se limitan a la
facultad de imposicin sobre las personas, cosas o formas de actividad sujetas a su
jurisdiccin, por lo que se encuentran notoriamente limitadas.

En general los municipios de las provincias ms grandes y con niveles de producto
ms alto, tienen como principal fuente de recursos a los ingresos no tributarios que
conforman sus recursos propios. Este es el caso de los municipios de la Provincia de
Buenos Aires, que dentro del porcentaje total de sus recursos, aproximadamente ms del
60% corresponde a los ingresos no tributarios. En cambio, los municipios de aquellas
provincias con menor desarrollo econmico cuentan con los recursos tributarios, originados
por la Provincia y la Nacin, como su principal fuente de ingresos. Ejemplos de esta ltima
situacin son los municipios de Formosa y Santiago del Estero en los que ms del 70% de
sus ingresos totales se explican por transferencias provinciales o nacionales. En esta
situacin se encuentran tambin los municipios de Catamarca, J ujuy, San J uan y La Rioja.

Asimismo, existen diferencias entre las provincias respecto a las potestades
tributarias que fueron delegadas a los municipios. A diferencia de la mayora de los estados
provinciales de nuestro pas, once provincias argentinas (Buenos Aires, Entre Ros, La
Pampa, Mendoza, La Rioja, Ro Negro, San J uan, San Lus, Santa Fe, Santiago del Estero y
Tucumn) no otorgaron ningn tipo de autorizacin a sus municipios para participar de la
recaudacin tributaria. Por el contrario, entre las restantes trece jurisdicciones, la Provincia
de Chubut se destaca por haber delegado la recaudacin de sus principales tributos a los
municipios que la conforman.

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Con respecto a los regimenes de coparticipacin municipal debe sealarse que stos
solamente necesitan de la aprobacin del Poder Legislativo Provincial para implementarse y
se encuentran regulados por leyes provinciales que asignan los gravmenes provinciales
como los recursos provenientes de otras fuentes.

Finalmente, en general, de acuerdo a lo que establecen tanto las constituciones
provinciales como las leyes provinciales que regulan la organizacin municipal y las diversas
leyes o cartas orgnicas municipales, muchos municipios argentinos tienen la potestad y
gozan de una autonoma suficiente para contraer emprstitos. En algunas pocas provincias
los municipios deben solicitar la previa autorizacin de la legislatura provincial para
endeudarse, en otras, solo basta una mayora agravada en el concejo deliberante (por lo
comn, de dos tercios de sus integrantes) para aprobar este tipo de operaciones.

EL GASTO PBLICO MUNICIPAL

El gasto pblico municipal guarda correspondencia con las funciones definidas en las
diferentes constituciones provinciales y leyes orgnicas municipales. Por lo general, este se
destina principalmente al sostenimiento de los servicios urbanos (por ejemplo, Alumbrado,
Barrido y Limpieza) y las dems funciones adquiridas como producto del proceso de
transferencia operado, principalmente, durante la dcada del 90.

Adems de los ya mencionados, dentro de los servicios que habitualmente proveen
los municipios se pueden mencionar: el suministro de agua potable y energa elctrica, el
mantenimiento de calles y caminos vecinales, la provisin de riego, el mantenimiento de
cementerios, la aprobacin de planos, acciones de bromatologa y conservacin de plazas y
parques, etc..

Por otra parte, a nivel municipal la atribucin de administracin de justicia se
desarrolla alrededor de Tribunales de Faltas o similares. La jurisprudencia es muy
controvertida respecto de la naturaleza de las faltas municipales, ya que algunos tribunales
sostienen un criterio administrativista puro y otros aplican criterios de derecho penal. Como
esta dualidad no ha sido dilucidada an por la Corte Suprema de J usticia, el tema se debate
siempre en cada tribunal, y en ello se imbrica con las potestades que implican la autonoma
del municipio.

Las principales funciones que ejercen los municipios fueron detalladas en el Informe
de Desarrollo Humano publicado por el PNUD en 1997. A pesar del tiempo transcurrido,
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este detalle sigue siendo de utilidad. Las principales reas a las que se haca referencia en
este informe del PNUD eran:

Promocin Social: La funcin de promocin est asociada principalmente con las acciones
tendientes a mejorar el bienestar y el hbitat de los vecinos, es decir, la provisin de
servicios sociales y urbanos de naturaleza local como la atencin primaria de la salud,
apoyo escolar, servicio de alumbrado y limpieza de calles, recoleccin de residuos, etc.
Algunos regmenes municipales incorporan dentro de las funciones de promocin social la
facultad de los municipios de promover y estimular actividades econmicas, por ejemplo,
mediante la creacin de bancos municipales para otorgar crditos a la pequea y mediana
industria.

Planificacin: Con respecto a la planificacin, se observa con mayor intensidad la demanda
de la comunidad por acciones y polticas locales diseadas en un marco de mediano y largo
plazo. Al respecto, los regmenes municipales ms modernos contemplan dentro de las
facultades y atribuciones de los Concejos Deliberantes la obligacin de dictar cdigos de
planeamiento urbano y edificacin, uso y ocupacin de suelo y normas de trnsito. Incluso
algunos municipios, en forma excepcional, han impulsado la realizacin de planes
estratgicos para direccionar el rumbo de las polticas y la gestin.

Estos planes se elaboran con la participacin de todas las fuerzas polticas y
organizaciones intermedias.

Regulacin: La funcin de regulacin constituye una necesidad creciente en los niveles
locales de gobierno cuando cada vez es ms importante el accionar del sector privado en la
prestacin de los servicios pblicos. En prcticamente todos los regmenes esta
contemplada entre las facultades y atribuciones del ejecutivo municipal y los consejos
deliberantes dictar las normas de salubridad e higiene, zonas de reserva, control de
contaminacin ambiental y ejercer el poder de polica para hacer cumplir estas normas y
regulaciones.

El gasto social agregado realizado por el nivel municipal representa menos del 10%
del total realizado por las otras dos jurisdicciones o niveles de gobierno (provincial y
municipal). Sin embargo, este gasto representa ms del 50% de las erogaciones de los
municipios y se destina, entre otras cosas, a brindar servicios de promocin y asistencia
social1

1
Por ejemplo, servicios de proteccin y ayuda a personas necesitadas a travs de aportes financieros y de
entrega de ropa, vveres, alojamiento y/o manutencin; acciones destinadas a organismos sociales y
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Si se analizara la evolucin del gasto pblico municipal en los ltimos 25 aos seran
fcilmente discernibles las oscilaciones asociadas a las diferentes crisis econmicas,
fiscales y financieras atravesadas por la economa argentina.

Por ejemplo, luego de la expansin de las erogaciones municipales durante la
dcada de los 902, la crisis de diciembre de 2001 redujo drsticamente los niveles de gasto
pblico municipal tanto en valores constantes como en trminos del PIB, por lo que el gasto
municipal correspondiente a los ejercicios 2002 y 2003 signific un retroceso a niveles
inferiores a los observados en el ao 1991.

Los procesos de descentralizacin del gasto operados desde el nivel central de
gobierno hacia las administraciones provinciales no fueron acompaados con medidas
similares de estas ltimas hacia los municipios, excepto en algunos casos aislados entre los
que se destacan las polticas de descentralizacin al nivel municipal en las provincias de
Buenos Aires y Crdoba. En consecuencia, el gasto pblico municipal representa un
porcentaje muy bajo del gasto total ejecutado por las administraciones subnacionales
(provincias ms municipios).

Ahora bien, un elemento nuevo en el financiamiento de los municipios est dado por
las transferencias Nacin Municipios. Este elemento, es tratado por diferentes enfoques
tericos como positivo, ya que facilita la construccin de la autonoma municipal al darle una
alternativa al financiamiento provincial, que es su principal fuente de financiamiento.

En el cuadro y grfico que se acompaa, se observa como el incremento en las
transferencias Nacin Municipios se elevan de forma exponencial a partir del ao 2003.


Cuadro N 1
Transferencias Nacin Municipios
Aos 1995 2006
En Millones de $
Ao
Transferencias
Nacin -
Municipios

comunitarios con el objeto de dotarlos de los medios necesarios para impulsar sus actividades en beneficio del
desarrollo social o del bien pblico; y actividades promocionales de las deportes y cultura fsica, y gastos
destinados a dar recreacin y esparcimiento a la poblacin y; servicios municipales tanto de atencin pblica de
salud como de educacin
2
Como consecuencia de la poltica de transferencias de servicios de la Nacin a las provincias operada en la
dcada del 90, las privatizaciones de las grandes empresas pblicas (que disminuy el peso relativo de las
erogaciones principalmente del nivel nacional de gobierno) y de mejoras en la recaudacin impositiva y la
distribucin de la coparticipacin federal de impuestos.
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1995 20,6
1996 25,0
1997 45,9
1998 22,6
1999 11,1
2000 18,3
2001 11,3
2002 29,2
2003 91,0
2004 164,1
2005 771,6
2006 1.486,4

Transferencias a Municipios
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
Transferencias a
Municipios

Fuente: Presupuesto Nacional


Una primera estimacin de la estructura de financiamiento de mbito municipal para
el ao 2006 habra tenido la siguiente estructura (Cuadro N 2).

Cuadro N 2
Estructura de financiamiento Municipal
Ao 2006 En Millones de $

Recursos Propios 7.000 45,8
Transferencias Provincias 6.800 44,5
Transferencias Nacin 1.486 9,7

Total 15.286 100,0
Fuente: Elaboracin Propia sobre la base de datos presentados
en Cao et all (2007)


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Bibliografa:

Cao, Horacio (Coordinador); Blutman, Gustavo; Estvez, Alejandro e Ituruburu, Mnica
(2007) Introduccin a la Administracin Pblica Argentina: Nacin, Provincias y Municipios
Editorial Biblos, Buenos Aires

Curcio, J avier (2005) "Financiamiento municipal y reduccin de la pobreza en Argentina",
Serie "Medio Ambiente y Desarrollo" CEPAL - Santiago de Chile

Observatorio de Polticas Pblicas (2005) "Qu es el Federalismo Fiscal?" Observatorio de
Polticas Pblicas, rea temtica Federalismo Fiscal - Cuerpo de Administradores
Gubernamentales, J efatura de Gabinete de Ministros, Buenos Aires.

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