AG Horacio Cao AG Fernando Duarte AG Mariano Fernndez Landoni AG Jorge Chiappe AG Jorge Muoz
Este documento fue producido por integrantes del Area Temtica Federalismo Fiscal del Observatorio de Polticas Pblicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de la Jefatura de Gabinete de Ministros en el mes de agosto del ao 2007.
El Observatorio de Polticas Pblicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales inici sus actividades en el ao 2002 en jurisdiccin de la Coordinacin General del C.A.G., sus documentos son publicados en el sitio oficial de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Sitio Oficial: www.cag.jgm.gov.ar
AG V. Daniel Piemonte Coordinador General Cuerpo de Administradores Gubernamentales
AG Guillermo J. Alabs Coordinador Ejecutivo Observatorio de Polticas Pblicas FEDERALISMO FISCAL EL FINANCIAMIENTOS DEL SECTOR MUNICIPAL ARGENTINO 2
EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR MUNICIPAL ARGENTINO
El presente trabajo tiene por finalidad ilustrar respecto de la fisonoma general del sector municipal argentino para lo cual se procurar describir sus principales caractersticas desde el punto de vista institucional legal y financiero.
INDICE
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EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR MUNICIPAL ARGENTINO 3
EL GASTO PUBLICO MUNICIPAL 7 CAT.OPP/CAG/2007-19 3
EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR MUNICIPAL ARGENTINO
El sistema federal, bajo el cual se articulan las distintas instancias de gobierno en nuestro pas, consta de tres niveles: el nivel nacional, el provincial y el municipal.
A esta particular articulacin de los distintos niveles de gobierno le es inherente una distribucin, tambin tripartita, del suministro de bienes y servicios pblicos; y una delimitacin de las potestades tributarias de cada nivel de gobierno conjuntamente con un esquema de distribucin de recursos y transferencias.
En anteriores documentos hemos puesto nfasis en el anlisis de las relaciones - bsicamente fiscales- entre los dos primeros niveles de gobierno, es decir, entre la Nacin y las provincias. En este caso, intentaremos concentrarnos en un fenmeno novedoso: el financiamiento del nivel municipal por parte de la Nacin.
Para ello, previamente, es necesario describir, esquemticamente, los principales elementos del financiamiento municipal.
Segn la Constitucin Nacional Argentina la organizacin y el grado de autonoma de los municipios queda librada a cada provincia.
Por tanto, el grado de autonoma municipal de los municipios es diferente segn la provincia a la que pertenezca, respetando la autonoma fijada en la reforma constitucional de 1994 (artculo 124).
En general, las constituciones provinciales garantizan a los habitantes de un municipio la libertad de elegir a sus autoridades y que stas puedan administrar su presupuesto en forma independiente y designar al personal en forma autnoma de cualquier otro nivel de gobierno o poder poltico. Sin embargo, ms all de la letra de la ley, se observan procesos polticos contradictorios en las diferentes jurisdicciones y gobiernos locales, lo que estara indicando un proceso de transicin todava no resuelto en trminos de determinar el alcance de la autonoma y el tenor administrativo o poltico de este mbito de Estado.
En la actualidad existen, 2.155 gobiernos locales, de los cuales 1.178 son municipios y 977 pertenecen a comisiones municipales de fomento, comunas y juntas de gobierno.
CAT.OPP/CAG/2007-19 4 El sector municipal de nuestro pas, al igual que las provincias, visto desde el punto de vista del tamao relativo y de la capacidad institucional de las unidades que lo componen, es absolutamente diverso. Por tanto, pueden observarse en los municipios diferentes formas de organizacin del gobierno, y distintos grados de autonoma y de formas de financiamiento.
Dentro de una gran heterogeneidad, las principales acciones y polticas que habitualmente lleva a cabo un municipio se relacionan con la provisin de los servicios de recoleccin de residuos, suministro de agua potable y energa elctrica, la limpieza y mantenimiento de calles y caminos vecinales, alumbrado pblico, riego, mantenimiento de los cementerios, etc. No obstante, tambin hay provincias, como por ejemplo de Buenos Aires, en la que algunos municipios financian escuelas y establecimientos de salud que permanecen en la rbita municipal.
Para poder cumplir con sus responsabilidades, los municipios dependen de diversas fuentes de recursos.
Pero para poder analizar las fuentes de recursos y las posibilidades de financiamiento del sector municipal, es necesario comprender no slo las delimitaciones de las potestades tributarias de cada nivel de gobierno, sino tambin el complejo esquema de distribucin de recursos y transferencias que todo sistema de organizacin federal supone.
Los diferentes niveles de Estado generan recursos de diversas maneras. Estos recursos pueden clasificarse en ingresos corrientes e ingresos de capital. Los ingresos corrientes se componen, a su vez, en: tributarios (impuestos, contribuciones a la seguridad social, derechos y aranceles al comercio exterior), no tributarios (tasas, contribuciones y regalas), venta de bienes y servicios de las administraciones pblicas y rentas de la propiedad (intereses y/o dividendos originados en prstamos otorgados, depsitos bancarios y ttulos pblicos). Los ingresos de capital provienen principalmente de la venta de activos de capital fijo, de la recuperacin de prstamos y de la venta de acciones y participaciones de capital). Finalmente existen las denominadas fuentes financieras que son cuentas de financiamiento presupuestario, cuyo objeto es cubrir las necesidades derivadas de la insuficiencia de recursos corrientes y de capital (se trata bsicamente del endeudamiento pblico).
CAT.OPP/CAG/2007-19 5 Por medio del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos (CFI) -ms un entramado de leyes que establecen porcentajes o sumas fijas de recursos- el Gobierno Nacional le transfiere a las Provincias recursos recaudados por l.
Por imperio de la CFI las Provincias reciben recursos desde la Nacin, y adems recaudan mediante imposiciones exclusivamente provinciales que generalmente gravan la propiedad, la circulacin y transferencia de automotores, la emisin de sellos y la transmisin gratuita de bienes.
Argentina est dividida en 24 jurisdicciones provinciales que presentan disparidades en diferentes mbitos, las que, a su vez, se reproducen hacia el interior de cada Estado provincial, por lo que existe una dispersin de situaciones muy grande. Entre los factores que contribuyen a esta disparidad de casos es posible mencionar las diferencias poblacionales entre provincias y las distintas capacidades productivas de las mismas.
Para tener una idea un poco ms acabada de estas disparidades cabe destacar que tan solo cinco provincias (Ciudad y Provincia de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y Mendoza) generan casi el 80% del PBI, mientras que ocho (Corrientes, Chaco, Formosa, La Rioja, Santiago del Estero, J ujuy, Misiones y San J uan) generan slo el 7% del total del producto nacional. Esta situacin pone en evidencia que, a pesar de la recuperacin observada en los ltimos aos por las economas regionales, persisten serias dificultades en muchas regiones del pas para incrementar -de un modo genuino- su capacidad para llevar a cabo estrategias de desarrollo endgeno.
Por otra parte, con respecto a la poblacin, el 60% del total se concentra en Ciudad y Provincia de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe. Les siguen Mendoza y Tucumn y luego Chaco, Corrientes, Entre Ros, Misiones y Salta, con aproximadamente un milln de habitantes cada una.
En relacin a los municipios, 311 gobiernos locales son los ms poblados y concentran el 85% de la poblacin. El 15% de la poblacin restante habita en los ms de 1.800 municipios o comunas de menor tamao.
Como ya se ha mencionado, las provincias muestran grandes diferencias entre si, las que se evidencian en el dispar desarrollo productivo de las distintas regiones.
CAT.OPP/CAG/2007-19 6 Retornando a la cuestin del financiamiento del mbito municipal, el mayor porcentaje de recursos proviene de los regmenes de coparticipacin entre provincias y municipios (ingresos tributarios de origen nacional y provincial) y los no tributarios (tasas, derechos y contribuciones).
Luego de dcadas de conflicto, la tendencia general de limitar a los municipios al cobro de tasas retributivas de servicios parece comenzar a variar y, en la actualidad, muchos cobran impuestos. El cuadro de situacin actual muestra una gran heterogeneidad: un tercio de las provincias ha delegado potestades tributarias a los municipios, otras las han legislado pero no las aplican, algunas definen la poltica fiscal a nivel provincial pero han descentralizado la fuente, otras han generado convenios de descentralizacin a cambio del incremento de la cobranza
Es necesario sealar, de todas formas, que las potestades tributarias se limitan a la facultad de imposicin sobre las personas, cosas o formas de actividad sujetas a su jurisdiccin, por lo que se encuentran notoriamente limitadas.
En general los municipios de las provincias ms grandes y con niveles de producto ms alto, tienen como principal fuente de recursos a los ingresos no tributarios que conforman sus recursos propios. Este es el caso de los municipios de la Provincia de Buenos Aires, que dentro del porcentaje total de sus recursos, aproximadamente ms del 60% corresponde a los ingresos no tributarios. En cambio, los municipios de aquellas provincias con menor desarrollo econmico cuentan con los recursos tributarios, originados por la Provincia y la Nacin, como su principal fuente de ingresos. Ejemplos de esta ltima situacin son los municipios de Formosa y Santiago del Estero en los que ms del 70% de sus ingresos totales se explican por transferencias provinciales o nacionales. En esta situacin se encuentran tambin los municipios de Catamarca, J ujuy, San J uan y La Rioja.
Asimismo, existen diferencias entre las provincias respecto a las potestades tributarias que fueron delegadas a los municipios. A diferencia de la mayora de los estados provinciales de nuestro pas, once provincias argentinas (Buenos Aires, Entre Ros, La Pampa, Mendoza, La Rioja, Ro Negro, San J uan, San Lus, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumn) no otorgaron ningn tipo de autorizacin a sus municipios para participar de la recaudacin tributaria. Por el contrario, entre las restantes trece jurisdicciones, la Provincia de Chubut se destaca por haber delegado la recaudacin de sus principales tributos a los municipios que la conforman.
CAT.OPP/CAG/2007-19 7 Con respecto a los regimenes de coparticipacin municipal debe sealarse que stos solamente necesitan de la aprobacin del Poder Legislativo Provincial para implementarse y se encuentran regulados por leyes provinciales que asignan los gravmenes provinciales como los recursos provenientes de otras fuentes.
Finalmente, en general, de acuerdo a lo que establecen tanto las constituciones provinciales como las leyes provinciales que regulan la organizacin municipal y las diversas leyes o cartas orgnicas municipales, muchos municipios argentinos tienen la potestad y gozan de una autonoma suficiente para contraer emprstitos. En algunas pocas provincias los municipios deben solicitar la previa autorizacin de la legislatura provincial para endeudarse, en otras, solo basta una mayora agravada en el concejo deliberante (por lo comn, de dos tercios de sus integrantes) para aprobar este tipo de operaciones.
EL GASTO PBLICO MUNICIPAL
El gasto pblico municipal guarda correspondencia con las funciones definidas en las diferentes constituciones provinciales y leyes orgnicas municipales. Por lo general, este se destina principalmente al sostenimiento de los servicios urbanos (por ejemplo, Alumbrado, Barrido y Limpieza) y las dems funciones adquiridas como producto del proceso de transferencia operado, principalmente, durante la dcada del 90.
Adems de los ya mencionados, dentro de los servicios que habitualmente proveen los municipios se pueden mencionar: el suministro de agua potable y energa elctrica, el mantenimiento de calles y caminos vecinales, la provisin de riego, el mantenimiento de cementerios, la aprobacin de planos, acciones de bromatologa y conservacin de plazas y parques, etc..
Por otra parte, a nivel municipal la atribucin de administracin de justicia se desarrolla alrededor de Tribunales de Faltas o similares. La jurisprudencia es muy controvertida respecto de la naturaleza de las faltas municipales, ya que algunos tribunales sostienen un criterio administrativista puro y otros aplican criterios de derecho penal. Como esta dualidad no ha sido dilucidada an por la Corte Suprema de J usticia, el tema se debate siempre en cada tribunal, y en ello se imbrica con las potestades que implican la autonoma del municipio.
Las principales funciones que ejercen los municipios fueron detalladas en el Informe de Desarrollo Humano publicado por el PNUD en 1997. A pesar del tiempo transcurrido, CAT.OPP/CAG/2007-19 8 este detalle sigue siendo de utilidad. Las principales reas a las que se haca referencia en este informe del PNUD eran:
Promocin Social: La funcin de promocin est asociada principalmente con las acciones tendientes a mejorar el bienestar y el hbitat de los vecinos, es decir, la provisin de servicios sociales y urbanos de naturaleza local como la atencin primaria de la salud, apoyo escolar, servicio de alumbrado y limpieza de calles, recoleccin de residuos, etc. Algunos regmenes municipales incorporan dentro de las funciones de promocin social la facultad de los municipios de promover y estimular actividades econmicas, por ejemplo, mediante la creacin de bancos municipales para otorgar crditos a la pequea y mediana industria.
Planificacin: Con respecto a la planificacin, se observa con mayor intensidad la demanda de la comunidad por acciones y polticas locales diseadas en un marco de mediano y largo plazo. Al respecto, los regmenes municipales ms modernos contemplan dentro de las facultades y atribuciones de los Concejos Deliberantes la obligacin de dictar cdigos de planeamiento urbano y edificacin, uso y ocupacin de suelo y normas de trnsito. Incluso algunos municipios, en forma excepcional, han impulsado la realizacin de planes estratgicos para direccionar el rumbo de las polticas y la gestin.
Estos planes se elaboran con la participacin de todas las fuerzas polticas y organizaciones intermedias.
Regulacin: La funcin de regulacin constituye una necesidad creciente en los niveles locales de gobierno cuando cada vez es ms importante el accionar del sector privado en la prestacin de los servicios pblicos. En prcticamente todos los regmenes esta contemplada entre las facultades y atribuciones del ejecutivo municipal y los consejos deliberantes dictar las normas de salubridad e higiene, zonas de reserva, control de contaminacin ambiental y ejercer el poder de polica para hacer cumplir estas normas y regulaciones.
El gasto social agregado realizado por el nivel municipal representa menos del 10% del total realizado por las otras dos jurisdicciones o niveles de gobierno (provincial y municipal). Sin embargo, este gasto representa ms del 50% de las erogaciones de los municipios y se destina, entre otras cosas, a brindar servicios de promocin y asistencia social1
1 Por ejemplo, servicios de proteccin y ayuda a personas necesitadas a travs de aportes financieros y de entrega de ropa, vveres, alojamiento y/o manutencin; acciones destinadas a organismos sociales y CAT.OPP/CAG/2007-19 9
Si se analizara la evolucin del gasto pblico municipal en los ltimos 25 aos seran fcilmente discernibles las oscilaciones asociadas a las diferentes crisis econmicas, fiscales y financieras atravesadas por la economa argentina.
Por ejemplo, luego de la expansin de las erogaciones municipales durante la dcada de los 902, la crisis de diciembre de 2001 redujo drsticamente los niveles de gasto pblico municipal tanto en valores constantes como en trminos del PIB, por lo que el gasto municipal correspondiente a los ejercicios 2002 y 2003 signific un retroceso a niveles inferiores a los observados en el ao 1991.
Los procesos de descentralizacin del gasto operados desde el nivel central de gobierno hacia las administraciones provinciales no fueron acompaados con medidas similares de estas ltimas hacia los municipios, excepto en algunos casos aislados entre los que se destacan las polticas de descentralizacin al nivel municipal en las provincias de Buenos Aires y Crdoba. En consecuencia, el gasto pblico municipal representa un porcentaje muy bajo del gasto total ejecutado por las administraciones subnacionales (provincias ms municipios).
Ahora bien, un elemento nuevo en el financiamiento de los municipios est dado por las transferencias Nacin Municipios. Este elemento, es tratado por diferentes enfoques tericos como positivo, ya que facilita la construccin de la autonoma municipal al darle una alternativa al financiamiento provincial, que es su principal fuente de financiamiento.
En el cuadro y grfico que se acompaa, se observa como el incremento en las transferencias Nacin Municipios se elevan de forma exponencial a partir del ao 2003.
Cuadro N 1 Transferencias Nacin Municipios Aos 1995 2006 En Millones de $ Ao Transferencias Nacin - Municipios
comunitarios con el objeto de dotarlos de los medios necesarios para impulsar sus actividades en beneficio del desarrollo social o del bien pblico; y actividades promocionales de las deportes y cultura fsica, y gastos destinados a dar recreacin y esparcimiento a la poblacin y; servicios municipales tanto de atencin pblica de salud como de educacin 2 Como consecuencia de la poltica de transferencias de servicios de la Nacin a las provincias operada en la dcada del 90, las privatizaciones de las grandes empresas pblicas (que disminuy el peso relativo de las erogaciones principalmente del nivel nacional de gobierno) y de mejoras en la recaudacin impositiva y la distribucin de la coparticipacin federal de impuestos. CAT.OPP/CAG/2007-19 10 1995 20,6 1996 25,0 1997 45,9 1998 22,6 1999 11,1 2000 18,3 2001 11,3 2002 29,2 2003 91,0 2004 164,1 2005 771,6 2006 1.486,4
Total 15.286 100,0 Fuente: Elaboracin Propia sobre la base de datos presentados en Cao et all (2007)
CAT.OPP/CAG/2007-19 11 Bibliografa:
Cao, Horacio (Coordinador); Blutman, Gustavo; Estvez, Alejandro e Ituruburu, Mnica (2007) Introduccin a la Administracin Pblica Argentina: Nacin, Provincias y Municipios Editorial Biblos, Buenos Aires
Curcio, J avier (2005) "Financiamiento municipal y reduccin de la pobreza en Argentina", Serie "Medio Ambiente y Desarrollo" CEPAL - Santiago de Chile
Observatorio de Polticas Pblicas (2005) "Qu es el Federalismo Fiscal?" Observatorio de Polticas Pblicas, rea temtica Federalismo Fiscal - Cuerpo de Administradores Gubernamentales, J efatura de Gabinete de Ministros, Buenos Aires.