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Programa Certificao Interna em Conhecimentos - Setor Pblico
GESTO DE FINANAS PBLICAS
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SETOR PBLICO
Programa Certificao Interna em Conhecimentos

Relevncia 50% das questes
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Objetivo Geral
Reconhecer noes tericas sobre Estado e Governo, bem como descrever a organizao do setor pblico brasileiro e os instrumentos utilizados para a gesto financeira na administrao pblica.

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Sumrio
INTRODUO
PLANEJAMENTO Plano Plurianual | pg 08 Lei de Diretrizes Oramentrias | pg 11 Lei Oramentria Anual | pg 12
RECEITAS PBLICAS Classificao oramentria da receita | pg 16 Codificao da natureza da receita | pg 18 Repartio de receitas | pg 20
DESPESAS PBLICAS Classificao oramentria da despesa | pg 21 Estgios da despesa | pg 23 Classificao quanto natureza de despesa | pg 28 Classificao institucional | pg 30 Classificao por funo ou funcional | pg 32 Classificao por programa ou programtica | pg 32
RESPONSABILIDADE FISCAL Limites com gasto de pessoal | pg 34 Limites de endividamento | pg 35 Limites concesso de garantia | pg 37 Limites de gastos com educao e sade | pg 38 Consequncias pelo descumprimento da LRF | pg 39 Relatrios de acompanhamento da LRF | pg 40

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FINANCIAMENTO DE PROJETOS PBLICOS Operaes de Crdito | pg 44 Parceria Pblico-Privada | pg 46
DEMONSTRAES CONTBEIS Balano Patrimonial (BP) | pg 53 Balano Oramentrio (BO) | pg 54 Balano Financeiro (BF) | pg 55 Demonstrao das Variaes Patrimoniais (DVP) | pg 55

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Espera-se que ao final do estudo deste tema voc seja capaz de: Conceituar o Plano Plurianual. Identificar as funes do Plano Plurianual. Identificar as etapas de elaborao do Plano Plurianual. Conceituar a Lei de Diretrizes Oramentrias. Identificar as funes da Lei de Diretrizes Oramentrias. Identificar os itens sobre os quais deve dispor a Lei de Diretrizes Oramentrias. Conceituar a Lei Oramentria Anual. Identificar os oramentos que integram a Lei Oramentria Anual. Identificar as etapas de elaborao da Lei Oramentria Anual. Conceituar receitas pblicas. Identificar a classificao oramentria da receita pblica. Reconhecer a codificao da natureza da receita pblica. Discorrer sobre repartio de receitas pblicas. Conceituar despesas pblicas. Identificar a classificao oramentria da despesa pblica. Descrever os estgios das despesas pblicas. Reconhecer as classificaes das despesas pblicas: quanto natureza, institucional, funcional e programtica. Identificar a finalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal. Identificar os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para gastos com pessoal, educao, sade, endividamento e concesso de garantias. Descrever as consequncias do descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. Descrever as condies para a contratao de Operaes de Crdito pelo setor pblico. Identificar as condies para a celebrao de contratos de Parceria pblico- privada. Descrever os conceitos das seguintes demonstraes contbeis: Balano Oramentrio, Balano Financeiro, Balano Patrimonial e Demonstrao das Variaes Patrimoniais.

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INTRODUO
As finanas pblicas compreendem o conjunto de tcnicas e processos utilizados no desenvolvimento das aes para obteno, gesto e aplicao dos recursos financeiros pblicos. Mais comumente, a expresso tambm empregada como sinnimo da disponibilidade de dinheiro dos entes pblicos, ou seja, de quanto dispem os Governos para pagar despesas e realizar investimentos, como as obras pblicas e a ampliao do atendimento mdico hospitalar. Todo processo de gesto financeira envolve planejamento, execuo acompanhamento e controle. A partir de situaes desejadas e dos recursos disponveis, preciso definir o que pode ser feito, em que poca, por quem, a que custo, com que objetivo. Mas no basta s definir. preciso executar o planejado, acompanhar e avaliar se os resultados pretendidos esto sendo alcanados. No Setor Pblico no diferente. O gestor pblico tambm precisa planejar, executar, acompanhar e controlar. Porm, os instrumentos e procedimentos financeiros que o gestor pblico deve utilizar so definidos em lei.
PLANEJAMENTO
O planejamento uma atividade que vem se sofisticando de forma proporcional complexidade das organizaes e das demandas da sociedade, que exigem, cada vez mais, maior qualidade, diversidade e disponibilidade de bens e servios pblicos e privados. De forma geral, o planejamento pode ser entendido como o conjunto de aes desenvolvidas de forma sistemtica e continuada para alcanar determinados objetivos. Na viso de Matias e Campello (2000, p. 45), o planejamento possui trs nveis de abrangncia, definidos com base no perodo de tempo considerado:
Estratgico - planejamento de longo prazo em que so analisadas as grandes tendncias, a misso, os objetivos e diretrizes para um horizonte de 10 anos ou mais. Ttico - planejamento de mdio prazo em que so verificadas as tendncias secundrias, os objetivos e polticas das unidades administrativas e as aes corretivas para um horizonte de cinco anos. Operacional - planejamento de curto prazo, em que so definidas as aes a serem implementadas e que culminaro com a execuo dos objetivos.

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Na administrao pblica no h previso constitucional quanto necessidade de um plano estratgico para a Unio, para os Estados-membros, para o Distrito Federal e para os municpios com menos de 20 mil habitantes. Contudo, no mbito da Unio, a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), rgo vinculado Presidncia da Repblica, criada pela Lei n 11.754, de 23 julho de 2008, a responsvel pela formulao de polticas pblicas de longo prazo, voltadas ao desenvolvimento nacional, cabendo Secretaria: debater e elaborar polticas pblicas de Estado em articulao governo e sociedade civil; propor aes imediatas de reforma do Estado com vistas a polticas futuras; elaborar subsdios para a preparao de aes de governo; e realizar o planejamento nacional de desenvolvimento de longo prazo. Como exemplo de polticas pblicas voltadas ao longo prazo temos o Projeto Brasil em 3 Tempos, que adota uma viso de desenvolvimento sustentvel e prev o envolvimento de todos os nveis de governo e da sociedade, fixando o ano de 2015 para o cumprimento das Metas do Milnio, estabelecidas pela ONU e o ano de 2022, que se comemora o bicentenrio da independncia do Brasil, para atingir as metas econmicas, sociais, de infraestrutura e de Estado, constantes no Plano Brasil 2022. Os Municpios com mais de 20 mil habitantes devem cumprir a exigncia constitucional quanto elaborao do Plano Diretor. Trata-se de um instrumento, em nvel estratgico, da poltica de desenvolvimento e sua principal finalidade orientar a atuao do poder pblico e da iniciativa privada na construo dos espaos urbano e rural e na oferta dos servios pblicos essenciais, visando assegurar melhores condies de vida para a populao. Em relao aos planejamentos ttico e operacional, a Constituio de 1988 teve a preocupao clara de institucionalizar seus processos, determinando que leis de iniciativa do Poder Executivo devam estabelecer o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais: o Plano Plurianual - PPA cumpre a funo de ser o plano de mdio prazo que transforma os objetivos do Governo e da sociedade em programas e aes para um horizonte de tempo de quatro anos; a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO tem a funo de informar, anualmente, as prioridades da administrao, funcionando como elo entre os planos de mdio prazo e o oramento anual da administrao pblica; e

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a Lei Oramentria Anual - LOA tem a funo de quantificar e alocar recursos necessrios para que as aes priorizadas pela LDO possam ser executadas da melhor maneira possvel.
Em sntese: o PPA planeja o que deve ser feito, a LDO prioriza o que pode ser feito e a LOA materializa o que vai ser feito.
PPA Diz o que se quer fazer
LDO Diz o que se pode fazer
LOA Diz o que se ir fazer
Assim, o PPA, a LDO e a LOA constituem o ciclo oramentrio dos entes pblicos. Em seguida so apresentados os detalhamentos de cada uma das etapas do ciclo oramentrio.
Plano Plurianual O Plano Plurianual PPA o instrumento legal de planejamento de maior alcance temporal e da mais alta hierarquia no sistema de planejamento da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municpios com menos de 20 mil habitantes1. Todos os demais planos e programas devem subordinar-se s orientaes e aos indicadores nele estabelecido. O PPA tem a funo de definir as diretrizes, os objetivos e as metas que orientaro a aplicao dos recursos pblicos e, excepcionalmente, dos recursos privados, quando decorrentes de parcerias. De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feij (2008, p. 147-148),
Consideram-se diretrizes as linhas gerais que desenham o Plano Plurianual. [...] Os objetivos so expressos na programao do Plano Plurianual; cada programa associado a um nico objetivo especfico. As metas representam, para cada um dos objetivos, as parcelas de resultado que se pretende alcanar no perodo vigente do Plano Plurianual. (Grifo do autor).
As metas podem ser financeiras, distribudas por tipos de despesa, e fsicas.

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Nos Municpios com mais de 20 mil habitantes, apesar da existncia do Plano Plurianual, o documento de mais alta hierarquia no sistema de planejamento o Plano Diretor, conforme o 1 do art. 182 da CF.

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Na esfera Federal, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto coordena a elaborao do Plano Plurianual. Inicialmente so definidas a base estratgica do PPA a partir de insumos internos e externos administrao pblica e as disponibilidades de recursos oramentrios para o quadrinio. Em seguida, so analisadas a consistncia e a viabilidade fsica e financeira dos programas elaborados pelos rgos setoriais (Ministrios). Uma vez consolidado o PPA, o Ministrio do Planejamento elabora um projeto de lei, levando em conta as sugestes oferecidas por outros ministrios. O projeto de lei ento encaminhado pelo Presidente da Repblica apreciao e votao no Congresso Nacional. Por fim, aps aprovao pelo Congresso, o projeto retorna ao Presidente da Repblica para sano. Nos Estados, Municpios e DF a elaborao do PPA segue o disposto na constituio estadual ou em lei orgnica que, a princpio, no se distancia do previsto para a esfera Federal. O Plano Plurianual tem vigncia de quatro anos. No mbito federal, a vigncia e os prazos para elaborao, aprovao e sano do Plano Plurianual, at que se aprove lei complementar especfica, foi definida no inciso I do 2 do artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, conforme a seguir:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subsequente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.
Assim, o projeto de lei do Plano Plurianual, de iniciativa do Poder Executivo Federal, deve ser encaminhado ao Congresso Nacional at 31 de agosto do primeiro ano do mandato presidencial. Por sua vez, o Congresso Nacional, deve devolver o Plano para sano do Presidente da Repblica at o fim da sesso legislativa, em 22 de dezembro. Esses prazos, normalmente, valem para os poderes executivos estaduais e municipais, prevalecendo o que estiver disposto nas suas respectivas constituies e leis orgnicas, conforme Nascimento e Debus (2009, p. 27). De forma esquemtica, apresentam-se na Figura 1 os principais prazos e o perodo de vigncia do Plano Plurianual:

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Figura 1
Prazos e vigncias do Plano Plurianual 1

Plano
Fonte: Albuquerque, Medeiros e Feij (2008, p. 149), com adaptaes.
Elaborao do PPA A formulao do PPA compreende as seguintes etapas: anlise da situao econmica e social compreende a anlise dos fundamentos macroeconmicos, as projees relativas aos indicadores econmicos (crescimento econmico, taxa bsica de juros, taxa de inflao etc.) e anlise dos indicadores sociais e suas projees (taxa de desemprego, analfabetismo, mortalidade infantil etc.); definio da orientao estratgica do Chefe do Executivo feita com base nas demandas apresentadas pela populao, nas projees de receitas, nas restries legais condicionantes das despesas, no planejamento regionalizado de metas e prioridades e na ao articulada com a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios etc. definio de macro-objetivos so definidos grandes objetivos que posteriormente sero desdobrados em programas e aes. Eis alguns exemplos: ampliar o acesso da populao aos servios de sade, ampliar o saneamento bsico de qualidade, garantir acesso aos benefcios da Previdncia Social, garantir a cidadania criana, famlia e ao idoso etc.; previso dos recursos oramentrios a consistncia do PPA reside na compatibilidade das metas estabelecidas com os recursos efetivamente disponibilizados para execut-las; e definio dos programas e aes programa o instrumento de organizao de um conjunto de aes governamentais para enfrentar um problema e alcanar objetivos. Os programas so o elo entre o planejamento de mdio prazo e o oramento anual. O
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ordenamento das aes de Governo em forma de programas tem como finalidade oferecer maior visibilidade aos resultados e benefcios gerados para a sociedade, garantindo objetividade e transparncia aplicao dos recursos. As aes que compem o programa esto associadas aos produtos resultantes da execuo destas, quantificados no tempo por metas. Os programas compreendem: a definio dos problemas a serem solucionados; as aes que resultem em bens e servios ofertados diretamente sociedade; as aes de gesto do Governo, relacionadas formulao, superviso, avaliao e divulgao de polticas pblicas; as aes que resultam em bens e servios ofertados diretamente ao Estado, por instituies pblicas criadas para esse fim especfico; e as despesas de natureza tipicamente administrativa que, embora colaborem para a consecuo dos objetivos dos programas finalsticos e de gesto de polticas pblicas2 no so passveis, no momento, de apropriao a esses mesmos programas.
Lei de Diretrizes Oramentrias A Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, elaborada para o perodo de um ano, corresponde ao plano operacional de curto prazo e tem a finalidade de orientar a construo dos oramentos anuais para adequ-los s diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica, estabelecidos no PPA. Uma das principais funes da LDO, nas palavras de Albuquerque, Medeiros e Feij (2008, p. 163), estabelecer, dentre os programas includos no PPA, quais como e com qual intensidade tero prioridade na programao e execuo do oramento subsequente. Os objetivos da LDO, estabelecidos no 2 do art. 165 da Constituio Federal, so:
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
Programas finalsticos so os que resultam bens ou servios ofertados diretamente sociedade, cujos resultados sejam passveis de mensurao; Programas de gesto de polticas pblicas so aqueles voltados aos servios tpicos de Estado, ao planejamento, formulao de polticas setoriais, coordenao, avaliao ou ao controle dos programas finalsticos, resultando em bens ou servios de uso interno, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativas.
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Alm do previsto na Constituio Federal, a LDO deve, conforme art. 4 da Lei 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), dispor sobre: o equilbrio entre receitas e despesas; os critrios e forma de limitao de empenho; as normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; as condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; o anexo de Metas Fiscais, no qual so estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes; o anexo de Riscos Fiscais, no qual so avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem; e os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais agregados e variveis, e ainda as metas de inflao, para o exerccio subsequente (somente para a Unio).
Os anexos de metas e de riscos fiscais sero tratados com mais detalhes neste captulo, no item referente aos relatrios de acompanhamento da Lei de Responsabilidade Fiscal. No mbito da Unio, o projeto da LDO, de iniciativa do Poder Executivo, deve ser encaminhado ao Poder Legislativo para anlise, aperfeioamento e aprovao, at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou 15 de abril de cada ano. Por sua vez, o Poder Legislativo deve devolver a LDO para sano do Chefe do Poder Executivo at o fim do primeiro perodo da sesso legislativa, em 17 de julho de cada ano. No mbito dos Estados, Distrito Federal e Municpios, geralmente so replicados os prazos previstos para a Unio, prevalecendo, entretanto, o disposto em suas respectivas constituies e leis orgnicas.
Lei Oramentria Anual No processo oramentrio, a Lei Oramentria Anual LOA transforma em nmeros as diretrizes e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, viabilizando a concretizao do Plano Plurianual PPA.
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O oramento pblico no impositivo, apenas autoriza os gastos. Assim, apesar da obrigatoriedade de contemplar todas as despesas, estas podem ou no ser realizadas pelo Poder Executivo. A LOA compreende os seguintes oramentos: oramento fiscal referente aos poderes executivo, legislativo e judicirio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; oramento de investimento referente s empresas em que o ente federativo, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e oramento da seguridade social abrangendo todas as entidades da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico.
O oramento de investimento, como o prprio nome indica, no engloba as despesas de custeio. A exigncia desse oramento foi uma inovao da Constituio Federal de 1988, proporcionando maior transparncia e facilidade para a sociedade controlar o desempenho das empresas estatais. Por outro lado, tambm aumentou a dificuldade para a transferncia de recursos pblicos para suprir eventual ineficincia operacional dessas empresas. O oramento prprio para a seguridade social surgiu, tambm, com a Constituio de 1988, com o objetivo de dar maior transparncia administrao dos recursos dos assalariados. O oramento da seguridade social, integrado Lei Oramentria Anual, contempla as dotaes destinadas a atender s aes de sade, previdncia e assistncia social com receitas prprias dos rgos, fundos e entidades que integram o oramento, alm das contribuies feitas para o plano de seguridade social do servidor, se houver regime prprio de previdncia. O importante entender que o oramento uno. No entanto, isto no significa a existncia de um nico documento, mas a integrao entre os diversos oramentos. Na LOA as receitas do oramento fiscal e da seguridade social so classificadas segundo a categoria econmica, subdividindo-se em: receitas correntes; e receitas de capital. e da seguridade social so classificadas,
As despesas do oramento fiscal concomitantemente, de quatro formas:
por rgos (classificao institucional);
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por funo (classificao com a finalidade do gasto); por programa (classificao programtica); e por natureza de despesa.
Elaborao da Lei Oramentria Anual A LOA, tambm conhecida como oramento pblico anual, compreende as etapas de elaborao; estudo e aprovao; execuo; e avaliao. Elaborao nesta etapa so calculados os recursos humanos, materiais e financeiros necessrios concretizao dos objetivos fixados na LDO. O Poder Executivo tem o prazo de at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro, isto , at 31 de agosto, para encaminhar ao Poder Legislativo o Projeto de Lei de Oramento Anual, a partir do levantamento das necessidades de gastos dos diversos rgos que integram a administrao pblica. Estudo e aprovao sob coordenao do Poder Legislativo so realizadas audincias pblicas para a definio das prioridades. Nessa etapa, estimulada a participao popular. O Poder Legislativo deve aprovar o Projeto de Lei de Oramento Anual at o encerramento da sesso legislativa, ou seja, 22 de dezembro. Aps a aprovao, a proposta oramentria passa a constituir o oramento pblico, em forma de lei. A atuao parlamentar ocorre, fundamentalmente, por um remanejamento de dotaes oramentrias de uma para outra programao, posto que as emendas legislativas ao oramento esto sujeitas a restries de diversas ordens. Constitucionalmente, a aprovao de modificaes ao Projeto de Lei Oramentria Anual deve seguir as seguintes regras fundamentais: no pode haver aumento na despesa total do oramento, a menos que sejam identificados erros ou omisses nas receitas, devidamente comprovados; obrigatria a compatibilidade da emenda apresentada com o PPA e a LDO; obrigatria a indicao dos recursos a serem cancelados de outra programao, j que, habitualmente, as emendas provocam a insero ou o aumento de uma dotao; e no podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefcios previdencirios, juros, transferncias e amortizao de dvida.
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Execuo nesta etapa, cumprem-se as orientaes definidas e busca-se alcanar a racionalidade na soluo de problemas no previstos, decorrentes de mudanas nas condies vigentes poca de sua elaborao. Avaliao esta etapa simultnea execuo e refere-se verificao quanto: aos critrios, trabalhos e cumprimento dos objetivos fixados no oramento e s modificaes ocorridas durante a execuo; eficincia das aes empregadas; e ao grau de racionalidade na utilizao dos recursos.
RECEITAS PBLICAS So os recursos institudos e arrecadados pelo poder pblico para serem aplicados em programas que atendam s demandas da sociedade. A identificao e a previso da receita na Administrao Pblica so importantes, pois dimensionam a fixao da despesa pblica. Por outro lado, a arrecadao da receita prevista condicionante para a execuo da despesa orada. O ciclo da receita pblica segue os seguintes estgios ou fases: previso a estimativa de quanto se espera arrecadar durante determinado exerccio financeiro. uma expectativa de arrecadao chamada normalmente de receita orada; lanamento consiste na verificao da procedncia do crdito fiscal quem e quando deve pagar e na inscrio a dbito do contribuinte; arrecadao o recebimento do valor do tributo pelo agente arrecadador; e recolhimento a transferncia dos valores arrecadados, pelos agentes, ao Tesouro Pblico.
Sob o enfoque patrimonial, receitas so aumentos no patrimnio pblico durante o perodo contbil decorrentes de entrada de recursos, aumento de ativos ou diminuio de passivos, que no sejam provenientes de aporte dos proprietrios da entidade. Do ponto de vista oramentrio, receitas so todos os ingressos disponveis para cobertura das despesas oramentrias, independentemente de haver aumento no patrimnio pblico. Neste tpico, a receita ser tratada sob o enfoque oramentrio.
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Classificao Oramentria da Receita De acordo com a categoria econmica, a receita classificada em receita corrente e receita de capital. Estes dois grupos, por sua vez, comportam outros nveis de detalhamento, conforme Quadro 1.
Quadro 1 Classificao oramentria da receita Receita Tributria Receita de Contribuies Receita Patrimonial Receita Agropecuria Receita Industrial Receita de Servios Operaes de Crdito Alienao de Bens Amortizao de Emprstimos
Receitas Correntes
Receitas de Capital
Receitas Correntes - so as obtidas pelo exerccio das funes e atividades inerentes ao ente pblico. So recursos ligados s operaes correntes, isto , aquelas que no estejam na lei definidas como de capital ou que no provenham da alienao de um bem de capital. Conforme sua origem as receitas correntes podem ser: receita tributria refere-se aos ingressos advindos da arrecadao de tributos impostos, taxas e contribuies de melhoria e constituem o principal fator de composio da receita da Administrao Pblica; receita de contribuies refere-se s contribuies sociais; s decorrentes da interveno no domnio econmico; e s de interesse de categorias profissionais ou econmicas; receita patrimonial refere-se aos rendimentos sobre investimentos do ativo permanente, de aplicaes de disponibilidades em operaes de mercado e outros oriundos de renda de ativos permanentes; receita agropecuria decorre da arrecadao sobre atividade ou explorao agropecuria de origem vegetal ou animal. Incluem-se nessa classificao as receitas advindas da explorao da agricultura (cultivo do solo), da pecuria (criao, recriao ou engorda de gado e de animais de pequeno porte) e das atividades de beneficiamento ou transformao de produtos agropecurios.
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receita industrial provm da tributao sobre atividade industrial de extrao mineral, de transformao, de construo e outras definidas pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE na categoria atividades industriais. receita de servios refere-se tributao da prestao de servios de transporte, sade, comunicao, porturio, armazenagem, inspeo e fiscalizao, judicirio, processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes atividade da entidade e outros servios.
O Quadro 2 apresenta parte do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Municpio de Natal-RN. Quadro 2 Extrato do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Municpio de Natal-RN.
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Receita Corrente Lquida A Receita Corrente Lquida utilizada como parmetro para limitar determinadas despesas do ente pblico. obtida deduzindo-se da Receita Corrente Total: os recursos destinados aos outros entes da federao, via transferncias constitucionais; os recursos utilizados para os Sistemas de Previdncia e Assistncias; e as transferncias com uso exclusivo, como, por exemplo, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb.
Receita de Capital composta por recursos procedentes de: operaes de crdito so os ingressos provenientes da colocao de ttulos pblicos ou da contratao de emprstimos e financiamentos junto a entidades estatais ou privadas; alienao de bens o ingresso proveniente da alienao de componentes do ativo permanente; amortizao de emprstimos o ingresso proveniente do recebimento de parcelas de emprstimos ou financiamentos concedidos em ttulos ou contratos; transferncia de capital o ingresso proveniente do recebimento de recursos de outros entes federativos ou entidades privadas para fazer frente s Despesas de Capital; outras receitas de capital so os ingressos classificados como de Capital no enquadrveis nas operaes anteriores.
Renncia de Receita A renncia de receitas implica reduo de tributos, contribuies ou outros benefcios Conforme o Manual de Receita Nacional, dentre os mecanismos de renncia de receitas esto a anistia de tributos, a remisso de dvidas, a concesso de subsdio, a alterao de alquota, a modificao de base de clculo ou a iseno de tributos em carter no geral.
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Codificao da natureza da receita Os aportes de recursos que integram a receita pblica so identificados por cdigos numricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificao denomina-se cdigo de natureza de receita. O cdigo formado por uma sequncia de nmeros decimais, separados por ponto, em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O desmembramento do cdigo numrico em vrios nveis atende melhor identificao dos ingressos aos cofres pblicos. Assim, na elaborao do oramento pblico a receita oramentria composta dos nveis abaixo: 1 Nvel Categoria Econmica: permite identificar a categoria econmica da receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital. 2 Nvel Origem identifica a procedncia dos recursos pblicos, em relao ao fato gerador dos ingressos das receitas. Oferece informaes sobre o tipo da receita corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no item anterior. 3 Nvel Espcie oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que se refere o nvel anterior (origem). 4 Nvel Rubrica busca identificar dentro de cada espcie de receita uma qualificao mais especfica e, tambm, agrega determinadas receitas com caractersticas prprias e semelhantes entre si. 5 Nvel Alnea qualifica a rubrica. Apresenta o nome da receita propriamente dita sob o qual registrada a entrada do recurso. 6 Nvel Subalnea constitui o nvel de informao mais especfico sobre os recursos. Exemplo 1 1. 1. 1. 2. 04. 10. 1 = Receita Corrente 1 = Receita Tributria 1 = Receita de Impostos 2 = Impostos sobre o Patrimnio e a Renda 04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza 10 = Pessoas Fsicas
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Exemplo 2 2. 1. 2. 3. 07. 00. 2 = Receita de Capital (Categoria Econmica) 1 = Operaes de Crdito (Origem) 2 = Operaes de Crdito Externas (Espcie) 3 = Operaes de Crdito Externas - Contratuais (Rubrica) 07 = Operaes de Crdito Externas para Refinanciamento da Dvida Contratual (Alnea) 00 = nvel de detalhamento optativo (Subalnea) informaes sobre oramento www.tesouro.fazenda.gov.br, opo Manuais. Outras podem ser consultadas pelo site
Repartio de Receitas a distribuio de recursos entre entes da Federao em situaes especficas, legalmente previstas ou voluntrias. Albuquerque, Medeiros e Feij (2008, p. 240,241) destacam as seguintes situaes que justificam a necessidade da repartio de receitas: o poder de tributar pertence a um ente, mas a arrecadao e aplicao dos recursos arrecadados pertencem a outro ente. Exemplo: o Imposto de Renda um tributo de competncia da Unio. Contudo, o produto da arrecadao do imposto incidente na fonte sobre os rendimentos pagos, a qualquer ttulo, pelos Estados e Distrito Federal, suas autarquias e fundaes por eles institudas e mantidas, pertence aos prprios Estados ou DF. Assim, a previso, a classificao da receita, bem como a sua aplicao constaro do oramento do Estado; o poder de tributar, arrecadar e distribuir pertence a um ente, mas a aplicao dos recursos correspondentes pertence a outro ente. Exemplo: transferncias para Estados, DF e Municpios da tributao e arrecadao do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI pela Unio.
A repartio de receitas ocorre via transferncias intergovernamentais: constitucionais, legais ou voluntrias.
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Transferncias legais e constitucionais so as decorrentes de disposio legal ou constitucional. Exemplos de: transferncias legais as efetuadas por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE como: Apoio Alimentao Escolar para Educao Bsica, Apoio ao Transporte Escolar para Educao Bsica, Programa Brasil Alfabetizado, Programa Dinheiro Direto na Escola. transferncias constitucionais as efetivadas via Fundo de Participao dos Estados FPE e Fundo de Participao dos Municpios FPM.
O FPE e FPM referem-se s parcelas do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI arrecadados pela Unio e transferida para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, conforme percentuais estabelecidos na Constituio Federal. Os coeficientes de distribuio, tanto do FPE quanto do FPM, so definidos levando-se em conta os critrios de populao, renda per capita e demanda por servios pblicos. Esses fundos constituem importantes instrumentos de redistribuio da renda nacional, ao transferirem parcela dos recursos arrecadados em reas mais desenvolvidas para reas menos favorecidas do Pas. Transferncias voluntrias so as realizadas pela entrega de recursos correntes ou de capital de um ente a outro da federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorram de determinao constitucional ou legal e que no se refiram a recursos destinados ao Sistema nico de Sade.
DESPESAS PBLICAS Despesas pblicas so dispndios realizados pela administrao pblica para o funcionamento e manuteno dos servios pblicos. Classificao Oramentria da Despesa De acordo com a categoria econmica, as despesas so classificadas em despesas correntes e despesas de capital. Estes dois grupos, por sua vez, comportam outros nveis de detalhamento, conforme Quadro 3.
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Quadro 3 Classificao oramentria das despesas Despesas de Custeio Transferncias Correntes Investimentos Inverses Financeiras Transferncias de Capital
Despesas Correntes
Despesas de Capital
Despesas Correntes so todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. Podem ser subdividas em: despesas de custeio referem-se manuteno dos servios j existentes bem como ao atendimento de obras de conservao e adaptao de bens imveis; e transferncias correntes so as despesas para as quais no h correspondncia de contraprestao direta em bens ou servios. As transferncias de recursos a outras entidades de direito pblico ou privado constam desse ttulo. Exemplos: transferncias intragovernamentais; encargos de dvida e contribuies para Pasep.
Despesas de Capital so as despesas utilizadas para a formao ou aquisio de um bem de capital. Podem ser subdividas em: investimento refere-se s dotaes para o planejamento e a execuo de obras, inclusive s destinadas a aquisio de imveis considerados necessrios realizao das obras, e para a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente; inverses financeiras so as despesas com: aquisio de imveis ou de bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; constituio ou aumento do capital de empresas; e transferncias de capital so as despesas para investimentos ou inverses financeiras transferidas a outros entes.
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Estgios da Despesa De acordo com o Manual de Despesa Nacional e para melhor compreenso do processo oramentrio, as despesas oramentrias seguem trs etapas: Planejamento; Execuo; e Controle e Avaliao.
Planejamento compreende a fixao da despesa, a descentralizao de crditos oramentrios, a programao oramentria e financeira e a licitao. Fixao da Despesa a previso oramentria, ou seja, o valor total da despesa estabelecida na Lei Oramentria Anual LOA. tambm denominada de dotao inicial. Este valor deve ser igual ao total das receitas previstas. A criao ou expanso da despesa requer adequao oramentria e compatibilidade com a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e com a Lei Oramentria Anual LOA, o que refora a necessidade de planejamento na administrao pblica. Ressalte-se, no entanto, que despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica no esto sujeitas fixao. Descentralizao de Crditos Oramentrios consiste na movimentao de parte do oramento a outra unidade administrativa3 para que esta execute a despesa oramentria. Descentralizao interna ou proviso a descentralizao de crditos entre unidades gestoras4 de um mesmo rgo. Se feita entre unidades de rgos diferentes, tem-se a descentralizao externa, tambm denominada de destaque. Programao Oramentria e Financeira consiste na compatibilizao do fluxo das despesas com o fluxo das receitas, visando o ajuste da despesa fixada s novas projees de resultados e da arrecadao.
Segmento da Administrao Direta ao qual a lei oramentria anual no consigna recursos e que depende de destaques ou provises para executar seus programas de trabalho. 4 Unidades oramentrias ou administrativas investidas do poder de gerir recursos oramentrios e financeiros, prprios ou sob descentralizao.
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At trinta dias aps a publicao da LOA e nos termos que dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelece a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. Processo de Licitao licitao o procedimento administrativo pelo qual um ente pblico abre a todos os interessados, que se sujeitam s condies previamente fixadas, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais seleciona e aceita a mais conveniente para a celebrao do contrato. Segundo a Constituio Federal, cabe privativamente Unio legislar sobre normas gerais de licitao e contratao para a administrao pblica. A Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, conhecida como Lei de Licitaes e Contratos, rege as licitaes e os contratos administrativos. As principais finalidades da licitao so obter a proposta mais vantajosa para o ente pblico e dar igual oportunidade aos que desejam contratar com o poder pblico. Podem ser licitados objetos que possam ser fornecidos por mais de uma pessoa, j que a licitao pressupe disputa e concorrncia entre ofertantes. O objetivo da licitao deve ser claramente definido no edital ou na carta-convite. As fases que compem o processo de compras governamentais no Pas, segundo Fernandes (in Matias-Pereira 2008, p.199-200), so: preparao compreende a elaborao de documentos tcnicos e termos de referncia que iro subsidiar o estabelecimento de especificaes para o edital. As aes, nesta etapa, culminam com o edital que contm a descrio pormenorizada do objeto da compra ou contratao, dos requisitos para participao do fornecedor na licitao, dos critrios de julgamento das propostas e da apresentao de recursos pelos participantes, durante o processo; convocao corresponde fase de divulgao obrigatria na imprensa oficial, por meio da publicao de aviso. A tendncia recente a de obrigatoriedade de publicao tambm na Internet; habilitao consiste na verificao da capacidade do licitante em participar do certame, atendendo aos requisitos estabelecidos no edital. Compreende o exame dos aspectos jurdicos, econmico-financeiros e fiscais da empresa; competio o evento pblico em que so abertas, examinadas e julgadas as propostas encaminhadas pelos licitantes. O julgamento resulta na classificao das propostas e a vencedora s ter efetividade se o licitante tambm cumprir os requisitos de habilitao; e
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contratao e execuo consiste na convocao do licitante vencedor para celebrao do contrato e na execuo do objeto do contrato, ou seja, na entrega do bem adquirido ou na prestao do servio contratado. Excepcionalmente, o Poder Pblico pode ser dispensado do procedimento de escolha da proposta mais vantajosa. So exemplos nos quais se justifica a excepcionalidade da escolha da proposta mais vantajosa: obras e servios de engenharia de valor at R$ 15 mil reais; outros servios (exclusive os de engenharia) e compras de valor at R$ 8 mil; casos de emergncia ou de calamidade pblica; aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica (o Banco do Brasil, por exemplo) e que tenha sido criado para esse fim especfico em data anterior vigncia da Lei 8.666; e contratao de instituio nacional sem fins lucrativos, incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, cientfico ou tecnolgico, desde que a pretensa contratada detenha inquestionvel reputao tico-profissional. A licitao inexigvel quando h impossibilidade jurdica de competio entre os contratantes, conforme previsto nos artigos 25, 26 e 89 da Lei 8.666/93. Nesses casos, a licitao torna-se invivel em razo de o objeto ser singular ou nico. Ex.: contratao de show de uma artista consagrado. A Lei de Licitaes e Contratos prev as seguintes modalidades de licitao: a concorrncia, a tomada de preos, o convite, o concurso e o leilo. A partir de 2000, por meio da Medida Provisria n 2.026, incluiu-se o prego como nova modalidade. concorrncia a modalidade de licitao prpria para contratos de grande valor, em que se admite a participao de quaisquer interessados, cadastrados ou no, que satisfaam as condies do edital, convocados com a antecedncia mnima prevista na lei, com ampla publicidade pelo rgo oficial e pela imprensa particular; tomada de preos a licitao realizada entre interessados previamente registrados, observada a necessria habilitao, convocados com a antecedncia mnima prevista em lei, por aviso publicado na imprensa oficial e em jornal particular, contendo as informaes essenciais da licitao e o local onde pode ser obtido o edital;
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convite a modalidade de licitao mais simples, destinada s contrataes de pequeno valor, consistindo na solicitao escrita a pelo menos trs interessados do ramo, registrados ou no, para que apresentem suas propostas no prazo mnimo de cinco dias teis; concurso a modalidade de licitao destinada escolha de trabalho tcnico ou artstico, predominantemente de criao intelectual. Normalmente, h a atribuio de prmio aos classificados, mas a lei admite tambm a oferta de remunerao; leilo a modalidade licitatria utilizvel para a venda de bens mveis inservveis para o poder pblico ou legalmente apreendidos por fora de execuo judicial ou, ainda, para venda de imveis cuja aquisio haja derivado de procedimento judicial ou dao em pagamento, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliao; e prego nessa modalidade a disputa feita por meio de propostas e lances decrescentes em sesso presencial ou por meio eletrnico. Os bens e servios passveis de serem adquiridos por meio de prego so aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais do mercado. Os valores limites por modalidade de licitao constam do Quadro 4.
Quadro 4 Modalidades de licitao e valores limites Compras e servios Convite Tomada de preo Concorrncia Prego At R$ 80 mil At R$ 650 mil Acima de R$ 650 mil No h limite Obras e servios de engenharia Convite Tomada de preo Concorrncia Prego At R$ 150 mil At R$ 1,5 milho Acima de R$ 1,5 milho No se aplica
Fonte: Lei n 8.666/1993 e Lei n 10.520/2002.
Execuo a etapa de execuo das despesas oramentrias compreende o Empenho, a Liquidao e o Pagamento.
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Empenho o ato que cria obrigao de pagamento pelo Estado. Representa o primeiro estgio da etapa de execuo da despesa pblica e emitido pela unidade que recebeu crditos oramentrios consignados no oramento ou por descentralizao de crditos de outra unidade oramentria.
A autoridade competente para emitir empenho dentro de um rgo chamada de ordenador de despesa. ele quem assina documento especfico representativo do empenho preparado pelo setor de contabilidade. A este ato denomina-se empenhar despesa. Para cada empenho extrado um documento denominado nota de empenho que indica o nome do credor, a descrio e a importncia da despesa, bem como a dotao oramentria a ser utilizada. Portanto, o empenho o ato que implica a reserva de parcela do oramento para a execuo de despesa especfica, dando a garantia ao fornecedor de que a despesa conta com dotao oramentria suficiente ao cumprimento da obrigao. Em casos especiais tais como despesas com pessoal e encargos, contribuio para o Pasep a legislao dispensa a emisso da nota de empenho. Contudo, o empenho da despesa continua obrigatrio. H trs modalidades de empenho: ordinrio utilizado para despesas de valor previamente conhecido e cujo pagamento ocorrer de uma s vez. a modalidade de empenho mais utilizada; por estimativa utilizado para os casos em que o valor no previamente conhecido, mas normalmente h periodicidade de pagamento. Exemplo: contas de gua, luz e telefone; e global para despesas onde o valor conhecido e o pagamento parcelado. Comumente esta modalidade est vinculada a contrato de obras pblicas. Liquidao o reconhecimento formal de que o fornecedor entregou o produto ou servio em conformidade com o solicitado pelo rgo pblico. A verificao do direito adquirido pelo fornecedor tem por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. o segundo estgio da etapa de execuo de despesa pblica. A verificao do direito adquirido pelo fornecedor objetiva apurar: a origem e o objeto do que se deve pagar; a importncia exata a pagar; e a quem se deve pagar a importncia para extinguir a obrigao. A liquidao da despesa decorrente de servios prestados tem por base: o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
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a nota de empenho; e os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio. Pagamento o terceiro estgio da etapa de execuo da despesa; corresponde entrega da importncia ao credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crdito em conta e s pode ser efetuado aps a regular liquidao da despesa. Ordem de pagamento o despacho da autoridade competente determinando o pagamento da despesa liquidada. Controle e Avaliao a ltima etapa das despesas oramentrias e compreende a fiscalizao realizada pelos rgos de controle e pela sociedade. O sistema de controle tem por objetivo avaliar: a ao governamental; a gesto dos administradores pblicos; e a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado.
Esse controle feito por intermdio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial para avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual PPA e a execuo dos programas de Governo e dos oramentos da Unio, Estados, DF e Municpios. Classificao quanto natureza de Despesa A classificao da despesa oramentria segundo a sua natureza considera os seguintes grupamentos: categoria econmica; grupo de natureza da despesa; modalidade de aplicao identifica se os recursos sero aplicados diretamente pela unidade detentora do crdito oramentrio, ou transferido, ainda que na forma de descentralizao, a outras esferas de Governo, rgos ou entidades. Com essa informao gerencial, elimina-se a dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados; e elemento identifica o objeto gasto, como pessoal ativo, inativo, material de expediente, entre outros.
Assim, conforme a Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 4 de maio de 2001, a identificao de despesa pblica representada por um cdigo mnimo de seis dgitos e no mximo de oito dgitos da seguinte forma:
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1 dgito categoria econmica da despesa; 2 dgito grupo de natureza da despesa; 3 e 4 dgitos modalidade de aplicao; 5 e 6 dgitos elemento da despesa (objeto de gasto); e 7 e 8 dgitos desdobramento do elemento da despesa (facultativo). Essa estrutura deve ser observada na execuo oramentria de todas as esferas de Governo. O Quadro 5 apresenta o modelo de estrutura elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional STN, extrado do Manual de Despesa Nacional. Quadro 5 Estrutura de cdigos de despesas da STN 1 dgito 3 4 2 dgito 1 2 3 4 5 6 7 9 3 e 4 dgitos 20 30 40 50 60 70 71 80 90 91 99 Categoria econmica da despesa Despesas Correntes Despesas de Capital Grupo de Natureza da despesa Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dvida Outras Despesas Correntes Investimentos Inverses Financeiras Amortizao da Dvida Reserva do Regime Prprio de Previdncia do Servidor RPPS Reserva de Contingncia Modalidade de aplicao Transferncias Unio Transferncias a Estados e ao Distrito Federal Transferncias a Municpios Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos Transferncias a Instituies Multigovernamentais Transferncias a Consrcios Pblicos Transferncias ao Exterior Aplicaes Diretas Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social A Definir
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5 e 6 dgitos 01 03 04 ..... 95 96 99
Elemento da despesa (objeto de gasto) Aposentadorias e Reformas Penses Contratao por Tempo Determinado ..................... Indenizao pela Execuo de Trabalhos de Campo Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado A Classificar
Exemplos de utilizao da codificao O cdigo 3.3.90.30 representa:
Despesas Correntes Outras Despesas Correntes Aplicaes diretas Material de Consumo O cdigo 4.4.20.92 representa: Despesas de Capital Investimentos Transferncias Unio Despesas de Exerccios Anteriores
Obs.: 7 e 8 dgitos no utilizados nestes exemplos. Classificao Institucional Classificao por rgo ou Institucional tem por objetivo demonstrar as unidades administrativas responsveis pela execuo da despesa. Existem alguns rgos ou unidades oramentrias que no correspondem a uma estrutura administrativa, mas, pela especificidade dos gastos que representam, so identificados separadamente na lei oramentria. Exemplos: Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios; Encargos Financeiros da Unio; Operaes Oficiais de Crdito; e Reserva de Contingncia. Essa classificao tem por objetivo identificar o rgo e a unidade oramentria em que est consignada parte da despesa aprovada na Lei Oramentria Anual (LOA).
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A classificao institucional busca responder indagao: quem o responsvel pela programao? Ela est estruturada em dois nveis hierrquicos totalizando cinco dgitos, em se tratando do Governo Federal: 1 e 2 dgitos rgo Oramentrio e 3, 4 e 5 dgitos Unidade Oramentria O Quadro 6 traz alguns exemplos de rgos e Unidades Oramentrias do Governo Federal. Quadro 6 Exemplos de rgo Oramentrio e Unidade Oramentria do Governo Federal rgo 26.000 - Ministrio da Educao Unidade Oramentria 26.242 - Universidade Federal de Pernambuco 26.277 - Fundao Universidade Federal de Ouro Preto 26.321 - Escola Agrotcnica Federal de Manaus 30.107 - Departamento de Polcia Rodoviria Federal 30.000 - Ministrio da Justia 30.109 - Defensoria Pblica da Unio 30.911 - Fundo Nacional de Segurana Pblica 39.250 - Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT 39.000 - Ministrio dos Transportes 39.252 - Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes DNIT 74.101 - Recursos sob a superviso da Secretaria do Tesouro Nacional 74.107 - Recursos sob Superviso do Ministrio da Sade
Fonte: Manual de Despesa Nacional (2008, p.24), com adaptaes
74.000 - Operaes Oficiais de Crdito
Cabe ressaltar que uma unidade oramentria no corresponde necessariamente a uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com as Unidades Oramentrias Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios, Encargos Financeiros da Unio, Operaes Oficiais de Crdito, Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal e Reserva de Contingncia.
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Classificao por Funo ou Funcional Essa classificao busca responder indagao: em que rea de ao governamental a despesa ser realizada? Sua aplicao obrigatria para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, o que permite a consolidao nacional dos gastos do setor pblico. A classificao funcional representada por cinco dgitos. Os dois primeiros referem-se funo, enquanto os trs ltimos representam a subfuno. A funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico. A funo se relaciona com a misso institucional do rgo por exemplo, cultura, educao, sade, defesa que, na Unio, guarda relao com os respectivos ministrios. A subfuno representa um nvel de agregao imediatamente inferior funo e deve evidenciar cada rea da atuao governamental, por intermdio da juno de determinado subconjunto de despesas e identificao da natureza bsica das aes que se aglutinam em torno das funes.
Exemplos
rgo Ministrio da Educao Cmara dos Deputados
12 01
Funo Educao Legislativa
365 365
Subfuno Educao Infantil Educao Infantil
Classificao por Programa ou Programtica Privilegia o aspecto gerencial dos planos e oramentos, identificando os programas com a soluo dos problemas da sociedade. Os programas so compostos por aes que, por sua vez, se desdobram em projetos, atividades e operaes especiais.
RESPONSABILIDADE FISCAL A Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, estabelece normas de finanas pblicas voltadas responsabilidade na gesto fiscal. A LRF determina que a responsabilidade na gesto fiscal supe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das
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contas pblicas. Seus dispositivos exigem cumprimento da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dos rgos a eles ligados. A LRF atende os artigos 163, 165 e 169 da Constituio Federal, conforme a seguir:
Art. 163. Lei complementar dispor sobre: I - finanas pblicas; II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico; III - concesso de garantias pelas entidades pblicas; IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica; V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta; VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: [...] 9 - Cabe lei complementar: [...] II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
No artigo 1 da LRF consta o que se compreende como responsabilidade na gesto fiscal: ao planejada e transparente; preveno de riscos e correo dos desvios que afetem o equilbrio das contas pblicas; e garantia de equilbrio nas contas, por meio do cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
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O conceito mais importante para a operacionalizao da LRF a Receita Corrente Lquida RCL, sob a qual so calculados os percentuais para os limites de gastos e endividamentos. Esse conceito j foi apresentado em item anterior Receitas Correntes. A LRF estabelece limites e restries em relao aos gastos, endividamentos e prestao de garantias, entre outros. A seguir so apresentados os principais limites e restries previstos na LRF. Limites com gasto de pessoal A LRF estabelece limites de gastos com pessoal, como percentual da Receita Corrente Lquida para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, por poder. De acordo com a Lei, entende-se como despesa de pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os servidores ativos; gastos com inativos e pensionistas; gastos relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias; vencimentos e vantagens, fixas e variveis; subsdios, proventos de aposentadoria, reformas e penses; gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza; encargos sociais; e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.
Na verificao do atendimento dos limites de gastos com pessoal definidos na LRF no so computadas as despesas: de indenizao por demisso de servidores ou empregados; relativas a incentivos demisso voluntria; decorrentes da convocao extraordinria do Congresso Nacional; decorrentes de deciso judicial de competncia de perodo anterior ao da apurao das despesas de pessoal; de pessoal do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima (ex-territrios), custeadas com recursos transferidos pela Unio; e com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos provenientes: da arrecadao de contribuies dos segurados; da compensao financeira entre diferentes regimes previdencirios; e das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos e seu supervit financeiro.
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A LRF estabelece os seguintes limites para gastos com pessoal, em percentuais sobre a Receita Corrente Lquida - RCL: Unio 50%; Estados e Distrito Federal 60%; e Municpios 60%.
Esses limites so repartidos pelos poderes pblicos presentes em cada ente da Federao da seguinte forma: na esfera federal: 2,5% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio; 6% para o Judicirio; 40,9% para o Executivo, destacando-se 3% para as despesas com pessoal do DF e dos ex-territrios; e 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio; na esfera estadual: 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; 6% para o Judicirio; 49% para o Executivo; e 2% para o Ministrio Pblico dos Estados; na esfera municipal: 6% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; e 54% para o Executivo.
Limites de endividamento Para apresentar os limites de endividamento dos entes pblicos, importante destacar os conceitos de dvida pblica consolidada e lquida. Considera-se dvida pblica consolidada o montante total apurado: das obrigaes financeiras do ente da Federao, inclusive as decorrentes de emisso de ttulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados; das obrigaes financeiras do ente da Federao assumidas em virtude da realizao de operaes de crdito para amortizao em prazos superiores a doze meses ou que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no oramento; e
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dos precatrios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e no pagos durante a execuo do oramento em que tiverem sido includos.
A dvida consolidada lquida representa a dvida pblica consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros. Apesar de a LRF no explicitar os limites mximos de endividamento dos entes federativos, ela determinou que o presidente da Repblica deveria submeter ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da dvida pblica consolidada, tanto da Unio como dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Dessa forma, a Resoluo n 40/2001 do Senado Federal estabeleceu os seguintes limites para a dvida consolidada lquida: Estados e DF duas vezes a sua receita corrente lquida anual; e Municpios 1,2 vezes a sua receita corrente lquida anual.
A LRF estabelece prazos, condies e punies fiscais para os entes que ultrapassarem os limites de endividamento. Assim, se ao final de um quadrimestre determinado ente ultrapassar os limites de endividamento, a eles devero retornar nos trs quadrimestres seguintes, eliminando, no mnimo, 25% no primeiro perodo. As principais punies fiscais relativas ultrapassagem dos limites, vigentes no perodo no qual os entes se mantiverem acima deles, so: proibio de realizar operaes de crdito, inclusive Antecipao de Receita Oramentria ARO, excetuando o refinanciamento de dvida; obrigatoriedade de obteno de resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitao de empenho; e proibio de recebimento das transferncias voluntrias, a partir do vencimento do prazo para retorno ao limite e enquanto perdurar o excesso. Para realizar uma nova operao de crdito, alm do limite para a Dvida Consolidada Lquida, os Estados, o DF e os Municpios devem observar dois outros limites estabelecidos pela Resoluo n 43/2001 do Senado Federal: o limite para contratao de operaes de crdito em um exerccio financeiro, que de 16% da RCL; e
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o limite de comprometimento anual com amortizaes, juros e demais encargos da dvida consolidada, que de 11,5% da RCL.
Limites concesso de garantia As condies estabelecidas na LRF para concesso de garantias, com base em Nascimento e Debus (2009, p. 67), so basicamente as seguintes: a concesso de garantia est condicionada ao oferecimento de contragarantia pelo seu beneficirio, em valor igual ou superior ao da garantia a ser recebida e adimplncia da entidade para com o ente garantidor; a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podem vincular as suas receitas tributrias prprias e as transferncias constitucionais na concesso de garantias; as entidades da administrao indireta esto impedidas de conceder garantia, com exceo da que envolva empresa controlada5 prpria subsidiria, ou por instituio financeira a empresa nacional; e as dvidas dos entes pblicos que tiverem sido honradas em consequncia de garantia prestada implicaro na suspenso de novos crditos at a completa liquidao da dvida em causa.
A concesso de quaisquer garantias em operaes de crdito internas ou externas est sujeita aos limites e condies estabelecidos pela LRF e por resolues do Senado Federal. O saldo global de garantias concedidas pelos Estados, DF e Municpios no pode exceder a 22% da RCL. Esse limite pode ser elevado para 32% da RCL, desde que cumulativamente, quando aplicvel, o garantidor: no tenha sido chamado a honrar, nos ltimos 24 meses, quaisquer garantias anteriormente prestadas; esteja atendendo o limite da dvida consolidada lquida; esteja cumprindo os limites de despesa com pessoal previstos na LRF; e esteja cumprindo o Programa de Ajuste Fiscal acordado com a Unio.
Considera-se controlada a sociedade na qual a controladora, diretamente ou atravs de outras controladas, titular de direitos de scio que lhe assegurem, de modo permanente, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores. Lei 6404/76, art.243, 2.
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Limites de gastos com educao e sade A LRF estabelece exigncias para realizao de transferncia voluntria pelos entes da Federao. Entre as exigncias encontra-se a comprovao, por parte do beneficirio, do cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e sade, que veremos a seguir. A Emenda Constitucional n 53 e o Fundeb O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb um fundo de natureza contbil, institudo pela Emenda Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006. Desde a promulgao da Constituio de 1988, 25% das receitas dos impostos e das transferncias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios se encontram vinculados Educao.
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
A subvinculao das receitas dos impostos e das transferncias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios passou para 20% e sua utilizao foi ampliada para toda a Educao Bsica, por meio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb, que promove a distribuio dos recursos com base no nmero de alunos da educao bsica. Ou seja, os Municpios recebem os recursos do Fundeb com base no nmero de alunos da educao infantil e do ensino fundamental e os Estados com base nos alunos do ensino fundamental e do ensino mdio.
O Fundo tem vnculo com as esferas: Federal que participa da composio e distribuio dos recursos; Estadual que participa da composio, da distribuio, do recebimento e da aplicao final dos recursos; e Municipal que participa da composio, do recebimento e da aplicao final dos recursos.
A Emenda Constitucional n. 53 estabeleceu o prazo de 14 anos, a partir de sua promulgao, para a vigncia do Fundeb (2007-2020).
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A Emenda Constitucional n 29 e a Sade A Emenda Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000, fixou os valores mnimos a serem aplicados anualmente pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios em aes e servios pblicos de sade. Os Estados e o Distrito Federal aplicaro, anualmente, em aes e servios pblicos de sade, no mnimo, 12% (doze por cento) da arrecadao dos impostos e transferncias e os Municpios e o Distrito Federal aplicaro, no mnimo, 15% (quinze por cento). Consequncias pelo descumprimento da LRF O descumprimento da LRF gera sanes institucionais ou fiscais, para o ente pblico, e pessoais (penais e administrativas) para o gestor pblico. As sanes institucionais, ou fiscais, correspondem interrupo de transferncias voluntrias ou a sua contratao, realizadas pelo Governo Federal; ao impedimento de contratao de operaes de crdito; e impossibilidade de obteno de garantias da Unio para a contratao de operaes de crdito externo. A LRF garante a continuidade de transferncias voluntrias relativas s aes de sade, educao e assistncia social, em relao queles convnios j em execuo. Entretanto, a contratao de novos convnios no ser permitida, mesmo para aqueles destinados s aes citadas. A seguir so apresentadas, segundo Nascimento e Debus (2009), algumas aes que podem gerar a aplicao de punies fiscais: no realizar a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os impostos da sua competncia; deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execuo de medida para a reduo da despesa total com pessoal que houver excedido a repartio por poder do limite mximo; estar acima do limite das dvidas consolidada ou mobiliria e operaes de crdito dentro do limite de prazo; deixar de promover ou de ordenar o cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei; no ressarcir pagamento de dvida honrada pela Unio ou Estado; no liquidar totalmente a dvida que tiver sido honrada pela Unio ou por Estado, em decorrncia de garantia prestada em operao de crdito; no remeter as contas ao Executivo da Unio at 30 de abril;
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Texto 03
no publicar o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria no prazo estabelecido; deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatrio de Gesto Fiscal, nos prazos estabelecidos em lei; e no se enquadrar no limite da despesa total com pessoal em at dois exerccios, caso em 1999 estivesse acima desse limite.
Alm das punies fiscais, o descumprimento da LRF pode acarretar para o gestor pblico a aplicao de sanes pessoais (penais e administrativas), de acordo com a Lei n 10.028, de 10 de novembro de 2000. Segundo Nascimento e Debus (2009), a sano pessoal: [...] recair sobre aquele administrador pblico que no seguir as regras gerais da LRF, desde a confeco das leis oramentrias nos termos da LRF (artigo 4), at a publicao de todos os relatrios exigidos, passando pela observao dos limites para contratao de pessoal, servios terceirizados e endividamento. As sanes pessoais recairo diretamente sobre o agente administrativo, importando na cassao de mandato, multa de 30% dos vencimentos anuais, inabilitao para o exerccio da funo pblica e deteno, que poder variar entre 6 meses e 4 anos. Existem cerca de 60 situaes, referentes a aes e omisses relacionadas LRF, que podem levar a sanes penais e administrativas dos gestores pblicos.
Relatrios de acompanhamento da LRF Os relatrios de acompanhamento, junto s aes de divulgao, tm por finalidade promover a transparncia da gesto fiscal. So relatrios previstos na LRF o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria RREO, o Relatrio de Gesto Fiscal RGF e os Anexos Fiscais. Relatrio Resumido da Execuo Oramentria RREO O RREO composto por duas peas bsicas e de alguns demonstrativos de suporte. De acordo com Nascimento e Debus (2009),
[...] as peas bsicas so o balano oramentrio, cuja funo especificar, por categoria econmica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo de execuo das receitas (por categoria econmica e fonte) e das despesas (por categoria econmica, grupo de natureza, funo e subfuno).
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Texto 03
Os demonstrativos de suporte tm por objetivo evidenciar a receita corrente lquida, as receitas e despesas previdencirias, os resultados primrio e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar. Especificamente no RREO do ltimo bimestre de cada exerccio, exigida a demonstrao das projees atuariais dos regimes de previdncia social; da variao patrimonial; e da conformidade do montante das operaes de crdito em relao s despesas de capital. O RREO e seus demonstrativos alcanam os rgos da administrao direta, dos poderes e entidades da administrao indireta, constitudas pelas autarquias, fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebem recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social. O Poder Executivo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios devem elaborar e publicar, obrigatoriamente, o RREO. As informaes devem ser elaboradas a partir do consolidado de todas as unidades gestoras, no mbito da administrao direta, autarquias, fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Os demonstrativos a seguir devem ser publicados at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre: Balano Oramentrio; Demonstrativo da Execuo das Despesas por Funo/Subfuno; Demonstrativo da Receita Corrente Lquida; Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdencirias do Regime Geral de Previdncia Social; Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdencirias do Regime Prprio dos Servidores Pblicos; Demonstrativo do Resultado Nominal6; Demonstrativo do Resultado Primrio7; Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e rgo; Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino; e Demonstrativos das Despesas com Sade.
Especificamente, at trinta dias aps o encerramento do ltimo bimestre, devem ser publicados os seguintes demonstrativos:
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Demonstrativo das Receitas de Operaes de Crdito e Despesas de Capital; Demonstrativo da Projeo Atuarial do Regime Geral de Previdncia Social;
O Resultado Nominal a diferena entre todas as receitas arrecadadas e todas as despesas empenhadas, incluindo os juros e o principal da dvida e ainda acrescentando as receitas financeiras. 7 O Resultado Primrio a diferena entre receitas e despesas primrias, delas excludos os juros, receitas financeiras (aplicaes), receita de privatizaes, encargos e o principal da dvida pblica (pagos e recebidos) etc.
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Demonstrativo da Projeo Atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social dos Servidores Pblicos; e Demonstrativo da Receita de Alienao de Ativos e Aplicao dos Recursos.
Quando for o caso, so apresentadas justificativas da limitao de empenho e da frustrao de receitas, especificando as medidas de combate sonegao e evaso fiscal, adotadas e a adotar, e as aes de fiscalizao e cobrana. Excepcionalmente, no caso dos Municpios com populao inferior a 50 mil habitantes, facultativa apresentao dos demonstrativos a seguir, que acompanham o RREO, semestralmente: apurao da Receita Corrente Lquida; receitas e despesas previdencirias; resultados nominal e primrio; despesas com juros; e restos a pagar.
Relatrio de Gesto Fiscal RGF O RGF ocupa posio central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada Poder, alm do Ministrio Pblico, deve emitir o seu prprio Relatrio de Gesto Fiscal, abrangendo todas as variveis imprescindveis consecuo das metas fiscais e observncia dos limites fixados para despesas e dvida. Fazem parte do RGF: as informaes necessrias verificao da conformidade, com os limites de que trata a LRF, das despesas com pessoal, das dvidas consolidada e mobiliria, da concesso de garantias, das operaes de crdito e das despesas com juros; e as medidas adotadas com vistas adequao das variveis fiscais aos seus respectivos limites; tratando-se do ltimo quadrimestre, demonstrao do montante das disponibilidades ao final do exerccio financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar.
A periodicidade de emisso do RGF quadrimestral e realizada pelos titulares dos poderes e rgos. Excepcionalmente, no caso dos Municpios com populao inferior a 50 mil habitantes, facultativa apresentao do RGF semestralmente.
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O Relatrio de Gesto Fiscal, emitido quadrimestralmente, deve conter informaes relativas a: despesa total com pessoal; dvida consolidada; concesso de garantias e contragarantias; e operaes de crdito.
Alm disso, o RGF deve indicar as medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites. No ltimo quadrimestre, o Relatrio deve ser acrescido de demonstrativos referentes ao montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro, das inscries em Restos a Pagar e da despesa com servios de terceiros. A LRF determina que o RGF deve ser publicado e disponibilizado ao acesso pblico, inclusive em meios eletrnicos, at trinta dias aps o encerramento do perodo a que corresponder. A punio relativa no-divulgao do RGF, nos prazos e condies estabelecidos em lei, corresponde multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal. Alm da multa de carter pessoal, o ente da Federao fica impedido de receber transferncias voluntrias e contratar operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria. No Quadro 7 apresentada a periodicidade de elaborao dos Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e Relatrios de Gesto Fiscal para a Unio, Estados e Municpios com populao igual ou superior a 50 mil habitantes; e no Quadro 8 para os Municpios com populao inferior a 50 mil habitantes.
Quadro 7 Periodicidade de elaborao do RREO e RGF para a Unio, Estados e Municpios com 50 mil habitantes ou mais Jan Fev Mar Abr RREO RREO RGF Mai Jun Jul Ago RREO RREO RGF Set Out Nov Dez RREO RREO RGF
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Texto 03
Quadro 8 Periodicidade de elaborao do RREO e RGF para os Municpios com menos de 50 mil habitantes* Jan Fev RREO Parcial** Mar Abr RREO Parcial RGF Mai Jun RREO Completo Jul Ago RREO Parcial Set Out RREO Parcial RGF Nov Dez RREO Completo
* Os Municpios com menos de 50 mil habitantes podem utilizar-se da periodicidade descrita no quadro 13. ** Parcial significa a elaborao do relatrio sem os demonstrativos de apurao da receita corrente lquida; receitas e despesas previdencirias; resultados nominal e primrio; despesas com juros; e restos a pagar.
FINANCIAMENTO DE PROJETOS PBLICOS Para o financiamento de projetos pblicos, alm da utilizao de recursos prprios, geralmente provenientes da arrecadao de tributos, os entes da Federao valem-se das operaes de crdito e, mais recentemente, das parcerias pblico-privadas.
Operaes de Crdito Operaes de crdito representam os compromissos assumidos pelos entes federativos com credores situados no Pas ou no exterior, em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financeira de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. A lei complementar 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, estabelece normas rgidas de controle da dvida e do endividamento dos Entes Pblicos, apresentando conceitos, limites e condies para a contratao de operaes de crdito. Ela fora a mudana no comportamento dos governantes, atravs da divulgao das informaes oramentrias e contbeis. Pela LRF, so permitidas operaes de crdito instituio financeira estatal (caso do BB) e outro ente da Federao (Estados, DF e Municpios, inclusa a administrao indireta), desde que a operao no seja destinada a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de dvidas contradas junto outra instituio.
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Qualquer operao que contrariar as disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal considerada nula e deve ser cancelada, devolvendo-se o principal, sem o pagamento de juros e encargos financeiros. Enquanto no efetuada a devoluo, o ente no pode receber transferncias voluntrias, obter garantia ou contratar operao de crdito. So vedadas as operaes de crdito entre os entes da Federao, sob qualquer forma, incluindo o refinanciamento ou a postergao de dvida anteriormente contrada. Inclusive, as operaes de crdito entre instituio financeira estatal e o respectivo ente controlador, sendo este o beneficirio. Dessa forma, esto vedadas as operaes entre os bancos estaduais e os respectivos Governos e entre o Banco do Brasil e o Governo Federal. A LRF veda as seguintes operaes por serem equiparadas a operaes de crdito: antecipao de receita de tributo antes da ocorrncia do seu fato gerador; antecipao de valores por empresa estatal, com exceo de lucros e dividendos; assuno de qualquer modalidade de compromisso com fornecedores, inclusive para pagamento a posteriori, sem autorizao oramentria, exceo feita s empresas estatais. Por fora do art. 32 da LRF, toda e qualquer operao de crdito pleiteada por Estado, DF ou Municpio, inclusive empresas por ele controladas e dependentes, deve ser sujeita verificao, pela Secretaria do Tesouro Nacional STN, do cumprimento dos limites e condies de endividamento estabelecidos pela LRF e pela Resoluo do Senado Federal n 43, de 2001, e suas alteraes. Para a verificao dos limites e condies, deve ser encaminhada STN a documentao e atendidas as orientaes do Manual para Instruo de Pleitos MIP, disponvel em www.tesouro.fazenda.gov.br. Contingenciamento do Crdito O Contingenciamento do Crdito ao Setor Pblico o conjunto de regras estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional CMN que define os limites e condies ao Sistema Financeiro Nacional SFN para contrataes e conduo das operaes de crdito com Entes Pblicos. Dentre as regras definidas, foi fixado em 45% do Patrimnio de Referncia o limite de operaes de crdito que cada instituio do SFN pode realizar com rgos e entidades do setor pblico, devendo ser observado os limites globais estabelecidos para cada linha de financiamento autorizada para contratao.
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O Contingenciamento veda s instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Bacen: a realizao de operao de crdito com rgos e entidades do setor pblico que estiverem inadimplentes com as instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central; o recebimento em qualquer modalidade de operaes de crdito, como garantia principal ou acessria, de notas promissrias, duplicatas, letras de cmbio ou outros ttulos da espcie, bem como cartas de crdito, avais e fianas de responsabilidade direta ou indireta de rgos e entidades do setor pblico, correspondentes a compromissos assumidos junto a fornecedores, empreiteiros de obras ou prestadores de servios. Esta vedao no se aplica a operaes com empresas estatais ou com empresas privadas garantidas formal e exclusivamente por duplicatas de venda mercantil ou de prestao de servios sacadas contra empresas estatais; e a realizao de qualquer tipo de operao que importe em transferncia, a qualquer ttulo, da responsabilidade direta ou indireta pelo pagamento da dvida para rgos ou entidades do setor pblico. O Banco atua em diversas modalidades de linhas de crdito de investimentos direcionadas ao setor pblico excepcionalizadas pelo Contingenciamento de Crdito ao Setor Pblico, tais como: Programa de Modernizao da Administrao Tributria e dos Setores Sociais Bsicos PMAT; Programa Caminho da Escola; Programa de Intervenes Virias Provias; Programa um computador por Aluno Prouca; Operaes de investimento desde que previstas nos Programas de Ajuste Fiscal (PAF) dos Estados.
Parceria pblico-privada A inteno do Governo Brasileiro, quando iniciou o processo de discusso daquilo que a Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, veio a chamar de Parceria pblico-privada PPP, era oferecer maior flexibilidade para a estruturao de projetos de infraestrutura pblica por meio de investimento privado. Nesse sentido, era preciso aprimorar o marco legal e controlar eventuais restries oramentrias. Do ponto de vista do marco legal, existiam dois objetivos principais: viabilizar a implementao de projetos incapazes de, por si s, alcanarem a autossustentabilidade financeira, apesar de seu autorretorno econmico e social. Nesse sentido, a Lei de PPP passou a admitir a realizao de pagamentos pela
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Administrao Pblica aos concessionrios de servios pblicos, em projetos que no se sustentam com a mera cobrana de tarifas; e viabilizar a amortizao de investimentos realizados para prestar servios diretamente ao Poder Pblico em prazo maior que 5 anos, que o limite trazido pela Lei de Licitaes e Contratos Administrativos para as contrataes tradicionais de servios e obras pela Administrao Pblica. A Lei de PPP buscou, tanto quanto possvel, aproveitar o arcabouo legal e institucional montado ao longo dos anos 90 para a realizao de processos de desestatizao, incorporando alguns aperfeioamentos e inovaes, tais como: possibilidade de utilizao de arbitragem e distribuio de risco entre Administrao Pblica e o parceiro privado, direito do financiador de assumir o controle da concessionria e a garantia de pagamento da contraprestao pblica ao parceiro privado introduzindo a figura de fundo garantidor. Quanto s restries oramentrias, tambm se justificava a criao das PPP pela convenincia de viabilizar investimentos em infraestrutura sem aumentar o endividamento pblico e com reduzido impacto na meta do resultado primrio. Conceitos A Lei de PPP instituiu normas gerais para licitao e contratao de Parceria pblicoprivada no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Ela trouxe ao cenrio jurdico nacional um mtodo diferenciado de gesto pblica de servios, quando criou duas novas modalidades de contratos administrativos8 de concesso9: a patrocinada e a administrativa. A concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas que envolve, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. Ou seja, possvel definir concesso patrocinada como o contrato administrativo pelo qual a Administrao Pblica (ou o parceiro pblico) delega a outrem (o parceiro privado) a execuo de um servio pblico, precedida ou no de uma obra pblica, para que o execute, em seu prprio nome, mediante tarifa paga pelos usurios, acrescida de contraprestao pecuniria paga pelo parceiro pblico. A concesso administrativa, por sua vez, o contrato de prestao de servios em que a Administrao Pblica a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens. Ou seja, na concesso administrativa, a Administrao Pblica usuria de servios prestados pelo parceiro privado. O que no existe na concesso administrativa a tarifa cobrada do usurio, porque, nesse caso, haveria concesso patrocinada.
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Contrato administrativo o acordo que a Administrao Pblica firma com particular ou outra entidade administrativa, para consecuo de objetivos de interesse pblico, nas condies estabelecidas pela prpria Administrao. Atualmente, tem como principal amparo legal a Lei n. 8.666, de 21 de ju nho de 1993 (Lei de Licitaes e Contratos Administrativos) e, no que couber, lei especfica aplicvel ao objeto do contrato. 9 A entrega, a particular, de poder para executar obra ou prestar servio pblico
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Texto 03
A concesso patrocinada e a administrativa diferenciam-se da concesso comum10. Nesta, a receita do parceiro privado obtida, exclusivamente, das tarifas cobradas dos usurios do servio. Na concesso patrocinada e na administrativa, a receita do parceiro privado obtida, obrigatoriamente, no todo ou em parte, do parceiro pblico. Contratos de Parceria pblico-privada vedada a celebrao de contrato de PPP: cujo valor for inferior a R$ 20 milhes; cujo perodo de prestao do servio for inferior a 5 anos; ou que tiver como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e a instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica Devem ser observadas as seguintes diretrizes: eficincia no cumprimento das misses de Estado e no emprego dos recursos da sociedade; respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes privados incumbidos da sua execuo; indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado; responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das parcerias; transparncia dos procedimentos e das decises; repartio objetiva de riscos entre as partes; e sustentabilidade financeira e vantagens scio-econmicas dos projetos de parceria. As clusulas dos contratos devem atender s condies constantes da Lei de PPP, dentre as quais merecem destaque: o prazo de vigncia do contrato, compatvel com a amortizao dos investimentos realizados, no inferior a cinco, nem superior a 35 anos, incluindo eventual prorrogao; as penalidades aplicveis Administrao Pblica e ao parceiro privado em caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional gravidade da falta cometida e s obrigaes assumidas; as formas de remunerao e de atualizao dos valores contratuais; os fatos que caracterizem a inadimplncia pecuniria do parceiro pblico, os modos e o prazo de regularizao e, quando houver, a forma de acionamento da garantia; os critrios objetivos de avaliao do desempenho do parceiro privado;
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Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995
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Texto 03
a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior, fato do prncipe11 e lea12 econmica extraordinria; e o compartilhamento com a Administrao Pblica de ganhos econmicos efetivos do parceiro privado decorrentes da reduo do risco de crdito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado. A contraprestao da Administrao Pblica pode ser feita por ordem bancria, cesso de crditos no-tributrios, outorga de direitos em face da Administrao Pblica, entre outros. Os contratos podem prever o pagamento ao parceiro privado de remunerao varivel vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato. A contraprestao da Administrao Pblica deve ser obrigatoriamente precedida da disponibilizao do servio objeto do contrato. Garantias As obrigaes pecunirias contradas pela Administrao Pblica em contrato de PPP podem ser garantidas mediante: vinculao de receitas; instituio ou utilizao de fundos especiais previstos em lei; contratao de seguro-garantia com as companhias seguradoras que no sejam controladas pelo Poder Pblico; garantia prestada por organismos internacionais ou instituies financeiras que no sejam controladas pelo Poder Pblico; garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade; e outros mecanismos admitidos em lei. Sociedade de Propsito Especfico SPE Antes da celebrao do contrato, deve ser constituda uma sociedade de propsito especfico para implantar e gerir o objeto da parceria, sendo vedado Administrao Pblica ser titular da maioria do seu capital votante. Essa sociedade pode assumir a forma de companhia aberta, com valores mobilirios admitidos negociao no mercado, e deve obedecer a padres de governana corporativa. Consulta pblica e licitao A contratao de parceria pblico-privada deve ser precedida de licitao na modalidade de concorrncia; mas uma concorrncia especial que admite, se estiver previsto no edital, um leilo com lances a viva voz, aps a abertura das propostas escritas.
Denomina-se fato do prncipe toda determinao estatal geral, imprevisvel, que impea ou, mais comumente, que onere substancialmente a execuo do contrato, autorizando sua reviso, ou mesmo sua resciso, na hiptese de tornar-se impossvel seu cumprimento. O fato do prncipe encontra-se expressamente mencionado no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei n. 8.666, de 1993, como situao que enseja reviso contratual para garantir a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato. Na mesma Lei, mesmo artigo, pargrafo 5 , prevista a revis o contratual (para mais ou para menos) sempre que houver modificao da carga tributria, ou sejam editadas outras disposies legais que repercutam nos preos contratados. 12 lea um termo jurdico que significa literalmente a possibilidade de prejuzo simultaneamente de lucro - ou, em outras palavras, risco (Dicionrio Houaiss, verbete lea).
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Texto 03
A abertura do procedimento licitatrio condicionada a que o objeto da PPP esteja previsto no plano plurianual em vigor no mbito onde o contrato ser celebrado. Antes da abertura da licitao, a minuta de edital e de contrato deve ser submetida consulta pblica, mediante publicao na imprensa oficial, em jornais de grande circulao e por meio eletrnico. A minuta deve conter a justificativa para a contratao, a identificao do objeto, o prazo de durao do contrato, seu valor estimado, fixando-se prazo mnimo de 30 dias para recebimento de sugestes. Os critrios de julgamento so menor tarifa a ser cobrada pelo servio; menor valor da contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica; ou melhor proposta em razo da combinao de um dos critrios anteriores com o de melhor tcnica. Admite-se, assim, que o julgamento seja precedido de etapa de qualificao de propostas tcnicas, desclassificando-se os licitantes que no alcanaram a pontuao mnima exigida. Outra caracterstica dessa concorrncia a possibilidade de inverso da ordem das fases de habilitao e julgamento, o que o edital deve prever expressamente. Encerrada a fase de classificao das propostas ou o oferecimento de lances, aberto o invlucro contendo os documentos de habilitao do primeiro classificado, para verificao do atendimento das condies fixadas no edital; atendidas, o licitante declarado vencedor; no atendidas, o mesmo procedimento adotado com o segundo classificado e assim sucessivamente, at que um dos classificados atenda s condies. Despesas com os contratos Como as Parcerias pblico-privadas envolvem o comprometimento das receitas das entidades estatais, a Unio somente pode contratar uma PPP quando a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas no tiver excedido, no ano anterior, a 1% da receita corrente lquida do exerccio, e as despesas anuais dos contratos vigentes, nos 10 anos subsequentes, no excederem a 1% da receita corrente lquida projetada para os respectivos exerccios. Isso vale tambm para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, que, se violarem tal proibio, no podem receber da Unio garantias e transferncias voluntrias.
Disposies aplicveis Unio A Lei de PPP distinguiu, em suas normas, as que tm natureza de normas gerais aplicveis Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios e as que so aplicveis somente Unio. Com relao a estas ltimas, os demais entes federativos tm competncia para legislar. As disposies aplicveis somente Unio dizem respeito ao: rgo Gestor de PPP; e Fundo Garantidor de Parcerias FGP.
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Texto 03
rgo Gestor de PPP A Lei de PPP prev a criao, por decreto, de rgo gestor de Parcerias pblico-privadas federais, com as seguintes competncias: definir os servios prioritrios para execuo no regime de Parceria pblico-privada; disciplinar os procedimentos para celebrao desses contratos; autorizar a abertura da licitao e aprovar seu edital; e apreciar os relatrios de execuo dos contratos.
O rgo gestor foi institudo, na esfera federal, com a denominao de Comit Gestor de Parceria Pblica-Privada CGP.2713. O rgo gestor conta com a participao de um representante titular e um suplente do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (que coordena os trabalhos), do Ministrio da Fazenda e da Casa Civil da Presidncia da Repblica, sendo que em cada reunio participa, ainda, um representante do rgo da administrao direta cuja rea de competncia seja pertinente ao objeto do contrato em anlise. Para deliberao do rgo gestor sobre a contratao de uma PPP, necessria a manifestao prvia e fundamentada do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, sobre o mrito do projeto, e do Ministrio da Fazenda, quanto viabilidade da concesso da garantia e sua forma, relativamente aos riscos para o Tesouro Nacional e ao cumprimento do limite de despesa visto anteriormente. No que diz respeito licitao, o rgo gestor no a realiza, limitando-se a autorizar a abertura do procedimento e aprovar seu edital. A licitao realizada pelo Ministrio ou pela Agncia reguladora, na sua respectiva rea de competncia. Fundo Garantidor de Parcerias FGP A Lei da PPP autoriza a criao de um Fundo Garantidor de Parcerias FGP, com a finalidade de prestar garantia de pagamento de obrigaes pecunirias pelos parceiros pblicos federais. A Lei no instituiu propriamente o Fundo, limitando-se a dar algumas de suas caractersticas e autorizando a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas a participar no limite global de R$ 6 bilhes. O Fundo seria criado, administrado, gerido e representado judicial e extrajudicialmente por instituio financeira controlada, direta ou indiretamente, pela Unio. Formas de atuao do Banco A atuao do Banco do Brasil, no caso da Unio, d-se com a administrao do Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas FGP. Nos Estados, Distrito Federal e Municpios, a atuao do BB pode ser de uma ou mais formas:
O Comit Gestor de Parceria Pblico-Privada CGP foi institudo, na esfera federal, pelo Decreto n. 5.385, de 4 de maro de 2005, alterado pelo Decreto n. 6.037, de 7 de feve reiro de 2007.
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Texto 03
assessoria aos entes governamentais prestao de servios na modelagem das garantias das PPP, com as funes de anlise dos instrumentos jurdicos e reguladores, dos riscos, dos ativos dados em garantia e do fluxo financeiro da PPP; administrao de garantias prestao de servios de administrao das garantias envolvidas e de gesto de seus ativos; gesto dos ativos do fundo garantidor prestao de servios de manuteno dos ativos que compem a garantia, com as funes de buscar a rentabilidade acordada entre as partes, de modo a manter sua capacidade de pagamento; e gesto do fluxo financeiro do projeto prestao de servios de gerenciamento das contas envolvidas no projeto, centralizao da arrecadao de tarifas ou outro desenho de modo a viabilizar o negcio. No setor privado, o Banco atua como financiador do projeto, por meio da contratao de operao de crdito. Por fim, os projetos de PPP devem ser tratados como operaes estruturadas, no havendo, portanto, um modelo previamente definido. A ttulo de ilustrao, apresentamos na Figura 2 o fluxo de uma PPP patrocinada:
Figura 2
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Texto 03
DEMONSTRAES CONTBEIS
As demonstraes contbeis ou balanos pblicos evidenciam a situao econmicofinanceira dos entes pblicos em um determinado perodo, tomando-se por base as origens e a aplicao de recursos dos rgos da administrao pblica direta e indireta. Conforme a Lei n 4.320/1994, art. 101, os resultados gerais do exerccio sero demonstrados no Balano Oramentrio, no Balano Financeiro, no Balano Patrimonial, na Demonstrao das Variaes Patrimoniais, alm de outros quadros demonstrativos. As demonstraes contbeis e os instrumentos para a anlise e o controle gerencial da administrao pblica so: Balano Patrimonial (BP); Balano Oramentrio (BO); Balano Financeiro (BF); e Demonstrao das Variaes Patrimoniais (DVP). Esses instrumentos so relatrios padronizados por lei e de elaborao e publicao obrigatrios, pelo menos uma vez por ano, ao final do exerccio financeiro, em 31 de dezembro.
Balano Patrimonial (BP) O balano patrimonial a demonstrao contbil que evidencia, qualitativa e quantitativamente, a situao patrimonial da entidade pblica, por meio de contas representativas do patrimnio pblico. constitudo pelo ativo (bens e direitos), passivo (obrigaes) e pelo patrimnio lquido (diferena entre o ativo e o passivo), alm das contas de compensao, conforme as seguintes definies: O artigo 105 da lei 4.320/1974 atribui vis oramentrio ao Balano Patrimonial, j que separa o Ativo e Passivo em dois grandes grupos em funo da dependncia ou no de autorizao oramentria para realizao dos itens que o compem: O Balano Patrimonial demonstrar: I O Ativo Financeiro; II O Ativo Permanente; III O Passivo Financeiro; IV O Passivo Permanente; V O Saldo Patrimonial; VI As Contas de Compensao. 1 O Ativo Financeiro compreender os crditos e valores independentemente de autorizao oramentria e os valores numerrios. realizveis
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2 O Ativo Permanente compreender os bens, crditos e valores, cuja mobilizao ou alienao dependa de autorizao legislativa. 3 O Passivo Financeiro compreender as dvidas fundadas e outros pagamentos independentemente de autorizao oramentria. 4 O Passivo Permanente compreender as dvidas fundadas e outras que dependam de autorizao legislativa para amortizao ou resgate. 5 Nas contas de compensao sero registrados os bens, valores, obrigaes e situaes no compreendidas nos pargrafos anteriores e que, imediata ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimnio (Lei n 4.320/1964). O Balano Patrimonial esttico, pois apresenta a posio patrimonial em determinado momento, funcionando como um retrato do patrimnio da entidade para aquele momento. As compensaes devero receber os registros referentes aos atos potenciais do ativo e do passivo que possam, imediata ou indiretamente, vir a afetar o patrimnio, como por exemplo, direitos e obrigaes conveniadas ou contratadas; responsabilidade por valores e ttulos e bens de terceiros; garantias e contragarantias de valores recebidas e concedidas; e outros atos potenciais do ativo e do passivo.
Balano Oramentrio (BO) O balano oramentrio apresenta as receitas e despesas previstas em confronto com as realizadas. Deve evidenciar em sua estrutura as receitas e as despesas oramentrias por categoria econmica, confrontar com o oramento inicial e as suas alteraes com a execuo, demonstrar o resultado oramentrio e discriminar as receitas por fonte (espcie) e as despesas por grupo de natureza. Constar no Balano Oramentrio as receitas detalhadas por categoria econmica, origem e espcie, especificando a previso inicial, a previso atualizada para o exerccio, a receita realizada e o saldo a realizar. Sero demonstradas as despesas por categoria econmica e grupo de natureza da despesa, discriminando a dotao inicial, a dotao atualizada para o exerccio, e as despesas empenhadas, as despesas liquidadas, as despesas pagas e o saldo da dotao.
Podem ocorrer trs situaes no Resultado Oramentrio: receita > despesa supervit oramentrio receita < despesa dficit oramentrio receita = despesa resultado nulo
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Balano Financeiro (BF) O balano financeiro demonstra a receita e a despesa oramentria bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extraordinria, conjugados com os saldos em espcies provenientes do exerccio anterior, e os que se transferem para o exerccio seguinte. um quadro que apresenta duas sees: ingressos (Receitas Oramentrias e Recebimentos Extraoramentrios) e dispndios (Despesa Oramentria e Pagamentos Extraoramentrios), que se equilibram com a incluso do saldo em espcie do exerccio anterior na coluna dos ingressos e o saldo em espcie para o exerccio seguinte na coluna dos dispndios. Tanto na receita quanto na despesa, h distino entre a oramentria e a extraoramentria, demonstrando mais uma vez a grande importncia do oramento para os rgos pblicos. Enquanto o balano oramentrio contm apenas fatos oramentrios, o financeiro evidencia fatos oramentrios e extra-oramentrios.
Demonstrao das Variaes Patrimoniais (DVP) Conforme o art. 104 de Lei n 4.320/1964, a Demonstrao das Variaes Patrimoniais evidenciar as alteraes verificadas no patrimnio, resultantes ou independentes da execuo oramentria, e indicar o resultado patrimonial do exerccio. Esse demonstrativo tem funo semelhante Demonstrao do Resultado do Exerccio da rea empresarial, no que se refere a apurar as alteraes verificadas no patrimnio. Destaca-se que a Demonstrao do Resultado do Exerccio apura o resultado em termos de lucro ou prejuzo lquido, como um dos principais indicadores de desempenho da empresa. J no setor pblico, o resultado patrimonial no um indicador de desempenho, mas um medidor do quanto o servio pblico ofertado promoveu alteraes quantitativas dos elementos patrimoniais.
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Referncias
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Fonte: Albuquerque, Medeiros e Feij (2008, p. 149), com adaptaes.

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Fonte: Lei n 8.666/1993 e Lei n 10.520/2002.

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